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REGIONALIZACION: DMINI~TRATIVO

REGIONALIZACION
PROCESO INCOMPRENDIDO
POR ORLANDO DE LAS CASAS

1texto analiza el proceso de Regionalización en los gobiernos de Belaunde, Ca reía Pérez

E y Fujimori, explicando que no se lograron los objetivos propuestos en la Constitución


de 1979, debido a errores en la aplicación de las leyes de desarrollo de los artículos 259
y 268. Concluye el presente artículo señalando que la desentralización debe seguir
siendo un objetivo permanente del Estado.

l. INTRODUCCIÓN pero una (Pucallpa) con una mayor industria y


Uno de los grandes problemas que tradicional- vías de acceso terrestre.
mente ha mostrado el Perú es la fuerte tendencia Los intentos de desarrollo que nacieron de las
centralista que sus gobernantes impusieron. Al o zonas postergadas, fueron desatendidos. Por lo
largo de los años, políticas de esa naturaleza general debían estar supeditados a "favores
trajeron como consecuencia un mayor desarrollo políticos"; el canal formal por el cual se debía
de la ciudad de Lima y, en menor medida, de exigir atención y recursos como un derecho y no
algunas otras ciudades respecto del resto del como un favor no existía. La marginalidad local
país; en algunos casos esta diferencia ha llegado de las zonas apartadas como focos de desarrollo,
a ser realmente abismal en términos económicos, condujo a su supeditación a prácticas extractivas
sociales, demográficos, etc. y mercantiles orientadas a intereses extrare-
El problema del centralismo fue, en más de un gionales: caucho, petróleo, oro. etc. La reinversión
momento de nuestra vida republicana, motivo de ha sido prácticamente inexistente.
preocupación, tratándose de revertir vanamente La presente nota busca realizar una reflexión
con la implementación de algunas políticas de respecto de uno de los intentos más agresivos por
desarrollo. lograr el desarrollo de los pueblos; un proceso que
Las desigualdades existentes entre las diferen- sin duda tuvo muchos errores, pero también más
tes zonas de nuestro país trajeron, como lógica de un acierto; un intento que fue calificado como
consecuencia, el deterioro de las condiciones de medida política de un gobierno que dejaba el país
vida del poblador común, en especial de aquel sumido en una de las crisis más graves de todos
poblador de zonas rurales apartadas. El Gobier- los tiempos, pero que le dió a los pueblos la
no Central, además de procurar la centralización posibilidad de decidir sus propios destinos, tra-
de la actividad económica en Lima y otros pocos tándole de quitar a Lima el privilegio que ha
puntos, centralizó también las decisiones políti- tenido desde la colonia.
cas y la posibilidad de dar iniciativa a proyectos
de desarrollo. La constante ha sido el olvido de 11. IMPORTANClA DEL PROCESO DE
parte de las autoridades políticas, de las zonas REGIONALIZACIÓN COMO MEDIO
más apartadas (y más empobrecidas) siendo re- DESCONCENTRADOR Y DESCENTRALIZADOR
Or!ando de las cordadas y visitadas tan sólo en época electoral. Con el retorno de la democracia, en el año 1980,
Casas es Jefe de El tratamiento igual de los pueblos, en un país la Constitución de 1979 incluyó el tratamiento
Prácticas del curso con marcadas diferencias geográficas, económi- de los Gobiernos Regionales en el Capítulo XII
de Derecho Laboral cas y sociales resulta totalmente inadecuado. del Título IV (DE LA ESTRUCTURA DEL ES-
Este error fue cometido por la misma Ley de TADO). Del artículo 259 al 268, se buscó dar el
de la Facultad de
Bases de la Regionalización, tal como se puede marco necesario para la posterior constitución de
Derecho de la
constatar en la clasificación zonal señalada (ver los Gobiernos Regionales. Básicamente se inclu-
Universidad
nota 1) donde !quitos, Pucallpa y Tara poto, para yeron criterios generales para la formación de los
Católica del Perú y poner un ejemplo, son consideradas zonas de Gobiernos, su caracter de entes autónomos, com-
asesor legal de mediano desarrollo relativo pese a las marcadas petencias, recursos, órganos de gobierno y sus
ID ESI. diferencias que tienen: !quitos y Pucallpa son respectivas atribuciones, potestades legislati-
ciudades de selva baja en tanto Tarapoto es de vas, etc.
selva alta, con notorias diferencias en cuestiones Esto sin duda estaba sujeto a un posterior desa-
agricolas o pecuarias; por último, ocurre lo mis- rrollo legislativo; sin embargo, lo que la Consti-
mo entre !quitos y Pucallpa, ambas de selva baja tución nos presentaba nos hacía vislumbrar una

