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Legislación en materia del agua en

México
La legislación nacional en materia hídrica es, en resumen, compleja, dispersa, y
cuantiosa. Es compleja porque el tema del agua al ser un tema forzosamente
transectorial, ha provocado que disposiciones relativas a su regulación se
encuentren dispersas en un número considerable de textos legales. Lo anterior
dificulta la óptima regulación del recurso al obstaculizar el debido cumplimiento y
la aplicación efectiva de la normatividad.
A continuación se señalan las normas jurídicas de mayor relevancia para la
regulación del recurso hídrico en el país: la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) y la Ley General del
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA). Aunque cabe recalcar
nuevamente que existe una cantidad extraordinaria de textos legales en materia
de agua, incluyendo tratados internacionales y bilaterales
Constitución Mexicana

El artículo 27 de la Constitución Mexicana señala claramente que las aguas


comprendidas dentro de los límites del territorio nacional son propiedad de la
nación. En el párrafo quinto enlista las aguas que deben entenderse como aguas
nacionales (mares territoriales, lagunas, lagos, ríos y sus afluentes, etc.). Este
artículo es relevante pues establece que, exceptuando algunos casos, el Estado
es el propietario original de las aguas nacionales. Posteriormente, el mismo
artículo hace referencia a la facultad que tiene el estado de transferir el dominio
sobre este bien público a los particulares, constituyendo así la propiedad privada.
El párrafo sexto especifica que el dominio de la Nación es inalienable e
imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de
que se trata, por particulares o sociedades constituidas legalmente, sólo podrá
realizarse a cabo mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal. La
constitución también señala el derecho del Estado para imponer las modalidades a
la propiedad privada que dicte el interés público (párrafo tercero) y de regular, en
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
Otro artículo constitucional relevante es el artículo 4, que aunque no habla
específicamente del agua, establece en el párrafo cuarto el derecho de toda
persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
Finalmente, deben mencionarse los artículos 73, 115 y 122 de la constitución, los
cuales establecen las facultades legislativas del Congreso de la Unión en materia
de Aguas, las facultades de los Municipios en materia de aguas y las facultades de
la Asamblea Legislativa del distrito federal en materia de agua, respectivamente.
Ley de Aguas Nacionales
La Ley de Aguas Nacionales (LAN) fue creada en 1992, modificándose por última
vez en el 2004. La LAN es una ley reglamentaria del artículo 27 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas
nacionales. Tiene como finalidad regular el uso, aprovechamiento o explotación de
dichas aguas así como su distribución, uso y la preservación de su cantidad y
calidad para lograr su desarrollo integral sustentable. Establece a la Comisión
Nacional del Agua (CNA) como la autoridad administrativa en materia de aguas
nacionales (LAN, Artículo 9). Entre sus principales atribuciones está la formulación
de la política hídrica nacional y su seguimiento. También está encargada de vigilar
el cumplimiento y aplicación de la Ley en la materia, de expedir títulos de
concesión, asignación o permiso de descarga y llevar el Registro Público de
Derechos de Agua. También tiene como mandato el apoyar y acreditar la
participación y organización de los usuarios para mejorar la gestión del agua.
La LAN establece que el agua es un “bien de dominio público federal, vital,
vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental” y que la
responsabilidad de su preservación en cantidad y calidad recae tanto en el
Estado como en la Sociedad. Reconoce además que es un asunto de seguridad
nacional. Señala que la gestión de los recursos hídricos debe realizarse de
manera integrada y por cuenca hidrológica, y que los servicios ambientales que
proporciona el agua deben cuantificarse y pagarse. Además de los usos agrícola,
industrial y público del agua, reconoce el uso ambiental, es decir, reconoce que la
naturaleza es un usuario más del agua.
En el ámbito de las cuencas y regiones hidrológicas e hidrológico-administrativas,
la LAN establece la creación de los Organismos de Cuenca y los Consejos de
Cuenca. Los primeros son organismos de índole gubernamental descritas como
unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas, con carácter
