PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

FACULTAD DE DERECHO

ENTREGA FINAL

ARTÍCULO ACADÉMICO “

ALUMNO: DIEGO MARIO PONTE TRIVEÑO

CÓDIGO: 20102537

ASESOR DE COMISIÓN: ERNESTO AGUINAGA MEZA

ARTÍCULO ACADÉMICO: “EL RÉGIMEN PREVISIONAL DE LAS FUERZAS

ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ: ¿CÉDULA VIVA O
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA?
EL RÉGIMEN PREVISIONAL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y POLICÍA
NACIONAL DEL PERÚ: ¿CÉDULA VIVA O SOSTENIBILIDAD FINANCIERA?
 “El sistema de gobierno más perfecto es aquel que produce mayor suma de felicidad
posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política”.

Simón Bolívar, ante el Congreso de Angostura

ÍNDICE

ABREVIATURAS: 5

INTRODUCCIÓN: 5

CAPÍTULO I: BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO PREVISIONAL

PERUANO: 7-21

I: ¿ES CONSTITUCIONALMENTE ADMISIBLE LA EXISTENCIA DE UN RÉGIMEN

PENSIONARIO especial?: 7

I.I: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO A LA PENSIÓN, COMO

MANIFESTACIÓN DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL: 8

I.I.I: PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DE EFICACIA DIFERIDA O PROGRESIVA: 8

I.I.II: PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD: 9

I.I.III: PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA O EQUILIBRIO

PRESUPUESTARIO: 9-10

I.II: CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN: LIBRE

ACCESO, PROHIBICIÓN DE PRIVACIÓN ARBITRARIA DE LA PENSIÓN, Y DERECHO
A UNA PENSIÓN MÍNIMA VITAL: 10-12
I.III: LA DIFERENCIACIÓN JUSTIFICADA COMO MANIFESTACIÓN DEL DERECHO
DE IGUALDAD: PARÁMETROS PARA LA ADMISIBILIDAD DE REGÍMENES
PREVISIONALES ESPECIALES: 13-14

NOTA CONCLUSIVA: 14

II: ANÁLISIS DE LA REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 11°, 103° Y PRIMERA

DISPOSICIÓN FINAL Y TRANSITORIA DE LA CONSTITUCIÓN: SUPRESIÓN DE LA
CÉDULA VIVA, ESTABLECIMIENTO DE TOPES PENSIONARIOS Y MANDATO DE NO
NIVELACIÓN DE LAS PENSIONES: 14

II.I.- LOS ANTECEDENTES: AVANCES Y RETROCESOS EN LA CONSTRUCCIÓN DE

UN SISTEMA PREVISIONAL: 14

II.I.I.- MARCHAS Y CONTRAMARCHAS Del RÉGIMEN PREVISIONAL Del ESTADO:

14-15

II.I.II.- EL MARCO PRECEDENTE A La REFORMA: REACCIÓN Del TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL Y Del PODER LEGISLATIVO: 16-17

II.II.- LA REFORMA CONSTITUCIONAL: 17-18

II.III.- EL PRONUNCIAMIENTO CONFIRMATORIO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

18-20

NOTA CONCLUSIVA: 20-21

Conclusión del capítulo I: 21

CAPÍTULO II: ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LAS FUERZAS

ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ: HACIA SU REFORMA INTEGRAL: 21-
35

I: DESCRIPCIÓN Y COMENTARIOS SOBRE EL RÉGIMEN PREVISIONAL DE LAS

FUERZAS ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL: 21
I.I: LOS ANTECEDENTES: LA LEY N° 19846 COMO NORMA DE CONSOLIDACIÓN
DEL RÉGIMEN DE PENSIONES MILITAR POLICIAL: 22-25

I.II: LA REFORMA PREVISIONAL OPERADA POR EL DECRETO LEGISLATIVO N°

1133, NORMA QUE CIERRA DEFINITIVAMENTE EL RÉGIMEN DEL DECRETO LEY N°
19846: 25-26

I.III: ANÁLISIS CRÍTICO DE LA LEY N° 30683, LEY QUE CONCEDE A LOS

PENSIONISTAS DEL DECRETO LEY N° 19846, LOS AUMENTOS DESTINADOS AL
PERSONAL EN ACTIVIDAD POR EL DECRETO LEGISLATIVO N° 1133: 26-28

II: EN TORNO AL MANTENIMIENTO DEL RÉGIMEN PREVISIONAL DE LAS

FUERZAS ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL: 28

II.I: ANOTACIONES SOBRE LA PERTINENCIA (O IMPERTINENCIA) DE LA

PERVIVENCIA DE REGÍMENES PREVISIONALES ESPECIALES EN EL ESTADO
ACTUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL: 28-30

II.II: ANÁLISIS Y TOMA DE POSTURA SOBRE LA PERVIVENCIA DEL RÉGIMEN

PREVISIONAL DEL PERSONAL MILITAR POLICIAL: 30

II.II.I: APORTES DE LA DOCTRINA EN TORNO AL RÉGIMEN PREVISIONAL DE LAS

FUERZAS ARMADAS Y POLICIALES COMO RÉGIMEN PREVISIONAL ESPECIAL: 30-
32

II.II.II: POSICIÓN DEL AUTOR: 32

II.III: NUESTRA PROPUESTA DE REFORMA: 32

II.III.I: LAS VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN DERIVADAS DE LAS

MODIFICACIONES INCORPORADAS POR LA LEY N° 30683: 32-33

II.III.II: LOS CAMBIOS NECESARIOS PARA EL SOSTENIMIENTO DE ESTE RÉGIMEN

ESPECIAL DE PENSIONES: 33-34

CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO II: 34

CONCLUSIÓN GENERAL: 34-35

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS: 36-39

ABREVIATURAS

1RA DFT. CONS. PRIMERA DISPOSICIÓN FINAL Y TRANSITORIA DE LA

CONSTITUCIÓN
2DA DCF. D. LEG. SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL DEL
DECRETO LEGISLATIVO
CONS. CONSTITUCIÓN
D.L. DECRETO LEY
D. LEG. DECRETO LEGISLATIVO
FF.AA. FUERZAS ARMADAS
L. LEY
N.F. NORMA FUNDAMENTAL
R.C. REFORMA CONSTITUCIONAL
R.E. RÉGIMEN ESPECIAL
R.ESP. REGÍMENES ESPECIALES
R.G. RÉGIMEN GENERAL
R.P. RÉGIMEN PREVISIONAL, RÉGIMEN DE PENSIONES
PNP. POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ
R.P.M.P. RÉGIMEN DE PENSIONES DEL PERSONAL MILITAR Y POLICIAL

INTRODUCCIÓN

“Los regímenes especiales de seguridad social de las Fuerzas Armadas instaurados en

América Latina, se caracterizan porque en su gran mayoría son el resultado de la influencia
que han tenido sobre las decisiones políticas y de seguridad de los países, así como por la
influencia que muchas de ellas siguen manteniendo sobre la conducción de los estados.
Los regímenes de seguridad social de las Fuerzas Armadas, y en especial sus sistemas de
pensiones, guardan profundas diferencias con relación al régimen general, tanto en sus
estructuras como en sus beneficios sociales”.

César Tamayo Herrera

En el Perú, antes incluso de nuestra andadura como República, las fuerzas armadas
contaron, antes que nadie, con un régimen de jubilación beneficioso (Gómez 2012: 674;
Tamayo 2015: 13-14, 138-140). Esta situación de ventaja, fue consolidada por el Decreto
Ley N° 19846, que implementó el régimen previsional unificado de las fuerzas armadas y
policía nacional del Perú.
Siguiendo la tendencia mundial, se le otorgó al personal militar y policial un régimen de
compensaciones basado, principalmente, en dos tipos de prestaciones presentes en la
mayoría de países del mundo: Posibilidad de jubilarse prematuramente (en promedio, a
los 45 años), y derecho a recibir una pensión idéntica a su última remuneración, e incluso
de recibir los aumentos otorgados a su par en actividad (Tamayo 2015: 138-142).

Como consecuencia, la caja de pensiones militar policial ingresó en estado de quiebra

técnica (Ernaú 2011: 124-137). Por ello, mediante el Decreto Legislativo N° 1133, se
implementó una reforma integral sobre las remuneraciones y pensiones del personal
militar y policial. Ésta, además de incrementar gradualmente los sueldos del personal en
actividad, declaró cerrado el régimen del Decreto Ley N° 19846 y, en consecuencia,
derogó la nivelación pensionaria, amén de prohibir, en lo sucesivo, la percepción por el
personal en retiro, de los incrementos otorgados a sus pares en actividad (efecto espejo).

Tal reforma no fue asimilada, ni comprendida por el sector militar policial, quienes
presionaron, sobre todo, por el restablecimiento de la nivelación pensionaria y de la
cédula viva. Y, en efecto, el Congreso de la República, , el 20 de noviembre del año
pasado, votó por unanimidad la ley N° 30683, denominada “ley de pensiones justas”.
Mediante esta norma, se modificó la segunda disposición complementaria final del decreto
legislativo N° 1133.

En mérito a la referida modificación, los pensionistas del decreto ley N° 19846 -o sea,
quienes pasaron a situación de retiro antes de la dación del D. L. N° 1133-, recibirán, en
su integridad, los incrementos otorgados, precisamente en virtud de la reforma previsional
comentada, a sus pares en actividad. En otros términos, LA NORMA restablece (aunque
con efectos puntuales, limitados a los alcances de esta ley), un régimen de cédula viva,
que beneficia únicamente a los pensionistas del régimen cerrado del D. L. N° 19846.

Como expondremos en el presente trabajo, tal modificación resulta inconstitucional, a la

luz de los artículos 11°, 103° y, sobre todo, de la primera disposición final y transitoria de
la Constitución que cierra, para todo régimen previsional a cargo del Estado (como es el
régimen de pensiones militar policial), la posibilidad de implementar mecanismos de
nivelación y/o de renovabilidad pensionaria (cédula viva), que es lo que la ley N° 30683
establece.

