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Cordero, Eduardo - Derecho Administrativo Sancionador y Su Relación Con El Derecho Penal
Cordero, Eduardo - Derecho Administrativo Sancionador y Su Relación Con El Derecho Penal
Resumen Abstract
En este trabajo los autores analizan el In this work the authors analyze the
problema de las bases constitucionales de problem of the constitutional foundations
la potestad sancionadora de la Adminis- of the State Administration’s sanctioning
tración, a partir de los criterios estable- power, based on criteria established by the
cidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitutional Court and the criticism
Constitucional y las críticas que se han raised by the doctrine. On the first hand,
formulado por parte de la doctrina. Se the actual reach of the concept of admi-
parte por la determinación del concepto nistrative self-guardianship is determined
de autotutela administrativa, estable- and, on the other hand, it is asserted
ciendo su real alcance, para luego afirmar that the effectiveness and efficiency
que los principios de eficacia y eficiencia principles are the grounds that allow the
constituyen el fundamento que permite al legislator to place the sanction of these
legislador residenciar la sanción de estos illegal acts within the framework of the
ilícitos en el marco de la Administración State Administration, within a repressive
del Estado, dentro de una política repre- policy that is built on the principle of a
siva que se construye sobre el principio subsidiary criminal law and on a timely
de un Derecho penal subsidiario y de una public action.
actuación estatal oportuna.
Keywords
Palabras clave Administrative sanctions – Consti-
Sanciones administrativas – Consti- tution – State Administration
tución – Administración del Estado.
I. Consideraciones previas
1
Radbruch, Gustav, Introducción a la Filosofía del Derecho (México, Fondo de
Cultura Económica, 2005), p. 9.
340 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
2
Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador (4ª edición, Madrid, Tec-
nos, 2011), p. 41.
3
En este sentido, se puede consultar Soto Kloss, Eduardo, El Derecho adminis-
trativo penal (Notas para el estudio de la potestad sancionadora de la Administración), en
Boletín de Investigaciones, 44-45 (Facultad de Derecho, Universidad Católica de Chile,
1979-1980), pp. 95-103; y La potestad sancionadora de la Administración, ¿Se adecua
a la Constitución? (Conferencias Santo Tomás, Sanciones Administrativas y Derechos
fundamentales: regulación y nuevo intervencionismo, Santiago, Academia de Derecho,
Santiago Universidad Santo Tomás, 2005), pp. 29-49. A su vez, hay autores que ad-
hieren en principio a esta tesis, pero aceptan la posibilidad de proyectar los principios
penales al ámbito administrativo. Véase Aróstica Maldonado, Iván, Problemas
del Derecho administrativo penal, en Revista de Derecho, 182 (Universidad de Concep-
ción, 1987), p. 71; y El mismo, Un lustro de sanciones administrativas (1988-1992), en
Revista de Derecho Público, 50 (1991), p. 173 ss.
4
Sobre la materia, se puede consultar el interesante trabajo de Huergo Lora, Ale-
jandro, Las sanciones administrativas (Madrid, Iustel, 2007), pp. 53-133, donde se hace
un análisis del sistema alemán, francés e italiano de sanciones administrativas, además
de una síntesis de la situación en el Derecho comunitario europeo.
Las bases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administración 341
5
Véase, en este sentido, Román Cordero, Cristian, Derecho administrativo san-
cionador: ¿Ser o no ser? He aquí el dilema, en Pantoja, Rolando (coordinador), De-
recho administrativo. 120 años de cátedra (Santiago, Editorial Jurídica de Chile), pp.
107-141.
6
Véase Mattes, Hans, Problemas de Derecho penal administrativo, en Revista de
342 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
Derecho Privado (Madrid, 1979). También se puede consultar Nieto, cit. (n. 2), pp.
53 ss.
Las bases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administración 343
7
García de Enterría, Eduardo, El problema jurídico de las sanciones adminis-
trativas, en Revista de Derecho Administrativo, 10 (1976), pp. 399-430.
