Política Pública Nº 17 Noviembre 2002

LOS RESIDUOS SÓLIDOS (LA BASURA)

Un enfoque basado en los derechos de propiedad
Por Alvaro G. Feuerman

Resumen ejecutivo
Este trabajo propone un análisis de la gestión de los residuos sólidos con un enfoque basado en los derechos de
propiedad.
En el primer capítulo comenzamos con una breve descripción de la situación actual desde el punto de vista técnico,
político y legal. Luego identificamos el problema: la falta de una correcta definición y, más aún, la negación de los
derechos de propiedad privada en cada uno de los eslabones del circuito de los residuos.
En el segundo capítulo describimos la propuesta que, básicamente, consite en:
1. Definir correctamente los derechos de propiedad en cada uno de los eslabones del circuito de la basura: disposición
final, recolección/transporte, y generación. Para el primer eslabón, basta con definir los límites a la contaminación
del aire, agua, suelos, y límites a los ruidos y vibraciones, necesarios para conformar un marco legal que permita el
funcionamiento de un libre mercado. En el caso de la recolección y transporte, consiste en definir algunas
ordenanzas locales referidas al tránsito de vehículos. En cuanto a los generadores, algunas disposiciones locales
referidas a los derechos de propiedad sobre veredas y calles, cestos de basura en la vía pública, etc.
2. Desarticular, deshacer y desregular todo aquello que impide o entorpece la natural formación y evolución de un
mercado libre, en cada uno de los eslabones del circuito. En este caso se trata, en primer lugar, de terminar con
todos los monopolios de recolección y disposición, y de eliminar toda prescripción de algún método o sistema de
disposición y recolección y, por otro lado, de eliminar la porción del impuesto de ABL destinada a la gestión de los
residuos sólidos municipales.
Por último, en el tercer capítulo mostramos un panorama general de las políticas generales sobre la gestión de los
residuos sólidos en Estados Unidos y en la Unión Europea.

1- El problema
Primeras definiciones.
Residuos. Todas las actividades de los seres humanos generan residuos, es decir, elementos que resultan de esas
actividades, pero no forman parte de los objetivos de las mismas. Según los estados en que los encontremos, estos
residuos pueden ser sólidos, semi-sólidos, líquidos o gaseosos.
Residuos sólidos. Son aquellos que habitualmente denominamos “basura”. Pueden ser urbanos, domésticos (restos de
comida, papeles, vidrios, plásticos, latas, etc.), de jardín (restos de pasto, hojas, ramas), industriales (resultantes de
actividades industriales) o comerciales (resultantes de actividades comerciales).
El circuito básico de la basura.
A los efectos de identificar los problemas involucrados en la gestión de los residuos sólidos, debemos primero analizar
los distintos eslabones del circuito. Según las reglas de juego existentes, en cada uno de estos elementos habrá
determinados derechos de propiedad en juego, incentivos y responsabilidades. Veremos que los incentivos de cada
eslabón afectan el comportamiento de las personas y empresas involucradas en el mismo y, por lo tanto, la situación de
los eslabones que interactúan con ellos.
Los eslabones básicos, en un orden “aguas abajo” respecto del sentido del flujo de los residuos, son: la generación, la
recolección y transporte, y la disposición final.
Alcance de esta propuesta. Enfoque general y por municipalidad.
En principio, es posible analizar el problema de los residuos sólidos en forma separada por regiones, no necesariamente
a nivel nacional. Por ejemplo esta propuesta podría adoptarse en una municipalidad aislada. Sin embargo, esta ventaja
es sólo aparente. La propuesta tendrá mayor probabilidad de éxito si se adopta en forma extendida, dado que mercados
más amplios generalmente atraen mayores inversiones, promueven el progreso de la tecnología y normalmente se
traducen en costos más bajos y consumidores mejor satisfechos.
Definiré las bases para una propuesta nacional, pero analizaré con mayor detalle el caso de la ciudad de Buenos Aires y
los municipios que componen el Área Metropolitana, dado que constituye un ejemplo de la tendencia de las políticas
de todo el país.
En cuanto al tipo de residuos, enfocaré especialmente a los residuos sólidos urbanos, y con mayor detalle a los
domiciliarios no peligrosos, dado que constituyen la porción más importante dentro de esta franja.
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Situación general nacional. Pocos datos.

Las tasas de generación de residuos por día y por habitante varían en forma proporcional al consumo, al poder
adquisitivo, las costumbres, etc. Las grandes ciudades de los EE.UU. generan entre 1.5 y 3 kg/día-hab. Como norma
general, podemos afirmar que en los países industrializados la tasa varía entre 1.0 y 2.5 kg/día-hab, y puede llegar hasta
3.0 kg/día-hab, mientras que en los países en desarrollo, la tasa se encuentra entre 0.2 y 0.5 kg/día-hab. 1 A nivel
nacional no existen fuentes confiables, pero se puede estimar en 0.8 kg/día-hab. 2 Para la ciudad de Buenos Aires, se
puede estimar en 1.82 kg/día-hab. 3 La siguiente tabla muestra valores de esta tasa para otros países:4

Tasa de Generación de Residuos Sólidos (kg / día-hab)

2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
-

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Las ciudades más grandes de Argentina, indicadas en la tabla anterior, cuentan con rellenos sanitarios, aunque
solamente la ciudad de Córdoba cuenta con similares niveles de calidad de operación y control al de CEAMSE. En las
ciudades más pequeñas, en general el método utilizado es el de disposición a cielo abierto, aunque existen experiencias
aisladas de separación y reciclaje, como en Trenque Lauquen (Buenos Aires). “Solamente en el Área Metropolitana de
Buenos Aires, el CEAMSE tiene detectados, a enero de 1996, 103 basurales donde se encuentran diseminados,
estimativamente, 1.000.000 de toneladas de residuos domiciliarios y peligrosos, ocupando una superficie total de 557
hectáreas”. 5
Ciudad de Buenos Aires + Área Metropolitana.
Antecedentes. Historia.
Hasta 1978, “[l]a Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se encargaba de la recolección de los residuos
domiciliarios, por sí misma... [La disposición final se realizaba] en un enorme basural a cielo abierto ubicado dentro
de la ciudad; [se quemaba en forma descontrolada en los incineradores de los edificios; y] en hornos municipales”. 6
A partir de 1978, se decide unificar el sistema de recolección y disposición final de los residuos sólidos domiciliarios
en la Capital Federal y en una zona de la provincia de Buenos Aires conformada por 22 partidos y definida como Área
Metropolitana.7
Por un convenio entre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, se crea el
CEAMSE. Tiene por objeto: la recuperación de terrenos bajos e inundables; la creación de un sistema de parques
recreativos; la integración del cinturón ecológico de Buenos Aires mediante un anillo forestado rodeando todo el área
metropolitana; programas de urbanización; y efectuar las reservas de tierra necesarias dentro del trazado para la