Pero además, esta norma nos brinda la oportunidad para preguntarnos, si las fuerzas
armadas y policiales deberían seguir contando con un régimen pensionario especial y, de
ser afirmativa nuestra respuesta, precisar cuáles son los parámetros, constitucionales y
de sostenibilidad financiera, que debe observar este régimen previsional, en aras de SU
sostenimiento a largo plazo. A resolver estas cuestiones, nos avocaremos en esta
investigación.

Para ello, en el primer capítulo, indicaremos los principios que, de acuerdo a nuestra
norma fundamental, son consustanciales a todo régimen previsional. Seguidamente,
comentaremos el proceso de reforma de los artículos 11°, 103° y, particularmente, de la
primera disposición final y transitoria de la Constitución, y sus consecuencias para el
diseño e implementación del régimen previsional militar policial.

Finalmente, en el segundo y último capítulo, describiremos en detalle el régimen

previsional de las fuerzas armadas y policiales; enfatizando nuestras críticas al texto de la
ley N° 30683. Luego, en base a las diversas posturas existentes, responderemos si, en un
sistema moderno de seguridad social, son admisibles los regímenes previsionales
especiales. Finalmente, justificaremos por qué, a nuestro entender, las fuerzas armadas y
policiales deben contar con un régimen pensionario especial; exponiendo las reformas
que, a nuestro juicio, son necesarias para su sostenimiento.

CAPÍTULO I: BASES CONSTITUCIONALES DEL RÉGIMEN PREVISIONAL PERUANO

Resulta imprescindible, en este primer capítulo, dar una mirada a la Constitución, en

particular en lo referente a la seguridad social y el derecho previsional. Ello, a fin de
responder, si nuestra norma fundamental permite la implementación de regímenes
pensionarios especiales, como el del personal militar y policial; así como para analizar la
reforma constitucional por la que se prohíbe implementar mecanismos de nivelación y
cédula viva en los regímenes pensionarios a cargo del Estado, y sus consecuencias para
el R.P.M.P...

I: ¿ES CONSTITUCIONALMENTE ADMISIBLE LA EXISTENCIA DE UN RÉGIMEN

PENSIONARIO especial?

Antes de evaluar la constitucionalidad del r.p.m.p., es menester responder a una

interrogante previa. Ésta consiste en determinar, con base en la Constitución, si resulta
admisible la existencia de regímenes previsionales especiales en nuestro ordenamiento. A
ello dedicaremos los apartados siguientes.

I.I: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO A LA PENSIÓN, COMO

MANIFESTACIÓN DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El derecho a la pensión se inscribe dentro del derecho a la seguridad social, por lo que le
son aplicables sus principios rectores, contenidos en el artículo 10° de la Constitución.

En cuanto a la seguridad social, nuestro Tribunal Constitucional ha expresado que:

“La seguridad social es la garantía institucional que expresa por excelencia la función
social del Estado. Se concreta en un complejo normativo estructurado -por imperio del
artículo 10 de la Constitución- al amparo de la ‘doctrina de la contingencia’ y la calidad de
vida; por ello, requiere de la presencia de un supuesto táctico al que acompaña una
presunción de estado de necesidad (cese en el empleo, viudez, orfandad, invalidez, entre
otras) que condiciona el otorgamiento de una prestación pecuniaria y/o asistencial, regida
por los principios de progresividad, universalidad y solidaridad, y fundada en la exigencia
no sólo del mantenimiento, sino en ‘la elevación de la calidad de vida'”. (Tribunal
Constitucional 2005 A: Fundamento 54

En este sentido, en nuestro ordenamiento, ya sea por mandato expreso de la Constitución

o por interpretación del máximo intérprete de nuestra norma fundamental, se han
establecido diversos principios, de ineludible observancia para el diseño y conformación
de los distintos regímenes pensionarios.

I.I.I.- Principio de universalidad, de eficacia diferida o progresiva: Consagrado en el

art. 10 de nuestra Constitución, cuando prescribe:

“Artículo 10. Derecho a la Seguridad Social”.

“El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social,
para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su
calidad de vida”.

Sobre el referido principio, González y Paitán expresan que:

“Cuando la norma señala que es un derecho universal y progresivo, esta no puede referirse
sino a que la seguridad social será de aplicación general; es decir, está dirigida a todas las
personas sin excepción, puesto que el derecho nos es inherente por el solo hecho de ser
seres humanos. La progresividad, de otro lado, referirá precisamente al acceso al derecho.
Es decir, a fin de efectivizar el principio de universalidad del derecho, deberán establecerse
determinados pasos que habiliten un acceso a la seguridad social, lo cual solo se podrá dar
de manera gradual o progresiva, según la situación económica del país”. (González y
Paitán 2017: 21).
Puede notarse, entonces que, si bien nuestra Constitución establece que toda persona
tiene derecho a gozar de la seguridad social, ésta reconoce que dicho mandato solo
podrá llevarse a cabo de forma gradual y progresiva. Como consecuencia de esta
dualidad de criterios complementarios, el diseño de todo régimen pensionario debe
coadyuvar a lograr el disfrute universal del derecho a la pensión, abarcando al mayor
número posible de beneficiarios. No obstante, en atención al carácter progresivo de dicha
universalidad, las prestaciones deben introducirse de forma gradual, atendiendo a las
posibilidades de la economía nacional.

I.I.II.- Principio de solidaridad: No contemplado expresamente en nuestra

Constitución, sin embargo ha sido reconocido, en reiteradas ocasiones, como un
principio rector de la seguridad social. Siguiendo a González y Paitán:

“El principio de solidaridad es uno de los pilares más importantes de la seguridad social. Este
principio implica que todos los miembros de una sociedad, así como el Estado, contribuyen al
financiamiento del sistema de protección de la seguridad social, de acuerdo a sus posibilidades, con
la finalidad de recibir protección cuando acaecen ciertas contingencias y según sus propias
necesidades”. (González y Paitán 2017: 13).

Como adelantáramos, nuestro Tribunal Constitucional, emitió una sentencia de innegable

trascendencia en la cual declaró la constitucionalidad de la reforma de los artículos 11°,
103° y primera disposición final y transitoria de la Constitución (a la que citaremos, en
adelante, como la sentencia de la reforma). En ésta, el alto Tribunal se pronunció sobre la
aplicación al derecho a la pensión, de los diversos principios de la seguridad social;
expresando, sobre el principio de solidaridad:

“Es de reconocerse el fuerte contenido axiológico de la seguridad social, cuyo principio de

solidaridad genera que los aportes de los trabajadores activos sirvan de sustento a los
retirados mediante los cobros mensuales de las pensiones. En este caso, el rol que
compete al Estado en la promoción del ejercicio del instituto no puede ser subestimado ni
mucho menos desconocido”. (Tribunal Constitucional 2005 A: Fundamento 48).

Así también, , la 1ra dft Cons., en aplicación del principio de solidaridad, establece la
habilitación legal para fijar topes a toda pensión que supere una uit, así como la obligación
de fijar pensiones mínimas, y de garantizar una pensión de sobrevivencia. De este modo,
todo régimen pensionario debe observar, en la determinación de la cuantía y criterios para
el otorgamiento de pensiones, el principio de solidaridad.

I.I.III.- El principio de sostenibilidad financiera: No consagrado expresamente en

nuestra Constitución, su relevancia para la seguridad social y el derecho
previsional, ha sido reconocido por nuestro TC, en los términos siguientes:
 “Cuando en el artículo 87 de la Carta Magna se prescribe que se fomenta y garantiza el
ahorro, se está condicionando incluso la actividad del propio Estado, puesto que no se
trata de un ahorro simplemente particular, según un análisis microeconómico, sino también
de uno que, a través de los instrumentos macroeconómicos, redunde en el presupuesto
público. Es decir, el Estado debe, al momento de sufragar los costes del pago de una
pensión, observar el principio del equilibrio en su presupuesto”. (Tribunal Constitucional
2005 A: Fundamento 50)

Una aplicación relevante de este principio en materia pensionaria, puede

observarse en la antes aludida 1ra dft Cons., la cual prescribe que todo régimen
previsional se regirá por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación.

En suma, estos son los principios que debe observarse en el diseño de todo
régimen previsional, y que permitieron al TC, en la sentencia de la reforma
constitucional, establecer, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 10° y 11°
de la norma suprema, el contenido esencial del derecho a la pensión, como a
continuación detallaremos:

I.II: CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN: LIBRE

ACCESO, PROHIBICIÓN DE PRIVACIÓN ARBITRARIA DE LA PENSIÓN, Y DERECHO
A UNA PENSIÓN MÍNIMA VITAL

En efecto, nuestro TC delimitó el contenido esencial del derecho a la pensión, de

la forma siguiente:

“El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión está constituido por tres
elementos, a saber:

- el derecho de acceso a una pensión;

- el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella; y,
- el derecho a una pensión mínima vital.
 Mediante el derecho fundamental a la pensión, la Constitución de 1993 garantiza el acceso
de las personas a una pensión que les permita llevar una vida en condiciones de dignidad.
Este derecho fundamental también comporta el derecho de las personas a no ser privadas
de modo arbitrario e injustificado de la pensión; de ahí que corresponda garantizar, frente a
la privación arbitraria e irrazonable, el goce de este derecho, sin perjuicio de reconocer el
disfrute de una pensión mínima vital como materialización concreta del clásico contenido
esencial del derecho a la pensión”. (Tribunal Constitucional 2005 A: Fundamento 107

Tal como explica Abanto, el Tribunal no define los alcances de cada uno de estos
elementos; lo cual no obsta para que el autor realice un comentario sobre cada uno de
ellos:

Sobre el primer elemento, es decir, el libre acceso a una pensión, el autor refiere que:

“A nuestro criterio, el acceso a una pensión (partiendo de la premisa que acceder implica: ingresar,
acercarse o entrar en un lugar o situación(7)) alude a la posibilidad de formar parte de un régimen
previsional por el hecho de satisfacer los requisitos para aportar al mismo, lo que no genera
automáticamente el goce o percepción de una pensión, pues ello estará condicionado al
cumplimiento de los supuestos fijados para cada prestación (edad, años de aportación o servicios,
incapacidad, etcétera)”.

