Agravo em Recurso Especial #1.004.614 - Se (2016/0279838-0)

Superior Tribunal de Justiça
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.004.614 - SE (2016/0279838-0)
AGRAVANTE : JOSÉ VALMIR MONTEIRO

ADVOGADA : MARIA CLÁUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO - DF025341
AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SERGIPE
DECISÃO
Trata-se, na origem, de ação de improbidade administrativa, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SERGIPE em desfavor de JOSÉ VALMIR
MONTEIRO. À causa foi arbitrado o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais).
Sustenta-se, em síntese, que após a constatação de irregularidades na estrutura
física e sanitária do Mercado Municipal de Lagarto/SE, o Município foi condenado à
obrigação de fazer melhorias no prédio. Porém, o réu José Valmir Monteiro, no exercício de
Prefeito, descumpriu tal decisão.
Em sentença, julgaram-se procedentes os pedidos formulados na inicial para
condenar o requerido José Valmir Monteiro pela prática de ato de improbidade administrativa
previsto na Lei n. 8.429/92 (fls. 246-263): a) suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco)
anos; b) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.
A decisão foi mantida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, nos
termos assim ementados (fl. 339-372):
Constitucional e Administrativo - Ação Civil Pública – Improbidade

administrativa - Descumprimento de ordem judicial transitada em julgado -
Determinação para realização de obras em mercado municipal - Ato de improbidade
por ofensa a princípios da Administração Pública – Manutenção da sentença.
I - Nos autos do Cumprimento de Sentença, processo tombado sob o nº
201154100400, que em 06/05/2011, conforme decisão de fl. 63, o juízo a quo
determinou fosse intimado o novo gestor do Município de Lagarto, ora requerido,
cujo mandado de intimação cumprido restou juntado aos autos em 18/05/2011, de
modo que descabe falar em ilegitimidade ou desconhecimento da condenação do ente
municipal a promover as obras determinadas na ação civil por atos de improbidade,
processo tombado sob o nº 200754100699;
II - Notificado pessoalmente para cumprir a decisão judicial transitada em
julgado (fls. 47/58) desde maio de 2011, consoante consulta ao SCP, que
determinara a adoção de providências no Mercado Municipal de Lagarto/SE, no
prazo máximo de 07 (sete) meses, apenas promoveu o requerido a contratação de
empresa para realizá-las em 25 de julho de 2012, cerca de quatorze meses depois,
consoante atesta o contrato nº 112/2012 (fls. 96/100), no dobro do prazo previsto
para a sua realização, e somente quarenta dias após o ajuizamento dessa nova ação de
improbidade, que ocorrera em 15 de junho de 2012, consoante se constata às fls. 02
do presente feito. Ao se conduzir dessa maneira, o Prefeito do Município de Lagarto
incorreu na conduta prevista no art. 11, inciso II da Lei nº 8.429/92, por retardar ato
que deveria praticar de ofício, numa postura de completo desrespeito ao Poder
Judiciário e suas decisões, posto que na qualidade de gestor experimentado, ao
Documento: 90868306 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 17/12/2018 Página 1 de 13
demonstrar menoscabo pelo cumprimento das determinações judiciais, além de
comprometer a credibilidade das instituições, e do próprio sistema democrático,
passa um mau exemplo a ser seguido pelo cidadão comum;
III - Ao assim se omitir da realização de obras tão necessárias à
incolumidade da saúde, da higiene e da limpeza pública do mercado municipal de
Lagarto/SE, praticou o réu conduta ímproba, na modalidade de dolo eventual, ao não
observar a forma que a lei prescrevia para a realização dos atos e aceitar a
possibilidade do resultado lesivo à saúde dos munícipes, e os imensuráveis prejuízos
advindos da necessidade de aporte de recursos públicos para dotar o serviço público
da condição necessária para atender a população eventualmente prejudicada, exposta
ao risco de contaminação, conforme atesta o laudo de inspeção de fls. 184/185, e
fotografias de fls. 186/192, sem com ele se importar. Revela-se, pois, também
presente o elemento subjetivo necessário à caracterização do ato de improbidade por
ofensa a princípios da administração pública, o qual exige, a teor da iterativa
jurisprudência da Corte Superior, a demonstração do dolo lato sensu ou genérico,
valendo, nesse aspecto, trazer à baila o julgado proferido pela Primeira Seção do
Superior Tribunal de Justiça acerca do tema, nos Embargos de Divergência em
Recurso Especial de n° 654721-MT, que corrobora a tese ora adotada;
IV - Ajustando-se a conduta do requerido à hipótese prevista no caput e
inciso II do art. 11, da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), mister
se faz, por via de consequência, a aplicação das sanções cabíveis na forma e
gradação exigidas pela Constituição Federal e legislação de regência;
V - A imposição das sanções elencadas para os atos de improbidade
administrativa deve ser razoável, isto é, adequada, sensata, coerente e proporcional
em relação ao ato ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias;
VI - Recurso conhecido e desprovido
Os embargos de declaração opostos por José Valmir Monteiro não foram

