2

GESTIÓN DEL GOCE EFECTIVO DE

DERECHOS EN DINÁMICAS DE BUENA
GOBERNANZA
SERGIO ALBERTO CHICA VÉLEZ
 Facultad: Posgrados

2
Denominación del programa: Maestría en Derechos Humanos, Gestión de la Transición y el
Posconflicto

Campo temático: Problemática pública, organización y gestión

Nombre de la asignatura1: Gestión Organizacional en Derechos Humanos

Modalidad: A distancia

Tipo de asignatura2: Teórica

Número de créditos3: 3
Horas presenciales. 36
Horas no presenciales. 108

Nombre del autor: Sergio Alberto Chica Vélez

Corrector de estilo: Felipe Chavarro

Diseño portada: Adriana Duarte

Diagramación: Diana Milena Rozo

Fecha de última versión: Diciembre de 2016

1
Presencial, distancia o virtual.
2
Teórico-práctica o teórica.
3
Un crédito equivale a 48 horas distribuidas así: 12 horas trabajo presencial sincrónico y 36 horas de trabajo virtual asincrónico (De-
creto 1295 del 2010 y Decreto 1075 del 2015).

Página 2
2
RESUMEN ..........................................................................................................................................................4
INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................................7
1. ¿QUÉ ES EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS (GED)?........................................................................8
1.1. GED y seguridad humana............................................................................................................15
1.2. El GED frente a la asistencia social: los desafíos frente a la
focalización del gasto público social .....................................................................................19

CONTENIDO 1.3. Las formas organizacionales de la gestión del GED..........................................................24

2. ¿QUÉ ES LA GOBERNANZA? .................................................................................................................39
2.1. La buena gobernanza..................................................................................................................42
3. GOBIERNO ABIERTO................................................................................................................................49
4. DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA A LA POSNUEVA GESTIÓN PÚBLICA.................................57
4.1. Nueva Gestión Pública (NGP) ....................................................................................................59
4.2. Posnueva Gestión Pública (pNGP) ..........................................................................................62
BIBLIOGRAFÍA COMENTADA.....................................................................................................................65
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................................................69

Página 3
 RESUMEN

2 La presente unidad temática plantea una mirada a la gestión del goce efectivo de derechos en
dinámicas de buena gobernanza con el propósito de identificar su alcance y formas organizacionales,
así como nuevas concepciones de nueva gestión pública y posnueva gestión pública en las que se
inscribe, resaltando sus diferencias, limitaciones y alcances.

GESTIÓN DEL Examina el concepto de Goce Efectivo de Derechos (GED) y las formas organizacionales involucradas
en su gestión: (1) la organización por políticas; (2) los campos funcionales; y (3) los campos
GOCE EFECTIVO organizacionales y los isomorfismos institucionales. Esto con el fin de apreciar su dimensión,
DE DERECHOS alcance e importancia para la trasformación de la administración pública tradicional frente a la
concepción organizacional de la gestión de derechos.
EN DINÁMICAS
DE BUENA La segunda unidad también incorpora y describe el concepto de gobernanza, y en específico de
la buena gobernanza, con el fin de comprender su importancia en la gestión del goce efectivo de
GOBERNANZA derechos. Aborda, en sintonía con el estudio de la gobernanza, el concepto de gobierno abierto
y sus relaciones con el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), y
describe las nuevas miradas y tendencias de la gestión pública con el fin de comprender las nuevas
concepciones administrativas en las que se inscribe la gestión del GED.

Página 4
 También se exponen las tendencias de la nueva gestión pública (NGP), así como sus implicacio-
nes para el desarrollo de una nueva visión de la administración pública frente a las concepciones
procedentes de la teoría burocrática, y finalmente se exponen y analizan las posturas críticas y
transformativas respecto a la nueva gestión pública, a fin de demarcar las nuevas miradas admi-

RESUMEN nistrativas denominadas posnueva gestión pública (p-NGP). Se concluye con la propuesta de un
ejercicio de identificación y análisis de un campo organizacional y funcional de un programa de
intervención para poblaciones vulnerables o vulneradas en materia de derechos humanos.

Como anexo se presenta una selección de bibliografía recomendada y comentada, al igual que en
la anterior unidad temática.

Página 5
TEMAS Y COMPETENCIAS

Contenido Competencia general Competencias específicas

Comprende el concepto de goce efectivo de derechos (GED) y las for-

¿Qué es el goce efectivo mas organizacionales involucradas en su gestión, así como su dimen-
de derechos, GED? sión, alcance e importancia para la trasformación de la administración
pública tradicional.

Comprende el concepto de gobernanza y en específico de la buena

Relaciona la gestión del goce efectivo
¿Qué es la gobernanza? gobernanza, así como su importancia en la gestión del goce efectivo
de derechos con dinámicas de buena
de derechos.
gobernanza e identifica su alcance y
formas organizacionales, así como las
Comprende el concepto de gobierno abierto, e identifica y define sus
nuevas concepciones en las que se
componentes y relaciones con el uso de las tecnologías de la informa-
Gobierno abierto inscribe.
ción y las comunicaciones (TIC), así como su importancia y alcance para
la gestión del GED.

De la nueva gestión públi- Comprende las nuevas miradas y tendencias de la gestión pública así
ca a la posnueva gestión como las nuevas concepciones administrativas en las que se inscribe la
pública gestión del GED.

Página 6
 INTRODUCCIÓN

2
A partir de la promulgación de la Constitución de 1991, en Colombia ha sido tendencia incremental
el acumulado de sentencias en las que se reafirma la necesidad de pasar de la garantía formal de los
derechos a su realización material, es decir al goce efectivo de derechos.

La materialización de los derechos por parte del Estado ha sido reiteradamente problemática,
dado que se enfrenta a estructuras de políticas y gestión que en muchas ocasiones no son afines
o están contrapuestas con los objetivos del mandato normativo, en especial de las sentencias. En
este sentido, se hace visible la limitación institucional y organizacional que tiene el Estado para
proteger y garantizar los derechos, como es evidente en el caso particular de las víctimas del con-
flicto armado.

La gestión del GED implica la incorporación de nuevas concepciones y formas organizacionales

frente a la administración pública tradicional, haciendo énfasis en los resultados, esto es, en los
cambios sociales y comportamentales que se logren a favor del ejercicio pleno de los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Además, dicha gestión se alinea con las visiones
de buena gobernanza y gobierno abierto, orientadas hacia la innovación y la creación de valor pú-
blico. Esto implica que las organizaciones sean generadoras y promotoras de respuestas efectivas
para la resolución problemas socialmente relevantes.

Consolidar buena gobernanza e instituciones para el goce efectivo de los derechos implica que el
Estado y la sociedad en su conjunto orienten su función a la construcción de reglas institucionales

Página 7
 incluyentes, homogéneas y pluralistas (instituciones inclusivas, Acemoglu y Robinson, 2012) que
reconozcan y potencien las diferencias, desconcentren el poder (económico, político y social) y
fijen mayores límites a su ejercicio.

2
También implica ampliar la democracia deliberativa y la participación en los procesos en que la
sociedad fija las reglas que la gobiernan, como base política para lograr un mayor desarrollo inclu-
yente y diferenciado en el ejercicio y despliegue de los derechos humanos, así como consolidar un
nuevo servicio público (NSP) basado en valores, normas, actitudes y comportamientos incluyentes,
coherentes con el sentido de lo público y el respeto de los derechos humanos y la diferencia, desde
instituciones público-privadas inclusivas (Acemoglu y Robinson, 2012) y una administración públi-
ca garante y promotora de derechos, con una apuesta de cara a los grandes retos del desarrollo
humano. Ese el gran reto que nos propone la construcción de una administración pública orienta-
da al goce efectivo de los derechos desde un enfoque diferenciado (Chica, 2013).

1. ¿QUÉ ES EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS (GED)?

El término goce efectivo de derechos (GED) ha venido cobrando fuerza en los debates sobre ins-
titucionalización de los derechos humanos en los programas de la administración pública en Co-
lombia, en especial en los discursos sobre posconflicto. Cobró fuerza desde el contexto jurídico
a raíz de la Sentencia T-025 de 2004, por la cual se declaró un estado de cosas inconstitucionales
en materia de desplazamiento en Colombia, “lo cual significa que existe una notoria población en
Colombia donde la garantía de sus derechos constitucionales no es una realidad, o en palabras de
la Corte, no realiza un efectivo goce de sus derechos” (Chica, 2013).

Página 8
 Este término se ha expandido a otros ámbitos de intervención de la administración pública, en es-
pecial para poblaciones diferenciadas por condiciones de vulnerabilidad estructurales o situacio-
nales. Las primeras se caracterizan porque los factores que afectan el núcleo de derechos tienden
a permanecer y a reproducirse a partir de dinámicas institucionales, socioeconómicas e históricas.
Las segundas, las situacionales, están asociadas a condiciones como el género, la etnia, la proce-
dencia o la edad, las cuales aumentan los niveles de vulnerabilidad potencial de los derechos y a
sufrir los efectos de dichas vulneraciones. “Los grupos poblacionales afectados por condiciones
de vulnerabilidad estructural y/o situacional se caracterizan por un bajo nivel de realización de

¿QUÉ ES EL derechos, una débil política pública para la realización y protección de los derechos [y] limitada
presencia del Estado para la realización de los derechos” (Defensoría del Pueblo, 2009, pp. 18-19).

GOCE EFECTIVO El discurso de la Corte Constitucional sobre el goce efectivo de derechos, desplegado también en

DE DERECHOS la Sentencia T-025 de 2004, se enuncia en otras sentencias como las T-11001 de 20091, T-1134 de
20082, T-1115 de 20083 y T-496 de 20084, entre otras, en la que se identifica la vulneración reiterada
(GED)? de derechos fundamentales; además, se articula con otras instancias estatales como la Defensoría
del Pueblo. La discusión sobre el GED hace énfasis, por un lado, en la búsqueda de resultados en
materia de la superación de los factores de vulnerabilidad estructural o situacional, que ha sido
clave para el impulso de leyes como la Ley 1482 de 2001, Contra el racismo y la discriminación en

1
Sentencia T- 11001 de 2009. Protección de los derechos fundamentales.
2
Sentencia T-1134 de 2008. Derecho a la salud, seguridad social, vida digna, igualdad, mínimo vital y educación de personas des-
plazadas que no han recibido completamente la ayuda humanitaria ni tampoco se les ha prorrogado dicha ayuda a pesar de la
situación de miseria y hambre en la que viven con sus hijos.
3
Sentencia T-1115 de 2008. Derecho a la vida, salud, integridad física, dignidad, salubridad pública y trabajo de personas despla-
zadas en el proceso de entrega y tenencia del predio La Colorada ubicado en el municipio de Jerusalén
4
Sentencia T-496 de 2008. Derecho a la seguridad personal, integridad, vida y acceso a la justicia de grupo de mujeres líderes o
activistas pertenecientes a asociaciones que luchan por los derechos de las víctimas del conflicto armado. La Corte concluyó
que “la estrategia de protección de víctimas y testigos de Justicia y Paz desatiende de manera flagrante las trascendentales y
múltiples obligaciones constitucionales e internacionales del Estado colombiano”.

Página 9
 Colombia, y por otro, enfatiza la importancia de la medición5 del goce efectivo de los siguientes
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (Mora, 2013):

1. Derecho a la vida (arts. 2, 11 C.P.).

2. Derecho a la libertad (arts. 2, 13, 17, 28 C.P.).
3. Derecho a la seguridad, la integridad personal y la intimidad (arts. 2, 11, 12, 15 C.P.).
4. Derecho a la protección igual ante la ley (arts. 2, 13 C.P.).
5. Derecho a la no discriminación, la igualdad y libre desarrollo de la personalidad (arts. 13,

¿QUÉ ES EL 16. 43, 47 C.P.).

6. Derecho a libertad de reunión y asociación pacifica (arts. 37, 38 C.P.).

GOCE EFECTIVO 7. Derecho a la libre movilidad (art. 24 C.P.).

8. Derecho a la libre determinación —escoger profesión u oficio— (art. 26 C.P.).

DE DERECHOS 9. Derecho a la identificación-identidad (arts. 14, 44 C.P.).

10. Derecho a la participación política6 y la instrucción constitucional (arts. 40, 41 C.P.).
(GED)? 11. Derecho a la libertad de conciencia, expresión, cultos, libertad periodística y pluralismo
informativo (arts. 18, 19, 20, 73, 75 C.P.)
12. Derecho a la honra y el buen nombre (arts. 15, 21 C.P.).
13. Derecho a la paz (art. 22 C.P.).
5
La Corte Constitucional, en el Auto de Seguimiento 116 de 2008 a la Sentencia T-025 del 2004, establece una serie de indicadores
de goce efectivo de derechos (IGED).
6
Art. 40 C.P. “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer
efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares
y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna;
formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la
forma que establecen la Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas
en defensa de la Constitución y de la ley. 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por
nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los
cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios
de la administración pública”.