En cuanto al segundo de los elementos del contenido esencial del derecho a la pensión,
vale decir, la prohibición de ser privado arbitrariamente de una pensión, el citado
doctrinante, sostiene:

“De igual modo, no ser privado arbitrariamente de una pensión implica la preexistencia de un
derecho materializado en el cobro de una prestación o, inclusive, en la garantía del goce futuro de
la misma (por haber cumplido los requisitos previstos por ley), el cual no podrá ser conculcado sin
mediar sustento fáctico o jurídico suficiente”.

Por último, en cuanto al tercer elemento, relativo al derecho a una pensión mínima vital,
nuestro autor señala que:

“Finalmente en cuanto al derecho a una pensión mínima vital, siendo el complemento de la pensión
máxima (tope), que según el Tribunal forma parte del contenido no esencial del derecho
fundamental a la pensión, entendemos que –de igual manera– debía ser parte de dicha
configuración, mas no del contenido esencial. En efecto, un sistema de reparto estructurado sobre
la base del principio de solidaridad (en que los mayores aportes de algunos provee la prestación de
aquellos que aportaron menos) tiene como extremos la pensión máxima y la mínima, por lo tanto,
ambas deberían formar parte del contenido no esencial del derecho fundamental a la pensión.”.
(Abanto 2005 A: 35).
 Llegados a este punto, todavía no somos capaces de responder a la pregunta con que
titulamos el presente capítulo. Ello es así, debido a que, ni en los artículos de la
Constitución relativos al derecho de la seguridad social y al derecho previsional, ni en las
interpretaciones del Tribunal Constitucional, existe, un mandato de ausencia de regímenes
establecer regímenes previsionales especiales. Por tanto, recurriremos a las normas
fundamentales sobre el derecho de igualdad. Acto seguido, con base en estos artículos y la
interpretación que de ellos efectuara el Tribunal Constitucional, defenderemos la
constitucionalidad del establecimiento de regímenes previsionales especiales.

I.III: LA DIFERENCIACIÓN JUSTIFICADA COMO MANIFESTACIÓN DEL DERECHO

DE IGUALDAD: PARÁMETROS PARA LA ADMISIBILIDAD DE REGÍMENES
PREVISIONALES ESPECIALES

Nuestra Constitución aborda el derecho a la igualdad en dos normas: El inciso 2° del art.
2° y el primer párrafo del art. 103°, que no son sino las dos caras de una misma moneda.
Así, el inciso 2° del artículo 2 prescribe:

“Toda persona tiene derecho:

(…)
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”.

Por su parte, el primer párrafo del art. 103°, dispone:

“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por
razón de las diferencias de las personas”.

Comentando estas disposiciones constitucionales, diversos autores coinciden en

DESTACAR que, en virtud del derecho fundamental a la igualdad, resulta necesario
dispensar un tratamiento diferenciado, cuando, de manera objetiva y razonable, se
acredite que las circunstancias distintivas que motivan dicho tratamiento, lo ameritan. Así,
en palabras de Gutiérrez y Sosa:

“Vistas estas características, podemos concebir a la igualdad como un derecho

fundamental destinado a obtener un trato paritario ante hechos, situaciones y relaciones
equiparables; en otras palabras, hablamos de un derecho subjetivo a no sufrir
discriminación, a no ser tratado de manera dispar respecto de quienes se encuentran en
una situación equivalente. Contrarium sensu, cabe un tratamiento diferenciado frente a
situaciones disímiles, para lo cual se debe acreditar que la referida distinción es objetiva y
constitucionalmente razonable”. (Gutiérrez y Sosa 2005: 24).
En este orden de ideas, Muro y Sosa anotan que:

“Las leyes tienen vocación general y universal, de aplicación general para todos los
individuos. Esta concepción de la ley, no obstante, es insuficiente porque no reconoce que
las personas en la realidad tienen diferencias que pueden colocarlos en situación de
desventaja frente a otros, lográndose a través de esta "igualdad formal" un efecto contrario
al deseado: una mayor desigualdad. Por ello es que el artículo 103 de la Constitución, en
su primera oración admite la posibilidad de que se expidan leyes especiales, que sean una
excepción para la generalidad y la abstracción de las normas”. (Muro y Sosa 2005: 21).

Más aún, con mayor claridad, el Tribunal Constitucional ha manifestado que:

“La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo
es. De modo que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se
da un trato desigual [discriminación directa, indirecta o neutral, etc.], sino también cuando frente a
situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario [discriminación por
indiferenciación]”. (Tribunal Constitucional 2014: Fundamento 11)

Ahora bien, considerando que el primer párrafo del art. 103° permite establecer un
tratamiento diferenciado, solo cuando lo amerite “la naturaleza de las cosas”, conviene
aclarar a qué se está refiriendo esta disposición constitucional. Como señalan, entre otros,
Rubio Correa (Rubio 1999: 25(, y Muro y Sosa (Muro y Sosa 2005: 17), aquí se alude
tanto a la naturaleza jurídica de los institutos materia de evaluación (en nuestro caso, los
regímenes previsionales especiales frente al régimen general de pensiones), como a la
naturaleza o caracteres de su finalidad.

Aclarado este punto, resta, sin embargo, determinar las pautas que nos servirán para
evaluar la constitucionalidad del trato diferenciado que se dispensa, al amparo de los
regímenes previsionales especiales y, concretamente, en el régimen pensionario de las
fuerzas armadas y policiales. Afortunadamente, nuestro TC ha dispuesto las directrices
correspondientes:

“la noción de igualdad ante la ley no se riñe con la existencia de normas diferenciadoras, a
condición de que se acredite:

a) La existencia de distintas situaciones de hecho y, por ende, la relevancia de la diferenciación;

b) La acreditación de una finalidad específica;
c) La existencia de razonabilidad, es decir, su admisibilidad desde le perspectiva de los preceptos,
valores y principios constitucionales;
d) La existencia de proporcionalidad; es decir, que la consecuencia jurídica diferenciadora sea
armónica y correspondiente con los supuestos de hecho y la finalidad; y,
e) La existencia de racionalidad, es decir, coherencia entre los supuestos de hecho el medio
empleado y la finalidad que se persigue”. (Tribunal Constitucional 2004: Fundamento 2).

Adicionalmente, conviene destacar las consideraciones que realiza el Tribunal sobre la

creación de leyes especiales, debido a que, justamente, el trato diferenciado que se
otorga mediante los regímenes pensionarios especiales, se brinda a través de estas leyes
o reglas especiales. A este respecto, dice el alto Tribunal:

“Una ley especial –de por si regla excepcional en el ordenamiento jurídico nacional– se ampara en
las específicas características, propiedades, exigencias o calidades de determinados asuntos no
generales en el seno de la sociedad. Las leyes especiales hacen referencia específica a lo
particular, singular o privativo de una materia. Su denominación se ampara en lo sui géneris de su
contenido y en su apartamiento de las reglas genéricas. En puridad, surgen por la necesidad de
establecer regulaciones jurídicas esencialmente distintas a aquellas que contemplan las relaciones
o situaciones indiferenciadas, comunes o genéricas”. (Tribunal Constitucional 2004: Fundamento 2

Por último, cabe señalar que el TC, aplicando el principio derecho de igualdad en los
términos que aquí se ha delimitado, se ha pronunciado a favor de la constitucionalidad del
régimen especial de jubilación minera, en los siguientes términos:

“Cuando el legislador ordinario establece los requisitos que deben cumplir los trabajadores mineros
para acceder a una pensión de jubilación, toma en consideración las mismas exigencias básicas
previstas en el Decreto Ley 19990, vale decir los años de edad y el número de aportaciones,
agregando otros requisitos que se relacionan directamente con la actividad que se busca privilegiar
con un tratamiento particular, dadas las especiales características del trabajo minero. (…) Como se
ha indicado, lo que se busca con esta medida legislativa es lograr una protección superlativa a un
grupo de trabajadores que realizan labores en condiciones particularmente penosas o que implican
un riesgo para la vida o la salud”. (Tribunal Constitucional 2007: Fundamento 7

Nota Conclusiva:

La Constitución permite el trato diferenciado a través de leyes especiales, en

consideración a las circunstancias del instituto que se pretende regular. No basta, no
obstante, la verificación de tales diferencias, sino que debe acreditarse que este trato
diferenciado se encuentra justificado constitucionalmente, de acuerdo a los parámetros
definidos por el Tribunal Constitucional. Estas directrices, nos permitirán dilucidar, si es
constitucionalmente válido que las fuerzas armadas y policiales mantengan un régimen
previsional especial y, de ser afirmativa nuestra respuesta, si resulta necesario realizar
modificaciones sustanciales a su régimen pensionario actual.

II: ANÁLISIS DE LA REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 11°, 103° Y PRIMERA

DISPOSICIÓN FINAL Y TRANSITORIA DE LA CONSTITUCIÓN: SUPRESIÓN DE LA
CÉDULA VIVA, ESTABLECIMIENTO DE TOPES PENSIONARIOS Y MANDATO DE NO
NIVELACIÓN DE LAS PENSIONES

II.I.- LOS ANTECEDENTES: AVANCES Y RETROCESOS EN LA CONSTRUCCIÓN DE

UN SISTEMA PREVISIONAL

II.I.I.- Marchas y Contramarchas del Régimen Previsional del Estado

La denominada “Ley de Goces” de 1850, fue la primera norma expedida por el Estado
peruano para cubrir las contingencias sociales de los servidores públicos. Anterior a la
consolidación de un sistema de seguridad social, esta ley prescribía el financiamiento de
las contingencias previsionales con dinero del tesoro público; situación que se agravaría,
con la posterior introducción de otros colectivos ajenos a este régimen (Gonzáles 2016: 9-
11).

Así, señala el citado autor, siguiendo a Rendón Vásquez:

““La Ley de Goces de 1850 fue excesivamente generosa y elaborada sin sustento técnico
alguno, puesto que posibilitaba pensiones de cesantía con solo siete años de aportes,
siendo que las modificaciones habidas en el tiempo tampoco tuvieron base técnica, pues
se dictaron sin estudios económicos ni matemáticos actuariales, además de carecer del
natural sistema de reserva previsional determinándose que sea el erario nacional el
llamado a cubrir las pensiones que dimanaban de él”. (Gonzáles 2016: 11).