providos (fls. 397-402), nos termos assim ementados:
Processo Civil – Embargos de Declaração – Contradições, obscuridades e

omissão – Inexistência – Simples reexame da matéria – Prequestionamento –
Recurso conhecido e desprovido.
I - Inexistem contradições, obscuridades e omissão a serem supridas no
julgado, por haver o acordão embargado apreciado a questão posta de forma clara,
coerente e suficientemente fundamentada, tendo sido, no caso concreto,
adequadamente analisada, fundamentada e decidida a legitimidade do recorrente para
responder de improbidade;
II – Não se prestam os embargos ao simples reexame de matéria já decidida
quando do julgamento da apelação cível, por não ser este o espírito da norma que
emerge do art. 535, do CPC;
III – Inexistindo omissão, contradição ou obscuridade na decisão
embargada insuficiente a pretensão de prequestionamento para o acolhimento dos
Embargos;
IV – Recurso conhecido, mas para lhe negar provimento.
José Valmir Monteiro interpôs recurso extraordinário, com fulcro no artigo 102,
inciso III, alínea a, da Constituição Federal (fls. 479-508) e o presente recurso especial, com
fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal (fls. 405-447).
Sustenta a violação aos preceitos normativos contidos nos artigos 11, caput, inciso II, 12,
caput e parágrafo único, da Lei n. 8.429/92, artigos 3º, 467, 468 e 535, incisos I e II do
Código de Processo Civil de 1973 (arts. 17, 502, 503 e 1.022 do Código de Processo Civil
de 2015).
No especial, em resumo, alega o recorrente que o Tribunal a quo não se
pronunciou sobre os pontos necessários ao deslinde da questão. Afirma ainda que: a)
ilegitimidade passiva; b) desproporcionalidade da sanção aplicada; c) aplicação incorreta da
analogia; d) ausência de dolo na conduta.
Ademais, aponta a existência de dissídio jurisprudencial, apresentando como
paradigma as decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça (AgRg no recurso especial
n. 1.352.541, recurso especial n. 1.036.229), aduz que em tais acórdãos entendeu-se que o
descumprimento de ordem judicial não caracteriza improbidade administrativa. Já quanto ao
acordão proferido pelo STJ no recurso especial n. 1.111.425, compreendeu-se que o
descumprimento gera improbidade administrativa, mas apenas a aplicação de multa como
sanção.
Foram apresentadas contrarrazões aos recursos pelo Ministério Público do
Estado de Sergipe (fls. 522/542 e fls. 543/563).
Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe
inadmitiu os recursos extraordinários e especiais (fls. 565-576).
Adveio a interposição de agravos (fls. 586-613 e fls. 616-626), a fim de
possibilitar a subida dos recursos interpostos.
Contrarrazões foram apresentadas pelo Ministério Público do Estado de
Sergipe (fls. 636-645 e 646-652)
O Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento e não provimento do
agravo (fls. 666-668), em parecer assim ementado:
1. Processual Civil e Administrativo. Agravo em Recurso Especial. Ação

Civil Pública. Improbidade Administrativa.
2. Inocorrência de contrariedade ao artigo 535, I e II do CPC. Incidência
das Súmulas 07 e 83 Do STJ. Ausência de dissídio jurisprudencial.
3.Contrarrazões aos recursos devidamente apresentadas e fundamentadas
no sentido do não provimento do agravo.
4. Parecer pelo não conhecimento e improvimento do Agravo.
Em decisão do Superior Tribunal de Justiça, o Ministro Humberto Martins deu

parcial provimento (fls. 688-'693), a fim de que os autos retornem ao Tribunal a quo para o
julgamento completo dos embargos de declaração opostos.
Em novo julgamento, o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe deu parcial
provimento aos embargos de declaração (fls. 702-713), nos termos assim ementados:
Embargos de Declaração em Apelação Cível – Omissão – Existência –

