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Ciclo Nacional de Reflexión

Prospectiva

“Uruguay 2025:
Economía, Población y Territorio”

Prospectiva de los Espacios Costeros

Elaboración:
Erik Salas
Rosa Coria
Gonzalo Baranda
Mónica Guchin

Montevideo, Febrero 2005


Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

Nota:
El presente documento será incluido en su totalidad en una publicación sobre el Ciclo Nacional
de Reflexión Prospectiva “Uruguay 2025: Economía, Población y Territorio” editada por la Di-
rección Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente.

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

Participantes del Foro de Espacios Costeros

Alexandra Tiribocchi CLAEH


Alicia Panuncio FAC. VETERINARIA UDELAR
Alicia Rodríguez Anza DINOT MVOTMA
Ana María Martínez DINOT MVOTMA
Anne Hounie PDT
Carlos Acheriteguy MINTUR
Carlos Malvar IMM
Carlos Peña Gambetta FAC. CIENCIAS UDELAR
Cecilia Catalurda DINOT MVOTMA
Daniel Heide DINOT MVOTMA
Diego Capandeguy FARQ UDELAR
Erik Salas ECOPLATA
Ernesto Domínguez FARQ UDELAR
Fernando Amestoy PDT
Gastón Arias IMM
Gonzalo Baranda ANP / FARQ UDELAR
Gricelda Barrios SAU
Guillermo Rondini GAPAS
Gustavo Nagy FAC. CIENCIAS UDELAR
Hugo Roche FREPLATA
Isabel Gadino FARQ UDELAR
Jacqueline Petit DINOT MVOTMA
Jorge López Laborde SOHMA MDN
José Pedro Caruso COPESA
Juan José Abdala MEC DINACYT
Juan Miguel Hernández FAC. CIENCIAS UDELAR
Juan Oribe Stemmer FREPLATA
Lorenzo Finocchio APRAC
Manuel Sánchez Mena DINAVI MVOTMA
María Magdalena Bervejillo FARQ UDELAR
María Rosa Roda IMM
María Unanua Bello FAC. CIENCIAS UDELAR
Mario Páez ONG ANACAHUITA
Mónica Guchin FREPLATA
Nelson Antonio Ottonelli Barboza GJM / GEO JUVENIL
Pablo Ceiter MTOP
Pablo Puig DINARA MGAP
Rodrigo Menafra FAC. CIENCIAS UDELAR
Rosa Coria ECOPLATA
Silvia Marina Méndez Calicchio DINARA MGAP

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

INDICE
Participantes del Foro de Espacios Costeros ................................................................ 2

1. INTRODUCCIÓN............................................................................................... 5

1.1 Organización ................................................................................................. 5


1.2 Objetivos...................................................................................................... 5
1.3 Metodología .................................................................................................. 6
1.4 El objeto: los espacios costeros ....................................................................... 6

2. ANÁLISIS PROSPECTIVO: TENDENCIAS Y RUPTURAS...................................... 8

2.1 Litoral Río Uruguay ........................................................................................ 8


2.2 Costa Sur-Oeste ............................................................................................ 8
2.3 Costa Sur Metropolitana ................................................................................. 9
2.4 Costa Sur-Este (Maldonado) ............................................................................ 9
2.5 Costa Atlántica (Rocha) .................................................................................10
2.6 Costa Laguna Merín ......................................................................................10

3. ESCENARIOS EXPLORATORIOS...................................................................... 11

3.1 Lógica de los Escenarios ................................................................................11


3.2 Escenarios por Componentes Territoriales ........................................................12
3.2.1 Litoral del Río Uruguay ...............................................................................12
3.2.2 Costa Sur-Oeste........................................................................................14
3.2.3 Costa Sur Metropolitana .............................................................................16
3.2.4 Costa Sur-Este (Maldonado)........................................................................18
3.2.5 Costa Atlántica..........................................................................................20
3.2.6 Costa Laguna Merín ...................................................................................22

4. AGENDA DE ASUNTOS ESTRATÉGICOS........................................................... 23

4.1 Sentido de la Agenda ....................................................................................23


4.2 Asuntos estratégicos relativos a la totalidad de los espacios costeros ..................23
4.3 Asuntos estratégicos por componentes territoriales costeros ...............................24
4.4 Conclusiones................................................................................................26

BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 27

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1. Introducción

1.1 Organización
El 10 de Junio de 2004 se da inicio al Ciclo Nacional de Reflexión Prospectiva: Uruguay
2025: Economía, Población y Territorio, convocado por el Ministerio de Vivienda y Orde-
namiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y organizado por la Dirección Nacional de
Ordenamiento Territorial (DINOT) con el respaldo de la Comisión Técnica Asesora de Ordena-
miento Territorial (COTAOT).
Previamente se había realizado un taller de capacitación en prospectiva territorial a cargo de
Jacques de Couson, Francia, orientado a establecer las bases metodológicas y un lenguaje
común para el ciclo.
La iniciativa cuenta con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
la Cooperación Francesa, el Programa de Formación para la Integración Regional en el marco
del Grupo Río (CEFIR), el programa ECOPLATA de Apoyo a la Gestión Integrada de la Zona
Costera Uruguaya y el proyecto FREPLATA de Conservación de la Biodiversidad del Río de la
Plata y su Frente Marítimo.
El Ciclo se desarrolla a través de cuatro foros con diferentes énfasis espaciales: Área Metropo-
litana, Espacios Rurales, Ciudades Intermedias y Espacios Costeros; y un Foro Global como
también una Universidad de Invierno, ambos entendidos como ámbitos de confluencia y re-
flexión más allá de contextos territoriales específicos.
El Foro de Prospectiva de los Espacios Costeros es gestionado y facilitado por Ecoplata a
través de Rosa Coria y Erik Salas. La relatoría está a cargo de Gonzalo Baranda (ANP) y Móni-
ca Guchin (Freplata). En la realización se cuenta con amplio apoyo de DINOT a través de Leo-
nardo Fantini como coordinador general del Ciclo Nacional de Prospectiva, Alicia Rodríguez en
la moderación Y Ana Álvarez en la cartografía.

Participaron de las cinco sesiones del Foro de Prospectiva de los Espacios Costeros un prome-
dio de 25 personas, provenientes principalmente de la academia e instituciones públicas y con
diversa formación profesional.
A través de la Universidad de Invierno y de la constitución de un Foro Global se logra el inter-
cambio metodológico y en contenidos entre los diferentes foros espaciales y se identifican
elementos comunes a los diferentes contextos territoriales.

1.2 Objetivos
Objetivos generales del Ciclo Nacional de Prospectiva: “Contribuir a la reflexión sobre
los futuros probables, posibles y deseables para el Uruguay del 2025 promoviendo la discusión
prospectiva de la sociedad uruguaya en la construcción de una visión común y un proyecto
territorial compartido a largo plazo. Contribuir a la formación de nuevas capacidades públicas
y privadas para una gestión inteligente del territorio. Elaborar una agenda estratégica que
alimente el debate electoral y contribuya a la formación de políticas de estado en materia de
ordenamiento territorial” (DINOT/MVOTMA 2004).

Objetivo específico del Foro de Prospectiva Costera: Llevar a cabo un proceso de re-
flexión colectiva que permita identificar las principales tendencias, construir escenarios y esta-
blecer recomendaciones para una agenda estratégica en torno al desarrollo territorial de los
espacios costeros en los próximos 20 años.

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1.3 Metodología
Para llevar adelantes estos objetivos se integran en el Foro de Prospectiva Costera elementos
metodológicos de diferentes escuelas que abordan el futuro de manera abierta y creativa:

• la prospectiva territorial “a la française”, que representa la base del pensar el desarro-


llo futuro de las regiones,
• los “talleres o conferencias de futuro” (desarrollada principalmente por Robert Jungk,
Austria) que nos permite diferenciar el triple salto - catarsis, visión y aterrizaje - y nos
enseña a integrar lo racional y lo emocional, lo analítico y lo intuitivo en el proceso de
construcción del futuro, y

• la “futurología” (future research) proveniente de los EE. UU. que nos ayuda a reducir
complejidad en la construcción de escenarios exploratorios (ver entre otros: Schwartz
1986).