Esta situación de continuo desfinanciamiento de las pensiones, llevó a que en 1974, se

promulgara el Decreto Ley N° 20530, sobre el cual, González refiere:

“La promulgación del Decreto Ley Nº 20530 tuvo por propósito proyectado el regular un
beneficio temporal y cerrado, constituyéndose así en un especial régimen previsional. No
tenía por objeto mantenerse en el tiempo ni mucho menos constituir una carga para el
Tesoro Público. Por el contrario, se buscaba que los beneficiarios del régimen pudieran
acceder a una pensión en caso de cesantía, la que sería financiada con los aportes
realizados. Además, encontraba razonabilidad en la medida que se buscaba retribuir a los
trabajadores del Estado que no alcanzaban ingresar al Sistema Nacional de Pensiones. En
buena cuenta, se proyectó como un régimen previsional en favor de un grupo determinado
de servidores y funcionarios públicos, sin posibilidad de apertura hacia otros servidores que
no hubiesen sido considerados en la norma originaria de 1850”. (Gonzáles 2016: 16).

La nota característica del régimen cerrado del D. L. N° 20530, consistía en otorgar a los
servidores allí comprendidos diversos privilegios, no previstos en el régimen general. Así,
éstos solo debían aportar el 6% de su remuneración, además de que, con solo 20 años de
servicios, accedían a una pensión nivelada con su remuneración, y al beneficio de la
renovabilidad o cédula viva, al menos parcialmente, ya que para percibirlo en su totalidad
debían computar 25 o 30 años de servicio.

Como explica Ernaú: “Se denomina pensión nivelable al monto que recibe un pensionista
al pasar a la situación de retiro, el mismo que es igual al que venía percibiendo en la
situación de actividad. Cédula Viva (en cambio (, es el derecho que tiene el pensionista a
recibir los aumentos, tanto de haberes como otros beneficios que recibe el personal en
actividad”. (Ernaú 2011: 36).

Se trata pues, de dos beneficios cuya percepción por un número más creciente de
servidores (que en su etapa más crítica se contaba en 300.000) (Neves 2009; González y
Paitán 2017), no solo amenazaba con conducir a la insolvencia nuestro sistema de
pensiones, sino que, además, hacía inviable la concesión de incrementos remunerativos,
pues todo incremento al servidor o servidora en actividad, debía trasladarse
automáticamente al pensionista que hubiera laborado en su categoría (el denominado
efecto espejo), si éste era pensionista del D. L. N° 20530.

Por ello, merced a la reforma constitucional de los artículos 11°, 103° y, especialmente,
de la primera disposición final y transitoria de la Constitución, no solo se cerró
definitivamente el régimen del D. L. N° 20530, sino que se prohibió la nivelación de las
pensiones con las remuneraciones (nivelación), y su renovabilidad (cédula viva o efecto
espejo), para todos los regímenes pensionarios a cargo del Estado, incluso para el
régimen previsional de las fuerzas armadas y policiales, como veremos en el segundo
capítulo.

Así pues, como decíamos, continuamente se incorporaron al régimen cerrado del D. L. N°

20530, colectivos que, por temporalidad (se encontraban prestando servicios después de
1962) o por ámbito de aplicación (se hallaban laborando bajo el régimen de la actividad
privada), no les correspondía cotizar en el régimen cerrado, sino en el sistema nacional de
pensiones, o en el sistema privado de administradoras de fondos de pensiones (Neves
2009: 2).

Intentando afrontar esta gravísima situación, Desde 1991, se introdujeron diversas

reformas, tendentes a lograr que el régimen del D. L. N° 20530 sea menos oneroso, y
más equitativo. No obstante, estas iniciativas fueron desaprobadas por el Tribunal
Constitucional, en base a la redacción original de la primera disposición final y transitoria
de la Constitución, la cual, a su entender, consagraba la teoría de los derechos adquiridos
en materia pensionaria. Así, siguiendo a Neves, el Alto Tribunal, en el fundamento 18° de
la sentencia recaída en el expediente 008-96-I/TC sobre el Decreto Legislativo 817,
consagró este criterio, al establecer que:

“Constituían derechos adquiridos en el régimen del Decreto Ley 20530 —para el Tribunal
Constitucional— conforme a la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución en
su versión original: «1) tener la calidad de pensionista del mismo, 2) tener la facultad de
adquirir derecho a pensión al alcanzar quince años de servicios el hombre y doce y medio
la mujer [...] y 3) tener el derecho a una pensión nivelable, con los requisitos establecidos
en el [...] Decreto Ley [20530]”. (Neves 2009: 14).

Una posición mucho más respetuosa de los principios de la seguridad social, y consciente
de la situación económicamente insostenible que representaba pagar las elevadas
pensiones de un pequeño, pero privilegiado, grupo de pensionistas dentro del régimen
previsional del Estado, fue expresada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en el caso Cinco Pensionistas contra el Perú, como se explica en: Neves 2009: 20.

II.I.II.- El Marco Precedente a la Reforma: Reacción del Tribunal Constitucional y del

Poder Legislativo

Los años 2002 y 2003 fueron clave para la jurisprudencia constitucional en materia
previsional. En efecto, nuestro Tribunal Constitucional se pronunció, en dos sentencias
diametralmente distintas, sobre aspectos relevantes del régimen del D. L. N° 20530. En la
primera de ellas, de 2002, la Alta Corte expresó:
“En el caso de autos, por este aparente conflicto de normas, este Tribunal, como operador
de la justicia constitucional, opta por la aplicación de la norma que da acceso a la pensión
de la demandante, y llega a la convicción de que la agraviada, al haber alcanzado un
récord de servicios de carácter ininterrumpido a favor del Estado por un lapso de tiempo
mayor a 18 años, sí posee el derecho de acceder a una pensión dentro del régimen del
Decreto Ley Nº 20530”. (Tribunal Constitucional 2002 A: Fundamento 4

Luego de unánimes cuestionamientos sobre el modo cómo el Tribunal autorizaba la

incorporación al régimen previsional del Estado de cualquier servidor que hubiera
prestado más de 15 años de servicio (hombre) y 12 años y medio (mujer), , éste rectificó
los criterios plasmados en el proceso anterior. Así, luego de reconocer que el régimen del
D. L. N° 20530 se concibió originalmente como un sistema especial cerrado (fundamentos
3 y 4), expresó en su fundamento 20:

“Finalmente, considera este Colegiado que, (…) debe legislarse sobre el monto de las
pensiones, a fin de que no existan abismales diferencias en la cuantía de las mismas y sin
perjuicio de disponer el pago de los tributos que la ley imponga. Asimismo, estima de su
deber formular un llamado para que, de conformidad con los Principios Constitucionales
respectivos, se revise y perfeccione el sistema de la Seguridad Social, teniendo en cuenta
los artículos I y XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
de 1948”. (Tribunal Constitucional 2003: Fundamentos 3, 4 y 20).

Tomando nota de la exhortación del TC, el Congreso pretendió reducir, en alguna medida,
las distorsiones y desigualdades del régimen del D. L. N° 20530:

“A la luz de estas serias deficiencias del sistema regulado por el Decreto Ley N° 20530 es
que el 31 de julio de 2003, el Congreso de la República, en un intento de reducir en
alguna medida las inequidades del Régimen Previsional del Estado, promulga las Leyes
N° 28046 y Nº 28047. (…) Así, se creó una contribución solidaria para la asistencia
previsional cuya fuente serían las pensiones que en la suma anual sean mayores a 14
Unidades Impositivas Tributarias – UIT. Es decir, aquellos pensionistas del régimen
regulado por el Decreto Ley N° 20530 que percibieran pensiones mayores a dicha cifra,
debían pagar un tributo especial. Además, se impusieron escalones de incremento en el
porcentaje de aportación, empezando con la equiparación del mismo al del Sistema
Nacional de Pensiones, a partir del 1 de agosto de 2003”. (Gonzáles 2016: 43).

Pese a todo, resultaba indispensable acometer una reforma constitucional de los artículos
11°, 103° y de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, a fin de
establecer, a nivel constitucional, criterios uniformes y racionalizadores, para el
tratamiento tanto del régimen especial del D. L. N° 20530, como de los demás regímenes
previsionales existentes y futuros (Morales 2004: 57; González 2016: 45). En el siguiente
apartado, comentaremos los aspectos más relevantes de esta reforma, para los fines del
presente trabajo, que no son otros que delinear el marco constitucional dentro del cual
debe hacerse la reforma del régimen de pensiones militar policial.

II.II.- LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Tres aspectos de la regulación constitucional en materia previsional fueron modificados
por la Ley N° 28389, Ley de Reforma Constitucional: Se dispuso la centralización, en una
sola entidad, de la competencia para otorgar las pensiones del régimen del D. L. N° 20530
(art. 11), se adoptó la teoría de los hechos cumplidos, incluso en materia pensionaria (art.
103), y, finalmente, se cerró el régimen de cédula viva; estableciendo, en consecuencia, la
habilitación legal para fijar topes mínimos y máximos para todos los regímenes
pensionarios a cargo del Estado, así como la prohibición de estipular mecanismos de
nivelación pensionaria en cualquiera de dichos regímenes (1ra dft Cons.)

De los artículos reformados, solo comentaremos aquí el texto de los párrafos

tercero, cuarto y quinto de la 1ra dft Cons., debido a que los cambios allí plasmados,, al
versar sobre cuestiones trascendentales para la regulación de los regímenes pensionarios
como el régimen previsional de las fuerzas armadas, resultan relevantes para los
objetivos de la presente investigación.

Así pues, en virtud del artículo 3° de la ley de reforma constitucional, la referida

disposición final y transitoria, queda redactada de esta forma:

“Declárese cerrado definitivamente el régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530. En

consecuencia a partir de la entrada en vigencia de esta Reforma Constitucional:

1-No están permitidas las nuevas incorporaciones o reincorporaciones al régimen

pensionario del Decreto Ley N° 20530.

2-Los trabajadores que, perteneciendo a dicho régimen, no hayan cumplido con los
requisitos para obtener la pensión correspondiente, deberán optar entre el Sistema
Nacional de Pensiones o el Sistema Privado de Administradoras de Fondo de Pensiones.