Ilegitimidade passiva do embargante – Reconhecimento nos autos do Cumprimento
de Sentença que objetivava o pagamento das astreintes – Obrigação de natureza
acessória – Objeto completamente diverso da presente Ação Civil Pública por Prática
de ato de improbidade administrativa fundada no art. 11, II, da Lei nº 8.249/92 –
Decisão do feito executivo que não pode influenciar na presente lide – Vício sanado
– Manutenção do acórdão.
I - No caso, verifica-se omissão no Acórdão embargado, tão somente, em
relação à alegação do embargante de que essa Relatoria, no julgamento do Agravo de
Instrumento nº 201200217451, reconheceu sua ilegitimidade passiva, para arcar com
o pagamento da multa diária por descumprimento, pleiteada no Cumprimento de
Sentença nº 201154100400;
II - Sobre este tema, cumpre salientar que se tratam de obrigações
diversas, uma vez que o referido Cumprimento de Sentença busca o adimplemento
de uma obrigação acessória – astreintes -, e a presente Ação Civil Pública objetiva a
responsabilização do embargante pela prática de ato de improbidade administrativa,
por retardar ato que deveria praticar de ofício, em o embargante integrou a ação
desde o início, sendo-lhe garantido todos os meios de defesa e participação nos atos
processuais;
III - Ademais, não há como se acolher a alegação de violação da coisa
julgada, uma vez que a decisão que já transitou em julgado, reconheceu, tão
somente, a ilegitimidade do embargante em responder pelo pagamento da multa por
descumprimento, o que em nada influencia na análise da presente Ação Civil Pública
por Ato de Improbidade Administrativa, fundada na violação do art. 11, II, da Lei nº
8.429/92.
IV - Recurso conhecido e parcialmente provido, para sanar a omissão,
contudo, manter integralmente o Acórdão.
José Valmir Monteiro interpôs recurso extraordinário, com base no art. 102,
inciso III, alínea a da Constituição Federal (fls. 799/833) e o presente recurso especial, com
fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal (fls. 716/767).
Sustenta violação aos artigos 3o , 467, 468 e 535, incisos I e II do Código de Processo Civil
de 1973 (arts. 17, 502, 503 e 1.022 do Código de Processo Civil de 2015), artigos 11,
caput, inciso II, 12, inciso III e parágrafo único, da Lei 8.429/92.
No especial, defende, em síntese, que: a) obscuridade e contradição do
julgado; b) ilegitimidade passiva e coisa julgada; c) desproporcionalidade da sanção aplicada;
d) aplicação incorreta da analogia; e) ausência de demonstração do dolo.
Além disso, aponta a existência de dissídio jurisprudencial, apresentando como
paradigma as decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça (AgRg no recurso especial
n. 1.352.541, recurso especial n. 1.036.229), aduz que em tais acórdãos entendeu-se que o
descumprimento de ordem judicial não caracteriza improbidade administrativa. Já quanto ao
acordão proferido pelo STJ no recurso especial n. 1.111.425, compreendeu-se que o
descumprimento gera improbidade administrativa, mas apenas a aplicação de multa como
sanção.
Foram apresentadas contrarrazões aos recursos pelo Ministério Público do
Estado de Sergipe (fls. 844-852 e fls. 853-865).
Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe
inadmitiu os recursos extraordinários e especiais (fls. 867-873).
Sobreveio a interposição de agravos (fls. 876-919 e fls. 920-955), a fim de
possibilitar a subida dos recursos interpostos.
O Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento do agravo para que
seja parcialmente conhecido o recurso especial, e, nessa extensão, não provido (fls.
1.011-1.019), em parecer assim ementado:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
AUSÊNCIA DE OBSCURIDADE OU CONTRADIÇÃO NO ACÓRDÃO
RECORRIDO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO RECORRENTE. COISA JULGADA.
INOCORRÊNCIA. SÚMULA 07. DOLO E PROPORCIONALIDADE DAS
SANÇÕES APLICADAS. NECESSÁRIO REVOLVIMENTO DE FATOS E
PROVAS DOS AUTOS. SÚMULA 7/STJ. 1. O TJ/SE examinou expressamente a
matéria posta em juízo, de forma clara, objetiva e suficiente, embora tenha concluído
de forma contrária à pretensão do recorrente, não havendo qualquer contradição ou
obscuridade a sanar, devendo ser afastada, portanto, a alegada violação ao artigo
1.022 do CPC/15. 2. Não há que se falar em ilegitimidade passiva do recorrente, pois
restou comprovado nos autos que este deixou de cumprir decisão judicial, violando,
assim, o artigo 11, II, da LIA. 3. Não ocorreu ofensa à coisa julgada, tendo em vista
que o cumprimento de sentença referente à primeira demanda (pagamento de
astreintes pelo Município de Lagarto) não guarda semelhança com o que discutido na
presente ação de improbidade (descumprimento imotivado, pelo recorrente, de
decisão judicial/ato de ofício). Além disso o exame desta questão demanda exame de
fatos e provas dos autos, vedado pela Súmula 07 dessa Eg. Corte de Justiça. 4. Para
se chegar a conclusão diversa da que chegou o Tribunal de origem, de existência de
dolo, bem como de proporcionalidade nas sanções aplicadas, inevitável o
revolvimento dos elementos probatórios carreados aos autos, procedimento que é
vedado nessa instância especial, a teor da Súmula 7 dessa Corte. 5. A aplicação da
súmula 7/STJ quanto à alínea “a” do permissivo constitucional prejudica a análise do
recurso especial interposto com base também na alínea “c”. 6. Parecer pelo
conhecimento do agravo para que seja parcialmente conhecido o recurso especial, e,
nessa extensão, não provido.
É o relatório. Decido.
Diante da impugnação à fundamentação apresentada na decisão agravada e

