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La Ley 24723 y su aplicación

Enrique Bernales Ballesteros


Senador de la República. Profesor en las Facultades
de Derecho y Ciencias Sociales de la PUC

El 9 de octubre de 1988 se cumplió un año de sar de ello, es una ley vigente, lo que significa una si-
la promulgación de la ley 24723, que dispuso la re- tuación jurídica irregular con respecto a un sistema
serva para el Estado de la actividad bancaria, finan- financiero cuyo régimen de propiedad, organización
ciera y de seguros, así como la expropiación de y funcionamiento es diferente del que la ley manda.
dichas empresas en funcionamiento al momento de Las intervenciones bancarias han cesado, también
la promulgación, salvo excepciones señaladas en el irregularmente, los procesos cxpropiatorios están in-
articulado de la ley. Pese al año transcurrido, poco o definidamente paralizados, no se sabe en qué situa-
nada es lo que se ha cumplido de lo que en ella se ción se hallan las acciones de amparo promovidas
dispone. Dificultades de orden político unas y jurídi- para detener la aplicación de la ley, comisiones in-
co las otras, han convertido dicho instrumento en el vestigadoras parlamentarias pretenden interferir la
caso típico de una ley que rige pero no se cumple. autonomía del Poder Judicial para forzar resolucio-
Ningún análisis puede ignorar la discusión y el enco- nes judiciales en torno a contenciosos bancarios an-
no político que suscitó el anuncio por el Presidente teriores a la 24723, pero incluídos de modo
de la República del proyecto de ley mediante el cual, condicionado dentro del alcance de la ley; en fin, na-
se disponía la estatización de la banca. El debate par- da se sabe sobre el estado de las financieras y segu-
lamentario se produjo en medio de un fragor políti- ros. En síntesis, todo es confuso y, lo que es más
co inusitado, el mismo que trascendió a las calles, a grave, determinante de una situación de inseguridad
las instituciones sociales más representativas y a los jurídica, provocada principalmente por la ley 24723,
órganos de comunicación y opinión. Las posiciones su texto y su caótica aplicación.
encontradas y los intereses en juego contribuyeron a
marcar una polarización que, a pesar del tiempo En tal estado de cosas, el autor de este ensayo
transcurrido, continúa. no duda en señalar, como lu sugirió ya en enero de
este año, la conveniencia de derogar la ley 24723 y su
El presente ensayo quiere poner el énfasis en reemplazo por otra que, de manera clara, defina el
los aspectos constitucionales y jurídicos de la ley estatuto jurídico del sistema financiero nacional,
24723 y en los problemas que hacen que su cumpli- dentro de los lineamientos y alcances fijados por la
miento sea, en la práctica, un imposible jurídico. Sin constitución y el interés nacional. Quien suscribe es-
embargo, no puede dejar de mencionarse el clima de tas líneas participó activamente en el debate senato-
apasionamiento político, de dudas y contradicciones rial que precedió a la aprobación de la ley 24723.
que se produjeron durante su elaboración, pues va- Consta en actas y en el Diario de Debates, que lama-
rias de las oscuridades y errores notables que posee yor parte de sus propuestas y el dictamen en minoría
la ley 24723, provienen precisamente de condicio- que suscribió conjuntamente con el Senador Rolan-
nantes y concesiones políticas. Estas se otorgaron sa- do Ames, no fueron tomados en cuenta. Fueron
crificando la claridad y precisión de la ley, que nació planteamientos que pretendían situar la cuestión del
así con vicios que luego generarían los conflictos que sistema financiero, dentro de una perspectiva global
han impedido su aplicación hasta, literalmente, pa- de democratización del conjunto del Estado y la so-
ralizarla y neutralizarla, que es su situación actual. ciedad, entendiéndose al factor financiero como un
instrumento de desarrollo nacional, de crédito dis-
En esta condición, la ley 24723 no sólo revela ponible para la pluralidad empresarial, de democra-
sus errores, oscuridades y confusiones, sino que tización de la propiedad y viabilidad de las
además ha devenido en un instrumento jurídico que modalidades empresariales autogcstionarias y de
el Poder Ejecutivo no sabe o no quiere aplicar. A pe- trabajadores, sin desmedro de la empresa privada.

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El autor mantiene su punto de vista, pero con la ex- dos artículos aislados, añadimos el de la unidad y el
periencia aprendida, opina que una reforma sustan- del análisis sistemático. Metodológicamente, la in-
tiva y democrática del sistema financiero nacional, terpretación constitucional demanda el reconoci-
debe surgir del diálogo, el acuerdo y las proposicio- miento de su unidad. Ninguna norma es más
nes convergentes de políticos, expertos, producto- importante que otra; todas constituyen un cuerpo, se
res, empresarios y trabajadores. complementan, se integran y se precisan entre sí. No
hacerlo así significaría, como lo señala Eliseo Aja,
l. LA CONSTITUCION Y LA ESTATIZACION que se pudieran "juzgar anticonstitucionales ciertos
DEL SISTEMA FINANCIERO preceptos de la constitución en virtud de otras con-
sideraciones superiores". Así pues, es arbitrario y an-
tijurídico el señalar que una norma vale más que otra.
U no de los principales argumentos esgrimidos Lo importante es la articulación, precisar lo que da
en contra de la ley 24723 es acerca de su inconstitu- unidad y coherencia por encima de normas de pro-
cionalidad. Este planteamiento fue sostenido desde cedencia heterogénea que provienen de los diversos
el mismo momento en que el Poder Ejecutivo pre-
consensos manifestados en el momento de la apro-
sentó el proyecto de ley de expropiación de las cm- bación constitucional. Por lo tanto, la interpretación
presas bancarias, financieras y de seguros. Se más correcta a nuestro juicio es la que se basa en una
sustentó en el carácter inviolable de la propiedad interpretación sistemática, desechando como dice
(art. 125 de la Constitución), en que no estaba pro-
Karl Schmidt la existencia de antinomias constitucio-
bado el interés social que es la exigencia que señala nales. Esto no pasa de ser un despropósito.
el mismo artículo, en que se atentaba contra el plu-
ralismo económico y empresarial dispuesto por el
art. 112 de la Carta y en que se establecía un monop- Desde esta perspectiva de análisis y al margen
olio contraviniendo lo dispuesto por el art. 133. de los vicios y defectos en sí de la ley 24723, que serán
materia de este trabajo, sostenemos que desde el
punto de vista constitucional, ella no tuvo en el mo-
. Estas objeciones obligan a un análisis que pre- mento de su formulación los vicios de inconstitucio-
Cise los alcances de la Constitución en esta materia y nalidad que se le imputaban. Basamos su
las atribuciones legislativas del Parlamento cuando
constitucionalidad en el análisis sistemático de los
se presentan iniciativas que afectan la propiedad pri-
artículos 42, 79, 80, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 124,
vada. Se trata, como es evidente, de un ejercicio de 125, 133, 134, 152 y 153 de la Constitución. Del con-
i~~crprctación que_rermita al legislador una aplica-
junto de estos preceptos, de otros que se conectan
CIOn cabal y actualizada de la norma constitucional
con ellos y del Preámbulo inspirador de todo el tex-
al caso concreto, de manera que la ley recoja en ex-
to, se deduce que la orientación de nuestra Consti-
tenso los principios que desarrolla el modelo consti-
tución es hacia el Estado social de derecho, antes que
tucional, evitándose así su violación y garantizándose
a un Estado privatista; no propicia el rcntismo utili-
~a a.d~cuada armonización entre el bien común y el
tario absteniéndose de todo control y regulación de
I~diVIdual. En el tema que nos ocupa, la interpreta-
la actividad productiva, sino que interviene en fun-
CIÓn no puede restringirse a una norma aislada del
ción del interés social, imponiendo también restric-
conjunto que la informa, determinando entonces su
ciones y obligaciones en aplicación de esos
~orrecta aplicación a una realidad que, por comple-
principios. Así, el art. 114 extrema su severidad al
Ja y mutantc, demanda una permanente actualiza-
s~ñalar q~c la ley, por causa de interés social o segu-
ción de los conceptos político-jurídicos de base.
ndad naciOnal, puede reservar para el Estado activi-
Como señala la moderna doctrina alemana de inter-
dades productivas o de servicios.
pretación constitucional (Konrad Hessc), cuando el
legislador interpreta la Constitución, debe atender a
la cambiante situación social, a los escenarios políti- El art. 79 de la Constitución precisa que el Perú
cos y económicos en acción y, a partir de todo esto, es una República democrática, social, independiente
asumir un "marco político y jurídico" comprensivo de y soberana, basada en el trabajo. Este es, entonces,
los requerimientos del presente. Esta actitud legisla- el sustento del Estado y el que regula la creación de
tiva permite reconocer en la Constitución elementos riqueza, su distribución y la relación entre los perua-
fundacionales que expresan, más que categorías nos. A mayor abundamiento, el art. 42 obliga al Es-
jurídicas cerradas, orientaciones políticas y tado a reconocer el trabajo como la base de la
económicas de carácter general. Por ello y bajo esta riqueza. Y es desde esta premisa que el art. 80 lija ri-
perspectiva fundacional, tan precisamente descrita gurosos deberes para el Estado: la plena vigencia de
por Locwcnstcin, la interpretación de la Constitu- los derechos humanos, la promoción del desarrollo
ción debe ser siempre amplia, libre y creativa. basándolo en la justicia, la eliminación de toda for-
ma de explotación del hombre por el hombre y del
hombre por el Estado.
A este primer argumento en favor de un análi-
sis interpretativo que ubique el asunto de la expro-
piación de las empresas financieras en el contexto del La tesis del trabajo como eje del Estado y de
modelo constitucional de referencia y no en uno o las relaciones sociales, adquiere particular relevan-

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cia al informar el articulado del Título III de laCar- sa mayor que lo justifique, pues la expropiación es
ta sobre los caracteres del régimen económico. En una excepción limitativa <.le un derecho reconocido
efecto, el art. 110 dispone como fundamento <.le éste con<:titucionalmente; pero tampoco está jurídica-
la justicia social y la dignificación del trabajo como mente desarmado e impedido de hacerlo si lo exige
fuente principal de riqueza. e 1 interés social o la necesidad y utilidad públicas. A
este respecto, es pertinente el comentario de Konrad
Los artículos que le siguen, enlazan y desarro- Hesse cuando, en su ensayo sobre la interpretación
llan la proposición del art. 110, precisánuose la for- constitucional, sostiene que "el contenido y alcance
ma cómo el Estado participa en la economía para de la garantía jurídico constitucional de la propie-
que la sociedau se realice en el trabajo y en la justi- dad, sólo puede ser determinado teniendo en cuen-
cia social. Nos encontramos a~í con un Estauo que ta la función social y económica de la propiedad en
promueve ( art. 11 0), planifica y concerta ( art. 111 ), el moderno Estado social"'.
regula el pluralismo económico (art. 112), ejerce la
actividad empresarial (art. 113) y reserva para sí ac- Ahora bien ¿En qué situación queda la eco-
tividades productivas por causa de interés social o nomía social de mercado prescrita por el art. 115 de
seguridad nacional (art. 114). la Constitución, que también se invocó contra la re-
serva para el Estado de las empresas financieras?
¿Esta posibilidad de reserva, aplicada en la ley Aquí también nos encontramos con un uso distorsio-
24723, contradice la pluralidad económica y la invio- nado de la norma, al pretender su imposición
labilidad de la propiedad? No; la exigencia de res- jerárquica sobre otras normas y no su concordancia.
ponsabilidades estatales acordes con el interés social En efecto, economía social <.le mercado no significa
es una constante en la Constitución peruana, conui- economía libre, sino su superación por un concepto
cionan<.lo y, diremos mejor, iluminando el ejercicio más regulado del mercado. Según nuestra Constitu-
de otros derechos a su observancia. Pluralismo ción, la economía social de mercado se inserta o fun-
económico y reserva por el Estado no son incompa- ciona de acuerdo a las reglas generales del mouclo.
tibles en los términos que la Constitución los plan- En tal virtud, el propio art. 115 señala que el Estado
tea. Las actividades promotoras, planificadoras, reglamenta su ejercicio para armonizado con el in-
reguladores, empresariales, que tiene el Estado en terés social. Ahora bien, si el Estado reserva o expro-
materia económica son, junto con la posibilidad de pia en ra7ón del interés social, ello significa que la
reservarse actividades productivas y de servicios, po- economía social de mercado debe aceptar la inter-
testades y, al mismo tiempo, obligaciones efectivas vención del Estado en los términos y formas que, por
que el Estado peruano tiene para el cumplimiento <.le razón de ese mismo interés, tiene él a su cargo de ma-
los objetivos nacionales y sociales que la Constitu- nera provisional, excepcional, principal o exclusiva.
ción le encarga de manera preminente. Es claro, sin
embargo, que la reserva es el modo más complejo y En este sentido, la economía social de merca-
difícil que el Estado tiene de asumir estas obligacio- do tiene la obligación de adecuarse a un pluralismo
nes. Por eso, sólo puede fundarse en el interés social económico que reconoce en el Estado, no sólo fun-
o la seguridad nacional, siendo en tal caso el propio ciones de promoción, sino a un agente económico
Estado el que asume directamente la actividad reser- con atribuciones y obligaciones diferentes a los
vada. demás agentes económicos. Es decir, las funciones
tuitivas del interés social y del bien común encarnan
Del mismo modo, con relación al derecho de en el Estado una posibilidad de ejercer funciones y
propiedad y su inviolabilidad, establecidos en los formas empresariales que no pueden ser, en moJo
arts. 124 y 125 de la Carta, es cierto que el Estado lo alguno, extendidas a los demás agentes, porque ellos
garantiza, pero no es menos cierto que no se trata de sólo responden por su interés particular, enmarcado
un derecho irrestricto. En efecto, la Constitución le o circunscrito por determinadas obligaciones socia-
impone la obligación de usarla en armonía con el in- les. Otros artículos que se refieren a la libertad de
terés social, pudiéndose dar la privación de tal dere- empresa y a la actividad financiera, precisan que su
cho por causa, precisamente, del interés social o de ejercicio no debe ser contrario al interés social y a su
necesidad y utilidad públicas, lo que indica que en función social, respectivamente.
materia de propiedad, lo social y público se antepo-
ne a lo privado. Desde luego, la regla general es la de Como se puede apreciar, la clave que articula
la inviolabilidad de la propiedad que el Estado ga- y lija el sentido de las normas constitucionales sobre
rantiza, siendo por tanto la expropiación una vía de el régimen económico y las relaciones en esta mate-
excepción que requiere la motivación precisa antes ria entre el Estado y los particulares, es el concepto
indicada, que sea declarada conforme a ley y previo de interés social. Este, lo mismo que los de libertad o
pago en dinero de indemnización justipreciada. justicia, tiene un alto grado de dificultad para lograr
una definición clara y precisa que sea compartida
En síntesis, el Estado carece de facultad para por todos. Pero jurídicamente su significado se halla
expropiar discrecionalmente y sin invocación de ca u- íntimamente ligado a los conceptos de bien común,