Por razones de interés social, las nuevas reglas pensionarias establecidas por ley se
aplicarán inmediatamente a los trabajadores y pensionistas de los regímenes
pensionarios a cargo del Estado, según corresponda. No se podrá prever en ellas la
nivelación de las pensiones con las remuneraciones, ni la reducción del importe de
las pensiones que sean inferiores a una Unidad Impositiva Tributaria

La ley dispondrá la aplicación progresiva de topes a las pensiones que excedan de

una Unidad Impositiva Tributaria.

El ahorro presupuestal que provenga de la aplicación de nuevas reglas pensionarias

será destinado a incrementar las pensiones más bajas, conforme a ley. Las
modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así
como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán
regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación.

Autorízase a la entidad competente del Gobierno Nacional a iniciar las acciones legales
correspondientes para que se declare la nulidad de las pensiones obtenidas ilegalmente,
salvo los casos definidos por sentencias con carácter de cosa juzgada que se hayan
pronunciado expresamente sobre el fondo del asunto o que las respectivas acciones
hubieran prescrito”.

Sobre el tercer párrafo de la disposición reformada, que contiene una prohibición general
de nivelar las pensiones con las remuneraciones, coincidimos con Gonzáles:

“La disposición se refiere a los regímenes administrados por el Estado y no exclusivamente

al Decreto Ley Nº 20530 como lo hace en la primera parte de esta disposición. Así, es
 preciso reconocer que toda futura regulación respecto al contenido de los derechos
pensionarios en los otros regímenes pensionarios a cargo del Estado (tales como Sistema
Nacional de Pensiones, Caja de Pensiones Militar Policial o el diplomático) no podrá tener
reglas sobre nivelación de las pensiones con las remuneraciones”. (Gonzáles 2016: 55).

En cuanto a su cuarto párrafo, consideramos acertado que la aplicación de topes

pensionarios a las pensiones de los regímenes previsionales a cargo del Estado, haya
sido confiada exclusivamente a la ley o decreto legislativo. Asimismo, resulta también
conveniente, que la aplicación de topes a las pensiones que exceden de una unidad
impositiva tributaria, se realice de forma progresiva.

Finalmente, Respecto de su quinto párrafo, por el cual se exige que todos los regímenes
pensionarios se rijan por los principios de sostenibilidad financiera y no nivelación,
concordamos con el autor antes citado, cuando afirma:

“Esta regla es de aplicación para todos los regímenes (públicos y privados), actuales y
futuros, y no se refiere exclusivamente al régimen de pensiones del Estado del Decreto Ley
N° 20530. Es más, a nuestro juicio, esta regla fue una de las más importantes en la
reforma constitucional pues introdujo la evaluación económica como un criterio de reforma
legislativa y, en consecuencia, de continuidad de todo sistema previsional. Los estudios
actuariales y la revisión de la sostenibilidad financiera de cualquier sistema constituyen una
regla básica y a la que debe responder cualquier reforma sea para mejorar como para
alterar las reglas evitando costos mayores”. (Gonzáles 2016: 56).

II.III.- EL PRONUNCIAMIENTO CONFIRMATORIO DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL

Naturalmente, los pensionistas afectados por la reforma constitucional bajo comentario no

quedaron contentos, por lo que incoaron una demanda ante el Tribunal Constitucional,
quien confirmó la constitucionalidad de la reforma.

Ciertamente, en la sentencia emitida por el TC el 3 de junio de 2005, se abordan temas

relevantes tanto para el derecho constitucional, como para el derecho previsional, de las
cuales trataremos los referidos a esta última disciplina, glosando sus fundamentos más
resaltantes:

Así, consultado el Tribunal sobre si todo retroceso en el otorgamiento del derecho a la

pensión, como el establecimiento de topes pensionarios y el mandato de no nivelación,
se encuentra proscrito por el principio de progresividad y no regresividad de los derechos
fundamentales, establece que:

“De hecho, todo cambio en los derechos fundamentales debe ubicarse dentro de una
tendencia evolutiva orientada a fortalecer, ampliar y mejorar la esfera de autodeterminación
y desarrollo en sociedad del individuo. Este principio implica que los derechos
fundamentales únicamente pueden reformarse para mejorar su situación preexistente. Sin
 embargo, los derechos fundamentales no son absolutos; en su desarrollo histórico y
concreto se han generado conflictos jurídicos —reveladores de la antinomia social sobre tal
cuestión—, lo que puede acarrear la necesidad del cambio de su estatuto”. (Tribunal
Constitucional 2005 A: Fundamento 37).

En otro apartado, sobre la legitimidad de la reforma constitucional, precisa que:

En consecuencia, el contenido social de la Constitución económica no puede justificar, en

aras de cubrir altos montos pensionables de un número de personas objetivamente no
representativas de la comunidad adscrita al régimen del Decreto Ley N° 20530, que exista
un desembolso considerable y constante de recursos presupuéstales que deberían dirigirse
tanto para reajustar las pensiones de los menos favorecidos, y así evitar iniquidades
también para el futuro del sistema pensionario, como para desarrollar actividades estatales
tendentes a la seguridad social.

Así pues, no es posible olvidar que si la economía social implica, entre otros factores, una
racionalización del gasto público en la legislación social en favor de los más desamparados
(ancianos, enfermos, niños y minusválidos, como en cierta forma lo reconoce el artículo 4
de la Constitución), no será facultad, sino deber del Estado, remover todos los obstáculos
jurídico-constitucionales que Impiden efectivizar dichas medidas. Éste es el sentido que
hace de la reforma constitucional del sistema pensionarlo un mandato constituyente
fundado en el modelo económico constitucional”. (Tribunal Constitucional 2005 A:
Fundamento 44).

En este sentido, de acuerdo con el Alto Tribunal:

Lo que debe quedar claro es que el establecimiento de topes pensionarios obedece a dos
razones esenciales, a saber: la disponibilidad económica del sistema de seguridad social y
el principio de solidaridad. (…)Por estas consideraciones, y mientras el Estado garantice el
pago de las pensiones y los montos de éstas cubran el mínimo de subsistencia, la fijación
de topes no pueden ser tachada de inconstitucional. Será, entonces, constitucionalmente
razonable y legítimo que se disponga la disminución progresiva del monto de las pensiones
más elevadas —propio del contenido no esencial— y el incremento de las pensiones más
bajas a un tope mínimo vital —propio del contenido esencial—“. (Tribunal Constitucional
2005 A: Fundamento 100).

Finalmente, queremos destacar y hacernos eco de la recomendación que realiza el

Tribunal en el último fundamento de la sentencia bajo comentario:

“El Tribunal Constitucional considera que, en tanto que todos los regímenes previsionales
administrados por el Estado comparten el objeto de proveer a los pensionistas o a sus
sobrevivientes de los recursos necesarios para su mantenimiento o sustento, la reforma
implementada debe ser tomada como un primer paso para su unificación progresiva.

Dicha unificación implicaría la consolidación de los principios de universalidad,

progresividad y solidaridad, inherentes al sistema de seguridad social, según reza el
artículo 10 de la Constitución”. (Tribunal Constitucional 2005 A: Fundamento 163

Cabe señalar, en este punto, que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,

mediante Informe sobre Admisibilidad y Fondo Nº 38/09, emitido el 27 de marzo de 2009,
declaró la compatibilidad de la reforma constitucional cuestionada, con la Convención
Americana de Derechos Humanos; confirmando así lo dispuesto por el Tribunal
Constitucional:
 La trascendencia del Informe sobre Admisibilidad y Fondo Nº 38/09 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos radicó en que además de resolver respecto de la
compatibilidad de la reforma misma con la Convención Americana de Derechos Humanos y
demás instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, a los que se
concretan las denuncias acumuladas, sentó las bases de la interpretación de una serie de
derechos directa e indirectamente relacionados con la Seguridad Social a la luz de los
instrumentos internacionales que nos vinculan al Sistema Interamericano enriqueciendo las
bases conceptuales de la institución”. (Gonzáles 2016: 83).

NOTA CONCLUSIVA:

La extrema injusticia y la insostenibilidad económica que implica un régimen que permite

la nivelación pensionaria con la remuneración de un trabajador en actividad, como lo tuvo
el régimen previsional del D. L. N° 20530, trajo como consecuencia, que mediante la
reforma de los artículos 11, 103° y de la primera disposición final y transitoria de la
Constitución, se estableciera la prohibición de nivelar la pensión con la remuneración.
Esta prohibición, así como el establecimiento de topes pensionarios, no solo se
prescribió respecto de este sistema, sino de todos los regímenes pensionarios a cargo
del Estado.

Por ello, las reglas establecidas en la primera disposición final y transitoria de la

Constitución, que tienen como fundamento los principios de universalidad, progresividad,
solidaridad y sostenibilidad financiera, deben informar la regulación en materia previsional
que emitan todos los poderes y organismos del Estado peruano.

Conclusión del Capítulo I

Todo régimen previsional debe responder a los principios de universalidad, progresividad,

solidaridad y sostenibilidad financiera. Como consecuencia, fórmulas como la nivelación y
la renovabilidad o “cédula viva” y la ausencia de topes pensionarios, se encuentran
proscritas constitucionalmente. Estos criterios nos permitirán evaluar y, en su caso,
proponer modificaciones al régimen previsional de las fuerzas armadas y policiales. Pero,
previamente, debemos responder a la pregunta que quedó en el tintero en el subcapítulo
I: ¿Es constitucionalmente admisible la permanencia de un régimen pensionario especial
para las fuerzas armadas y policía nacional del Perú)

La respuesta a esta interrogante, se construirá tomando en cuenta lo expresado en

este primer subcapítulo, en el sentido de que, constitucionalmente, se admite la
posibilidad de que determinados colectivos, en atención a sus particulares
circunstancias, cuenten con regímenes especiales de jubilación.
CAPÍTULO II: ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LAS FUERZAS
ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ: HACIA SU REFORMA INTEGRAL

Habiendo establecido que nuestra norma fundamental permite la existencia de regímenes

previsionales especiales, siempre que su mantenimiento responda a criterios objetivos y
se trate de una situación excepcional, y que el diseño e implementación de dichos
regímenes debe regirse por los criterios de sostenibilidad financiera, no nivelación,
prohibición de la cédula viva y establecimiento de topes pensionarios; es momento de
analizar, la conveniencia de mantener un régimen especial de pensiones para el personal
militar y policial, así como las reformas necesarias para que éste pueda sostenerse en el
tiempo, y ser respetuoso de las exigencias de la Constitución.