atendidos os demais pressupostos de admissibilidade do presente agravo, passa-se ao exame
do recurso especial.
A Corte de origem entendeu pela inadmissibilidade do recurso especial
interposto com fundamento na Súmula 7 deste Superior Tribunal de Justiça.
No tocante à violação ao artigo 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, a
argumentação não merece ser acolhida. O acórdão recorrido não se ressente de omissão,
obscuridade ou contradição, porquanto apreciou a controvérsia com fundamentação suficiente,
embora contrária ao interesse do recorrente.
Além disso, está pacificado nesta Corte que o julgador não está obrigado a
responder questionamentos ou teses das partes, nem mesmo ao prequestionamento numérico.
Nesse sentido, é o precedente:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO

FEDERAL. AÇÃO ORDINÁRIA. INCIDÊNCIA DO REAJUSTE DE 47,11%
SOBRE O "ADIANTAMENTO DO PCCS". NEGATIVA DE PRESTAÇÃO
JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL.
TEORIA DA ACTIO NATA. ART. 1º DO DECRETO 20.910/1932. EFEITO
REBUS SIC STANTIBUS DA COISA JULGADA TRABALHISTA.
APLICAÇÃO DE ENTENDIMENTO FIRMADO NO ÂMBITO DA 2ª TURMA DO
STJ. 1. Não ficou configurada a violação do art. 1.022 do CPC/2015,
porquanto não há omissão, obscuridade ou contradição no acórdão recorrido
capaz de torná-lo nulo, especialmente se o Tribunal a quo apreciou a demanda
em toda a sua extensão, fazendo-o de forma clara e precisa, estando bem
delineados os motivos e fundamentos que a embasam.
2. Não se conhece da violação a dispositivos infraconstitucionais quando
a questão não foi enfrentada pelo acórdão recorrido, carecendo o Recurso
Especial do prequestionamento. Incidência da Súmula 211/STJ. 3. Na origem, o
presente feito trata de ação ordinária em que a parte autora, ora recorrida, postula a
condenação da União ao pagamento das diferenças de remuneração relativas à
incidência do percentual de 47,11% (quarenta e sete vírgula onze por cento) sobre
a parcela "adiantamento pecuniário - PCCS", apuradas entre janeiro de 1991 e
junho de 2010, tendo em vista que na Ação Trabalhista 8.157/97, ajuizada pelo
Sindicato dos Trabalhadores em Saúde e Previdência do Serviço Público Federal
no Estado de Santa Catarina - SINDPREVS/SC, o referido direito foi reconhecido,
porém a execução dos valores ficou limitada ao período em que submetida à CLT,
conforme decisão transitada em julgado em 12/9/2011.
4. A Segunda Turma do STJ tem apreciado e julgado reiteradamente
recursos especiais que comungam da mesma matéria de fundo com o presente
apelo especial, tendo firmado entendimento no sentido de que "em relação ao termo
inicial da prescrição, deve ser observada, in casu, a teoria da actio nata, em sua
feição subjetiva, razão pela qual o prazo prescricional deve ter início a partir do
conhecimento da violação ou da lesão ao direito subjetivo", o qual somente teria se
iniciado em 12/9/2011, data em que foi proferida decisão pela Justiça trabalhista,
delimitando a execução lá proposta ao mês de dezembro de 1990, em razão da
instituição do regime estatutário.
5. Da mesma forma, tem entendido que deve ser considerado o prazo
prescricional de cinco anos, nos termos do art. 1º do Decreto 20.910/1932,
afastando-se a aplicação dos arts. 8º e 9º do mesmo diploma, de modo que,
tendo a presente demanda sido proposta em 30/3/2015, não há prescrição do direito,
pois somente em 12/9/2016 é que se alcançou o lustro prescricional de cinco anos.
6. Quanto à possibilidade de a coisa julgada trabalhista repercutir na relação
mesmo após o advento do regime jurídico único em dezembro de 1990 e ao fato
de que a parcela sobre a qual deveria incidir o reajuste somente foi incorporada pela
Lei 8.460/1992, entendeu esta Segunda Turma nos aludidos julgados que "é