Página 10
 14. Derecho a la familia (art. 42 C.P.).
15. Derechos de los niños y niñas7 (arts. 44, 50 C.P.)
16. Derecho a la salud (arts. 47, 49, 50, 64 C.P.).
17. Derecho a la salubridad pública (arts. 49, 78, 79 C.P.).
18. Derechos sexuales y reproductivos (art. 42 C.P.).
19. Derecho a la seguridad y soberanía alimentaria (arts. 46, 65, 66 C.P.).
20. Derecho al trabajo, constituir sindicatos y asociaciones, negociación laboral colectiva,
huelga, gestión empresarial (arts. 25, 39, 53, 54, 55, 56, 57, 64 C.P.).

¿QUÉ ES EL 21. Derecho a la propiedad privada —material e intelectual—, testamentaria a las donaciones
intervivos (arts. 58, 59, 60, 61, 62, 64 C.P.).

GOCE EFECTIVO 22. Derecho a la seguridad social (arts. 46, 48, 50, 64 C.P.).
23. Derecho a la participación (arts. 45, 49 C.P.).

DE DERECHOS 24. Derecho al mínimo vital (art. 46 C.P.).

25. Derecho a la educación (arts. 27, 44, 45, 64, 67, 68, 69 C.P.).
(GED)? 26. Derecho a la vivienda digna (arts. 51, 64 C.P.).
27. Derecho al acceso a la justicia (arts. 30, 31, 32, 33, 34 C.P.).
28. Derecho al debido proceso (art. 29 C.P.).
29. Derecho a una buena administración pública -petición e información- (arts. 23, 49, 74, C.P).
30. Derecho al espacio público (art. 82 C.P.).

7
Art. 44 C.P. “Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación
equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultu-
ra, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral,
secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos
consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. / La familia, la sociedad
y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno
de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.
Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”.

Página 11
 31. Derecho a pertenecer y participar en una comunidad (art. 45 C.P.).
32. Derecho al medio ambiente sano (arts. 49, 79, 80, 81 C.P.).
33. Derecho a la cultura y el arte (arts. 63, 70, 71, 72 C.P.).
34. Derecho al conocimiento, la ciencia y la tecnología (art. 71 C.P.).
35. Derecho al deporte, la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre (arts. 52, 64 C.P.).

De acuerdo a la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, los derechos humanos son
indivisibles y no existe jerarquía alguna a su interior. En tal sentido, son tan importantes y comple-

¿QUÉ ES EL mentarios los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y culturales. Por
ejemplo, los derechos al deporte, la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre (derechos

GOCE EFECTIVO sociales), son tan importantes como lo son el derecho a la seguridad y la integridad personal (dere-
chos civiles) y, aún más, son complementarios, dado que el desarrollo de uno facilita el desarrollo

DE DERECHOS del otro, puesto que el ejercicio de la dignidad humana es único y absoluto (se tiene o no se tiene).

(GED)? Desde la lógica imperante en la administración pública colombiana, la noción de invisibilidad y no

jerarquización de los derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales se ha implemen-
tado de manera marginal, y en la práctica se evidencia una clara jerarquización y fragmentación
sectorial en la gestión de los derechos.

Página 12
 El derecho al deporte, la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre

El caso del derecho al deporte, la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre es un buen ejemplo de tal situación, en la que su reconoci-
miento como derecho por parte del Estado colombiano históricamente en la práctica lo había marginado frente a los demás derechos sociales.
Fue hasta la reforma de la Constitución por medio del Acto Legislativo 02 del 20008 en la que se le incorpora al gasto público social, otorgándole
una orientación y funcionalidad al deporte y la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, “hacia la formación integral de las personas, la
preservación y desarrollo de una mejor salud en el ser humano”, que hace parte de la educación (art. 52 C.P., Acto Legislativo 02 del 2000).

Al estar consagrado el deporte como un derecho constitucional, el goce efectivo de este derecho implica la exigibilidad ciudadana al Estado de
las condiciones institucionales, organizacionales y materiales (equipamientos y demás elementos necesarios) para realizarlo desde la perspectiva
del deporte como un derecho y no como un mero espectáculo desarrollado por las dinámicas del mercado (Acevedo, 2006).

A partir de dicha reforma, y luego de un largo debate, Coldeportes, que fue inicialmente creado en 1968 como un establecimiento público adscrito
al Ministerio de Educación para el estímulo y fomento de la educación física, el deporte y las actividades recreativas de una población específica,
la juventud, se transforma en el 2011 (Decreto 4183 de 2011) en el Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el
Aprovechamiento del Tiempo Libre – Coldeportes. Desde su creación, Coldeportes es una entidad que ha ido ganando mayor espacio de injeren-
cia poblacional, pues se amplió de los jóvenes a los demás grupos, hoy desde un enfoque diferenciado (Cadavid, 2015). Pero a la vez, con la reforma
de 2011 y la creación del sector del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, se han evidenciado avances
pero también problemas de coordinación frente a otros sectores como educación, cultura y salud, entre otros.

8
El Acto Legislativo 02 del 2000 se articula con la Declaración del Milenio del 2000, en la cual ratifica el reconocimiento de la recreación y el deporte como
derechos sociales.

Página 13
 Moncayo (2010), en el resultado de la investigación jurídica denominada ¿Qué significa tener derecho
a la ciudad?, amplía el concepto de goce efectivo de derechos al plantear que la noción del derecho a
la ciudad como un derecho colectivo, jurídicamente se desarrolla desde tres facetas necesarias:

a. El usufructo equitativo de lo que la ciudad tiene para ofrecer a sus habitantes.

b. El mandato de construcción colectiva y participativa de los asuntos de ciudad.
c. El goce efectivo de los derechos humanos en los contextos urbanos.

¿QUÉ ES EL Frente a esta última faceta, Moncayo hace alusión a la clasificación jurídica de Abramovich y Courtis,
en la cual el goce efectivo de derechos humanos se basa en la capacidad del Estado de no interferir,
GOCE EFECTIVO obstaculizar o impedir el mismo a terceros, o bien en garantizar y promover el acceso al goce de los
bienes (y servicios) que constituyen el núcleo del derecho (Moncayo, 2010, p. 144). En tal sentido, el
DE DERECHOS goce efectivo de los derechos establece la agenda de lo que una ciudad o municipio debe ofrecer “y
determina lo que no queda supeditado al vaivén de las voluntades políticas” (Mocayo, 2010, p. 145).
(GED)?
El desarrollo jurídico del término GED que se evidencia en los autos de la Corte Constitucional, en la
producción documental gubernamental en materia de población víctima de desplazamiento (Chica,
2013) y en los desarrollos investigativos de tipo jurídico (Moncayo, 2010), acude a conceptos propios
de los enfoques de la NGP, aquí abordados, tales como valor público y gestión para resultados, y da un
especial énfasis a la medición en torno a indicadores de resultados y de impacto.

La concepción de goce efectivo de derechos se relaciona con el enfoque diferenciado, pues permite
focalizar y priorizar en la atención de grupos poblacionales vulnerables y vulnerados, reconociendo

Página 14
 sus diferencias, particularidades y situación objetiva. Por ejemplo, las niñas afrodescendientes en con-
textos de ruralidad en el Chocó, por sus condiciones situacionales de género, etnia, edad y locali-
zación geográfica, ameritan un tipo de intervención diferenciada acorde a su realidad frente a la
garantía de sus derechos en medio del conflicto armado, pues son más vulnerables que los niños
(varones) en ese mismo territorio.

1.1. GED Y SEGURIDAD HUMANA

¿QUÉ ES EL La concepción de seguridad humana plantea una perspectiva holística de la seguridad que busca
proteger la esencia de la vida humana, que realza la libertad y realización del ser humano con una
GOCE EFECTIVO orientación prospectiva y preventiva.

DE DERECHOS La seguridad humana busca la protección de las libertades fundamentales que constituyen la esen-
cia de la naturaleza humana. De acuerdo a la Comisión de la Seguridad Humana de la ONU, la segu-
(GED)? ridad humana busca proteger al ser humano contra las situaciones y las amenazas críticas (graves)
y omnipresentes (generalizadas); emplea procesos que se basan en la fortaleza y las aspiraciones
del ser humano; y propende por la creación de sistemas políticos, sociales, medioambientales, eco-
nómicos, militares y culturales que combinados “brinden al ser humano las piedras angulares de la
supervivencia, los medios de vida y la dignidad” (Comisión Seguridad Humana, 2003, p. 4).

El campo de acción del enfoque de la seguridad humana se centra en la persona humana, como
finalidad en sí misma y no en el Estado, el cual pasa a ser un medio. Este aspecto se opone al con-
cepto de seguridad nacional, cuya finalidad es el Estado, su orden y permanencia. La seguridad
humana se encuentra estrechamente ligada con el desarrollo humano y el goce efectivo de los

Página 15
 derechos humanos, a partir de incluir dicho enfoque en el diseño de las políticas públicas (Pérez
de Armiño, 2015).

La seguridad humana contiene tres pilares. El primero se centra en la libertad frente a la miseria.
Busca la satisfacción de la necesidad humana y un mínimo de bienestar y desarrollo humano (se-
guridad alimentaria, seguridad sanitaria y seguridad medioambiental). El segundo se centra en la
libertad frente al miedo y el temor. Busca la protección ante la violencia física en medio de con-
flictos armados internacionales e internos. También se le conoce como el enfoque restringido de

¿QUÉ ES EL la seguridad humana. En sus avances se ha incorporado toda forma de violencia física, como la
violencia intrafamiliar o la violencia de género. El tercero se centra en la libertad misma para vivir

GOCE EFECTIVO en dignidad; integra los derechos civiles, políticos, sociales y económicos en pro del ejercicio real
de la dignidad humana.

DE DERECHOS Estos tres pilares se centran en la seguridad de las personas y las comunidades, más allá de las
(GED)? amenazas producidas por la violencia física, incluyendo otras amenazas que afectan la dignidad
humana: económicas, políticas, sociales, culturales y medioambientales. En este sentido, la segu-
ridad no puede alcanzarse mediante la confrontación y el uso de las armas, sino mediante otros
mecanismos sociales y políticos como la confianza, la cooperación y la gobernanza democrática.

Desde el enfoque de la seguridad humana, el GED implica no solo pasar de la visión de la seguridad
del Estado como fin a la seguridad de las personas y comunidades humanas, sino tomarlo en serio,
esto es, anteponer el ser humano y su dignidad a cualquier ente en materia de seguridad, dado que
la empresa y las corporaciones han reemplazado al ser humano mismo como sujeto primigenio a
proteger por parte de la acción de los Estados.

Página 16
 Desde el GED y la seguridad humana, el Estado y el mercado han de estar al servicio del ser hu-
mano y las comunidades, y no al contrario, por lo cual es deber del Estado ser un promotor del
¿QUÉ ES EL desarrollo humano y un mediador entre los intereses del mercado y la sociedad desde un enfoque

GOCE EFECTIVO
preventivo y prospectivo.

DE DERECHOS
Esta visión también implica enfatizar en la idea de que hoy el ser y la comunidad humana se des-
envuelve ante todo en redes locales territoriales y desterritorializadas (globales), lo cual plantea la

(GED)? necesidad de abandonar la idea de llevar el Estado a lo local y dar paso a la construcción de Estado
desde y para lo local-territorial y desterritorializado (ej. comunidades de sentido: ambientalistas,
pacifistas, activistas políticos, movimientos culturales y académicos, etc.) en contextos globalizados.

Página 17
 Figura 1. Esquema de la seguridad humana

Libre de
miedo

¿QUÉ ES EL SEGURIDAD
HUMANA
GOCE EFECTIVO
Libre de la Libre para vivir
DE DERECHOS miseria en dignidad

(GED)?
Las personas y Visión Prospectiva y
las comunidades secto-territorial preventiva

Bases

Fuente: Elaboración del autor.

Página 18
 1.2. EL GED FRENTE A LA ASISTENCIA SOCIAL: LOS DESAFÍOS FRENTE A LA
FOCALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

En materia de gestión pública del GED se encuentran diversas y contradictorias posturas, que a
veces se asocian con concepciones de asistencia social que, con una ideología que hace eco al
neoliberalismo, dividen la sociedad en dos: los pobres y los otros (Foucault, 2008), mediados por el
referencial9 de línea de pobreza; en este sentido, el papel primordial del Estado es la lucha contra
la pobreza o la miseria.

¿QUÉ ES EL Desde la concepción neoliberal, “cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y

GOCE EFECTIVO servicios públicos debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser ven-
didos en un mercado (o cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema de pre-
DE DERECHOS cios en el proceso asignador” (Molina, 1999, p. 15). Para el profesor Giraldo, “esto es lo que lleva a
eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda” (Giraldo, 2005).
(GED)?
Los subsidios a la demanda están ligados con la focalización del gasto público social en los pobres,
y específicamente en los “más pobres”, entendido todo esto como asistencia social.

El carenciado, el vulnerado o el vulnerable, la víctima, son referenciales de la asistencia social que

tienden a gravitar en torno a la noción de pobreza y alinearse con el sujeto social denominado

9
Pierre Muller (2010) propone el concepto de política pública para analizar las políticas como configuraciones de actores, que
no son solamente un simple proceso de decisión sino un proceso complejo donde una sociedad dada “[…] construye su rela-
ción con el mundo” (Muller, 2010, pp. 113). En este sentido, la política pública se entiende como una imagen construida de la
realidad sobre la cual se quiere intervenir, siendo esta percepción de la realidad el referencial. Muller articula cuatro niveles en
los referenciales —valores, normas, algoritmos (operaciones) e imágenes—, e indica que las imágenes son vectores implícitos
de los otros tres niveles cognitivos. “Son atajos cognitivos […] que le dan rápido significado a la acción” (Muller, 2010, pp. 113).