I.- DESCRIPCIÓN DEL RÉGIMEN PREVISIONAL MILITAR POLICIAL

I.I.- LOS ANTECEDENTES: EL d. l. N° 19846 COMO NORMA DE UNIFICACIÓN DE

ESTE RÉGIMEN PENSIONARIO

Esta norma, dictada el 24 de diciembre de 1972, consolidó los beneficios que, en

disposiciones diversas, eran otorgados al personal militar y policial (Abanto 2005: 28). Así,
este decreto ley brindaba diversas clases de pensiones: las obtenidas por derecho propio
(por cesación temporal o disponibilidad, por cesación definitiva o retiro), y por invalidez o
incapacidad por el servicio), y las percibidas por derecho derivado (pensiones de
sobrevivientes: viudez, orfandad y para hijas solteras).

Rasgo característico de las pensiones otorgadas bajo esta norma, era que el monto
percibido variaba significativamente en función de criterios propios de la dinámica
castrense (carácter ininterrumpido del servicio, presencia en el cuadro de méritos para el
ascenso, ser calificado como combatiente de guerra, entre otros similares). En
consecuencia, el pensionista que cumpliera con alguno de estos criterios, podía ser
favorecido, incluso, con una pensión equivalente al sueldo íntegro de su inmediato
superior en actividad, más un 14%; pensión que, en caso de fallecimiento, se trasladaba a
sus sobrevivientes.
 A continuación, describiremos las prestaciones brindadas por el decreto ley bajo
comentario, restringiendo nuestro análisis a las pensiones por derecho propio derivadas
del estado de cesación temporal o definitiva; tal como haremos en la descripción de las
normas posteriores.. Consideramos adecuada esta restricción, ya que estas prestaciones
son las más representativas del régimen de pensiones militar policial, y porque su
conocimiento basta para observar el otorgamiento, profuso, de beneficios carentes de
sustento técnico.

A.- Prestaciones Por cesación temporal o definitiva: Considerando que el ciclo laboral de
referencia se estableció en 30 años para el personal masculino y 25 para el femenino, el
artículo 10° prescribe que:

“*Si tiene entre 15 y 20 años de servicio, percibirá tantas treintavas partes de su última
remuneración, como años de servicios tenga. Aquí, reconocemos que se establece un
derecho a la nivelación pensionaria, el cual es parcial ya que no ha completado su ciclo
laboral.

*Si tiene entre 20 y 30 años, percibirá tantas treintavas partes de las remuneraciones
correspondientes a las de su grado en situación de actividad. En este caso, ya se consagra
el derecho a la renovabilidad (parcial) de la pensión.

*En caso cuente con entre 30 y 35 años de servicio, tendrá derecho a percibir el íntegro de
las remuneraciones correspondientes a su grado en situación de actividad (renovabilidad
total de la pensión). Pero además, si los servicios han sido ininterrumpidos, se
incrementará a dicho monto el 7% de la remuneración básica respectiva; en cambio, el
aumento será del 14%, si, adicionalmente, está inscrito en el cuadro de méritos para el
ascenso, %. Aquí puede observarse la introducción de beneficios anti-técnicos que
distorsionaban, aún más, el otorgamiento de las pensiones (Abanto 2005 B: 30).

*Si ha servido entre 35 y 40 años, tendrá el mismo derecho a la renovabilidad total que en
el caso anterior. La diferencia es que, si los servicios han sido ininterrumpidos, su pensión
será aumentada en un 14%; pero si, además, está inscrito en el cuadro de mérito, tendrá
derecho a recibir el íntegro de las remuneraciones correspondientes a las de su grado
inmediato superior en actividad. Es decir, se trata de una cédula viva todavía más
privilegiada, pues se toma como referencia, no las remuneraciones de su grado, sino las de
su grado inmediato superior en situación de actividad.

*Si ha servido por 40 o más años, se le brindan beneficios todavía más elevados. Así,
tendrá derecho a la misma cédula hiperprivilegiada comentada en el caso anterior. Pero, si
 hubiera servido ininterrumpidamente, se le incrementará el 5% de la remuneración de su
grado superior en actividad; y si está inscrito en el cuadro de mérito para el ascenso, el
incremento será del 10%.

¿Si pasa a retiro con el grado de general de división, vicealmirante o teniente general o con
el grado máximo de acuerdo a su especialidad y a los cuadros orgánicos de su institución,
se le incrementará, además, el 14% de la remuneración básica respectiva.

*Si pasa a retiro por la causal renovación de cuadros, su pensión será incrementada con
un 14% de la remuneración básica respectiva. Si está inscrito en el cuadro de mérito para
el ascenso, percibirá el íntegro de las remuneraciones correspondientes a su grado
superior en actividad (cédula viva hiperprivilegiada).

*Si es reconocido como combatiente de campañas militares, cualquiera fuere su grado o

tiempo de servicios, se le incrementará, además, un 14° de la remuneración básica.

*Si pasa a retiro con 30 o más años de servicio o por el límite de edad en el grado, en
ambos casos por servicios ininterrumpidos, o por renovación, percibirá las mismas
remuneraciones del personal en actividad de su grado, además de los beneficios no
pensionables que se otorgue a estos servidores.

*Finalmente, cabe señalar que los oficiales superiores o generales que hubieran percibido
una remuneración más alta a la correspondiente a su grado o jerarquía, tendrán derecho a
que su pensión se regule en base a dicha remuneración”.

Como puede notarse, esta norma consagraba un régimen de nivelación y cédula viva,
agravado por la concurrencia de diversas circunstancias ajenas a la dinámica previsional
(servicios ininterrumpidos, presencia en el cuadro de méritos, entre otras).
Sintomáticamente, la reforma constitucional que comentamos en el capítulo I, no implicó
que se modificara el régimen pensionario de las fuerzas armadas.

Si bien es cierto, los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación son exigibles a

todo régimen previsional a cargo del Estado, ello no fue comprendido por el sector militar
policial. Y, de hecho, la reforma de pensiones para este sector recién pudo ser
implementada en 2012. Es más: Este sector ha sostenido, en diversas ocasiones, que no
están concernidos por la reforma constitucional, y que la cédula viva es un derecho
inherente a las fuerzas armadas y policiales. Así, el general (R), José Ernaú, sostiene:
“La pensión nivelable y la cédula viva o renovable es un derecho que tienen todas las Fuerzas
Armadas y Policías Nacionales del mundo, que les permite vivir con decoro y satisfacer sus
mínimas necesidades, después de materializar un Plan de Carrera de más de 38 años de servicios
(no incluye años de Cadete o Alumno)”. (Ernaú 2011: 37).

En idéntico sentido, se pronuncia la Asociación de Oficiales Generales de la PNP:

(Como puede apreciarse, la modificación constitucional antes mencionada está referida

específicamente a sistemas pensionarios diferentes al que rige para las Fuerzas Armadas
y para la Policía Nacional, pues incluso, en la Ley de Desarrollo Constitucional Nº 28389
dictada para operativizar la citada modificación, no se alude en ningún párrafo al Decreto
Ley 19846 referido al régimen dictado para las FF.AA. y PNP). (ADOGEN 2010: 9).

Expresando una posición contraria, la cual compartimos, César Abanto señala:

“Como se ha señalado al justificar las razones para la reforma constitucional del régimen
del Decreto Ley Nº 20530 (cédula viva), un sistema basado en la actualización
permanente de la pensión sobre la base del incremento del haber del servidor en actividad
(nivelación o efecto espejo) estará condenada al colapso financiero, razón por la cual
deberá eliminarse este precepto o –al menos– en su defecto, disponer la restitución del
aporte para el pensionista que se beneficia con esta anquilosada modalidad de reajuste”.
(Abanto 2005: 30).

En efecto, cada vez hay menos aportantes por pensionista en el r.p.m.p: Si para 1972
había 15 aportantes por pensionista, en 2005 la proporción era de 7 a 1. Asimismo, en el
período 1999-2005, se observó que, mientras la cantidad de aportantes aumentaba en
1,20%, el número de pensionistas incrementaba en 14,40% (Ernaú 2011: 78-82).

Considerando estos datos que denotan una presencia cada vez mayor de pensionistas, y
que estamos ante un régimen cerrado, con una cantidad limitada de aportantes, resulta
que la aplicación de mecanismos de nivelación y cédula viva es, todavía, más nefasta de
lo que ya fue para el régimen del D. L. N° 20530.

Ocurre, sin embargo, que quienes defienden la cédula viva como derecho necesario para
el personal militar y policial, confunden la necesidad de un régimen especial para este
sector (cuestión que a continuación discutiremos), con la implementación de mecanismos
que distorsionan, de forma gravísima, el otorgamiento de las pensiones, amén de estar
constitucionalmente proscritos.

I.I.- La reforma del r.p.m.p: El D. leg. N° 1133, norma que declara cerrado el régimen
del D. L. N° 19846

Por fin, el 8 de diciembre de 2012, se expidió el D. leg.N° 1313, decreto legislativo para el
ordenamiento definitivo del régimen de pensiones del personal militar y policial. Esta
norma, que implementa el nuevo r.pm.mp, trae diversas novedades respecto del anterior
sistema:

“*En su art. 9°, prescribe que toda pensión tendrá como tope 2 (2) uits, cumpliendo con la
regla establecida en la 1ra dft Cons.

*En su art. 13°, se indica que podrá reajustarse la pensión, recién cuando el pensionista
haya cumplido 65 años. Aún más relevante, el mecanismo de reajuste ya no será la cédula
viva o renovabilidad como en el sistema anterior, sino que se incrementará según el índice
de precios al consumidor y el costo de vida.

*En ese mismo artículo, se fija en 30 años el ciclo laboral para hombres y mujeres.

*Asimismo, en el art. 14°, la norma estipula que el personal que compute 30 años de
servicio, recibirá el 55% de la remuneración de referencia. Ello implica dos modificaciones
trascendentales respecto del régimen anterior: Por un lado, ya no recibirá el 100%
(nivelación); y, de otra parte, el monto de referencia no será su última remuneración, sino el
promedio de sus 60 últimos haberes mensuales.