indispensável verificar se, no caso concreto, houve alteração relevante no regime
jurídico de modo que as circunstâncias fáticas e jurídicas que fundamentaram a
decisão da Justiça Trabalhista foram modificadas pela Lei 8112/90, situação na qual
seria possível à Justiça Federal decidir livremente a questão. Trata-se, exatamente,
do efeito rebus sic stantibus, levado em conta no âmbito da coisa julgada
formada em relações jurídicas de caráter continuado", sendo que "no caso dos
autos, o reajuste referente ao período entre Janeiro de 1988 e Outubro de 1988
incidente sobre a parcela de Adiantamento Pecuniário, reconhecido na Ação
Trabalhista 8.157/97, opera efeitos após o advento do Regime Jurídico Único,
destacando-se que a aludida parcela foi expressamente incorporada aos
vencimentos do servidores civis da União por força do artigo 4º, inciso II, da Lei
8.460/92.
Neste ponto, outra tese do Recurso Especial seria a de que a
incorporação aludida no parágrafo anterior teria proporcionado a perda de objeto
quanto à pretensão veiculada na inicial. Obviamente, tal argumento não se
sustenta, uma vez que em nenhum momento, naqueles autos, discutiu-se o direito
ao recebimento do Adiantamento Pecuniário, mas sim os reflexos do reajuste de
41,7% sobre a referida parcela, o que, naturalmente, também causaria impactos no
momento da incidência da Lei 8.460/92" (REsp n. 1.612.419/SC, Rel. Min.
Herman Benjamin, 2ª Turma, julgado em 20/10/2016, DJe 27/10/2016).
7. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não
provido.
(REsp 1665273/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 13/6/2017, DJe 20/6/2017)
No tocante à alegada violação aos artigos 17, 502 e 503 do CPC/15, não
assiste razão ao recorrente, porquanto clara e suficiente a fundamentação adotada pelo
Tribunal de origem para o deslinde da controvérsia.
Neste sentido, o Tribunal de origem assentou que (fls. 363/364):
Inicialmente, analiso o fato segundo o qual a primeira ação civil pública por
ato de improbidade teria sido movida em face do antigo prefeito municipal, e que esta
Corte de Justiça teria reconhecido a ilegitimidade do recorrente, porquanto não fez
parte da demanda, no julgamento do processo tombado sob n. 201154100400.
Nesse contexto, impende demonstrar que nos autos do cumprimento de
sentença, processo tombado sob n. 201154100400, que em 06/05/2011, conforme
decisão de fl. 63, o juízo a quo determinou fosse intimado o novo gestor do
Município de Lagarto, ora requerido, cujo mandado de intimação cumprido restou
juntado aos autos em 18/05/2011, de modo que descabe falar em ilegitimidade ou
desconhecimento da condenação do ente municipal a promover as obras
determinadas na ação civil por atos de improbidade [...]
De forma contrária à tese defendida pelo recorrente em suas razões
recursais, notificado pessoalmente para cumprir a decisão judicial transitada em
julgado (fls. 47/58) desde maio de 2011, consoante consulta ao SCP, que
determinara a adoção de providências no Mercado Municipal de Lagarto/SE, no
prazo máximo de 07 (sete) meses, apenas promoveu o requerido a contratação de
empresa para realiza-las em 25 de julho de 2012, cerca de quatorze meses depois,
consoante atesta o contrato n. 112/2012 (fls. 96/100), no dobro do prazo previsto
para a sua realização, e somente quarenta dias após o ajuizamento dessa nova ação de
improbidade, que ocorrera em 15 de junho de 2012, consoante se constata às fls. 02
do presente feito.
Ao se conduzir dessa maneira, o Prefeito do Município de Lagarto incorreu
na conduta prevista no art. 11, inciso II da Lei n. 8.429/92, por retardar ato que
deveria praticar de ofício, numa postura de completo desrespeito ao Poder Judiciário
e suas decisões, posto que na qualidade de gestor [...]
Nesse diapasão, para rever tal posição e interpretar os dispositivos legais

