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LA AUTORIDAD AMBIENTAL NACIONAL

El CONAM ha sido durante años la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental. Sin embargo, con la aprobación del decreto legislativo 1013 en el año 2008 se creó el
MINAM, el cual ha incorporado al CONAM. En este sentido, el MINAM es actualmente el organismo rector
del sector ambiental.

SECTOR AMBIENTAL
Mediante el decreto legislativo 1013, se establece que el sector ambiental comprende el Sistema Nacional
de Gestión Ambiental (SNGA) como sistema funcional,11 integrado por el Sistema Nacional de Evaluación
de Impacto Ambiental (SEIA); el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA); el Sistema Nacional
de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE); el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos
Hídricos,12 así como la gestión de los recursos naturales, en el ámbito de su competencia, de la
biodiversidad, del cambio climático, del manejo de los suelos y de los demás ámbitos temáticos que se
establecen por ley.

El sector ambiental está integrado por el MINAM y las entidades de su ámbito orgánico.

El ejercicio de funciones ambientales, considerando la existencia del SNGA, incluye las que ejercen las
entidades del sector ambiental, y a su vez las que corresponden a las entidades sectoriales del gobierno
nacional, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, y otros organismos del Estado con funciones
ambientales expresamente otorgadas.

Las referencias a los sistemas que forman parte del sector ambiental han sido desarrolladas con mayor
detenimiento en las secciones correspondientes. Sin perjuicio de ello, se presenta a continuación una breve
referencia a ellos.

EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN AMBIENTAL


Mediante la ley 28245 se establece que el SNGA se constituye sobre la base de las instituciones estatales,
órganos y oficinas de los distintos ministerios, organismos públicos descentralizados e instituciones públicas
en los ámbitos nacional, regional y local, que ejerzan competencias y funciones sobre el ambiente y los
recursos naturales, así como de los sistemas regionales y locales de gestión ambiental, contando con la
participación del sector privado y de la sociedad civil. En este sentido, el ejercicio de todas las funciones
ambientales a cargo de las entidades públicas se organiza bajo este sistema.

Su finalidad es orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas,
planes, programas y acciones destinados a la protección del ambiente y a la conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

El MINAM es el encargado de dirigirlo.

EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE IMPACTO


AMBIENTAL
El SEIA es un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección
anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas expresadas por
medio del proyecto de inversión.

Todos los proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto, que impliquen actividades,
construcciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios que puedan causar impactos
ambientales negativos significativos, deberán contar necesariamente con una certificación ambiental,
previamente a su ejecución. La certificación ambiental es la resolución que emite la autoridad competente
aprobando el estudio de impacto ambiental (EIA).

El MINAM es el encargado de dirigirlo.

EL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN AMBIENTAL


El SINIA constituye una red de integración tecnológica, institucional y técnica para facilitar la
sistematización, acceso y distribución de la información ambiental, así como el uso e intercambio de
información para los procesos de toma de decisiones y de gestión ambiental.

Su dirección está a cargo del MINAM.

EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS NATURALES


PROTEGIDAS POR EL ESTADO
La concepción de un sistema de áreas naturales protegidas considera que sus elementos constitutivos hace
un todo ordenado que interactúa y funciona orgánicamente.

a. El componente físico, conformado por las áreas naturales protegidas (incluyendo las áreas naturales
protegidas de nivel nacional, las áreas de conservación regional y las áreas de conservación privadas) con
sus componentes bióticos y abióticos. Debe entenderse como un conjunto interconectado de espacios
naturales y seminaturales protegidos, representativos, que mantienen una trama de relaciones ecológicas
–para su funcionalidad y viabilidad– y se inscriben en una matriz territorial tecnológicamente transformada
por actividades agrarias, forestales, núcleos urbanos, infraestructuras y otros elementos resultantes de las
actividades humanas.

b. El componente social y cultural, integrado por los diversos actores –administración central, gobiernos
regionales y locales, ONG, organizaciones de base, agencias de cooperación técnica, poblaciones
originarias, organismos públicos, productores, etc.– que se relacionan con las áreas. Este componente
social interactúa sirviéndose, entre otros, de
un cuerpo de políticas, normas, procedimientos, espacios y mecanismos de coordinación, herramientas e
información para gestionar el SINANPE de manera eficaz.

En este contexto, el objetivo del SINANPE es contribuir al desarrollo sostenible del país, a través de la
conservación de una muestra representativa de la diversidad biológica, articulando y potenciando el
conjunto de áreas naturales protegidas del Perú, mediante la gerencia eficaz de las áreas naturales
protegidas, garantizando el aporte de sus beneficios ambientales, sociales y económicos a la sociedad.

El MINAM es el encargado de dirigir este sistema, a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales
Protegidas por el Estado (SERNANP).

EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE LOS


RECURSOS HÍDRICOS
El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos tiene por finalidad el aprovechamiento sostenible,
la conservación y el incremento de los recursos hídricos, así como el cumplimiento de la política y estrategia
nacional de recursos hídricos y del plan nacional de recursos hídricos en todos los niveles de gobierno y
con la participación de los distintos usuarios del recurso.

La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el ente rector y la máxima autoridad técnico-normativa de este
sistema, sin perjuicio de ello la ley de recursos hídricos señala que este sistema se articula con el SNGA.
EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN Y
FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
Si bien es cierto, las normas vigentes no señalan expresamente que el Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (SINEFA) forme parte del sector ambiental, puede concluirse que en consideración
de la naturaleza de este sector y del propio SINEFA, si compone el mismo. La ley del SINEFA señala que
son parte del sistema, el MINAM, el OEFA y las entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o
local.

Por su lado, el reglamento de la ley del SINEFA reconoce como funciones generales del OEFA, la
formulación e implementación de procedimientos o mecanismos para articular el SINEFA al SNGA.

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PARA EL EJERCICIO DE


LAS COMPETENCIAS AMBIENTALES
En el contexto del proceso de modernización y reforma estructural del Estado peruano, en 1991, poco
tiempo después de haberse promulgado el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA), el
Congreso de la República delegó facultades legislativas al Poder Ejecutivo a fin de regular asuntos relativos
al fomento del empleo, la pacificación y la inversión privada.13 En uso de estas facultades, se expidió a
finales de dicho año un conjunto de decretos legislativos que cambió sustancialmente el marco legislativo
peruano, incluido el ambiental.

La norma de mayor impacto en el tema ambiental fue el decreto legislativo 757, ley marco para el
crecimiento de la inversión privada. Esta norma formalizó la sectorialización administrativa de la gestión
ambiental al establecer que las competencias ambientales son ejercidas por los ministerios del Estado o
por los organismos fiscalizadores. En efecto, el artículo 50 del decreto legislativo 757 dispuso lo siguiente:

«Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación
de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los Ministerios o los
organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que
desarrollan las empresas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los gobiernos regionales y
locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política. 14

En caso de que la empresa desarrollara dos o más actividades de competencia de distintos sectores, será
la autoridad sectorial competente la que corresponda a la actividad de la empresa por la que se generen
mayores ingresos brutos anuales».

De este modo, se dispuso que en materia ambiental cada empresa debe ajustar su desempeño ambiental
a los mandatos que establezca la autoridad sectorial competente o el organismo fiscalizador
correspondiente.

Posteriormente, en el año 1994 se creó el CONAM, estableciéndose a este organismo como el rector de la
política nacional ambiental. Su función central era la de actuar como un ente de coordinación de la gestión
ambiental, a fin de asegurar la transectorialidad y descentralización de la gestión ambiental en todas las
instituciones, órganos y oficinas estatales que ejercían competencias ambientales, sobre todo en aquellas
que mantenían instrumentos de gestión y planificación ambiental.

Sin embargo, a pesar de la creación del CONAM, el ejercicio sectorial de funciones ambientales siguió
siendo, en rigor, el estilo de la gestión pública de los asuntos ambientales. Ello ha generado en algunos
casos desconfianza por lo que algunos denominan el papel de «juez y parte» de los ministerios. La
población considera que las autoridades ambientales sectoriales tienen incentivos contrapuestos, ya que
una misma autoridad se encarga de promover el desarrollo productivo de su sector, fiscalizar su
cumplimiento y proteger el ambiente, cuando finalmente a estas autoridades se las evalúa por las metas
asociadas al fomento de la inversión privada y al desarrollo de su sector.
Adicionalmente, cabe destacar que como parte del proceso de descentralización establecido con la ley
27783, las autoridades sectoriales competentes han venido transfiriendo algunos de sus funciones (entre
ellas las ambientales) a los gobiernos regionales y locales.

Finalmente, en marzo de 2008, se aprobó la creación del MINAM, modificando así el marco institucional
peruano. Sin embargo, debe resaltarse que aún no se han resuelto algunos problemas derivados de la
actuación fragmentada o sectorial del Estado, tales como la superposición de derechos otorgados a los
particulares y la propia superposición en la actuación de estas autoridades.

LA AUTORIDAD AMBIENTAL NACIONAL


El CONAM ha sido durante años la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental. Sin embargo, con la aprobación del decreto legislativo 1013 en el año 2008 se creó el
MINAM, el cual ha incorporado al CONAM. En este sentido, el MINAM es actualmente el organismo rector
del sector ambiental.