Sobre esta base metodológica y a través de cinco sesiones se llevó a cabo un proceso de re-
flexión prospectiva, desde una introducción metodológica del pensar prospectivo, pasando por
una reflexión sobre componentes y tendencias relevantes para entender el futuro, hacia la
construcción de visiones y escenarios exploratorios, hasta la identificación de una agenda de
asuntos estratégicos a tener en cuenta en la definición de políticas sobre el desarrollo territo-
rial a corto y mediano plazo.

1.4 El objeto: los espacios costeros


Para facilitar el trabajo en el Foro de Prospectiva Costera se utiliza como marco referencial la
propuesta de delimitación del espacio costero elaborada en el marco de la formulación de la
Política Nacional del Espacio Costero (DINOT/MVOTMA 2003).

Espacios
Costeros

de Uruguay

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

En consecuencia los participantes del foro consideraron “Espacio Costero” al ámbito terrestre y
acuático funcionalmente relacionado al Río Uruguay, Río de la Plata, Océano Atlántico y Lagu-
na Merín, lo que incluye la faja de jurisdicción exclusiva del Río de la Plata y el Mar Territorial,
las aguas jurisdiccionales del río Uruguay y laguna Merín, como también la ribera, la faja cos-
tanera y la faja de defensa costera correspondiente a dichos cursos y cuerpos de agua. De
igual manera fueron considerados parte constituyente del espacio costero todos los ecosiste-
mas, paisajes, y microcuencas contiguas al Mar Territorial, Río de la Plata, Laguna Merín y Río
Uruguay, como también todas las áreas de importancia cultural, recreativa, social y económica
asociadas a los mismos.
A efectos prácticos se subdividió el espacio costero en seis componentes territoriales en base
al modo de desarrollo territorial predominante:
• Litoral Río Uruguay
• Costa Sur-Oeste
• Costa Sur Metropolitana
• Costa Sur-Este (Maldonado)

• Costa Atlántica (Rocha)


• Costa Laguna Merín

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2. Análisis Prospectivo: tendencias y rupturas

2.1 Litoral Río Uruguay


El Litoral del Río Uruguay presenta un patrón agrícola diversificado y
consolidado que convive con un turismo termal de creciente impor-
tancia y la generación de energía en Salto Grande. El sistema urba-
no es de carácter policéntrico, experimenta una profunda crisis de la
industria tradicional junto a un incipiente proceso de industrializa-
ción forestal.
Como principales tendencias emer-
gentes se identifican el creciente
desarrollo del sector forestal y de
monocultivos agrícolas (especial-
mente soya) junto a una mayor in-
tensidad del turismo termal. La prin-
cipal ruptura aquí identificada es la
ampliación de la navegación a tra-
vés del dragado del Canal Martín
García y la regulación fluvial, que puede resultar en un crecimiento
exponencial del sector forestal y agroindustrial.

2.2 Costa Sur-Oeste


La región se caracteriza por la influencia bonaerense,
principalmente a través del turismo cultural y el estable-
cimiento de segundas residencias, el alto valor del pa-
trimonio cultural, tanto en lo relativo a la ciudad de Co-
lonia (patrimonio de la humanidad) como en relación al
paisaje cultural de la región SW en su conjunto y una
estructura rural de pequeñas ciudades interconectadas
con una producción agrícola diversificada, donde predo-
minan sistemas cooperativos de organización empresa-
rial.
Las principales tendencias están ligadas a un crecimiento
de la influencia bonaerense, resultando en un creciente
proceso de urbanización costera (litoralización) de primeras y segundas residencias para clase
media y alta argentina (amenity migration), creciente importancia del turismo y un desplaza-
miento parcial de la producción agropecuaria. Como principal ruptura se visualiza la concre-
ción del Puente Colonia–Buenos Aires u otra modalidad de gran flujo concentrado entre la ca-
pital argentina y la región SW de Uruguay, potenciando exponencialmente los procesos antes
señalados. Cabe destacar la situación de seguridad urbana, como fortaleza y atractivo de la
región en relación a la gran urbe vecina.

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2.3 Costa Sur Metropolitana


La costa sur metropolitana se caracteriza por la combinación de
estructuras propias de ciudad capital (concentración y mezcla de
funciones residenciales, productivas y terciarias) con un avanza-
do proceso de litoralización hacia el Este, ligado a segundas re-
sidencias y procesos de transformación en ciudad-dormitorio.
En lo relativo a tendencias es posible observar que mientras el
proceso de litoralización no parece experimentar alteraciones
significativas, en lo referido a la ciudad capital se acentúan los
procesos de expansión urbana hacia el Norte y Oeste ligados a la
ocupación de las periferias por asentamientos irregulares y gran-
des infraestructuras de transporte, se denota un creciente proce-
so de fragmentación social y pauperización y se acentúa el carác-
ter concentrador de servicios y población en concordancia con el
modelo histórico de capital nacional, Rupturas potenciales se dan
a partir de posibles políticas de desconcentración que llevan al
fortalecimiento de las ciudades intermedias fuera de la Costa Me-
tropolitana.

2.4 Costa Sur-Este (Maldonado)


La región se caracteriza por el fuerte crecimiento del turismo
durante las últimas décadas basado en “turismo de sol y playa”
en carácter de balneario internacional para turistas de clase
media y alta provenientes principalmente de Argentina. Como
principales tendencias se identifican: la continuidad del modelo
actual de “sol y playa” bajo una mayor diversificación de los
países de origen de los turistas (incluyendo Brasil, Chile, Euro-
pa, EE. UU., etc.) y procesos de masificación del turismo, junto
a la incipiente afluencia de extranjeros como residentes anuales
o temporales (amenity migration).
Una potencial ruptura surge a partir
de la inducida superación de la estacionalidad de la dinámica eco-
nómica (propia del turismo de sol y playa) a través del desarrollo
de Punta del Este como centro cultural (festivales, museos, etc.) y
académico (congresos, universidades, centros de investigación,
etc.) de relevancia regional/internacional, aprovechando la infraes-
tructura existente y su disponibilidad fuera de temporada.

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

2.5 Costa Atlántica (Rocha)


La Costa Atlántica de Rocha se caracteriza por paisajes de
alta naturalidad y valor ecológico, un sistema policéntrico
de pueblos de origen pesquero donde predomina actual-
mente un turismo nacional de pequeña escala de tipo in-
formal y/o familiar, y sistemas agropecuarios basados en
ganadería extensiva y producción arrocera. Dos aspectos
peculiares de Rocha son el alto porcentaje de fracciona-
mientos costeros en situación de tenencia/propiedad irre-
gular que no aportan contribuciones a las arcas municipa-
les y la crónica situación de crisis financiera municipal que
limita el accionar de la Intendencia.
Las tendencias están principalmente asociadas a la conso-
lidación y expansión del turismo informal y familiar en el
sistema policéntrico de pueblos y sus alrededores, un mo-
delo de ecodesarrollo focalizado en la conservación del patrimo-
nio natural y el proceso de pauperización que afecta a un núme-
ro cada vez mayor de la población permanente.
Como potenciales rupturas se identifican una masificación del
turismo resultando en un proceso de litoralización, la consolida-
ción de la Ruta Nacional Nº 10 (costera) potenciando el proceso
de litoralización, la atracción de grandes inversiones en logística
y desarrollo industrial que cambiarían la estructura territorial y
una creciente demanda por arroz que puede llevar a una expan-
sión del la producción arrocera sobre humedales de alto valor
ecológico.