indicados como violados, seria necessário o reexame desses mesmos elementos
fático-probatórios, o que é vedado pelo verbete sumular 7 do Superior Tribunal de Justiça.
O raciocínio jurídico ora apresentado não diferencia do adotado por esta Corte:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA EMPRESA PÚBLICA.
IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. 1.
Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem que concluiu pela
legitimidade passiva da recorrente, diretamente contratada pela Câmara Municipal de
Volta Redonda/RJ, sem prévia licitação, para a prestação de serviços bancários. Por
um lado, destacou a operação de dano ao erário e a afronta aos princípios regentes
da atividade administrativa, decorrente da ausência do processo licitatório, do qual a
empresa pública teria se beneficiado; por outro, a viabilidade de pessoas jurídicas
figurarem no polo passivo da Ação de Improbidade Administrativa.
2. O aresto é estreme de censura. Afora estar amplamente fundamentado,
sustentado por fartos elementos probatórios - os mesmos de que se valeu o MM.
Juiz Federal de primeiro grau na sentença terminativa -, o r. julgado afasta as
preliminares de ilegitimidade passiva ad causam e inadequação da ação de
improbidade administrativa, consignando estarem presentes fortes indícios da prática
dos ilícitos tipificados nos artigos 9º ao 11 da Lei 8.429/1992; o que autorizaria o
recebimento da petição inicial, ex vi do princípio in dubio pro societate.
3. Observa-se que o órgão julgador decidiu a questão após percuciente
análise dos fatos e das provas relacionados à causa, no caso, a prova dos autos
relativa a elementos que evidenciem indícios de atos ímprobos praticados pela
recorrente suficientes para o recebimento da petição inicial. O julgado vislumbrou a
existência de elementos probatórios mínimos apontando irregularidades em contrato
celebrado entre a CEF e a Câmara de Vereadores do Município de Volta Redonda e
na ausência de procedimento licitatório. Nesse sentido: AgInt no REsp
1.600.528/CE, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 12/3/2018; AgInt
no AREsp 1.097.733/SP, Rel. Min.
Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 6/10/2017; EDcl no REsp
1.387.259/MT, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de
23/4/2015 4. É certo asseverar que, na moldura delineada, para infirmar o
entendimento assentado no aresto esgrimido, necessariamente, perpassa pela
revisitação ao acervo probatório, vedado em Recurso Especial, consoante a Súmula
7 do Superior Tribunal de Justiça, que assim estabelece: a pretensão de simples
reexame de prova não enseja recurso especial.
5. Verifica-se que o Tribunal a quo decidiu de acordo com a jurisprudência
do STJ, de modo que se aplica à espécie o enunciado da Súmula 83/STJ: "Não se
conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do tribunal se
firmou no mesmo sentido da decisão recorrida".
6. Recurso Especial não conhecido.
(REsp 1724825/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. OFENSA AO ART. 535
DO CPC/1973 NÃO CONFIGURADA. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. BASE
DE CÁLCULO ADOTADA POR SENTENÇA. COISA JULGADA. LIMITES.
PARTE DISPOSITIVA. MOTIVOS E FUNDAMENTOS NÃO ALCANÇADOS.
ART. 469, I, DO CPC/1973.
1. No que se refere à alegada afronta ao disposto no art. 535 do CPC/1973,
o julgado recorrido não padece de omissão, porquanto decidiu fundamentadamente a
quaestio trazida à sua análise, não podendo ser considerado nulo tão somente porque
contrário aos interesses da parte.
2. O Tribunal Regional decidiu a controvérsia em consonância com a
jurisprudência do STJ de que somente a parte dispositiva da sentença é alcançada
pela coisa julgada material. Por essa razão, os fundamentos de fato e de direito em
que se baseou a sentença não são atingidos pela coisa julgada e podem ser
reapreciados em outra ação (art. 469 do CPC/1973, atual art. 504 do CPC/2015).
3. Ademais, rever a decisão do Tribunal de origem quanto à coisa julgada
demanda reexame do contexto fático-probatório, inviável no Superior Tribunal de
Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova
não enseja Recurso Especial".
4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.
(REsp 1763814/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
A tese de efetiva caracterização ou não de atos de improbidade administrativa,

sob a perspectiva subjetiva – consubstanciada pela existência ou não de elemento anímico –,
demanda inconteste revolvimento fático-probatório.
Por consequência, o conhecimento da referida argumentação resta prejudicado
diante do verbete sumular 7 do Superior Tribunal de Justiça.
Nesse sentido, são os precedentes desta Corte de Justiça:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS

DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. DOLO GENÉRICO.
EXISTÊNCIA. ACÓRDÃO EMBARGADO QUE RESTABELECEU A SENTENÇA
CONDENATÓRIA. AUSÊNCIA DE ENFRENTAMENTO DOS ASPECTOS
DOSIMÉTRICOS CONCERNENTES À MULTA CIVIL APLICADA AO
EMBARGANTE. OMISSÃO CONFIGURADA.
1. De acordo com a norma prevista no art. 535 do CPC/73, são cabíveis
embargos de declaração nas hipóteses de obscuridade, contradição ou omissão da
decisão recorrida.
2. Como cediço, "o Superior Tribunal de Justiça entende que o elemento
subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos
termos do art 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente
contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo
específico" (REsp 1.714.972/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, DJe 25/05/2018).
3. A mera constatação existente no acórdão recorrido, no sentido de que o
desvio da verba não tinha por finalidade proveito próprio dos réus somente tem o
condão de afastar um eventual dolo específico, e não o dolo genérico, que resultou
da conduta livre e consciente de não repassar ao Fundo Previdenciário dos