1
Según lo publicado por el Comité Preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
Ginebra 1991. Citado por Stella Annecca y Marisa Latour en Ecosignos Virtual, www.salvador.edu.ar/ecsv2-2c.htm Problemática
de los residuos sólidos urbanos. Modelo argentino para una solución posible (El caso Trenque Lauquen).
2
Surge de tomar los datos totales de residuos sólidos recogidos del CEAMSE durante el 2001, y suponer que representan el 50 %
del total nacional, según se expresa en el Manual de Valorización de los Residuos Plásticos (2001-2002), y considerando una
poblacion de 37 millones de habitantes. Si supusiéramos que ya existe en el país un porcentaje determinado de reciclaje, el valor de
generación sería mayor.
3
Estimación propia, en función de datos de CEAMSE para el año 2001, y población s/datos preliminares del Censo 2001, del
GCBA, www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/sec2002 .
4
Waste Watch (UK). www.wastewatch.org.uk / International and European Waste Management.
5
Atilio Armando Savino. Diagnóstico de la situación (1998). P. 24.
6
Fuente: CEAMSE. www.ceamse.gov.ar - Sección: Disposición y tratamiento.
7
Actualmente son 30 partidos, aunque con la misma superficie total, debido a que algunos partidos fueron subdivididos en 1995.
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localización de instalaciones de interés público. La recuperación de los terrenos bajos debe hacerse mediante la técnica
del relleno sanitario, utilizando los residuos sólidos disponibles, producidos por el área metropolitana, refulado de
zonas costeras y otros.8 Asimismo, las partes acuerdan implementar todas las medidas legales y políticas, y lo hacen,
para que se establezca, tanto en la Capital Federal como en el área metropolitana, la obligación de efectuar la
disposición final exclusivamente por el método del relleno sanitario, y además en forma exclusiva a través de
CEAMSE.
El siguiente gráfico muestra la composición de los residuos en el año 1991.
Entre otras actividades, CEAMSE realiza: transporte y disposición
final de residuos sólidos domiciliarios (generalmente la operación
se realiza a través de terceros), servicios a generadores privados
(residuos sólidos industriales), tareas de consultoría y
asesoramiento, programas de reciclaje, creación y mantenimiento
de áreas verdes, tareas de erradicación y saneamiento de basurales
y cuencas (incluyendo el saneamiento del Riachuelo), y
administración de la autopista Camino Parque del Buen Ayre.
CEAMSE cuenta con 4 centros de disposición final (CDF) y 3
estaciones de transferencia (ET). No recicla en sus CDF ni en sus
ET. Todos los residuos sólidos domiciliarios recolectados se
destinan a los rellenos sanitarios. Sin embargo, impulsan
programas de reciclaje, junto con las municipalidades, escuelas u
otros organismos, y diversas actividades tendientes a promover la
reducción en la fuente de los residuos, en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires y el área metropolitana. También
cuenta con una planta de compostaje, inaugurada en los últimos años.
A partir del 1 de febrero de 1998, previa licitación,9 la ciudad se divide en 5 zonas. Las primeras 4 se adjudicaron a
distintas empresas privadas. La 5ª zona sigue a cargo de la ciudad de Buenos Aires, por administración. Con la nueva
adjudicación, se redujeron los precios pactados con las contratistas por tonelada de recolección de residuos.
Situación actual.
Hechos y cifras. Las curvas del gráfico de más abajo 10 muestran que la generación de residuos acompaña el fuerte
crecimiento registrado a comienzos de los ’90, y las caídas en el PBI y el consumo registradas en 1995 (efecto
“Tequila”) y a partir de 1999 hasta la fecha. En el caso del año 2002, la fuerte caída registrada en la disposición de
residuos se produce por los efectos simultáneos de la recesión y del violento incremento de la actividad de los llamados
cartoneros o cirujas.
CEAMSE - RSU recibidos (toneladas)

6,000,000.00
5,000,000.00
4,000,000.00
3,000,000.00
2,000,000.00
1,000,000.00
-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Capital Federal Área Metropolitana Generadores Privados

Cap. + Área Metr. Total CEAMSE

8
Ampliación del Convenio Acta de constitución y estatutos sociales de CEAMSE, 6 de mayo de 1977.
9
Licitación nacional e internacional 14/97 para la contratación de los servicios de higiene urbana de la ciudad de Buenos Aires
(Expediente N° 72.612/96), aprobado por Ordenanza N° 51.543 – Decreto N° 48/GCBA/97.
10
Fuente: www.ceamse.gov.ar entre 1990 y 2001. Para el año 2002 se extrapolaron tendencias registradas por el Depto. de
Transporte, Subgcia. de Recolección y Transporte, Gerencia de Operaciones de CEAMSE en el 1er semestre de 2002.
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El gráfico de la derecha muestra la composición de los residuos

ingresados a CEAMSE en enero y febrero de 2001. Respecto del gráfico
de 1991, observamos una reducció n en la fracción de orgánicos, y un
aumento en el papel y plásticos.
Los cirujas. A partir de la fuerte devaluación de fines de 2001, los
precios unitarios de los materiales reciclables se incrementaron
violentamente. Ésto, sumado a la altísima tasa de desempleo y pobreza
actual, generó una avalancha de cartoneros o “cirujas” por toda la
ciudad de Buenos Aires y el área metropolitana. El cirujeo está
prohibido en la ciudad de Buenos Aires.11 Además, para las empresas
recolectoras (zonas 1 a 4), así como para CEAMSE, éste violento
cambio representa una fuerte pérdida, dado que facturan por tonelada
recolectada y por tonelada dispuesta, respectivamente. Sin embargo, es
tolerado tanto por los vecinos como por las autoridades. Existen experiencias similares en otros países.12
La solución propuesta por el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, que comenzó a regir a partir del 1 de octubre de
2002, consistió en un sistema voluntario de separación de los residuos en su origen, mediante bolsas normales y bolsas
con logos verdes. Estas últimas están destinadas a que los usuarios puedan llenarlas con papeles y cartón, de manera
que los cartoneros ya tengan la basura separada y no tengan necesidad de abrir las bolsas. El Gobierno entrega bolsas
en forma gratuita a través de sus Centros de Gestión y Participación (CGP) y las escuelas, y acordó con algunos
supermercados para que también se entreguen estas bolsas junto con las bolsas habituales a sus clientes.
Simultáneamente comenzó una campaña publicitaria por televisión, basada en la idea de la solidaridad con los
cartoneros y al mismo tiempo mejorar la higiene urbana. La idea es comenzar un cambio de hábitos en la separación de
la basura en origen, y con el tiempo ir agregando más materiales. La modalidad no es obligatoria , y todavía no tuvo
mucha adhesión.
Recursos de la Ciudad de Buenos Aires. Los fondos para la financiación de la gestión de los residuos surgen del
impuesto de ABL. El porcentaje del barrido y limpieza respecto del total del impuesto ABL es de aproximadamente
87%.
Prórroga de los contratos de recolección. Los contratos con las 4 empresas de recolección de residuos, correspondientes
a las Zonas 1 a 4, vencían el 31.01.02. Sin embargo, por decreto N° 2.134 del 28.12.01, se les otorgó una prórroga de 1
año contado a partir del 01.02.02.
Legislacion nacional, provincial y municipal.
Dadas las limitaciones de espacio planteadas para este trabajo, simplemente enumeramos las leyes y normas
involucradas.
− Derecho civil ambiental: Cód. Civil, arts. 953, 1113, 2618.
− Derecho penal ambiental: Cód. Penal, arts. 89-94, 183, 184, 2000. Ley nacional 24.051 de residuos peligrosos, art.
55.
− Derecho comercial ambiental: Ley 20.094 de navegación, y leyes 17.418 y 20.091 de seguros.
− Derecho laboral ambiental: Ley nacional 19.587 de higiene y seguridad en el trabajo, y su decreto reglamentario
351/79.
− Constitución Nacional: arts. 41, 43, 124.
− Pacto Federal Ambiental, 05.07.1993 entre la nación y las provincias.
− Extinción de especies vivas: Leyes 22.421 (y decr. reglam. 691/81), 24.375 y 23.919.
− Contaminación atmosférica: Ley 20.284, 24.295, 23.724. Provincia de Buenos Aires: Ley 5.965, decreto 3.395,
resolución 242/97 de la Secr. de Política Ambiental.
− Contaminación del agua: Ley nacional 340. Decreto ley 22.190. Ley 21.947.
− Normas de creación de CEAMSE: Convenio 07.01.77 y convenio ampliatorio 06.05.77, leyes 8.782, 8.981,
ordenanza 33.691 y decreto 3296/77 MCBA, decr. nac. 3457/77.
− Resolución nacional 57/85 SPyBS.
− Ley 24.051 de desechos peligrosos, y su decreto reglamentario 831/93.