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justicia social, orden y progreso, que son categorías no pudiera constituir monopolio sobre la actividad
vinculantes que le confieren al Estado atribuciones hancaria, no sería aplicable al caso, porque el articu-
legales en la actividad social, en la económica y en lado de la ley establece excepciones a la reserva que
los servicios, para lograr su plasmación en la reali- permiten, bajo condiciones diferentes, el pluralismo
dad y su traducción como bienestar de la población. económico de empresas bancarias, financieras y de
El interés social no puede invocarse arbitrariamen- seguros de diverso tipo. Este comentario lo amplia-
te, requiere ser declarado por ley. Es pues el Poder remos al realizar el análisis de la ley. Lo que ahora
Legislativo el que delibera, determina y declara la ex- más interesa destacar es el papel que otras activida-
istencia de situaciones que, conforme a la Constitu- des tienen para la economía del país.
ción, acompañan la actuación del Estado, por razón
de interés social, para regular determinadas activi- En efecto, el art. 152 de la Constitución dispo-
dades y servicios o su participación directa sobre ne que la actividad bancaria y financiera cumple fun-
éstos. ción social de apoyo a la economía del país, en sus
diversas regiones y sobre todos los sectores de la ac-
Los argumentos constitucionales hasta aquí tividad y población, de acuerdo con los planes de de-
expuestos, son demostrativos de la capacidad, lapo- sarrollo. Esta función social corresponde con el
sibilidad y la obligación que en algunos casos tiene el fomento y garantía que el Estado ejerce sobre el aho-
Estado para intervenir en la actividad económica, rro (art. 154), cuya captación y posterior asignación
sea participando, regulando y, si es necesario, reser- con sentido social, es medular de esta actividad. La
vando parcial o totalmente una actividad, pudiendo Constitución pues, ha distinguido las actividades que
declarar la reserva o expropiarla si está en manos de se apoyan en el ahorro público, a las que asigna una
terceros. La Constitución autoriza este extremo si función social, de cualquier otra relación económica
media el interés social. Esta posibilidad es perfecta- entre particulares, basada en otras fuentes. Por lo
mente consistente con el pluralismo económico y la demás, la actividad financiera está ligada con la asig-
economía social de mercado. Refuerza este plantea- nación de recursos, debiendo por tanto conceder
miento el art. 133 de la Constitución, que prohíbe di- créditos en forma promociona! y concordante con
versas prácticas propias del mercado libre, tales los sujetos sociales que, de acuerdo al pluralismo
como los monopolios, oligopolios, acaparamiento, económico y empresarial, lo requieran. Esta asigna-
prácticas y acuerdos restrictivos en la actividad in- ción es la mejor probanza, sin lugar a dudas, del cum-
dustrial y comercial. Se trata de una normativa gene- plimiento de lo preceptuado por el art. 152 de la
ral. Sin embargo, el texto constitucional atina- Constitución.
damente dispone como única limitación a la activi-
dad del Estado, la prohibición de establecer monop- En síntesis, de acuerdo con la pauta meto-
olios sobre empresas, bienes y servicios relacionados dológica que ha guiado la interpretación constitucio-
con la libertad de expresión, conforme al art. 134. nal de la ley 24723, ésta no presenta problemas en lo
que a su constitucionalidad se refiere. No la tuvo en
Cualquier duda sobre esta interpretación se cuanto iniciativa del Poder Ejecutivo que proponía
despeja tras la lectura del art. 153 de la Carta, que reservar y expropiar, aunque sí en los aspectos del
expresamente prohibe a los particulares o privados, procedimiento y, desde luego, tampoco la tiene en su
no así al Estado, de constituir monopolio, directa o versión final como ley promulgada. Una última obje-
indirectamente, sobre la actividad bancaria, finan- ción que queremos despejar es la relativa a la pro-
ciera y de seguros. En su ve_rsión original, este artícu- banza del interés social. Contra lo que se ha
lo se refería "a la prohibición de monopolios públicos argumentado, la prueba no es de naturaleza jurídica.
y privados". No obstante, el debate de la Constituyen- El Parlamento que aprueba la ley, realiza una eva-
te llegó a que, por unanimidad, se retirase la expre- luación económica, financiera, política, social, cultu-
sión "públicos", por cuanto, según se señaló, el ral, de conveniencia nacional, etc. del elemento
Estado debe tener la posibilidad de controlar direc- material que se expropia, atendiendo en cada caso a
tamente la actividad financiera en situación de emer- su naturaleza y a su particular vinculación con el con-
gencia nacional. Así pues, tampoco esta figura de junto social. Por encima de todo es un acto de impe-
monopolio estatal financiero del Estado colisiona rio, mediante el cual el Parlamento decide si existen
con el pluralismo económico ni con la economía so- los elementos de juicio fundados para invocar la cau-
cial de mercado. salidad del interés social.

La referencia al art. 153 nos ha introducido en En conclusión, desde el punto de vista expues-
el análisis constitucional que directamente se refiere to, la ley 24723 no tiene vicio de inconstit ucionalidad.
a materia bancaria, sin encontrar hasta ahora quie- El Parlamento en deliberación autónoma y en ejer-
bre constitucional alguno en la ley que reserva para cicio de las atribuciones constitucionales de que está
el Estado dicha actividad. Como argumento que rc- dotado, declaró de interés social la actividad de ser-
fuerza lo señalado con relación al art. 153, habría que vicio público bancaria, financiera y de seguros; re-
decir que, aún en el supuesto negado que el Estado servó para el Estado su ejercicio y dispuso asimismo

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la expropiación de las acciones representativas del telar sus derechos contra una intervención que no
capital social de las empresas privadas bancarias, fi- podía fundarse en el anuncio de una ley cuya discu-
nancieras y de seguros en actual funcionamiento, con sión parlamentaria recién tenía inicio. La primera
las excepciones señaladas en la propia ley. Desde instancia judicial expidió autos precautorios a favor
luego, quedará siempre dentro de lo opinable, la de los propietarios, lo que obligó al Gnbierno a sus-
conveniencia y la necesidad de proceder como lo hi- pender la intervención, aunque no llego a derogar en
zo la ley, pero no el imperio y la legalidad de la deci- D.S. 158. La reacción ante este incidente es impor-
sión. Estas apreciaciones sobre la constitucionalidad tante, porque la resistencia política contra la anun-
de la ley 24723 no le salvan, sin embargo, de las críti- ciada ley y la batalla judicial, influyeron
cas que suscita su articulado, la oscuridad y ambiguc- decisivamente en el debate parlamentario.
dad de sus disposiciones, así como las deficiencias de
la técnica jurídica, provenientes de su contradictoria La Cámara de Diputados, introdujo algunas
elaboración. Pensamos que es sobre estos aspectos modificaciones al proyecto del Ejecutivo, pero nin-
que debe centrarse su análisis, para superar los pro- guna excepción a la reserva para el Estado de toda
blemas que su vigencia ha planteado. la actividad bancaria, financiera y de seguros, man-
teniéndose desde esa perspectiva la coherencia en-
2. LA LEY 24723 tre el propósito anunciado y el instrumento legal. Sin
embargo, en su art. 13o, el proyecto autorizó al Es-
Esta ley tiene su antecedente principal en el tado para que una vez expropiado el cien por ciento
anuncio que el Presidente de la República hizo en su de las acciones, pudiese ofertar hasta el15% de éstas
Mensaje al Congreso el 28 de julio de 1987. Fue allí a pequeños inversionistas, sin que ninguno de ellos
que condenó la especulación rentista y que calificó pudiese superar un valor total equivalente a 25 uni-
al sistema financiero como "el más poderoso instru- dades impositivas tributarias. El accionariado difun-
mento de concentración de fuerza económica y por dido apareció, a su vez, en el art. 14o, pero no en
ende de influencia política y el mayor obstáculo a la relación al capital social de las empresas del sistema
democratización de la producción y la acumulación financiero, sino para las acciones de las empresas
del excedente". Anunció entonces la nacionalización que forman parte del patrimonio de las empresas ex-
de los bancos y de todas las instituciones financieras propiadas, respecto de las que el Estado quedaba fa-
y de seguros, reservando sus actividades al Estado. cultado para vender públicamente, "tendiendo,
Fundamentó la decisión en el interés social y en "la preferentemente, a un accionariado difundido".
democratización real de nuestra economía".
La discusión en el Senado fue la que introdujo
El proyecto de ley que el Poder Ejecutivo en- modificaciones sustantivas en el proyecto que, en va-
vió al Congreso estaba compuesto por 16 artículos; rios aspectos, diluyeron el carácter de reserva para
declaraba la reserva para el Estado y la expropiación el Estado del sistema financiero. La introducción de
de las empresas bancarias, financieras y de seguros, excepciones a la expropiación, del accionariado di-
pero tenía vacíos y algunas deficiencias constitucio- fundido, de fijación de porcentajes diversos para la
nales. Así, no comprendía en el proceso a la banca conformación de los paquetes de acciones no suje-
extranjera, fijaba el precio de las acciones a expro- tos a expropiación, restaron claridad y eficacia al ins-
piar con base al valor comercial de los activos y pa- trumento, haciendo que la ley adolezca, desde su
sivos _actualizados a la fecha de la expropiación, origen, de contradicciones y dificultades insalvables.
autonzaba el pago con bienes de propiedad del Es- Como la Cámara de Dipurados acordó la no insis-
tado, transfería -en contra de lo dispuesto por la tencia en su proyecto y el Ejecutivo, a su vez, no ob-
Constitución- las acciones al Estado en la fecha de servó el articulado, la ley 24723 tiene por texto el que
expedición de la Resolución que iniciaba el procedi- finalmente aprobó el Senado. Esta ley es, por una
miento expropiatorio y, finalmente, configuraba di- parte, de reserva para el Estado de la actividad que
rectorios muy restringidos. Estos asuntos requerían Mmprende al sistema financiero; es, por otra parte,
revisión y mejora en el tratamiento legislativo. Sin una ley de expropiación parcial de dichas empresas
embargo, el proyecto era coherente con la finalidad y es, finalmente, una ley de accionariado difundido.
de reserva para el Estado y no establecía ninguna ex- La suma de las tres cosas, más los problemas de fal-
cepción a la expropiación de acciones repre- ta de claridad y de aplicación en el tiempo que plan-
sentativas del capital social de las empresas tea, hace que en la práctica sea una ley de
bancarias, financieras y de seguros. cumplimiento imposible. He aquí el análisis del tex-
to.
Paralelamente y adelantándose discutiblemen-
te a la ley, el Gobierno expedía el D.S. No. 158-87- 2.1. Los conceptos de interés social, servicio
EF, mediante el cual dispuso la intervención de las público y la reserva estatal del sistema
empresas bancarias, financieras y de seguros. La me- financiero
dida dió lugar a que los accionistas recurrieran ante
el Poder Judicial en Acciones de Amparo, para ca u- El art. lo de la ley 24723 establece las premi-