2.6 Costa Laguna Merín


Esta microregión costera presenta un patrón similar a la ante-
rior, predominando aquí paisajes de alta naturalidad y valor
ecológico junto a producción arrocera de grandes magnitudes.
A diferencia de Rocha la costa de Laguna Merín carece de po-
blados significativos y muestra altos niveles de concentración
de la propiedad.
Como principales tendencias se identifican un desarrollo turís-
tico hacia un modelo informal y familiar como el presente en
Rocha y la degradación ambiental como efecto de la intensa
actividad arrocera.
Se visualiza una posible ruptura a través de la adopción de
una estrategia de ecodesarrollo orientada a la conservación.
Otra ruptura puede ser el establecimiento de un puerto comercial en La Charqueda, con salida
directa hacia Río Grande a través de laguna Merín.

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3. Escenarios Exploratorios

3.1 Lógica de los Escenarios


Identificadas las tendencias y rupturas el Foro focalizó su atención en elementos clave para el
desarrollo futuro a través de la priorización de las tendencias consideradas de mayor relevan-
cia o pertinencia en cada una de los componentes territoriales costeros. Esto nos permitió
elaborar ‘matrices de escenarios’ para cada una de las componentes territoriales costeros (so-
bre la base metodológica de la futurología como ésta fuera desarrollada por Peter Schwartz y
el Global Business Network). Un aspecto central de esta aproximación metodológica es la or-
ganización de los elementos clave en ejes cartesianos, llevando al extremo y contrastando las
tendencias priorizadas. Esto resultó en un método sintético para la construcción de escenarios
que apostó a cuestiones fácilmente conceptualizables. El resto de las tendencias y rupturas
identificadas se incorporó en la narrativa de cada uno de los escenarios elaborados.

Factores en la Construcción de Escenarios Costeros

Componente Factores clave llevados a su expre- Otros factores


territorial sión extrema, contrastados y com- importantes
binados
1. Litoral Hidrovía Granero del • Producción diversificada
vs. Uruguay
Sin Hidrovía vs. • Turismo termal
Monocultivo • Generación de Energía
Agroexportador
• Sistema policéntrico
• Crisis de la industria
2. Costa SW Extranjerización Remate • Inmigración argentina
vs. Patrimonial
Cierre de vs. • Litoralización incipiente
Fronteras Patrimonio bajo • Turismo cultural
Llave
• Puente B.A. – Colonia
• Seguridad urbana
3. Costa Me- Concentración Fragmentación • Concentración
tropolitana vs. social
Descentraliza- vs. • Funciones mixtas
ción Cohesión Socia • Litoralización avanzada
• Nuevas periferias ligadas a la pobreza
• Grandes infraestructuras de transporte
4. Costa Sur- Turismos Servicios • Diversificación del origen de turistas
Este estacional deficientes
vs. vs. • Segundas residencias de Extranjeros
Turismos todo el Servicios de • Incipiente masificación del turismo
año Calidad
5. Costa Turismo masivo Capacidad de • Fraccionamientos costeros
Atlántica vs. gestión
Turismo a pe- vs. • Alta naturalidad
queña escala Gestión fracturada • Expansión turismo informal y familiar
• Sistema policéntrico
• Modelo de ecodesarrollo
• Masificación del turismo

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6. Costa La- Degradación Capacidad de • Alta naturalidad


guna Merín ambiental Manejo
vs. vs. • Expansión arrocera
Calidad Manejo deficiente • Escasez de poblados
ambiental
• Incipiente turismo informal y familiar
• Degradación ambiental por expansión
arrocera
• Posible puerto comercial

3.2 Escenarios por Componentes Territoriales

3.2.1 Litoral del Río Uruguay

Con Hidrovía
Escenario 2:
Escenario 1:
“Litoral
“Litoral en
Forestal”
Flor”

Monocultivo
Granero
Agroexportador/
del Uruguay
Forestal

Escenario 4: Escenario 3:
“El Litoral “Litoral: El
de siempre” Nuevo
Latifundio”
Sin Hidrovía

Escenario 1: “Litoral en Flor”: El Litoral presenta una alta diversidad de usos, con un sis-
tema policéntrico de ciudades intermedias funcionales a los sistemas productivos y organiza-
das de manera transfronteriza. La estructura productiva es moderna y competitiva y se basa
en recursos naturales y cadenas productivas asociadas. Al turismo termal y la producción de
carne, cítricos y productos hortícolas se suman el desarrollo forestal y granos de exportación.
El río es plenamente navegable – regulado sin mayores fluctuaciones - y resulta en un ele-
mento central en la integración del transporte a nivel de MERCOSUR y en la inserción mundial
del Litoral. La tierra se encuentra en manos de capitales con proyección regional y global. El
crecimiento de la economía es sostenido y existe en ambas orillas una alta disponibilidad de
servicios de apoyo a la producción. La población presenta un crecimiento moderado con altos

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niveles de interacción transfronteriza, una estructura diversificada, altos niveles de capital


humano y cohesión social. El Estado nacional se ha visto debilitado por los procesos de inte-
gración regional lo cual al mismo tiempo ha fortalecido a los gobiernos locales y las estructu-
ras transfronterizas de cooperación. A nivel de gobernanza predominan los actores sociales y
económicos, asumiendo el estado un rol subsidiario y regulador.
Escenario 2: “Litoral Forestal”: En el Litoral predominan monocultivos forestales y granos
de exportación, existe un sistema policéntrico de ciudades intermedias, con identidad y fun-
cionalidad transfronteriza, y una estructura productiva moderna y competitiva basado en re-
cursos naturales y cadenas asociadas. La producción tradicional ha sido substituida por plan-
taciones de eucaliptos y cultivos mecanizados de soya y otros granos de exportación. El río es
plenamente navegable – regulado sin mayores fluctuaciones – y se constituye en un elemento
central en la integración del transporte regional (Mercosur) y en la inserción mundial del Lito-
ral. La tierra se encuentra en manos de capitales globales. El crecimiento de la economía es
rápido y sostenido y existe en ambas orillas una alta disponibilidad de servicios de apoyo a la
producción. En la población existe un segmento importante de adultos mayores, el crecimiento
se encuentra estancado o es muy lento y los nuevos cultivos han llevado a la substitución de
la familia agroproductora por trabajadores especializados. La sociedad del Litoral es fragmen-
tada acentuándose las disparidades entre altos y bajos ingresos. Frente a esta situación el
Estado nacional asume la función de sostén social. Los gobiernos locales se encuentran debili-
tados debido a que los nuevos grandes inversores se relacionan a nivel del Estado nacional. A
nivel de gobernanza predominan los actores económicos, la sociedad civil se encuentra debili-
tada y el estado cumple con dificultades un rol regulador.
Escenario 3: “Litoral: El Nuevo Latifundio”: El Litoral presenta monocultivos forestales y
granos de exportación y un sistema policéntrico de ciudades intermedias, funcionales a los
sistemas productivos. Presenta una estructura productiva moderna y competitiva basada en
recursos naturales y sus cadenas asociadas. La producción tradicional ha sido substituida por
plantaciones de eucaliptos y cultivos mecanizados. El río no es navegable y presenta fluctua-
ciones significativas, lo que resulta en problemas en el abastecimiento energético. La tierra se
encuentra en manos de capitales con proyección global y presenta muy altos niveles de con-
centración. El crecimiento de la economía es sostenido y existe en ambas orillas una alta dis-
ponibilidad de servicios de apoyo a la producción. En la población existe un segmento impor-
tante de adultos mayores, el crecimiento se encuentra estancado o es muy lento y los nuevos
cultivos han llevado a la substitución de la familia agroproductora por trabajadores especiali-
zados. La sociedad del Litoral es fragmentada acentuándose las disparidades entre grupos
altos y bajos ingresos. Frente a esta situación el Estado nacional asume la función de sostén
social. Los gobiernos locales se encuentran debilitados debido a que los nuevos grandes inver-
sores se relacionan a nivel del Estado nacional. A nivel de gobernanza predominan los actores
económicos, la sociedad civil se encuentra debilitada y el estado cumple con dificultades un rol
regulador.
Escenario 4: “El Litoral de siempre”: El Litoral presenta una alta diversidad de usos, con
un sistema policéntrico de ciudades intermedias, con identidad y funcionalidad transfronteriza,
y una estructura productiva tradicional basada en recursos naturales y bajos niveles de proce-
samiento. Al turismo termal y la producción tradicional en carne, cítricos y productos hortíco-
las se suman un desarrollo forestal incipiente y producciones coyunturales de granos de ex-
portación. El río no es navegable y presenta fluctuaciones mayores, lo que resulta en proble-
mas en el abastecimiento energético. La propiedad de la tierra no ha variado significativamen-
te predominando la propiedad nacional de mediano tamaño. La economía se encuentra estan-
cada o muestra un crecimiento muy lento. La población presenta cero crecimiento, el éxodo