• Regionalización: Proceso Incomprendido


instancia de gobierno que tendría autonomía y de las Inversiones, se establecía que se debe
económica y administrativa (art. 261); compe- "dotar a los Gobiernos Regionales de un monto
tencia, dentro de su territorio, en materia de adecuado de recursos financieros", aspecto que,
salubridad, vivienda, obras públicas, vialidad, como analizaresmos más adelante, fue incumpli-
agricultura, minería, industria, comercio, ener- do).
gía, previsión social, trabajo y de forma limitada De igual forma, el Plan Nacional de la Regiona-
(entiéndase bajo la dirección del Gobierno Cen- lización, incluyó las relaciones que necesaria-
tral) la educación primaria, secundaria y técnica mente tendrían los Gobiernos Regionales con
(art. 261); que tendría por órganos de gobierno a otros poderes del Estado y otros organismos (se
la Asamblea Regional (como ente legislativo) y al consideraron al Poder Legislativo, al Poder Eje-
Consejo Regional (como órgano ejecutivo). El cutivo, el Poder Judicial, los Gobiernos Locales y
inicio de esta nueva etapa acarrearía sin duda los Organismos Autónomos). Este tema, pese a
cambios a todo nivel. Es así como a lo largo del ser de vital importancia fue desarrollado con
texto constitucional encontramos presente la deficiencia, llegándose a una superposición de
variante regional (a manera de ejemplo, el artí- funciones y pugnas entre las diferentes instan-
culo 165 establecía que el Senado sería elegido cias de gobierno.
por regiones). El Decreto Supremo N. 071-88-PCM incluyó el
El período presidencial del arquitecto Belaúnde Texto Unico y Ordenado de la Ley de Bases de la
pasó sin darle mayor impulso a este proceso. En Regionalización (dictada por las Leyes 24650 y
junio de 1884, se dictó la ley 23878, por la que se 24 792), el 12 de junio de 1988, ya durante el
aprobó el Plan Nacional de Regionalización pre- gobierno del Dr. Alan García. Dicha norma pun-
parado por el Poder Ejecutivo. Con él se buscó dar tualizaba básicamente la competencia, órganos
las pautas a seguir en la implementación del de gobierno, ordenamiento jurídico y el régimen
proceso. Se dijo que" ... el propósito de la regio- económico, financiero y de planificación de los
nalización, como instrumento de la descentrali- Gobiernos Regionales. Sus atribuciones resulta-
zación, es la creación de las Regiones y el estable- ban restringidas pues la autonomía económica y
cimiento de los Gobiernos Regionales, a través de administrativa a la
los cuales debe administrarse cada Región con el que se refería la Cons-
propósito de alcanzar su desarrollo". Asimismo titución era tán sólo
se fundamentó la importancia de la regionaliza-
ción como instrumento del desarrollo nacional.
para el gobierno dentro de su ley según
la Ley de Bases (art.
En cumplimiento del mandato constitucional
plantearon los siguientes objetivos:
de Fujimori la 5). Consideramos que
la ley fue más allá de