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sas de conformidad constitucional; esto es, declara público de la actividad de las empresas financieras.
el interés social, que es imprescindible para la reser- La Constitución no declara expresamente este extre-
va, a tenor del art. 114 de la Constitución. De esta mo. Puede considerarse que utiliza un término equi-
forma, el art. 1 de la ley, preside y sirve de marco pa- valente al señalar, en el art. 142, que ella cumple una
ra la coherencia del conjunto del articulado y es re- función social de apoyo a la economía del país en sus
ferencia indispensable para su interpretación. diversas regiones y a todos los sectores de la activi-
Señala este precepto Jo siguiente: dad y población, de acuerdo con los planes de desa-
rrollo. Complementariamente, los arts. 154 y 155 se
"Artículo lo.- Declárase de interés social la ac- refieren a las obligaciones de esas empresas y al con-
tividad de servicio público de las empresas bancarias, trol que el Estado ejerce sobre ellas, en razón de que
financieras y de seguros, resen•ándose para el Estado operan con fondos del público. Esto quiere decir que
su ejercicio en las condiciones que seiiala la ley". la finalidad no es el lucro, sino el fomento del ahorro
y la distribución del crédito como estímulo de la eco-
nomía del país. El carácter "público" está pues defi-
Fluyen de su texto tres elementos determinan- nido por la propia naturaleza del servicio y por su
tes de los alcances de la ley. El primero es la decla- finalidad promociona! ligada al desarrollo nacional,
ratoria del interés social; el segundo, la tal como lo precisa el texto constitucional.
caracterización de la actividad financiera de las cm-
presas como servicio público y, por último, su reser-
va para el Estado. Con relación al interés social, éste El tercer elemento es la reserva, que es la prin-
se declara para dar cumplimiento al art. 114 de la cipal finalidad de la ley 24723. En virtud de ella, el
Constitución, puesto que se trata de reserva para el art. lo de la ley orienta la regulación de esta activi-
Estado, pero también porque en el caso de la ley, la dad que, de ser privada, pasa a ser estatal, en las con-
reserva se materializa en la expropiación de las cm- diciones que señala la ley. Este elemento es clave
presas bancarias, financieras y de seguros. Ahora para el entendimiento cabal de la ley. El articulado
bien, de acuerdo al art.l25 de la Constitución, el Es- debió proceder al desarrollo de esta disposición,
tado garantiza la propiedad y sólo procede la expro- precisando las condiciones, tipos y organización de
piación "por causa de interés social". En este asunto, las empresas bancarias, financieras y de seguros re-
la ley procede entonces a establecer la relación in- servadas para el Estado. No obstante, como veremos
dispensable entre la reserva y la expropiación, sien- más adelante, la ley no se ciñe a este marco, sino que
do el nexo entre ambas, el interés social. No introduce modalidades empresariales que flexibili-
insistimos aquí en los argumentos expuestos en la zan la reserva estatal del art. lo y que han dificulta-
primera sobre el concepto de '"interés social", pero do su aplicación. A pesar de las liberalidades en
vale reiterar que éste no requiere de probanza jurídi- cuanto banca autogestionaria cooperativa, de traba-
ca, sino que es el análisis legislativo de las condicio- jadores, regional y de accionariado difundido, no
nes económicas, financieras, sociales, culturales, en existe en la ley autorización para el funcionamiento
fin, políticas, en el sentido global del término, lo que futuro de banca privada, supuesto que se llevase a
determina el acto de imperio por el cual la ley decla- término el proceso expropiatorio de la actual banca
ra el interés social. privada. A su vez, la S uperintendcncia de Banca y Se-
guros no podría dar trámite y menos autorizar el fun-
cionamiento de una nueva institución dedicada a la
En el caso concreto, los debates parlamenta-
actividad financiera. A pesar de sus oscuridades y
rios dan luces sobre las razones por las que se de-
contradicciones, no hay nada en la ley que permita
claró de interés social la reserva. Estas fueron, la una situación semejante.
concentración del crédito, la existencia de circuitos
financieros estranguladores de la economía nacio-
nal, la necesidad de que el Estado contase con la ca- 2.2. Alcances de la expropiación y excepciones
pacidad para democratizar el crédito; en síntesis,
porque a juicio de la opinión mayoritaria en la Cáma- Dado que el objeto de la ley es la reserva en fa-
ra de Diputados y del Senado, las empresas banca- vor del Estado, en razón del interés social legalmen-
rias y financieras no cumplían con la función social te declarado, la ley dispone, invocando este mismo
que les señala el art. 152 de la Carta. Este dispositi- interés social, la expropiación de las acciones repre-
vo constitucional puede, en buena cuenta, invocarse sentativas del capital social de las empresas privadas
también como fundamento del art. 1o de la ley 24723. bancarias, financieras y de seguros en funcionamien-
Estas referencias a dispositivos constitucionales son to al momento de la dación de la ley. Este artículo,
de rigurosa exigencia jurídica dentro del Estado de que también es de vital importancia en tanto define
Derecho, la declaración del interés social es impres- el alcance de la ley: la expropiación, se cuida de ob-
cindible para que sea legítima y constitucional la re- servar lo señalado en el segundo párrafo del art. 125
serva de una actividad económica en favor del de la Constitución, respecto del procedimiento a se-
Estado. guir para llevar adelante las expropiaciones. Este
precepto dispone que ''las expropiaciones deben su-
El segundo elemento es el carácter de servicio jetarse al procedimiento señalado en la presente ley

Thémis 13 30
y, en lo no previsto y que sea aplicable, al procedi- de la actividad bancaria, financiera o de seguros. Sin
miento del Decreto Legislativo 313 y su reglamento". embargo, la ley plantea aquí un problema de concor-
A pesar del énfasis que se coloca en la supletoriedad dancia con el art. 20o., que analizaremos posterior-
del Decreto Legislativo 313 (Ley General de Expro- mente.
piación), luego del análisis de la ley se comprueba
que en los aspectos fundamentales resulta plena- La importancia de este artículo es pues central
mente aplicable. en la ley, por ser el que manda la expropiación, el que
precisa que las empresas expropiadas son las que
Conviene precisar los alcances del art. 2o. ba- están en funcionamiento actual y, por último, el que
jo estudio, en particular respecto de las empresas a abre el camino a las excepciones. Ahora bien, el ar-
las que se deben expropiar las acciones de su capital ticulado de la ley establece luego tantas excepciones,
social, dado que es aquí que se introduce el concep- que surge entonces un hecho por el cual la suma de
to de las "excepciones que se señalan en la ley". ¿Qué ellas resulta mayor que la reserva, derivándose a una
acciones y de qué empresas son las que se expro- situación objetiva de imposibilidad de cumplimiento
pian?. Está fuera de discusión que se trata de las ac- del art. lo., que es el que establece la reserva como
ciones representativas del capital social de las finalidad principal de la ley.
empresas privadas cuya actividad sea bancaria, fi-
nanciera o de seguros. Pero no todas las acciones, si- En efecto, el art. 12 introduce la modalidad de
no sólo aquellas que tienen un valor superior a las 40 empresas financieras de propiedad de los trabajado-
U.I.T. según precisa luego la excepción del art. 14o. res, del régimen cooperativo y autogestionario. El
Por lo tanto, la expropiación no es por el cien por art. 13o. crea el accionariado difundido, obligando al
ciento, sino por lo que resta luego de extraer las ac- Estado a ofertar hasta el30% de las acciones quepo-
ciones pertenecientes a las personas cuyo monto to- see en los bancos comerciales que operan a nivel na-
tal no exceda las 40 U.I.T. Como veremos más cional, así como financieras y seguros, hasta un valor
adelante, la combinación de los arts. 2o. y 14o. fue, para cada accionista de 40 U.I.T. El art. 14o. ex-
precisamente, lo que evitó se considerase en la ex- ceptúa de la expropiación a los accionistas que, al
propiación a los trabajadores del Banco de Crédito momento de la promulgación de la ley, posean cada
que adquirieron 40 U.IT. cada uno, antes de la pro- uno acciones que no superen el valor de 40 U.I.T. El
mulgación de la 24723. El otro elemento es el relati- art. 15o. exceptúa la banca, financieras y seguros re-
. vo al funcionamiento de las empresas al momento de gionales, les autoriza un control mayoritariamente
la dación de la ley, que debe conjugarse con las ex- privado e insiste en la fórmula de accionariado difun-
cepciones que el artículo enunciado permite. dido. El art. 16o. retoma este criterio y lo hace igual-
mente aplicable a la venta del patrimonio expropiado
Así pues, son las posibilidades de excepción constituido por acciones de empresas que no sean
que contiene la propia ley, las que han propiciado su bancarias, financieras o de seguros. El art. 19 exclu-
inaplicación para los casos de pequeños accionistas ye de la reserva a las sucursales de la banca extran-
para el accionariado difundido, la banca regional, jera. El art. 24o. autoriza la creación de un banco
cooperativa e incluso la salida "autogestionaria" pa- privado en el Callao, también bajo la fórmula de ac-
ra el Banco de Crédito. Nótese sin embargo, que se cionariado difundido. Finalmente, el art. 25o. abre la
trata de casos que están comprendidos dentro del posibilidad de que los seguros sólo sean expropiados
campo de aplicación que establece el art. 2o. y que, hasta el 51% de las acciones representativas de su ca-
merced a lo dispuesto por otros artículos del mismo pital social, obligando a que el 49% restante sea re-
texto legal, se les exceptúa de la aplicación de la tenido por los actuales accionistas, nuevamente bajo
24723. la fórmula del accionariado difundido.

También dispone el art. 2o. la expropiación de ¿Qué es más, lo que se reserva o lo que se ex-
las acciones de las empresas privadas del sector en ceptúa? La suma de unidades y del capital indicaría
actualfuncionamiento. Aquí es fundamental conocer que lo que se exceptúa. Pero, si esto es así, la ley pier-
con precisión el alcance de este término, para esta- de su finalidad principal y se convertiría, en el mejor
blecer si una empresa está o no dentro del ámbito de de los casos, en una ley de accionariado difundido de
aplicación de la norma. En otras palabras, no es que las empresas bancarias, financieras y de seguros.
se le exceptúe de una ley que le es aplicable, sino que,
sencillamente, se hallaría fuera de su campo de apli- 2.3. El proceso expropiatorio
cación. Así, las empresas que dejaron de funcionar,
al ser disueltas y cancelada su autorización de fun-
cionamiento, no estarían afectadas por la expropia- La ley formuló un procedimiento especial y su-
ción. En cuanto empresas del negocio bancario han mario para la expropiación, modificando para tal
·dejado de funcionar, aún cuando retengan perso- efecto disposiciones del Título Séptimo del Decreto
nería jurídica y, en cuanto a los accionistas, sus ac- Legislativo 313; ley y título a los que sin embargo re-
ciones habrían dejado de ser relevantes para el giro mitió el procedimiento expropiatorio en los aspectos