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rural es común y dominan en la población los adultos mayores. El Estado nacional asume una
función de sostén social y los gobiernos departamentales se encuentran debilitados.

3.2.2 Costa Sur-Oeste

Extranjerización
Escenario 1: Escenario 2:
“Costa SW: “Costa SW:
Suburbio River Plate”
Porteño”

Remate Patrimonio
patrimonial bajo llave

Escenario 4: Escenario 3:
“Costa SW: “Costa SW:
Confusión” La Bella
Durmiente”
Cierre de
Fronteras

Escenario 1: Costa SW Suburbio Porteño: La costa Sur-Oeste es un continuo urbano:


countries, condominios cerrados y chacras turísticas alternan con centros comerciales y ciuda-
des-dormitorio, fomentado por un fuerte negocio inmobiliario de proyección transfronteriza. La
microregión ha atraído la inmigración de la clase media y alta, principalmente argentina, que
busca seguridad, tranquilidad y mejor calidad ambiental en el entorno inmediato de la devas-
tadora metrópolis porteña (la cual se ha transformado en una copia fiel de Los Ángeles, Cali-
fornia, al inicio del milenio). A la “amenity migration” se suma un número significativo de po-
blación fluctuante (“commuters”) que trabaja en Buenos Aires y ha establecido su primera
residencia en la Costa Sur-Oeste. Este proceso se ve facilitado por el avanzado proceso de
integración regional y la construcción de un puente Colonia-Buenos Aires (u otras alternativas
de desplazamiento rápido: helicópteros, buqueavión, etc.). La inmigración porteña resulta en
una estructura demográfica diversificada con una fuerte presencia de familias. Resalta en este
conjunto la ciudad de Colonia, la cual se ha transformado en un centro universitario y cultural
de relevancia regional. La economía regional está orientada a satisfacer las demandas de la
nueva población, fomentándose el área de servicios que requiere de poco capital social activo.
La estructura productiva tradicional ha sido desplazada por el aumento significativo de las
propiedades. La población ligada a esta producción se ha transformado al sector de servicios.
Al mismo tiempo se ha dado una inmigración de trabajadores no calificados provenientes prin-
cipalmente de las áreas metropolitanas de Buenos Aires y Montevideo. En su conjunto se de-
nota una creciente fragmentación y polarización socioeconómica con diferencias significativas

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

en los ingresos. A nivel de gobernanza predominan los actores económicos, quiénes actúan en
coordinación con los gobiernos locales (los otros actores beneficiados por este proceso). La
sociedad civil y el estado nacional tienen la función de sostén social buscando compensar las
crecientes disparidades.
Escenario 2: Costa SW - River Plate: La Costa Sur-Oeste presenta un sistema de ciudades
bien delimitadas que alternan con countries y chacras turísticas, productos de la combinación
de un alto interés por la propiedad del suelo y una alta capacidad de gestión territorial. La
microregión ha atraído la inmigración de la clase media-alta y alta, principalmente argentina,
que busca seguridad, tranquilidad y mejor calidad ambiental y paisajística en el entorno inme-
diato de la devastadora megaciudad de Buenos Aires (la cual se ha transformado en una copia
fiel de Los Ángeles, California, al inicio del milenio). A la “amenity migration” se suma un nú-
mero significativo de población fluctuante (“commuters”) que trabaja en Buenos Aires y ha
establecido su primera residencia en la Costa Sur-Oeste de Uruguay. Este proceso se ve facili-
tado por el avanzado proceso de integración regional y la construcción de un puente Colonia-
Buenos Aires (u otras alternativas de desplazamiento rápido: helicópteros, buqueavión, tran-
fers, etc.). La inmigración porteña resulta en una estructura demográfica diversificada con una
fuerte presencia de familias. Resalta en este conjunto la ciudad de Colonia, la cual se ha
transformado en un centro universitario, cultural y atractivo turístico de relevancia regional.
La economía regional muestra altos niveles de diversificación, sumándose a las ya tradiciona-
les actividades turísticas y agropecuarias el área de servicios orientados a la población inmi-
grante. En su conjunto se denota una tendencia leve hacia la polarización y fragmentación
socioeconómica con diferencias significativas en los ingresos. A nivel de gobernanza predomi-
nan los actores estatales, asumiendo el Estado un rol regulador y de sostén social.
Escenario 3: Costa SW - La Bella Durmiente: La Costa Sur-Oeste presenta un sistema de
ciudades bien delimitadas que alternan con áreas agropecuarias, y desarrollos inmobiliarios
incipientes en chacras turísticas y countries. El paisaje se caracteriza por una alta diversidad
de usos. El proceso de integración regional no ha prosperado y no se ha concretado la cons-
trucción del puente Colonia-Buenos Aires. Por el contrario, a nivel político predomina un dis-
curso de protección del patrimonio y rechazo la extranjerización de la propiedad del suelo. La
producción agropecuaria es diversificada y el crecimiento de la economía nulo o muy lento.
Predomina la propiedad nacional y la microregión tiene una baja inserción regional. La micro-
región presenta primeros signos de fragmentación y polarización socioeconómica. El creci-
miento de la población es prácticamente nulo, predominando en la misma el adulto mayor y
los procesos de éxodo del capital social activo. El estado es el principal actor asumiendo un rol
inversor, regulador y de sostén social frente a los procesos de pauperización. En su conjunto
se denota una tendencia leve hacia la polarización y fragmentación socioeconómica con dife-
rencias significativas en los ingresos.
Escenario 4: Costa SW – Confusión: La Costa Sur-Oeste es un continuo urbano: viviendas
de veraneo, muchas de ellas irregulares, alternan con centros comerciales y ciudades dormi-
torio fomentado por un fuerte negocio inmobiliario de proyección nacional. La microregión ha
atraído la inmigración de la clase media baja de Montevideo y del Litoral del Río Uruguay que
busca la ilusión de un rancho en la playa. La cercanía de Buenos Aires y el valor patrimonial
de Colonia son atractivos adicionales. Resalta en este conjunto la ciudad de Colonia, la cual se
ha transformado en un centro universitario y cultural de significancia regional. La economía
regional está orientada a satisfacer las demandas de los nuevos veraneantes, fomentándose el
área de servicios que requiere de poco capital social activo. En las inmediaciones costeras, la
estructura productiva tradicional ha sido desplazada por el aumento significativo de las pro-
piedades. Sí se mantiene en las áreas más alejadas de la costa. En su conjunto se denota un
creciente proceso de popularización del turismo y pauperización regional. A nivel de gobernan-

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

za predominan los actores económicos y sociales. La sociedad civil y el estado nacional tienen
la función de sostén social buscando compensar los crecientes desequilibrios.

