LA DEMANDA DE NULIDAD

Rafael Badell Madrid *

Sumario:
I. Introducción. II. La Demanda de Nulidad en el Contencioso Administrativo
Venezolano 1. Noción y Origen Histórico 2. Fuentes Constitucionales. III.
Características de la Demanda de Nulidad en el Contencioso Administrativo IV.
Ámbito material. Materia de la demanda contencioso administrativa. V. Ámbito
Orgánico. Régimen de competencias. 1. La Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia. 2. Los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo.
3. Los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo. 4. Los Juzgados
de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 5. Tribunales Contencioso
Administrativos Especiales 5.1 Juzgados Superiores Contencioso Tributario 5.2 La Sala
Electoral y la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia 5.3 Juzgados de
Primera Instancia en lo Civil VI. Ámbito Procesal. 1. Legitimación Activa.
2. Legitimación Pasiva. 3. Terceros Intervinientes. 4. Capacidad procesal. 5. Demanda
5.1. Requisitos de la demanda. 5.2. Presentación de la demanda ante otro Tribunal
5.3 Recepción y revisión de la demanda de nulidad. 6. Admisión de la demanda de
nulidad 6.1. Agotamiento de la vía administrativa 6.2. Caducidad. 6.3. Apelación del
auto de admisión 7. Emplazamiento de los terceros interesados mediante cartel.
8. Pruebas. 9. Informes. 10. La Tutela Cautelar 10.1 Concepto 10.2 Características.
10.3. Extensión de efectos 10.4. Diferencias entre las medidas cautelares
administrativas y las medidas innominadas del procedimiento civil 10.5. Procedimiento
de medidas cautelares 10.6. Suspensión de efectos del acto administrativo 10.7
Evolución Jurisprudencial 10.8 Requisitos de procedencia. 10.9. Alcance de suspensión
de efectos 10.10 Iter Procesal de las Medidas Cautelares. 11. Sentencia 11.1 La ejecución
de la sentencia 11.2 Ejecución de sentencias contra la República 11.3 Ejecución de
sentencias contra los Municipios 11.4 La Ejecución Forzosa 11.5 Ejecución de
sentencias contra los particulares. VII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

En esta oportunidad nos referiremos a las demandas de nulidad, como medio

principal de impugnación en el proceso contencioso administrativo, teniendo como
fuente de derecho principalmente a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa publicada en Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010. El
asunto lo estudiamos, también, en las Jornadas de Derecho Contencioso Administrativo
celebradas en Homenaje al Ilustre Profesor Luis Henrique Farías Mata, en la ciudad de
Barquisimeto, Estado Lara en el año 2006 y, de nuevo, en el año 2013, disertamos

Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Doctor en Derecho.

Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello.

1
sobre el tema en las XXXVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, destinadas a rendir
homenaje al también Ilustre profesor Gonzalo Pérez Luciani.

En la primera ocasión hicimos referencia al Recurso de Nulidad en el Contencioso

Administrativo Venezolano, origen, características, ámbito material y orgánico así como
el ámbito procesal que se encontraba regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia publicada en Gaceta Oficial Nº 37.942 de fecha 20 de mayo de 2004, y que
fue derogada por la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada
en Gaceta Oficial Nº 39.522 del 1º de octubre de 2010.

Hoy las demandas de nulidad están reguladas en la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa del 22 de junio de 2010, y como sabemos tiene
sus antecedentes inmediatos en el recurso por exceso de poder, originario del
ordenamiento jurídico francés.

Nos referiremos, ahora, de forma breve a la noción y origen en el ordenamiento

jurídico venezolano de las demandas de nulidad, examinando la incidencia que los
nuevos criterios jurisprudenciales han tenido sobre los distintos ámbitos que la
conforman.

Así, en primer término, haremos referencia al ámbito material de las demandas de

nulidad con especial mención a las actuaciones expresas o tácitas que pueden ser objeto
de estas demandas y las decisiones que al respecto se han producido acerca de la
exigencia del acto administrativo previo. Estudiaremos el aspecto orgánico para
referirnos a los distintos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y,
finalmente, aludiremos al ámbito procesal de la demandas de nulidad y, en tal sentido,
comentaremos los criterios de avanzada que se han dictado en temas vinculados con la
legitimación exigida para recurrir, la legitimación pasiva, el agotamiento de la vía
administrativa, la apelación del auto de admisión de la demanda, el emplazamiento de
los interesados mediante la publicación del cartel, la construcción de la noción de los
documentos administrativos, la reducción de los lapsos y la declaratoria de la causa
como de mero derecho y la ejecución de la sentencia.

2
II. LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
VENEZOLANO

1 NOCIÓN Y ORIGEN HISTÓRICO

El origen del recurso de nulidad, como medio procesal de principal importancia

en el proceso contencioso administrativo, apunta directamente a Francia, país en el que
el Consejo de Estado Francés postulaba el sometimiento a la legalidad de los múltiples
órganos de la Administración, con el fin único de garantizar su apego a derecho. Y es
que si bien la estricta imposición del principio de separación de poderes derivado de la
Ley 16-24 de agosto de 1790 y su cerrada interpretación, justificó la sustracción de los
actos de la Administración del control de los jueces, con el fin de evitar que éstos
entorpecieran de alguna manera las labores administrativas, lo cierto es que se
reconocía, en el seno del Consejo de Estado Francés, la necesidad de imponer reglas de
comportamiento al aparato administrativo, única manera de asegurar su correcto
funcionamiento.

Pero a la par que se aceptaba la idea de una Administración sujeta a la legalidad, el

Consejo de Estado Francés se veía en la imperiosa obligación de que dicho
sometimiento a la ley no se convirtiera en obstáculo para la consecución de los fines que
aquella debía cumplir y que el mismo no fuera visto por los particulares como un
derecho subjetivo que permitiría condicionar la actividad de la Administración a la
voluntad o actuación del administrado.

La conjunción de estas especiales circunstancias dieron paso a la creación del

recurso por exceso de poder erigido por la doctrina como «la acción mediante la cual
toda persona que tenga interés puede provocar la anulación de una decisión ejecutiva
por el juez administrativo en razón de la ilegalidad de ésta decisión». 1

Pero la construcción de este particular recurso de legalidad no se verificó de forma

inmediata, por el contrario, su consagración es producto de la evolución de la
legislación francesa y los criterios del Consejo de Estado Francés. Así, doctrinariamente
se distinguen cuatro períodos caracterizados por la ampliación, en cada uno de ellos, de

1 Vedel Georges, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980, p. 459.

3
las “ilegalidades” que podían ser impugnadas por esta vía 2 . Interesa resaltar en todo
caso que, en su perspectiva original, en el recurso por exceso de poder se consideraba
que no existía una verdadera controversia entre partes, pues se trataba de un mero
proceso al acto, declarativo de su legalidad. Ello en contraposición con el llamado
recurso de plena jurisdicción, caracterizado por la posibilidad de invocar la condenatoria
del Estado frente a daños ocasionados por su actuación, pronunciamiento que estaba
restringido a las demandas ejercidas contra el Estado por perjuicios derivados de algún
contrato o de actuaciones dañosas.

La dicotomía entre el recurso por exceso de poder y el recurso de plena

jurisdicción, por un lado, y el pretendido carácter objetivo y subjetivo del contencioso
administrativo, por el otro, ha quedado desfasada por la irrupción de pretensiones
inequívocamente subjetivas en el marco del recurso por exceso de poder. No en vano
GARCÍA DE ENTERRÍA, al hacer el balance de la justicia administrativa en el siglo XXI, ha
aseverado que el “viejo artefacto” del exceso de poder “puramente objetivo”, neutral,
“reducido a un abstracto control de la legalidad”, ha quedado definitivamente afectado
“por la entrada resuelta en su sendo de perspectivas inequívocamente subjetivas”. Al
hilo del control de la legalidad “... se trata ahora abiertamente de que los ciudadanos
obtengan la restitución de las ventajas personales de que una ilegalidad administrativa
les había privado...” 3 .

Una reflexión similar puede ser formulada en Venezuela. Aún cuando la

Constitución de 1961, en su célebre artículo 206, no dejaba dudas sobre el alcance
subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, del recurso de
nulidad, la plena afirmación de ello constituía, para 1993, una verdadera novedad, al
punto que hacían falta no pocas disquisiciones -como las hilvanadas por Gustavo
Linares Benzo 4 - para justificar el carácter “subjetivo” del contencioso administrativo.
Hoy en día no se pone en duda que el recurso de nulidad, más que un mecanismo de
control objetivo de la legalidad, es medio para actualizar la tutela judicial efectiva de los

2 Vedel Georges. Ob. cit., p. 460-462

3 García de Enterría, Eduardo, Problemas del Derecho Público al comienzo de siglo, Civitas, Madrid,
2001, p. 71.
4 Linares Benzo, Gustavo “El carácter subjetivo del procedimiento Contencioso
Administrativo”, en XVII Jornadas ‘J.M Domínguez Escovar’, Avances Jurisprudenciales del
Contencioso Administrativo en Venezuela, Tomo I, Institutos de Estudios Jurídicos del Estado Lara,
Barquisimeto, 1993, p. 97.

4
ciudadanos frente a la Administración, y de proteger los derechos de éstos frente a las
lesiones contenidas en los actos administrativos. Lo que se sí se discute -y a ello
dedicaremos las próximas reflexiones- es el grado de efectividad de la tutela judicial
alcanzado por los avances jurisprudenciales relacionados con el recurso de nulidad.

Puede afirmarse que en Venezuela existe una única acción o recurso, hoy llamado
demanda de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares en la cual se
puede solicitar tanto el control objetivo del acto como el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, ya que en nuestro ordenamiento jurídico el
sistema contencioso administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución,
está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad de actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar
igualmente a la Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y
perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica infringida.

2 FUENTES CONSTITUCIONALES

El sistema del recurso por exceso de poder elaborado por el contencioso

administrativo francés fue adoptado plenamente en Venezuela incluso con anterioridad
al establecimiento de un verdadero sistema contencioso administrativo. Y es que,
mucho antes de la consagración constitucional de la jurisdicción contencioso
administrativa en la Constitución de 1961 y del establecimiento en la misma de un
verdadero sistema contencioso administrativo, las Constituciones venezolanas
anteriores reconocían la existencia del recurso por exceso de poder.

Es en la Constitución de 1925, la primera vez que se prevé la posibilidad de juzgar

la legalidad de los actos administrativos dictados por el Ejecutivo Nacional. Así, en el
artículo 118, numeral 12 se atribuyó a la Corte Federal y de Casación la competencia
para declarar la nulidad de los decretos o reglamentos que dictare el Ejecutivo Nacional
en ejecución de las leyes, cuando alterasen el espíritu, propósito o razón de ellas. De
igual forma, se le confirió competencia a la Corte para declarar la nulidad de cualquier
acto emanado del Ejecutivo Nacional por extralimitación de funciones.

5
 Se comienza a individualizar así el contencioso administrativo de anulación contra
“actos administrativos del Poder Ejecutivo”, del recurso de inconstitucionalidad
ejercido contra las leyes y demás actos de tal rango, de los cuáles ya venía conociendo
la Corte. 5 Esta disposición se mantuvo prácticamente incólume en las Constituciones
dictadas posteriormente, con ciertas particularidades como la incorporación en la
Constitución de 1936 de un término de caducidad de trece (13) meses para el ejercicio
de este tipo de recurso (art. 121, numeral 11). 6

Pero a la par que se reconocía la existencia del recurso de nulidad por exceso de
poder, se acogía también en nuestro derecho el recurso de plena jurisdicción derivado
del sistema contencioso francés, con la particularidad de que en aquel sistema dicho
recurso, como se señaló, estaba limitado al supuesto de las demandas de daños y
perjuicios ejercidas contra el Estado que no tenían por objeto el control de la legalidad
de un acto administrativo, y en nuestro derecho, por el contrario, se extendió al ámbito
de la nulidad.

Así, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, que fue la que en

definitiva instauró la existencia de un verdadero sistema contencioso administrativo en
Venezuela, se reconocían en nuestro derecho dos únicos medios procesales dirigidos a
hacer efectivas las reclamaciones de los particulares frente a la actuación de la
administración, a saber: (i) el recurso de nulidad, equivalente al recurso francés por
exceso de poder dirigido a controlar la legalidad del acto administrativo dictado y (ii) el
recurso de plena jurisdicción dirigido a lograr, además de la anulación del acto, el
restablecimiento de la situación jurídica infringida y la reparación de los daños y
perjuicios causados.

De esa forma, ya en 1958 la Corte Federal distinguía la existencia de dos tipos de

recursos, a saber: el de plena jurisdicción y el de nulidad. A tal conclusión llegó la Corte
cuando al analizar la impugnación ejercida contra una norma constitucional argumentó:
«Es, pues, una disposición constitucional que ni comprende disposiciones que puedan
lesionar ningún interés, violar un derecho o infringir un deber administrativo, requisito

5 Brewer-Carías, Allan Randolph, Las Constituciones de Venezuela, Biblioteca de la Academia de

Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 1997, p. 824
6 Brewer-Carías, Allan Randolph, Ob. cit. p. 932

6
indispensable para la procedencia del recurso contencioso administrativo de plena
jurisdicción, ni tampoco sanciona normas susceptibles de ser transgredidas por actos o
resoluciones de los Concejos Municipales tachables de inconstitucionalidad, abuso de
poder o extralimitación de atribuciones, base necesaria para el ejercicio del recurso
extraordinario de nulidad». Incluso, esta dicotomía se llegó a interpretar de manera tan
estricta por la jurisprudencia que se estableció en cabeza de los accionantes la carga de
seleccionar, en forma excluyente, entre uno y otro medio procesal, so pena de no poder
luego invocar aquel que hubiere dejado de ejercer en caso de errar en su decisión. 7

Sin embargo, consideramos que a partir de la entrada en vigencia de la

Constitución de 1961, que consagró el establecimiento de una verdadera jurisdicción
contencioso administrativa (art. 206), ratificada por la promulgación de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia en 1977, por la Constitución de 1999 en su artículo 259,
por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y finalmente, por la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta dicotomía entre recurso de nulidad
y recurso de plena jurisdicción carece de toda relevancia práctica y no se extiende más
allá de una simple denominación teórica.