*En el art. 14.2°, manda que, al personal que cuente con más de 30 años, se le reconozca
un 0.5% por cada año de servicio adicional; pudiendo recibir, como máximo, hasta el 100%
de la remuneración de referencia. Creemos que, en este punto, la norma es desacertada,
pues si bien es poco probable que un pensionista perciba este 100%, tal disposición
implica un mecanismo de nivelación de la pensión con la remuneración, nivelación
prohibida por la 1ra dft Cons”.
Estamos pues, ante una reforma de gran trascendencia, pues, además de establecer un
nuevo régimen de pensiones para el personal militar y policial, elimina (aunque con los
defectos arriba indicados), los mecanismos de nivelación y cédula viva, que solo
contribuían a hacer más gravoso su sostenimiento.

Ésta fue incluso abalada por el Tribunal Constitucional, quien declaró infundada una
demanda de amparo en que se alegaba que la no percepción, por parte de los
pensionistas del antiguo r.p.m.p, de los incrementos otorgados al personal en actividad
comprendido en el d. leg. N° 1132, era discriminatoria (ver: fundamentos del 12 al 15 de la
STC N° 07357-2013-PA/TC, de 16 de setiembre de 2014).

I.III.- El gran retroceso: La denominada “ley de pensiones justas”.

En realidad, la familia militar policial, en general, siempre consideró que la cédula viva era
un derecho inherente al sector. Por ello, no quedando conformes con la reforma de su
régimen de pensiones, continuaron bregando por el restablecimiento de este mecanismo
de reajuste. En consecuencia, el Congreso de la República, en actitud por demás
irresponsable, restableció la cédula viva, solo para los pensionistas del D. L. N° 19846.

Así pues, modificó la 2da dcf del d. leg. N° 1133, la cual establecía:

SEGUNDA.- De la pensión actual en el régimen del Decreto Ley N° 19846

“Las modificaciones establecidas en el Decreto Legislativo que aprueba la nueva

estructura de ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la
Policía Nacional del Perú no alcanzan a los actuales pensionistas del régimen de
pensiones del DecretoLeyN°19846,por lo que no se reestructurarán sus pensiones.

Los actuales pensionistas del régimen de pensiones del Decreto Ley N° 19846 percibirán
además de la pensión y los beneficios adicionales que actualmente vienen percibiendo, el
monto equivalente al incremento de la remuneración que se otorga al personal militar y
policial en actividad dispuesto en el Decreto Legislativo que aprueba la nueva estructura de
ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía
Nacional del Perú, según el grado en base al cual percibe su pensión”.

Mientras que la disposición modificada contiene el siguiente texto:

 “SEGUNDA.- De la pensión actual en el régimen del Decreto Ley 19846

Los pensionistas del régimen de pensiones del Decreto Ley 19846, perciben como pensión
un monto equivalente a la remuneración consolidada que se otorga al personal militar y
policial en actividad dispuesto en el Decreto Legislativo que aprueba la nueva estructura de
ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía
Nacional del Perú, según el grado remunerativo en base al cual perciben su pensión de
conformidad con los artículos 5, 10, 39 y 41 del Decreto Ley 19846 y sus normas
modificatorias y complementarias””.

En otros términos, mientras que la disposición original otorgaba a los pensionistas del d. l.
19846, un aumento de acuerdo a su grado, fijado en el anexo 4 del decreto supremo N°
243-2012-EF (aproximadamente, 240 soles en promedio), la norma modificada ordena
que se les incremente su pensión, con el íntegro de la remuneración consolidada prevista
en el d. leg. N° 1133.

Vale decir que, si la eliminación de la cédula viva hizo posible sincerar las remuneraciones
de las FF.AA. y PNP y, por consiguiente, aumentarlas significativamente, con esta
modificación se logra precisamente el efecto no querido por la norma, pues este
incremento se trasladará, automáticamente, a los pensionistas del régimen anterior.

Esta medida, además del consabido desembolso a que obligará al tesoro público (el
Ministerio de Economía lo estima en más de mil millones de soles) (según noticia del
diario Perú 21, publicada el 11 de noviembre de 2017), a futuro podría implicar el
surgimiento de diversos conflictos jurídicos. Obsérvese que esta cédula viva limitada, solo
favorece a los pensionistas del d. l. 19846.

Entonces, un pensionista del régimen actual podría demandar se le dispense un trato

paritario, es decir, que se le reconozcan las mismas condiciones brindadas a los
beneficiarios del régimen anterior. Más preocupante todavía, es lo que podría ocurrir si se
otorgaran nuevos aumentos, escenario en el cual, los pensionistas del régimen antiguo,
podrían reclamar que éste también se les traslade a sus pensiones; e, incluso, el personal
del nuevo régimen podría exigir se les trasladen los incrementos remunerativos a sus
pensiones

II.- SOBRE LA CONVENIENCIA DE MANTENER EL R.P.M.P. COMO RÉGIMEN

PREVISIONAL ESPECIAL
II.I.- ¿DEBEN MANTENERSE REGÍMENES PENSIONARIOS ESPECIALES EN EL
MARCO DE UN SISTEMA MODERNO DE SEGURIDAD SOCIAL?

Descrito el régimen previsional del personal militar y policial, es momento de reflexionar,

en el marco de lo desarrollado en el apartado II del capítulo I, sobre en qué medida resulta
adecuado mantener regímenes especiales como el antes referido, en aras de construir un
sistema moderno de seguridad social.

Impulsadas por el pacto de Toledo y sus sucesivas reformas, así como por la progresiva
integración que, de forma gradual y progresiva, se les ha dispensado dentro del régimen
general, España ha sido prolífica en reflexiones sobre esta cuestión. Sirva de ejemplo
citar los siguientes planteamientos:

“La estructura del Sistema público de Seguridad Social sigue girando en torno a la existencia de un
Régimen General y diferentes regímenes Especiales. […]Esta pluralidad de regímenes,
"excesivamente fragmentada, inadaptada a la realidad socio-económica actual, confusa y
de complicada gestión", opera, en la práctica, como una modalidad asistencial
esencialmente desigual, pues una misma situación protegida dispone de atención
diferenciada, en extensión o intensidad, según cual sea el grupo profesional al que el
necesitado pertenezca”. Rodríguez 2011: 101).

“La creación de regímenes especiales debe ser siempre una medida excepcional […]pues
entraña en sí la posible disfuncionalidad de poder entrar en contradicción con los principios
de una Seguridad Social evolucionada, basada en la búsqueda de la homogeneidad y
solidaridad del colectivo protegido. […]El afirmar ese carácter excepcional no priva de
legitimidad a la creación de regímenes especiales, siempre que se evite la "normalización"
de esa práctica”. (Monereo 2011: 96-97).

"La pervivencia de Regímenes Especiales no sólo es una situación excepcional, justificable

exclusivamente por razones de índole estrictamente técnica sino que, además, tal
excepcionalidad no debe considerarse como algo definitivo sino que debe ser sometida a
un proceso continuo de homogeneización que tienda a hacerla desaparecer. Los
Regímenes Especiales no sólo son excepcionales, sino también transitorios, siendo el
destino final de la mayoría de ellos, en la medida en que las condiciones técnicas lo
permitan, su disolución en el Régimen General que, a estos efectos, funciona como centro
de atracción y modelo”. (Martínez 2011: 262).

Con sus matices, los autores coinciden en que el mantenimiento de regímenes especiales
debe darse, solo de forma excepcional, siendo que debe tenderse a la mayor integración
posible, dentro del régimen general de seguridad social.
En nuestro país, solo Francisco Gómez Valdez ha efectuado un estudio pormenorizado
sobre los regímenes especiales contenidos en nuestro sistema de pensiones; trabajo en
el cual concluye:

“Lo singular de estos regímenes es la autonomía con el que se gerencian, al extremo de

ignorar cuál es la dirección que han tomado hasta ahora o tomarán en el futuro para su
sostenimiento y desarrollo. Asimismo, el balance de estos regímenes ha sido desastroso,
ya que la mayoría de ellos ha sucumbido, y es el Estado quien se ha encargado en última
instancia de ir en su apoyo. […] Es tal el grado de incertidumbre de estos regímenes
especiales que no se avizora un campo fértil para su desarrollo y fines; por ende, nadie
puede presagiar cuál será el porvenir de los mismos”. (Gómez 2012: 671-673).

Pese a la referida carencia,, , en nuestro país, de estudios que aborden con detenimiento
la problemática de los regímenes especiales, es menester reconocer que diversos autores
se han pronunciado por su abandono definitivo, a favor de un sistema previsional
unificado. Así, para de los Eros:

“Habría que analizar en este caso qué hacer con regímenes especiales de trabajadores
que gozan de jubilación temprana como los mineros, o los trabajadores pesqueros, o con el
caso de la Caja de Pensiones Militar Policial o el de los miembros del cuerpo diplomático,
pues en un nuevo régimen aplicable sin excepciones a todos los trabajadores, debería
evitarse situaciones singulares”. (De los Eros 2006: 806).

En sentido similar, Abanto considera que:

“Es necesario proceder al cierre de los regímenes previsionales del Estado,

estableciéndose un sistema unificado de pensiones que comprenderá un pilar obligatorio
bajo el SR que podrá ser administrado por el Estado o los particulares (a través de las
AFPs), en el cual se depositarán los aportes mensuales de todos los trabajadores
(dependientes e independientes, públicos o privados), subsistiendo el segundo pilar bajo
CIP como un régimen de carácter facultativo”. (Abanto 2006 B: 815).

II.II.- EN TORNO AL RÉGIMEN PREVISIONAL DE LAS FF.AA. Y PNP

II.II.I.- POSICIÓN MAYORITARIA A FAVOR DE SU MANTENIMIENTO COMO

RÉGIMEN ESPECIAL.-

El escenario antes descrito cambia sustancialmente, sin embargo, cuando se

revisan estudios que se centran, de forma exclusiva, en los regímenes
previsionales de las fuerzas armadas y policiales. Así pues, en el Perú, solo Abanto
se pronuncia por su integración en un régimen general:

“Se debe proceder al establecimiento de un régimen previsional unificado, al cual aporten

todos los trabajadores (estatales, privados, dependientes e independientes) de manera
obligatoria, el mismo que funcionaría con el esquema del sistema de reparto con prima
escalonada, pero con reservas obligatorias y actualización o reajuste periódico de las
pensiones (para evitar la caída de su valor como consecuencia de la inflación o los
cambios monetarios), sirviendo el sistema privado como uno complementario voluntario,
financiado bajo el modelo de capitalización individual, al cual se aportaría una tasa menor
o porcentaje adicional”. (Abanto 2005 B: 29).