11
Ordenanza N° 33.581, art. 6, publ. 15.06.1977, y Ley N° 9111, arts. 10 y 11.
12
Manual McGraw-Hill de Reciclaje. Herbert F. Lund. 1996. P.5.70-2. Hurtando basuras.
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− Ciudad de Buenos Aires: Ord. 33.581. Convenio N° 31. Ord. 34.523. Decretos 1033/1980, 613/1982, 1.526-29/77,
2.134/2001. Ley 154 de residuos patogénicos.
− Provincia de Buenos Aires: Leyes 9.111 (disposición final residuos), 9.519, 11.720 (residuos especiales).
− Eco-etiquetas: Resolución 423/92 del Inst. Arg. de Calidad y Sanidad Ambiental.
El problema. Resumen.
Los sistemas donde se encuentran bien definidos, y además se respetan, los derechos de propiedad, presentan la
siguiente característica:
− Cada persona es responsable de sus actos y, por lo tanto, recibe los beneficios o asume los costos de sus acciones.
Esta característica es clave para entender y poder resolver los problemas relacionados con el medio ambiente. Los altos
niveles de contaminación, el derroche de energía y los bajos niveles de reciclaje, etc., surgen porque el sistema no
funciona de manera que cada persona deba asumir los costos de sus acciones, y pueda recibir sus beneficios. Ésto
ocurre debido a una incorrecta asignación o definición de la propiedad privada.
Existen básicamente dos formas de diseñar políticas públicas:
1. Identificar y atacar los problemas que surgen por definiciones defectuosas de la propiedad de los bienes y servicios
involucrados.
2. Ignorar el problema que da origen a los problemas-efectos, y tratar de regular las relaciones de las personas de
manera de forzar la situación, con mayores límites a la propiedad, para obtener niveles ‘adecuados’ (adecuados
para los planificadores) de esos efectos que se quieren controlar.
El siguiente gráfico facilita la
comprensión del funcionamiento de las Cons ecuencias
13 y otros cambios
políticas públicas.
En este gráfico se ilustran los dos niveles
de interacción social sobre los cuales Relaciones de
pueden orientarse las políticas públicas. propiedad anteriores Actúa
“El primer nivel implica el desarrollo, la
especificación y la modificación de las
relaciones de propiedad mediante las 1 Descubre 2
cuales la comunidad trata de resolver los
problemas sociales derivados de la Nuevas relaciones Elige
escasez. El conjunto de derechos de de propiedad
propiedad prevaleciente define el
carácter general de la vida económica de
la comunidad. Las relaciones de propiedad afectan el comportamiento económico y a su vez se ven desarrolladas,
modificadas y cambiadas por las condiciones económicas de la vida.
“El segundo nivel de la interacción social implica los procesos de toma de decisiones, las elecciones individuales, el
contenido de los acuerdos contractuales, y las actividades desarrolladas dentro del conjunto de elecciones definido
por los derechos de propiedad prevalecientes”. 14
Las políticas públicas orientadas al segundo nivel lesionan los derechos de propiedad, alteran los sistemas de precios e
incentivos y, por lo tanto, distorsionan la forma de ‘descubrir’ y tomar decisiones de las personas, lo que resulta en que
las acciones de los ciudadanos se fuerzan hacia determinados objetivos o metas impuestas por los gobernantes. Es la
característica típica de la planificación centralizada. El gobierno nos dice qué, quién, cómo, cuándo, dónde y por qué
actuar de tal o cual manera. Por el contrario, las políticas públicas que actúan en el primer nivel, identifican y resuelven
fallas en las definiciones y asignaciones de los derechos de propiedad involucrados, de manera de permitir que surja un
orden espontáneo, es decir, un mercado libre, y los individuos puedan actuar y realizar intercambios en base a sus
propias valoraciones, pero sin vulnerar los derechos de los demás. En este caso, cada ciudadano debe asumir los costos

13
Ideado en base a los conceptos de recursión expuestos en: Peter M. Senge. La Quinta Disciplina. El arte y la práctica de la
organización abierta al aprendizaje. Ediciones Juan Granica, S.A. 1996. Barcelona, España. Edición original: 1990. Y también de:
David Parker y Ralph Stacey. Caos, Administración y Economía. Las implicancias del pensamiento no lineal. Libertas N° 24.
Mayo de 1996. Y adaptados a los conceptos de la economía enfocada desde el punto de vista de los derechos de propiedad, de:
Svetozar Pejovich. Fundamentos de Economía: un enfoque basado en los derechos de propiedad.
14
Svetozar Pejovich. Fundamentos de Economía: un enfoque basado en los derechos de propiedad. Cap. II. La Ley y la Economía.
4. El Desarrollo de los Derechos de Propiedad. Últimos dos párrafos.
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de sus acciones, y tiene derecho a recibir los beneficios de las mismas. Los incentivos propios del sistema generan un
marco que permite resolver los problemas, sin necesidad de que el gobierno nos imponga qué, cómo, cuánto, etc.
El circuito de la basura, y los derechos de propiedad.
Para identificar los problemas, es decir, las fallas en la definición y asignación de los derechos de propiedad en la
gestión de los residuos sólidos, vamos a analizar el circuito de la basura comenzando por el último eslabón, la
disposición final, y recorriendo ‘aguas arriba’ cada uno de los eslabones. Vamos a enfocar, en particular, el caso de la
ciudad de Buenos Aires.
En cuanto a la disposición final, encontramos los siguientes defectos en el sistema de propiedad:
− Hay un solo método permitido para la disposición final: el relleno sanitario. Es decir, con las leyes que
determinaron la creación de CEAMSE se congeló la tecnología para la disposición final.
− Hay una sola empresa permitida para la disposición de la basura en rellenos sanitarios: el CEAMSE.
− Los precios de disposición final son precios políticos, es decir, no surgen del mercado y, por lo tanto, no reflejan
las valoraciones de las personas y empresas involucradas en este eslabón.
− CEAMSE no cuenta con absolutamente la última tecnología para sus rellenos. Por ejemplo, no aprovecha el biogas
generado por la basura de los rellenos. En Gran Bretaña existen en la actualidad más de 50 rellenos sanitarios que
generan electricidad para la red nacional.
− CEAMSE no realiza ningún tipo de separación ni recuperación de los materiales que son recolectados y
depositados en sus ET y CDF (salvo cuando ya vienen separados, provenientes de los programas especiales con las
escuelas, etc.).
− Y, en general, hay una gran contradicción propia del sistema actual: CEAMSE nos dice en sus campañas
publicitarias que “impulsa acciones para reducir los volúmenes de residuos que genera el consumo de la vida
moderna”, 15 y que promueven el hábito de reciclar materiales, mediante programas que buscan “crear un mayor
compromiso y estimular una mayor conciencia por parte de la comunidad en la protección del medio ambiente, y
una mejor utilización de los recursos naturales”, 16 pero lo cierto es que CEAMSE cobra por tonelada de basura
dispuesta en sus rellenos sanitarios, y que esa es la forma principal con la que genera los recursos para solventar
sus ET y CDF. Si todos los ciudadanos nos tomáramos en serio y hasta el extremo los consejos de CEAMSE,
CEAMSE quebraría de inmediato.
Analicemos ahora el siguiente eslabón: la recolección de residuos:
− Las empresas recolectoras no pueden elegir dónde disponer los residuos que recolectan.
− Tampoco tienen derecho a separar los residuos de más valor para reciclarlos, venderlos o reutilizarlos.
− El costo que pagan por su disposición les es impuesto por CEAMSE.
− Sus ingresos están dados por las toneladas que recogen en las calles y aceras, y depositan en las ET y CDF de
CEAMSE, y operan en zonas donde el gobierno de la ciudad les ha otorgado la exclusividad del servicio. Es decir,
sus intereses son contrarios a la reducción de la cantidad de residuos en la fuente, o la separación de los mismos
para su reutilización. La actividad de los cirujas, por ejemplo, les genera grandes pérdidas.
Veamos ahora las consecuencias de un sistema así montado sobre el siguiente eslabón del circuito: los generadores de
basura, es decir, todos los ciudadanos:
− Los costos de los ciudadanos no guardan ninguna relación con la basura que generan. Son fijos (impuesto ABL), y
están en función de determinados parámetros relacionados con sus propiedades inmuebles. Es decir, que el sistema
no tiene ningún incentivo para generar menos basura. Cualquier ciudadano paga lo mismo si tira 3 toneladas de
pilas por día en su bolsa de residuos, o si solamente descarta 3 bollitos de papel. Reducir la generación de basura,
separarla para favorecer su reciclaje, etc., no le generarán ningún beneficio directo. ¿Por qué habría de hacerlo?
− No pueden elegir la empresa que les recolecta su basura, ni el sistema, frecuencia, tipo de recipiente, etc. Todo está
impuesto por el gobierno de la ciudad.
− Cualquier opción que podría surgir en un mercado libre para reducir la generación de basura, nunca surgirá en un
sistema como el actual, dado que sólo representaría un costo y ningún beneficio para los usuarios. Se observa una
escasa adhesión al programa de separación con las bolsas verdes, recientemente implementado por el GCBA.