autónomo, adscritos a la CNA, a través de los cuales se lleva a cabo la gestión
integrada de los recursos hídricos. Los Organismos de Cuenca deben apoyarse en
los Consejos de Cuenca. Éstos últimos son “órganos colegiados de integración
mixta, que serán instancia de coordinación y concertación, apoyo, consulta y
asesoría, entre la Comisión Nacional del Agua, incluyendo el Organismo de
Cuenca que corresponda, y las dependencias y entidades de las instancias
federal, estatal o municipal, y los representantes de los usuarios de agua y de las
organizaciones de la sociedad, de la respectiva cuenca hidrológica o región
hidrológica” (Art. 3, fracción XV).
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)
La LGEEPA se enfoca principalmente en ordenar la prevención y control de la
contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos. Establece varios criterios
que vale la pena indicar a continuación. Señala por ejemplo, que la prevención y
control de la contaminación del agua, es fundamental para evitar que se reduzca
su disponibilidad y para proteger los ecosistemas del país. También enfatiza la
responsabilidad compartida entre el Estado y la sociedad para prevenir la
contaminación las aguas superficiales y las del subsuelo. Enfatiza que la
utilización de las aguas en las diferentes actividades productivas susceptibles de
producir su contaminación, conlleva la responsabilidad de tratar las descargas que
se generen, de tal forma que puedan ser utilizadas en otras actividades y se
mantenga el equilibrio de los ecosistemas. Las aguas urbanas residuales también
deben recibir tratamiento previo a su descarga a los diferentes cuerpos de agua
receptores.
Estos criterios deben ser considerados al emitir normas oficiales mexicanas para
el uso, tratamiento y disposición de aguas residuales, para el tratamiento del agua
para el uso y consumo humano, así como para la infiltración y descarga de aguas
residuales en cuerpos receptores considerados aguas nacionales. También deben
ser tomados en cuenta en el establecimiento de zonas reglamentadas, de veda o
de reserva en términos de la Ley de Aguas Nacionales. En las concesiones,
asignaciones, permisos y en general autorizaciones que deban obtener los
concesionarios, asignatarios o permisionarios, y en general los usuarios de las
aguas propiedad de la nación, para infiltrar aguas residuales en los terrenos, o
para descargarlas en otros cuerpos receptores distintos de los alcantarillados de
las poblaciones. En la organización, dirección y reglamentación de los trabajos de
hidrología en cuencas, cauces y álveos de aguas nacionales, superficiales y
subterráneas. En la clasificación de cuerpos receptores de descarga de aguas
residuales, de acuerdo a su capacidad de asimilación o dilución y la carga
contaminante que éstos puedan recibir.
México: principales retos en materia de agua
La situación del agua en México es compleja y delicada, tanto así que durante el
sexenio de Vicente Fox, se declaró como un asunto de seguridad nacional. Para
entender la problemática del agua es importante echar una primera mirada a la
geografía del país. Desde un punto de vista simplista, podría decirse que México
básicamente se caracteriza porque dos terceras partes de su superficie territorial,
específicamente las zonas centro y norte del país, son de climas áridos y semi-
áridos. La tercera parte restante de la superficie, cuenta con un clima tropical.
El mayor porcentaje de la población nacional, así como las grandes ciudades y
centros de producción industrial, ganadera y agrícola, se encuentran distribuidos
precisamente en estas zonas áridas y semi-áridas. Aunque el volumen total del
recurso hídrico en el país es abundante, su distribución desigual afecta la
disponibilidad de este líquido en las zonas con mayor población y actividad
económica. Esto ha generado una presión preocupante sobre los escasos
recursos hídricos de las regiones áridas. En contraste, el sur del país aglomera
prácticamente el 70% de los recursos hídricos del país y alberga tan sólo una
cuarta parte de la población nacional. Irónicamente, esta zona es la que mayor
rezago evidencia frente a las demás regiones del país en materia de servicios de
agua potable y saneamiento, y un gran porcentaje de la población, especialmente
las comunidades rurales y las indígenas, sufre un alto grado de marginalización
social y altos índices de pobreza. En términos nacionales, alrededor de 11
millones de personas aún carecen de acceso a agua potable y cerca de 15
millones de personas no tienen acceso a alcantarillado.