Página 19
 pobre. Se entiende por pobre el individuo con sus necesidades básicas insatisfechas (NBI), criterio
que divide a la sociedad entre los que están por encima y los que están por debajo de la línea de
pobreza. Bajo esta visión de la sociedad, no hay una división por clases, definida por la relación
colectiva respecto a la producción, sino una división social por estratos o niveles, relacionada con
la capacidad individual (o familiar/hogar) de consumo.

Figura 2. Estratificación socioeconómica en Colombia

Subsidios a la producción y tributarios,

estímulos a la inversión, etc.

¿QUÉ ES EL Estratos
Provisión de bienes y servicios
bajo lógicas de mercado.
Estado regulador. El Estado a lo

GOCE EFECTIVO 5 al 10 sumo facilita créditos para

vivienda y educación superior.

DE DERECHOS NBI (Línea de pobreza)

Población excluida

(GED)? Estratos
Estrratos 3 y 4
res

Focalización del gasto del

Estado. Subsidio a la demanda.
Pob

Educación y salud básicas.

Programas asistenciales. Presta
Estratos 1 y 2 Sisbén ción directa o por particulares.
Tendencia de la movilidad social
Fuente: Elaboración del autor.

En la anterior figura se expresa cómo el rol del Estado respecto a lo social no es universal y su
función depende del tipo de población objetivo. En este modelo, el Estado se concentra en la asis-
tencia social de los más pobres (estratos-nivel 1 y 2 Sisbén, con puntajes inferiores a 54), como un

Página 20
 supuesto principio ético y como una forma de generar capital humano que dinamice positivamen-
te la movilidad social de estos estratos, especialmente en salud y educación básica.

También se encuentra una población por debajo de la línea de pobreza, que a pesar de encon-
trarse en situación de pobreza bajo los criterios técnicos de los instrumentos estadísticos estatales
(DANE)10, no es reconocida por otros instrumentos del Estado encargados de identificar a los bene-
ficiarios de los programas y servicios asistenciales (Sisbén). Esta población es por tanto excluida de
los subsidios a la demanda y en general de los programas de asistencia social, a pesar de no contar
con las condiciones para satisfacer el goce efectivo de sus derechos sociales, económicos y cultu-

¿QUÉ ES EL rales (salud, educación, alimentación, trabajo, conocimiento, deporte y recreación, etc.) bajo las
dinámicas del mercado. Estas personas, que a pesar de pertenecer al estrato-nivel 3, con puntajes

GOCE EFECTIVO entre 54 y 62 puntos (Sisbén), tienden a ser asalariados precarizados o desempleados que presen-
tan una fuerte tendencia a una movilidad social negativa que les impide el goce de sus derechos.

DE DERECHOS Si bien encontramos que parte de los estratos-nivel 3 y 4 es una población que tiene sus necesida-
(GED)? des básicas satisfechas (no es pobre en términos monetarios), las lógicas estructurales y situaciona-
les (género, edad, etnia, lugar geográfico, etc.) de la sociedad y en especial del mercado, como los
sistemas crediticios para vivienda y educación, el aseguramiento en salud, la limitación del ahorro,
el acceso restringido a la propiedad, la dependencia al crédito de consumo, la flexibilización laboral
(contratos, salarios, jornadas, despidos, etc.), entre otras, hace que estos estratos presenten tam-
bién una tendencia a una movilidad social negativa y sean potencialmente vulnerables en cuanto
al ejercicio pleno de sus derechos.
10
De acuerdo al DANE, “la línea de pobreza es el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes
(alimentarios y no alimentarios) que permiten un nivel de vida adecuado en un país determinado”. El valor de la línea de po-
breza monetaria y multidimensional, por núcleo-hogar compuesto por cuatro personas para el año 2015 fue de $894.552. “Si
la familia vive en las cabeceras este valor sería $985.344; si vive en los centros poblados y rural disperso $591.008; si vive en las
trece ciudades y áreas metropolitanas $983.424 y si vive en las otras cabeceras, de $988.108” (Dane, 2016).

Página 21
 Finalmente, con la gran minoría de la población en los estratos-niveles 5 al 10, que concentra una
buena proporción de los recursos, el Estado asume una política de estímulo a la inversión median-
te subsidios a la producción y tributarios, condición que favorece en forma positiva su movilidad y
a la postre su statu quo.

Este modelo, que fue aplicado abiertamente en la década de los noventa mediante reformas en
los sistemas de salud y pensiones (Ley 100), educación (Ley 115 y Ley 30), transferencias (Ley 60),
servicios públicos (Ley 142), régimen laboral (Ley 50), entre otras, y la privatización de la banca

¿QUÉ ES EL pública y de activos estratégicos del Estado, trajo como tendencia lógica una fuerte propensión a
la pauperización de la antiguamente llamada clase media (clase social de suma importancia para

GOCE EFECTIVO el desarrollo de cualquier sociedad). Por otro lado, también generó una gran tendencia a la con-
centración de capitales en una muy pequeña parte de la población, aumentando la inequidad y

DE DERECHOS la desigualdad socioeconómica en Colombia. Respecto a la asistencia social que acompaña este
modelo de intervención del Estado, el profesor Edwin Tapia afirma:
(GED)?
Este tipo de política [la asistencia social] a diferencia de los enfoques de política social
redistributiva de los Estados de bienestar, no pretende proveer una oferta universal que
permita transferir capacidades permanentes a las personas de menores ingresos para que
puedan ubicarse en una mejor escala salarial y así activar procesos de movilidad social,
sino que buscan transferir un ingreso —de manera temporal— que les permita a los be-
neficiarios comprar bienes y servicios que por su propia cuentan no podrían sufragar, con
lo cual se ataca la denominada “pobreza absoluta”, pero sin tocar las causas de la pobreza,
como la concentración de ingresos y por ende, la desigualdad de ingresos entre grupos
sociales […] es decir, la pobreza relativa. (Tapia, 2015).

Página 22
 En definitiva, la asistencia social, que en el discurso gubernamental se ha tendido a mezclar y em-
plear a la par del término goce efectivo del derecho para ciertas poblaciones, como es el caso de las
víctimas de desplazamiento, se opone a la noción universalista del GED, separando, segmentando
y resquebrajando a la sociedad frente al ejercicio democrático de los derechos. Crea modelos de
prestación de bienes y servicios (públicos y privados) para pobres (nombrados de diversas formas):
educación para pobres, salud para pobres o vivienda para pobres. Esto imposibilita la integración y
mezcla social, imprescindible para la garantía y sostenimiento de los derechos. Cuando los hijos de

¿QUÉ ES EL los pobres estudian con los hijos de los otros, en el ejercicio del derecho de la educación, las ideas
y valores de exclusión y autoexclusión que acompañan el referencial de “pobre” se tenderán a des-

GOCE EFECTIVO vanecer de las mentes tanto de los padres como de sus hijos. A lo sumo pensaremos en personas
en situación de pobreza, no en pobres, pues su dignidad humana es proporcional a la mía y en tal

DE DERECHOS sentido amerita igual trato que el que yo socialmente recibo.

(GED)? Pero para que esta manera de pensar inherente al enfoque del GED se cumpla socialmente, de-
bemos estar sentados en la misma mesa a la hora del ejercicio de los derechos. O la dignidad la
tenemos todos o no la tiene nadie, es universal y no excluyente, mientras exista alguien por fuera
de la mesa no podemos pensar que estamos llevando una vida digna en materia del goce efectivo
de los derechos.

Nuestra dignidad humana se engrandece cuando los otros alcanzan el ejercicio pleno de sus dere-
chos, y nos sentimos responsables de dicha acción, no por un asunto de caridad que busca superar
la emergencia, sino como una cuestión de realización humana.

Página 23
 1.3. LAS FORMAS ORGANIZACIONALES DE LA GESTIÓN DEL GED

La gestión de los derechos humanos emerge de las obligaciones que el Estado se ha fijado en la
Constitución Política, en los tratados internacionales, así como en las mismas leyes y decretos que
los desarrollan. En dichos marcos normativas se han fijado los contenidos, alcances y limitaciones
de los derechos; sin embargo, al comparar lo fijado en las normas y lo que realmente reciben los
ciudadanos a partir de los bienes y servicios (productos) que despliegan las administraciones pú-

¿QUÉ ES EL
blicas locales o nacional, “se hace visible que el contenido de estos también se define mediante
las reglamentaciones y políticas públicas que se fijan en los despachos de las entidades estatales”

GOCE EFECTIVO (Tapia, 2015, p. 1).

DE DERECHOS El profesor Tapia (2015) evidencia cómo en el diseño y ejecución de las políticas públicas a su vez se
diseñan y operan una serie de formas organizativas específicas que agrupan organizaciones tanto

(GED)? estatales como no estatales. Las leyes y decretos que estructuran la gestión de derechos contienen
órdenes de carácter organizativo que asignan roles y competencias, pero estos son redefinidos
en la práctica y acción gubernamental, más allá del mandato legal, dado que concurren diversos
valores e intereses público-privados que despliegan diversos tipos de acciones que implican coor-
dinación entre actores públicos y privados, la redefinición de competencias, la subsidiariedad y la
diversificación de formas de contratación que hacen parte de la producción de bienes y servicios
públicos.

En la gestión de derechos, se distinguen tres tipos de formas organizativas: (1) organizaciones por
políticas; (2) campos funcionales; y (3) campos organizacionales.

Página 24
 1.3.1. Organizaciones por políticas

Las organizaciones por políticas son formas organizacionales que se crean específicamente frente
a mandatos o políticas de un gobierno y obedecen a los lineamientos de programas o proyectos
insertos en sus agendas de gobierno.

El despliegue de una política de gobierno se ajusta a los tiempos de gobierno (corto y mediano

¿QUÉ ES EL
plazo) y a las responsabilidades que asigna el mandato o la política a determinadas organizacio-
nes gubernamentales para la formulación de sus propias políticas; para el diseño de programas

GOCE EFECTIVO y proyectos; para la producción o prestación de un bien o servicio determinado en la política; o
para el control, monitoreo y regulación de los actores que intervienen en la ejecución de la política

DE DERECHOS (Aguilar, 2006).

(GED)? Las formas organizacionales por políticas son unidades al interior de entidades gubernamentales o
que integran representantes de diferentes organizaciones a manera de comités, equipos técnicos
o grupos de trabajo, encargados de gestionar programas o proyectos que despliegan una política.
Su financiamiento tiende a obedecer las lógicas de la inversión pública fijadas en el presupuesto
público y son evaluadas por metas de producto o impacto. En Colombia esta evaluación es limi-
tada y llega en la práctica solo hasta metas de productos, “expresadas en términos de personas
atendidas, servicios prestados o presupuesto ejecutado” (Tapia, 2015, p. 7).

Las organizaciones por políticas, al estar determinadas por las agendas del gobierno de turno,
tienen una duración y un alcance limitado. Forman una identidad fuertemente alineada con la

Página 25
 imagen del gobierno al que representan, y si bien su dirección está en la cabeza (directores, geren-
tes, etc.) de las entidades gubernamentales responsables, en la práctica esta recae en técnicos de
confianza contratados para tal fin.

Al cambiar los gobiernos, estas formas organizacionales se desvanecen y son reemplazadas por nue-
vas formas organizacionales alineadas con nuevos mandatos o políticas de gobierno.

Los problemas y limitaciones de las formas de organización por políticas obedecen a su durabilidad
y discontinuidad, pues desarticulan procesos de larga duración al interior de las organizaciones, no
¿QUÉ ES EL permiten la consolidación de equipos de trabajo, se mueven al vaivén de las agendas de gobierno,
pueden ser presa fácil del clientelismo político y pueden crear nóminas de contratistas paralelas y
GOCE EFECTIVO en franca oposición a las plantas de personal de las entidades. Otra limitación es que en materia de

DE DERECHOS
resultados, son su lógica y temporalidad, solo van hasta la medición cuantitativa de metas de pro-
ducto, dejando a un lado la medición de efectos e impactos expresados en los cambios socioeco-

(GED)? nómicos, en una población específica, atribuibles a un programa o a un proyecto gubernamental.

1.3.2. Campos funcionales

El profesor Alejandro Lozano (2008) define un campo funcional como un segmento operativo de
una política pública articulado por organizaciones que comparten un mismo ámbito de acción
(salud, educación, comunicaciones, agricultura, vivienda, etc.) o una misma población (víctimas de
desplazamiento forzado, mujeres cabeza de hogar, jóvenes, niños, tercera edad, indígenas, etc.).

Las políticas públicas están atravesadas a su vez por políticas de gestión (Barzelay, 2003, p. 18) que
tienen por objeto guiar, constreñir y motivar la función pública en su conjunto, a partir de reglas

Página 26
 institucionales generales en cinco áreas: (1) planeación de gastos y gestión financiera; (2) función
pública y relaciones laborales; (3) contratación; (4) organización y métodos; (5) auditorías y evalua-
ción (ver unidad 1).

Las políticas de gestión son articuladores de campos funcionales de una política pública que se
relacionan con otros campos funcionales que están definidos directamente para intervenir en el
problema socialmente relevante que origina la política pública.