8
Soto Kloss, E., cit. (n. 3); y Aróstica, I., cit. (n. 3).
9
Entre los más destacados, véase García de Enterría, E., cit. (n. 7).
344 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
10
Esta regla básica tiene su origen en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
español (sentencias de 30 de enero y 8 de junio, de 1981), la que a su vez fue tomada
de la jurisprudencia preconstitucional del Tribunal Supremo español. La sentencia del
Tribunal Supremo, de 31 de octubre de 1972, señalaba a este respecto que “el supuesto
de hecho de que se trata [...] pertenece al capítulo especial del Derecho Administrativo, esto
es, al Derecho administrativo sancionador, llamado también por muchos Derecho penal
administrativo, no sin falta de fundamento, puesto que, a lo largo de la historia, se presenta
todo un trasiego de infracciones del Derecho penal común, al Derecho que acabamos de
llamar penal administrativo, o viceversa [...] lo que revela la necesidad imperiosa de que
existan unos principios generales, y un cuerpo de doctrina que cubran uno u otro campo,
por darse en los dos unas mismas exigencias, como son el principio de legalidad [...] ya que,
si por un lado, el derecho sancionador representa la protección más enérgica de los bienes
necesitados de una protección especial, por otro, este mismo rigor demanda, en contraparti-
da, las máximas garantías para el encausado, entre ellas, además de las antes apuntadas,
la que puede considerarse como idea básica de todo el derecho punitivo y sancionador: la
que fundamenta el principio «in dubio pro reo”. Esta teoría de la identidad ontológica
entre infracción administrativa y delito es sostenida actualmente en España por la ma-
yoría de la doctrina y la totalidad de la jurisprudencia, aun cuando ha sido duramente
criticada en el último tiempo, especialmente a partir de los trabajos del profesor Alejan-
dro Nieto, cit. (n. 2), y que ha sido de obligada referencia en las obras y comentarios
posteriores.
346 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
11
Nieto, cit. (n. 2), p. 165.
12
Ibíd.
13
Véase Rodriguez Collado, Luis, Bases para distinguir entre infracciones cri-
minales y administrativas, en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica
de Valparaíso, 11 (1987), p. 117; Aróstica Maldonado, I., Un lustro, cit. (n. 3);
Aguerrea Mella, Pedro, El estatuto constitucional de la penas. Su aplicación a las
sanciones administrativas conforme a los antecedentes de la Comisión de Estudio de la
Nueva Constitución, en AA.VV., Sanciones administrativas y derechos fundamentales:
Las bases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administración 347
17
La aplicación del principio de proporcionalidad aparece aplicado en general en
las sentencias rol Nos 226, considerando 47º; 280, considerando 21º; y 519, conside-
rando 19º. En relación con las sanciones administrativas en particular, se puede ver la
Sentencia rol Nº 1.518, considerando 14º.
18
Cfr. El considerando 22º de la sentencia rol Nº1.518.
Las bases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administración 349
19
Ferrada Bórquez, Juan Carlos, Los principios estructurales del Derecho admi-
nistrativo chileno: un análisis comparativo, en Revista de Derecho, 221-222 (Universi-
dad de Concepción, enero-diciembre de 2007), pp. 99-136.
20
Prado, Santiago, Principios elementales de Derecho administrativo chileno (San-
tiago, Imprenta Nacional, 1859), p. 20.
21
Varas, Guillermo, Derecho administrativo (Santiago, Editorial Nascimento,
1940)
22
Aylwin, Patricio, Derecho administrativo (Santiago, Editorial Universitaria,
1959), dos volúmenes.
23
Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado. Introduc-
ción y fuentes (5ª edición, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2009), p. 32 ss.
24
Huneeus, Jorge, La Constitución ante el Congreso (Santiago, Imprenta de Los
Tiempos, 1879), II, pp. 214 ss.