15
Folleto de CEAMSE: Una experiencia de reciclaje con participación comunitaria.
16
CEAMSE, www.ceamse.gov.ar / Minimización y reciclaje.
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2- Soluciones propuestas
Introducción.
La presente propuesta consiste básicamente en:
1. Actuar sobre el nivel 1 de la interacción social, a través de la generación de un marco legal apropiado para el
funcionamiento de un mercado libre, ésto es, una correcta definición de los derechos de propiedad involucrados en
la gestión de los residuos.
2. Actuar sobre el nivel 2 de la interacción social, pero para desarticular, deshacer y desregular todo aquello que
impide o entorpece la natural formación y evolución de un mercado libre.17
La propuesta se plantea a nivel nacional, aunque se han desarrollado con más detalle las cuestiones legales relacionadas
con la situación en la ciudad de Buenos Aires y el Área Metropolitana de la provincia de Buenos Aires. Todo lo
expuesto es aplicable a nivel nacional, con la salvedad de que la segunda parte, correspondiente a la desregulación en el
nivel 2, tendrá características particulares en cada municipio (marco legal de los monopolios locales, ordenanzas
locales, leyes provinciales, etc.), que deberán considerarse para poder lograr el objetivo propuesto.
Acciones en el 1er nivel de la interacción social.
Este primer paso es fundamental, dado que todo lo que podamos hacer sobre el 2º nivel nunca funcionará si los
derechos de propiedad no están bien definidos. La clave para identificar los puntos importantes a definir, es buscar
‘subir un escalón’ en cada eslabón analizado del circuito de los residuos.18 Por ejemplo, en lugar de detenerse en la
pregunta: “¿cuál debe ser el método a utilizar para la disposición final?” (2° nivel), debemos agregar una serie de ‘por
qués’ hasta llegar al 1er nivel. La cuestión ya no será definir el método más adecuado (2º nivel), sino definir
correctamente los límites máximos que estamos dispuestos a permitir, por ejemplo, para las emisiones gaseosas (1er
nivel). Con el correr del tiempo, estos límites pueden ir perfeccionándose, o surgir otros nuevos, o eliminarse o
modificarse, en función del avance de la tecnología, las nuevas formas de medir o controlar los parámetros elegidos
para definir los derechos de propiedad, etc.
A continuación se describen los principales aspectos del 1er nivel a considerar para cada eslabón del circuito de los
residuos.
Disposición final.
Se propone crear una ley (o un conjunto de leyes) de alcance nacional, la cual cumpliría con el requisito del art. 41 de
la CN de “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección”. 19 Esta ley debe definir los
límites para la contaminación del aire, agua, suelo, y para los ruidos y vibraciones. Será aplicable a cualquier tipo de
actividad, inclusive la de disposición final de los residuos, dado que los efectos nocivos que se quieren evitar son
igualmente perjudiciales si se generan como consecuencia de la actividad de una instalación de disposición final o de
una fábrica. Por lo tanto, también pueden aplicarse a los generadores de los residuos.
En todos los casos, los límites deberán surgir de una profunda investigación de las tecnologías y normas ya existentes,
nacionales, provinciales, municipales, y de otros países (EE.UU., normas de la E.P.A., directivas de la U.E., etc.). Las
normas argentinas más importantes a considerar para cada caso ya fueron enumeradas. Como vimos, tenemos en la
actualidad normas locales que definen este tipo de límites.
En el caso particular de la contaminación del aire, ésta puede clasificarse como “contaminación de impacto o de fondo,
siendo la primera la que se registra en áreas cercanas a la fuente de emisión y la segunda la que resulta de cambios
en la composición físico-química de la atmósfera”. 20 En el caso de la contaminación de impacto, es más fácil
establecer derechos de propiedad, puesto que se puede establecer claramente el emisor del contaminante y las
consecuencias en la propiedad de una tercera persona. “Al respecto, la tecnología viene a ampliar las posibilidades de
este tipo de acciones protectoras por medio de la definición de lo que se denominan ‘traceadores’. Si bien esta
tecnología no se utiliza en Argentina actualmente, lo cierto es que existe jurisprudencia ya en materia de reclamos por
lo que llamamos contaminación de impacto”. 21 En el caso de la contaminación de fondo, que genera los llamados

17
Los dos niveles de interacción social se han explicado en el punto anterior, 1- El problema.
18
Aunque este método puede aplicarse a cualquier materia de políticas públicas.
19
Esta ley todavía no existe, y tampoco hay una interpretación clara. En este caso, el concepto ‘presupuestos mínimos’ es
interpretado como sinónimo de límites mínimos o principios mínimos.
20
Martín Krause. Crecimiento y protección ambiental. 4. La contaminación del aire.
21
Martín Krause. Crecimiento y protección amb iental. 4.1. Contaminación de impacto.
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cambios climáticos,22 el adelgazamiento de la capa de ozono, y la lluvia ácida, “es aún difícil poder determinar al
responsable por una emisión específica y su perjuicio en cierta propiedad, por lo menos por el momento. Los
incentivos para la innovación tecnológica sin duda cerrarán esa brecha en poco tiempo, siendo los ‘traceadores’ un
gran paso en tal sentido. Mientras tanto, pueden formularse ciertas políticas de ‘cuasi-mercado’, diferenciando entre
fuentes fijas y fuentes móviles. En el primer caso se trata de instalaciones productivas o domiciliarias, y en el segundo
todo tipo de vehículos... [En el caso de las fuentes fijas], se trata de la implementación del concepto de ‘intercambio de
permisos de emisión’. La autoridad estatal define los límites de emisión de un determinado contaminante, p. ej. SO2,
en una región determinada, estableciendo una ‘burbuja’. Luego se ofrecen al mercado permisos de emisión por el
monto total compatible con cierto nivel de calidad del aire... Un programa de este tipo ya ha sido establecido en la
revisión de la Ley de Aire Limpio de Estados Unidos con respecto al SO2, cuyos permisos se comercializan en
Chicago desde hace ya tres años”. 23
Respecto de las fuentes móviles de contaminación del aire, existe una nueva tecnología denominada ‘de control a
distancia’ (remote sensing), que “ha sido presentada por muchos como una alternativa de bajo costo a los actuales
programas de ‘inspección y mantenimiento”24
Recolección.
En este caso, deben definirse:
− Límites a las emisiones de gases.
− Ordenanzas locales que limiten el horario para la circulación de los vehículos recolectores, de manera de evitar
problemas de tránsito. Esta necesidad puede o no surgir, según las condiciones locales, y se debe siempre a la
ausencia de propiedad privada en las calles y veredas.
− Ordenanzas que establezcan el peso máximo por eje de estos vehículos.
Generación.
− Ordenanzas locales que prohíban arrojar basura en la vía pública, del tipo de la ya mencionada en la sección sobre
la legislación en la ciudad de Buenos Aires.
− Ordenanzas locales, similares a la ya vista para la ciudad de Buenos Aires, que prohíban a terceros abrir recipientes
cerrados (bolsas o contenedores), colocados en la vía pública para su recolección. El recolector debe tener el
derecho de propiedad sobre los residuos que fueron depositados en la vía pública para él.
− Si bien la posibilidad de asignación de derechos de propiedad sobre las veredas y calles es un tema que excede a
esta propuesta, se propone un sistema en el cual se asignen determinados derechos y responsabilidades al respecto.
Bajo este sistema, cada edificio es responsable por la limpieza de la vereda correspondiente a su frente,25 y cada
cuadra es responsable por el mantenimiento de los cestos municipales de su cuadra (los cuales dejan de ser
municipales), y por la recolección de la basura que se deposita en ellos. Del mismo modo, cada cuadra es
responsable por el barrido de la calle y la limpieza de los sumideros. Además, cada cuadra puede decidir respecto
de la utilización de bolsas o contenedores, y de la ubicación de los mismos para su recolección, dentro de ciertos
límites, a definir en forma local (municipal), que aseguren el libre paso de los peatones y vehículos. Valen también,
en este caso, los mismos límites en la contaminación del aire, agua, etc., fijadas para la disposición final.
Co-responsabilidad (o solidaridad).
Cuando aparece basura en la vía pública o en un terreno abandonado, es difícil averiguar si el responsable es el que la
generó o el que la transportó y la volcó ahí. Por eso, proponemos un sistema de co-responsabilidad del generador, el
recolector/transportista y todos los integrantes, hasta el que efectúa la disposición final, y el dueño del terreno
inclusive. De esta manera, todos son auditores de todos. Estos riesgos son resueltos en el mercado mediante la