¿QUÉ ES EL
GOCE EFECTIVO Para leer

DE DERECHOS
Para profundizar sobre campos funcionales consulte el Gráfico 1. Campos
funcionales que integran el campo organizacional Atención Humanitaria. Período

(GED)? 1997-2008 del siguiente documento:

Tapia, M. (2015). La adopción del goce efectivo de derechos como referente para
la generación de nuevos enfoques de políticas sociales: análisis de la experiencia
de las políticas de atención de las personas en situación de desplazamiento
forzado en Colombia en el período 2010-2014.
Disponible en: https://goo.gl/nwEjls.

Página 27
 Campos funcionales de la política de la atención a la población víctima de
Caso
desplazamiento forzoso en Colombia
Por: Edwin Tapia (2015)

En el caso de la atención a la población desplazada se identifican varios campos funcionales: asistencia humanitaria a retornos
y reubicaciones, prevención y protección, participación efectiva, entre otros. En particular, para los propósitos del análisis de
las políticas de asistencia social, a continuación se analizan los campos funcionales que integraban hasta 2009 la atención hu-
manitaria, momento en el cual se transforma en un programa de transferencia condicionada.

A partir del Decreto 250 de 2005, la atención humanitaria estuvo constituida por tres campos funcionales: (a) manejo del ries-
go; (b) emergencia y; (c) transición. A continuación se presenta el detalle de cada uno.

a. Riesgo
Incorpora aquellas entidades y unidades que prestan servicios que buscaban prevenir el desplazamiento, es decir, paquetes
de bienes y servicios orientados a reducir la vulnerabilidad de las llamadas “comunidades en riesgo”, y de esta manera, ampliar
los márgenes de tolerancia frente a las intimidaciones de los grupos armados, así como los efectos colaterales de las acciones
militares contrainsurgentes y antinarcóticos.

Las acciones humanitarias para administrar el riesgo (definidas en el Decreto 250 de 2005) están en cabeza de:

»» Programa Operación Prolongada de Socorro y Recuperación (convenio tripartido entre la extinta Acción Social, Institu-
to Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF y el Programa Mundial de Alimentos – PMA). En este se entregan raciones
alimentarias y paquetes de víveres sin procesar (en crudo).

Página 28
 Campos funcionales de la política de la atención a la población víctima de
Caso
desplazamiento forzoso en Colombia
Por: Edwin Tapia (2015)

»» Alcaldías municipales, distritales y gobernaciones departamentales, mediante la labor de planeación de la inversión

social que fija el consejo local de política económica y social (básicamente estableciendo infraestructuras de ser-
vicios en salud, educación, acueducto y alcantarillado y vías), con la cual se busca mejorar la calidad de vida de los
habitantes de las zonas de riesgo y así desestimular la expulsión.

b. Emergencia
Corresponde a aquellas entidades y unidades que proveían y financian bienes y servicios que apuntan a superar los peligros
a la existencia biológica de las personas, que emergen en las primeras horas y días luego de la expulsión. Es decir, tiene una
temporalidad corta y limitada a la provisión de servicios como: alimentación, alojamiento temporal, servicios de diagnóstico
médico y atención a afectaciones originadas en la expulsión y traumas psicológicos propios de las violencias a las que fueron
objeto. En este campo funcional se encontraban:

»» Las alcaldías municipales y distritales y las gobernaciones departamentales, las cuales, mediante la labor de los co-
mités de atención integral a la población desplazada de cada nivel, se encargan de fijar planes de contingencia y
acciones de atención de urgencia, en la eventualidad de que se produzcan desplazamientos masivos.

Además, también intervenían las secretarías de salud de cada nivel, las cuales financian la atención en salud que proveen los
hospitales públicos locales que están adscritos a estas secretarías. También intervenían las secretarías de salud de cada nivel,
las cuales financian la atención en salud que proveen los hospitales públicos locales que están adscritos a estas secretarías.

Página 29
 Caso Campos funcionales de la política de la atención a la población víctima de
desplazamiento forzoso en Colombia
Por: Edwin Tapia (2015)

Por otra parte, la ONG Cooperative Housing Foundation (CHF), que operaba el convenio de cooperación entre Acción Social y
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) prestaba, hasta fines de 2008, un paquete de atención que incluía
alojamiento temporal, alimentación, atención en salud y atención psicológica. Por último, está el Comité Internacional de la
Cruz Roja (CICR), que por vía sus oficinas regionales atiende los desplazamientos masivos que se presenten en su jurisdicción y
los desplazamientos individuales y familiares que les remita la territorial de Acción Social, en desarrollo del convenio de enten-
dimiento para la prestación de esta función. Su atención básicamente consiste en entrega de alimentos sin procesar.

c. Transición
Correspondía a aquellas entidades y unidades que ejecutaban funciones o servicios que tienen como orientación la supera-
ción de las vulnerabilidades posteriores a la expulsión que se originan en los lugares de recepción y que tienen que ver con el
acceso y permanencia a servicios sociales como la educación (deserción escolar) alimentación infantil (malnutrición) y genera-
ción de ingresos. En este campo, las entidades que operaron entre 1997 a 2008 eran:
»» Operación Prolongada de Socorro y Recuperación (convenio tripartido Acción Social, ICBF y PMA). En este se entregan
raciones alimentarias y paquetes de víveres sin procesar (en crudo).
»» Acción Social, la cual vía el programa Familias en Acción y Capital Semilla (antes explicados) provee subsidios y capaci-
tación para generar iniciativas de bajo valor agregado (tiendas o expendios de barrios, ventas al detal, entre otros). Por
último, está la Dirección General de Promoción, que era una unidad del Viceministerio de Salud y Bienestar del antiguo
Ministerio de la Protección Social, manejaba los recursos para inclusión en el sistema estatal de salud, el denominado
régimen subsidiado de salud.

Página 30
 1.3.3. Campos organizacionales

Un campo organizacional “es la forma como se denota un área reconocida de la vida institucional y
en la cual convergen un conjunto de organizaciones”. Está conformado por proveedores principa-
les, los consumidores de recursos y productos, las agencias reguladoras y otras organizaciones que
dan servicios o productos similares” (DiMaggio y Powell, 1999, p. 106).

¿QUÉ ES EL Para el profesor Tapia (2015), un campo organizacional tiene una conformación multisectorial y
su emergencia depende no solo de una política de gobierno, una regla constitucional o una ley

GOCE EFECTIVO marco-sectorial, sino que las trasciende, dado que es la acción público-privada de intervención
concreta sobre una población lo que permite hacer visible el campo.
DE DERECHOS
El concepto de campo organizacional de DiMaggio y Powell (1999) es complementario al enfoque
(GED)? de Scott y Meyer (1999), de sector social, entendido como “aquel que incluye todas las organiza-
ciones (públicas y privadas) dentro de una sociedad que proporcionan un determinado tipo de
producto o servicio junto con sus grupos organizacionales asociados: proveedores, financieros,
reguladores, etc.” (Scott y Meyer, 1999, p. 154).

Un sector social se define también como el conjunto de organizaciones que actúan en la misma
área, las cuales se identifican por la similitud de sus servicios, productos o funciones. Es definido
más en términos funcionales que geográficos.

Página 31
 Scott y Meyer (1999) se basan en el modelo teórico de Roland Warren8, el cual destaca las relacio-
nes horizontales y verticales que vinculan las unidades sociales dentro de las comunidades y entre
ellas. Por relaciones horizontales se entienden las interacciones organizacionales de tipo estruc-
tural y funcional que tienden a estar casi en el mismo nivel jerárquico; por relaciones verticales se
entienden las interacciones organizacionales estructurales y funcionales que componen niveles
jerárquicos de autoridad y poder (Scott y Meyer, 1999, pp. 159-160).

Desde esta mirada, a la luz del concepto de campo organizacional, estos se desenvuelven en am-

¿QUÉ ES EL bientes técnicos e institucionales. Los ambientes técnicos son aquellos en que se produce e inter-
cambia un producto o servicio en un mercado, donde a las organizaciones se les recompensa por

GOCE EFECTIVO un control efectivo de sus sistemas de producción; los ambientes institucionales son aquellos que
se caracterizan por reglas y requisitos a los que se deben ajustar las organizaciones individuales si

DE DERECHOS desean recibir apoyo y legitimidad9 (Scott y Meyer, 1999, p. 170).

(GED)? DiMaggio y Powell (1999) analizan cómo los ambientes institucionales articulan el campo organi-
zacional a partir de isomorfismos organizacionales —coercitivos, miméticos y normativos— por
medio de los cuales se difunden los efectos institucionales que determinan que a su interior se
piense y actúe de una similar forma y no de otra. Ejemplos de campos organizacionales:

8
El trabajo citado de Warren, gira en torno al concepto de comunidad y trabaja la tesis de que las comunidades (norteamericanas)
tienden a configurar sistemas más verticales que horizontales que los entrelazan sus organizaciones locales entre si y entre
sistemas organizaciones externos en el área estatal o nacional social. Expone también como las relaciones verticales presentan
procesos de formalización, en cuanto que las relaciones locales horizontales tienden a ser más informales (Meyer y Scott, 1999:
160).
9
“Los servicios públicos, los bancos, farmacéuticos y hospitales, se mueven en un ambiente institucional y técnico fuerte. Las clíni-
cas mentales, las escuelas, agencias legales y las iglesias se mueven en un ambiente institucional fuerte y en ambiente técnico
débil. La manufactura general, se mueve en un ambiente técnico fuerte y en ambiente institucional débil. Y los restaurantes y
clubes deportivos, se mueven en un ambiente técnico e institucional débil” (Scott y Meyer, 1999, pp. 171-173).

Página 32
Figura 3. Campos organizacionales para la atención al desplazamiento Figura 4. Campo organizacional de las telecomunicaciones en

forzado vigentes entre 2004-2011 Colombia (2010)

Ministerio Entidades Grupo Carso

Actores Público y MNFOPD Ministerios -Mexico C. Slim -
descentralizadas
nacionales Órganos de
control
Ámerica
Instancia CNAIPDV Unión movil S.A.
nacional Internacional de Conferencias
Telecomunicaciones Mundiales de
-UIT - Radiocomunicaciones 95.7%
Instancias
CNAIPDV CNAIPDV* CNAIPDV
territoriales Telefónica S.A
Comunicación
Actores MinTIC Celular Movistar
territoriales Entidades -Comcel- Móviles Colombia
OPD Secretarias Telefónica Móviles
descentralizadas -Movistar-
España,
Agencia
Telefónica S.A.U Movistar
Nacional
Latinoamérica
Entidad del Espectro
Ministerio -ANE-
descentralizada Colombia UFF
Nación Móvil Alianza Movil Organización
Comisión de -Tigo- S.A.S Ardila Lülle
Secretarías regulación de
Comunicaciones 51%
-CRC-
Secretarías Entidad Entidad Superintendecia de 24,5% 24,5%
descentralizada descentralizada industria y comercio
Empresa de Empresa Millicom
Telecomunicaciones Públicas de Internatonal
de Bogotá -ETB- Medellín Cellular S.A.
Municipio / Distrito -EPM- -Millicom-
(Luxemburgo)

Fuente: Tapia (2015). Fuente: Lozano, Chica y Tapia (2010).

Página 33
 1.3.3.1 Isomorfismos institucionales

Al plantear la homogenización organizacional como un problema de estudio, DiMaggio y Powell

establecen una pregunta: ¿por qué hay una homogenización tan sorprendente de formas y prácti-
cas organizacionales? Para tratar de dar respuesta a su interrogante, retoman el concepto de campo
organizacional, señalando que su argumentación se define con base en la investigación empírica.

Para estos autores, los campos organizacionales están definidos y estructurados institucionalmen-
te a partir de cuatro etapas, que son:
¿QUÉ ES EL
1. Un aumento en el grado de interacción entre las organizaciones en el campo.
GOCE EFECTIVO 2. El surgimiento de estructuras interorganizacionales de dominio y de patrones de coalición

DE DERECHOS
claramente definidos.
3. El aumento en la carga de información de la que deben ocuparse las organizaciones que

(GED)? participan en el campo.

4. El desarrollo de la conciencia, entre los participantes de un conjunto de organizaciones, de
que están en una empresa común.

Este proceso de homogenización, presente en los campos organizacionales como problema de

estudio, es entendido como isomorfismo institucional. Es un proceso limitador que obliga a una
organización (unidad) en un conjunto o campo organizacional (población) a parecerse a otras or-
ganizaciones (unidades) que enfrentan las mismas condiciones de entorno.

Desde esta mirada, se plantea que las organizaciones en un campo organizacional no solo compi-
ten por recursos y clientes, sino también por poder político, legitimidad institucional y una buena

Página 34
 condición social y económica, contexto en el que las organizaciones más antiguas y grandes llegan
a un punto en el que pueden dominar sus ambientes en vez de ajustarse a ellos (DiMaggio y Powe-
ll, 1999, p. 106), y donde no necesariamente las organizaciones más eficientes son las que plantean
las reglas del juego. Incluso, los autores concluyen que las organizaciones menos eficientes en un
campo organizacional, a pesar de su ineficiencia en la competencia por recursos y clientes, tienden
a persistir gracias a su poder político o a su grado de legitimidad institucional o de prestigio econó-
mico o social (DiMaggio y Powell, 1999, p. 122).