31 Thémis 13
no modificados. El art. So. establece un trámite muy por mayoría, había aceptado. Al margen de este he-
riguroso en cuanto a los plazos, que en su ejecución cho, el análisis del dispositivo señala que él obedece
significa que en dos meses debe haber finalizado el a una necesidad cautelatoria del derecho que, en vir-
proceso. En efecto, la demanda se presenta ante la tud de la ley, adquiría el Estado y para evitar que du-
Sala Civil de la Corte Superior, la que designa a uno rante el proceso expropiatorio se produjesen
de sus vocales para la diligencia. A partir de ese mo- acciones destinadas a evitar la transferencia efectiva
mento corren los plazos siguientes: ocho días para de las acciones representativas del capital social a ex-
allanarse u oponerse a la tasación y designar peritos propiar. La intervención del art. 7o. es, en este sen-
de parte; veinte días para presentar la pericia de par- tido, una garantía de la transferencia real de
te; veinte días para que los peritos dirimentes pre- propiedad en favor del benefidario de la expropia-
senten su tasación, contados a partir de la fecha de ción, es decir, del Estado.
su designación; 24 horas para la notificación a que se
refiere el art. 37 del D. Leg. 313 en caso de no pre- La justificación legal de la medida radica en el
sentarla; cinco días para interponer Recurso de Nu- art. '132o. de la Constitución, invocado por la ley
lidad contra la sentencia de la Corte Superior, luego cuando señala en el primer párrafo del art. 7o. "que
de notificada; cinco días para elevar los autos a la habiéndose provocado situaciones de emergencia
Corte Suprema, luego de la interposición del Recur- que afectan la actividad económica bancaria, finan-
so de Nulidad. ciera y de seguros, y estando a lo dispuesto en el
artículo 132 de la Constitución Política del Perú, el
Como se puede apreciar, se trata de un proce- Poder Ejecutivo como medida de carácter extraor-
dimiento rápido, que pone de manifiesta la voluntad dinario toma a su cargo provisionalmente y en forma
de la ley de facilitar la pronta toma de posesión de directa la gestión y administración de las empresas
las empresas expropiadas por parte del Estado. Las dedicadas a dichas actividades". Si se habían provo-
Resoluciones Supremas qtic iniciaron el proceso ex- cado o no situaciones de emergencia que afectaban
propiatorio se expidieron en la segunda quincena del la actividad de las empresas financieras, en razón de
mes de octubre de 1987, vale decir, que si se hubie- la resistencia a la ley de expropiación es algo sujeto
ran cumplido los plazos establecidos en la ley, el Es- a discusión pero, en todo caso, la ley lo estableció así,
tado hubiera estado expedito para asumir la disponiendo por tanto la intervención. Esta no que-
titularidad de las acciones sujetas a la expropiación daba sujeta a la libre decisión del Poder Ejecutivo,
a fines de diciembre de 1987 o, a más tardar, enero sino que era de cumplimiento obligatorio y, a través
de 1988. Es decir, que conforme al art. 6o. y una vez de Resoluciones Supremas del Ministerio de Eco-
terminada la etapa judicial, el Estado habría queda- nomía y Finanzas, debía designarse los Comités de
do en condiciones de hacer efectivo el pago de la in- Administración con el fin de asumir las facultades,
demnización justipreciada, solicitanao la atribuciones y funciones que la ley y los estatutos de
verificación de dicho pago, previa realización de las la sociedad confiaban al Directorio (art. 7o. segundo
deducciones establecidas en el mencionado art. 6o. párrafo). Formalmente el M.E.F. expidió casi todas
Transcurrido un año de la promulgación de la ley y las resoluciones referidas a los bancos y financieras,
del inicio de los procesos cxpropiatorios, lo que se no así con los seguros, entre el13 y 29 de octubre de
constata es que los plazos establecidos no han sido 1988. No obstante, sólo se instalaron y permanecie-
observados. Los procesos abiertos ante el Poder Ju- ron los Comités de Administración correspondien-
dicial están literalmente paralizados, estableciéndo- tes al Banco y Financiera de Crédito (R.S. 163-87-EF
se así una situación irregular, contraria a lo dispuesto y R.S. 164-87-EF) y el Banco Wiese (R.S. 165-87-EF)
por la ley 24723 o que, cuando menos, la distorsiona y por algunos días en otras instituciones del sistema
en relación a los objetivos que ella persigue. financiero. En la práctica, la medida de intervención
dispuesta por el art. 7o. no se cumplió; los Comités
2.4. La Intervención que ordena el art. 7o. de Administración no se instalaron unos y los otros,
literalmente, se extinguieron en medio de una bata-
lla judicial y política.
El art. 7o. de la ley 24723 es uno de los más
polémicos y de los que ha suscitado mayores proble-
mas, al punto de generar situaciones confusas, pues- A tenor del art. 7o., la situación legal de las em-
to que un sector de opinión ha entendido que la presas sometidas a proceso expropiatorio es el de
intervención significaba que el Estado entraba en po- instituciones intervenidas y administradas por Co-
sesión como propietario de las empresas financieras, mités Ad Hoc, mientras que los Directorios y Juntas
olvidando que este hecho sólo puede producirse váli- Generales de Accionistas están suspendidas. Nada
da y constitucionalmente al término del proceso ju- de esto se ha cumplido. Por otra parte, los Comités
dicial y luego de verificado el pago de la de Administración no culminan sus funciones sino al
indemnización justipreciada. La intervención generó término del procedimiento de expropiación, sin que
resistencias durante el debate en el Senado e inclu- el Poder Ejecutivo ni la Superintendencia de Banca
sive se produjo un impasc al leerse y aprobarse un y Seguros tengan atribución legal para dar por fina-
texto del artículo distinto de aquel que la Comisión, lizada la intervención y, menos aún, para reponer en

Thémis 13 32
sus funciones al anterior Directorio. Hacerlo es una de las organizaciones concernidas en la negociación,
contravención a la ley 24723, porque es ella y no un no pueden crearse las respectivas empresas banca-
acto discrecional o facultativo del Poder Ejecutivo, rias, financieras y de seguros, de los trabajadores,
la que invoca el art. 132o. de la Constitución para in- cooperativas y autogestionarias. La tercera etapa es
tervenir las empresas sujetas a expropiación. En los la de la creación jurídica propiamente dicha, situa-
hechos pues, el art. 7o. de la ley24723 tampoco se ha ción que es consignada en el art. 12 in fine cuando
cumplido, los Directorios y las Juntas de Accionistas señala que la S.B.S. queda autorizada para ejercer
de las empresas financieras han continuado en fun- sus funciones de supervisión "creadas que fueran es-
ciones. Esta situación es también resultado de la con- tas instituciones".
fusión que existe en torno a la aplicación de la ley, así
como de la evidente incomidad, las marchas y con- Como puede apreciarse, la ley dispuso un pro-
tramarchas y finalmente la lenidad del Poder Ejecu- cedimiento democrático que asegurase el libre con-
tivo para no cumplir con lo que le ley dispone en esta sentimiento de los trabajadores, cooperativistas y
materia. Como último argumento en favor de nues- autogestionarios, en la creación de sus empresas fi-
tra tesis, el propio art. 7o. precisa que las funciones nancieras. A un año de vigencia de la ley, el Estado
del Comité de Administración cesan al término del no ha propuesto ni concertado con los trabajadores
proceso expropiatorio. la creación de la banca. En lo que se refiere al régi-
men cooperativo, éste se ha creado con la participa-
2.5. El pluralismo empresarial del Art. 12. ción de la Central de Cooperativas y, finalmente, en
cuanto al régimen autogestionario, el Poder Ejecuti-
Este artículo es uno de los más importantes de vo ha expedido el Decreto Legislativo No. 467, que
la ley 24723 y el que en verdad constituye una inno- establece las normas para el funcionamiento del ban-
vación del sistema financiero. En cuanto a la crea- co autogcstionario, pero no ha concertado con las
ción del Banco de los Trabajadores que el Estado empresas autogestionarias y la única entidad que,
propicia, se inspira en lo dispuesto por el art. 53 de por vía del Dcc. Leg. 468, se ha creado - o más bien
la Constitución. Pero en lo que se refiere a empresas convertido - como banco autogestionario es el Ban-
bancarias, financieras y de seguros del régimen coo- co de Crédito. En realidad, este banco pertenecía al
perativo y autogestionario, el art. 12 se ciñe a lo dis- sector privado; no había nada que concertar con él,
puesto en el art. 112 de la Carta, que los incluye tampoco por qué convertirlo en autogestionario,
dentro de las modalidades del pluralismo económi- simplemente procedía su expropiación, con las ex-
co y, adicionalmente, a lo que ordena el ait. 116, que cepciones resultantes de la recomposición de su ac-
obliga al Estado a promover, estimular y amparar el cionariado, antes de la promulgación de la 24723.
desarrollo y desenvolvimiento de las empresas coo-
perativas y autogestionarias. En la versión del dicta- La utilización del mecanismo dispuesto en el
men en mayoría, este artículo se limitaba a la art. 12 de la ley fue, en realidad, una salida para el
creación del Banco de los Trabajadores; la iniciati- amparo interpuesto a raíz de la compra de un paque-
va, felizmente aceptada, de incorporar a las empre- te accionaría mayoritario por parte de los trabajado-
sas del régimen cooperativo y autogestionario para res, a razón de 40 U.I.T. por trabajador; por tanto,
que participen del sistema financiero, provino del no fue porque en su estructura, funcionamiento y
autor del presente trabajo y del Senador Gral. E.P. composición accionaría, dicho banco fuese suscepti-
(r) Jorge Fernández-Maldonado S. ble de un tratamiento conforme al art. 12 de la 24723.
Así pues, este interesante precepto no ha sido real-
La segunda parte del art. 12 establecía un pla- mente aplicado en cuanto a sus potenciales benefi-
zo de 180 días para que el Ejecutivo dicte las medi- ciarios se refiere, salvo y discutiblemente, para el
das conducentes a proponer y concertar las normas régimen cooperativo y su utilización por el Ejecuti-
que regulen la estructura y funcionamiento de estas vo no ha respetado la esencia y la letra del mandato.
empresas. Obsérvese que la ley no otorga facultades
para crear directamente la banca de los trabajado- 2.6. El accionariado difundido y los arts. 13 y 14
res, la cooperativa y la autogestionaria. Lo que man-
da la ley, más bien, se descompone en tres etapas. En Uno de los supuestos más controvertidos de la
la primera, el Ejecutivo elabora dentro de los 180 ley 24723 es el que aparece en los arts. 13 y 14, refe-
días de plazo, las medidas conducentes a proponer y ridos, en el primer caso, al accionariado difundido y,
concertar las normas reguladoras de la estructura y en el segundo, a la excepción para los propietarios
funcionamiento de estos modelos empresariales. ¿A que tienen acciones por un valor que no supera a las
quién propone y con quién concerta? Esta es, eviden- 40 U.I.T., pasando a formar parte del accionariado
temente, la segunda etapa; propone a las organi'i:a- difundido en cada institución del sistema financiero.
ciones representativas de los trabajadores, a las El primer problema que se plantea es la compatibi-
empresas cooperativas y a los autogestionarios y es lidad entre la norma que dispone el art. lo. de la ley
con ellos que concerta, de modo que sin esa concer- y el accionariado difundido de los arts. 13 y 14, que
tación, que significa acuerdo y participación expresa puede llegar a sumar un porcentaje que impida la re-

33 Thémis 13
serva. permiten el cumplimiento de la reserva señalada en
el primer artículo de la 24723 o si, más bien, en de-
U na dimensión importante del análisis es el de- terminadas instituciones se configurará un imposible
bate parlamentario. En éste, consta en el Diario de jurídico de cumplimiento; la relación que puede exis-
los Debates, que uno de los criterios que se manejó tir entre lo que el Estado ofrece en accionariado di-
para enervar la estatización fue, precisamente, el ac- fundido luego de haber expropiado y su
cionariado difundido que no fue consignado en el disponibilidad real, considerando los porcentajes ex-
proyecto de ley que envió el Poder Ejecutivo, corres- ceptuados de la expropiación; el triángulo de propie-
pondiendo la iniciativa a la Célula Parlamentaria dad que la ley parece crear entre el Estado
Aprista, que la propuso dentro del dictamen en ma- propietario, los pequeños accionistas y los del accio-
yoría. Del mismo temperamento fue el grupo de Ac- nariado difundido, para determinar si se cumple con
ción Popular, que en su dictámen por minoría el objetivo de la reserva, que es control o dominio
presentó un proyecto de ley sustitutorio que bajo el mayoritario, o si es simple participación minoritaria
concepto de "peruanización del capital accionaría de del Estado, a tenor de lo que dispone la ley de socie-
las empresas privadas bancarias, financieras y de se- dades mercantiles.
guros", declaraba de interés social difundir y popu-
larizar la propiedad de las acciones de tales En esta perspectiva, los arts.13 y 14 tienen que
empresas, ordenando en el art. 2o. del proyecto que ser analizados e interpretados en el contexto de to-
"las empresas mencionadas dispondrán de un plazo da la ley, particularmente los arts. 1 y 2 y no como si
que vence el 31 de diciembre de 1987, para que los fuesen autónomos y compartimientos estancos. Si
actuales tenedores de las acciones respectivas de su del análisis resulta que la ley es de reserva restringi-
capital social procedan a su transferencia obligato- da y de accionariado difundido, ello no será en razón
ria exclusivamente a personas naturales peruanas". de una interpretación arbitraria, sino porque es la ley
Disponía además que "ningún accionista podrá ser misma la que contiene complejidades, confusiones y
propietario de más del uno por ciento (1%) del ca- contradicciones que son, precisamente, las que han
pital accionaría", excepto en las empresas regionales dificultado su cumplimiento.
con no más del2%. En el art. 9o. del proyecto se dis-
ponía que las empresas "se convierten en entidades En efecto, el análisis de los arts. 13 y 14, conju-
de accionariado difundido". Las proposiciones del gado con lo que disponen los arts. 1 y 2, establece las
SODE giraron también en torno al proyecto de ac- siguientes características de ley, que el autor de este
cionariado difundido. Esta fórmula fue finalmente la ensayo sostuvo ya en su dictamen por minoría, sus-
aprobada, tanto en los arts. 13 y 14, como en otras crito el25 de enero de 1988 conjuntamente con el Se-
normas referidas a la banca regional, al banco del nador Rolando Ames, sobre la interpretación de la
Callao, etc. ley24723:

El alcance de los dispositivos 13 y 14 y otros A) A tenor de lo dispuesto en el primer párra-


que disponen igualmente el accionariado difundido fo del art. 13o., la reserva para el Estado de las ac-
es fundamental para comprender la naturaleza de la ciones representativas del capital social de las
ley 24723, habida cuenta de la reserva de la actividad empresas bancarias, financieras y de seguros, no es
financiera en favor del Estado que establece el art. en ningún caso absoluta. Así, en los casos en que pue-
lo. Así lo entendió el propio Ejecutivo, que llegó in- de expropiar el lOO% de las acciones del capital so-
cluso al extremo de convocar a una Legislatura Ex- cial, está obligado a ofertar el 30% a personas
traordinaria para que el Parlamento interprete naturales, con la finalidad de fomentar el accionaria-
ambos preceptos, aunque cometiendo el error de do difundido. Para la conformación de éste, ningún
pretender limitar el ejercicio interpretativo del Par- accionista podrá tener en cada institución, un núme-
lamento a esos dos artículos, con prescindencia de ro de acciones cuyo valor supere a las 40 U .l.T. y se
su vinculación con el resto del articulado de la ley. considera como un solo accionista a los parientes
hasta el segundo grado de consanguinidad o de afi-
La relación entre reserva y accionariado difun- nidad.
dido demanda una comprensión global de la ley que
determine la naturaleza y finalidad de ésta, para ve- B) El primer párrafo del art. 14o. pone en eje-
rificar su unidad o la existencia de contradicción y cución las excepciones autorizadas por el art. 2o. y
oscuridades que atentan contra su coherencia; el deja al margen de la expropiación a los actuales pe-
carácter y extensión de la reserva que se efectúa en queños accionistas de las empresas sujetas a expro-
el art. lo. en favor del Estado; las excepciones a la piación. No coloca más requisito para acogerse a la
expropiación de las acciones representativas del ca- excepción, que el no ser propietario individual de ac-
pital social de las empresas privadas del sector finan- ciones cuyo valor sea superior a las 40 U.I.T., según
ciero que autoriza el art. 2o. y la ubicación de todas la limitación establecida en el art. 13o. de la misma
las excepciones que la ley contiene, para establecer ley.
a continuación si el número y la proporción de ellas

Thémis 13 34

l
C) En virtud de la excepción no se expropia, en lucro. Pero la objeción principal radica en la contra-
cada entidad sujeta a expropiación, el cien por cien- dicción con el art. lo., que reserva estas actividades
to de las acciones representativas del capital social, inspirándose en el art. 114o. de la Carta; es decir, en
sino únicamente lo que reste una vez deducidas las el interés social. Si la ley fundó en esta causa la re-
excepciones autorizadas. Si al momento de la pro- serva, ella sólo puede ser general; en otras palabras,
mulgación de la ley, en un banco el cien por ciento asumida en titularidad y exclusividad por el Estado
estuviera conformado por accionistas individuales y no por particulares, aunque se amplíe el número de
actuales, con acciones por un valor no mayor a las 40 accionistas. Estos no pueden arrogarse el interés so-
U.I.T. cada uno, el Estado no podría expropiar nin- cial, que es siempre el límite al derecho de propie-
guna acción. Allí la reserva será un imposible jurídi- dad privada, tal como lo señala la Constitución. En
co y el art. lo., por ende, inocuo. síntesis, la ley 24723 es, según su primer artículo, de
reserva para el Estado de la actividad bancaria, fi-
D) Los accionistas exceptuados tienen, en su nanciera y de seguros, pero el resto del articulado la
origen, un paquete accionario diferente al que se for- convierte en una ley de accionariado difundido, lo
ma en base a la oferta para el fomento del acciona- que la pone en contradicción con el art. 114o. del tex-
riado difundido. Esta proviene de lo que el Estado to constitucional. Este es, precisamente, uno de los
ofrece a personas naturales, hasta el 30% de las ac- aspectos que, a juicio del autor, hacen aconsejable la
ciones representativas del capital social. Este 30% derogatoria de la ley 24723 y su sustitución por otra
que vende el Estado en oferta pública forma parte norma que resuelva definitivamente el régimen
del total que le correspondería tras expropiar y que, jurídico de las empresas del sistema financiero.
como ha quedado demostrado, no es necesariamen-
te el 100% del capital social. 2.7. El pago de la indemnización justipreciada
del art. 18o.
E) La ley 24723, en ninguno de sus dispositi-
vos, fija un porcentaje rígido del capital social en fa- El art. 125o. de la Constitución exige como re-
vor del Estado. No lo hace porque expresamente la quisito de la expropiación, que previamente se haga
ley quiere que este porcentaje sea variable. En todo efectivo el pago en dinero de indemnización justipre-
caso, el 70% es el máximo posible, dado que el 30% ciada. Si no fuera así se estaría ante una confiscación,
es necesariamente ofertado en accionariado difundi- figura que nuestra Constitución no tolera. La indem-
do y siempre que no existan pequeños accionistas nización justipreciada se fija dentro del procedi-
que puedan exceptuarse. Pero, si éstos últimos exis- miento judicial y no por disposición unilateral del
tiesen, el porcentaje disminuirá e inclusive puede no beneficiario de la expropiación.
existir ninguna participación para el Estado. Esta po-
sibilidad, aún cuando contradictoria con el art. lo. En el caso de la 24723, el monto a pagar es
de la ley, no sólo no está negada, sino tolerada por la cuantioso, pues se trata del capital social de podero-·
conjunción de los arts. 2, 13 y 14 de la 24723, que neu- sas empresas financieras. El Estado que dispuso la
tralizan la reserva estatal de las empresas bancarias, expropiación no tenía recursos para atender la obli-
financieras y de seguros. gación del previo pago en dinero. Para hacerlo acu-
dió al endeudamiento, según aparece en el art. 18o.,
F) Para una claridad definitiva sobre este pro- que autoriza al Poder Ejecutivo, por intermedio del
blema de la ley 24723, bastaría con la lectura del Dia- M.E.F., a concertar endeudamiento interno con el
rio de los Debates del Senado. Consta allí que la Banco de la Nación, para solventar el pago. La ley fi-
mayoría aprista introdujo criterios de flexibilidad ja asimismo que el crédito podía ser concertado has-
que, a su juicio, alejaban el riesgo del monopolio es- ta por el equivalente al 1% del PBI para 1987 y en
tatal de la propiedad de las empresas del sistema fi- igual porcentaje para 1988, devengando una tasa de
nanciero, objeción que a su turno manifestó la interés dell% y con un plazo de 10 años para la can-
Comisión de Constitución por mayoría. Se permitió celación. Como se puede apreciar, se trata de un
así fórmulas de asociación en el régimen de propie- crédito inusual, absolutamente preferencial y que,
dad que se abrían al accionariado difundido y a los por el interés y el plazo establecidos, configura un ac-
pequeños accionistas. En tal sentido, la norma quedó to oneroso para el Banco de la Nación, vale decir, pa-
neutralizada y la ley convertida en un híbrido. ra el fisco. Desde luego la operación no se ha
concertado, pero ello se debe a la demora en el pro-
El análisis practicado se ha sujetado a razones ceso expropiatorio y a la situación de precaria vigen-
de integración y sistemática jurídica. No se refieren cia de la ley 24723.
a la conveniencia o no del accionariado difundido.
Esta modalidad tiene la ventaja de difundir la pro- Es interesante. observar que para cancelar el o
piedad; es discutible, en todo caso, su aplicación a los préstamos que otorgue el Banco de la Nación, la
las empresas bancarias y financieras, dado que el art. ley fija entre otros recursos el producto de la venta
l52o. de la Constitución señala taxativamente la fun- de las acciones a que se refiere el art. 13o.. Es decir,
::ión social de éstas, careciendo por tanto del fin de cl30% para accionariado difundido. La hipótesis de

35 Thémis 13
que fue ésta una de las razones de dicha oferta, así da de lo que dispone la ley les es aplicable, no siéndo-
como el exceptuar a pequeños accionistas, no es del lcs, en consecuencia, extensible lo dispuesto por la
todo descabellada. Hacer que la operación no fuese ley. En efecto, el art. 2 de la 24723 declara de interés
tan onerosa y tratar que disminuya el monto final pa- social la expropiación de las acciones representa! ivas
ra no sobregirar al erario público, fue en su momen- del capital social de las empresas privadas bancarias,
to una explicación de pasillos que cobró forma en el financieras y de seguros en "actual funcionamiento".
artículo analizado. Este dispositivo quiere decir que si el Banco Comer-
e ial y el Banco de la Industria de la Construcción hu-
2.8. El caso de la banca extranjera bieran estado en funcionamiento al momento de
entrar en vigor la ley, indubitablcmente hubieran si-
do comprendidos en el proceso cxpropiatorio. El
Bajo el numeral 19 aparece en la ley el trata- Ejecutivo no expidió ninguna Resolución Suprema
miento de la banca extranjera. Se establece en este iniciando la expropiación; no podría hacerlo, porque
caso, excepciones referidas a las sucursales de los la S.B.S. había procedido primero interviniendo di-
bancos cuya sede se halla en otro país y a los bancos chos bancos y luego declarando su disolución para la
multinacionales. Fuera de esas situaciones, la ley liquidación definitiva de sus negocios, cancelándose
prohibe el funcionamiento de la banca extranjera en la autorización de su funcionamiento (B.I.C.: Res.
el Perú. Se entiende que se trata de una prohibición SBS No. 758-81-EFC/97-10 de 18 de noviembre de
a futuro, pues al momento de la dación de la 24723
1981; Res. SBS No. 002-82-EFC/97-10 de 5 de enero
ya no funcionaba ningún banco extranjero en el Perú.
de 1982; Bancoper: Res. SBS No. 150-83-EFC/97-
La preservación de los bancos multinacionales obe- 10); no estaban, por tanto, en "actual funcionamien-
dece a que éstos se originan en acuerdos bilaterales to".
o multilaterales. En cuanto a las sucursales, su man-
tenimiento se explica, en primer lugar, porque care-
cen de capital accionario expropiable en el Perú y, Se ha sostenido que por mérito de los arts. 132
en segundo término, debido a que abrían líneas de y 133 de la ley 7159 (Ley General de Bancos), la ins-
crédito en favor de la banca estatal y que significan titución intervenida y en liquidación sigue funcionan-
el doble de lo que captan. do, porque no pierde capacidad para contratar y
realizar una serie de operaciones. Esta interpreta-
ción es errónea. La liquidación no extingue la exis-
En todo caso, la ley impone la prohibición de tencia legal de la entidad financiera, es decir, su
captar ahorros y de ser accionistas en empresas na-
personería jurídica, sino hasta su culminación, pero
cionales. Esta restricción, al ser limitativa de las ac-
ello no significa que puede funcionar como empresa
tividades financieras de las sucursales, ha
bancaria; en otras palabras, al carecer de autoriza-
determinado que muchas de ellas cancelen su repre- ción, su objeto como empresa financiera resulta im-
sentación en el Perú. Actualmente sólo continúa f un-
posible, pues no puede realizar operaciones de
cionando el City Bank, con la correspondiente
crédito, captar fondos y demás actividades que la ley
pérdida de líneas de créditos para el Estado. autoriza a una entidad de este tipo en condiciones de
normal funcionamiento. Esta autorización es preci-
2.9. El art. 20o. y las empresas bancarias en samente la que la S.B.S. cancela cuando declara la
liquidación disolución para liquidar forzosamente una empresa
financiera, por no cumplir con los requisitos, obliga-
La ley 24723 dispuso en su art. 20, que era ex- ciones, garantías y limitaciones señaladas por la ley
tensiva a las empresas bancarias y financieras en li- y la Constitución ( arts.153 y 154 de la Carta). De ma-
quidación, en lo que fuera aplicable. El autor de este nera que los actos que los arts. 132 y siguientes de la
ensayo sostuvo en el respectivo debate que el texto ley de Bancos autoriza realizar al Superintendente
propuesto era inocuo y propuso una fórmula sustitu- en representación de las entidades en proceso de li-
toria destinada a cautelar los adeudos que tales cm- quidación forzosa, no significan para estos efectos
presas en disolución tuviesen con el Banco Central "funcionamiento"; se trata de actos realizados por la
de Reserva, precisando así los alcances de la exten- necesidad de liquidar la entidad; y en ese sentido, re-
sión en caso que dichas empresas fueran compren- alizar el inventario patrimonial, el cobro de deudas,
didas. La fórmula no fue aceptada, motivando ello el pago de acreencias, las ventas, arrendamientos,
que el autor votase en contra del artículo. transferencias, etc. pertinentes a la liquidación, pero
ya no dirigidos al fin de la sociedad. Si el superinten-
dente no tuviese estas atribuciones no se podría lle-
¿Por qué el texto del art. 20 puede considerar-
var a cabo la liquidación.
se inocuo? La respuesta es la siguiente. A tenor de
lo señalado en el art. 2 y de la Resolución de la S.B.S.
que disuelve, liquida y cancela la autorización de fun- Para mayor abundamiento, es oportuno
cionamicnto de las dos únicas empresas bancarias en señalar que las dos empresas bancarias en liquida-
tal situación al momento de la promulgación de la ción al momento de promulgarse la ley, no lo estaban
ley, no es que éstas queden exceptuadas, sino que na- en razón de una liquidación voluntaria (art.130 de la

