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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 13203560

OPINIÓN Nº 122-2018/DTN

Solicitante: Alicia Conde Benavente

Asunto: Subsanación de observaciones en el procedimiento de recepción


de obra

Referencia: Comunicación S/N con fecha de recibido 05.JUL.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la señora Alicia Conde Benavente formula


consultas relacionadas con la subsanación de observaciones en el procedimiento de
recepción de obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, la conclusión de la presente opinión no se encuentra vinculada


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De manera previa, corresponde señalar que las consultas planteada se encuentran


vinculadas a hechos acontecidos durante la vigencia de la Ley de Contrataciones del
Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1017, modificado por la Ley N°
29873 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 184-2008-EF, modificado por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF (en
adelante, el “anterior Reglamento”)1; motivo por el cual, dichas consultas serán
absueltas bajo los alcances de esa legislación (en adelante, la “anterior normativa de
contrataciones del Estado”).

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1. “En caso ocurran eventos que por causas ajenas no imputables al contratista
impidan que el contratista concluya con el levantamiento de observaciones
dentro del plazo previsto en el Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado y para ello sea necesario un mayor plazo para realizar la subsanación

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
2

correspondiente; ¿qué ocurre con el plazo del procedimiento de recepción de la


obra? O ¿Correspondería la aprobación automática de la ampliación del plazo
para la recepción final de la obra? O ¿Cuál es el procedimiento para resolver al
respecto?” (Sic.)

2.1.1. Sobre el particular, debe indicarse que en el marco de la anterior normativa de


contrataciones del Estado, una vez que la ejecución de una obra culminaba, esta
debía ser entregada por el contratista y recibida por la Entidad -respectivamente-,
conforme a lo dispuesto en el artículo 210 del anterior Reglamento, el cual
regulaba el procedimiento de “Recepción de la Obra y plazos”.

Al respecto, es importante precisar que uno de los objetivos del referido


procedimiento era que la Entidad verificara que el contratista había ejecutado la
obra de acuerdo a lo requerido.

Para tal efecto, conforme a lo establecido en los párrafos segundo y tercero del
numeral 1 del artículo 210 del anterior Reglamento, cuando el inspector o
supervisor -según correspondiera- verificaba la culminación de la obra, la Entidad
procedía a designar un “Comité de Recepción”, el cual -conjuntamente con el
contratista-, debía verificar el fiel cumplimiento de lo establecido en los planos y
especificaciones técnicas, efectuando las pruebas que fueran necesarias para
comprobar el funcionamiento de las instalaciones y equipos.

De esta manera, culminada tal verificación, y en caso de no existir observaciones,


se procedía a la recepción de la obra, teniéndose por concluida la misma, en la
fecha indicada por el contratista; en ese contexto, los miembros de Comité de
Recepción y el contratista debían suscribir el Acta de Recepción respectiva2.

2.1.2. Por otro lado, resulta pertinente señalar que cuando el Comité de Recepción
advertía la existencia de observaciones, éstas se consignaban en un Acta o Pliego
de Observaciones y no se recibía la obra; tal como lo preveía el numeral 2 del
artículo que es materia de análisis.

Ante ese escenario, a efectos de subsanar las observaciones planteadas, el


contratista disponía de un lapso equivalente a un décimo (1/10) del plazo de
ejecución vigente de la obra, el cual se computaba a partir del quinto día de
suscrito el Acta o Pliego; en ese marco, las obras que se ejecutaban como
consecuencia de dichas observaciones no generaban derecho al pago de ningún
concepto a favor del contratista, ni a la aplicación de penalidades3.

Así, una vez subsanadas las observaciones, el contratista solicitaba nuevamente la


recepción de la obra en el cuaderno de obras, lo cual era verificado por el
inspector o supervisor -según correspondiera- y puesto en conocimiento de la
Entidad a través del informe respectivo; de esta manera, conforme a los plazos y
procedimiento señalados en el segundo párrafo del numeral 2) del artículo 210 del

2
De conformidad con lo establecido en el cuarto párrafo del numeral 1 del artículo 210 del anterior
Reglamento.
3
Conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del numeral 2 del artículo 210 del anterior Reglamento.
3

anterior Reglamento, se procedía a verificar la subsanación de las observaciones


formuladas en el Acta o Pliego (no pudiendo formularse nuevas observaciones).

En ese orden de ideas, en caso se hubiera cumplido con subsanar dichas


observaciones a conformidad del Comité de Recepción, se suscribía el Acta de
Recepción de Obra.

2.1.3 De las disposiciones antes expuestas, se aprecia que la anterior normativa de


contrataciones del Estado preveía que si durante el procedimiento de recepción
de obra se advertía la existencia de observaciones, el contratista disponía de un
décimo (1/10) del plazo de ejecución vigente de la obra para subsanar las mismas.