1 Definir los criterios para delimitar el ámbito


regionalización lo establecido en la
Constitución so excu-
territorial de las regiones.
2 Definir los criterios para la designación de la
significa un sa de mantener la uni-
dad de Gobierno.
sede de los Gobiernos Regionales. La norma en referen-
3 Definir las funciones y organización de los
incremento de cia dejó planteado el
Gobiernos Regionales. esquema y la estruc-
4 Definir la modalidad de financiamiento de los la burocracia. tura de lo que serían
Gobiernos Regionales. los futuros Gobiernos
5 Establecer los procedimientos y mecanismos de Regionales.
participación, representación y capacitación
de la población, y la gestión para el funciona- 111 DESARROLLO DEL PROCESO.
miento de las regiones. Un primer momento, en el desarrollo de los
Gobiernos Regionales, fue utilizado para su ins-
Se dejaba en claro que la autonomía de los talación e inicio del proceso de transferencia de
Gobiernos Regionales estaría enmarcada dentro las distintas empresas y demás organismos que
de la idea de gobierno unitario, lo que significaba habían estado en manos del Gobierno Central.
una limitación a la misma. Dado que la experiencia era totalmente novedosa,
Ya desde estos lineamientos podíamos encontrar se presentaron problemas de distinto nivel al
pautas sumamente dificil es de cumplir (por ejem- interior de las regiones (ya sea por la forma de
plo en el6.3, del Carácter Económico-Financiero elección de los representantes, el desacuerdo por

111 Regionalización: Proceso Incomprendido


la demarcación territorial realizada, el nombre trucción Nacional orientado "... a la reforma ins-
que la región debía tener, la administración de titucional del país, (...) a lograr una auténtica
sus empresas, el bajo nivel e inexperiencia de los democracia, que eleve sustancialmente los nive-
representantes, etc.). les de vida de la población creando las condicio-
En muchos casos, ya iniciado el proceso, se acusó nes para una mejor realización de la persona
a más de un Gobierno Regional por repetir al humana". Para ello se disolvió temporalmente el
interior de su región, el tan criticado centralismo Parlamento y se inició una radical reestructura-
limeño. ción del Poder Judicial, entre otras aciones.
El problema real se presentó con la entrada del En las regiones, fueron disueltas las Asambleas
nuevo Gobierno, presidido por el Ingeniero Al- Regionales y fueron destituídos los Presidentes
berto Fujimori. Este desde un principio buscó la Regionales y demás funcionarios de confianza.
estabilización de nuestra economía. Se sincera- En un primer momen-
ron los precios utilizando un brutal paquete de to ocuparon las presi-
medidas económicas que trajeron como conse- dencias los Prefectos
cuencia, sólo para el mes de agosto de 1990, una
inflación del 400%. Apuntando hacia la rein-
E1desarrollo Regionales, posterior-
mente se nombraron a
cerción en la economía mundial, se inició un regional será los Presidentes por
f<1.erte periodo rescesivo (restricción salarial, cor- decretos leyes; estos
te de emisión inorgánica, reducción de la buro- un proceso permanecerían en esos
cracia estatal, austeridad presupuesta!, etc.); los cargos hasta que se
Gobiernos Regionales resultaron contrarios a lo
que el Gobierno Central pretendía. Las razones
cuyos frutos se realizaran las eleccio-
nes regionales (una
son multiples; entre otras: podrían ver en vez reformulado el es-
quema regional). Las
• La instalación y organización de los Gobiernos
Regionales significaba para el Gobierno Cen-
el siguiente elecciones jamás lle-
garon a realizarse.
tral una sola cosa: incremento de la burocracia.
• La autonomía presupuesta! de los Gobiernos
siglo. El esquema que tran-
sitoriamente
Regionales era muy peligrosa, de allí que fuera implementó el Gobier-
controlada directamente por el Gobierno Cen- no fue el siguiente: Un
tral: a lo solicitado por los Gobiernos Regiona- presidente y titular del pliego, un secretario
les se le aplicaba una fuerte reducción y luego técnico que lo reemplazara en ausencia y cinco
las transferencias presupuestales no eran he- secretarios; estos estuvieron en los denominados
chas en su totalidad. "Consejos Transitorios de Administración Re-
• El exagerado recorte de recursos condujo a que gional" dependientes del Consejo de Ministros.
los Gobiernos Regionales no pudieron Se logró así la total "centralización" de los
implementar un mínimo aparato administrati- niveles decisorios.
vo que les permitiera comenzar a funcionar. Uno de los aspectos más criticados por el Presi-
Ello empeoró la situación ya descrita. dente Fujimori fue la elección del Presidente de
• El Gobierno Central para el desarrollo de su la Asamblea Regional por la misma Asamblea y
política, debía mantener un control absoluto el las elecciones poco transparentes de los delega-
las diferentes instancias de gobierno. Institu- dos de las organizaciones representativas. De
ciones como el Parlamento o los mismos Gobier- allí que se anunciara que ".. .los nuevos repre-
nos Regionales, que en un sistema democrático sentantes ante cada uno de los órganos de gobier-
sirven de contrapeso, eran un obstáculo para el no de los Gobiernos Regionales serán elegidos
Gobierno Central. Eso explica el fuerte ataque mediante el sufragio directo, universal y secre-
del que fueron objeto por parte del Presidente to ... ".
Fujimori. Específicamente los Gobiernos Re- Con la elección del Congreso Constituyente De-
gionales fueron calificados .de burocráticos e mocrático, el proceso de regionalización fue du-
ineficientes. ramente cuestionado. Se inició una corriente
muy fuerte de opinión con la cual se quería
IV RUPTURA DEl ORDEN CONSTITUCIONAl. apostar a potenciar los Gobiernos Locales dándo-
El 5 de abril de 1992, el Presidente Fujimori les mayores atribuciones y facultades (se habló
instauró el Gobierno de Emergencia y Recons- de la municipalización de los servicios,