Por el contrario, puede afirmarse que en Venezuela existe un único recurso de

nulidad contra actos administrativos de efectos particulares en el cual se puede solicitar
tanto el control objetivo del acto como el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas. Y es que en nuestro ordenamiento jurídico el sistema contencioso
administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución, está integrado por
jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad de actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a la
Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y perjuicios y al
restablecimiento de la situación jurídica infringida.

De otra parte, el procedimiento previsto en la Ley para la tramitación de estos

recursos comporta siempre la intervención de las partes involucradas, y la discusión de
los intereses y derechos subjetivos en juego. En ese sentido, partiendo de la distinción

7En este sentido, véase con mayor profundidad a Canova González Antonio, Reflexiones para la
Reforma del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano, Editorial Sherwood, Caracas, 1998, p.
198 a 203.

7
entre los efectos del acto administrativo impugnado, la derogada Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia consagraba dos tipos de procedimiento, a saber: (i) uno
dirigido a controlar en vía judicial los actos administrativos de efectos generales,
previsto en los artículos 112 y siguientes de la Ley y (ii) otro dirigido a controlar en vía
judicial los actos administrativos de efectos particulares, previsto en los artículos 121 y
siguientes de la Ley. Ambos procedimientos contienen visos claros que informan al
proceso contencioso administrativo de un verdadero carácter subjetivo, de una
contención entre partes (i.e. Administración y administrado) con independencia de que
su finalidad está orientada a lograr la nulidad de un acto administrativo contrario a
derecho.

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece un

procedimiento común para ambos tipos de actos (efectos generales y efectos
particulares), sólo con regulaciones diferentes referidas al lapso de caducidad para su
interposición y en lo que respecta a la publicación del cartel de emplazamiento.

Es por tal razón que no puede propugnarse en nuestro ordenamiento jurídico la

existencia de un recurso meramente objetivo, de un juicio al acto, de un simple medio
de revisión de actos administrativos. Por el contrario, como bien lo señaló la Sala
Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, «el concepto
simplemente objetivo del recurso contencioso-administrativo presenta a la hora actual
un equilibrio, en el sentido de que, sin dejar de reconocer el objetivo prevalente de
control de la recta aplicación del Derecho por la Administración, en tanto que esto
atañe al interés público o colectivo, procura satisfacer también a los administrados
otorgándoles una efectiva tutela judicial que garantice el restablecimiento de sus
situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, tal como lo postula en
nuestro derecho positivo el artículo 206 constitucional [artículo 259 de la Constitución
de 1999]». (Corchetes nuestros. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 16 de
julio de 1998, caso: Gloria María Vargas Vargas).

Esta delimitación se encuentra ratificada en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa que prevé que los órganos de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa serán competentes para conocer de las impugnaciones que
se interpongan contra los actos administrativos de efectos generales o particulares

8
contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; asimismo conocerá de las
pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y
prejuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos
que ejercen el Poder Público. De esta forma, se autoriza al recurrente para acumular en
su solicitud de nulidad pretensiones de condena propias de la plena jurisdicción.

III. CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

Respecto a las características que rigen las demandas de nulidad en el sistema

contencioso administrativo venezolano, destacan las siguientes:

1. La demanda de nulidad en Venezuela no está informada de un carácter objetivo

dado que no se limita únicamente a anular en todo o en parte el acto impugnado,
sino que en ejecución de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, el juez, en uso de sus poderes y de
acuerdo con los términos de la respectiva solicitud, podrá condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración, así como disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa.
2. Se ejerce contra los actos administrativos, bien sean de efectos generales o
particulares.
3. Sólo puede intentarse por motivos jurídicos, es decir, que el motivo de
impugnación ha de ser la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto.
4. Se ejerce contra la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos
enunciados en el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, los cuales son: (i) órganos que componen la Administración
Pública; (ii) órganos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes
manifestaciones, en cualquier ámbito territorial o institucional; (iii) institutos
autónomos, corporaciones, fundaciones, sociedades, empresas, asociaciones y
otras formas orgánicas o asociativas de derecho público o privado donde el
Estado tenga participación decisiva; (iv) consejos comunales y otras entidades o
manifestaciones populares de planificación, control, ejecución de políticas y

9
 servicios públicos, cuando actúen en función administrativa; (v) entidades
prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional; y (vi) cualquier
sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte actos de autoridad o
actúe en función administrativa.
5. Es de orden público, lo cual tiene dos significados: (i) El derecho a la acción en
la demanda de nulidad por ilegalidad se presume, por lo que no es necesario que
un texto especial lo consagre para una determinada categoría de actos. (ii) Nadie
puede renunciar por anticipado al derecho de incoar esta demanda.
6. Garantiza la legalidad inherente a todo Estado de Derecho, ya que a través de su
ejercicio se controla la actividad administrativa, asegurando que su actuación
esté apegada a derecho al anular todo acto administrativo que sea contrario al
ordenamiento jurídico.
7. Las sentencias dictadas con ocasión del ejercicio de estas demandas tienen, al
menos en lo que respecta a las decisiones de anulación, efectos erga omnes. (v.
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 19 de septiembre de 2001,
Caso: Jaime Manzo Manzo y otros vs Decreto N° 1.011).

IV. ÁMBITO MATERIAL. MATERIA DE LA DEMANDA CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA DE NULIDAD

El ámbito material de las demandas de nulidad ha sido estudiado por excelencia

atendiendo a dos nociones fundamentales producto de nuestro sistema contencioso
administrativo, a saber: (i) el acto administrativo expreso (actos administrativos de
efectos particulares, definitivos o de trámite, los de efectos generales y los vinculados a
una relación contractual o de autoridad), (ii) el silencio administrativo, (iii) acto
administrativo tácito y, (iv) reglamentos; figuras éstas ampliamente desarrolladas por
nuestra legislación y jurisprudencia.

Así, reiteradamente se acepta la posibilidad de incoar demandas de nulidad

frente a decisiones expresas de la Administración enmarcadas dentro del concepto legal
de acto administrativo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos

10
Administrativos 8 , o el jurisprudencial conceptuado en forma pacífica y reiterada como
aquella manifestación de voluntad unilateral de carácter sublegal que tiende a producir
efectos jurídicos determinados traducidos en la creación, modificación o extinción de
una situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de derecho de una
situación general (Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de noviembre
de 1993. Caso: Varios vs Consejo Municipal del Municipio Autónomo Sotillo del
Estado Anzoátegui).

De igual forma se sostiene que esta noción de acto administrativo debe ser
entendida en un grado tal de amplitud, en interpretación del principio de la
universalidad de control del contencioso administrativo, lo cual supone el sometimiento
de todos los órganos del Estado que ejercen funciones administrativas al control de los
tribunales que conforman dicha jurisdicción, independientemente de la forma como se
manifieste esa actuación, es decir, no existe acto administrativo que escape de la esfera
de control de la jurisdicción contencioso administrativa. Así ha quedado reconocido
expresamente en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en virtud del cual será objeto de control de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos
administrativos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual
incluye actos de efectos generales y particulares, actuaciones bilaterales, vías de hecho,
silencio administrativo, prestación de servicios públicos, omisión de cumplimiento de
obligaciones y, en general, cualquier situación que pueda afectar los derechos o
intereses públicos o privados.

Proféticas resultan al respecto las palabras expuestas por el Dr. Luis Henrique
FARÍAS MATA en las XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar” cuando al hacer
referencia a este tema señaló que la tendencia del sistema contencioso administrativo
estaba orientada a la revisión de todos los actos administrativos dictados por cualquier
Poder del Estado y a la desaparición paulatina del catálogo de los llamados “actos
excluidos”. 9 Y decimos proféticas porque, en la actualidad, nadie vacila en afirmar que

8
Señala el artículo: «Se entiende por acto administrativo a los fines de esta ley, toda declaración de
carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley,
por los órganos de la Administración Pública».
9
Farías Mata, Luis Henrique, Acto Administrativo, Materia del Recurso Contencioso de Anulación, en
XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo
en Venezuela, Tomo II, Barquisimeto, 1993, p. 16

11
todos los actos administrativos expresos están sujetos al control de la jurisdicción
contencioso administrativa; sólo en ciertas ocasiones se discutía, como ocurría en
materia laboral respecto de los actos dictados por la Inspectoría del Trabajo, a quién
correspondía el ejercicio de esta jurisdicción, si al propio juez contencioso
administrativo o al juez de la materia laboral. Este problema fue superado mediante
sentencia dictada por la Sala Constitucional en decisión Nº 955 de fecha 23 de
septiembre de 2010 (Caso: Central La Pastora) en la cual se estableció la competencia
de los tribunales laborales para conocer de las pretensiones procesales que se propongan
con ocasión a actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo en materia
de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del
Trabajo. Este criterio fue ratificado mediante sentencia Nº 579 de fecha 3 de mayo de
2011 (Caso: Distribuidora J.G., C.A.).

De esta forma tenemos que dentro del ámbito material de las demandas de
nulidad se incluye:

1. Acto administrativo expreso y sus distintas manifestaciones (actos

administrativos de efectos particulares, definitivos o de trámite, los de efectos
generales, y los vinculados a una relación contractual o de autoridad).
2. Acto administrativo presunto (silencio administrativo)
3. Acto administrativo tácito, es decir, aquellos entendidos como manifestaciones
de voluntad de la Administración que se deducen de actuaciones positivas y
colaterales vinculadas al caso concreto y que son desarrollados por ella misma.
4. Reglamentos, definidos por el Profesor Ramón Parada como “…toda norma
escrita con rango inferior a la Ley dictada por una Administración pública…”. 10
5. Vías de hecho, que según la doctrina española – Garrido Falla – es definida
como aquella actuación material en la que incurre la Administración y que ha
debido legitimarse mediante la producción de un acto administrativo previo. Se
trata de una actuación de la Administración Pública que por su grado de
ilegitimidad – al carecer de fundamento jurídico que la sustente – ocasiona una
pérdida inmediata de todas las prerrogativas que caracterizan a la actividad de la

10
PARADA, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Marcial Pons, Madrid 1996. Pág. 62.

12
 Administración Pública, como es el principio de ejecutividad, la inmediata
eficacia, la revisión previa en sede administrativa, entre otras”. 11

V. ÁMBITO ORGÁNICO. RÉGIMEN DE COMPETENCIAS

El estudio de las demandas de nulidad desde su ámbito orgánico comporta el

análisis de las competencias atribuidas por la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa dictada con el fin de regular la organización y función de la
jurisdicción contencioso administrativa prevista a nivel constitucional- a cada uno de los
tribunales que integran dicha jurisdicción para controlar la nulidad de los actos
administrativos contrarios a derecho.

Siguiendo el esquema de la Ley analizaremos las competencias que en materia

de demandas de nulidad contra actos administrativos se reconocen a los tribunales que
ejercen la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo 11 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estos son, 3.1) la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, 3.2.) los Juzgados Nacionales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo 3.3.) los Juzgados Superiores Estadales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y, 3.4.) los Juzgados de Municipio de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Asimismo, haremos referencia a la jurisdicción contenciosa electoral, regulada en

el artículo 297 de la Constitución y 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia del año 2010, en especial a las competencias conferidas en materia de demandas
contencioso electorales que se interpongan contra los actos y omisiones de los órganos
del Poder Electoral, y cuyo conocimiento corresponde a la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia, y, por otra parte, la ambiental y agraria, atribuidas por el artículo
30, numeral de la LOTSJ a la Sala de Casación Social de ese Tribunal. Finalmente,
haremos referencia a los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios quienes forman
parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo régimen especial es el
previsto en el Código Orgánico Tributario.

11
Garrido Falla, Manual de Derecho Administrativo, Madrid, 2002.

13
1. SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

Como principio general puede sostenerse que la competencia de la Sala Político-

Administrativa, tal como ella misma lo ha afirmado en forma pacífica y reiterada, debe
ser interpretada siguiendo el criterio conforme al cual su conocimiento en esta materia
viene determinado por el rango de las actuaciones objeto de control. En ese sentido, en
decisión de fecha 13 de julio de 2000 (Caso: Pedro Ochoa Jiménez), la Sala estableció
que «cuando el acto administrativo cuya nulidad se demanda sea de rango sub-legal,
esto es, si se trata de actos (normativos o no) que no han sido dictados en ejecución
directa e inmediata del Texto Fundamental, sino en ejecución directa de la ley y en
función administrativa» el conocimiento de las causas que persigan la anulación de los
mismos será de su competencia. Ello, además, con independencia de que se aleguen
vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad (Sentencia del 7 de febrero de 2002, Caso:
C.A. Venezolana de Ascensores –CAVENAS-).

