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Estados Unidos 1354 -1101 - Buenos Aires - Argentina PRESENTACIÓN

ISBN: 950-9012-47-5
Tirada de la presente edición: 1000 ejemplares.
Prod. Gráf.: Elina Fiorelli
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Organizadas por el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INAC),

la Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO) y la Con-
federación Cooperativa de la República Argentina (COOPERA), se llevaron
a cabo en la ciudad de Buenos Aires durante los días 25 y 26 de junio de 1992
las Jornadas Nacionales de Derecho Cooperativo.

Las Jornadas, que contaron con el auspicio de la Asociación Argentina

de Derecho Cooperativo, fueron preparatorias del IV Congreso Continental
de Derecho Cooperativo realizado en Brasilia en agosto de 1992.

El desarrollo de las Jornadas se estructuró en dos partes: en la

primera, realizada en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires, se expusieron sendas ponencias sobre los diferentes temas incluidos en
la agenda del IV Congreso Continental de Derecho Cooperativo. Las expo-
siciones fueron seguidas de debates con participación de los asistentes.

En la segunda parte de las Jornadas, cumplida en la Cámara Argentina

de la Construcción, se constituyeron cuatro comisiones para considerar
problemas jurídicos específicos de actualidad para las cooperativas del país.
En este caso, el trabajo de las comisiones se resumió en los despachos que
fueron sometidos a la reunión plenaria final.

Esta publicación incluye las ponencias presentadas y los despachos de

las comisiones, procurando que su difusión alcance un universo acorde con
su importancia.
Impreso en la Argentina
Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 El Editor
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ESTADO, AUTONOMIAY
AUTOCONTROL COOPERATIVO

SILVIA KESSELMAN DE UMANSKY

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Los diversos tópicos comprendidos en el tema que hoy se ha asignado

a este panel se podrían resumir en el concepto de fiscalización en materia
cooperativa, por lo que se hace necesario conceptualizar, brevemente, qué se
entiende por el término de fiscalización. Así, el Diccionario de la Lengua
Española, Edición Madrid 1970, expresa que “es la acción y efecto de
fiscalizar”, definiendo al verbo en dos acepciones: la primera, “hacer el oficio
de fiscal”, y la segunda “criticar y traer a juicio las acciones y obras de los
demás”.
La Enciclopedia Universal Espasa Calpe, Tomo XXIII, página 1566,
Edición 1958, dice que fiscalizar proviene del latín “fiscalis”, nombre que
históricamente se les daba en Roma a los gladiadores que eran sostenidos
económicamente por el fisco; en su concepto moderno, fiscal es quien
averigua o sindica las operaciones de otro, o el ministerio o funcionario
encargado de promover los intereses del fisco.
Como se ve, existen dos conceptos que interactúan en la definición de
la fiscalización: por una parte, la tarea consiste en averiguar las acciones u
obras de otra persona, vigilarla e inspeccionarla, y por la otra, que ese control
se realiza también protegiendo los intereses del fisco, que por extensión son
los intereses de la comunidad.
En razón de esta ambivalencia conceptual y de la existencia de intereses
privados y públicos, a proteger jurídicamente, es que en materia de entes
plurilaterales de carácter privado, bien sean asociaciones, fundaciones, so-
ciedades civiles o comerciales, en el régimen jurídico argentino está organi-
zada una doble fiscalización: la Interna, que según la teoría a la que se adscriba
será un órgano de gobierno de la entidad o un representante de los integrantes