22
“Pese a todas las consideraciones efectuadas y a las informaciones trascendidas, ha de tenerse en cuenta que la del cambio
climático no es más que una hipótesis cuya validez se sigue cuestionando en ámbitos científicos y políticos, pues se estima que aún
no existen suficientes elementos de medición que permitan demostrarla.”. Mariana Valls. Derecho Ambiental. Ciudad Argentina.
1999. P. 117. Cita además a UNEP/WMO. Intergovernmental Panel on Climate Change. 1990.
23
Martín Krause. Crecimiento y protección ambiental. 4.2. Contaminación de fondo. También comenta respecto de tecnología en
desarrollo, en 1993, destinada a controlar las concentraciones de ozono.
24
Martín Krause. Crecimiento y protección ambiental. 4.2. Contaminación de fondo. El autor también propone una aplicación del
concepto de ‘burbuja’ a las fuentes fijas y móviles simultáneamente, que podría provocar que algunas fuentes fijas de emisión
encontraran rentable “comprar vehículos viejos, altamente emisores, para darlos de baja y recibir el crédito correspondiente. Un
programa de esta naturaleza está por ser implementado en la ciudad de Los Ángeles”.
25
A los efectos de este análisis dejamos de lado el mantenimiento de las veredas.
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contratación de pólizas de seguros. Es posible que en un sistema como el propuesto los generadores responsables
exijan a los recolectores contratados sus respectivas pólizas de seguros, y las compañías de seguros realizarán las
correspondientes inspecciones para otorgar y renovar sus pólizas. Así, no se corta la ‘cadena de incentivos’. A su vez,
los recolectores exigirán a los responsables por la disposición final, etc.26
Acciones en el 2° nivel de la interacción social.
Igual que antes, enumeramos las propuestas de acciones para cada uno de los eslabones del circuito de la basura. Dado
que ya hemos mencionado las leyes respectivas en secciones anteriores, no repetiremos en esta sección las leyes,
decretos y normas a considerar.
Disposición final.
− Eliminar la obligación de utilizar el método del relleno sanitario en la ciudad de Buenos Aires, Área Metropolitana,
y en cualquier otro municipio del país donde exista esta obligación, o la imposición de algún tipo de sistema en
particular.
− Dejar sin efecto la exclusividad de CEAMSE para recibir los residuos generados en la ciudad de Buenos Aires y en
los partidos del conurbano bonaerense. A nivel nacional, dejar sin efecto todo tipo de exclusividades para la
recepción de los residuos por parte de alguna instalación, sea pública o privada.
− Dejar sin efecto la capacidad de actuar como ‘sujeto expropiante’ conferida a CEAMSE por el gobierno de la
provincia de Buenos Aires.
− Los municipios deudores deberán cancelar sus deudas con CEAMSE.
− Vender CEAMSE. En este punto debe destacarse que no se está proponiendo una ‘privatización’, sino una venta de
la empresa. Es decir, quien compre CEAMSE tomará posesión de los terrenos e instalaciones, y asumirá sus
responsabilidades y riesgos, pero no tendrá ningún tipo de exclusividad. En el caso de otras municipalidades,
deberán realizarse procedimientos similares con las respectivas instalaciones.
Recolección.
− No renovar los contratos de exclusividad con las empresas recolectoras.
− Vender todas las instalaciones o empresas, según el caso (ej. Zona 5 de la ciudad de Buenos Aires).
− Suprimir la obligación de destinar a CEAMSE todos los residuos originados en la ciudad de Buenos Aires y en el
Área Metropolitana, así como la obligación de disponer exclusivamente en instalaciones de relleno sanitario. Se
adoptan medidas análogas en los municipios respectivos de todo el país.
− Eliminar la prohibición de que los recolectores separen materiales reciclables para su recuperación.
− Dejar sin efecto el convenio firmado por el gobierno de la ciudad de Buenos Aires con la cooperativa El Ceibo, y
cualquier otro convenio que pueda implicar algún tipo de exclusividad total o parcial para el reciclaje.
− Dejar sin efecto el convenio con supermercados para la distribución de bolsas con logos verdes, y la distribución en
los Centros de Gestión y Participación de la ciudad. Adoptar medidas similares en los respectivos municipios,
según el caso.
− Dejar sin efecto toda regulación sobre la frecuencia de recolección de la basura. Esta decisión será tomada por cada
persona, familia o empresa, en función de su propia composición de los residuos y demás factores a considerar.
Como consecuencia, cada persona, familia y empresa será responsable ante cualquier vecino que pueda
demandarlo por las emanaciones, olores o demás consecuencia s que pueda ocasionar su decisión.
− Dejar sin efecto todas las ordenanzas que regulen el tipo (sistema, material, tamaño, cantidad, diseño, etc.) de
recipiente a utilizar para la recolección. Esta también será una decisión de cada usuario, con las respectivas
responsabilidades correspondientes.
Generadores.
− Se eliminan las porciones correspondientes a barrido y limpieza del impuesto de Alumbrado, Barrido y Limpieza
(ABL).27