Las competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia para conocer de las demandas de nulidad ejercidas contra los actos
administrativos dictados por los órganos del Poder Público se encuentra contempladas
expresamente en el artículo 23 de la LOJCA. En ese sentido la SPA será competente
para conocer de: las demandas que se ejerzan contra la República, estados, municipios,
o algún instituto autónomos, ente público, empresa o cualquier otra forma de
asociación, en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes
mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía excede de 70.000 U.T., cuando
su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad; demandas
que sean intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; abstenciones
del Presidente de la República, Vicepresidente y Ministros; reclamaciones contra las
vías de hecho atribuidas a altas autoridades; demandas de nulidad que se ejerzan contra
un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto normativo sub-
legal que le sirve de fundamento, siempre que el conocimiento de este último
corresponda a la Sala Político-Administrativa; apelaciones de las decisiones de los
Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de las consultas
que le correspondan conforme al ordenamiento jurídico, entre otras atribuciones que
confiere la Ley.

14
2. JUZGADOS NACIONALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA

Las competencias de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa en materia de demandas de nulidad contra actos administrativos, está
regulada en el artículo 24 de la LOJCA. En ese sentido, los Juzgados Nacionales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de: las
demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o algún
instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación, en la
cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencionados tengan
participación decisiva, si su cuantía excede de treinta mil unidades tributarias (30.000
U.T.) y no supera setenta mil unidades tributarias (70.000 U.T.), demandas que sean
intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; entre otros.

No obstante, cabe destacar que en el caso concreto de los actos administrativos

dictados por las Universidades en materia funcionarial, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, modificando su criterio reiterado, estableció que la
competencia para conocer de los mismos corresponderá a los Juzgados Superiores
Estadales Contencioso Administrativos. Así lo dispuso la Corte en decisión de fecha 12
de julio de 2002 (Caso: Rosa Consuelo Tarazona de Rivero Vs. Ministerio De
Educación, Cultura Y Deportes), al considerar que aun cuando los docentes
universitarios que prestan sus funciones a las Universidades tienen estatuto propio que
regula su relación de empleo, su exclusión del ámbito de aplicación de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, no es óbice para sustraer del conocimiento de las
acciones que se intenten contra dichos Entes a los Juzgados Superiores Estadales
Contencioso Administrativos a quienes corresponde como Juez natural el conocimiento
de los reclamos de índole funcionarial.

En tal sentido, la Corte dispuso que cuando la demanda incoada esté dirigida a
lograr la nulidad de actos administrativos dictados por las autoridades de las
Universidades Nacionales, de las Universidades Experimentales o de los Institutos o
Colegios Universitarios, o surja con ocasión de la relación funcionarial que vincula a los
docentes con estas Instituciones, serán competentes en primera instancia los Juzgados
Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo de cada una de las Regiones.

15
 Asimismo, la competencia de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa estará delimitada de la siguiente manera:

- Dos Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la

Región Capital con competencia en el Distrito Capital y los estados Miranda,
Vargas, Aragua, Carabobo y Guárico.
- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la
Región de la Región Centro-Occidental, con competencia en los estados
Cojedes, Falcón, Yaracuy, Lara, Portuguesa, Barinas, Apure, Táchira, Trujillo,
Mérida y Zulia.
- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la
Región Nor – Oriental con competencia en los estados Nueva Esparta,
Anzoátegui, Sucre, Monagas, Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.

3. JUZGADOS SUPERIORES ESTADALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, contempla en

su artículo 25 las competencias atribuidas a los Juzgados Superiores Estadales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. En ese sentido son competentes para conocer
de: las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o
algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación en
la cual la República, los estados, los municipio u otros de los entes mencionados tengan
participación decisiva, si su cuantía no excede de treinta mil unidades tributarias
(30.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su
especialidad; demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales
o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción,
con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas
dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de
una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (Sentencia Nº 955 del 23
de septiembre de 2010); abstención o negativa de las autoridades estadales o
municipales, a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes; las
apelaciones de las decisiones de los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, entre otros.

16
 En cada estado, funcionará al menos un Juzgado Superior Estadal de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, los cuales serán unipersonales (Artículo 18 de la LOJCA)

4. JUZGADOS DE MUNICIPIO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

Finalmente se crean los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, competentes para conocer de las demandas que interpongan los usuarios
o las organizaciones públicas o privadas que los representen, por la prestación de
servicios públicos o cualquier otra demanda o recurso que le atribuyan las leyes, de
conformidad con el artículo 26 de la LOJCA.

5. TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPECIALES

5.1. JUZGADOS SUPERIORES CONTENCIOSO TRIBUTARIOS

Corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativa

ejercer la jurisdicción especial contencioso tributaria y, en ese sentido, conocerán en
primera instancia de los recursos contencioso tributarios de nulidad ejercidos por
razones de inconstitucionalidad o ilegalidad se intenten contra los actos administrativos
de contenido fiscal o tributario. Estos procedimientos serán sustanciados y decididos
conforme a las normas establecidas en el Código Orgánico Tributario. La jurisdicción
contencioso tributaria cuenta con nueve tribunales ubicados en la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Asimismo, de las decisiones dictadas por
los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios, podrá apelarse dentro de los términos
previstos en el Código Orgánico Tributario, ante la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, quien será competente para conocer de las causas en
segunda instancia.

Conforme al artículo 329 del Código Orgánico Tributario, estos Tribunales son
competentes en materia tributaria nacional respecto de los actos dictados por la
Administración comprendidas dentro de su ámbito territorial de competencia.

17
5.2. LA SALA ELECTORAL Y DE CASACIÓN SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO
DE JUSTICIA

El ejercicio de la jurisdicción electoral corresponde a la Sala Electoral del

Tribunal Supremo de Justicia. En ese sentido, dicha Sala, en decisión de fecha 10 de
febrero de 2000 (Caso Cira Urdaneta vs Consejo Supremo Electoral), determinó su
competencia para conocer del recurso de nulidad en los casos siguientes:

a. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad,

contra los actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los
directamente vinculados con los procesos comiciales, como aquellos relacionados con
su organización, administración y funcionamiento.
b. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad,
contra los actos de naturaleza electoral emanados de sindicatos, organizaciones
gremiales o colegios profesionales, organizaciones con fines políticos, universidades
nacionales, y de otras organizaciones de la sociedad civil.
c. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad,
contra actos, actuaciones u omisiones relacionados con los medios de participación y
protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía en lo político.

5.3. JUZGADOS DE PRIMERA INSTANCIA EN LO CIVIL

En materia de expropiación el Juez de Primera Instancia en lo Civil de la

jurisdicción de la ubicación del bien, conocerá de estos juicios; y de las apelaciones y
recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 23 de
la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social.

Cuando la República sea quien solicite la expropiación, el juicio se intentará

directamente ante los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo, y de las
apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia, el Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.

18
VI. ÁMBITO PROCESAL

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa representa el

primer instrumento legal que regula exclusivamente las demandas de nulidad ejercidas
en el contencioso administrativo. Está dedicada a regular los procedimientos judiciales a
ser tramitados en el contencioso administrativo y a la organización de los tribunales a
los que se asignan las diversas competencias, con lo cual reemplazó la regulación
establecida en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004.

1. LEGITIMACIÓN ACTIVA

El artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

establece que están legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso
Administrativa todas las personas que tengan “un interés jurídico actual”, es decir, que
exista al momento de realizarse la actuación procesal. Ello no es suficiente para tener
legitimatio ad causam en los procesos contencioso administrativos, es decir, la
idoneidad de la persona para actuar en juicio; como titular de la acción, en su aspecto
activo o pasivo; idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional
pueda emitir un pronunciamiento de mérito. Ese interés actual, debe referirse a la
relación o situación jurídica concreta de la persona, lo que dependerá de la pretensión
procesal que se formule ante la Jurisdicción.

A pesar de lo insuficiente que resulta la exigencia contemplada en el artículo 29

de la LOJCA, de la jurisprudencia y de la norma constitucional que consagra en
términos amplios el derecho de acceso a la justicia (artículo 26 CRBV) se pueden
extraer seis grados de legitimación activa que dan derecho a recurrir contra actos
administrativos, a saber:

a. El derecho subjetivo: Derivado de la existencia de vinculaciones o relaciones

previas establecidas entre la Administración y el particular, que confiere a éste el
derecho de exigir determinada prestación e impone a aquella la contrapuesta obligación
de cumplirla, so pena de violentar o infringir dicho derecho. Grado que legitima al
particular para recurrir contra actos de efectos particulares.

19
 b. El interés legítimo: Derivado de la especial situación de hecho del particular
frente al acto administrativo contrario a derecho; situación ésta que lo hace más sensible
que el resto de los administrados frente a un posible desconocimiento del interés general
por parte de la Administración al violar la Ley. Grado que igualmente legitima al
particular para recurrir contra actos de efectos particulares.

c. El interés simple: Reconocido a cualquier persona plenamente capaz, en

obsequio de sus derechos civiles y políticos. Grado que legitima el ejercicio de la acción
de nulidad contra actos de efectos generales.

d. Los intereses plurales: Representado por la suma de intereses individuales

de personas que se encuentran en una misma situación frente a la actuación
administrativa contraria a derecho. Grado que legitima al particular para recurrir contra
actos de efectos particulares. Aquellos en los que concurran podrán iniciar el proceso
individual o colectivamente, pudiendo existir acumulación procesal cuando las
pretensiones que se deduzcan – si se formulan independientemente- tengan idéntico
fundamento y petición.
e. Los intereses colectivos: Se refieren a los intereses de un grupo determinable
como tal, aunque no cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede
existir un vínculo jurídico común. (i.e. grupos gremiales, asociaciones vecinales, etc).
Grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en
representación de esos intereses.
f. Los intereses difusos: Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a la
comunidad, asumido por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector
cuantificable o particularizado y entre los cuáles no existe un vinculo jurídico común, de
modo que la afectación de todos ellos deriva de razones de hecho contingentes. Surge
de una prestación indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin distinción.
Se refieren a un bien indivisible, en el sentido de que es insustituible de división de
cuotas o fracciones adjudicables a cada uno de los intereses. Grado que también
legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en representación
de esos intereses.

Con la promulgación de la LOJCA, es evidente que nuestros legisladores

omitieron los avances jurisprudenciales que han informado el sistema contencioso
administrativo venezolano en cuanto al régimen de la legitimación activa. Con la

20
exigencia de un “interés jurídico actual” se abandonó el tratamiento que se daba, tanto
en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia como en la derogada Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004, en el que se hacía referencia a la
titularidad de un interés personal, legítimo y directo. La Ley no restringe la legitimación
a la titularidad de un derecho sino que la amplió a la de un “interés jurídico”, pudiendo
estar fundada o no en la titularidad de un derecho.

2. LEGITIMACIÓN PASIVA

Respecto a la legitimación pasiva, esto es, la cualidad para ser parte demandada
en juicio, podemos afirmar, que los tribunales contencioso administrativos continúan
manteniendo su criterio conforme al cual, la Administración autora del acto, es siempre
parte necesaria y natural por cuanto es sobre su esfera que habrá de actuar el efecto de la
sentencia, y puede intervenir en cualquier etapa del proceso.

La doctrina y la jurisprudencia no han hecho mayores consideraciones teóricas

respecto al tema de la legitimación pasiva. Por su parte, la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el artículo 78 lo siguiente:

“Artículo 78: Admitida la demanda, se ordenará la notificación

de las siguientes personas y entes:

1. En los casos de recursos de nulidad, al representante del

órgano que haya dictado el acto; en los casos de recursos de
interpretación, al órgano del cual emanó el instrumento
legislativo; y en los de controversias administrativas, al órgano
o ente contra quien se proponga la demanda.
2. Al Procurador o Procuradora General de la República y al o
la Fiscal General de la República.
3. A cualquier otra persona, órgano o ente que deba ser
llamado a la causa por exigencia legal o a criterio del tribunal”.

21
 Esta norma reprodujo casi en los mismos términos el artículo 21, párrafo 12 de
la derogada Ley del Tribunal Supremo de Justicia, la cual se consideraba que
enumeraba a los legitimados pasivos en un juicio contencioso administrativo, a saber:
(i) el órgano que dictó el acto, (ii) el Procurador General de la República y al Fiscal
General de la República; y (iv) cualquier otra persona u órgano que deba ser llamado
por causa legal.

El legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la
potestad y la competencia) de satisfacer la pretensión del recurrente y de dar ejecución a
la sentencia del juez. Al respecto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
mediante sentencia Nº 2006-2271 de fecha 12 de julio de 2006 (Caso: Liris del Valle
Marcano Velásquez) dispuso lo siguiente:

Al respecto, aprecia esta Corte que la legitimidad pasiva esta

concebida como la situación en la cual se encuentra la persona,
natural o jurídica, o bien el ente u órgano de la Administración
Pública, al momento en que le es requerida judicialmente el
cumplimiento de determinada actuación o frente a quien se exige
el reconocimiento de una condición de la que se dice ser titular
la parte actora.
En este sentido, se advierte que, en el orden del contencioso
administrativo funcionarial, la legitimación pasiva es adquirida
por el ente o el órgano de la Administración Pública por el
hecho de serle requerida judicialmente el cumplimiento o
reconocimiento de determinada condición de la cual se dice ser
titular la parte actora, como efectivamente lo decidió el a quo,
motivo por el cual se confirma la sentencia consultada en ese
aspecto. Así se declara.