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 personales de la misma; y la Externa, que es ejercida por el Estado, y que, en
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razón de la organización federal que caracteriza a nuestra República, plantea
la cuestión de si la misma corresponde al ámbito provincial o nacional.
La fiscalización privada está legislada en el derecho argentino prácti-
camente para todo ente de composición plurilateral. Como bien lo señala Isaac
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Halperín en su obra “SOCIEDADES ANÓNIMAS”, página 517, Editorial De
Palma, Buenos Aires, año 1975: “...la razón de la sindicatura está en la
necesidad de controlar permanentemente la marcha de la administración
social, la gestión de los negocios por el Directorio, con el fin de prevenir los
abusos en detrimento de la sociedad o de los intereses sociales. El control o
fiscalización individual por los accionistas es prácticamente imposible, sea
que se les reconozca o no el derecho de inspección permanente de los libros
y papeles sociales”.
Así, respecto de las sociedades anónimas y las de responsabilidad
limitada, la ley 19.550, en su actual redacción, en los artículos 158 y 254
respectivamente, establece la fiscalización privada a través de los síndicos en
forma optativa, salvo en el caso de las sociedades anónimas en que se trate de
alguno de los supuestos en que la fiscalización estatal es permanente, supuesto
en el que la sindicatura es obligatoria.
En materia de asociaciones, si bien no existe una ley nacional que las
legisle en términos generales, no obstante, todas las provincias, a través de los
organismos de contralor (generalmente las direcciones de personas jurídicas),
han reglamentado por medio de estatutos tipos, la existencia de órganos de
contralor interno, normalmente de carácter colegiado, los que se denominan
comisión revisora de cuentas, síndicos, comisión de fiscalización, etc.
Respecto de este tipo de personas de existencia ideal, es de destacar que
el proyecto de ley de unificación de la legislación civil y comercial de la
Nación, que ha sido sancionada por el Poder Legislativo, las reglamenta a
partir del artículo 1681, y dispone en el artículo 1690 que para que proceda la
autorización para funcionar, entre otros requisitos los instrumentos constitu-
tivos deben reglamentar el régimen de verificación (inciso 10).
En materia de mutuales, la Ley 20.321 establece en el artículo 12 que
la fiscalización será ejercida por un órgano colegiado con un número míni-
mo de tres integrantes, que además deben revestir el carácter de socios ac-
tivos.
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En materia de cooperativas, la Ley 20.337 establece en su artículo 76
que la fiscalización se ejerce a través de los síndicos, pudiendo la misma ser
unipersonal o ejercerse en forma colegiada, en cuyo caso se denomina el
cuerpo Comisión Fiscalizadora.
¿Cómo se halla organizada la fiscalización externa?: Volviendo a un
sucinto análisis comparativo, puede decirse que en nuestro régimen jurídico
este tipo de contralor está ejercido exclusivamente por el Estado. No sucede
lo mismo con la legislación extranjera (caso alemán o italiano en materia de
cooperativas), en que organizaciones de carácter federativo han reemplazado
o complementado al Estado en tales funciones.
En lo atinente a las sociedades comerciales, las funciones de fiscaliza-
ción pública se ejercen de dos maneras: aquéllas sociedades a las que sólo se
controla respecto de su constitución, existiendo a tal efecto una autoridad de
contralor de carácter administrativo y el Registro Público de Comercio,
dependiente del Poder Judicial; y aquéllas sujetas a la fiscalización estatal
permanente, que son las enumeradas en el artículo 299 de la ley de sociedades
comerciales.
La autoridad con competencia en materia de contralor es la del lugar de
domicilio del ente.
En materia de fundaciones se establece la competencia en materia de
contralor a cargo de la autoridad administrativa de contralor de la jurisdicción
en que funcione la entidad (artículo 27, ley 19.836).
En lo atinente a las mutuales, la ley 19.331, con normas muy amplias,
acuerda al Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM), organismo depen-
diente del Ministerio de Bienestar Social de la Nación, las facultades para el
reconocimiento de las asociaciones mutuales, así como el ejercicio del
“Contralor público y las superintendencias de esas asociaciones fiscalizando
su organización, funcionamiento, solvencia, calidad y naturaleza de las
prestaciones, y su disolución y liquidación” (artículo 2, incisos a) y b).
En materia de cooperativas la fiscalización estatal, conforme a la ley
20.337, se realiza por autoridad administrativa, es de carácter permanente,
siendo sus facultades amplias, incluso de carácter sancionatorio.
El artículo 99 de la mencionada ley establece que dicha función estará
a cargo de la autoridad de aplicación, que hoy es el Instituto Nacional de
Acción Cooperativa, dependiente del Ministerio de Economía de la Nación.
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 Dicha autoridad de aplicación puede ejercer la fiscalización por sí o a través
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de convenios con el órgano local competente (direcciones de cooperativas