En este punto, cabe precisar que la finalidad primordial de otorgar un plazo al


contratista para subsanar las observaciones formuladas por el Comité de
Recepción era priorizar que la obra, finalmente, fuera entregada conforme a lo
requerido por la Entidad; esto último con el propósito de alcanzar la finalidad que
subyace a su contratación.

Al respecto, resulta oportuno citar a Hernández Diez4, quien señala que “Cuando
las entidades contratan un bien, un servicio o la ejecución de una obra, no solo
está de por medio la satisfacción de una necesidad propia de la Entidad, sino que
existe un fin mayor que trasciende a la compra; este fin lo constituye la finalidad
pública, y por medio de ella el Estado -a través de las entidades- busca satisfacer
las necesidades de la sociedad.” (El subrayado es agregado).

Así, a efectos de que una obra reúna las condiciones suficientes para satisfacer la
necesidad de una Entidad y -en consecuencia- se alcancen los fines públicos que
motivaron su contratación, resultaba necesario que –en el marco de lo
dispuesto en la NCE- el plazo de subsanación con el que contaba el
contratista le permitiera efectuar los trabajos propios del levantamiento de
observaciones de la mejor manera.

En ese sentido, el numeral 7 del artículo 210 del anterior Reglamento preveía que
“Si por causas ajenas al contratista la recepción de la obra se retardara,
superando los plazos establecidos en el presente artículo para tal acto, el lapso
de la demora se adicionará al plazo de ejecución de la misma y se reconocerá al
contratista los gastos generales debidamente acreditados, en que se hubiese
incurrido durante la demora”. (El subrayado es agregado).

Como se observa del dispositivo antes citado, si se producía un retraso en la


recepción de la obra por causa no imputable al contratista y se superaban los
plazos establecidos para la recepción de la obra, se producían dos consecuencias:
i) El lapso de la demora se adicionaba al plazo de ejecución de la obra,
ampliándose automáticamente el plazo; y, ii) se reconocía a favor del contratista
los gastos generales incurridos durante dicha demora, siempre que tales gastos se

4
HERNANDEZ DIEZ, Sandro Piero. “Apuntes sobre la reforma en materia de contratación pública”,
en: Derecho & Sociedad, Revista de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú, N° 44, página
100.
4

encontraran debidamente acreditados.5

De esta manera, corresponde anotar que la disposición consistente en adicionar -


de manera automática- el lapso de la demora (no atribuible al contratista) al plazo
de ejecución de la obra, tenía por finalidad evitar la imposición de penalidades al
contratista por retrasos ajenos a su voluntad, así como reconocer los gastos
generales en los que este hubiera incurrido durante dicha demora.

2.1.4 Por tanto, tomando en consideración el tenor de la consulta planteada, si durante


el procedimiento de recepción de obra se hubiera advertido la existencia de
observaciones y, en ese contexto, ocurría algún evento no imputable al contratista
que le impedía subsanar dichas observaciones, excediendo el plazo para subsanar
previsto en el artículo 210 del anterior Reglamento (esto es, un décimo del plazo
de ejecución vigente de la obra); en virtud del numeral 7 del citado artículo, dicho
lapso de demora se adicionaba -automáticamente- al plazo de ejecución de la
obra, a fin de que el contratista pudiera efectuar los trabajos propios del
levantamiento de observaciones, sin que se le apliquen penalidades por
retrasos ajenos a su voluntad.

2.2. “En caso se afirme que correspondería la ampliación automática del plazo para
la etapa de la recepción de la Obra en los dos (2) casos anteriormente
identificados ¿Es aceptable que una Entidad incumpla u omita lo anteriormente
resuelto y aplique unilateralmente una penalidad al Contratista imputándole
una supuesta demora que postergó la entrega final de la obra?

De conformidad con lo señalado en los antecedentes de la presente Opinión, las


consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas
referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado,
planteadas en términos genéricos y vinculadas entre sí; en esa medida, este
despacho no puede –en vía de consulta- determinar si resulta “aceptable”, o no, lo
que una Entidad hubiera dispuesto en el marco de la gestión de sus propias
contrataciones, toda vez que ello excede las atribuciones conferidas a través del
literal o) del artículo 52 de la Ley.

Sin perjuicio de lo expuesto, tal como se indicó al absolver la consulta anterior, si


durante el procedimiento de recepción de obra se hubiera advertido la existencia
de observaciones y, en ese contexto, ocurría algún evento no imputable al
contratista que le impedía subsanar dichas observaciones, excediendo el plazo
para subsanar previsto en el artículo 210 del anterior Reglamento (esto es, un
décimo del plazo de ejecución vigente de la obra); en virtud del numeral 7 del
citado artículo, dicho lapso de demora se adicionaba -automáticamente- al
plazo de ejecución de la obra, a fin de que el contratista pudiera efectuar los
trabajos propios del levantamiento de observaciones, sin que se le apliquen
penalidades por retrasos ajenos a su voluntad.