3. TERCEROS INTERVINIENTES

Con relación a la intervención de terceros en el juicio de demandas de nulidad de

actos administrativos se ha admitido la participación en el proceso de los terceros

22
intervinientes. La jurisprudencia mantiene aún el criterio expuesto en la que fuera la
sentencia líder en el tema: Caso: Rómulo Villavicencio del 26 de septiembre de 1991.

En ese sentido, al quedar descartadas en el proceso contencioso administrativo de

anulación las intervenciones excluyentes y las forzadas dada la naturaleza de este, sólo
se acepta la intervención espontánea o voluntaria de los terceros quienes actúan en
algunos supuestos como verdaderas partes y en otros como simples terceros. Así, aun se
distingue entre la parte adhesiva, litisconsorte voluntario de la Administración Pública
que defiende un derecho propio, de los terceros intervinientes, que a diferencia de la
parte adhesiva, acuden al proceso no en defensa de un derecho propio, sino en mérito
de un interés jurídico actual para defender las razones de alguna de las partes.

Esos terceros interesados siguen la suerte de la parte coadyuvada, razón por la

cual, ante el desistimiento de la acción – si coadyuvan al recurrente – o el
convenimiento – si coadyuvan a la Administración o a la parte adhesiva demandada –
se extingue el proceso.

Asimismo, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

establece en su artículo 80 que en el auto de admisión se ordenará la notificación de los
terceros interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará el
tribunal, para que comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la
audiencia de juicio. Las partes interesadas deberán comparecer en el término de diez
(10) días de despacho contados a partir de la publicación del cartel en prensa.

Respecto a la intervención voluntaria de terceros en una causa determinada, la

Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº
4577 de fecha 30 de junio de 2005, señaló lo siguiente:

“...La intervención adhesiva es aquella intervención voluntaria de

un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener
interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y
argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta
ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero

23
 adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para
ayudarla a lograr el mejor éxito en la causa.
La condición para la procedencia de esta intervención es que el
interés que el tercero debe tener, conforme a lo dispuesto en el
artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, es un interés
jurídico actual, originado bien porque la decisión del proceso
influya sobre el complejo de derechos y deberes del interviniente,
mejorando o empeorando su situación jurídica o bien porque teme
sufrir los reflejos o efectos indirectos de la cosa juzgada.
En el primero de los supuestos mencionados, estamos ante la
denominada intervención adhesiva simple y en el segundo de los
supuestos estamos ante la denominada intervención litisconsorsial,
o intervención adhesiva autónoma, según algún sector de la
doctrina.
La intervención litisconsorsial ocurre, cuando la sentencia firme
del proceso principal haya de producir efectos en la relación
jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria,
considerándose a éste como litisconsorte de la parte principal, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 147 del Código de
Procedimiento Civil. (V. Art. 381 eiusdem)
Por el contrario a lo que ocurre en la intervención litisconsorsial,
en la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho
propio, y en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su
función es coadyuvante de una de las partes principales, y se
refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo
que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la
principal....”.

De la cita parcialmente transcrita se desprende que la intervención voluntaria de

terceros requiere, necesariamente, la existencia de un interés jurídico actual respecto a
lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano jurisdiccional incida
positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses (intervención adhesiva simple),
o porque tema sufrir los efectos indirectos de la cosa juzgada, según lo dispuesto en el

24
artículo 381 del Código de Procedimiento Civil (intervención litisconsorsial o adhesiva
autónoma).

Cabe destacar que dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la

causa con la condición de verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual
será determinante para establecer los efectos que originará la sentencia definitiva.

4. CAPACIDAD PROCESAL

En cuanto a la capacidad procesal para poder actuar ante la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, de conformidad con el artículo 27 de la LOJCA, ella la
tienen las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, las irregulares o de hecho,
las asociaciones, consorcios, comités, consejos comunales y locales, agrupaciones,
colectivos y cualquiera otra entidad.

Conforme al artículo 28 de la LOJCA, las partes actuarán en juicio asistidos por

un abogado. En los casos de reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de
los servicios públicos, la acción podrá interponerse sin la asistencia o representación de
abogado, en cuyo caso el Juez deberá procurar a la parte demandante la debida
asistencia o representación para los actos subsiguientes, a través de los órganos
competentes.

5. DEMANDA

5.1. REQUISITOS DE LA DEMANDA

Los requisitos que debe contener la demanda se encuentran establecidos en el

artículo 33 de la LOJCA, los cuales se resumen en: (i) identificación del tribunal ante el
cual se interpone; (ii) nombre, apellido y domicilio de las partes, carácter con que
actúan, su domicilio procesal y correo electrónico, si lo tuviere; (iii) si alguna de las
partes fuese persona jurídica deberá indicar la denominación o razón social y los datos
relativos a su creación o registro; (iv) la relación de los hechos y los fundamentos de
derecho con sus respectivas conclusiones; (v) si lo que se pretende es la indemnización
de daños y perjuicios, deberá indicarse el fundamento del reclamo y su estimación; (vi)
los instrumentos de los cuales se derive el derecho reclamado, los que deberán

25
producirse con el escrito de la demanda, y (vii) identificación del apoderado y la
consignación del poder.

En casos justificados podrá presentarse la demanda en forma oral ante el

tribunal, el cual ordenará su trascripción. La negativa a aceptar la presentación oral
deberá estar motivada por escrito.

5.2. PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA ANTE OTRO TRIBUNAL

De conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, el demandante en cuyo domicilio no exista un tribunal de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente para conocer de la demanda,
podrá presentarla ante un tribunal de municipio, el cual deberá remitir inmediatamente
el expediente, foliado y sellado, al tribunal señalado por la parte actora. La caducidad de
la acción se determinará por la fecha de presentación inicial de la demanda. El tribunal
receptor antes de efectuar la indicada remisión, lo hará constar al pie del escrito y en el
libro de presentación.

5.3. RECEPCIÓN Y REVISIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Conforme al artículo 77 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, una vez recibida la demanda el tribunal se pronunciará sobre la
admisibilidad de la misma dentro de los tres días de despacho siguientes a su recepción.
Asimismo, de conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, el Tribunal revisará que la
demanda cumpla con los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 33 de la
misma ley. Si no cumple con esos requisitos, o el escrito resultase ambiguo o confuso,
se concederá al demandante tres días de despacho para su corrección.

6. ADMISIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD

6.1. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Respecto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, mediante sentencia del

29 de septiembre de 2004, con ponencia de la Magistrado Dra. Yolanda Jaimes

26
Guerrero, la Sala Político-Administrativa estableció que no es obligatorio el
agotamiento de la vía administrativa para la interposición de las demandas de nulidad.
En esa oportunidad, la Sala fundamentó su decisión en el hecho de que el artículo 19 de
la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no previó la falta de
agotamiento de la vía administrativa como causal de inadmisibilidad de los recursos de
nulidad, por lo que ese requisito no debe ser examinado.

Ahora bien, si el acto no agota la vía administrativa, el interesado tendrá dos

opciones: (i) ejercer los recursos administrativos correspondientes o (ii) acudir
directamente al contencioso administrativo. La jurisprudencia ha admitido que si se opta
por iniciar el agotamiento de la vía administrativa, una vez resuelto el recurso de
reconsideración, puede optar el interesado por acudir al contencioso. Así quedó
establecido mediante sentencia Nº 130 dictada por la Sala Constitucional con Ponencia
del Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón el 20 de febrero de 2008 (Caso:
Inversiones Martinique), en la cual anuló la decisión de la Sala Político Administrativa
del 30 de enero de 2007 en donde se estableció que los administrados deben agotar la
vía administrativa como un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad en el
contencioso, en el caso de actos administrativos de efectos particulares
En este sentido, la Sala reiteró el criterio asumido en su decisión N° 957 del 9 de
mayo de 2006 (caso: Luis Eduardo Moncada Izquierdo), en donde estableció que una
vez obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado el silencio
administrativo, se podrá acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa sin tener
que haber agotado la vía administrativa. La Sala indicó que, con la finalidad de
garantizar el principio pro actione consagrado en el artículo 26 de nuestra Carta Magna,
las causales de inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en un texto legal,
por lo que no podrá declararse la inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la
causal se encuentre expresamente contenida en ley (Vid. Sentencia Nº 759 del 20 de
julio de 2000).

Finalmente, la única limitante que se mantiene en Venezuela es que una vez

interpuesto el recurso administrativo, no podrá el interesado acudir a la vía judicial hasta
tanto no se haya resuelto el recurso, expresamente o por silencio administrativo.
Asimismo, debemos reiterar que la exigencia de la previa interposición de recursos

27
administrativos, como condición necesaria para interponer las demandas nulidad ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, no es, en sí misma, contraria al derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva. Si tal exigencia responde a un fin de interés
general; guarda debida proporcionalidad con éste, y permite al particular resolver el
fondo de la controversia, estaremos ante una legítima limitación a tal derecho
fundamental 12 .

6.2. CADUCIDAD

De conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, las acciones de nulidad caducarán conforme a las reglas
siguientes:

1. En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el término de

ciento ochenta días continuos, contados a partir de su notificación al interesado,
o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso
administrativo en el lapso de noventa días hábiles, contados a partir de la fecha
de su interposición. La ilegalidad del acto administrativo de efectos particulares
podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales.
2. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el lapso será de treinta
días continuos. Conviene señalar que la diferencia entre actos administrativos de
efectos particulares permanentes y los de efectos temporales deviene en que
estos últimos ordenan acciones de cumplimiento inmediato o breve.
3. En los casos de vías de hecho y recurso por abstención, en el lapso de ciento
ochenta días continuos, contados a partir de la materialización de aquéllas o
desde el momento en el cual la administración incurrió en la abstención, según
sea el caso.

Las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales dictados por el
Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo.

12
Es por ello que la doctrina aboga a favor del agotamiento de la vía administrativa, en tanto la
articulación de ese cauce sea idóneo para procurar la satisfacción extraprocesal de la controversia (cfr.
GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, “El procedimiento administrativo como presupuesto del proceso
administrativo”, en El procedimiento administrativo y el control judicial de la Administración Pública,
Instituto Nacional de Administraciones Públicas, Madrid, 2001, p. 64).

28
 Las leyes especiales podrán establecer otros lapsos de caducidad. Como
ejemplos se encuentran las siguientes leyes:

1. Código Orgánico Tributario: Dispone en el artículo 261 que el lapso para

interponer el recurso contencioso tributario será de veinticinco (25) días hábiles,
contados a partir de la notificación del acto que se impugna o del vencimiento
del lapso para decidir el recurso jerárquico, en caso de negación tácita de este.
2. Ley de Instituciones del Sector Bancario: El artículo 231 establece que las
decisiones del Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario serán
recurribles por ante los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco días
continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de las
Instituciones del Sector Bancario o de aquella mediante la cual se resuelva el
recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto.
3. Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia: El
artículo 53 de la referida ley establece que las Resoluciones de la
Superintendencia agotan la vía administrativa y contra ellas sólo podrá
interponerse, dentro del término de cuarenta y cinco (45) días continuos el
recurso contencioso-administrativo, de conformidad con la Ley de la materia.
4. Ley Orgánica de Telecomunicaciones: El artículo 204 establece que las
decisiones que adopte el Consejo Directivo y el Director General de la Comisión
Nacional de Telecomunicaciones serán recurribles directamente ante el Ministro
de Infraestructura o ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, a opción del interesado. En el primer caso, el recurso deberá
ejercerse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de notificación
del acto y no podrá recurrirse ante la Sala Político Administrativa hasta tanto se
haya adoptado la decisión correspondiente, o se haya vencido el lapso para
decidir el mismo, sin que exista pronunciamiento alguno al respecto.

6.3. APELACIÓN DEL AUTO DE ADMISIÓN

De conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, del auto que declare

inadmisible la demanda se podrá apelar dentro de los tres días de despacho siguientes y

29
será oída en un solo efecto, en aplicación del principio general establecido en el artículo
88 de la LOJCA. El Tribunal de alzada contará con un lapso de diez días de despacho
para decidir la apelación incoada.

Cabe destacar que la LOJCA no se pronuncia respecto a la posibilidad de apelar

del auto que declaró admisible la demanda, sin embargo, aplicando supletoriamente el
artículo 97 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el recurso de apelación
podrá interponerse dentro de los tres días de despacho siguientes a la fecha en que fue
dictado el auto y será oído en el solo efecto devolutivo. El Tribunal de alzada contará
igualmente con un lapso de diez días de despacho para decidir el recurso.

7. EMPLAZAMIENTO DE LOS INTERESADOS MEDIANTE CARTEL

Anteriormente, la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia

establecía un lapso de quince (15) días consecutivos dentro de los cuales el recurrente
debía retirar, publicar y consignar el cartel de emplazamiento.

Ahora bien, en cuanto al emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de

efectos generales, previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, en el auto de admisión se ordenara la notificación de los
interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará el tribunal,
para que estos comparezcan y hagan parte de la audiencia de juicio. En el caso del
emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de efectos particulares, no será
obligatorio librar el cartel de emplazamiento, salvo que razonadamente lo justifique el
tribunal.

8. PRUEBAS

En relación a las pruebas, establece el aparte 83 de la LOJCA, que las partes

podrán promover las pruebas que consideren pertinentes durante la celebración de la
audiencia de juicio. De igual manera, la precitada disposición estableció que los lapsos
referentes a la etapa probatoria del juicio se concretan de la siguiente manera:

30
 - Tres (3) días de despacho para oposición.
- Tres (3) días de despacho para admisión.
- Diez (10) días de despacho para evacuación.
- Prórroga por una (1) sola vez de diez (10) días de despacho del lapso de
evacuación.