Sin apartarnos del ámbito nacional, los siguientes doctrinantes defienden la necesidad de
reconocer un régimen pensionario especial a favor de este sector. Así, para Gómez:

“Quienes visten uniforme están expuestos a innumerables contingencias y es de ley

tengan un régimen especial, de modo que directamente o a través de sus causahabientes
puedan tener asegurada una atención o prestaciones en natura al sobrevenir su cese,
igual como ocurre con los trabajadores de la actividad pública y privada. Para el efecto, se
ha creado un (sic) Caja que funciona como persona jurídica de derecho público interno y
cuenta con patrimonio propio”. (Gómez 2012. 676). Así, para Gómez Valdez:

En sentido similar, Ernaú manifiesta que el tratamiento previsional especial que nuestro
ordenamiento dispensa a las fuerzas armadas, se sustenta en las siguientes razones:

“* Ofrendan su vida por la Seguridad Nacional y el Orden Público.

*Laboran a dedicación exclusiva al servicio.

• No tienen derechos de sindicación y huelga.

*Trabajan sin condiciones de tiempo y espacio.

*Son cambiados de colocación a guarniciones de menor desarrollo con familia, limitando la

preparación escolar de sus hijos.

*No pueden exigir permanecer en un solo lugar o guarnición.

*No reciben el pago por horas extras o por trabajar de noche.

*No tiene derecho a descanso los días sábados y domingos.

*Desarrollan un Plan de Carrera en los 38 años de servicios, que incluye 8 grados en el caso
de los Oficiales, y 8 grados en los Técnicos y Sub Oficiales. En la fase de formación, como
Cadetes 5 años a propina, y como Alumnos 3 años respectivamente”. (Ernaú 2011: 39).

De idéntico parecer es Florián, para quien el sostenimiento de un régimen pensionario

especial para policías y militares, se sustenta en los distintos rasgos que caracterizan la
situación de estos servidores, entre los que conviene destacar:

“* Naturaleza del trabajo. Las funciones de seguridad y defensa nacional, son realizadas
por personal que resulta irremplazable e indelegable, por lo cual debe ser entrenado
específicamente para cumplir estas funciones, constituyéndose un mercado laboral de
escasa o nula rotación.
*Alto período de pensión. El servicio del personal militar y policial, se realiza desde
temprana edad (20 años en promedio) y lo concluye a los 47 años aproximadamente, luego
de lo cual, le espera un periodo largo de pensión (38 años), con lo cual, ningún sistema
privado podría asumir dichas obligaciones.
* Alta siniestralidad. La carrera militar y policial en el desarrollo de su trabajo, muestra una
alta siniestralidad, basados en índices de mortalidad, invalidez e incapacidad,
especialmente en épocas de terrorismo, las AFP para estos eventos críticos cobran a los
trabajadores el 0.75% de sus remuneraciones, para el caso de las FFAA y PNP este
porcentaje sería mucho mayor y con una alta volatilidad; todo lo cual imposibilitaría su
administración bajo un régimen privado de pensiones.
*Sindicalización. Los derechos de sindicalización en el sector Civil no son aplicables al
personal Militar y Policial en actividad”. (Florián 2009: 65-66).

En cuanto a la doctrina extranjera, todos los estudios consultados son favorables al

mantenimiento del sistema pensionario especial (Ospina 1964, 80); Urzúa 2003: 38; Tobar
2008: 37); posición basada en idénticas consideraciones a las formuladas por los autores
nacionales citados.

II.II.II.- Posición personal-

A nuestro entender, debe mantenerse un régimen pensionario especial a favor del

personal militar y policial. La elevada siniestralidinherente al desarrollo de sus funciones
(padecida por nuestros efectivos en el marco de los continusos enfrentamientos con las
guerrilas de Sendero Luminoso y el MRTA, con el primero de ellos todavía operando en la
selva peruana, y que aún causa víctimas entre los uniformados), requiere que se les
garantice un sistema con beneficio definido (sistema explicado en: Tamayo 2015, 89).
Asimismo, por las condiciones particulares de la carrera militar y policial, que obligan al
personal a retirarse prematuramente (Tamayo 2015; Ernaú 2011, Urzúa 2003),
corresponde que el Estado garantice para éstos una pensión que les permita cubrir sus
necesidades, considerando, además, las dificultades que, por las labores especializadas
en las que son entrenados, presentan para su reinserción laboral (Tobar 2008: 38).

II.III.- NUESTRA PROPUESTA DE REFORMA DEL R.P.M.P.

II.III.I: LAS VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN DERIVADAS DE LAS

MODIFICACIONES INCORPORADAS POR LA LEY N° 30683

Ciertamente, considerar que, por las particulares características de su labor, el personal

de las FF.AA. y PNP tienen derecho a un régimen pensionario especial, no obsta para
advertir que la situación creada por la Ley N° 30683 es, claramente, contraria a la
Constitución.

En primer término, establece el beneficio de la cédula viva en un sistema donde ningún

régimen previsional, por mandato constitucional, cuenta con dicha ventaja. Pero además,
crea diferencias injustificadas dentro del propio r.p.m.p., puesto que los únicos favorecidos
con dicha modalidad de reajuste pensionario, son los pensionistas comprendidos en el
régimen del D. L. N° 19846.

Por si fuera poco, una eventual interpretación jurisdiccional o administrativa, podría

otorgar a alguno de estos pensionistas, un monto superior al tope de 2 Uits, fijado por la
1ra dft Cons. Y por el mismo d. leg. N° 1313. Esta situación podría darse, pues la 2da dcf
modificada, ordena el traslado automático a los pensionistas por ella favorecidos, de la
totalidad de la remuneración consolidada reconocida para el personal en actividad
concernido en el d. leg. N° 1132; vale decir, el texto de la norma no precisa qué debe
hacerse cuando el monto resultante del incremento, supere el tope fijado por la
Constitución y el d. leg. N° 1133.

II.III.II.- LOS CAMBIOS NECESARIOS PARA EL SOSTENIMIENTO DEL R.P.M.P

Los trabajos centrados en el tratamiento del r.p.m.p., coinciden en recomendar una serie
de reformas para su sostenimiento a largo plazo, y su adecuación a parámetros de
racionalidad y eficiencia.

En tal sentido, y de acuerdo a la bibliografía consultada, somos de la opinión que el

régimen previsional de las FF.AA. y PNP debe mantenerse, adoptando las siguientes
reformas:

A.- Previamente, como recomiendan Ernaú y Abanto (Ernaú 2011; Abanto 2005 B(, debe
realizarse un estudio actuarial, a fin de determinar los recursos con que cuenta la Caja de
Pensiones Militar Policial (CPMP), el número de aportantes y pensionistas del r.p.m.p. y
realizar las correspondientes proyecciones a futro.

B.- En base a dicho estudio, debe lograrse que este sistema especial adqueira la mayor
auto-sostenibilidad posible, para lo cual:

B.1.- Se incrementará la tasa de aporte. Como explica Ernaú (2011: 67), ya en 1972, los
asesores actuariales recomendaron al gobierno establecer una tasa de aporte del 27%.
Claramente, la tasa de 19% establecida en el d. leg. N° 1133 (13 a cargo del aportante y
6% del Estado), resulta insuficiente. La tasa adecuada debe determinarse, de acuerdo a
criterios económicos, implementándose de forma gradual y progresiva.

B.2.- Los pensionistas aportarán también un porcentaje a la Caja (tasa por determinarse).
Los pensionistas que perciban montos elevados (de acuerdo con una escala a fijarse de
acuerdo a criterios de sostenibilidad y solidaridad), contribuirán con un porcentaje más
alto.

B.3.- Se establecerá una pensión mínima, para favorecer al personal con sueldos más
bajos; cumpliendo así con el principio de solidaridad, propio de nuestro sistema de
seguridad social.

B.4.- Se estudiará el monto que debe establecerse como pensión máxima, manteniendo,
si fuera pertinente, el tope de 2 Uits prescrito por el de. Leg. N° 1313.
B.5.- Finalmente, se estudiará el porcentaje con el que el Estado contribuirá al
sostenimiento de este régimen previsional.

CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO II

La reforma del r.p.m.p. debe implicar medidas que contribuyan a su sostenimiento a largo
plazo, y que a su vez, sean respetuosas de los parámetros mínimos, fijados por la
Constitución en el ámbito pensionario. La cédula viva, al responder a una visión
desfasada y particularista, no contribuye, más bien entorpece este camino.

Por ello, consideramos que debe profundizarse en lo avanzado por el D. Leg. N° 1313,
contando con que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de la Ley N°
30683. Mientras tanto, debe acometerse una reforma integral de este régimen previsional;
objetivo al cual esperamos haber contribuido.

CONCLUSIÓN GENERAL

Nuestro sistema previsional se encuentra todavía en construcción. Uno de los desafíos

más interesantes para llevar a cabo esta labor, es el estudio exhaustivo de los múltiples
regímenes especiales que coexisten con el régimen general del D. L. N° 1990°. Y es que,
para decidir bajo qué criterios se propenderá a la creación de un sistema previsional
unificado, resulta indispensable investigar a fondo estas situaciones particulares, a fin de
determinar en qué medida resulta viable su subsistencia, o, en su defecto, bajo qué
parámetros deben ser integradas en dicho régimen único de pensiones.

Los diversos aspectos que abordamos para estudiar, con pretensión de exhaustividad, el
régimen previsional de las fuerzas armadas, brinda una idea general del ingente desafío
que implica el análisis de los regímenes y sistemas especiales presentes en nuestro
ordenamiento. No obstante, esta circunstancia hace que esta tarea resulte aún más
estimulante.
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