Thémis 13 36
ley de Bancos). En esta figura, una empresa solven- como el Banco de la Industria de la Construcción, Fi-
te decide poner término a sus negocios, nombrando nanciera Andina, Banco Comercial del Perú, Finan-
a un representante designado por los accionistas o ciera Comercial del Perú, etc.
propietarios para que la lleve a término. La empre-
sa mantiene su funcionamiento en el sentido que po- Asumamos como ejercicio exploratorio que las
ne de relieve Ulises Montoya Manfredi (Derecho empresas en liquidación fuesen comprendidas por la
Comercial, T. J., 1886, p. 341) "como se trata de una ley, aunque no estuvieran en funcionamiento. En es-
serie de actos complejos, los efectos de la disolución ta forzada figura, la expropiación entraría en colisión
no pueden cumplirse en el mismo momento en que con la liquidación. El precio de las acciones a expro-
se presenta la causa de la disolución. La vida de la piar, tal como lo señala el art. 4o. de la ley 24723, no
sociedad no se paraliza de golpe. Existen negocios se podría determinar, porque la liquidación en cur-
en curso ... " Un ejemplo de liquidación voluntaria lo so opera sobre los activos y pasivos y es el conjunto
encontramos en el procedimiento autorizado por la del patrimonio poseído por las acciones repre-
S.S.S. a la Cía. de Seguros ''Los Andes" (Res. SBS sentativas del capital social, el que está respondien-
No. 735-82-EFC/97-10 de 18 de noviembre de 1982). do para los efectos de la liquidación. En este
extremo, habría que esperar que termine la liquida-
Al momento de expedirse la ley 24723, no había ción para que, en virtud del art. 20o. de la ley, se in-
entidad bancaria que estuviera dentro del supuesto cluya en el proceso expropiatorio el saldo
de liquidación voluntaria, sino dos que se hallaban patrimonial que quedó a favor de los accionistas. Pe-
en liquidación forzosa, cuyas características son di- ro aquí surgen también problemas. Los dos bancos,
ferentes. En efecto, se trata de la segunda vía que al término de la liquidación quedarán disueltos, por-
contemplan los artículos 131 y siguientes de la Ley que eso es lo que ordenó la correspondiente resolu-
de Bancos. La liquidación forzosa se inicia por la in- ción de la S.B.S.; con mayor propiedad se podría
tervención por parle de la Superintendencia deBan- decir que, simultáneamente, se van liquidando y di-
ca y Seguros, en virtud de la cual esta entidad asume solviendo al punto que al finalizar el proceso liqui-
la administración de los negocios y bienes de la so- datorio ya no existen. Asumamos sin embargo que la
ciedad. Se trata de empresas en situación irregular S.B.S.Ios declara rehabilitados. Tampoco en esta hi-
que han incurrido dentro de las causales señaladas potética y discutible situación podría volverse a fun-
en el artículo 128 de la ley de Bancos. Por tanto, una cionar como banca privada, porque expresamente lo
vez que la S.B.S. culmina la evaluación de la empre- prohibe la ley 24723 en el art. lo. al declarar la reser-
sa irregular, puede declarar la finalización de la in- va y no ser posible tales entidades de ninguna de las
tervención o, en caso contrario, la "disolución para excepciones que introduce la ley. Por lo tanto, la
la liquidación definitiva de sus bienes y negocios, can- S.S.S. carecería de marco jurídico y de facultad pa-
celándose, en consecuencia, la autorización de su fun- ra expedir resoluciones que autoricen el funciona-
cionamiento". Esto es, precisamente, lo que dispuso miento de un banco privado.
la S.S.S.: la disolución y liquidación de las empresas
bancarias, Banco de la Industria de la Construcción Así pues, si terminada la liquidación quedase
y Bancoper, así como las empresas financieras Andi- un saldo a favor de los accionistas, ese patrimonio ya
na y Comercial del Perú, afectándolas en su integri- no sería representativo del capital social de las em-
dad para las resultas de los correspondientes presas bancarias, en tantos éstas han dejado de exis-
procesos. tir. En todo caso, si el Estado considerase necesario
expropiar el remanente patrimonial, no podría ha-
En consecuencia, las acciones representativas cerlo invocando el art. 20 ni ningún otro de la ley
del capital social de las empresas bancarias, financie- 24723. Para proceder así, tendría que expedirse otra
ras y de seguros que, al momento de la entrada en vi- ley; esta no es la aplicable. Al cabo de este análisis,
gor de la Ley 24723, habían sido declaradas en queda en pie lo sostenido por el autor en el debate
disolución, estaban en un proceso de liquidación y parlamentario; hubiera sido mejor añadir una
tenían cancelada su autorización de funcionamiento claúsula precautoria que diera garantías al B.C.R.
por la S.S.S., no son materia de expropiación, en el sobre el pago de los adeudos por razón de los recur-
sentido de que la ley no les resulta aplicable. sos que proporcionó para honrar las obligaciones de
los bancos declarados en liquidación. La ley no lo
Sobre el particular, Juan Klingenbcrgcr Lome- quiso así y sobre este asunto hay un juicio que se tra-
llini, ex-Superintendente de la Banca y Seguros, ("Su- mita ante el Poder Judicial y que en vía de apelación
pervisión Bancaria en el Perú'', S.B.S., 1987, p. 32 y se encuentra en la Corte Suprema, no pudiendo por
ss.) señala que por la situación de crisis internacio- ello intervenir el Parlamento, porque expresamente
nal, así como por manejos imprudentes de entidades lo prohibe el art. 233 inciso 2 de la Constitución.
supervigiladas, dicha institución debió aplicar hasta
sus últimas consecuencias las medidas de interven- 2.10. Las alternativas para las Compañías de
ción, declaratoria de disolución, liquidación y cance- Seguros
lación de la autorización de funcionamiento en ca:;os

37 Thémis 13
La ley introdujo otra excepción de las autori- la fórmula de fondos rotatorios canaliza el crédito,
zadas por el art. 2o.; esta vez, en favor de las com- únicamente, hacia empresas de propiedad social,
pañías de seguros. El art. 25 señala que también a cooperativas y empresas administradas por sus tra-
ellas les es aplicable el accionariado difundido. Pe- bajadores.
ro, sin que medie criterio jurídico justificativo, esta-
bleció una alternativa a los arts. 13 y 14 que, como se El Decreto Legislativo 461 es el primer Decre-
recuerda, fijan hasta en un 30% lo que se ofe~ta pa- to que sale al amparo de la Ley 24723. En virtud de
ra el accionariado difundido, una vez expropiado el este dispositivo se reconoce a la Central de Crédito
saldo de las acciones que no superen los montos Cooperativo del Perú como empresa bancaria de
señalados (40 U.I.T.). Así, facultó al Poder Ejecuti- régimen cooperativo, bajo la denominación de Ban-
vo para que optase entre esa posibilidad o exp~opiar co Central de Crédito Cooperativo del Perú,
no menos del 51% del número total de las acciOnes, otorgándole un plazo de 120 días para que regulari-
dejando el saldo en manos de los actuales propieta- ce su situación administrativa.
rios, pero siempre que respeten el monto de las 40
U.I.T.; vale decir, creó la obligación de vender exce-
dentes, lo que fijó en un plazo no mayor de 90 días, Como vemos, esta norma al ser la primera que
luego del cual, la compra era obligatoria para el Es- regula la Ley, no sienta las bases para un sistema de
tado. banca cooperativa como lo manda el artículo 12o., si-
no que convierte a la C. C. C. en banco para que pase
a funcionar como un banco comercial más. El Ban-
Al margen de la confusión que introdujo esta co C.C.C. puede cambiar la fórmula en su acciona-
nueva flexibilidad, hay que señalar que el Poder Eje- riado sin que exista regulación alguna que se lo
cutivo no ha optado por ninguna de las posibilidades. impida, ya que su reconocimiento legal consta de dos
A un año de promulgada la ley, las empresas de se- artículos y una resolución de la Superintendencia de
guros mantienen su status anterior a la ley. El Ejecu- Banca y Seguros que en un artículo regulariza su si-
tivo ha incumplido este dispositivo y como no ha tuación.
fijado su opción, tampoco ha podido expedir la Re-
solución suprema que inicia el proceso expropiato-
rio. Este artículo, como otros tantos de la ley 24723, El Poder Ejecutivo no asumió de forma inte-
es letra muerta. No debiera sorprendernos, al cabo gral la problemática del sistema financiero, sino que,
de un análisis que señala tantas contradicciones y os- desarrolló salidas coyunturales a problemas concre-
curidades, bien puede sentenciarsc que la ley 24723 tos. No existe mejor constatación que revisar los de-
es el caso de una ley que nació muerta. cretos legislativos que al amparo de esta ley se dieron
y verificar que no se dio ninguna norma para armo-
nizar el sistema cooperativo, autogestionario y de
3. LA CONVERSION DE LA C.C.C. DEL PERU banca de los trabajadores.
EN EMPRESA BANCARIA COOPERATIVA
4. LA CONSTITUCION DE LA BANCA
El pluralismo económico consagrado en el AUTOGESTIONARIA Y LA CONVERSION
artículo 112o. de la Constitución se mantiene por la DEL BANCO DE CREDITO EN BANCO
vía de las excepciones en la Ley 24723. El artículo AUTOGESTIONARIO
12o. es el primero en destacar el mandato del artícu-
lo 53o. de la Constitución respecto a la creación del
Banco de los Trabajadores, agregando además cm- El largo proceso de discusión de la Ley, permi-
presas de tipo cooperativo y autogcstionario. Segui- tió que se barajaran una serie de salidas para que no
damente el artículo 13o. de la Ley permite el llegue a plasmarse la iniciativa de reservar para el Es-
accionariado difundido hasta en un 30% del capital tado la actividad bancaria, financiera y de seguros.
social de las empresas del sistema, y posteriores Durante el debate de la Ley en el Senado, se planteó
artículos aceptarán un accionariado difundido ma- que, para garantizar el pluralismo económico, para
yor en las empresas que funcionen en las regiones. que el Estado no tuviera que realizar fuertes desem-
bolsos de dinero en el proceso cxpropiatorio y
además, para quebrar los denominados grupos de
Se extendió el régimen a la banca cooperativa poder económico, no se expropiaran las acciones de
y autogestionaria en el artículo 12o. de la Ley, con la los bancos, sino que se legislara para propiciar el ac-
intención de incorporar al sistema a dos institucio- cionariado difundido en las empresas del sistema.
nes que venían trabajando en la colocación de crédi-
tos con un criterio más democrático y a sectores que
usualmente no podían acceder al sistema financiero Este planteamiento llegó a tener aceptación en
privado. Estas instituciones eran la Central de Crédi- algunos parlamentarios del APRA, pero fue dese-
to Cooperativo del Perú (C.C.C.), que venía demos- chado posteriormente por el propio Presidente de la
trando un gran crecimiento con descentralización República y los parlamentarios acataron la decisión.
del crédito y el Fondo Nacional de Propiedad Social
(FONAPS), intermediario financiero que mediante Culminando el trámite de aprobación de la Ley

Thémis 13 38
y previo a su promulgación, los accionistas del Ban- ciones del Decreto podemos señalar que no se trata
co de Crédito propusieron al gobierno, como última de creación de empresas autogestionarias, sino que
medida, que las acciones pasaran a poder de los tra- lo son únicamente de accionariado difundido, o de
bajadores del Banco. Al parecer, el gobierno no de- empresas en cogestión. La autogestión no se puede
sestimó la medida, pero promulgó la Ley 24723 el 9 concebir con reglas de tipo bursátil en la que los tra-
de octubre de 1987. A partir de ese momento seco- bajadores (dueños en la autogestión) tengan que re-
noció que los accionistas mayoritarios del Banco de currir a una Bolsa de Valores para acceder a la
Crédito habían vendido con fecha anterior a la da- propiedad. La autogestión no se acepta con la pre-
ción de la Ley sus acciones expropiablcs a los traba- sencia de terceros, que no trabajan en la empresa y
jadores del Banco, operación solventada por la que especulan con el beneficio que los trabajadores
Financiera de Crédito. puedan generar.