Respecto a los medios de prueba admisibles, la LOJCA no emite

pronunciamiento al respecto. En aplicación supletoria del artículo 395 del Código de
Procedimiento Civil serán medios de prueba admisibles aquellos contemplados en el
Código Civil, Código de Procedimiento Civil y las demás leyes de la República,
previendo la posibilidad que tienen las partes de valerse de cualquier otro medio de
prueba no prohibido expresamente por la ley, y que consideren conducente a la
demostración de sus pretensiones.

Recordemos que mediante sentencia del 6 de octubre de 2004, la SPA desaplicó

por vía de control difuso el aparte 19,12 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia (Caso: Rosa Aura Chirinos Vs. Municipio José Laurencio Silva del
Estado Falcón), al considerar que los medios de prueba admisibles en juicio, son los que
determina el Código Civil, el Código de Procedimiento Civil y otras leyes de la
República, además de aquellos no prohibidos por la ley y que las partes consideren
conducentes para demostrar sus pretensiones, estableciendo una amplia libertad
probatoria.

Por otra parte, una de las jurisprudencias más importantes producidas en el

ámbito probatorio del proceso contencioso administrativo de nulidad durante éstos
últimos diez años fue la dictada por la Sala Político-Administrativa en fecha 28 de mayo
de 1998 (Caso: Consorcio Hidroeléctrico Caroní) en la que se definió, por vez primera
en nuestro derecho, la noción de documentos administrativos.

Antes de la referida sentencia, existían criterios disímiles en relación a la

naturaleza de los documentos administrativos y la oportunidad en que los mismos
debían ser evacuados. Algunos los asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el
cual podían ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban

31
a los documentos privados, por lo cual debían ser presentados dentro del lapso de
promoción. Sin embargo, la cuestión fue dilucidada por la sentencia antes comentada,
en la que el Máximo tribunal dispuso:

«(...) Esta especie de documentos –los administrativos-

conforman una tercera categoría dentro del género de la prueba
documental, y por tanto, no pueden asimilarse plenamente a
los documentos públicos, ni a los documentos privados. La
especialidad de los antecedentes administrativos radica,
fundamentalmente, en que gozan de una presunción de
legitimidad, autenticidad y veracidad, pero tal presunción
puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. Se
distinguen así esta especie de documentos de los instrumentos
públicos, que sólo pueden ser impugnados mediante la tacha de
falsedad; y de los meros documentos privados, que pueden ser,
incluso, desconocidos en contenido y firma por el adversario.

Siendo los documentos administrativos –como los promovidos

por la empresa apelante- un medio de prueba distinto de los
documentos privados, resulta claro para esta Sala que no
pueden aquellos quedar sometidos a la disposición consagrada
en el aparte único del artículo 434 del Código de Procedimiento
Civil, pues dicho precepto regula, única y exclusivamente, la
oportunidad en que deben producirse los documentos privados.

Observa la Sala, finalmente, que no existiendo una disposición

procesal especial que regule la oportunidad en que deben
producirse en juicio los documentos administrativos, razón por
la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el
principio general consagrado en los artículos 396 y 400 del
Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que
quieran servirse de un documento de esta especie pueden
anunciarlo o promoverlo en el lapso de promoción y

32
 producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuación de pruebas
[...]». 13 (Resaltado nuestro).

Así, conforme al expresado criterio jurisprudencial, los documentos

administrativos constituyen una tercera categoría de documentos que por contener una
declaración administrativa emanada de un funcionario de la Administración Pública en
el ejercicio de sus funciones, poseen una presunción de veracidad, legitimidad y
autenticidad que es consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los
actos dictados por la Administración.

Ahora bien, tal presunción de legitimidad y autenticidad puede ser desvirtuada

mediante prueba en contrario. De allí su diferencia con los documentos públicos, que
sólo pueden ser impugnados por la vía de la tacha de falsedad, y con los documentos
privados, que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se opongan.

Por consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una

categoría aparte respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales del
Código de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los mismos deben
anunciarse en la fase de promoción y producirse en la fase de evacuación.

9. INFORMES

De conformidad con el artículo 85 de la LOJCA dentro de los cinco (5) días de

despacho siguientes al vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, si lo hubiere, o
dentro de los cinco días de despacho siguientes a la celebración de la audiencia de
juicio, en los casos que no se hayan promovido pruebas o se promovieran medios que
no requieran evacuación, se presentarán los informes por escrito o de manera oral si
alguna de las partes lo solicita.

13
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa del 28 de mayo de 1998.
Magistrado Ponente: Dra. Josefina Calcaño de Temeltas. Juicio: Consorcio Hidroeléctrico Caroní vs
C.V.G. EDELCA.

33
 10. LA TUTELA CAUTELAR

El artículo 4 de la LOJCA establece que el Juez Contencioso Administrativo está

investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de
oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta,
imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y
entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad
administrativa.

Respecto al poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, la Sala

Político Administrativa mediante sentencia Nº 00662 del 17 de abril de 2001 (Caso:
SOCIEDAD DE CORRETAJE DE SEGUROS CASBU, C.A. vs. Superintendencia de
Seguros) estableció lo siguiente:

“…en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada

actualmente en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el Juez contencioso administrativo se
encuentra habilitado para emitir todo tipo de medida cautelar que se
requiera en cada caso concreto, esto es, puede decretar todo tipo de
mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas
positivas e incluso anticipativas- ante todo tipo de actividad o
inactividad administrativa, incluyendo actos de efectos particulares o
generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc. (...)
el Juez tiene un amplio poder cautelar general, que le permite tomar
cualquier medida cautelar para garantizar el derecho constitucional a
la tutela judicial efectiva y el único criterio que debe ser siempre
valorado por el juez contencioso administrativo para la adopción de
una medida cautelar, es la concurrencia del fumus boni juris y del
periculum in mora. En efecto, son estos los requisitos legitimadores
para la adopción de medidas cautelares, y que constituyen garantía
suficiente de que las sentencias de fondo que se dicten sean plenamente
ejecutables, evitándose que los efectos del proceso, perjudiquen a

34
 quienes tienen razón, quedando así, garantizado el derecho fundamental
de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva…”

En ese sentido, el tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para
proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses
públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las
situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido
patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

10.1 CONCEPTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa el Juez Contencioso Administrativo está
investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de
oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta,
imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y
entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad
administrativa. Tengamos en cuenta que dentro del sistema de medidas cautelares
típicas del contencioso administrativo se encuentra la suspensión de efectos del acto
administrativo impugnado.

Tal y como ha sido establecido por la doctrina procesal, las medidas cautelares
son aquellas que garantizan la ejecución de las decisiones, mediante la conservación,
prevención o aseguramiento de los derechos que corresponde dilucidar en el proceso.

Las medidas cautelares son un instrumento que sirve para evitar ese peligro de
que la justicia pierda o deje en el camino su eficacia. Son medidas que se adoptan al
interponerse un recurso, con la finalidad de asegurar provisionalmente los bienes, la

35
situación jurídica, el derecho o interés de que se trate, para que la sentencia que en su
día declare el derecho del recurrente, pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente. 14

Las medidas cautelares suponen, según el autor Piero Calamandrei, la

anticipación provisional de ciertos efectos de la decisión definitiva, dirigida a prevenir
el daño que podría derivarse del retraso de la misma. 15 Estas medidas tienden a evitar
que las sentencias se hagan ilusorias, a conservar la igualdad procesal mediante el
mantenimiento de las situaciones existentes al inicio del proceso y a impedir cualquier
circunstancia que puedan alterar las mismas. 16

Como sabemos la tutela cautelar se destina a evitar los perversos efectos de la

duración del proceso, puesto que es precisamente esta duración la que determina la
necesidad de ésta. 17

La posibilidad de obtener una sentencia justa y efectiva presupone el poder

cautelar del juez, desde que las medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar
que la sentencia definitiva quede ilusoria. El derecho a obtener una protección cautelar
es, por tanto, instrumento para el ejercicio de la tutela judicial efectiva. Así lo ha
entendido el Tribunal Constitucional Español al señalar, en sentencia de 17 de
diciembre de 1992, número 1445/1987, que “la tutela judicial no es tal sin medidas
cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga
en el proceso”.

Se presenta entonces como una facultad y al mismo tiempo deber del juez, como
director del proceso, de asegurar las resultas del juicio, pues tal como lo expresa Ortiz-
Álvarez:

14
CHINCHILLA MARÍN, Carmen. La tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa. Editorial
Civitas, S.A. Madrid 1991.
15
CALAMANDREI, Piero. Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelare. CEDAM,
Padova. 1936.
16
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. La suspensión de efectos y otras medidas cautelares en el
contencioso- administrativo. Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Raldoph
Brewer-Carías”. Editorial Jurídica Venezolana. FUNEDA. Caracas. 1996.
17
ORTIZ ÁLVAREZ, Luis A. La protección cautelar en el Contencioso Administrativo. Colección
tratados y estudios de Derecho Comparado Nº 1. Editorial Sherwood. Caracas. 1999

36
 “El sentido común deja ver que para que exista una buena administración
de justicia, que garantice tanto los intereses de los particulares como de la
Administración, es esencial que los litigios contencioso-administrativos
sean juzgados rápidamente (giustizia ritardata giustizia denegata) o que, al
menos, el juez contencioso administrativo disponga de las más amplias- y
rápidas- posibilidades de dictar medidas cautelares. Esta Posibilidad es, y
esto hay que tenerlo muy en cuenta, una de las más contundentes
manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva” 18

10.2 CARACTERÍSTICAS

Respecto a las características generales de las Medidas Cautelares, se encuentran

las siguientes:

a) Instrumentales:

“Es la nota verdaderamente típica de las providencias cautelares; las cuales no

constituyen un fin por sí mismas, sino que están indudablemente preordenadas a la
emanación de una ulterior providencia definitiva… La tutela cautelar es, en relación con
el derecho sustancial, una tutela mediata: más que hacer justicia, contribuye a garantizar
el eficaz funcionamiento de la justicia... son, en efecto, de una manera inevitable, un
medio predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez, es un
medio para la actuación del derecho; esto es, con relación a la finalidad última de la
función jurisdicción, instrumento del instrumento”. 19

b) Provisionales:

En principio, las medidas cautelares fenecen cuando se produce la sentencia que

pone fin al proceso principal, es decir, tienen vida mientras dura el proceso. No
obstante, existe la posibilidad de que si cambian las circunstancias que condujeron a la
adopción de la medida cautelar, esta puede ser modificada o revocada por razones
sobrevenidas, aun cuando no haya finalizado el proceso principal. En palabras de
CALAMANDREI “la provisioriedad está en íntima relación y es una consecuencia
18
ORTIZ ÁLVAREZ, Luis A. Jurisprudencia de Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo
(1980-1994), Editorial Jurídica venezolana ( Aportado por Danny B. Ortiz)
19
CALAMANDREI, citado en: ORTIZ ALVAREZ, LUIS A. La Protección Cautelar en el Contencioso-
Administrativo, Editorial Sherwood, Caracas, 1999. Pág. 274-275

37
necesaria de la instrumentalidad o subsidiariedad. En virtud de ésta, la providencia
cautelar suple un efecto a la providencia definitiva, y en virtud de aquella está a la
espera de que ese efecto sea sustituido por otro efecto determinado de carácter
permanente”.

c) Revocables:

Las medidas cautelares pueden ser revocadas en cualquier estado de la causa.

Precisamente, dado el carácter temporal que éstas mantienen, se justifica su revocatoria
ante una modificación de las circunstancias que fundamentaron su emisión.

Anteriormente, las medidas cautelares podían ser revocadas por falta de impulso
del recurrente principal, pues el artículo 136 de la derogada LOCSJ, en su párrafo único
establecía que «La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la
suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio».

En la actualidad, el artículo 104 de la LOJCA, el cual consagra los requisitos de

procedibilidad de las medidas cautelares, nada establece acerca de la revocabilidad de la
medida dictada por falta de impulso del recurrente principal.

d) Accesorias:

Son siempre accesorias al proceso principal. No pierden el carácter de

accesoriedad ni siquiera en materia de Propiedad Industrial, donde se les admite antes
de intentar la demanda.

e) Idoneidad:

Igualmente, las medidas cautelares deben ser las más idóneas para salvaguardar
la efectividad de la tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan
los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la medida en que no
será idónea para la realización de esta.

f) Homogeneidad:

Estas medidas alcanzan una mayor eficacia en cuanto más similares sean a las
medidas que habrán de adoptarse para la ejecución del fallo definitivo. Las medidas

38
cautelares deben adecuarse a las pretensiones de la acción principal; por lo que de modo
alguno el juez cautelar puede excederse del objeto del recurso de nulidad. De allí que se
hable también de funcionalidad de la medida en el sentido de que ésta debe adaptarse
perfectamente a la naturaleza del derecho que se ejercita y se pretende.

La manera de medir la correcta homogeneidad de la medida –CHINCILLA

MARÍN- vendrá determinada por la identificación que exista entre las medidas
cautelares dictadas y aquellas que deberán adoptarse para ejecutar la sentencia. Bajo esa
premisa se ha afirmado M.A Fernández que “una medida cautelar es más eficaz cuanto
más se parece a la correspondiente medida que integrará la futura ejecución, y sólo la
prudencia y el respeto por los derechos de quién aún no ha sido condenado marca los
límites de esa similitud”.