3.2.3 Costa Sur Metropolitana

Concentración

Escenario 1: Escenario 2:
Río de Janeiro Barcelona:
gosto de Ciudad global
voce...?

Fragmentación Cohesión social

Escenario 4: Escenario 3:
Montevideo
sitiada ¿Utopía?
o Mad Mad

Descentralización

Escenario 1: Costa Metropolitana: ¿Rio de Janeiro gosto de você…? La economía basa-


da en servicios que requieren cada vez menos mano de obra crece de manera sostenida ten-
diendo a la concentración del ingreso y la acentuación del desempleo. Los procesos de frag-
mentación social urbana junto a nuevos polos de infraestructuras productivas resultan en una
creciente y desordenada expansión urbana hacia el norte y oeste. Esto a su vez conlleva, por
un lado, crecientes costos en infraestructuras y servicios básicos que comprometen cada vez
más las arcas del estado y, por otro lado, ponen en riesgo las reservas de agua y el patrimo-
nio ecológico del Sta. Lucía. El crecimiento demográfico es disparejo, concentrado en familias
jóvenes en situación de extrema pobreza y se centra en las periferias. Crece el consumo de
drogas, la desnutrición y empeoran las condiciones de higiene resultando en enfermedades y
en un aumento de la mortalidad infantil. Se acentúan procesos de segmentación territorial y
decae la seguridad ciudadana. A su vez se asiste al surgimiento de “grupos radicalizados”,
vinculados a grupos de desempleados como respuesta al deterioro cada vez más acelerado de
la calidad de vida y los procesos de exclusión social y aumento de la pobreza. Los grupos de
mayores ingresos se concentran en el sur-sureste de la micro-región fomentándose la crea-
ción de condominios cerrados y la contratación de guardias privados. En esta zona prosperan
el comercio, la gastronomía, el esparcimiento y otros sectores terciarios orientados a un públi-
co de altos ingresos. Se mantiene el modelo de país unitario con concentración de funciones
en Montevideo, lo cual potencia la atracción de población desde el interior en busca de opor-
tunidades y empleo. Frente a la situación de creciente fragmentación social tanto el estado

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

nacional como los gobiernos departamentales y las organizaciones de la sociedad civil asumen
un rol de sostén social que cumplen con serias dificultades.
Escenario 2: Costa Metropolitana: Barcelona – ciudad global: La costa sur metropolita-
na presenta un marcado proceso de litoralización y densificación urbana. La estructura pro-
ductiva se caracteriza por el crecimiento del área de servicios y tecnologías de la información,
el turismo y el desarrollo de industrias limpias, acorde con las exigencias de los mercados in-
ternacionales. Se acentúa un compromiso empresarial con la protección ambiental, en el en-
tendido que la ecoeficiencia es un factor de competitividad internacional de creciente impor-
tancia. La proyección y el posicionamiento regional e internacional en su conjunto son elemen-
tos clave de la planificación estratégica que guía el desarrollo urbano. Este enfoque ha contri-
buido a la recuperación del Río de la Plata, en especial de la Bahía de Montevideo y los arro-
yos, y un especial cuidado de las faja de defensa costera, transformándose los mismos en
importantes atractivos turísticos. La costa metropolitana es frecuentada por un creciente nú-
mero de embarcaciones deportivas y cruceros que han descubierto y resaltan la oferta cultural
y la seguridad ciudadana de la microregión metropolitana. La microregión se consolida como
centro cultural y de servicios de relevancia regional basado en el alto capital humano y la cor-
dialidad de su población. Esta situación atrae un creciente número de inversores y residentes
extranjeros y retornados altamente calificados que se concentran en la capital y sus alrededo-
res (amenity migration). Se mantiene el modelo de país unitario con concentración de funcio-
nes en Montevideo, lo cual potencia la atracción de población desde el interior en busca de
oportunidades y empleo. El buen posicionamiento global y regional permite absorber las cre-
cientes demandas de la población más carenciada y evitar una profunda fragmentación social.
Escenario 3: Costa Metropolitana: ¿Utopía? La costa sur metropolitana presenta un avan-
zado proceso de desconcentración quitando presión sobre el territorio, pero manteniendo bue-
na disponibilidad de servicios. Las principales inversiones productivas se realizan fuera de la
microregión y esa es la razón que ésta se oriente principalmente al sector terciario poniendo
énfasis en turismo, investigación, tecnologías de información y la educación. La estructura
productiva es diversificada y muestra un crecimiento moderado sostenido. La microregión se
consolida como centro cultural, turístico y de servicios de relevancia regional basado en el alto
capital humano y la marcada cohesión social de su población. Esta situación atrae un creciente
número de inversores y residentes extranjeros y retornados altamente calificados que se con-
centran en la capital y sus alrededores (amenity migration). Al mismo tiempo la costa metro-
politana es frecuentada por un creciente número de embarcaciones deportivas y cruceros que
han descubierto y resaltan la oferta cultural y la seguridad ciudadana del área metropolitana.
La microregión se encuentra inserta en las redes urbanas continentales y al mismo tiempo
coopera con las otras regiones nacionales aportando a reducir las disparidades. Se supera el
modelo histórico de país unitario promoviéndose activamente la desconcentración socioeco-
nómica y la descentralización político-administrativa. El modelo de país se orienta por un en-
foque de gobernanza y solidaridad interregional. La población es de composición heterogénea
y se denota un crecimiento sostenido de la misma.
Escenario 4: Costa Metropolitana: Montevideo sitiada o Mad Max: La costa sur metro-
politana presenta un avanzado proceso de fragmentación social que resulta en el vaciamiento
de las áreas centrales, el surgimiento de nuevas periferias de asentamientos irregulares y el
éxodo de las clases medias y altas hacia otras zonas del país. A esto se suma un avanzado
proceso de desconcentración productiva y educativa y descentralización político-
administrativa. A nivel económico predomina el sector financiero y la economía informal es de
creciente importancia. La población presenta un doble proceso, de envejecimiento poblacional
por un lado y la natalidad sostenida en sectores más pobres. Se mantiene, a su vez una emi-
gración sostenida de población calificada, tanto al exterior, como a otras regiones del Uru-

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

guay. La fragmentación social es una de las características más importantes, que se refleja
claramente en dos ciudades, dos bandos claramente consolidados, tanto territorial, como so-
cial y culturalmente. El estado y la sociedad civil asumen un rol de sostén social.

3.2.4 Costa Sur-Este (Maldonado)

Servicios
Escenario 1: insuficientes en Escenario 2:
“...y todo calidad “Un monstruo
sigue igual” con pies de
barro”

Turismo Turismo
estacionalizado todo el año

Escenario 4: Escenario 3:
“Venimos poco “Un lugar para el
pero de los mundo”
buenos”

Servicios de alta
calidad

Escenario 1: Costa Sur-Este: “…y todo sigue igual”: La costa este uruguaya mantiene a
Punta del Este como destino principal para el mercado turístico regional, con fuerte dependen-
cia del mercado argentino, donde la mayoría de éstos poseen propiedades en la costa este
uruguaya por lo que la oferta en alojamiento no crece más allá de las torres que caracterizan
a la península. Continúa la modalidad de uso intensivo del recurso costa (recreación) así como
de la infraestructura externa (calles, carreteras, avenidas, saneamiento, energía, agua, espa-
cios públicos, servicios en general). La infraestructura específica crece a impulso de la inver-
sión extranjera que especializa sus servicios acorde al segmento de demanda identificado, que
hace rentable al negocio (hotel de cadena, casinos, vuelos contratados, espectáculos que poco
tienen que ver con la cultura local, etc.). Pequeñas dosis de turismo extrarregional y regional
no tradicional llegan año a año en verano (brasileros, paraguayos, chilenos y algunos euro-
peos). La generación de mano de obra es de tipo operativo, con remuneraciones no sustanti-
vas por lo que el excedente generado tiene un impacto menor en la economía local. Desde el
gobierno departamental sólo se pone énfasis en el impacto económico del turismo y no se ha
encarado con fuerza la dimensión cultural, ambiental y de ordenamiento del territorio lo que
acarrea conflictos sociales que el gobierno de turno trata de disimular más que de atender y
resolver, lo que se retroalimenta constantemente dado que desde el Gobierno Nacional no se