¿QUÉ ES EL Existen tres mecanismos de cambio institucional isomórfico, a saber:

GOCE EFECTIVO El isomorfismo coercitivo se debe a influencias políticas y a la cuestión respecto a la legitimidad. Este
tipo de isomorfismo tiende a generar homogenizaciones en la cultura, la estructura y los procesos

DE DERECHOS a partir de: presiones formales e informales; expectativas culturales en la sociedad dentro de la cual
funcionan las organizaciones; mandatos gubernamentales; búsqueda de compatibilidad con las
(GED)? empresas matrices; e interacción ceremonial con otras organizaciones (ej. las organizaciones jerar-
quizadas dominantes vs. las organizaciones colectivas en búsqueda de recursos, donde las últimas
terminan asumiendo cabezas jerárquicas para negociar con las primeras) (DiMaggio y Powell, 1999,
pp. 109-111).

El isomorfismo mimético resulta de respuestas estándares a la incertidumbre. La incertidumbre

tiende a generar procesos de imitación o prácticas de modelado (copiado), que hacen que las or-
ganizaciones con altos grados de ambigüedad en sus objetivos y procesos sigan a organizaciones
similares que han obtenido resultados exitosos o un mejor posicionamiento en un campo organi-
zacional (DiMaggio y Powell, 1999, pp. 111-113).

Página 35
 El isomorfismo normativo está asociado con la profesionalización, entendida como la lucha colecti-
va de los miembros de una ocupación por definir las condiciones y métodos de su trabajo, por “con-
trolar la producción de los productores” y por establecer una base cognoscitiva y la legitimidad de

¿QUÉ ES EL su autonomía ocupacional (DiMaggio y Powell, 1999, p. 113). Este tipo de isomorfismo tiende tam-
bién a crear homogenizaciones a partir de: procesos de las universidades y centros de formación;

GOCE EFECTIVO asociaciones profesionales; normas y costumbres culturales de las profesiones; prestigio y recursos
organizacionales (que son claves para atraer profesionales); universalización de los requisitos de
DE DERECHOS acreditación; y solidez de los programas de capacitación y de posgrados.

(GED)? Se plantean seis hipótesis referentes a la tendencia al isomorfismo de las organizaciones a partir de
sus atributos organizacionales y otras seis hipótesis referentes a predecir el grado de isomorfismo
en los campos organizacionales.

Página 36
 En el primer grupo, se establecen las siguientes hipótesis en cuanto a las organizaciones:

Tabla 1. Hipótesis sobre el isomorfismo en las organizaciones

Cuanto mayor es la dependencia de una organización respecto a otra, más se ase-

Ha1
mejará a esa organización en estructura, ambiente y foco de conducta.

Cuanto mayor es la centralización de la oferta de recursos de la organización A, ma-

¿QUÉ ES EL
Ha2 yor será el grado en que la organización A cambiará isomórficamente a fin de pare-
cerse a las organizaciones de las que depende en cuanto a sus recursos.

GOCE EFECTIVO Ha3

Cuanto más incierta es la relación entre los medios y los fines, mayor será el grado
en que una organización se construirá siguiendo el modelo de organizaciones que

DE DERECHOS le parecen exitosas.

(GED)?
Cuanto más ambiguas son las metas de una organización, mayor será el grado en
Ha4 que la organización se construirá siguiendo el modelo de organizaciones que le
parecen exitosas.

Cuanto mayor es la dependencia respecto de las acreditaciones académicas al ele-

Ha5 gir personal general y de otro nivel, mayor será el grado en que una organización se
parecerá a otras en su campo.

Cuanto mayor es la participación de los gerentes organizacionales en las asociacio-

Ha6 nes profesionales y gremiales, tanto más probable será que la organización sea, o se
vuelva, similar a las otras organizaciones en su campo.
Fuente: DiMaggio y Powell (1999, p. 119).

Página 37
 Y en el segundo grupo, en cuanto a los campos organizacionales, se establecen las siguientes hi-
pótesis:

Tabla 2. Hipótesis sobre el isomorfismo en los campos organizacionales

Cuanto mayor es el grado en que un campo organizacional depende de una sola

Hb1
(o varias) fuentes de apoyo de recursos vitales, mayor será el nivel de isomorfismo.

¿QUÉ ES EL Hb2
Cuanto mayor es el grado en que las organizaciones en un campo organizacional
realizan transacciones con agencias gubernamentales del Estado, mayor será el

GOCE EFECTIVO grado de isomorfismo en el campo entero.

DE DERECHOS
Cuanto menor es el número de modelos organizacionales alternativos visibles en
Hb3
un campo, mayor será la tasa de isomorfismo en ese campo.

(GED)? Hb4
Cuanto mayor es el grado de incertidumbre de las tecnologías o de ambigüedad
de las metas dentro de un campo, mayor será la tasa de cambio isomorfo.

Cuanto mayor es el grado de profesionalización en un campo, mayor será el cam-

Hb5
bio institucional isomorfo.

Cuanto mayor es el grado de estructuración de un campo, mayor será el grado de

Hb6
isomorfismo.
Fuente: DiMaggio y Powell (1999, p. 120).

Página 38
 Desde los estudios en isomorfismo institucional10, DiMaggio y Powell plantean un interrogante:
¿cómo proveer la diversificación en vez de acelerar la homogenización? Dar respuesta a esta pre-
gunta, considero, requiere de una fuerte dosis de trabajo empírico, de campo y de una profundiza-

2
ción en el perfeccionamiento de metodologías de etnografía organizacional, aplicados en especial
a la multiplicidad de casos (ej. administraciones públicas municipales) (Chica, 2012).

2. ¿QUÉ ES LA GOBERNANZA? 11

La gobernanza hace evidentes nuevas realidades en las cuales se define una transformación de
las relaciones entre el gobierno y la sociedad, al introducir un papel más activo de la sociedad civil
en la acción pública y desligarla de su dependencia gubernamental. Al mismo tiempo, refleja una
dimensión normativa que implica un conjunto de prácticas de gobierno basadas en la interrela-
ción entre actores públicos y privados, construyendo la coordinación entre actores como eje de la
acción pública. Estas nuevas realidades llevan aparejadas formas de gestión de lo público que tras-
cienden las reformas de segunda generación, cuyos resultados han sido limitados y, sobre todo,
cuyos efectos no esperados han implicado una redefinición de las estrategias de reforma en fun-
ción a considerar nuevas formas de interacción pública y social que conciben una nueva dinámica
de dirección social sin otorgar primacía al accionar del gobierno, y que por el contrario determinan

10
Ver el trabajo de Marco Orrú, Nicole Woolsey Biggart y Gary G. Hamilton, “Isomorfismo organizacional en Asia Oriental”, en
DiMaggio y Powell (1999).
11
Este punto es una actualización del apartado correspondiente en el trabajo de Chica y Salazar (2016).

Página 39
 la forma de articulación de diversas dinámicas de gestión basadas en términos de capacidades
autónomas pero coordinadas de acción (Cejudo, 2011).

Sin embargo, la postura del autor de la presente unidad es contraria a la de Cejudo, ya que toman-
do como referencia a Aguilar (2006) puede señalarse que la gobernanza refleja una dimensión
descriptiva de la transformación de las relaciones entre el gobierno y la sociedad, al introducir un
papel más activo de esta en la acción pública por desligarla de su dependencia gubernamental.
También refleja una dimensión normativa que implica un conjunto de prácticas de gobierno basa-
das en la interrelación entre actores públicos y privados, construyendo la coordinación entre acto-
res como eje de la acción pública. En este contexto, plantear la cuestión de la gobernanza implica

¿QUÉ ES LA considerar las nuevas formas de interacción pública y social que conciben una nueva dinámica de
dirección social sin otorgar primacía al accionar del gobierno, y que por el contrario determinan la

GOBERNANZA? forma de articulación de diversas dinámicas de gestión basadas en términos de capacidades autó-
nomas pero coordinadas de acción.

Así las cosas, la gobernanza establece la importancia de un redimensionamiento en el abordaje

de los procesos de dirección que se establecen entre el gobierno, la sociedad y el sector privado,
constituyendo la coordinación entre múltiples actores como un mecanismo para lograr su integra-
ción a las dinámicas de gobernación12. Sin embargo, la eficacia de la acción pública depende de
los límites que se impongan al centralismo y exclusividad del gobierno sin importar su capacidad,
12
El término gobernación ha sido ampliamente difundido por Luis F. Aguilar, frente al concepto de governace, entendido como el
proceso de gobernar la sociedad, en donde se involucran más actores que el mero gobierno y más acciones que las básicamen-
te gubernamentales. En debates frente al empleo del término gobernanza o gobernación, Aguilar ha reconocido que cuando
en el año 2001 la Real Academia Española aceptó el término gobernanza, su denotación resumió de manera sorpresiva su
debate teórico, al definirla como: “la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”
(Aguilar, 2003).

Página 40
 determinando las dinámicas de incorporación de potencial y recursos propios de los actores públi-
cos y privados para aportar a la solución de problemas y definición de espacios comunes de acción.

La gobernanza se puede entender como un proceso determinado por la capacidad de desarrollo

de la sociedad civil (organizaciones públicas no estatales y organizaciones privadas) y no solamen-
te a partir de la acción del gobierno. Como enfoque y como práctica, la gobernanza construye una
visión en la cual la acción pública no es una acción estadocéntrica sino multicéntrica, en tanto se
evidencia en la actualidad la emergencia de estructuras políticas que involucran a actores diferen-

¿QUÉ ES LA tes al gobierno, determinando así que no sea necesaria una dependencia exclusiva de la participa-
ción del gobierno en dichos asuntos.
GOBERNANZA?
Martins (2010) refiere que a la par de la evolución del Estado también evoluciona la gestión de lo
público. Hacia los años noventa aparece el enfoque de la gobernanza en el contexto de crisis de
las reformas de primera generación, proponiendo el redimensionamiento de la gestión pública
como coproducción de políticas consensuadas y relacionales. Esto posibilita construir nuevos mar-
cos interpretativos de la realidad (Chica, 2011), que den cuenta de configuraciones no exclusivas
del Estado, cuyas interpretaciones impriman nuevas racionalidades al quehacer administrativo; por
ejemplo, el enfoque centrado en el ciudadano, la posburocracia, la reducción de trámites, la ges-

Página 41
 tión para resultados, entre otros, cuyo énfasis es generar una gestión más exitosa que redunde en
la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, contexto en que se evidencian las falencias de
las reformas de primera13 y segunda14 generación.

2.1. LA BUENA GOBERNANZA

El concepto de buena gobernanza, desde la mirada europea (Comisión Europea, 2001), hace un es-
pecial énfasis en la transparencia, la rendición de cuentas, el desarrollo de los derechos del Estado
liberal y los sistemas constitucionales de pesos y contrapesos (Villoria, 2012). La buena gobernanza
se ha venido consolidando desde los trabajos neoinstitucionales respecto a la pregunta por las
buenas instituciones, es decir, reglas del juego legítimas, equitativas, eficientes, estables y flexibles

¿QUÉ ES LA (Nort, 2005). La pregunta por las buenas instituciones se suma al concepto de gobernanza, donde
el Estado no se entiende como el único actor protagónico de la dirección, gestión y resolución de
GOBERNANZA? los problemas relevantes de la sociedad contemporánea (Aguilar, 2006).

13
Las reformas de primera generación se alinean con el denominado Consenso de Washington, estableciendo para mediados
de la década de los ochenta del siglo XX una serie de instrumentos de política de reforma orientados principalmente para los
países de América Latina que pueden resumirse en: (1) Establecer mecanismos de disciplina fiscal para los Estados. (2) Reor-
denar las prioridades del gasto público. (3) Establecer reformas de tipo impositivas. (4) Liberar las tasas de interés. (5) Generar
una tasa de cambio competitiva. (6) Apertura y liberalización del comercio internacional. (7) Liberar la entrada de inversiones
extranjeras directas. (8) Privatización de activos estatales en aquellos sectores donde el Estado no es competitivo. (9) Desregu-
lación y disminución de trámites y procesos burocráticos. (10) Asegurar y regular los derechos de propiedad (Williamson, 1990).
14
El primer listado de las recetas del denominado Consenso de Washington o reformas de primera generación, al no traer los re-
sultados esperados para los Estados y en general para las sociedades latinoamericanas, y contribuyendo más bien al desarrollo
de los efectos antes señalados, fue revisado a mediados de la década de los noventa por diferentes autoridades económicas
como el Banco Mundial, bajo la dirección del economista y premio Nobel Joseph Stiglitz (Consenso de Washington II o reformas
de segunda generación), el cual concluye que el Estado debe cumplir un papel más activo en pro del desarrollo económico,
pero que su función básica debe estar orientada al desarrollo político y social (institucional). El Banco Mundial, en su informe
de 1997, plantea que el Estado debe ante todo ser eficiente y que esto se logra mediante: (1) el rediseño de sus instituciones;
(2) una mayor y mejor participación ciudadana en cada uno de los niveles del desarrollo de las políticas públicas; (3) una ma-
yor transparencia en la actuación de la administración; (4) una mayor responsabilidad y medición de resultados por parte de
la administración; y (5) procesos de rendición de cuentas de la administración sobre sus actividades (accountability) (Banco
Mundial, 1997).