La homogeneidad constituye así un límite al alcance del poder cautelar del juez,
pues la medida no podrá excederse de modo que su ejecución agote el contenido de la
sentencia definitiva. Al ser el objeto de las medidas cautelares la garantía de la
ejecución del fallo definitivo, resulta evidente que la misma no puede sustituir el
pronunciamiento final del juez, pues en ese caso se producirá una afectación directa del
derecho a la tutela judicial efectiva de la parte contra la cual obra.

g) Necesidad y Urgencia:

Las medidas cautelares que se concedan deben ser necesarias para la producción
de perjuicios graves e irreparables, o de tal naturaleza que no pueden repararse por la
sentencia que pongan fin al proceso principal. Esta característica se encuentra
íntimamente vinculada con la urgencia que debe contener toda medida cautelar, que es
–CHINCHILLA MARÍN- lo que explica y justifica las peculiares condiciones a las que
el juez adopta su decisión de otorgar o denegar la medida cautelar solicitada. De allí que
se afirme que ante «la solicitud de una medida cautelar, el juez debe examinar la
existencia del derecho de quien la solicita y el peligro de insatisfacción en el que este
derecho se encuentra».

La urgencia es la razón de que las medidas cautelares del proceso civil se

adopten generalmente inaudita parte. Es decir, se dictan sin oír previamente al
demandado, en virtud de la extraordinaria limitación del juez en su poder de

39
conocimiento y en el tiempo que cuenta para que la medida sea verdaderamente
efectiva.

De igual modo, la urgencia de la medida justifica la necesidad de que en algunos

casos se garantice su vigencia con una caución. En efecto, como afirma
–CALAMANDREI- hay un cierto riesgo en el ejercicio del poder cautelar.

10.3 EXTENSIÓN DE EFECTOS

De manera reiterada y pacífica, se ha aceptado en nuestro derecho la

extensión de los efectos de una sentencia judicial en aquellos casos en los que las otras
personas, distintas al beneficiario original, se encuentran en idéntica situación y han
sufrido la misma infracción. Se trata de una figura que adquiere mayor importancia
ante violaciones de derechos constitucionales.

Así, la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante decisión

del 4 de agosto de 1999, (Caso: Asociación Nacional de Propietarios de embarcaciones
bajo régimen de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta y otros vs. Reglamento de
Puerto Libre del Estado Nueva Esparta), acordó la extensión de los efectos de una
medida cautelar innominada a las personas que así lo solicitaron y que se encontraban
en idéntica situación que los accionantes originales, por considerar que:

«(...) las nuevas tendencias del Derecho Comparado han

reconocido la posibilidad de extender los efectos de una
sentencia definitiva a todos aquellos sujetos que se encuentren
en análogas situaciones a la de los originalmente favorecidos. Es
así como en España, su ordenamiento jurídico establece dicha
posibilidad en materia tributaria y de carrera administrativa,
específicamente en el artículo 110 de la reciente Ley 29/1.998,
de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa (publicada en el Boletín oficial del Estado
Español N° 167 del 14 de julio de 1998).

40
 Se aprecia así que la ley española en esos determinados
casos, hace extensible los efectos de un fallo definitivo a otras
personas que no hayan actuado en el juicio en el cual el mismo
recayera, cuando esos terceros se encuentran en una situación
jurídica individualizada análoga a la parte que resultó vencedora
en el juicio(...)» (Resaltado nuestro)

Este criterio fue posteriormente ratificado por la Sala Político Administrativa

del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión del 27 de julio de 2000, en la cual
se señaló que:

«(...) en vista de que los recurrentes del expediente (omissis) y

posteriores intervinientes, (omissis) tienen igual interés que los
actores originarios a quienes se les acordó la medida cautelar en
fecha 13 de julio de 1999, (omissis) considera esta Corte hacer
extensible a los aludidos recurrentes e intervinientes, los efectos
de la medida cautelar dictada el 13 de julio de 1999.»

Por su parte, esa Sala Constitucional ha reconocido con igual importancia la

extensión de los efectos de sentencias restitutorias de violaciones constitucionales, a los
fines de garantizar la eficacia y goce de derechos constitucionales de personas que se
encuentran en iguales circunstancias que el beneficiario original de la sentencia. Así,
mediante decisión del 6 de abril de 2001 (caso: Glenda López y otros vs. Instituto
Venezolano de Seguro Social), la Sala Constitucional afirmó lo siguiente:

“(...) que el ordenamiento positivo vigente otorga un fundamento

constitucional, (omissis) en relación con la extensión de los efectos del
mandamiento de amparo a todas las personas que se encuentren en idéntica
situación de aquellos en cuyo favor éste se acuerde. Así, debe observarse el
contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 26
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”:

41
 El 17 de diciembre de 2001 (Sentencia Nro. 2675, Caso: Haydee Margarita
Parra Araujo, Ponente: Magistrado Jesús Eduardo Cabrera) esa misma Sala reconoció la
importancia de la extensión de efectos de sentencias a personas distintas al accionante
original, señalando lo siguiente:

“(...) De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye

un instrumento fundamental para la realización de la justicia; la cual debe
ser idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles,
y estos principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se
une el de la eficacia de los trámites señalado en el artículo 257 eiusdem,
permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal
constitucional pueda tener un alcance mas amplio que los fallos del
proceso de naturaleza civil.

Una de las características de algunas sentencias del ámbito

constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no
son partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a
las partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la
hayan solicitado con motivo de un juicio determinado.

Resulta contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo

célere (expedito) del mismo, que sí las partes de un juicio obtienen una
declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su
situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación
y que han sufrido la misma infracción, no puedan gozar del fallo que
restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar
una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así
como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico
restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o
contradictorias.

El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción

constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y
que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para

42
 el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares,
sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la
efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que busca la
idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el
constitucional, resulta contrario a los fines constitucionales, que a
quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con otros,
víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no
haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los mismos
fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo
que se dicten sentencias contradictorias.

En estos casos, se está en presencia de efectos procesales que se

extienden a una comunidad en la misma situación jurídica, la cual es
diversa de la comunidad de derecho contemplada en el Código Civil,
pero existente con relación a las infracciones constitucionales que a todos
aquejan y que no puede sostenerse que existe con respecto a unos (los
que demandaron y obtuvieron sentencia favorable) y no con respecto a
otros, los no demandantes.

Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no

demandantes pueden renunciar o no a ellos, pero existe una declaración a
favor de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de
la cual se aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no
le caduque su acción, ya que de caducarles ellos no tendrían derecho a la
fase ejecutiva de una acción caduca. (...)”

En sentido idéntico, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en

aplicación de la jurisprudencia precedente, y en obsequio de los principios de eficacia,
idoneidad y brevedad del proceso, acordó la extensión de los efectos de una decisión de
amparo a dos instituciones bancarias que se encontraban en la misma situación que el
accionante original, desde que tenían un idéntico vínculo jurídico con el agraviante y su
situación jurídica había sido infringida de la misma manera en que le fue conculcada a
la agraviada original. (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
del 6 de febrero de 2002. Caso: Banesco, Banco Universal Vs. SUDEBAN).

43
 La doctrina venezolana también se ha pronunciado sobre la procedencia de la
extensión de efectos de las sentencias, a sujetos que no intervinieron en el proceso, pero
que se encuentran en idéntica situación que los beneficiarios que sí intervinieron. En
este sentido, Hildegard Rondón de Sansó sostiene que recurrir una y otra vez por casos
que en fondo tiene contenido análogo, resulta un desperdicio de esfuerzos porque
seguramente se obtendrán respuestas idénticas. Entablar procesos contra actos idénticos
resulta inútil y contrario al principio de celeridad y economía procesal, toda vez que se
puede adoptar la misma solución a través de la figura de la extensión de los efectos de la
sentencia a aquellas situaciones idénticas.

En el derecho Español, la figura de la extensión de los efectos de la sentencia,

se ha adoptado incluso por vía legislativa. De esa forma, la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa de España del 14 de julio de 1998, consagra la
posibilidad de que se extiendan los efectos de un fallo definitivo, a sujetos que no
hubieren actuado en el juicio, cuando se encuentren en una situación análoga la de los
beneficiarios originales (Vid. Art. 10).

De toda la doctrina anteriormente expuesta puede concluirse lo siguiente:

a.- Dentro del principio de eficacia y celeridad que rigen el funcionamiento de la

administración de justicia, debe entenderse la posibilidad de que otras personas puedan
solicitar la extensión de los efectos de una sentencia que ha sido dictada en un proceso
en el cual no han intervenido, con la finalidad de que se les restituya la situación
jurídica infringida en iguales términos al de los accionantes originales.

b.- Para ello, es necesario que quienes solicitan tal extensión se encuentren en
idéntica situación y sufran la misma infracción que los beneficiarios directos de la
decisión.

c.- La extensión de los efectos de una decisión judicial debe ser ejercida por los
jueces constitucionales como un medio para garantizar la efectividad y supremacía
constitucional, pues con ello no sólo se protege la violación de derechos particulares,

44
sino todos aquellos que comparten tal situación y a su vez son perjudicados por la
violación.

10.4 DIFERENCIAS ENTRE LAS MEDIDAS CAUTELARES ADMINISTRATIVAS Y

LAS MEDIDAS INNOMINADAS DEL PROCEDIMIENTO CIVIL

La jurisprudencia 20 precisó la diferencia entre la medida de suspensión de

efectos y las medidas cautelares innominadas.

El legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso

administrativo que se contrae a la suspensión de los efectos del acto impugnado. Ello
implica en criterio jurisprudencial, que mediante medidas cautelares innominadas no es
posible suspender los efectos de un acto administrativo cuya nulidad fue demandada.

Las medidas cautelares innominadas en el contencioso administrativo, solo

pueden consistir en autorizaciones para el administrado o en prohibiciones para la
Administración, siempre que en ambos casos sea adecuado y pertinente con respecto al
derecho debatido en el procedimiento principal y apto para evitar el daño que se dice
amenazado.

10.5 PROCEDIMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

- Trámite (art. 105 LOJCA): Recibida la solicitud de medida cautelar, se

ordenará la apertura de un cuaderno separado y se dictará un pronunciamiento
dentro de los cinco días de despacho siguientes.
- Oposición (art. 106 LOJCA): Remisión expresa al Código de Procedimiento
Civil.

Mediante Sentencia Nº 2010-1199 de fecha 11 de noviembre de 2010 dictada

por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo con Ponencia del Magistrado
Efrén Navarro (Caso: Julio José Díaz Millano contra la Inspectoría del Trabajo de Los
Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo) estableció que al

20
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 3 de octubre de 2001 con
ponencia de la Magistrada Dra. Ana María Ruggeri

45
declararse procedente la medida cautelar, el medio procesal del cual dispone la parte
contra quien obre el decreto cautelar para su impugnación, es el de OPOSICIÓN, el
cual se sustanciará conforme al Artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento
Civil.

10.6 SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Dentro del sistema de medidas cautelares típicas del contencioso administrativo

venezolano encontramos la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y
medida cautelar propia y exclusiva del contencioso administrativo.

La suspensión del acto administrativo impugnado mediante el recurso

contencioso administrativo de nulidad, como medida cautelar que puede adoptar el juez,
tiene su origen en la jurisprudencia, específicamente, en la sentencia de la Sala Político-
Administrativa de 4 de diciembre de 1967, caso Lanman y Kemp, la cual sujetó su
procedencia a la ponderación de la presunción del buen derecho alegado y el periculum
in mora, esto es, el “gravamen irreparable para el caso de que la decisión que dicte este
Supremo Tribunal al resolver sobre el fondo del asunto sea favorable a las pretensiones
de la actora”. Si bien la sentencia no efectúa ningún otro pronunciamiento, de ella se
deriva que la suspensión cautelar de los efectos del acto administrativo impugnado es
una decisión que puede adoptarse sin necesidad de previa habilitación legal, al ser
inherente a las potestades que ostenta el juez contencioso administrativo. Una premisa
que sería reiterada luego, expresamente, por la jurisprudencia.

10.7 EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA: DE SU CARÁCTER

EXCEPCIONAL A SU UBICACIÓN DENTRO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL

EFECTIVA.

La medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo,

actualmente no se encuentra regulada en la LOCJA.

46
 La suspensión de efectos fue incorporada inicialmente en el artículo 136 de la
LOCSJ, luego se encontraba en el artículo 21 párrafo 21 de la LOTSJ del año 2004, y
posteriormente, en el artículo 4 y 104 de la LOJCA los recoge de la siguiente manera:

“Artículo 4: El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe

impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión.
El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más
amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún
de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la
situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no
hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la
Administración Pública, según el caso concreto, en protección y
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su
correcta actividad administrativa.

Artículo 104: “A petición de las partes, en cualquier estado y

grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas
cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia
del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio,
ponderando los intereses públicos generales y colectivos
concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas
medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares
para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o
ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela
judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas
infringidas mientras dure el proceso”.

Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la

medida cautelar contenida en el artículo 136 de la LOCSJ se consideró como una
excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos que,
como tal, procedía sólo ante casos tasados y excepcionales. Al respecto, la Sala Político-
Administrativa mediante sentencia de fecha 22 de febrero de 1995 (Caso: Ángel
Enrique Zambrano) señaló lo siguiente:

47
 “…en la Jurisdicción Contencioso Administrativa las medidas
cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido que
deben decretarse solo en ausencia de medidas cautelares nominadas
que reulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos
requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa,
en un caso concreto…”

En este sentido, la medida cautelar prevista en el artículo 21.21 de la LOTSJ del

año 2004 no suponía la desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos:
el principio de autotutela ejecutiva no chocaba contra el derecho a la tutela judicial
efectiva –así lo aceptó expresamente el Tribunal Constitucional español en sentencias
de fechas 17 y 21 de julio de 1982– pues esta medida parte siempre del equilibro entre
las prerrogativas de la Administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de los
particulares.