26
Actualmente CEAMSE exige a los generadores privados una declaración de co-responsabilidad con los transportistas que utiliza,
los cuales deben además estar aprobados por CEAMSE. Con este fin, tienen un procedimiento ya estandarizado que se realiza cada
vez que un generador privado decide comenzar a disponer sus residuos en CEAMSE. Ver www.ceamse.gov.ar / Servicios a
generadores privados.
27
Es importante destacar que si no se eliminaran estos impuestos, se generaría una situación de gran injusticia con los ciudadanos,
dado que éstos estarían pagando dos veces por el mismo servicio. Un caso de este tipo ocurre actualmente con los peajes en las
autopistas, cuyo mantenimiento debería estar financiado por impuestos internos de los combustibles que nunca se eliminaron.
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− La empresa Aguas Argentinas (o las correspondientes empresas locales en el resto del país) deberá estudiar el
impacto de una posible utilización de trituradoras de residuos de comida (FWDs = food waste disposers) en las
instalaciones domiciliarias y comerciales, y, de ser el caso, determinar los requisitos para su instalación.
Productores.
− Eliminar todo tipo de normas que impongan determinadas formas de eco-logos o eco-etiquetas en los envases de
los productos.
Cómo funcionaría el sistema.
No hay forma de saber o imaginarse todos los caminos que los hombres recorrerán una vez que se encuentra la forma
para definir la propiedad privada allí donde no la había o no estaba correctamente definida. Podemos afirmar, eso sí,
que el interés del hombre es un gran motor para aguzar su creatividad para descubrir constantemente nuevas respuestas
a sus necesidades.
Por otro lado, al restaurar la propiedad privada, hemos diseñado la propuesta de manera de que no se corte, a lo largo
de todo el proceso, la cadena de responsabilidades e incentivos. Ésto induce a nuevos eslabones, que antes no tenían
nada que decir, a formar parte activa en este proceso de la gestión de los residuos. Hemos ‘despertado’ a los eslabones
dormidos.
Se abre la posibilidad a distintos métodos de disposición final, recolección y transporte, reciclaje, procesamiento, etc.,
los cuales estarán permanentemente en competencia.
Los usuarios ya no pagarán impuestos por barrido y limpieza, y ahora deberán asumir sus propios costos. Los que
generen más residuos pagarán más. Con sus necesidades, preferencias y acciones, enviarán señales, a través de los
precios que se irán estableciendo, a nuevos integrantes de este proceso. En los supermercados, eligirán productos con
envases más eficientes desde el punto de vista de su disposición. Posiblemente no pedirán tantas bolsas como en la
actualidad. Tal vez lleven sus propias bolsas, como en Alemania. Cuando una persona construya una casa, compre un
departamento, o cuando una industria construya una fábrica, considerará la gestión de los residuos que generará y
tratará de buscar la forma más eficiente de resolverla. Los supermercados reciben la señal y se suman al proceso. Ahora
exigen a sus proveedores, las fábricas, los productos que la gente prefiere, con los tamaños y envases que la gente
prefiere. Las fábricas se adaptan a estas nuevas necesidades de los clientes y piden a sus proveedores de materiales,
diseñadores, y a sus gerentes industriales y de marketing, que adapten sus productos a las necesidades de la gente.
Muchas de ellas, además, deciden publicar información relacionada con las cualidades de los envases (biodegradable,
reciclable, etc.), sin necesidad de que un sistema de información en particular esté impuesto por el gobierno. Los
proveedores invierten en perfeccionar sus tecnologías para que sus materiales satisfagan mejor las necesidades del
mercado. Como ejemplo, tenemos el caso del pote de yogur, que en los ‘70s pesaba alrededor de 6.5 g y hoy pesa sólo
3.5 g, casi la mitad, y con mejores cualidades mecánicas y bromatológicas que antes. Los diseñadores de productos,
bienes de consumo y maquinarias, también reciben la señal de los anteriores eslabones, y trabajan para satisfacer las
nuevas necesidades. Las empresas constructoras, inmobiliarias, estudios de arquitectura y consultoras, también ahora
consideran los costos de la gestión de los residuos. Los nuevos edificios cuentan con instalaciones especiales para
almacenar, procesar, pesar, etc., los residuos de los usuarios, de manera que se reduzcan los costos de su gestión.
Precios.
El sistema de precios es un factor clave en esta propuesta, y debe evitarse toda medida que tienda a distorsionarlos. Los
precios constituyen el mejor sistema de información, necesario para que cada eslabón del circuito de los residuos
conozca las necesidades y urgencias de los otros eslabones. Los precios son el motor de las innovaciones. En función
de los precios se toman las decisiones de inversión, y se elige una u otra alternativa o sistema de recolección, etc.
Seguros.
Los seguros funcionan como una respuesta del mercado frente a los riesgos involucrados en cada parte del proceso.
Por ejemplo, las empresas recolectoras contratan pólizas para acotar el riesgo de que un usuario coloque un residuo
peligroso en una bolsa de residuos domiciliarios, y la empresa del relleno sanitario demande al recolector. Éste
posiblemente no podrá averiguar exactamente quién colocó ese residuo en la bolsa, por lo que tiene un riesgo que debe
afrontar. Posiblemente, el seguro le exija realizar determinadas inspecciones o distribuir determinada información con
explicaciones a los usuarios.
En el caso de las instalaciones de disposición final, de procesamiento intermedio y de reciclaje, los seguros realizarán
determinadas auditorías, acordes con las leyes que definen los límites a los distintos tipos de contaminación y a los
riesgos involucrados en el sistema (es decir, acorde con el sistema de derechos de propiedad definidos), y no habrá
necesidad de que el gobierno especifique cómo deben ser las Evaluaciones de Impacto Ambiental. Cada instalación

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Política Pública Nº 17 Noviembre 2002

realizará los estudios acordes con su necesidad. El sistema genera incentivos para que se generen los controles
adecuados.
Organizaciones ecologistas.
El gobierno ya no actúa en el nivel 2, y las organizaciones ecologistas dirigen sus presiones hacia el perfeccionamiento
de la definición de los derechos de propiedad, es decir, hacia el nivel 1.
En resumen, no podemos saber de antemano, por ejemplo, si se reciclará más o menos que antes; lo que sí podemos
afirmar es que cada persona reciclará la cantidad más conveniente para ella, en cada momento, dentro de un marco que
protegerá los derechos de las personas (nadie tendrá derecho a perjudicar a otros, y cada uno debe asumir los costos
resultantes de sus acciones).

4- Experiencias internacionales
Los Estados Unidos de Norteamérica.
Descripció n general.
El mercado se encuentra dirigido. 28 Existen empresas privadas, que conviven con las públicas, pero bajo un sistema
dirigido. El mercado se interviene, no para defender los derechos de propiedad, sino para cumplir objetivos de reciclaje
impuestos por los diferentes Estados. Algunos ejemplos de manipulación del mercado son: subvenciones a
instalaciones de reciclaje y recuperación; fondos estatales y federales; impuestos especiales para algunos productos
para inducir un aumento de su reutilización o reciclaje; impuestos sobre la propiedad (similares al ABL); prohibición
de disposición en rellenos sanitarios de residuos de jardín, neumáticos, baterías ácidas de plomo, bienes de línea blanca
(heladeras, electrodomésticos en general) y residuos de demolición, para forzar a su reciclaje; obligación a las
editoriales a utilizar determinados porcentajes mínimos de papel de diario reciclado; obligaciones similares para la
industria del vidrio, del plástico y otras; prohibición directa de determinados elementos, como el sobre con ventana de
plástico y las etiquetas de goma en la publicidad por correo, para que los productos sean más reciclables.
En general, los Estados fijan objetivos mínimos de reciclaje de entre 25 y 50 %, los cuales se tornan más exigentes para
los plazos más largos. Por ejemplo, California fijó un objetivo del 25% para 1995, y de 50% para el año 2000. Estos
objetivos son el motor que impulsa la intervención de los mercados en los distintos eslabones del circuito de los
residuos.
En cuanto a la situación general en relación con los residuos, EE.UU. es el país con la tasa de generación de residuos
sólidos más alta: un promedio de 1.92 kg/día-hab. 29 En algunas ciudades la generación promedio alcanza los 3 kg/día-
hab.

Tratamiento de los residuos sólidos en EE.UU. - 1980-2010

90% 81%
80%
67%
70% 61%
55%
60% 50%
50%
35%
40% 30%
30% 24%
17% 16% 15% 15% 15%
20% 10% 9%
10%
0%
1980 1990 1994 2000 (est.) 2010 (est.)

Relleno sanitario Reciclado mecánico Incineración

30
Fuente:

28
Es decir, regulado en el 2° nivel de la interacción social, según la jerga empleada en este trabajo.
29
Ya hemos presentado un gráfico de comparación internacional de esta tasa en la sección 1- El problema.
30
Manual de valorización de los residuos plásticos. Op. Cit. P. 12 y 33, respectivamente. Fuentes: EPA, abril 2001 y American
Plastics Council, 2001, respectivamente.
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Política Pública Nº 17 Noviembre 2002