Página 42
 El concepto de buena gobernanza avanza en forma significativa con referencia al concepto de buen
gobierno (Osborne y Gaebler, 1992). Se podría decir que de la fusión de los conceptos de buenas
instituciones y de gobernanza, emerge el concepto de buena gobernanza. En este sentido, Villoria
(2012) la define como: “[El] conjunto de reglas, procesos y conductas que afectan a la forma en la
que se ejerce el poder, en concreto, en lo relacionado con la apertura, la participación, la rendición
de cuentas, la eficacia y la coherencia” (Villoria, 2012).

Esta definición está en la línea de lo establecido por la Comisión Europea, que en su trabajo deno-
minado El libro blanco de la gobernanza (2001) definió cinco principios básicos de una buena gober-
nanza: (1) apertura, (2) participación, (3) responsabilidad, (4) eficacia, y (5) coherencia. Solo que al

¿QUÉ ES LA reemplazar la responsabilidad por la rendición de cuentas, incorpora a la concepción del deber de
los gobiernos de crear valor público y rendir cuentas (responsabilidad), el derecho de la sociedad a

GOBERNANZA? exigir resultados y rendición de cuentas.

La rendición de cuentas como responsabilidad (Estado), por un lado, y como exigibilidad (socie-
dad) por el otro, plantea el reto para el Estado frente a la sociedad de desarrollar información cua-
lificada, abierta, comprensible y oportuna (cuantitativa y cualitativa) frente a la acción o no del
aparato estatal.

El desarrollo de buena gobernanza, en materia de rendición de cuentas, implica también desarro-

llar procesos de formación ciudadana que posibiliten:

[…] el desarrollo de saberes, habilidades y prácticas para interpretar y analizar datos e in-
formación gubernamental; descifrar y cuestionar justificaciones y relatos oficiales; desarro-

Página 43
 llar destrezas argumentales para posicionar posturas en el discurso; y conocer las rutas de
acción para exigir sanciones (y reparaciones) frente a la vulneración de sus derechos por
parte de los actores gubernamentales. (Chica, 2013, p. 18).

Por otra parte, autores como Dussauge (2009) han impulsado una nueva tendencia en torno al
posicionamiento de valores de público que renuevan discursos como los de Ostrom y Ahn (2003) o
Kliksberg (2002) sobre las concepciones de capital social15, que se alinea con el denominado nuevo
servicio público (NSP), el cual se puede resumir en estos tres elementos: (1) la incorporación del
internet y estructuras mediadoras virtuales; (2) el énfasis en experiencias de organizaciones civiles
¿QUÉ ES LA y participación ciudadana informal como opuesto a las formas tradicionales de participación; y (3)
la colaboración horizontal entre ciudadanos y gobierno en oposición a una relación más formal
GOBERNANZA? caracterizada por la relación jerárquica (Mariñez, 2013, p. 1).

Los valores de lo público, desde la mirada de Dussauge, se alinean con las denominadas C (confian-
za, corresponsabilidad, concurrencia, colaboración, cooperación, comunicación y coordinación) o
valores sociopolíticos, a las que corresponden las denominadas E (eficiencia, eficacia, efectividad y
economía) o valores económicos, que han imperado de manera reiterada en las concepciones de
la gestión pública.

15
“El concepto de capital social pone el acento sobre varios factores que no son nuevos, pero que generalmente fueron pasados
por alto durante el auge de la economía neoclásica y las teorías de la elección racional: confianza y normas de reciprocidad,
redes y formas de participación civil y reglas o instituciones tanto formales como informales […]” (Ostrom, 2003, p. 1).

Página 44
 Figura 5. Esquema de los valores C y E en lo público

¿QUÉ ES LA
GOBERNANZA?
Fuente: Elaboración del autor.

Los elementos de las denominadas C, más que un viraje semántico (de las E a las C), implican un
redimensionamiento de la gestión pública en el que lo económico deja de ser el fin de la gestión y
pasa a ser un medio al servicio del desarrollo de valores sociopolíticos.

Página 45
 Los retos que enfrenta hoy la administración pública están asociados a resolver el problema de la
confianza16, es decir, aprender a crear y gestionar confianza. Este es el punto de partida para desa-
rrollar buena gobernanza, puesto que la confianza posibilita el desarrollo de la corresponsabilidad
para el ejercicio de los derechos y los deberes ciudadanos, de modo que los derechos de los ciuda-
danos se configuren como responsabilidades del Estado.

Cada uno de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales anteriormente enu-
merados se constituye en obligaciones del Estado, pero a su vez cada uno de los deberes y obliga-
ciones de los ciudadanos puede ser considerado más que derechos, potestades o facultades del
Estado, por lo cual también despliega mecanismos para su cumplimiento.

¿QUÉ ES LA En el caso colombiano, la Constitución Política de 1991, en el capítulo quinto, artículo 95, establece

GOBERNANZA? que los ciudadanos están en el deber de engrandecer la comunidad nacional y dignificarla, así
como que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución Política implica
responsabilidades. Son deberes ciudadanos:

16 La pregunta por la confianza fue abordada por Max Weber al interpretar la confianza como una condición para que las rela-
ciones sociales sean duraderas (Weber, 2005). Francis Fukuyama (1998) comprende la confianza como un capital social, es decir
como un conjunto de valores o normas informales compartidas entre los miembros de un grupo, que permiten la cooperación
entre los mismos y posibilitan el desarrollo. Niklas Luhmann, desde otra orilla teórica, reabre la discusión y enriquece el con-
cepto de confianza, con la discusión sobre “si es aconsejable para los sociólogos emplear términos y conceptos sacados del
uso común o del ámbito tradicional de la ética” (Luhmann, 1996, p. 3). Luhmann ve ventajas en un vocabulario común con el
mundo social al formular teorías e invita a formular una teoría propia que, en el caso de la confianza, fue novedoso en su época
y aún tiene actualidad, y señala un abismo entre la teoría y el trabajo empírico al respecto. Por ello cobra interés plantear la
pregunta por la gestión de la confianza en la gestión pública. La confianza se asocia con los términos de credibilidad, esperanza
y familiaridad. Desde Luhmann (1996), se asocia la credibilidad como un producto de constatación del pasado-presente, en
tanto que la confianza se orienta hacia el presente-futuro. Tanto en la credibilidad como en la confianza operan creencias, pero
en la confianza se evidencian expectativas que definen límites, planteando un sistema social de confianza/desconfianza en
que la confianza reduce la complejidad del sistema en tanto la desconfianza proyecta un horizonte presente-futuro complejo
e incierto respecto a la predictibilidad de la acción.

Página 46
 1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (art. 95 C.P.).
2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanita-
rias a situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (art. 95 C.P.).
3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mante-
ner la independencia y la integridad nacionales (art. 95 C.P.).
4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica
(art. 95 C.P.).
5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país (art. 95 C.P.).
6. Propender al logro y mantenimiento de la paz (art. 95 C.P.).
7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia (art. 95 C.P.).

¿QUÉ ES LA 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un am-
biente sano (art. 95 C.P.).

GOBERNANZA? 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad (art. 95 C.P.).

La corresponsabilidad busca el cumplimiento mutuo de las responsabilidades sociales, y una de

sus principales expresiones es la concurrencia ciudadana a los diversos escenarios y ámbitos de
participación y deliberación pública en los que se encuentran diversos actores públicos y privados
en representación de: (1) la sociedad civil; (2) los sectores económicos y de mercado; (3) la academia
y demás tendencias de la ciencia, la tecnología y la innovación; y (4) los sectores y niveles guberna-
mentales (nacionales y territoriales) y demás organismos del Estado.

La concurrencia de actores público-privados para la participación y la deliberación pública implica

el encuentro y diálogo de ciudadanos y expertos de diversos ámbitos.

Página 47
 Frank Fischer (2009), en la primera parte de su libro Democracy and Expertise, explora el rol de la
experticia de las políticas en una sociedad democrática, y en particular lo referente a la experiencia
profesional y a la participación ciudadana en el ámbito público. Aborda también las relaciones en-
tre los expertos, los políticos y los ciudadanos desde la perspectiva de la democracia deliberativa
en los contextos contemporáneos.

La buena gobernanza plantea examinar las tensiones entre los diversos expertos (gubernamenta-
les y políticos, jurídicos, económicos y empresariales, científicos y tecnológicos, sociales y cultura-
les, etc.) con los ciudadanos. Esto con el propósito de diseñar políticas y estrategias de una manera
más colaborativa frente a los problemas socialmente relevantes.

¿QUÉ ES LA Los problemas socialmente relevantes y los entornos complejos en que se desenvuelven, así como

GOBERNANZA? la aplicabilidad de la democracia, requieren cada vez más de expertos y especialistas, pero esto mis-
mo pone en tensión a la democracia, al volver periférico al ciudadano en la toma real de decisiones.

¿Importa lo que los ciudadanos piensan, sienten, dicen y hacen? En una sociedad democrática,
este es el centro de la cuestión y en tal sentido una buena gobernanza requiere de un alto grado
de innovación para la devolución del poder político a los ciudadanos, en la que los expertos sean
facilitadores de la democracia deliberativa y los ciudadanos finalmente decisores con incidencia en
la acción pública.

La buena gobernanza también afronta problemas de coordinación, y en el ámbito gubernamental

esto no es un tema nuevo, pero son generalizados por la proliferación de agencias con sentido
único, con sus falencias de comunicación intra- e intergubernamental o en función de abordar y

Página 48
 solucionar problemas de mayor complejidad (wicked issues), que no son abordables por los meca-
nismos de coordinación jerárquica funcionalista. Así vista, la coordinación se entiende como un
proceso de conflicto y negociación que se hace complejo en tanto se involucra un mayor número
de actores públicos y privados.

2 Por último, la buena gobernanza implica asumir retos en materia de colaboración y cooperación
que aluden a pensar el Estado en lógicas de interrelaciones en contextos heterogéneos, entre el
sector público, el sector social y el sector privado hacia la consecución de objetivos comunes.

Lo anterior debe llevar a pensar en formas de gobierno no jerarquizadas sino en red, lo que implica
la construcción de un esquema institucional basado en la capacidad del gobierno para motivar
a actores sociales y privados en su participación en la red, y dentro de ella generar procesos de
negociación de acuerdos y resolución de conflictos; en otras palabras, motivar trayectorias de in-
terdependencia, sin dejar de lado márgenes de autonomía.

3. GOBIERNO ABIERTO

El concepto de open governent o gobierno abierto se alinea con el concepto de buena gobernan-
za, dado que hace énfasis en el estudio de las relaciones Estado-sociedad. A su interior se destacan
otras tres políticas de gestión, junto a las políticas de buena gobernanza (ya abordada), que le dan
sustento: las políticas de gobernanza regulatoria, las políticas de participación ciudadana y las po-
líticas de eficiencia de la gestión pública (Villoria, 2012).

Página 49
 Las políticas de gobernanza regulatoria hacen referencia a la capacidad del gobierno para ejercer
sus competencias regulatorias mediante el uso de la información pública como medio para el de-
sarrollo de programas y procesos de toma de decisiones en pro del beneficio colectivo. La gober-
nanza regulatoria implica desarrollos de apertura de datos (Open Data) y reutilización de los datos
por medio de mecanismos y sistemas que permitan procesar los datos en códigos abiertos y en
“lenguaje de máquina” (Villoria, 2012).

Las políticas de participación ciudadana exploran nuevos caminos más allá de la democracia elec-
toral representativa, donde su referente es la participación concreta de actores no gubernamen-
tales en cada componente de los procesos de diseño, dirección, ejecución, control, seguimiento y

GOBIERNO evaluación de políticas públicas. La participación ciudadana plantea la apertura de espacios y me-
canismos comunicacionales dialógicos y deliberantes construidos a partir de la apertura de datos

ABIERTO e información pública (Villoria, 2012).

Las políticas de eficiencia de la gestión pública incorporan tres elementos: plataformas tecnológi-
cas, aplicativos para dispositivos móviles (apps) y plataformas digitales colaborativas. Los datos y la
información adquieren nuevos roles en la gestión pública, dado que al ser procesados y alimenta-
dos también por los ciudadanos y demás actores no gubernamentales generan nuevas trayecto-
rias en cuanto al diseño y demás componentes de las políticas públicas (Villoria, 2012).

Por otra parte, Calderón y Lorenzo (2010) plantean que una de las características del gobierno abier-
to es establecer una conversación permanente con los ciudadanos, empleando los avances en el
uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) con el propósito de identificar
lo que estos dicen y solicitan, para así tomar decisiones basadas en sus necesidades y preferencias.

Página 50
 El uso de las TIC también es clave para solicitar y facilitar la colaboración de los ciudadanos y los
servidores públicos respecto a la provisión de bienes y servicios públicos, así como para comunicar
las decisiones y acciones gubernamentales de forma abierta y transparente.

La Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership – OGP), es una iniciativa multi-
lateral lanzada en el 2011 que busca proveer una plataforma internacional para el desarrollo de re-
formas gubernamentales hacia la rendición de cuentas, la participación ciudadana, la apertura de-
mocrática y el mejoramiento de la capacidad de respuesta de los gobiernos hacia sus ciudadanos.