• Regionalización: Procesó Incomprendido


ejemplarizada con la tendencia a otorgar atribu- perceptiva de su identidad territorial y en defini-
ciones educativas a los municipios. tiva, pasiva, en otra organizada, cohesionada,
En resumen, todo lo avanzado pese a los errores, consciente de la identidad sociedad-región, ca-
había logrado otorgar mayores facultades y atri- paz de movilizarse tras proyectos políticos colec-
buciones a las regiones, con un importante com- tivos; es decir, capaz de transformarse en sujeto
ponente: la población civil tuvo canales de parti- de su propio desarrollo" pasó sin que siquiera se
cipación, llegando a tomar real conciencia de de diera la oportunidad para ir, con el transcurrir
su rol hacia la búsqueda del desarrollo de su del tiempo y los errores, conformando un verda-
región. dero Estado Descentralizado. Procesos de esa
naturaleza toman tiempo; Sergio Boisier a propó-
V POSIBILIDAD DE TRABAJO FUTURO. sito del proceso de regionalización chileno (que
Actualmente la Comisión de Constitución del como política se inicia en el año de 1966 y cuya
Congreso Constituyente Democrático ha terminado actual demarcación quedó establecida en 1974)
y presentado a la opinión pública el Anteproyecto nos dice que "es imposible provocar simultánea-
de la Nueva Constitución. En lo referido a des- mente procesos de desarrollo en todos los puntos
centralización se han eliminado las regiones. La o áreas del territorio nacional( ... ), el desarrollo es
descentralización continúa siendo un objetivo y un proceso de alta complejidad que supone la
proceso permanentes del Estado (art. 1 del Pro- ocurrencia simultanea de elementos económicos,
yecto), dejando claramente establecido que el políticos, sociales y psicológicos, que sólo se en-
territorio de la República comprende los depar- cuentran presentes en unas pocas regiones ( ... ),
tamentos, provincias y distritos (art. 2 del Pro- en la medida en que el desarrollo regional se
yecto). Serán los Gobiernos Municipales los en- concibe como un proceso políticamente descen-
tes promotores de la descentralización. Por últi- tralizado, ello implicará de suyo el proceso gra-
mo, en cada departamento habrá un intendente dual en el tiempo(. .. ), la descentralización es un
designado por el Presidente de la República. razgo cultural e idiosincrático, cuyo rompimien-
La experiencia y el debate han sido inútiles. La to exigirá largos procesos de aprendizaje social,
regionalización como posibilidad de las regiones que deben ser ensayados en algunas regiones,
de "potenciar su capacidad de auto organiza- para replicarse posteriormente (. .. ), se trata (el
ción, transformando una comunidad inanimada, desarrollo regional) de un proceso de largo plazo
segmentada por intereses sectoriales, poco cuyos frutos se verán en el Siglo XXI".

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