Legislación Federal.
El Acta Nacional de Política Ambiental (NEPA), de 1970, incluye legislación nacional sobre reciclaje. La misma
habilita y promueve la intervención directa de los mercados: “Es política continua del Gobierno Federal, en
cooperación con los gobiernos estatales y locales y otras organizaciones públicas y privadas, utilizar todos los medios
y métodos prácticos de una forma calculada, incluyendo la ayuda financiera y técnica, para fomentar y promocionar
el bienestar general, crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza puedan coexistir en
armonía productiva y cumplir con los requisitos sociales, económicos, así como otros, de las generaciones americanas
presentes y futuras”. 31 Más adelante, en la sección 4.331 b) se refiere a la responsabilidad del Gobierno Federal de
“aproximarse al reciclaje óptimo” utilizando “todos los medios”.
Ciudad de Seattle, Washington. A menudo es considerada como un ejemplo del ‘libre mercado’ en la gestión de los
residuos solidos urbanos:
Se trata de una ciudad de tipo urbano, de más de 500.000 habitantes y una tasa de generación de residuos de 1.34
kg/día-hab. Tiene una tasa de reducción de 44%. En 1996 llegó a reciclar un 66%. El sistema de recolección, inclusive
el de materiales reciclables, es media nte contratos de la municipalidad con 2 empresas privadas,32 con zonas exclusivas
asignadas. Tiene un sistema de tarifas variables, pero la factura a los usuarios es emitida por el municipio, no por las
empresas. Existen niveles mínimos de tarifas que deben pagarse aunque no se genere basura. Los servicios de reciclaje
para los comercios son provistos por compañías privadas. A pesar de que el reciclaje no es obligatorio, el sistema de
tarifas genera un gran incentivo para el reciclaje. Las tasas de participación en el reciclaje son muy altas, de más del
90%. La ciudad se encuentra dentro del Estado de Washington, donde rige el “Waste Not Washington Act” (1989), que
estableció una jerarquía para los métodos de tratamiento de la basura, y objetivos de reciclaje de 50% para 1995. La
municipalidad repartió 50.000 recipientes para realizar ‘home-composting’, y subvencionó grandes cantidades, a fin de
promocionar esta actividad. La ciudad opera 2 estaciones de transferencia, promueve campañas educativas, genera
información y análisis de datos, inspecciones, etc. La financiación de la gestión de los residuos sólidos se realiza
fundamentalmente a través de las tarifas, aunque también existen fondos estatales (USD 300.000/año). Actualmente
tienen problemas en una de sus instalaciones de composting, llamada Cedar Grove. Los residentes vecinos le han
iniciado una demanda por los olores persistentes.
En resumen, si bien cuenta con una gran cantidad de empresas privadas en el circuito de la gestión de los residuos
sólidos, el sistema es de planificación centralizada, basado en la asignación de monopolios, y no en el mercado libre y
la asignación de derechos de propiedad privada. Por ejemplo, Barbara J. Stevens, Presidenta de Ecodato, Inc., Wesport,
Connecticut, comenta: “Por ejemplo, Seattle (Washington) subvenciona los costes del servicio de reciclaje
proporcionado a las viviendas multifamiliares pagando un precio por tonelada a los recicladores elegidos como
propietarios en exclusiva de la franquicia”. 33
El sistema PAYT (Pay-As-You-Throw).
Este sistema merece una mención especial. Está muy difundido en EE.UU., aunque, como vimos, no tanto por una
cuestión de respeto por los derechos de propiedad, sino por la capacidad de inducir a fuertes reducciones de residuos.
Es por eso que generalmente no se trata de precios que podamos llamarlos ‘de mercado’, en rigor, pero las
investigaciones realizadas al respecto nos permiten conocer las distintas tecnologías disponibles en el mundo que
permiten establecer este sistema. Además, estas investigaciones corroboran la capacidad de los sistemas de precios
(aunque estén distorsionados en algunos casos) para transmitir señales, incentivos, y modificar las conductas de los
consumidores, supermercados, proveedores, etc.
A continuación vamos a describir las principales conclusiones de un informe del Reason Public Policy Institute,
publicado el 30.06.02. 34

31
Manual McGraw-Hill de Reciclaje. Op. Cit. P.2.2. Sección 4.331 a) de la NEPA.
32
Ver www.ci.seattle.wa.us - Solid waste contracts.
33
Manual McGraw-Hill de Reciclaje. Op. Cit. P. 32.5-6, y 32.15.
34
Reason Public Policy Institute. Pay as you throw programs reduce waste by 17%, increase recycling. Variable-rate programs
provide effective alternative to costly recycling-only plans. Los Angeles, 30.07.02. www.rppi.org/072902.html Estudio completo:
Policy study N° 295. Variable-rate or “Pay-as-you-throw” waste management: answers to frequently asked questions. Lisa A.
Skumatz, Ph.D. También ver al respecto: Marie Lynn Miranda and Joseph E. Aldy. School of Environment, Duke University.
Durham, NC. Unit pricing of residential municipal solid waste: lessons from nine case study communities. U.S. EPA cooperative
agreement. Marzo, 1996. Y más datos pueden encontrarse en: U.S. EPA. Pay as you throw. Secciones: Pricing systems y
Frequently asked questions. www.epa.gov
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Política Pública Nº 17 Noviembre 2002

“Los programas de residuos del tipo PAYT resultan en un 17% menos de basura (en peso) y en aumento de reciclaje...
El estudio muestra que el sistema de tarifa variable es el cambio más efectivo que una comunidad puede realizar en su
programa de residuos y reciclaje... Los programas PAYT promueven el reciclaje, el composting, y la reducción en la
fuente –y la reducción en la fuente es la estrategia más barata de gestión de los residuos... Los programas de tarifa
variable están disponibles en la actualidad en aproximadamente 20% de la población nacional [de los EE.UU.] y
existen en todos los estados, excepto en cuatro... Todos miramos en nuestras billeteras para tomar decisiones... Los
consumidores en los vecindarios con programas PAYT están tomando decisiones en los supermercados basados en
cuánto les costará arrojar a la basura los residuos de esos productos. Y ese tipo de información es muy buena para el
ambiente”.
El concepto básico de estos sistemas es que los clientes que tiran más basura pagan más que los que tiran menos.
Existen básicamente 5 tipos de programas en EE.UU., cada uno con sus ventajas y desventajas:
− Recipientes variables o subscripción de recipientes. Los clientes seleccionan una cantidad y tamaño apropiadas de
recipientes para basura, para una frecuencia dada de recolección (en EE.UU. generalmente es semanal).
− Programas de bolsas. Los clientes compran bolsas con logos especiales, de tamaños apropiados, que ya tienen
incorporados los precios de recolección, transporte y disposición final. Las empresas de recolección sólo recogen
las bolsas con sus logos.
− Programas de etiquetas o calcomanías. Este sistema es similar al anterior, excepto que en este caso se utiliza una
bolsa cualquiera a la que se le pega una calcomanía con un logo especial, o una etiqueta determinada.
− Sistemas híbridos. El servicio básico provee la recolección, transporte y disposición final de una cantidad dada de
bolsas o recipientes con basura, por un precio fijo. Para las cantidades adicionales que se necesiten se deben utilizar
bolsas con logos o calcomanías, según los sistemas vistos.
− Sistemas basados en el peso. Estos sistemas utilizan balanzas especiales en los camiones para pesar los
contenedores de basura, y cobran a los clientes por el peso de la basura dispuesta. Existen sistemas con
computadoras en los camiones que ingresan los datos de cada cliente para su respectiva facturación. Para
identificar los clientes se utilizan unos ‘chips’ especiales, llamados ‘etiquetas de radio frecuencia (RF)’, que se
fijan en los contenedores. Son leídos y registrados electrónicamente por las computadoras de los camiones, junto
con los pesos para cada cliente. Estos sistemas son los más flexibles, y los de mayores incentivos para los clientes.
Existen estados donde la legislación obliga a adoptar estos sistemas, generalmente basados en los costos crecientes de
la disposición en los rellenos sanitarios, y/o en la necesidad de alcanzar las metas impuestas de reciclaje.
La Unión Europea.
La composición promedio de los residuos sólidos urbanos es de: orgánicos 34%, papel y cartón 27%, vidrio 9%,
plásticos 8%, metales 5%, otros 17% (FIPMA, 2001-2002).
Hemos visto, al comienzo de este trabajo, en el punto 1- El problema, gráficos de tasas de generación para distintos
países de Europa.
En el gráfico de la izquierda vemos las distintas técnicas utilizadas en los distintos países europeos para tratar sus
residuos sólidos urbanos.35
En países como Inglaterra y España,
solamente el 6 % de los residuos sólidos se
destina a procesos de recuperación energética.
Pero en países como Dinamarca o Suiza casi
el total de la basura se utiliza como
combustible para producir energía eléctrica o
calor.
Legislación europea.36
Los dos tipos básicos de legislación
secundaria son las directivas y las
regulaciones. La mayor parte de la legislación
se dicta en forma de directivas, las cuales
establecen objetivos comunes y plazos para que los Estados miembros los implementen a través de las respectivas