Figura 6. Propuestas de la Alianza para el Gobierno Abierto

GOBIERNO
ABIERTO Transparencia
y rendición
Democratización
y participación
de cuentas ciudadana
Gobierno
abierto

Capacidad de
respuesta

Fuente: Elaboración del autor.

Página 51
 A partir del 2012 Colombia hace parte de los sesenta países que hoy conforman la Alianza para el
Gobierno Abierto (OGP) y ha desarrollado una agenda en la materia. Dicha agenda se ajusta a la
declaración de principios de la OGP y reconoce diferentes iniciativas que el Estado colombiano ha
venido desarrollando en el presente siglo.

Tal es el caso de la iniciativa denominada Gobierno en Línea, que se ha venido implementando

desde el 2007 y se orienta hacia la transparencia de la información, en una primera etapa de tipo
informacional, como el empleo de páginas web gubernamentales con el fin de que la ciudadanía y
organizaciones de la sociedad civil accedan a la información y puedan ejercer el control social y la
vigilancia a la gestión gubernamental (Decreto 1151 de 2008).

GOBIERNO La iniciativa de Gobierno en Línea ha tenido un desarrollo que pretende ir más allá de la etapa

ABIERTO informacional (que ha sido la más trabajada) y abarcar la interacción (comunicación en doble vía
—Internet 2.0—), las transacciones en línea (pagos de impuestos y servicios públicos, pago de
trámites estatales, descarga de certificados, etc.) la transformación o digitalización de los procesos
y los servicios públicos (ej. contratación en línea y compras estatales, titulación, identificación de
personas, etc.) y el avance hacia la democracia en línea (deliberación en línea y voto electrónico).

Otras iniciativas recientes del Estado colombiano que se ajustan a los principios de gobierno abier-
to son:
»» Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (Sinergia).
»» Desarrollo del Conpes 3654 de 2010, Lineamientos de la Política de Rendición de Cuentas.
»» Acceso a la información pública.
»» Control social. Auditorías visibles a las inversiones de los recursos de regalías.

Página 52
 »» Lucha contra la corrupción. Estatuto anticorrupción: Ley 1474 de 2011. Comisión Nacional
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción.
»» Secretaría de la Transparencia de la Presidencia de la República.
»» Sistema Electrónico para la Contratación Pública (Secop) (https://goo.gl/7BjcdW y https://
goo.gl/uWQ4UE).
»» Colombia Compra Eficiente (https://goo.gl/N5EwPR).
»» Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (Sigep) (https://goo.gl/TK4qYA).
»» Eliminación de trámites. Decreto 19 de 2012, Ley antitrámites y guías para la racionaliza-
ción de trámites (DAFP).
»» Datos abiertos (https://goo.gl/v6Rpne).
»» Portal de Transparencia Económica (https://goo.gl/B8O4lt). Información presupuestal y
GOBIERNO financiera gubernamental.
»» Sistema General de Regalías (https://goo.gl/HaXxtm).
ABIERTO »» Urna de Cristal (https://goo.gl/IVmjJb). Entendida como un canal informativo y de diálogo
sobre la gestión del gobierno colombiano con miras a la participación.

En materia de gobierno abierto, el gobierno colombiano ha fijado un Plan de Acción de Gobierno

Abierto de Colombia (Gobierno Nacional de Colombia, 2013), en el cual se fija una agenda a futuro
que contempla:

1. La mejora de los servicios públicos en el marco de la iniciativa de gobierno abierto.

2. El fortalecimiento de la iniciativa de datos abiertos como mecanismo de coordinación para

el acceso y uso de los diferentes datos publicados por las entidades del orden nacional y
territorial.

Página 53
 3. La regulación de los servicios públicos, orientada a la promoción de la divulgación de los
derechos de los consumidores y de la promoción del acceso a los indicadores de calidad de
cada uno de los prestadores de servicios, por medio del uso de las TIC.

4. Mejora del servicio al ciudadano. Por medio del uso de las TIC, se busca que la información
publicada por las entidades del orden nacional y territorial cumpla con los siguientes están-
dares: funcionalidad, confiabilidad, utilidad, relevancia, credibilidad, accesibilidad, oportuni-
dad, coherencia, aplicabilidad, no redundancia, pertinencia, disponibilidad, interpretabilidad
y comparabilidad. Se busca también avanzar en el empleo de un lenguaje ciudadano que
sea claro y de fácil recordación.

GOBIERNO 5. Entidades más eficientes. Se pretende continuar con las iniciativas de reducción de trámites,
el desarrollo de incentivos en la gestión pública y avanzar en la rendición de cuentas y la

ABIERTO transparencia.

6. Aumento de la integridad pública. Está orientado hacia una actuación más íntegra y trans-
parente por parte de los servidores públicos, así como a que por parte de ellos se facilite el
acceso a la información pública de manera ordenada, precisa y con un lenguaje claro, que
incentive y posibilite la participación ciudadana.

7. Acceso a la información pública. Busca continuar en el desarrollo de la Ley de Transparencia

y Acceso a la Información Pública Nacional.

8. Mejorar el desempeño y la rendición de cuentas del gobierno. Se busca un mayor y mejor

uso de la información gubernamental parte de los ciudadanos y desarrollar esquemas de
seguimiento en las entidades territoriales. Se pretende también avanzar en la elaboración de

Página 54
 metodologías unificadas para la rendición de cuentas para todas las entidades del Gobierno
Nacional y de los gobiernos territoriales, que además fortalezcan la participación ciudadana.

9. Política de transparencia y plan anticorrupción.

10. Observatorio de lucha contra la corrupción. Este observatorio se ha promovido en coordina-

ción con la Procuraduría General de la Nación. Analiza la información del Estado en materia
de prevención y sanción frente a la corrupción y analiza las denuncias con el fin de tomar
mejores acciones.

11. Participación ciudadana. Busca la consolidación de la política nacional sobre mecanismos de

GOBIERNO participación ciudadana y el desarrollo de indicadores de seguimiento que permitan evaluar

la incidencia de la participación.
ABIERTO 12. Compras eficientes. Avanzar en esta iniciativa para brindar una mayor transparencia y efi-
ciencia en la contratación pública, por medio de la Agencia Colombia Compra Eficiente.

13. Portal de Transparencia Económica. Para la información de la ejecución presupuestal y de

pagos gubernamentales. Busca el fortalecimiento de mecanismos de seguimiento fiscal.

14. Control en línea. Se busca unificar un sistema de denuncia y seguimiento de hechos de co-
rrupción por parte de los ciudadanos. Incorpora a entes gubernamentales con órganos de
control (Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y la Auditoría
General de la República) y la Fiscalía General de la Nación.

Página 55
 15. Sistema General de Regalías. Busca garantizar la transparencia en el manejo e inversión de los
recursos del Sistema General de Regalías (SGR), por medio del desarrollo de instrumentos de se-
guimiento y evaluación.

16. Plan de seguimiento a proyectos de saneamiento básico. Busca implementar criterios de eficiencia
y rendición de cuentas en las empresas de acueducto y alcantarillado, y un sistema de seguimien-
to, desde el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para la ejecución de la inversión, todo esto
con el fin de promover la transparencia e impactos positivos en la gestión del saneamiento básico.

17. Alianza gobierno-sector privado-sociedad civil. Se propende por la promoción de alianzas entre el
Gobierno Nacional, el sector privado y la sociedad civil para fijar los lineamientos de autorregula-
GOBIERNO ción, así como códigos de buen gobierno en sectores críticos tales como infraestructura y servicios

ABIERTO
públicos domiciliarios.

Preguntas frecuentes
¿Cómo han contribuido estas iniciativas en materia de gobierno abierto en
Colombia al fortalecimiento de la gestión de derechos humanos?

¿Qué percepción tiene del papel de iniciativas digitales como Urna de Cristal en
el proceso de participación ciudadana en el plebiscito por la paz y en el acuerdo
definitivo del Teatro Colón entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP?

Página 56
 4. DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA A LA POSNUEVA GESTIÓN
PÚBLICA

2 La construcción de una gestión pública orientada al goce efectivo de derechos encierra una críti-
ca a la administración pública tradicional fundada en la mera eficiencia, el control y la autoridad
vertical, la inflexibilidad estructural y las funciones compartimentadas. La administración pública
tradicional le ha dado más énfasis al rígido control legal que al logro de resultados en el goce pleno
de los derechos humanos.

Esto sigue siendo una realidad que se evidencia en aspectos tales como la alta desconfianza de las
administraciones frente a las iniciativas innovadoras que se orientan a cambios sociales positivos, la
falta de conocimiento sobre las necesidades de la ciudadanía y la prevalencia del control jerárquico
normativo, la reglamentación y el procedimiento funcional desligado de la preocupación por la
calidad y la generación de valor público (Barzelay, 1998, p. 177).

Pareciera que hoy es la ciudadanía quien está más preocupada por conocer los resultados de las
administraciones públicas que ellas mismas. Estas últimas continúan haciendo énfasis en medir su
desempeño en términos de cumplimientos reglamentarios y procedimentales.

Esta reflexión no es nueva, dado que lleva más de treinta años circulando en los medios acadé-
micos y gubernamentales, especialmente en los países del hemisferio norte, pero por poner en
evidencia las fallas de la administración pública tradicional y trazar caminos alternativos, considero
que sigue siendo válido denominarla nueva gestión pública (NGP).

Página 57
 Si bien la NGP se ha presentado como la alternativa posburocrática frente a la administración pú-
blica tradicional, en la última década se han vislumbrado otros horizontes para la NGP, en nuevas
perspectivas de “políticas de buena gobernanza” (Villoria, 2012) basadas en lógicas de gobierno
abierto, transparencia, rendición de cuentas, ciudadanía activa y democratización de la administra-
ción pública. Estas nuevas perspectivas de la gestión se alinean de manera más clara con la cons-
trucción de una administración pública incluyente y orientada al goce efectivo de derechos (Chica,
DE LA NUEVA 2013), dado que la NGP supeditó los retos del desarrollo humano a los objetivos de la economía de
mercado.
GESTIÓN PÚBLICA
A LA POSNUEVA
Este planteamiento implica la recomposición de las apuestas de la NGP, dando como resultado una
posnueva gestión pública (pNGP) (Christensen y Lægreid, 2007).

GESTIÓN PÚBLICA La pNGP busca incrementar los escenarios proclives a la buena gobernanza, que potencien una
mayor y mejor relación entre actores públicos y privados e institucionalicen mejores canales de se-
guimiento, control, evaluación y rendición de cuentas, que buscan superar los vacíos que entraña
la implementación de estrategias basadas en el logro de resultados, la externalización y la discre-
cionalidad en las cuales hay mayor riesgo a dejar las puertas abiertas a la ineficiencia administrativa
y a la corrupción (Pliscoff, 2012).

Avanzar frente a los póstumos de la NGP es importante, dado que la NGP se queda limitada al tra-
tar de dar cuenta del diseño de políticas de gestión en aspectos como: la creación de confianzas
público-privadas; la corresponsabilidad sociedad-Estado; la concurrencia de actores público-pri-
vados para la participación ciudadana; la generación y gestión de compromisos ciudadanos; la
colaboración y cooperación interorganizacional para el logro de resultados; la coordinación de

Página 58
 niveles territoriales (local, nacional, global), e intersectoriales desde la dimensión de los derechos
humanos, respecto a las formas comunicativas, colaborativas y evaluativas entre las relaciones in-
ter- e intragubernamentales con la sociedad civil.

Retomando lo expuesto en líneas anteriores, la NGP avanza en las E de la gestión pública pero des-
conoce o no le da relevancia a las C como pilares políticos y sociales de la administración.
DE LA NUEVA
Ahondar en las nuevas miradas de la gestión pública, denominadas como posnueva gestión pú-
GESTIÓN PÚBLICA blica (pNGP), permite abrir caminos en la administración pública para la construcción de Estado

A LA POSNUEVA
en y desde lo local con perspectiva global; así como la gestión de valores y derechos humanos
(seguridad humana); y el desarrollo cognitivo y emocional para forjar competencias e innovación

GESTIÓN PÚBLICA en la función pública.

Finalmente, la posnueva gestión pública lleva a pensar en el diseño de políticas de gestión en red
no jerarquizadas, donde los actores gubernamentales desarrollan capacidades institucionales para
motivar a actores privados y ciudadanos para participar en forma activa en dichas redes, promo-
viendo procesos de negociación de acuerdos y resolución de conflictos al servicio del goce efecti-
vo de los derechos civiles, políticos, sociales y económicos.

4.1. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP)

La NGP no presenta una sola línea discursiva, dado que posee diversos enfoques que continua-
mente se transforman e interrelacionan (Chica, 2011, p. 61). La reinvención del gobierno, el buen
gobierno, el paradigma posburocrático, el enfoque de gestión por procesos, el enfoque de crea-

Página 59
 ción de valor público, la gestión para resultados en el desarrollo, GpRD, entre otros, comparten
argumentos y conceptos de la NGP, los cuales tienen un vasto trabajo de caracterización en casos.