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

genera un Plan Nacional de Turismo que promueva políticas intersectoriales, estratégicamen-


te coordinadas para asegurar un desarrollo sustentable de la zona.
Escenario 2: Costa Sur-Este: Un monstruo con pie de barro: La costa este no ha tenido
el desarrollo esperado y su calidad ambiental está amenazada porque no se han tomado las
medidas necesarias para adecuar la capacidad de carga del territorio en función de la llegada
masiva de visitantes. Como resultado de una estrategia de difusión masiva del destino turísti-
co –Punta del Este- realizada a comienzos de siglo por parte del gobierno nacional en distin-
tos países del mundo a través de ferias y eventos específicos de promoción que costaron mu-
cho dinero al país, por entonces en crisis, se está comprobando una llegada masiva de turistas
de diferente procedencia que no logran satisfacer sus expectativas dado que los servicios que
se ofrecen no logran los estándares de calidad exigidos. La oferta de servicios específicos a los
turistas aparece difusa y está más asociada a satisfacer las necesidades de la población resi-
dente. Progresivamente, y a pesar de la llegada masiva de turistas, el destino está perdiendo
imagen internacional y el ciclo de vida del producto se encuentra en su fase final. Los proble-
mas asociados a la provisión y al mantenimiento de servicios básicos de calidad como son sa-
neamiento, agua potable, paisaje, seguridad, han sido los determinantes para que el deterioro
del territorio costero del departamento de Maldonado, se concrete.
Escenario 3: Costa Sur-Este: Un lugar para el mundo: La costa atlántica a partir del año
2005 en que hizo una apuesta al futuro ha consolidado a principios de esta segunda década
del siglo XXI uno de sus objetivos más caros: ser un lugar de referencia mundial para el des-
canso, el ocio creativo y la seguridad de los turistas, basándose en la calidad de sus servicios
conjugando para ello: creación de conocimiento, uso avanzado de tecnología e identidad local.
Utilizando las diversas modalidades de transporte pero sobre todo el aéreo por ser el aero-
puerto de la Región Este, cabecera de los vuelos internacionales, llegan turistas de diferentes
latitudes. Observando las últimas estadísticas publicadas por la Agencia para el Desarrollo
Nacional Integral, se puede comprobar que durante todos los meses del año el número y la
calidad de lo turistas resulta de alta significación, dentro de un marco sustentable de desarro-
llo integral del territorio de referencia. Punta del Este y su entorno se ha consolidado como
centro de referencia regional en investigación, formación y capacitación en temas que a prin-
cipio de siglo, asomaban como importantes pero con débil institucionalización: gobernanza,
participación y gestión en sus más variadas dimensiones (ambiental, organizacional, política,
sanitaria, educativa, tanto pública como privada y de la sociedad civil). Este status lo logra la
microrregión en base a la búsqueda de un proyecto complementario que asegurara una alta
ocupación de la infraestructura ociosa entre los meses que iban de marzo a noviembre. Un
contingente importante de uruguayos calificados retornados a Uruguay allá por el año 2010
junto a otros expertos que deciden acompañarlos porque visualizaron en la región un enorme
potencial para la generación de conocimiento en estos temas, constituyen la Universidad del
CONO SUR, brindando servicios en base al conocimiento y a la capacitación in situ. Hoy los
servicios que antes eran exclusivamente concebidos para turistas durante la temporada estival
se mantienen activos los doce meses del año gracias a la llegada permanente de estudiantes,
empresarios, políticos y profesionales de todo el cono sur, que deciden iniciar o continuar sus
especializaciones en estos temas. Una infraestructura ociosa y un proyecto complementario
concebido desde el enfoque de desarrollo local y regional, lograron que la costa atlántica uru-
guaya alcanzara este dinamismo que hoy detenta, al promediar ya, el primer cuarto de siglo.
Escenario 4: Costa Sur-Este: Venimos poco pero de los buenos: La costa este ha sido
objeto de inversiones múltiples (nacionales y extranjeras) en estos últimos años y de un pro-
ceso de desarrollo que conjuga el modelo de destino global con identidad local. La llegada de
turistas de la región es muy importante. Se ha apuntado a captar al turista de alto poder ad-
quisitivo que deja divisas en el territorio durante una corta estadía y en un período del año

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

muy acotado: diciembre a marzo (alta estacionalidad). Si bien el destino prospera, se entien-
de que su potencial no ha sido totalmente explotado y se es conciente que hay que diversificar
la demanda a los efectos de poder romper con la estacionalidad, que está haciendo poco ren-
table la inversión y los negocios en la zona. La creación de ofertas diversificadas (más allá del
producto de sol y playa) se hace imperiosa, en especial la coordinación de la oferta local con
circuitos regionales subnacionales y regionales supranacionales (Mersosur/Cono Sur) durante
los doce meses del año. Un turismo regional de elite, para un período muy corto del año, no le
está asegurando a la microrregión un desarrollo sustentable en el largo plazo.

3.2.5 Costa Atlántica

Capacidad de gestión

Escenario 1:
Escenario 2:
Una nueva
La Suiza
estrella…
de América

Turismo a
Turismo masivo
pequeña escala

Escenario 3:
Escenario 4: Vamos a
Más de lo la playa
mismo

Gestión fracturada

Escenario 1: Costa Atlántica: Una nueva estrella: El desarrollo turístico fundamentalmen-


te cumple con la demanda acotada de visitantes de nivel adquisitivo medio y alto, principal-
mente extranjeros. Su organización es mayoritariamente de temporada veraniega, aún cuan-
do se ha extendido a actividades más anuales (primavera/otoño, vacaciones invernales), con
la incorporación de servicios de pequeños congresos y una nueva valorización del ocio a través
del contacto con la naturaleza. Complementarios a los pequeños balnearios folclóricos, organi-
zados en viviendas propias de temporada con centros de servicios y ocio de pequeña escala,
se desarrollaron complejos turísticos satélites (de tiempo-compartido principalmente) que
brindan servicios al turismo eventual, extraregional. La producción local es la segunda fuente
laboral y complementaria a la turística como actividad principal, la que se desarrolla en forma
intensa pero controlada dentro de un marco sustentable en sus tres dimensiones: ecológica-
ambiental, socio-cultural y económica, institucionalmente monitoreada de forma permanente
por las instituciones competentes pesentes en el territorio y por la ciudadanía, toda.