2.3. “Asimismo, en caso se afirme que correspondería la ampliación automática del


plazo para la etapa de la recepción de la Obra por causas ajenas y no

5
En concordancia con el criterio contemplado en la Opinión N° 026-2014/DTN.
5

imputables al Contratista ¿Es obligatorio reconocer y pagar los gastos generales


incurridos por el Contratista?”

De manera previa, corresponde anotar que conforme lo indicado al absolver la


primera consulta, si durante el procedimiento de recepción de obra se hubiera
advertido la existencia de observaciones y, en ese contexto, ocurría algún evento
no imputable al contratista que le impedía subsanar dichas observaciones,
excediendo el plazo para subsanar previsto en el artículo 210 del anterior
Reglamento (esto es, un décimo del plazo de ejecución vigente de la obra); en
virtud del numeral 7 del citado artículo, dicho lapso de demora se adicionaba -
automáticamente- al plazo de ejecución de la obra, a fin de que el contratista
pudiera efectuar los trabajos propios del levantamiento de observaciones, sin que
se le apliquen penalidades por retrasos ajenos a su voluntad.

Sin perjuicio de ello, debe indicarse que cuando se producía un retraso en la


recepción de la obra por causa no imputable al contratista y se superaban los
plazos establecidos para la recepción de la obra, otra de las consecuencias que -
según el caso- podía derivarse de la aplicación del numeral 7 del artículo 210 del
anterior Reglamento consistía en ‘reconocer al contratista los gastos generales
incurridos durante dicha demora, siempre que tales gastos se encontraran
debidamente acreditados’.

No obstante lo anterior, es importante precisar que dicha consecuencia no aplicaba


respecto al plazo que tenía el contratista para subsanar las observaciones, toda vez
que conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del numeral 2 del artículo 210
del anterior Reglamento “Las obras que se ejecuten como consecuencia de
observaciones no darán derecho al pago de ningún concepto a favor del
contratista ni a la aplicación de penalidad alguna”. (El subrayado es agregado).

En esa medida, resulta oportuno traer a colación que en el marco de un contrato de


obra, el concepto de “gastos generales”6 comprendía aquellos costos indirectos
que el contratista debía efectuar para la ejecución de la obra a su cargo, derivados
de su propia actividad empresarial.

Por tanto, se advierte que si bien en aplicación del numeral 7 del artículo 210 del
anterior Reglamento, el lapso de demora (no imputable al contratista) que excedía
el plazo para la subsanación de observaciones, se adicionaba –automáticamente-
al plazo de ejecución de la misma; ello no generaba el derecho a reconocer a favor
del contratista el pago de ningún concepto derivado de las obras que se ejecutaran
como consecuencia de tales observaciones (por ejemplo, “gastos generales”),
conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del numeral 2) del citado artículo.

6
De conformidad con la definición de “Gastos Generales” que contemplada en Anexo Único del anterior
Reglamento, Anexo de Definiciones, estos “Son aquellos costos indirectos que el contratista debe
efectuar para la ejecución de la prestación a su cargo, derivados de su propia actividad empresarial,
por lo que no pueden ser incluidos dentro de las partidas de las obras o de los costos directos del
servicio”.
6

3. CONCLUSIÓN

3.1 Si durante el procedimiento de recepción de obra se hubiera advertido la


existencia de observaciones y, en ese contexto, ocurría algún evento no imputable
al contratista que le impedía subsanar dichas observaciones, excediendo el plazo
para subsanar previsto en el artículo 210 del anterior Reglamento (esto es, un
décimo del plazo de ejecución vigente de la obra); en virtud del numeral 7 del
citado artículo, dicho lapso de demora se adicionaba -automáticamente- al plazo
de ejecución de la obra, a fin de que el contratista pudiera efectuar los trabajos
propios del levantamiento de observaciones, sin que se le apliquen penalidades
por retrasos ajenos a su voluntad.

3.2 Si bien en aplicación del numeral 7 del artículo 210 del anterior Reglamento, el
lapso de demora (no imputable al contratista) que excedía el plazo para la
subsanación de observaciones, se adicionaba –automáticamente- al plazo de
ejecución de la misma; ello no generaba el derecho a reconocer a favor del
contratista el pago de ningún concepto derivado de las obras que se ejecutaran
como consecuencia de tales observaciones (por ejemplo, “gastos generales”),
conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del numeral 2) del citado artículo.

Jesús María, 16 de agosto de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Técnico Normativa
LAA/.