Se ha señalado así que “... el reconocimiento de la constitucionalidad del

privilegio de autotutela no puede hacerse a costa de un principio más explícito en la
Constitución y, además, en el capítulo de derechos fundamentales (...) el de la tutela
‘judicial’ y aun ‘efectiva’ no simplemente formularia o formal. La esencia de las
medidas cautelares es, justamente, evitar las frustraciones de los fallos judiciales de
fondo, de modo que no resulten ‘desprovistos de eficacia’, consolidando las situaciones
que resulten contrarias al derecho según el propio fallo...” (García de Enterría,
Eduardo, La Batalla por las Medidas Cautelares, Segunda Edición ampliada, Civitas,
1995, p. 314).

La posibilidad de efectuar esta ponderación de intereses quedó resguardada

incluso en la propia redacción del artículo 21.21 de la LOTSJ del año 2004, que
sujetaba la procedencia de tal medida a “las circunstancias del caso”. Por ello, en la
resolución de esta medida cautelar, y además de los requisitos tradicionales referidos a
la presunción del buen derecho y al periculum in mora, el juez debe ponderar el interés
general que puede exigir la ejecución del acto administrativo impugnado. Interés
general que si bien puede impedir la adopción de esta medida cautelar, no puede
impedir la adopción de cualquier otra medida preventiva que resulte cónsona con tal

48
interés público, lo cual evidencia la importancia del poder cautelar general del juez
contencioso administrativo.

A diferencia de la derogada ley, la Ley de la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa es garantista por cuanto otorga al juez poderes suficientes para adoptar
cualquier medida cautelar que fuere necesaria a los fines de resguardar la apariencia de
buen derecho, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y
ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la
decisión definitiva. En este orden de ideas, la sentencia 369 de Sala Político
Administrativa del 10 de abril de 2013, caso Cosmovisión Estéreo, C.A. indica:

“Al respecto, esta Sala observa que la accionante calificó la

medida cautelar como una “innominada de suspensión de
efectos”, por lo que se reitera el criterio que se ha venido
sosteniendo, en el sentido de que la suspensión de efectos de los
actos administrativos, como medida típica para los recursos de
nulidad que se proponen en contra de dichos actos, constituye
una medida cautelar mediante la cual -haciendo excepción al
principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia
de la presunción de legalidad- se procura evitar lesiones
irreparables o de difícil reparación al ejecutarse un acto que
eventualmente resultare anulado, porque ello podría constituir un
atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la
justicia y al debido proceso.”

10.8 REQUISITOS DE PROCEDENCIA

Tal y como quedó expresado anteriormente, la medida cautelar de suspensión de

efectos no se encuentra regulada expresamente en la LOJCA. Sin embrago, y de
acuerdo a las interpretaciones jurisprudenciales y doctrinarias sentadas en atención al

49
derogado artículo 136 de la LOCSJ, la medida cautelar de suspensión de efectos debe
llenar los siguientes requisitos:

a) Los “perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia

definitiva”. Así, para dictar esta providencia cautelar debe el juez valorar la existencia
del periculum in mora. La amenaza de daño irreparable –entiende la Sala Político-
Administrativa- debe estar “... sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en
el ánimo del sentenciador la certeza que, de no suspenderse los efectos del acto, se le
estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la
definitiva...” (Sentencia de fecha 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena
S.R.L.).

En ese sentido, será necesario que el daño irreparable que se alegue esté
fundamentado en un hecho cierto y comprobable que provoque en el juzgador la certeza
que de no suspenderse los efectos del acto, se le ocasionaría al interesado un daño
irreparable o de difícil reparación por la definitiva. Por ello, no será suficiente a juicio
de la Sala, que los accionantes fundamenten la solicitud de suspensión en la presunción
de un daño eventual que no se sabe si se va a producir. (Sentencia de la Sala Político-
Administrativa del 20 de enero de 2000. Caso: Farmacia Aeropuerto, C.A.).

b) Aunado a los perjuicios irreparables, la procedencia de la medida cautelar de

suspensión de efectos supone también la prueba de la apariencia del derecho alegado
(fumus boni iuris), debido a su naturaleza análoga con el de las medidas cautelares
contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

En el fallo de 6 de febrero de 2001 (Caso Acerca), la Sala sostuvo que “... si bien
la norma citada otorga al juez contencioso-administrativo un amplio poder de
apreciación y ponderación en relación con la conveniencia de esta medida, debe
también verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, no
solamente, el peligro en la demora, sino también la presunción grave del derecho que se
reclama, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso
concreto, el fumus boni iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en

50
definitiva, sólo a quien posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban
ser evitados...”.

Este criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso

Santa Caterina da Siena S.R.L., al señalarse que “... el correcto análisis acerca de la
procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del
periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es
exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de
buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva,
sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que
deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del
proceso…”.

En definitiva, se ha establecido por vía jurisprudencial que, como medida típica

del contencioso administrativo de nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las
medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento
Civil. Por esta razón, se hace imprescindible para su procedencia la demostración
concurrente de los requisitos fumus boni iuris (presunción grave del buen derecho que
alega la recurrente) y el periculum in mora (la necesidad de la medida para evitar
perjuicios irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede
ilusoria la ejecución del fallo), con la particularidad que estos deben derivarse de la
actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus efectos para salvaguardar la
situación jurídica infringida.

c) Debe existir un acto cuyos efectos sea necesario suspender; como

consecuencia de ello, quedan al margen todas las acciones y recursos contencioso
administrativos que no tengan por objeto la anulación de un acto, como es el caso del
recurso por abstención o el recurso por conflicto de autoridades.

Otra limitante ha sido que el objeto de la medida de suspensión sólo puede ser el
acto administrativo cuya nulidad haya sido solicitada. En virtud de esta previsión, la
jurisprudencia ha negado la suspensión de efectos de actos que, aún cuando
relacionados con el impugnado, no son objeto de la solicitud de nulidad. Muestra de ello
fue el caso en el que un juez fue destituido y, habiendo impugnado el acto de

51
destitución, luego solicitó la suspensión de efectos de la convocatoria a concurso para
promover el cargo que él había detentado.

La suspensión de efectos no puede ser acordada si el acto, aún siendo de efectos

particulares, es de carácter negativo, y ello porque la medida de suspensión tiene una
eficacia restablecedora de la situación anterior al pronunciamiento, y suspender un acto
de naturaleza negativa equivaldría a que el tribunal creara anticipadamente el estado
jurídico que debiera derivar de la sentencia definitiva. Este criterio es compartido por la
profesora Hildegard Rondón de Sansó quien, al analizar los efectos no susceptibles de
suspensión ha señalado que “el acto que niega algo no puede suspenderse porque ello
significaría otorgar al recurrente in limine litis, la pretensión que sólo podía obtener en
la definitiva”.

«Aquellos actos denegatorios de solicitudes, los cuales en sí mismos carecen de

efecto activo y, por ende, son inejecutables y de buena lógica no susceptibles de
ser suspendidos, siendo que lo que busca la suspensión es detener un efecto
activo en curso, no así ordenar una actuación». (Sentencia de la Sala Político-
Administrativa del 26 de junio de 2001. Caso: Inversiones Al Manssura, C.A.).

10.9 ALCANCE DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

a) Posibilidad de suspender total o parcial los efectos del acto administrativo

En ciertos casos los actos administrativos con efectos múltiples –orden de hacer,
imposición de una multa, orden de deshacer-, puede suceder que sólo algunos de estos
efectos sean los que den origen a la producción de daños irreparables o de difícil
reparación, cuestión que puede permitir alguna intervención parcial en cuanto a la
suspensión del acto.

b) Suspensión del acto inicial y actos consecuenciales

En principio, la medida de suspensión de efectos incidirá sobre el acto

impugnado. Sin embargo, sucede que existen casos en los cuales la existencia de un
acto administrativo supone, por vía de consecuencia natural, la producción de otros

52
actos colaterales, dependientes y continuación del primero. En estos casos, aún cuando
la respuesta de nuestra jurisprudencia era en un principio negativa, ha existido alguna
evolución al respecto.

Así, en sentencia del 2 de mayo de 1991 (Caso Hildo Hernández), la Sala

Político Administrativa, estableció que “…la amplia facultad discrecional que le
concede el artículo 136 de la LOCSJ permite a este Alto Tribunal la posibilidad de
pronunciarse y decidir de manera irrestricta –puesto que ninguna limitación le impone la
norma- respecto de todos los efectos producidos por el acto administrativo individual
impugnado, y de acotar o no la suspensión –total o parcial- de los mismos-, solo con
vista de las circunstancia del caso…”.

c) Imposibilidad de prejuzgar sobre el fondo del asunto y de anticipar los efectos

del fallo definitivo

En atención a la imposibilidad de las medidas cautelares de prejuzgar sobre el

fondo del asunto y de anticipar los efectos del fallo definitivo, prevé el artículo 104 de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que las medidas
cautelares podrán acordarse siempre que las mismas “no prejuzguen sobre la decisión
definitiva”.

10.10 ITER PROCESAL DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

El Capítulo V de la LOJCA regula el procedimiento para el trámite de las

medidas cautelares. A continuación se indicará el referido trámite:

1. Oportunidad para solicitar las Medidas Cautelares

Admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte,

acordar las medidas cautelares que estime procedentes.

De conformidad con el artículo 69 de la LOJCA, en el procedimiento breve una

vez que es admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte,
realizar las actuaciones que estime procedentes para constatar la situación denunciada y

53
dictar medidas cautelares. A este tipo de procedimiento no le es aplicable el trámite
establecido en el Capítulo V de la LOJCA, conforme lo dispone el artículo 103 de la
misma Ley.

a) Medidas Cautelares dictadas de oficio:

De conformidad con el artículo 4 de la LOJCA, el Juez Contencioso

Administrativo está investido de amplios potestades cautelares, por lo cual puede dictar
las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta,
imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y
entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad
sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.

Asimismo, establece el último aparte del artículo 104 de la LOJCA que el Juez
contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración
Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la
tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas
mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes

al solicitante.

b) Medidas cautelares solicitadas a petición de parte:

El artículo 104 de la LOJCA establece que a petición de las partes, en cualquier

estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que
estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar
las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos
concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen
sobre la decisión definitiva.

54
 2. Del cuaderno separado (Artículo 105 LOJCA)

Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el

pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes.

En los tribunales colegiados el juzgado de sustanciación remitirá

inmediatamente el cuaderno separado a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Recibido el cuaderno en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se designará
ponente, de ser el caso, y se decidirá sobre la medida dentro de los cinco días de
despacho siguientes.

Al trámite de las medidas cautelares se dará prioridad.

3. De la Oposición a las Medidas (Artículo 106 LOJCA):

La oposición a la medida cautelar se regirá por lo dispuesto en el Código de

Procedimiento Civil.

De conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, dentro

del tercer día siguiente a la ejecución de la medida preventiva, si la parte contra quien
obre estuviere ya citada; o dentro del tercer día siguiente a la citación, la parte contra
quien obre la medida podrá oponerse a ella, exponiendo las razones o fundamentos que
tuviere que alegar.

Asimismo, el procedimiento que rige la tramitación de las medidas cautelares

quedó ratificado por la Sala Político Administrativa mediante sentencia Nº 402 de fecha
15 de marzo de 2001 (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco vs. Ministro de Interior y
Justicia).

Esa sentencia fue ratificada por la Sala Político Administrativa mediante

decisión Nro. 1881 del 21 de noviembre de 2007, estableciendo lo siguiente:

“Es por ello, que la Sala acordó una tramitación similar a la

seguida en los casos de otras medidas cautelares, siendo así

55
 que, una vez admitida la causa principal debía emitirse al
mismo tiempo el pronunciamiento sobre la providencia cautelar
de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro
aspecto, sin que ello entrañe o suponga en modo alguno, una
violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra
la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición,
una vez ejecutada la misma, siguiendo el procedimiento
pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil.

De esa forma al declararse procedente la medida cautelar solicitada, el único

medio procesal que tiene la parte contra quien obre la medida, según lo indicado por la
jurisprudencia de esa Sala, es la oposición a los fines de que el Tribunal abra una
incidencia para que sea sustanciada de forma incidental en la respectiva causa, de
conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

4. Articulación Probatoria (Artículo 602 CPC):

Haya habido o no oposición se entenderá abierta una articulación probatoria de

ocho (8) días, para que los interesados promuevan y hagan evacuar las pruebas que
convengan a sus derechos.

Ni la articulación sobre estas medidas, ni la que origine la reclamación de

terceros suspenderán el curso de la demanda principal, a la cual se agregará el cuaderno
separado de aquellas cuando se hayan terminado (Artículo 604 CPC).

5. Sentencia (Artículo 603 CPC):

Dentro de los dos (2) días, a más tardar de haber expirado el término probatorio,
sentenciará el Tribunal la articulación. De la sentencia se oirá apelación en un solo
efecto.

56
 6. Lapso para apelar (Artículo 298 CPC):

El término para intentar la apelación es de cinco (5) días, de conformidad con el

artículo 298 del Código de Procedimiento Civil.