Los contrastes señalados en el párrafo anterior se ven reflejados en los índices de


disponibilidad del recurso hídrico. De acuerdo a cifras oficiales (CNA,
Estadísticas del Agua 2005), el índice de disponibilidad de la zona sur del país
en el 2005 fue en el orden de los 13,759 de metros cúbicos por habitante por
año, a comparación de la zona centro-norte del país que fue de 1,874
m3/hab/año. En otras palabras, la zona sur dispone de 7.3 veces más de agua
que la zona centro-norte. El crecimiento poblacional también afecta la
disponibilidad del recurso. Actualmente, el índice de disponibilidad media a nivel
nacional es de 4,446 m3/hab/año, cifra que a nivel mundial es considerada como
un valor bajo. Sin embargo, tomando en cuenta los modelos de crecimiento
poblacional a futuro, las predicciones de disponibilidad media para el 2025
apuntan a los 3,807 m3/hab/año.
La Comisión Nacional del Agua señala que del volumen total de agua
concesionada, alrededor del 75% se destina al uso agrícola, un 9% al uso
industrial y el 14% restante, para uso público. Sin embargo, debido a sistemas
poco eficientes y la ausencia de una cultura de ahorro en el uso del agua, mucha
de esta agua se desperdicia. De acuerdo a los estudios realizados por la CNA, el
sector agrícola no sólo es el sector que más agua utiliza, también es el que más
agua desperdicia, ya que entre el 65 y 45% del agua concesionada no se
aprovecha. Por el otro lado, en las ciudades se pierde hasta el 50% de este
líquido debido a fugas en los sistemas de distribución de agua potable.
En general, las diferentes actividades productivas del país utilizan en mayor
medida las aguas superficiales, y en menor medida, el agua proveniente de los
acuíferos. En el caso específico del uso público, el 64% del agua es de
proveniencia subterránea y el restante 36%, de aguas superficiales. Sin embargo,
apenas entre el 15 y el 25 por ciento de las aguas residuales generadas por todos
estos usos son tratadas, el resto va a parar a los ríos, lagos y embalses sin
tratamiento alguno.
Como resultado de lo anterior, así como por el vertimiento de basura a los cauces
de los ríos y a los lagos, nos enfrentamos a un grave problema de contaminación
con serias consecuencias para la salud de la población y para el equilibrio de los
ecosistemas. Se estima que cerca de las tres cuartas partes de las aguas
superficiales del país tienen algún grado de contaminación. Hay que sumarle el
hecho de que muchos de los recursos hídricos del país están sobre explotados y
se encuentran en serio riesgo de desaparecer. Las modificaciones que se han
llevado a cabo en las cuencas, como lo son la construcción de infraestructura para
el almacenamiento del agua, el desvío de los cauces y demás obras, han tenido
graves repercusiones para los ecosistemas y las comunidades.

Por el otro lado, la población desconoce muchas veces de dónde viene el agua
que sale de la llave. No está conciente de la importancia de los bosques y selvas
para la captación y filtración del agua ni de los costos que conlleva el
mantenimiento de esos ecosistemas, así como de la operación y el
mantenimiento de la infraestructura y del sistema que lleva el agua a sus casas.
Por eso, parte de una adecuada gestión del recurso hídrico se basa en la
concienciación de la población para el buen uso y ahorro del recurso hídrico.
En México, la gestión sustentable del agua requiere la participación tanto de la
sociedad civil como del gobierno, así como el reconocimiento del usuario
ambiental (la naturaleza) y su adecuada representación en los espacios de toma
de decisiones. Se necesita continuar avanzando en el desarrollo de esquemas
que permitan la sustentabilidad de los ecosistemas proveedores de agua en el
largo plazo, para asegurar el derecho tanto del ser humano como de la naturaleza
de tener acceso al agua en cantidad y calidad.