25
Soto Kloss, Eduardo, Derecho administrativo (Santiago, Editorial Jurídica de
Chile, 1992), I, p. 28; y II, pp. 17-19, y, del mismo autor, Derecho administrativo. Te-
mas fundamentales (Santiago, LegalPublishing, 2009), pp. 389-398.
26
Sobre la materia se puede consultar el interesante trabajo de Ferrada Bór-
quez, Juan Carlos, Las potestades y privilegios de la Administración Pública en el régi-
men administrativo chileno, en Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile,
20 (diciembre de 2007) 2, pp. 69-94.
27
Véase Benvenuti, Feliciano, voz “Autotutela (Diritto amministrativo)”, en
Enciclopedia del Diritto (Milano, Giuffré, 1959), IV, pp. 539-540. En el caso español
destacan los trabajos de García de Enterría, Eduardo, La formación histórica del
principio de autotutela de la Administración, en Moneda y Crédito, 128 (1974), pp. 59-
87; y del mismo autor, Revolución francesa y Administración contemporánea (2ª edición,
Madrid, Taurus, 1981), recogida posteriormente en su Curso de Derecho administrati-
vo, en conjunto con Tomás-Ramón Fernández.
350 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
28
García de Enterría, Eduardo - Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Dere-
cho administrativo (10ª edición, Madrid, Civitas, 2001), I, pp. 505-508, pp. 505-508.
29
Ibíd.
Las bases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administración 351
30
Soto Kloss, E., Temas fundamentales, cit. (n. 27), pp. 390-391.
31
Ibíd., pp. 414-417.
32
Véase, entre otras, la sentencia de la Corte Suprema en causa rol N° 1074-2008,
de 12 de mayo de 2008, “codelco División El Teniente con Dirección del Trabajo
y otros”. Sobre esta materia se puede consultar el trabajo de Gamonal Contreras,
352 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
del todo equivoco, más aún cuando se afirma el pleno control judicial de las
actuaciones de estas entidades (artículo 19 Nº 3 y 38 C.Pol.).
Más equivoco aún también aparece el criterio sustentado en algunas
sentencias de la Corte Suprema, que identifica las facultad de interpretar el
Derecho con el ejercicio de potestades jurisdiccionales, llegando a afirmar
que interpretar es juzgar. Por lo tanto, cuando los órganos de la Admi-
nistración interpretan el Derecho, resuelven y ejecutan lo resuelto, estarían
invadiendo las competencias propias de los órganos jurisdiccionales.36
A este respecto, se ha de reconocer que la denominación utilizada (au-
totutela administrativa) que pretende dar cuenta de la posición que tienen
los órganos administrativos frente a los tribunales de justifica, tiene la virtud
de explicar de forma gráfica las formas de actuación de estas entidades en
ejercicio del poder público. No obstante, lleva al equívoco de entender que
estos órganos ejercen justicia por su propia mano, es decir, una actividad
de naturaleza jurisdiccional que está entregada a los tribunales de justicia.
Este es quizás el principal reparo a la denominación utilizada para describir
este fenómeno y, a la vez, el principal argumento para cuestionar su cons-
titucionalidad.
En este punto, cabe preguntarse si efectivamente esto es así y, en caso
contrario, plantear derechamente de qué estamos hablando. En primer
término, no es posible sostener que las actuaciones formales de la Adminis-
tración sean el ejercicio de facultades jurisdiccionales. En efecto, cuando un
órgano administrativo conoce de un asunto de su competencia, interpreta las
normas y adopta una determinación, sigue las etapas propias que demanda
el razonamiento jurídico y la labor que corresponde a todo operador del
Derecho. En este proceso necesariamente la determinación del sentido
objetivo de las normas constituye un proceso intelectual necesario e inelu-
dible, que no es sino la interpretación de dichas normas. Esto se traduce,
a su vez, en las actuaciones formales propias de la Administración, como
es el procedimiento y el acto administrativo. En este punto, la voluntad
de la Administración se expresa en estos actos, que bajo ningún respecto
pueden identificarse con actuaciones de naturaleza jurisdiccional, no sólo
desde el punto de vista formal, sino también material. En efecto, los actos
administrativos no tienen la fuerza obligatoria ni el efecto propio de una
resolución judicial, como es resolver la cuestión con fuerza de cosa juzgada.