7. Del Recurso de Apelación (Artículo 89 y siguientes LOJCA)

a) Admisión de la apelación (Art. 89 LOJCA): Interpuesto el recurso de

apelación dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes a la publicación de
la sentencia, el tribunal deberá pronunciarse sobre su admisión dentro de los tres
días de despacho siguientes al vencimiento de aquél.

b) Remisión del expediente (Art. 90 LOJCA): Admitida la apelación, el

juzgado que dictó la sentencia remitirá inmediatamente el expediente al tribunal
de alzada.

En los tribunales colegiados se designará ponente al recibir el expediente.

c) Pruebas (Art. 91 LOJCA): En esta instancia sólo se admitirán las

pruebas documentales, las cuales deberán ser consignadas con los escritos de
fundamentación de la apelación y de su contestación.

d) Fundamentación de la apelación y contestación (Art. 92 LOJCA):

Dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la
parte apelante deberá presentar un escrito que contenga los fundamentos de
hecho y de derecho de la apelación, vencido este lapso, se abrirá un lapso de
cinco días de despacho para que la otra parte dé contestación a la apelación.

La apelación se considerará desistida por falta de fundamentación.

Lapso para decidir (Art. 93 LOJCA): Vencido el lapso para la contestación de

la apelación, el tribunal decidirá dentro de los treinta días de despacho siguientes,
prorrogables justificadamente por un lapso igual.

57
 11. SENTENCIA

De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, el Tribunal sentenciará dentro de los treinta días de
despacho siguientes al vencimiento del lapso para la consignación de los escritos de
informes. Este pronunciamiento podrá ser diferido por treinta días más. Asimismo, la
sentencia dictada fuera de lapso deberá ser notificada, de lo contrario no correrá el lapso
para interponer los respectivos recursos.

11.1. LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

Este ha sido quizás uno de los privilegios más flexibilizados o atenuados por la
jurisprudencia contencioso administrativa, que en obsequio del derecho a la tutela
judicial efectiva llegó a aplicar a la República por vía analógica, el procedimiento
especial de ejecución de sentencias previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal. Criterio jurisprudencial que sería expresamente acogido por la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Como se sabe, la sentencia definitivamente firme dictada en un proceso no es

suficiente por sí sola para satisfacer las pretensiones del actor aún cuando ésta las estime
en su totalidad, antes bien, será necesario que se dé cumplimiento a lo ordenado en el
fallo, esto es, que se ejecute a los fines de materializar la satisfacción de la pretensión
deducida.

En efecto, como bien lo expresa GONZÁLEZ PÉREZ, «[...]la prestación de justicia

no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer todas las Constituciones- comprende no
sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o
no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la
voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado». 21

21
Cfr. González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas. Madrid, 1992. Pág.
391.

58
 A través de la ejecución de la sentencia se concreta el derecho a la tutela judicial
efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución. De allí que pueda señalarse que
la ejecución se traduce en una de las manifestaciones fundamentales de ese derecho. En
efecto, tal como lo estableció acertadamente la Corte Suprema de Justicia el derecho
constitucional de acceso a la justicia «no sólo se comprende la acción, como el derecho
subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la
ejecución de los fallos que éstos dicten.» 22

Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los
Tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto
planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal
para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez
de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto manifestación
de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidad del
Estado.

Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad
restablecedora del juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que
presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente
a los otros poderes que está llamada a controlar.

De allí que nuestra jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa

del 18 de julio de 2000. Caso CANTV) haya señalado que el derecho a la ejecución de
sentencias es un derecho implícito al derecho a la tutela judicial efectiva que se
encuentra informado por una serie de principios cuya inobservancia por el Estado
acarrea su responsabilidad. Estos principios son:

22
Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 22 de noviembre
de 1990. Magistrado Ponente: Dr. Román J. Duque Corredor. Juicio: E. Fuentes y otros en amparo (caso
Mochima). Exp. 6810.

59
 «a) El principio de inmodificabilidad de la sentencia:
Consiste en la afirmación de que la protección judicial
carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya
resuelto por una sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que,
por razones justificadas, la condena es sustituida por su
equivalente pecuniario u otro tipo de prestación, siempre que
tal sustitución se realice por los cauces legalmente establecidos,
de manera que no suponga una alteración del fallo contraria a
la seguridad jurídica.

b) El principio de intepretación finalista del fallo: Se refiere

a la necesidad de que el juez de la ejecución apure la
posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él
todas las consecuencias naturales en relación con la causa
petendi, sin atenerse a la literalidad estricta de aquél.

c) El principio de ejecuciones fraudulentas o simuladas:

Consiste en evitar el cumplimiento aparente o indirecto de las
sentencias, para garantizar la efectividad de la tutela judicial y
desechar con ello, la necesidad del afectado de tener que
promover nuevas acciones o recursos para obtener la
satisfacción completa de sus derechos o intereses reconocidos
por sentencia firme.

d) El principio de la diligencia debida: Consiste en la

obligación de la Administración (en los juicios en que la misma
sea parte) a no posponer la ejecución de las sentencias más allá
del tiempo necesario y a los jueces y Tribunales a adoptar todas
las medidas necesarias para asegurar la ejecución.

e) El principio de ampliación de la legitimación: Se refiere

a la posibilidad que tienen todos los titulares de derechos e
intereses legítimos afectados por una sentencia, de pedir la
ejecución de la misma aún en el caso de que no hubieran podido
ser partes en el proceso que la produjo.»

60
 De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno
de estos principios deja «abierta la posibilidad de solicitar la determinación de la
Responsabilidad de la República en ejercicio de su función jurisdiccional,[...] así como
la reclamación de los daños causados, como consecuencia de tal lesión».

Al respecto, las normas que rigen la ejecución de la sentencia en el contencioso

administrativo, se encuentran contempladas en los artículos 108 y 109 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En ese sentido el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa establece que cuando la República o algún estado sea condenado en
juicio, se seguirán las normas establecidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República y en el caso de los municipios se aplicarán las normas de la ley
especial que rija el Poder Público Municipal y supletoriamente el procedimiento
previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La ejecución de la sentencia corresponderá al tribunal que haya conocido de la

causa en primera instancia.

11.2. EJECUCIÓN CONTRA LA REPÚBLICA. Ley Orgánica de la Procuraduría

General de la República (Artículo 87 LOPGR)

- Ejecución Voluntaria

Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar

la sentencia notificará al Procurador General quien dentro del lapso de 60 días
siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución.

Dentro de los 10 días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la

República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este
último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y

61
oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia dentro de los 30 días
siguientes de recibo el oficio respectivo.

- Ejecución forzosa (Artículo 88 LOPGR)

La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición

del órgano, debiendo el Tribunal fijar otro plazo para presentar nueva propuesta. Si la
misma no es aprobada, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar
cumplimiento a lo ordenado por la sentencia conforme a los procedimientos de ley.

11.3 EJECUCIÓN CONTRA LOS MUNICIPIOS (Ley Orgánica del Poder

Público Municipal)

- Ejecución Voluntaria (art. 157 LOPPM)

1. El Tribunal notificará al Alcalde o autoridad ejecutiva del Municipio que debe

dar cumplimiento voluntario a la sentencia dentro de los diez días de despacho
siguientes a la notificación.

2. El municipio podrá proponer al ejecutante una forma de cumplir con la

sentencia.

3. Si la forma es rechazada las partes podrán suspender el lapso establecido para la

ejecución voluntaria por el tiempo que se convenga o realizar actos de
composición voluntaria.

- Ejecución Forzosa (art. 158 LOPPM)

1. Cuando la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida de dinero, el Tribunal,

a petición de parte, ordenará al Municipio para que incluya el monto a pagar en
el presupuesto del año próximo y siguientes, a menos que exista provisión de
fondos en el presupuesto vigente. Cuando la orden del Tribunal no fuere
cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el Tribunal, a petición de
parte, ejecutará la sentencia conforme al procedimiento previsto en el CPC para
la ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero. El
62
 monto anual de dicha partida no excederá del 5% de los ingresos ordinarios del
presupuesto del Municipio o Distrito.

2. Cuando en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal

llevará a efecto la entrega. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a
un servicio público o a una actividad de utilidad pública, el Tribunal, a petición
de parte, acordará que el precio sea fijado mediante peritos en la forma
establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.
Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de
dinero.

3. Cuando en la sentencia se hubiere condenado al cumplimiento de una obligación

de hacer, el Tribunal, a petición de parte, fijará un lapso de 30 días consecutivos
para que el Municipio proceda a cumplir con la obligación. Si ella no fuere
cumplida, el Tribunal, a petición de parte, procederá él mismo a ejecutar la
sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina municipal para que cumpla con
la obligación. Si a pesar de este requerimiento la obligación no fuere cumplida,
el Tribunal sustituirá al ente municipal y hará que la obligación de hacer sea
cumplida. Para el caso de que, por la naturaleza de la obligación, no fuere
posible que el Tribunal la ejecutare en la misma forma en que fue contraída,
entonces se estimará su valor y se procederá a su ejecución como si fuere una
cantidad de dinero.

4. Cuando en la sentencia se hubiere condenado a una obligación de no hacer, el

Tribunal, a petición de parte, ordenará el resarcimiento del daño que se derive
del incumplimiento de la obligación de no hacer.

14.4 EJECUCIÓN FORZOSA (ART. 110 LOJCA)

Vencido el lapso para el cumplimiento voluntario, a instancia de parte, el

tribunal determinará la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la
sentencia, según las reglas siguientes:

63
 1. Cuando la condena hubiese recaído sobre cantidad líquida de dinero, el tribunal
ordenará a la máxima autoridad administrativa de la parte condenada que
incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y el siguiente, a
menos que exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. El monto anual
de dicha partida no excederá del cinco por ciento (5%) de los ingresos ordinarios
del ejecutado. Cuando la orden del tribunal no fuese cumplida o la partida
prevista no fuese ejecutada, el tribunal, a petición de parte, ejecutará la sentencia
conforme al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la
ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero.

2. Cuando en la sentencia se hubiese ordenado la entrega de bienes, el tribunal la

llevará a efecto. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, servicio
público o actividad de utilidad pública, el tribunal acordará que el precio sea
fijado mediante peritos, en la forma establecida por la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se
tratare del pago de cantidades de dinero.

3. Cuando en la sentencia se hubiese condenado al cumplimiento de una obligación

de hacer, el tribunal fijará un lapso de treinta días consecutivos para que la parte
condenada cumpla. Si no fuese cumplida, el tribunal procederá a ejecutar la
sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina correspondiente y requerirá su
cumplimiento. Si a pesar de este requerimiento la obligación no fuese cumplida,
el tribunal hará que la obligación se cumpla. Cuando por la naturaleza de la
obligación, no fuere posible su ejecución en la misma forma como fue contraída,
el tribunal podrá estimar su valor conforme a lo previsto en este artículo y
proceder a su ejecución como si se tratase de cantidades de dinero.

4. Cuando en la sentencia se hubiese condenado a una obligación de no hacer, el

tribunal ordenará el cumplimiento de dicha obligación.

11.5 EJECUCIÓN CONTRA LOS PARTICULARES (ART. 111 LOJCA)

Cuando se trate de la ejecución de sentencias dictadas por los órganos de la

jurisdicción contencioso administrativa contra particulares se aplicará el derecho
procesal común y, por ende, serán aplicables a estos efectos las normas establecidas
en el Código de Procedimiento Civil (artículos 523 y siguientes).

64
VII. BIBLIOGRAFÍA

Brewer-Carías, Allan Randolph. Las Constituciones de Venezuela, Biblioteca de la

Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Caracas, 1997.

Calamandrei, Piero. Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelare.

CEDAM. Padova, 1936.

Canova González, Antonio. Reflexiones para la Reforma del Sistema Contencioso

Administrativo Venezolano. Editorial Sherwood. Caracas, 1998.

Chinchilla Marín, Carmen. La tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa.

Civitas. Madrid, 1991.

Farías Mata, Luis Henrique. Acto Administrativo, Materia del Recurso Contencioso
de Anulación, en XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, Avances
Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela, Tomo II.
Barquisimeto, 1993.

García de Enterría, Eduardo. Problemas del Derecho Público al comienzo de siglo.

Civitas. Madrid, 2001.

Garrido Falla, Fernando. Manual de Derecho Administrativo, Madrid, 2002.

González Pérez, Jesús. El procedimiento administrativo como presupuesto del proceso

administrativo, en el procedimiento administrativo y el control judicial de la
Administración Pública. Instituto Nacional de Administraciones Públicas. Madrid,
2001.

González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas. Madrid,

1992.

Linares Benzo, Gustavo. El carácter subjetivo del procedimiento Contencioso

Administrativo, en XVII Jornadas ‘J.M Domínguez Escovar’, Avances
Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela, Tomo I. Institutos de
Estudios Jurídicos del Estado Lara. Barquisimeto, 1993.

Ortiz Álvarez, Luis A. Jurisprudencia de Medidas Cautelares en el Contencioso

Administrativo (1980-1994), Editorial Jurídica venezolana

Ortiz Álvarez, Luis A. La Protección Cautelar en el Contencioso-Administrativo,

Editorial Sherwood, Caracas, 1999.

Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I. Editorial Marcial Pons. Madrid

1996.

65
Rondón De Sansó, Hildegard. La suspensión de efectos y otras medidas cautelares en
el contencioso- administrativo. Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo
“Allan Raldoph Brewer-Carías”. Editorial Jurídica Venezolana FUNEDA. Caracas,
1996.

Vedel, Georges. Derecho Administrativo. Biblioteca Jurídica Aguilar. Madrid, 1980.

66