provinciales).
Ahora bien, a esta altura, caben efectuar tres interrogantes.
¿Cuál es la razón por la que el Estado ejerce amplias facultades en
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materia de fiscalización pública que, al decir de ALTHAUS en su TRATADO
DE DERECHO COOPERATIVO “son considerablemente más amplias de las
que paralelamente competen a los organismos de contralor de las sociedades
anónimas”?
¿Cuál es el límite razonable a dichas facultades?
¿Es eficiente el sistema de fiscalización que en virtud de las disposiciones
de la ley 20.337, se aplica hoy en la Argentina a este tipo de entidades?
En relación a la primera cuestión es de aplicación el concepto de
NUMKER, citado por CRACOGNA en su obra ESTUDIOS DE DERECHO
COOPERATIVO, quien expresa “En los países con menor desarrollo, el
cooperativismo encuentra un gran interés del Estado, en tanto que en los países
con mayor grado de desarrollo el interés del Estado es nulo y el de los
asociados predominante” y agrega más adelante “Las cooperativas en los
países subdesarrollados son apoyadas por la legislación la cual, obviamente,
nunca manifiesta que pretenda sustituir la voluntad autónoma de las entidades
o de sus asociados.
Sin embargo, la experiencia enseña que el impulso que deben absorber
los asociados tarda en obtener velocidad y el Estado retiene un control que
provoca una actitud fraternalista en muchos de estos países en los cuales las
cooperativas son una suerte de minoradas permanentes dentro del conjunto
social”.
Ahora bien, en el estado actual definiciones políticas en el que se
sostiene la necesidad de desregular todas las actividades y en el que el Estado
está desarrollando una actitud de no intervención, aún en aquellas funciones
que, a mi juicio, son indelegables, el criterio preseñalado es insostenible.
A mi juicio, el Estado solamente se halla legitimado, en estas circuns-
tancias a realizar un control amplio y permanente del funcionamiento regular
de las cooperativas, en tanto y en cuanto, desarrolle respecto de ellas, políticas
de promoción, asistencia, fomento, etc.
De no ser así, de considerarse a estas entidades un tipo societario más,
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aún respetando sus particularidades, su control no puede ni debe ir más allá del
control de legalidad de su acto de constitución.
Sin embargo, si se les otorgara cualquier tipo de tratamiento diferencial,
bien sea impositivo, crediticio, o de otra índole, recién en ese supuesto sería
viable un contralor más amplio.
Es obvio, que preferiría el reconocimiento de la función coadyuvante
con los intereses comunes que representan las cooperativas y que de tal
reconocimiento deviniera un trato acorde con tal circunstancia, pero es que,
en estos momentos se da la paradoja que, por una parte las entidades se hallan
sometidas a las mismas reglas de juego que cualquier sociedad (igualdad entre
desiguales), pese a lo cual, al menos conforme a las disposiciones legales
vigentes son fiscalizadas en forma mucho más estricta.
De lo que hasta aquí expuesto surge en mi opinión la respuesta a la
segunda proposición. El límite razonable a la injerencia del Estado está dado
por el interés concreto y efectivo que éste manifieste y efectivice respecto del
cooperativismo. Por aquel principio que el interés constituye la medida de las
acciones en derecho, una amplia acción de control sólo se justifica para hacer
al sujeto pasivo de la misma titular de alguna ventaja.
Esto no significa que deba dejarse a la deriva el funcionamiento de las
cooperativas, pero si éstas serán libradas a su suerte, lo lógico es que
efectivicen mecanismos de autocontrol. El Estado, en tal supuesto, solamente
deberá velar para que en su actividad las cooperativas no lesionen la fe pública,
no estén incursos en delito, no perjudiquen los intereses de terceros, constitu-
yendo la legislación un marco referencial de funcionamiento y la fiscalización
un contralor formal de legalidad.
La tercera cuestión, es la que requiere una sincera autocrítica, por parte
de quienes tienen o han tenido responsabilidad en el ejercicio de las funciones
a las que nos estamos refiriendo, entre los que me incluyo.
En primer término ¿se cumplen en la práctica las funciones que a
quienes ejercen la fiscalización les faculta el artículo 100 de la ley 20.337. En
términos generales: No, y ello es así por la insuficiencia de recursos humanos
y económicos asignados a tal fin, por la cantidad de entidades a controlar, por
la extensión geográfica de los territorios en que la función debe cumplirse, por
enumerar las causas principales aunque no excluyentes.
En segundo término, en los casos específicos en que se ejerce ¿qué
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 efectos se logran? Si entendemos que la fiscalización se ejerce en materia
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ESTADO, AUTONOMÍA Y
cooperativa con un sentido tuitivo de las entidades, con una finalidad correctiva
AUTOCONTROL COOPERATIVO
y hasta educativa y no meramente sancionatoria, podemos decir que tal
finalidad sólo se alcanza parcialmente.
Y por último, en cuanto a las sanciones, como éstas recaen sobre las
CARLOS ALBERTO DEBIAGG1
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personas colectivas y no sobre los consejeros, síndicos o funcionarios, su