Servidores Públicos do Município de Caxambu de verba a este pertencente por
determinação legal, tanto aquela alusiva aos valores efetivamente descontados dos
vencimentos dos servidores como as decorrentes da contribuição devida pela
Prefeitura Municipal (correspondente a 10% do valor da folha de pagamento total
dos servidores).
4. Ausente o enfrentamento dos aspectos dosimétricos concernentes à
multa civil aplicada ao ora embargante e, ainda, considerando-se que foram
desatendidos os vetores da proporcionalidade e da razoabilidade, faz-se imperativo
sua redução, mantendo-se as demais sanções aplicadas, pois não impugnadas.
7. Embargos declaratórios parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes,
para reduzir multa civil aplicada ao embargante.
(EDcl no REsp 1238301/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10, VIII, E 11 DA LEI
8.429/1992. IMPROBIDADE POR VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS. DOLO
GENÉRICO. EXIGÊNCIA. ACÓRDÃO EM CONFORMIDADE COM A
JURISPRUDÊNCIA DO STJ. DISPENSA DE LICITAÇÃO, OCORRÊNCIA.
FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF. CONCLUSÃO
ADOTADA PELA CORTE A QUO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA
7/STJ.
1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de
improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a
demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo bastante o
dolo genérico.
2. Não merece prosperar o recurso especial quando a peça recursal não
refuta determinados fundamentos do acórdão recorrido, suficientes para a sua
manutenção, o que atrai a incidência do enunciado da Súmula 283 do STF ("É
inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais
de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles").
3. No caso, no que tange à alegada violação do art. 10, VIII, da LIA, a
parte recorrente não impugnou, no recurso especial, a fundamentação do acórdão
combatido no sentido do não perfazimento do ato ímprobo, eis que a dispensa da
licitação se fundou em situação emergencial, decorrente de enchente no ano de 1998,
e na insuficiência do quadro de servidores, ante a recente emancipação do
Município, fundamentos autônomos e suficientes para a manutenção do aresto
recorrido.
4. Nesse contexto, eventual modificação da situação fática assentada no
acórdão do TJRJ importaria em reexame de prova, o que se revela inviável em
recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ.
5. Recurso especial não conhecido.
(REsp 1352535/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 19/4/2018, DJe 25/4/2018)
A apreciação da questão da dosimetria de sanções impostas em ação de

improbidade administrativa implica em revolvimento fático-probatório, hipótese também
inadmitida pelo verbete sumular 7 do Superior Tribunal de Justiça.
Oportuno salientar que não se está diante de situação de manifesta
desproporcionalidade da sanção, situação essa que, caso presente, autorizaria a reanálise
excepcional da dosimetria da pena.
A propósito do tema, vejam-se os seguintes precedentes:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM ARESP.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES
SEM CONCURSO PÚBLICO. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO. DOSIMETRIA. AJUSTE.
1. Conforme estabelecido pelo Plenário do STJ, "aos recursos
interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até
17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na
forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência
do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).
2. A jurisprudência de ambas as Turmas que integram a Primeira Seção do
Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que a revisão da
dosimetria das sanções aplicadas em ação de improbidade administrativa implica
reexame do conjunto fático-probatório, esbarrando na dicção da Súmula 7 do STJ,
salvo quando, da leitura do acórdão recorrido, verificar-se a desproporcionalidade
entre os atos praticados e as sanções impostas.
3. No caso concreto, a conduta perpetrada pelo recorrente, prefeito
municipal, consubstanciada na contratação de três servidoras, sem a observância do
concurso público, por curto período, e a sanção a ele imposta, consistente na
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos,
proibição de contratar com o Poder Público por três anos e multa civil equivalente a
duas vezes a remuneração do cargo de prefeito evidenciam que o acórdão atacado
vulnerou, induvidosamente, o art. 12 da Lei n. 8.429/1992, à vista da
desproporcionalidade havida entre a reprimenda e a gravidade do ilícito.
4. Agravo regimental parcialmente provido e, em consequência, também o
AREsp, para dar parcial provimento ao recurso especial, de modo a excluir da
condenação a perda da função pública.
(AgRg no AREsp 120.393/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/10/2016, DJe 29/11/2016)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTES POLÍTICOS. SUJEIÇÃO AO
REGIME DA LEI 8.429/1992. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. LEIS E
RESOLUÇÃO MUNICIPAIS. REAJUSTE DE SUBSÍDIOS (PREFEITOS,
VICE-PREFEITO, SECRETÁRIOS E VEREADORES) PARA A MESMA
LEGISLATURA. CONDUTAS PREVISTAS NO ART. 11 DA LEI 8.429/1992.
REQUISITOS. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO. REVISÃO
FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE COMO CAUSA DE PEDIR.
VIABILIDADE. INCOMPETÊNCIA DO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA.
FUNDAMENTO NÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. CUMULAÇÃO DE
SANÇÕES. POSSIBILIDADE. REVISÃO DA DOSIMETRIA DA PENA.
SÚMULA 7/STJ. SALVO FLAGRANTE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA
RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE.
[...]
12. A jurisprudência do STJ é no sentido de que a aplicação das
penalidades previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992 exige que o magistrado