Además, se trata de actos plenamente revisables por los tribunales de justica,
quienes tendrán la última palabra para decidir sobre la validez o no de di-
chas actuaciones, sin ulterior recurso. Además, en este plano, la auto-tutela
Véase la nota 34. Esto también se corresponde con la tesis sustentada por Soto
36
Kloss, E., Temas fundamentales, cit. (n. 27), pp. 390 ss.
354 Revista de Derecho XXXIX (2do Semestre de 2012) E. Cordero – E. Aldunate
37
Benvenuti, F., cit. (n. 29).
Las bases constitucionales de la potestad sancionadora de la Administración 355
judiciales y que exige, por lo tanto, asumir tal función a través de sus órganos
administrativos, dejando para una segunda fase el control jurisdiccional. Esto
coloca a la actividad judicial en una función subsidiaria, especialmente en lo
que se refiere al Derecho penal, respondiendo a la idea de que la represión
criminal tiene el carácter de ultima ratio frente a las otras medidas que
puede adoptar el Estado para satisfacer y proteger determinados valores y
bienes constitucionales.38
Estas ideas son recogidas en nuestro ordenamiento como principios
básicos que rigen a la Administración Pública, dentro de una de las normas
más importantes a las que se encuentra sometida: la Ley Nº 18.575: Orgánica
constitucional de base generales de la administración del Estado, particular-
mente en sus artículos 3 inciso 2º y 5. En ellos se destacan los principios
de servicialidad, eficacia y eficiencia de la acción administrativa, lo cual se
traduce, en este caso, en el diseño de una política represiva que garantice un
equilibrio entre una acción oportuna y eficaz de los órganos públicos y los
derechos de las personas imputadas, más aún tratándose de sanciones que
impliquen una privación de libertad y que requieren –por mandato cons-
titucional y según la jurisprudencia de del Tribunal Constitucional– de un
proceso ante una autoridad judicial independiente e imparcial.
VII. Conclusiones
ción del Estado frente a un sociedad cada vez más compleja y generadora de
mayores riesgos.
En la medida que no se plantea como un problema de naturaleza cons-
titucional la existencia de estos poderes punitivos, la cuestión se traslada a
lo que la Carta Fundamental ha resuelto sobre la materia, especialmente en
relación a los límites que se impone al legislador. En este punto, el Tribunal
Constitucional reconoce que corresponde al legislador determinar la política
represiva y establecer que conductas serán sancionadas por la vía penal o por
la vía administrativa. A su vez, se establecen una serie de límites centrados en
la proporcionalidad y las medidas privativas de libertad como una cuestión
de competencia exclusiva de los jueces.
De este forma, el legislador puede establecer esta política represiva en
base a los principios de eficacia y eficiencia en el actuar el Estado respecto de
determinadas conductas que requieren de una acción oportuna (sanciones
administrativas), frente a medidas que –dada su gravedad– exigen de una
mayor rigurosidad en sus procedimientos y la intervención de un órgano
independiente e imparcial, como es la autoridad judicial (sanción penal). Esto
último refuerza la idea de un Derecho penal subsidiario y establece pautas
de actuación objetiva a las que debe someterse el legislador.
Por último, tanto las sanciones administrativas y las penas deben ser en-
tendidas como medios y no como fines, destinada a que el Estado resguarde
determinados valores y principios, ya sea bajo la forma de derechos, bienes
jurídicos o de una actuación que permita efectivamente crear las condiciones
para que todas las personas se desarrollen plenamente, tanto espiritual y
materialmente, bajo el concepto de bien común. Esto permite proyectar un
interesante análisis sustancialista que guía al legislador a partir de los derechos
fundamentales, especialmente con la libertad como elemento rector de los
delitos y la imposición de deberes previamente establecidos, en el caso de las
sanciones administrativas.
Bibliografía