efecto es relativo.
Todas las reflexiones realizadas tienen como objetivo analizar posibles
modificaciones legislativas que tiendan a:

1. - Aumentar los mecanismos de auto-control o control inter-coope- Mucho se ha escrito y se ha debatido sobre el rol de Estado en materia
rativo de las entidades. cooperativa y especialmente en materia de fiscalización pública, sea en lo
2. - Establecer funciones a la fiscalización pública compatibles con el referente al alcance de tales funciones y sus características y, correlativamente,
rol concreto que el Estado asigne a las cooperativas. el papel que ha de tener la fiscalización privada. Los tres congresos continen-
3. - Lograr que las funciones que, luego de un análisis pormenorizado, tales del Derecho Cooperativo celebrados hasta la fecha, esto es, el 1ro. de
asuma el Estado en esta materia sean efectivamente cumplidas. Venezuela en 1969 con sus conclusiones plasmadas en la “Carta de Mérida”,
el 2do. en San Juan de Puerto Rico, en 1976, que culminaron con la “Carta
Jurídica de San Juan” y el III Congreso de Rosario, Argentina en 1986, cuyo
resultado figura en “La Conclusiones de Rosario” han tratado el tema en
cuestión. Además los dos Seminarios Internacionales de actualización en
legislación cooperativa y de expertos en legislación cooperativa celebrados
en Santa Cruz de la Sierra en 1987 y 1988, respectivamente, culminando con
el proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de América Latina.
Resulta útil en este sentido y en relación al tema que nos ocupa ir
perfilando algunas conclusiones emitidas en estos eventos y la ponencia
esbozadas por algunos de sus participantes. Así, por ejemplo, en las conclu-
siones de Rosario en el punto 5.3.4., referente a la fiscalización y fomento por
parte del Estado, se manifiesta que la Comisión sostuvo “que la fiscalización
públicaseránecesariahasta tanto no se desarrolle, y maduren, los mecanismos
internos propios de las cooperativas”. Del mismo modo en la ponencia
efectuada por el Doctor Alberto REZZONICO se relata el carácter esporádico
preventivo y supletorio del estado (sistema israelí); control exclusivo del
sector cooperativo sin intervención del Estado (sistema austríaco) y la
incorporación al control estatal del que efectúa el propio cooperativismo a
través de sus federaciones, que es complementario (sistema italiano). Conse-

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