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

Escenario 2: Costa Atlántica: La Suiza de América: El turismo de sol y playa se desarrolla


en base al turismo interno y regional. La urbanización que caracterizó a esta costa, ha sido
reciclada y actualmente ofrece todas las comodidades, desde aire acondicionado hasta TV ca-
ble. Al perfil de los arrendamientos particulares se han sumado pequeños complejos turísticos
de alta calidad. Los equipamientos y servicios locales son integrales a los requerimientos del
turismo: cajeros automáticos, puestos de venta en las playas, servicios de salvavidas, centros
de artesanías, etc. El programa de desarrollo turístico departamental, integrado por organiza-
ciones públicas y privadas, es el responsable de la organización de los eventos y espectáculos
musicales rotativos, que ha tenido un éxito sostenido en los últimos diez años. El sistema de
transporte es eficaz: desde las nuevas vías y terminales de acceso y egreso a cada balneario,
hasta el sistema interno que integra el transporte público y el individual en el desarrollo y di-
fusión de excursiones y puntos distantes de interés turístico. La producción se integra a la
vocación turística con ofertas complementarias (chacras turísticas) y en su operación contem-
pla los requerimientos del paisaje y ambientales con una producción acotada y sustentable.
Escenario 3: Costa Atlántica: Vamos a la playa: El gran éxito de los arribos en la tempo-
rada turística contrasta con las ofertas de capacidad. Gran porcentaje de los visitantes ha de-
bido recorrer diferentes balnearios en busca de ofertas, optando finalmente por su estadía
más corta y su traslado a balnearios fronterizos en Brasil. La informalidad de los arrendamien-
tos particulares se ha traducido en numerosas denuncias, especialmente de visitantes extran-
jeros. La demanda ha fomentado la construcción indiscriminada de inmuebles de baja calidad
sin los servicios mínimos. La alta ocupación ha elevado los precios y ha colapsado la seguridad
ciudadana y los servicios públicos. Es tradicional observar largas colas en las centrales telefó-
nicas locales y en los servicios públicos de agua potable. Con la continuidad de períodos de
lluvias, la sobre explotación de la napa freática, se ha traducido en vías rápidamente anega-
das y amenazas sanitarias concretas con el abastecimiento de agua subterránea, que es ma-
yoritaria en el área. La intensa producción local, especialmente forestal y arrocera, ha impac-
tado negativamente al ambiente y al turismo, fijando dunas o aportando residuos (Canal An-
dreoni), lo que está cambiando el perfil de la costa y ha inhabilitado playas o balnearios de
manera permanente.
Escenario 4: Costa Atlántica: Más de lo mismo: El otrora arribo de visitantes ha decaído
en forma progresiva y constante. La capacidad instalada de casas y e infraestructura de alo-
jamiento de alquiler de temporada, es excesiva a la demanda actual, por lo que un gran por-
centaje de ellas se encuentran en estado de abandono. El turismo se orienta principalmente a
la estadía de temporada o de fin de semana de la población urbana del departamento. Los
iniciales proyectos de centros turísticos de calidad, están en su mayoría cancelados y los ya
realizados (total o parcialmente) se han transformado literalmente en viviendas permanentes.
La producción primaria - única fuente de ocupación de perfil zafral - se ha desarrollado indis-
criminadamente y con alto impacto ambiental, ocupando hoy áreas inmediatas a la costa y a
los escasos centros turísticos. Los altos índices de desocupación fomentan la emigración (es-
pecialmente a Maldonado) y el desarrollo de nuevas actividades informales, muchas de ellas
ilegales (captura de lobos marinos y contrabando).

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

3.2.6 Costa Laguna Merín

Plan de manejo
Escenario 1: Escenario 2:
“Devastación” “Ecotopía”

Calidad ambiental
Degradación
ambiental

Escenario 4: Escenario 3:
“Restaurando “Absorbiendo
inmuebles” impactos”

Sin manejo

Escenario 1: Laguna Merín: Devastación: La sostenida producción indiscriminada e inten-


siva del territorio de los últimos años, ha arribado a un completo agotamiento productivo y
ambiental y con ello una fractura profunda social y económica. La producción primaria, ya no
responde a las expectativas económicas de inversión, por lo que la única alternativa ha sido
mayoritariamente su abandono y con ello a la desocupación de la poca mano de obra zafral
que empleaba. Las iniciativas turística menores; orientadas a la contemplación de la naturale-
za; han lógicamente desaparecido, desplomadas por la alta degradación ambiental. Las expec-
tativas de recuperación a mediano y largo plazo son escasas, por lo que la tendencia a la mi-
gración se fortalece, en tal grado que es visible hoy el vaciamiento. Asimismo, finalmente roto
el delicado equilibrio ambiental y frente a la ausencia de políticas globales, no existen alterna-
tivas de recuperación ni escenarios posteriores visibles de explotación, traduciéndose literal-
mente en un default ambiental y productivo.
Escenario 2: Laguna Merín: Ecotopia: El desarrollo productivo es intenso, acotado por un
marco medioambiental de sustentabilidad, que sirve de marca regional “natural” como nicho
de colocación para la exportación. La actividad turística si bien es escasa y acotada, deriva
mayoritariamente del turismo costero atlántico, en busca de alternativas más naturales. En lo
concreto, pequeños centros privados turísticos; enclavados estratégicamente; están orienta-
dos específicamente a las oportunidades del lugar: pesca de laguna, turismo histórico, con-
templación del paisaje lagunar, de la biodiversidad, o acontecimientos naturales excepcionales
(arribo de garzas rosadas migratorias por ejemplo). Los asentamientos urbanos permanentes
son netamente rurales y escasos, con perfil ocupacional de su población que se complementa
en ambas actividades (turismo natural y producción).

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

Escenario 3: Laguna Merín: Absorbiendo impactos: La producción primaria es intensiva e


indiscriminada, creando con ello puntuales locaciones (las de equilibrio ambiental previo mas
delicado) con alta degradación en crecimiento cuantitativo y cualitativo. Esfuerzos aislados;
tanto locales y como externos; denuncian esta actividad con un éxito relativo. Frente a esta
amenaza, el territorio se encuentra librado a su propia capacidad de soportar los impactos. En
los hechos, estas áreas altamente degradas, se ubican en forma dispersa; y en crecimiento;
por lo que su impacto global; en la incertidumbre de un cambio de gestión; augura una inten-
sificación negativa exponencial irrecuperable, ya desde el corto plazo. Las incipientes inversio-
nes en turismo natural y alternativo de décadas anteriores, están siendo replegadas a puntos
contados en la pieza.
Escenario 4: Laguna Merín: Restaurando inmuebles: El marco de degradación ambiental
global que posee de la pieza, ha obligado a la conformación de un manejo articulado e integral
de recuperación. Este plan de emergencia ambiental, intenta congelar las acciones degradan-
tes al territorio e iniciar en focalizar la acción en locaciones aún con alternativas u oportunida-
des de recuperación. Con ello y con expectativas concretas de inversión, ha disminuido paula-
tinamente la fuerte tendencia a la migración de su población; si bien no alcanza los niveles
deseables. Se están explorando diferentes alternativas productivas que intenten contrarrestar
con éxito el agotamiento del suelo y simultáneamente alternativas complementarias; que sin
apartarse de un marco ambientalmente sustentable; brinden nuevas oportunidades laborales.
Es así, que en el ámbito de la de la producción primaria han emergido nuevos usos no tradi-
cionales e iniciativas de nuevos servicios (a las cargas que atraviesan la pieza, al turismo de
costa con nuevo perfil aventura, de eventos, histórico, etc.), promovidos y contemplados por
la gestión departamental.

4. Agenda de Asuntos Estratégicos

4.1 Sentido de la Agenda


El foro de prospectiva costera concluyó con la identificación de una agenda de asuntos estra-
tégicos, entendiendo bajo la misma a un conjunto de cuestiones clave que deben ser aborda-
dos por la política para conducir el desarrollo territorial de los espacios costeros hacia los es-
cenarios deseables y prevenir los principales riesgos y amenazas posibles. Todo esto sin pre-
establecer las soluciones a los problemas y desafíos subyacentes. En este contexto la agenda
representa una selección colectiva, resultante del ejercicio de reflexión prospectiva, de cues-
tiones de impostergable tratamiento a nivel político a corto y mediano plazo.
A continuación se presentan los principales asuntos estratégicos que deben ser abordados en
el desarrollo territorial de los espacios costeros:

4.2 Asuntos estratégicos relativos a la totalidad de los


espacios costeros
• Globalización: La creciente influencia de la globalización en el desarrollo territorial
costero a través del turismo, la conectividad logística y la expansión de servicios orien-
tados a los mercados internacionales requiere de estrategias de desarrollo que poten-
cien los beneficios y limiten los impactos negativos, tanto a nivel de las costas en su
conjunto como de cada una de componentes territoriales afectados. Es prioritario ase-
gurar la coexistencia y el equilibrio entre las funciones locales y las funciones globales
de estos componentes.