Los trabajos académicos en torno a la NGP son extensos en cuanto a casos descriptivos de diseño
y desempeño de programas y proyectos en diferentes administraciones públicas nacionales en

DE LA NUEVA los últimos treinta años (Barzelay, 2003; Banco Mundial, 1997; Martins y Caio, 2010; BID, 2008, 2012;
OCDE y Banco Mundial, s.f.), a los que se les atribuyen cambios en las lógicas tradicionales de la ad-

GESTIÓN PÚBLICA ministración pública que involucran conceptos innovadores como valor público, Estado promotor,
cadena de resultados, gestión por procesos, entre otros. En este sentido, la NGP puede entenderse

A LA POSNUEVA también como un conjunto de tendencias internacionales difundidas a partir de casos ejemplifica-
dos de ciertos países (en especial los países socios de la OCDE) (Barzelay, 2003).

GESTIÓN PÚBLICA Dar el apelativo de “nuevo” a algo de lo que se lleva hablando más de treinta años, como es el caso
de la NGP, no es nada novedoso (Larbi, 1999). Pero sin duda la NGP ha tenido transformaciones
desde sus orígenes. En sus principios se concentró en propagar un discurso sobre la necesidad de
realizar un cambio en las políticas de gestión pública orientadas hacia la reducción de costos ba-
sados en la medición cuantitativa del desempeño y la eficiencia en la prestación y entrega de los
bienes y servicios públicos (Aucoin, 1996). A finales de la década de los ochenta y hasta mediados
de los noventa se empieza a hablar de la reinvención del gobierno (Osborne y Gaebler, 1992), y se
propone superar el paradigma burocrático weberiano. A comienzos del nuevo milenio se introdu-
ce con fuerza el discurso de la gobernanza, que evoluciona al de buena gobernanza multinivel, el
cual va de la mano del concepto de gobierno abierto.

Página 60
 La NGP es una filosofía administrativa de carácter doctrinario (Hood y Jackson, 1997) que tiene
como centro argumental y persuasivo su postura crítica frente a la administración pública tradicio-
nal (Chica, 2011). Superar el “burocratismo” es su consigna, y es así como para Osborne y Gaebler
(1992) aspectos tradicionales y positivos de la administración pública, para finales del siglo XX, se
tornaron en distorsiones, por ejemplo, la administración rígida de los recursos financieros, que
tenía la noble tarea de impedir el desvío de dinero y eliminar la corrupción, termina dificultando la

DE LA NUEVA administración de los recursos y el logro de resultados.

GESTIÓN PÚBLICA Continuando con la anterior idea, la inflexibilidad y estabilidad laboral, fundada en la adopción de
exámenes de selección orientados a consolidar un cuerpo administrativo blindado de las contin-

A LA POSNUEVA gencias políticas, deviene en recompensar el conocimiento descontextualizado —el conocimiento

que se considera importante examinar de entrada pierde sentido con el pasar del tiempo— y darle

GESTIÓN PÚBLICA más valor a la experiencia entendida como la mera permanencia en el cargo más que a las habili-
dades, las aptitudes implícitas y las actitudes frente al trabajo orientado al logro de resultados. “Al
controlar virtualmente todo [la administración burocrática] pasó a ignorar los resultados. El resul-
tado fue el gobierno con un ethos especial: gobierno lento, ineficiente e impersonal” (Osborne y
Gaebler, 1992, p. 14).

La NGP, como conjunto de doctrinas argumentales, se presenta como un cuerpo de soluciones

efectivas frente a los problemas generados por la división y especialización funcional de los servi-
cios, la verticalidad jerárquica de las estructuras y de la autoridad, la falta de discrecionalidad en la
toma de decisiones, la ausencia de conocimiento sobre las necesidades ciudadanas, la limitación
y productividad del gasto público y la prevalencia del control legal fundado en la eficiencia, la re-
glamentación y el procedimiento funcional en detrimento de la eficacia medida en los resultados
(Barzelay, 1998, p. 177).

Página 61
 Barzelay (2003) describe un giro en la NGP, entendida como un conjunto de formas no tradicionales
de la acción gubernamental que se desligan de la preocupación permanente por la racionalización
y la eficiencia de los medios con relación a una eficacia basada en procesos orientados a la obten-
ción de resultados. La NGP es la expresión de un caudal acumulado de decisiones sobre políticas
públicas contemporáneas que ha logrado un cambio en la acción gubernamental en países tales
como el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Escandinavia, Estados Unidos y Canadá (Barzelay,
DE LA NUEVA 2003, p. 16).

GESTIÓN PÚBLICA Para Barzelay, estudiar la nueva gestión pública desde casos ejemplificados, entendidos como ten-

A LA POSNUEVA
dencias, no conduce a un progreso de la investigación dado que se establece un marcado interés
en discernir similitudes entre casos y además se tiende a dar explicaciones de su éxito en términos

GESTIÓN PÚBLICA de fuerzas rectoras, tales como la tensión fiscal, la aceptación de ideas o la implementación de
innovaciones y tecnologías. “Señalar una tendencia no es lo mismo que llevar adelante una inves-
tigación de las políticas públicas sobre una base comparativa” (Barzelay, 2003, p. 21).

4.2. POSNUEVA GESTIÓN PÚBLICA (pNGP)

A partir del enfoque de gestión por políticas (Barzelay) y en especial del enfoque de gobierno
abierto (Calderón y Lorenzo, 2010; Guadián, 2010; Villoria, 2012), en la última década se han vislum-
brado otros horizontes para la NGP en nuevas perspectivas tales como la visión europea de polí-
ticas de buena gobernanza (Comisión Europea, 2001; Villoria, 2012) basada en lógicas de transpa-
rencia y rendición de cuentas que establecen los marcos institucionales para el diseño de buenas
organizaciones que, más allá del discurso de eficiencia centrado en el Estado, buscan desarrollar
estrategias de participación público-privadas que incidan de manera directa y activa en la gestión

Página 62
 de intereses compartidos. Estas nuevas perspectivas de la gestión se alinean hacia la construcción
de una administración pública incluyente y orientada al goce efectivo de derechos (Chica, 2013).
En escenarios de buena gobernanza la NGP, por introducir un papel más activo de parte de la ciu-
dadanía en la acción pública, implica desarrollos teóricos, técnicos y normativos para innovar en las
prácticas de gobierno, basadas en la interrelación entre actores públicos y privados, donde la coor-
dinación entre actores deviene el eje principal de la acción pública. Este planteamiento implica la
DE LA NUEVA recomposición de las apuestas de la NGP, dando como resultado una posnueva gestión pública,

GESTIÓN PÚBLICA
pNGP (Christensen y Lægreid, 2007).

A LA POSNUEVA Al tratar de armonizar los discursos de buena gobernanza con enfoques de la NGP, tales como la
GpRD, el acumulado argumental de la NGP se queda de alguna manera limitado al tratar de dar

GESTIÓN PÚBLICA cuenta del diseño de políticas de gestión en aspectos como (Dussauge, 2009):

»» La creación de confianzas (público-privada).

»» El fomento y gestión de compromisos ciudadanos.
»» La concurrencia de actores para una participación ciudadana incidente y el desarrollo de
una democracia deliberativa.
»» La coordinación multinivel e intersectorial (público-privada).
»» La comunicación inter- e intragubernamental –sociedad civil–.
»» La colaboración y cooperación (público-privada) para la consecución de objetivos comunes.
»» La construcción de Estado desde y para lo local con perspectiva global.
»» La gestión de valores sociopolíticos y de los derechos humanos.
»» El desarrollo cognitivo para forjar competencias e innovación en la función pública.

Página 63
 Finalmente, una buena gobernanza lleva a pensar en el diseño de políticas de gestión en red no je-
rarquizadas, donde los actores gubernamentales desarrollan capacidades institucionales para mo-

DE LA NUEVA tivar a actores privados y ciudadanos para participar en forma activa en dichas redes, promoviendo
procesos de negociación de acuerdos y resolución de conflictos (Dussauge, 2009).
GESTIÓN PÚBLICA
A LA POSNUEVA Lecturas recomendadas
GESTIÓN PÚBLICA Chica, S. y Salazar, C. (2016). Nueva y posnueva gestión pública. ¿Continuidad
o ruptura de las doctrinas de reforma a partir de 1990?. Administración &
Desarrollo, vol. 46, no. 1: 100-125

Chica, S. (2011). Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión pública.

Administración & Desarrollo, vo. 39, no. 53: 57-74.

Página 64
 BIBLIOGRAFÍA COMENTADA

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to a la investigación y al debate de las políticas públicas. Méxi-
co D.F.: Fondo de Cultura Económica

Michael Barzelay es profesor en Gestión Pública de la London School Economics and Political Scien-
cie (LSE), y es ampliamente conocido por su libro Atravesando la burocracia. Una nueva perspec-
tiva de la administración pública (1992). Destacado consultor internacional (Banco Mundial, BID,
gobiernos de los Estados Unidos, Brasil, etc.).

Este libro fue escrito originalmente en inglés en el 2001, y surgió a raíz de una intervención en el
Foro de Políticas Públicas Aaron Wildavsky de la Universidad de Berkeley, en California, en la que
hizo una crítica a la nueva gestión pública.

Barzelay analiza la investigación reciente respecto a la denominada nueva gestión pública, concep-
ción que engloba las reformas administrativas, especialmente del Reino Unido, Australia y Nueva
Zelanda. El autor examina las políticas de gestión pública en países anglosajones y propone una
metodología para su análisis crítico.

Página 65
 Para Barzelay, la nueva gestión pública no es más que un término usado para describir nuevos te-
mas, distintivos estilos y patrones de gestión al interior de la administración pública.

Este es un libro obligado para los estudiosos de los desarrollos recientes en la administración públi-
ca y proporciona nuevos fundamentos para mejorar la investigación disciplinar, orientándose hacia
una ciencia del diseño, sin abandonar el trabajo comparativo de estudios de caso.

Barzelay, M. (1998). Atravesando la burocracia. Una nueva pers-

pectiva de la administración Pública. México D.F.: Fondo de Cul-
BIBLIOGRAFÍA tura Económica.

COMENTADA
Atravesando la burocracia, publicado en inglés en 1992 por el profesor Michael Barzelay, es conside-
rada una obra obligatoria en el estudio contemporáneo de la administración pública.

Por medio de un estudio de caso en el estado de Minnesota (EE.UU.), Barzelay expone cómo la con-
centración en los aspectos formales de la organización genera dinámicas organizacionales que pres-
tan poca atención a factores informales (a la naturaleza de las relaciones humanas) que son funda-
mentales para la mejora continua de procesos orientados a resultados.

El autor hace una crítica a las formas burocráticas tradicionales en la administración pública, dado
que su preocupación permanente por la racionalización y la eficiencia no necesariamente permite

Página 66
 la realización de los fines misionales de las organizaciones. Por eso las burocracias tradicionales han
sacrificado la eficacia en pro de la eficiencia.

Barzelay presenta una propuesta que intenta tener la envergadura de un nuevo paradigma, que
se conoce en el medio académico como el paradigma posburocrático, entendido como una nueva
manera de pensar y practicar la administración pública. Esta obra permite, por medio de un estu-
dio de caso, comprender los problemas del burocratismo y los retos de la administración pública
frente a su transformación para el siglo XXI.

BIBLIOGRAFÍA Christensen, T. y Lægreid, P. (eds.). (2013). Transcending new pu-

COMENTADA blic management: the transformation of public sector reforms. Far-

nham: Ashgate Publishing.

Tom Christensen es profesor de Administración pública y Teoría de la organización en el Departa-

mento de Ciencia Política de la Universidad de Oslo, Noruega. Per Lægreid es profesor del Depar-
tamento de Administración y Teoría de la Organización en la Universidad de Bergen, en Noruega.

Christensen y Lægreid lideran un debate crítico frente a la nueva gestión pública, por medio de un
estudio sistemático de los procesos de reforma administrativa hasta finales de la última década.
El libro expone el desarrollo de las reformas posnueva gestión pública impulsadas en Dinamarca,

Página 67
 Noruega, Suecia, Australia y Nueva Zelanda. Este libro hace ampliar los horizontes de estudio de la
administración pública, en particular en lo referente a los temas de reforma administrativa frente a
las nuevas dinámicas en el siglo XXI.

Pollit, C. y Bouckaert, G. (2011). Public Management Reform: A Com-

parative Analysis - New Public Management, Governance, and the
Neo-Weberian State. 3rd edition. Oxford: Oxford University Press.

BIBLIOGRAFÍA
Christopher Pollit es profesor emérito e investigador en gestión pública del Instituto de Adminis-
COMENTADA tración Pública de la Universidad Católica de Lovaina. Geert Bouckaert es profesor de Gobernanza
pública en el Instituto de Administración Pública de la Universidad Católica de Lovaina.
Desde su primera edición, publicada en el 2000, esta obra se ha constituido en un texto de lectura
obligada en la disciplina. Esta tercera edición (la segunda fue en el 2004), avanza en la exposición de
los cambios recientes en la administración pública en diferentes países de la Unión Europea, Estados
Unidos de América, Canadá y Australia.

En esta obra se introduce un nuevo marco teórico y conceptual, con el fin de analizar las trayectorias
de modernización y reforma en los últimos veinte años, y explora las apuestas de la nueva gestión
pública, la gobernaza y el neoweberianismo, o lo que otros autores proclaman como la posnueva
gestión pública. Esta obra cobra vigencia y se proyecta como uno de los libros de texto básicos
para esta década.

Página 68
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