35
Waste Watch (UK). www.wastewatch.org.uk/informtn/EuropeInter.htm - Fuente: Warmer Bulletin, 2000.
36
Waste Watch (UK). www.wastewatch.org.uk/informtn/legislat.htm Legislation affecting recycling.
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Política Pública Nº 17 Noviembre 2002

legislaciones nacionales. Por el contrario, las regulaciones tienen aplicación directa, es decir, no requieren ser
transformadas en leyes locales. Un ejemplo de regulaciones es el sistema de eco-etiquetas. La Estrategia Comunitaria
para la Gestión de los Residuos, de 1989, es la piedra fundamental de la política europea en esta materia. Por ejemplo,
establecen jerarquías para los sistemas de gestión de residuos.
Existen muchas directivas relacionadas con la gestión de los residuos, todas ellas de neto corte intervencionista, como
por ejemplo: la 94/62/EC de los envases, que requiere establecer objetivos de recuperación entre 50 y 65% en peso de
los residuos de envases; y la directiva 1999/31/EC sobre los rellenos sanitarios, que establece objetivos para reducir el
porcentaje de residuos biodegradables enviados a los rellenos (75% respecto de 1995 para el año 2006, 50% para el
2009, y 35% para el 2016), en un intento para reducir las emisiones de metano, debido a su poderoso efecto
invernadero, que se deriva principalmente de la descomposición de los residuos biodegradables.
De esta forma, cada país establece su propia estrategia, imponiendo en forma local determinados objetivos de
reducción, etc., para poder cumplir con las directivas europeas.37 En general, todo se basa en la planificación
centralizada. En algunos países se utiliza el sistema de tarifas variables (PAYT), acorde con el principio “quien
contamina paga” del art. 7 del Reglamento (CE) N° 1264/1999 del Consejo, pero se realiza con precios dirigidos, y con
el único objetivo de alcanzar los objetivos impuestos de reducción y reciclaje.38 Las altas tasas de reciclaje se alcanzan
mediante imposiciones de las respectivas legislaciones.

Alvaro G. Feuerman es Ingeniero Civil y Master en Economía y Administración de Empresas. Este trabajo resultó
ganador del tema Propiedad y recursos naturales del Concurso “Soluciones de Políticas Públicas” que organizó la
Fundación Atlas para una Sociedad Libre.

Bibliografía y fuentes consultadas

Martín Krause. La recolección y disposición de basura en la Ciudad de Buenos Aires.
Martín Krause. Crecimiento y protección ambiental.
Martín Krause. Basura y economía. La Nación, 21.07.2002.
Dennis C. Mueller. Elección Pública. Alianza Editorial, Madrid, 1984.
Svetozar Pejovich. Fundamentos de Economía: Un enfoque basado en los derechos de propiedad.
Mariana Valls. Derecho Ambiental. Los grandes problemas ambientales que enfrenta la Argentina a fin de siglo.
Legislación y propuestas de solución. Ciudad Argentina. 1999.
Herbert F. Lund. Manual McGraw-Hill de Reciclaje. McGraw-Hill / Interamericana de España S.A.. Madrid. 1996.
Alejandro A. Tagliavini. En tiempos de crisis. La Prensa web. Panamá. 03.08.2002.
Llewelllyn H. Rockwell, Jr. Freedom Is Not “Public Policy”. www.mises.org/fullstory.asp?control=979.

37
Por ejemplo, la Waste Strategy 2000 para Inglaterra y Gales, que establece objetivos de reducción a un 85% del dispuesto en
rellenos en 1998, para el 2005; recuperar el valor del 40% de los residuos municipales para el 2005, 45% para el 2010, y 67% para
el 2015, a través de reciclaje, composting, recuperación de energía, etc. También establece objetivos mínimos de reciclaje. En
España, el Plan Nacional de Residuos Sólidos Urbanos (2000-2006) también sigue el camino de la regulación de los mercados en
lo que hemos llamado el nivel 2: fomentos de mercados para productos reciclados a través de la intervención de los mismos,
imposición de objetivos de reducción y reciclaje. Para el 2006, el 49% de los residuos urbanos deberán reconvertirse, y sólo podrá
ir a los rellenos el 32%. El 18% deberá aprovecharse energéticamente. Para cada material (envases, papel y cartón, vidrio, etc.) se
fijan determinados porcentajes obligatorios de reciclaje, que las distintas Comunidades Autónomas deben alcanzar en distintos
plazos, de forma progresiva. También establece prioridades para el tratamiento de los residuos, según las directivas europeas, y
obliga a la implantación de programas de recolección selectiva en todas las comunidades de más de 1.000 habitantes para el
31.12.1996. En España, el 85% de la inversión necesaria para la aplicación del plan es financiada con los ‘fondos de cohesión’
europeos, y el 15% restante con fondos de las Comunidades Autónomas y Municipios (Mundogar: En sociedad – Ser selectivos
con la basura – www.mundogar.com/ideas/reportaje.asp?FN=4&10=1222 )
38
Por ejemplo, en un artículo del 11.07.02 de The Guardian (UK), sobre una propuesta para introducir el sistema PAYT en
Inglaterra, se indica que se lo aceptaría para poder hacer frente a las presiones de la UE para reducir drásticamente los 1.400
rellenos sanitarios que Gran Bretaña opera actualmente, en los próximos años. El artículo, firmado por David Hencke, corresponsal
de Westminster, dice entre otras cosas: “ Se espera que el sistema moleste a los ministros del Departamento de Medio Ambiente,
Comida y Asuntos Rurales, quienes tradicionalmente se han opuesto a la facturación directa porque podría ser electoralmente
antipopular. Pero... los residuos domiciliarios están creciendo a un 3% anual... muchos municipios tienen bajas tasas de reciclaje
y están lejos de alcanzar los objetivos... de reciclaje... para el 2005. La tasa promedio actual es del 11%”.
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Política Pública Nº 17 Noviembre 2002

Fundación de la Industria Plástica para la Preservación del Medio Ambiente. (FIPMA). Plastivida Argentina. Manual
de Valorización de los Residuos Plásticos. 3ª edición actualizada, 2001-2002.
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FIPMA. Los Plásticos y sus Residuos. Agosto 1995.
Stella Annecca y Marisa Latour. Ecosignos Virtual. Año 2, Número 2, 1997. Problemática de los residuos sólidos
urbanos. Modelo argentino para una solución posible. El caso Trenque Lauquen. www.salvador.edu.ar/ecsv2-2c.htm
Portal Trenque Lauquen. Edición 2002. Ecología. www.trenque-lauquen.com.ar/ecología.htm
G.C.B.A. Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Aministración del Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires para el Ejercicio 2001 y Plan Plurianual de Inversiones Públicas (2001-2003).
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Zepeda, Joaquín. Shimp, Robert J. Análisis crítico de los programas de Sellos Ecológicos. www.cepis.ops-oms.org -
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Show How. EPA-530-R-99-013. June 1999.
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City of Seattle. Environmental Management Program. www.ci.seattle.wa.us

Otros libros citados en este trabajo:

Peter M. Senge. La Quinta Disciplina. El arte y la práctica de la organización abierta al aprendizaje. Ediciones Juan
Granica S.A. 1996. Barcelona, España. Edición original: 1990.
David Parker y Ralph Stacey. Caos, Administración y Economía. Las implicancias de un pensamiento no lineal.
Libertas N° 24. Mayo de 1996.

Entrevistas y consultas realizadas:

− Emilio. Cartonero independiente / Lic. Maximiliano Ulbrich. Deltacom. / Nancy Bloomer-Reeve de Arias. Centro
de Documentación. CEAMSE. / Ing. Marcelo Rosso. CEAMSE. / Ángel E. Colabella. Cámara Argentina de la
Industria Plástica. / Dirección General de Higiene Urbana. Secretaría de Obras y Servicios Públicos. GCBA. /
Biblioteca y Hemeroteca de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. / Legislatura de la ciudad de Buenos
Aires, Comisiones de: Obras y Servicios Públicos, de Ecología, de Presupuesto y Control de Gestión. / Mark
Coleman, Information Officer, de Waste Watch (UK).

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