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

• Orientar las inversiones y el desarrollo: con el fin de prevenir conflictos de uso y


potenciar las sinergias de desarrollo en los espacios costeros (donde se concentran las
principales inversiones) es prioritario establecer definiciones consensuadas y vinculan-
tes para el desarrollo territorial. La complejidad y la orientación de largo plazo inheren-
te a las políticas de desarrollo territorial requieren del Estado como constructor de es-
pacios de coordinación y concertación de intereses sobre el territorio. Cualquiera de las
acciones a emprender debe considerar simultáneamente lo ambiental, social y econó-
mico, tanto a corto, mediano como largo plazo.
• Interfase Regional: La costa es el principal ámbito territorial de relacionamiento con
el mundo, principalmente con los países vecinos. Es en los hechos un ámbito “de fron-
tera” o “interfase” donde inexorablemente se requiere de una profundización en la
coordinación regional. Las políticas para el territorio costero deben necesariamente
contemplar los comportamientos o criterios de los países vecinos. Por esta interdepen-
dencia natural; esfuerzos individuales, resultarán inocuos o fracasos si no atienden ac-
ciones mas globales de la región.

• Cohesión social e integración territorial: Frente a la marcada litoralización de de-


sarrollo y la creciente fragmentación social, es necesario poner énfasis a nivel de país –
no solo de los espacios costeros - en la disminución de disparidades territoriales, en la
desconcentración socioeconómica y en la cohesión social.

4.3 Asuntos estratégicos por componentes territoriales


costeros

4.3.1 Litoral del Río Uruguay


Sobre el litoral la concreción de la hidrovía o navegabilidad del río Uruguay, las políticas de
fomento productivo (diversificación silvoagropecuaria versus monocultivos de exportación) y
los procesos de integración transfronteriza se convierten en los factores que marcarán la dife-
rencia en el desarrollo socioeconómico y la inserción global de esta microregión.

4.3.2 Costa Sur-Oeste


En la región SW los asuntos estratégicos tienen relación con los efectos de los procesos de
integración regional, en especial en lo relativo a la relación y diferenciación funcional respecto
al Gran Buenos Aires, al patrimonio histórico, la conducción del desarrollo urbano para preve-
nir un proceso de litoralización masivo y la viabilidad de mantener la red de ciudades que hace
a la estructura territorial y el paisaje cultural característico de la microregión.

4.3.3 Costa Sur Metropolitana


En la costa metropolitana los principales desafíos tienen que ver con la cohesión social, la des-
centralización político-administrativa a nivel nacional, la desconcentración socioeconómica
como también con la transformación en centro logístico de relevancia regional.

4.3.4 Costa Sur-Este (Maldonado)


Aquí los asuntos estratégicos que requieren especial atención tienen relación con la desesta-
cionalización de la dinámica económica a través de diversificación de la oferta turística y el
potencial desarrollo como centro académico y cultural.

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

4.3.5 Costa Atlántica (Costa Rocha)


En la costa atlántica los asuntos estratégicos tienen relación con la consolidación de un mode-
lo de desarrollo turístico sustentable, la diversificación productiva bajo modalidades de pre-
vención y resolución de conflictos de uso y el saneamiento de la propiedad costera.

4.3.5 Costa Laguna Merín


En la Costa de laguna Merín los principales desafíos tienen relación con la compatibilización de
la actividad arrocera y la protección de humedales y la dinamización y diversificación producti-
va de la microregión.
Síntesis de Asuntos Estratégicos por Componentes Territoriales
Componente
Elementos de la Agenda
territorial

• Globalización: Estrategias de desarrollo que potencien beneficios y limiten impactos negati-


Los Espacios vos. Es prioritario asegurar el equilibrio entre las funciones locales y las funciones globales de
Costeros en estos componentes.
su conjunto
• Orientar las inversiones y el desarrollo: Es prioritario establecer definiciones consensua-
das y vinculantes para el desarrollo territorial costero. El Estado como constructor de espacios
de coordinación y concertación de intereses sobre el territorio. Consideración simultánea de lo
ambiental, social y económico, a corto, mediano como largo plazo.
• Interfase Regional: La costa como ámbito de relacionamiento con el mundo (frontera o
interfase) donde se requiere de una profundización en la coordinación regional.
• Cohesión social e integración territorial: Frente a la marcada litoralización de desarrollo y
la creciente fragmentación social, es necesario poner énfasis a nivel de país – no solo de los
espacios costeros - en la disminución de disparidades territoriales, en la desconcentración so-
cioeconómica y en la cohesión social.
1. Litoral del
río
• Hidrovía o navegabilidad del río Uruguay
Uruguay • Fomento productivo (diversificación silvoagropecuaria versus monocultivos de exportación)
• Procesos locales y regionales de integración transfronteriza
2. Costa SW
• Relación y diferenciación funcional respecto al Gran Buenos Aires
• El patrimonio histórico
• Conducción del desarrollo urbano para prevenir un proceso de litoralización / conurbación
masivo
• Manutención de la red de ciudades que hacen a la estructura territorial característica de la
región
3. Costa
Metropo-
• Inclusión social
litana • Descentralización político-administrativa a nivel nacional
• Desconcentración socioeconómica
• La transformación en centro logístico de relevancia regional
4. Costa
Sur-Este
• Desestacionalización de la dinámica económica a través de diversificación de la oferta turística
y el potencial desarrollo como centro académico y cultural
(Maldo-
nado) • Coordinación en pos de su rol de destino turístico internacional
5. Costa
Atlántica
• Fortalecimiento de la gestión del Estado
(Rocha) • Consolidación de un modelo de desarrollo turístico sustentable
• Diversificación productiva bajo modalidades de prevención y resolución de conflictos de uso
• Saneamiento de la propiedad costera
6. Laguna
Merín
• Compatibilización de la actividad arrocera y la protección de humedales
• Dinamización y diversificación productiva de la microregión

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

4.4 Conclusiones
El ejercicio colectivo de prospectiva costera bajo utilización de la ‘Matriz de Escenarios’
(Schwartz et al 1986) resultó ser un camino adecuado para la reflexión colectiva sobre el futu-
ros costeros en un marco de
• gran complejidad territorial: una costa de más de 1000 km con seis realidades tan
disímiles como las encontradas entre el Litoral y la Costa Metropolitana, la Costa Sur-
Este y la Costa de Laguna Merín, la Costa del Sur-Oeste en torno a Colonia y la Costa
del Sur-Este dominada por Punta del Este; y
• serias limitaciones de tiempo, recursos y falta de experiencia o cultura prospectiva.
De esta manera, partiendo de una realidad conocida, estuvimos en condiciones de identificar
las principales tendencias, priorizarlas y llevarlas a sus expresiones más extremas, para luego
sobre esa base construir escenarios que sistematizan el conocimiento existente, muchas veces
disperso, y nos ayudan a identificar asuntos estratégicos de inexorable tratamiento en las
agendas políticas a corto y mediano plazo, para así poder enfrentar mejor preparados el futu-
ro. La legitimidad del proceso se asegura a través del carácter intersubjetivo en el cual conflu-
yen los conocimientos y opiniones de muchos actores preocupados por los futuros costeros.
Creemos que los resultados obtenidos son un gran primer paso en el arduo camino de conduc-
ción del desarrollo territorial del Uruguay del nuevo milenio y ponemos estos, nuestros prime-
ros resultados a disposición de las nuevas autoridades como insumo a la construcción de polí-
ticas proactivas sobre el futuro.

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Uruguay 2025: Prospectiva de los Espacios Costeros

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