El gobierno desconoció posteriormente esta Apreciamos en el dispositivo que el Ejecutivo


transferencia utilizando una serie de mecanismos le- no legisló sobre empresas bancarias, financieras y de
gales e incluso intervino en la operación bursatil con seguros, como lo manda la Ley, sino únicamente so-
el fin de anularla. Esta situación duró 6 meses, tiem- bre bancos; modificó los porcentajes no expropia-
po durante el cual el Ejecutivo solicitó al Parlamen- bies del 30% para permitir una salida expresamente
to que interpretara los alcances de los artículos 13o. prohibida por la Ley. Mediante tres Disposiciones
y 14o. de la Ley que regulan, precisamente, el accio- Complementarias "solucionó" todos los contenciosos
nariado que se encuentra exceptuado de la expropia- que habían con el Banco de Crédito. A esto habría
ción. El Parlamento no interpretó la Ley y el que sumar, el hecho de que en el plazo otorgado pa-
gobierno buscó la salida del entrampamicnto me- ra regularizar el sistema financiero, el Ejecutivo no
diante los Decretos Legislativos 467 y 468. se haya preocupado de legislar sobre el Banco de los
Trabajadores, como lo dispone la Ley en el mismo
El Ejecutivo excedió sus atribuciones al mo- artículo 12o. y lo manda la propia Constitución en el
mento de dar estos dispositivos, ya que recibió del artículo 53o.; a la Banca Cooperativa no le dió una
Parlamento, por mandato del art. 17o. de la ley, de- ley especial, como si lo hace con la Banca Autoges-
legación de facultades para que legislara, "sobre el tionaria, sino que únicamente autorizó el funciona-
sistema Bancario,· Financiero y de Seguros, con el miento del Banco C.C.C. del Perú; y por último, al
propósito de asegurar su eficaz gestión y su contribu- legislar sobre la Banca Autogestionaria, pensando
ción a la descentralización y regionalización del país, en solucionar el problema del Banco de Crédito, se
c11 annonía con los principios básicos de la presente perjudicó al sistema autogestionario, ya que desna-
Ley". Sin embargo, el Ejecutivo en este caso no le- turalizándose la esencia de la autogestión, las insti-
gisló para asegurar la eficaz gestión ni su contribu- tuciones que se quieran formar bajo estos principios,
ción a la descentralización y regionalización del país, encontrarán una Ley que no las contempla y que por
sino por el contrario, desnaturalizó lo prescrito en el contrario las obliga a organizarse bajo los patro-
cuanto a la reserva del sistema para el Estado, exce- nes del accionariado difundido.
diéndose en varias precisiones que la Ley se cuidó en
dejar claramente establecido. Es necesario recordar El Decreto Legislativo 468 le pone nombre
sobre este punto, que las medidas concernientes a la propio a las disposiciones que le quedaron pendien-
autogestión no son materia delegada, sino proposi- tes del Decreto anterior. La norma se centra en re-
ciones que el Ejecutivo hace a los sectores coopera- conocer la transferencia de acciones efectuada en el
tivo y autogestionario, para concertar con ellos las Banco de Crédito del Perú, por la que los trabajado-
respectivas creaciones de sus empresas financieras. res pasan a tener la mayoría absoluta del capital so-
Es decir, que el Ejecutivo, a tenor del art. 12 de la cial. De este modo, el Banco de Crédito se convierte
ley, no tenía facultades legislativas para crear la ban- en Banco Autogestionario y pasa a regirse por lo
ca autogestionaria. Hacerlo por vía del art. 17o. es, señalado en el D. Legislativo 467. Así la Ley 24723
por lo menos, incorrecto. ya no rige plenamente para este banco, supera legis-
lativamente el problema de la transferencia que se
En efecto, el primero de estos decretos, el De- encontraba en el Poder Judicial, cesa el Comité de
creto Legislativo 467, constituye así Banco Autogcs- Administración nombrado por el Ejecutivo para lle-
tionario allí donde los trabajadores tuvieran más del var adelante el proceso expropiatorio, incumpliendo
50% del accionariado. De este modo, y amparándo- también lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley, ya
se en el artículo 12o. de la Ley, que permite la crea- que no se culmina con la expropiación de los paque-
ción del Banco de los Trabajadores y de instituciones tes accionarios como expresamente lo reconoce el
cooperativas y autogestionarias, el gobierno justifica artículo 3o. del D. Legislativo. Finalmente, la Dispo-
el Decreto Legislativo. Sin embargo, la opinión sición Complementaria autoriza a los procuradores
pública se percató rápidamente de que era un dispo- públicos del Estado a desistirse de las acciones judi-
sitivo con nombre propio y con el fin de superar la ciales de nulidad de transferencia de acciones a los
cuestión del Banco de Crédito. Entre las imperfec- trabajadores del Banco de Crédito del Perú, con lo

39 Thémis 13
que se satisface plenamente lo planteado por los sec- efectos, a las mismas normas que rigen para la ley".
tores que se oponían a la expropiación de este ban- Todos sabemos que uno de los efectos de una ley pos-
co. terior es que deroga a la anterior; sin embargo, un
comunicado oficial zanjó el asunto en sentido con-
Por lo demás, es evidente que todas estas deci- trario, pasando por encima de los principios genera-
siones legislativas del Poder Ejecutivo tienen más les del derecho y la propia Constitución. Más
una justificación política que jurídica. Para evitar adelante retomaremos y explicaremos esta duplici-
que el reconocimiento de la legalidad de las transfe- dad.
rencias de acciones a los trabajadores del Banco de
Crédito se considere como una derrota del Gobier- En el art. 17 de la ley 24723 se señala con cla-
no, se negoció y se pactó la conversión del Banco de ridad la materia de la delegación y el plazo para su
Crédito en Autogestionario. Este, en esencia, no lo ejercicio, tal como lo exige el art. 188 de la Carta. Así,
es, porque en realidad y una vez producida la trans- la facultad de legislar se circunscribe al sistema ban-
ferencia de acciones por no más de 40 U.I.T. a cada cario, financiero y de seguros, fijando para el efecto
trabajador, antes de la vigencia de la ley, éste en vir- 180 días de plazo. A estas precisiones restrictivas se
tud de lo dispuesto por los arts. 13 y 14 de la ley 24723, deben añadir otras que también se desprenden del
se convirtió en un banco de accionariado difundido. art. 17 de la ley. La primera es que la facultad dele-
gada al Poder Ejecutivo posee un marco general: "los
principios básicos de la presente ley" que, como he-
5. EL DECRETO LEGISLATIVO 469 mos visto, se hallan señalados básicamente en los
arts. 1 y 2 de la 24723. La segunda precisión es la re-
La ley 24723 dispuso la delegación de faculta- ferida al objetivo o propósito - que debe ser en todo
des legislativas en favor del Poder Ejecutivo, con el momento evidenciado- "de asegurar su eficaz ges-
fin de adecuar el sistema financiero a los principios y tión y su contribución a la descentralización y regio-
orientaciones de esta nueva norma legal. Los hechos nalización del país".
que rodearon la expedición de los Decretos Legisla-
tivos, particularmente del Decreto Legislativo 469, En consecuencia, es dentro de este marco nor-
evidenciaron una vez más la descoordinación e im- mativo, nítidamente descrito en el precepto autori-
provisación por parte del Gobierno y, desde una tativo de la delegación de facultades legislativas, que
perspectiva jurídico-constitucional, su contenido fue el Poder Ejecutivo debía hallar su ámbito competen-
señalado como violatorio de la ley y la Constitución. cial para que, conforme al art. 188 de la Constitución,
Por estas razones y por acuerdo del Senado del12 de pueda válidamente asumir funciones legislativas que
abril de 1988, se solicitó el pronunciamiento de las no le son propias.
comisiones de Constitución y Justicia sobre la lega-
lidad y constitucionalidad de los Decretos Legislati- No obstante, luego del estudio de las normas
vos expedidos al amparo de la delegación de contenidas en el D. Leg. 469, podemos afirmar que
facultades legislativas señaladas en el art. 17 de la ley el marco diseñado por la norma autoritativa ha sido
24723. transgredido por el Poder Ejecutivo. En los hechos,
al aprobarse este decreto legislativo, el Ejecutivo ha
En este apartado centraremos nuestro análisis legislado por encima del Parlamento y su autoriza-
sobre el D. Leg. 469. El primer elemento de juicio a ción, atribuyéndose facultades que constitucional-
tomar en cuenta, ilustrativo del grado de desconcier- mente no le son reconocidas y ejerciendo un poder
to existente en el Poder Ejecutivo, es el relativo a la que no le ha sido conferido. En síntesis, este decre-
doble y diversa publicación oficial de la referida nor- to legislativo posee vicios que acarrean su inconsti-
ma. En efecto, el 10 de abril fue publicado el tenor tucionalidad, por no haberse ceñido a los
del D. Leg. 469 en el diario oficial y, sorpresivamen- presupuesto señalados, además de incurrir en un uso
te, el26 del mismo mes se reiteró su publicación ofi- excesivo, distorsionado y vulnerador de la ley de re-
cial, esta vez con un texto sustancialmente diferente. ferencia y la propia carta constitucional.
La corriente de opinión pública y política fue tan
fuerte que el 3 de mayo, un comunicado oficial del El Decreto Legislativo 469 excede en todo or-
Ministerio de Economía puso fin a esta situación den de cosas los linderos de la delegación, llegando
irregular mediante un procedimiento también irre- a legislar in-extenso sobre todo el sistema mercantil
gular, otorgando "validez legal" al texto publicado en materia de banca, seguros y financieras, actividad
inicialmente. normativa que inclusive ha pretendido modificar y
derogar parcialmente la propia ley 24723, que con-
Sostenemos que la solución presentada por el tiene la norma autoritativa y los principios a los que,
Ejecutivo es, cuando menos, irregular, porque el art. precisamente, deben ceñirse los decretos legislati-
188 in fine de la Constitución señala expresamente vos. No resiste ningún análisis la posibilidad de que
que "Los decretos legislativos están sometidos, en mediante un decreto legislativo, cuya legalidad y
cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y constitucionalidad está basada en una ley autoritati-