considere, no caso concreto, "a extensão do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente" (conforme previsão expressa contida no parágrafo
único do referido artigo).
Assim, é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação
à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer
de maneira cumulativa ou não.
13. Ademais, é pacífico no âmbito no STJ o entendimento de que,
caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não pode ser considerado
propriamente sanção, mas apenas consequência imediata e necessária de reparação
do ato ímprobo, razão pela qual não pode figurar isoladamente como penalidade.
Dessa forma, não prospera a alegação dos agravantes de que houve violação aos
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação cumulativa das
penas de ressarcimento de danos e de multa civil.
14. O STJ estabeleceu que não é possível, em exame de Recurso
Especial, redefinir a dosimetria da pena em ação de improbidade administrativa,
sob pena de revolvimento fático-probatório vedado pela Súmula 7/STJ. Por
outro lado, ressalva-se a hipótese de desproporcionalidade flagrante, como nas
penalizações ínfimas ou exorbitantes, o que não se afigura no presente caso.
15. Agravo Regimental não provido.
(AgRg no AREsp 173.860/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, julgado em 4/2/2016, DJe 18/5/2016)
Com relação, ainda, à insurgência recursal desenvolvida sob a forma de dissídio

jurisprudencial, a mesma igualmente demandaria uma reanálise do substrato fático-probatório.
Registre-se que, mesmo sendo interposto o recurso com fundamento em
dissídio jurisprudencial, é possível a incidência da súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça, e,
consequentemente, o não conhecimento do recurso especial sob tal perspectiva. Nesse
sentido:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.
APLICABILIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR
A DECISÃO ATACADA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO AO ART. 535
DO CPC/73. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART.
458 DO CPC/73. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIDADE
CIVIL. REQUISITOS. CONSTATAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO.
REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. INCIDÊNCIA. DISSÍDIO
JURISPRUDENCIAL. VERIFICAÇÃO DA SIMILITUDE FÁTICA ENTRE OS
ARESTOS CONFRONTADOS. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E
PROVAS. ADMISSIBILIDADE PREJUDICADA. APLICAÇÃO DA SÚMULA N.
7/STJ.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada
em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do
provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de
Processo Civil de 2015.
II - A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes
apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina
normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese.
Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade.
III - O acórdão impugnado apresenta fundamentação adequada e
suficiente, e decidiu na íntegra a controvérsia submetida a julgamento, de
forma clara e coerente, razão pela qual não ofende o art. 458 do Código de Processo
Civil.
IV - In casu, rever o entendimento do Tribunal de origem, que
consignou não restar configurada a atuação dolosa ou culposa dos Recorridos,
em prejuízo ao erário, demandaria necessário revolvimento de matéria fática,
o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n.
7/STJ.
V - No caso, o recurso especial não pode ser conhecido com fundamento
na alínea c, do permissivo constitucional, porquanto o óbice da Súmula n. 7/STJ
impede o exame do dissídio jurisprudencial quando, para a comprovação da
similitude fática entre os julgados confrontados, é necessário o reexame de fatos e
provas.
VI - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para
desconstituir a decisão recorrida.
VII - Agravo Interno improvido.
(AgInt no AREsp 374.454/AL, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/9/2016, DJe 26/9/2016)
Ante o exposto, com fundamento nos art. 253, parágrafo único, inciso II, a, do
Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça conheço do recurso de agravo para
conhecer parcialmente e, na parte conhecida, negar provimento ao recurso especial.
Publique-se. Intime-se.
Brasília (DF), 13 de dezembro de 2018.
MINISTRO FRANCISCO FALCÃO

Relator

Agravo em Recurso Especial #1.004.614 - Se (2016/0279838-0)

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A apreciação da questão da dosimetria de sanções impostas em ação de

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ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

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Com relação, ainda, à insurgência recursal desenvolvida sob a forma de dissídio

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO

Brasília (DF), 13 de dezembro de 2018.

MINISTRO FRANCISCO FALCÃO

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