Thémis 13, 40
va, se pueda modificar o derogar la norma que l.e da sólidos fundamentos que el uso que el Poder Ejecu-
origen y que tiene la función de señalar sus objetivos, tivo dió a la facultad autoritativa que contiene el art.
características y limitaciones. Un decreto legislativo 17 de la 24723, ha configurado una transgresión de
de semejante naturaleza carece de sustento jurídico los principios y el marco normativo de la delegación
-y político. y, en consecuencia, presenta vicios insalvables de in-
constitucionalidad. Atendiendo a las mismas consi-
Los aspectos generales más relevantes del ex- deraciones, nuestro dictamen en minoría concluyó
ceso incurrido en el Decreto Legislativo 469 pueden afirmando que "procede su derogación inmediata sin
sintetizarse del siguiente modo: constituye, en rigor, que esto pueda afectar a las normas que pretendió
una nueva Ley General de Bancos, al punto que en alterar sin lograrlo por la inconstitucionalidad ano-
su texto menciona su derogatoria; invade terrenos tada y por el principio de la jerarquía normativa ca-
que son totalmente ajenos a la materia señalada en sagrada en el art. 87 de la Constitución".
la delegación, modificando de esta forma la Ley
Orgánica de la Superintendencia de Banca y Segu- 6. EL ESTADO ACTUAL DE LA LEY 24723
ros, el Código Civil (en lo relativo a la hipoteca po-
pular: garantías y registros públicos); introduciendo Al cabo del análisis practicado, podríamos sos-
formas delictivas no tipificadas en el Código Penal y tener que con la ley 24723 sucede lo que dice el afo-
las leyes conexas, modificando por ende la legisla- rismo "rige pero no se cumple". Nadie puede poner
ción penal; limitando las atribuciones de informa- en duda su vigencia, pues no ha sufrido modificación
ción e investigación que la Constitución reconoce parcial ni ha sido derogada. Pero, salvo discutibles
para el Parlamento; restringiendo la personalidad decisiones emanadas de una interpretación más dis-
jurídica de las instituciones bancarias, cte. En el dic- cutible aún de &us arts. 12 y 17, puede afirmarse con
tamen en minoría que suscribiera con otros repre- estricta veracidad que su estado actual es el de ina-
sentantes de la oposición, evacuado conjuntamente plicación. Las conclusiones que fluyen de esta cons-
por las Comisiones de Justicia y Constitución del Se- tatación, según el ejercicio realizado en este trabajo,
nado, se ha registrado hasta 26 leyes de especial re- son las siguientes:
levancia (Decretos Leyes, Leyes ordinarias, Leyes
Orgánicas, Códigos, etc.) que pretenden ser deroga-
das, total o parcialmente, por el Decreto Legislativo 1) Los problemas principales que impiden la
469. puesta en aplicación de la ley 24723 provienen de su
propio texto. En efecto, existe contradicción funda-
mental entre el art. lo., que por razón de interés so-
Asimismo, otro grupo de textos legales pasan cial reserva para el Estado la actividad de las
a ser supletorios del mencionado Decreto Legislati- empresas del sistema financiero, y el art. 20. que, de-
vo, en la medida que la norma específica prevalece biendo expropiar estas empresas para cfectivizar la
sobre la genérica y la reciente sobre la anterior. Pa- reserva antes enunciada, introduce sin embargo y en
san a serlo, por ejemplo, la Ley General de Socieda- forma genérica, el concepto "excepciones permitidas
des, el Código Civil (el Título 1 y 11 de la Sección por la ley".
Segunda del Libro I), la Ley General de Cooperati-
vas, del B.C.R., de la Superintendencia de Banca y
Seguros, en fin, la legislación sobre mutuales, admi- 2) Las excepciones autorizadas por la ley son
nistración de fondos colectivos, financieras privadas, de tal magnitud, que prácticamente neutralizan la re-
seguros, cajas municipales de ahorro y crédito, etc. serva, que es la finalidad principal de la ley. Así, se
exceptúan las entidades financieras de los trabajado-
res, cooperativas y autogestionarias; los accionistas
De otro lado, la inconstitucionalidad del De- de empresas privadas del sistema que posean accio-
creto Legislativo ha sido reconocida implícitamente nes por un valor inferior a las 40 U.I.T.; un banco que
por el propio Poder Ejecutivo, cuando el 26 de abril se crea en el Callao y las compañías de seguros has-
publica un segundo texto con una serie de enmien- ta por un 49%., si el Poder Ejecutivo opta por dicha
das que se dirigen a morigerar los excesos de la pu- fórmula.
blicación inicial. Finalmente también existió una
discusión doctrinaria y bizantina en torno a la exten-
sión y conclusión del mandato para las facultades de- 3) La ley establece en cada excepción la fórmu-
legadas. Buena parte del debate se refería al la del accionariado difundido. Los efectos prácticos
momento de expiración del plazo, señalando que de este tipo de participación en la propiedad de las
éste vencía con la promulgación de la norma delega- instituciones financieras adquiere tales dimensiones,
da. En este caso particular y ante la evidencia de la que también por este concepto deja de ser una ley
inconstitucionalidad del D. Leg. 469 juzgamos que que reserva la actividad financiera para el Estado,
este problema no arroja mayores luces sobre la ma- convirtiéndose en una ley, básicamente, de acciona~
teria ni tiene manor gravitación. riada difundido y de reserva restringida. Los arts.
13o. y 14o. se remiten a una aplicación caso por ca-
so y según ello, puede llegarse a situaciones en las
Por todo lo anterior, se puede sostener con

41 Thémis 13
que el Estado no tenga nada que expropiar o que ex- quctes de acciones que, en cada caso, le correspon-
propie un porcentaje minoritario. En cada uno de es- diese. El incumplimiento del Poder Judicial respec-
tos supuestos, lo que primará será una entidad to de este artículo ha motivado que se genere,
jurídicamente conformada por accionariado difun- objetivamente, una situación de inseguridad jurídi-
dido pleno y de participación minoritaria del Esta- ca.
do.
8) El Poder Ejecutivo ha desconocido en todos
4) Si el articulado de ley contradice el art. lo. sus efectos lo que ordena el art.12o. de la ley. El Ban-
que ordena la reserva, pierde fundamento la causa co de los Trabajadores no se ha creado; se ha deja-
principal que se invocara para la dación de la misma do correr el plazo de 180 días dentro del cual debía
ley. Para aprobar una ley de accionariado difundido proponer las medidas conducentes a concertar con
no se requiere de la reserva para el Estado de toda las entidades beneficiarias, la creación del Banco de
la actividad financiera del país y, mucho menos, in- los Trabajadores, así como las empresas bancarias,
vocar el interés social del art. 114 de la Constitución. financieras y de seguros de régimen cooperativo y au-
Este precepto constitucional sólo procede invocarlo togestionario. En lugar de esto, el Ejecutivo ha pro-
en el supuesto de la reserva exclusiva para el Estado, cedido directamente a expedir decretos legislativos
pero no para transferir propiedad a terceros o para no autorizados por el art. 12o., mediante los cuales
promocionar una relativa generalización de la mis- ha creado un banco cooperativo, ha dado normas so-
ma. bre la banca autogestionaria que desnaturaliza la au-
togestión y finalmente, sin ser necesario, ha
5) Fluye de la comparación entre lo que la ley convertido el Banco de Crédito en autogcstionario,
24723 ordena y la realidad, que todos los procedi- en lugar de ser simplemente de accionariado difun-
mientos, plazos y medidas cautelatorias que ésta dis- dido, que es lo que real y jurídicamente correspon-
puso para asegurar su cumplimiento, no se han de declarar.
puesto en práctica. En esta situación existe respon-
sabilidad del Poder Ejecutivo, de la Superintend~:n­ 9) El mandato del art. 15o., que se refiere a la
cia de Banca y Seguros y del Poder Judicial. Así, se banca, financieras y compañías de seguros regiona-
ha incumplido, total o parcialmente, los mandatos de les, no ha sido puesto en práctica. Ello puede deber-
los artículos siguientes: 3, 4, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 24, 25, se a que en el país aún no se concluye el proceso de
la disposición transitoria y la disposición comple- regionalización, pero es evidente que sin perjuicio de
mentaria que se refiere al procedimiento especial ello, existían bancos regionales al momento de expe-
respecto de acciones de amparo que se intenten con- dirse la ley, los mismos que, por lo tanto, debieron
tra los procesos expropiatorios. adecuarse a lo dispuesto en el art. 15o. en cuanto su
configuración, dentro del plazo de 180 días estable-
6) Existe una situación de total irregularidad cido en la disposición transitoria.
en lo que se refiere a la intervención que ordena el
art. 7o .. Esta no es facultativa del Poder Ejecutivo, 10) El Poder Ejecutivo ha hecho uso incorrec-
sino de cumplimiento obligatorio. En la actualidad y to de la delegación de facultades legislativas otorga-
por mandato de la ley, todas las empresas bancarias, das en el art.17o. de la ley. Allí se otorgaba la facultad
financieras y de seguros debieran estar intervenidas para que el sistema bancario, financiero y de segu-
y a cargo de comités de administración. Estos, a su ros, funcionase eficazmente respecto de la descen-
vez, sólo pueden poner fin a sus funciones al térmi- tralización y regionalización del país. En lugar de
no de los procedimientos expropiatorios respectivos, ello, el Ejecutivo ha utilizado las facultades delega-
dado que la emergencia ha sido declarada por ley, das para convertir el Banco de Crédito en autoges-
sin que el Ejecutivo tenga atribución legal para de- tionario y para dar el Decreto Legislativo 469 que,
clarar que ella ha cesado. Es decir, que a tenor del excediendo la propia materia delegada, modifica la
art. 7o., la emergencia tiene la misma duración que propia ley 24723, deroga la Ley General de Bancos y
el procedimiento expropiatorio. No obstante, en la entre otras arbitrariedades, interfiere las funciones
actualidad ninguna de estas entidades está interveni- que autónomamcnte le confiere la Constitución al
da y todas funcionan con sus directorios y juntas ge- Parlamento, Banco Central de Reserva y Superin-
nerales de accionistas como si la 24723 nunca tendencia de Banca y Seguros.
hubiese existido.
11) El art. 20o. de la ley, tal cual fue previsto en
7) El Poder Judicial ha incumplido totalmente el debate parlamentario, ha resultado inocuo. Nada
los estrictos plazos dispuestos por el art. 8o. de la ley. de lo que la ley dispone en materia de reserva, expro-
En la actualidad, los procesos expropiatorios están piación y accionariado difundido les es aplicable a
literalmente paralizados. No obstante, estos debie- las empresas bancarias y financieras en liquidación,
ron terminar a más tardar la primera quincena del pues éstas no estaban en funcionamiento al promul-
mes de enero de 1988, con lo cual el Estado habría garse la ley 24723 sino, más bien, en liquidación, con
tomado posesión en calidad de propietario de los pa- el claro y categórico objetivo de su disolución como

Thémis 13 42
consecuencia del proceso liquidatorio. Por lo demás, También el Parlamento fue convocado en Le-
1~ Superintendencia de Banca y Seguros había expe- gislatura Extraordinaria, para interpretar los alcan-
dido entre 1982 y 1983las resoluciones que cancela- ces de los arts. 13o. y 14o. de la ley, pero el hecho
ban la autorización de funcionamiento de tales concreto es que dicha Legislatura Extraordinaria
entidades. ~cabó sin que el Parlamento pudiese aprobar la ley
mterpretativa que el Ejecutivo le solicitaba. Por últi-
12) El Poder Ejecutivo ha incumplido lo dis- mo, ambas cámaras acordaron emitir opinión sobre
puesto en el art. 24o., que se refiere a la creación del la validez del Decreto Legislativo 469 y la legalidad
Banco de la Provincia Constitucional del Callao. El en el uso de las atribuciones delegadas por el art.17o.
plazo improrrogable para su creación era de 180 de ~a ley, al expedir _dicho instrumento legal el Eje-
días, el mismo que venció en la primera quincena de J\
cuhv?. pesar del tiempo transcurrido, no hay pro-
abril. nunciamiento parlamentario al respecto. En general
puede sostenerse que el Parlamento no ha fiscaliza-
do el cumplimiento de la ley, cosa a la que está obli-
13) Otro incumplimiento cuya responsabilidad gado, a pesar de la responsabilidad que le alcanza
es imputable al Poder Ejecutivo es el relativo al art. por las deficiencias de la ley.
25o. _de la ley. La_s compañías de seguros existen y
funciOnan como SI la ley no se hubiera referido para
nada a ellas. El Ejecutivo no ha ejercido la opción . Al término de este trabajo, no queda otro plan-
otorgada por el art. 25o. y según la cual debía iniciar- tea~mento a formular que el de la inevitable deroga-
se el procedimiento expropiatorio de estas empre- tona de la ley 24723. La distinción que media entre
sas, señala?do previamente si expropiaba todo y su ~or~~laci~n inicial, el te~o mi_smo de la ley y su
luego ofrec1a en venta el30% de las acciones o si sólo aphcac10n es msalvable. La mtenc1ón de modernizar
expropiaba el 51%. el siste~a financi~ro nacional, de democratizarlo y
convertulo en un mstrumento eficiente para el desa-
rrollo del país, es plenamente compartida por el au-
14) Con posterioridad a la dación de la ley
to~ de este ens~yo y fuer~n esos los lineamientos que
24723, el Parlamento se ha ocupado varias veces de onentaron sus mtervenc10nes en el correspondiente
1~ referente a su aplicación, sin haber acertado a pre-
debate parlamentario. Pero esos propósitos no son
cisar correctamente los términos de su intervención.
p~ecisamente, los que se recogen en la ley; ella es má~
En noviembre de 1987, la Cámara de Diputados bien confusa, contradictoria, al punto de ofrecer pro-
nombró una Comisión Investigadora de los remates
blemas de interpretación insolubles sobre la exten-
de la liquidación de los bienes del Banco de la Indus-
sión de la reserva, las excepciones y el accionariado
tria de la Construcción y Bancoper. Independiente-
difundido. Lo más grave es, sin lugar a dudas la si-
mente del discutible nombramiento de una comisión
q~e en sus actos interfería un proceso judicial pen-
tua~ión de incertid~mbre, de inseguridad jurÍdica y
de hmbo en el que literalmente se halla el sistema fi-
dient~ aú~ de solución definitiva y respecto del cual,
nanciero nacional. Todo esto hace aconsejable un es-
constituciOnalmente, el Parlamento no tiene compe-
fuerzo de convergencia que permita sentar las bases
tencia, la Comisión Investigadora concluyó en su re-
mínimas para que una nueva iniciativa legislativa su-
comendación que debían expropiarse las acciones de
pere los problemas y deficiencias existentes y el país
una de estas entidades por estar comprendida en la
pueda cont.ar con un sistema financiero expresivo del
ley 24723, lo que excede los alcances del art. 20o. de
mteré,s ~ac10nal y en verdad eficiente, moderno y de-
la ley y cuando, en todo caso, lo que debió hacer es mocratico.
proponer la modificatoria respectiva.

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