FUNCIONES RECTORAS
a. Formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional del ambiente
aplicable a todos los niveles de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

b. Garantizar el cumplimiento de las normas ambientales por parte del MINAM, los demás sectores y los
diferentes niveles de gobierno, realizando funciones de promoción, fiscalización, supervisión, evaluación y
control, así como ejercer la potestad sancionadora en materias de su competencia y dirigir el régimen de
fiscalización y control ambiental y el régimen de incentivos previstos en la ley general del ambiente.

c. Realizar el seguimiento y monitoreo de las metas ambientales en los ámbitos nacional, regional y local y
tomar las medidas correspondientes.

d. Coordinar la implementación de la política nacional del ambiente con los sectores, los gobiernos
regionales y los gobiernos locales.

e. Prestar apoyo técnico a los sectores, los gobiernos regionales y locales para el adecuado cumplimiento
de las funciones ambientales.

FUNCIONES RECTORAS
a. Formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional del ambiente
aplicable a todos los niveles de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

b. Garantizar el cumplimiento de las normas ambientales por parte del MINAM, los demás sectores y los
diferentes niveles de gobierno, realizando funciones de promoción, fiscalización, supervisión, evaluación y
control, así como ejercer la potestad sancionadora en materias de su competencia y dirigir el régimen de
fiscalización y control ambiental y el régimen de incentivos previstos en la ley general del ambiente.

c. Realizar el seguimiento y monitoreo de las metas ambientales en los ámbitos nacional, regional y local y
tomar las medidas correspondientes.

d. Coordinar la implementación de la política nacional del ambiente con los sectores, los gobiernos
regionales y los gobiernos locales.

e. Prestar apoyo técnico a los sectores, los gobiernos regionales y locales para el adecuado cumplimiento
de las funciones ambientales.

FUNCIONES TÉCNICO-NORMATIVAS
a. Formular propuestas y aprobar lineamientos, normas, directivas, planes, programas, proyectos,
estrategias e instrumentos de gestión ambiental en las materias de su competencia.

b. Coordinar la defensa judicial de las entidades de su sector.

c. Resolver los recursos impugnativos interpuestos contra las resoluciones y los actos administrativos
relacionados con sus competencias, así como promover la solución de conflictos ambientales a través de
los mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos, constituyéndose en la instancia previa
obligatoria al órgano jurisdiccional en materia ambiental.

d. Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia.

FUNCIONES ESPECÍFICAS VINCULADAS AL


EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS
a. Formular, aprobar, coordinar, supervisar, ejecutar y evaluar el plan de acción ambiental y la agenda
nacional de acción ambiental.

b. Dirigir el SNGA, el SEIA, el SINEA, el SINANPE, así como aquellos que por ley le corresponda.

c. Establecer la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter general para el
ordenamiento territorial nacional, en coordinación con las entidades correspondientes, y conducir su
proceso.

d. Elaborar los estándares de calidad ambiental (ECA) y los límites máximos permisibles (LMP) de acuerdo
a los planes respectivos para todos los niveles de gobierno. Deben contar con la opinión del sector
correspondiente y ser aprobados mediante decreto supremo.

e. Establecer los criterios y procedimientos para la formulación, coordinación y ejecución de los planes de
descontaminación y recuperación de ambientes degradados.

f. Evaluar las propuestas de establecimiento de áreas naturales protegidas y proponerlas al Consejo de


Ministros para su aprobación.

g. Implementar los acuerdos ambientales internacionales y presidir las respectivas comisiones nacionales.

h. Ser el punto focal para las consultas que en materia ambiental se deriven de los compromisos asumidos
en los acuerdos comerciales internacionales suscritos por el Perú.

i. Establecer los procedimientos interinstitucionales necesarios para que se hagan efectivas las condiciones
de participación y consulta del público que emanen de los convenios referidos en el punto anterior, en
coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

j. Promover y coordinar la adecuada gestión de los residuos sólidos, la protección de la calidad del aire y el
control del ruido y de las radiaciones no ionizantes, y sancionar su incumplimiento.

k. Supervisar el funcionamiento de los organismos públicos adscritos al sector y garantizar que su actuación
se enmarque dentro de los objetivos de la política nacional del ambiente.

l. Formular y proponer la política y las estrategias nacionales de gestión de los recursos naturales y de la
diversidad biológica.

m. Promover la investigación científica, la innovación tecnológica y la información en materia ambiental, así


como el desarrollo y uso de tecnologías, prácticas y procesos de producción, comercialización y consumo
limpios.
n. Promover la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones para el desarrollo sostenible
y fomentar una cultura ambiental nacional.

o. Elaborar el informe sobre el estado del ambiente y la valoración del patrimonio natural de la nación.

p. Declarar emergencias ambientales, en coordinación con el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI),
el Ministerio de Salud, el gobierno regional que corresponda u otras entidades que tengan competencia
ambiental y disponer su prórroga o levantamiento.

q. Ejercer la potestad sancionadora en el ámbito de sus competencias, aplicando las sanciones de


amonestación, multa, comiso, inmovilización, clausura o suspensión por las infracciones a la legislación
ambiental de acuerdo al procedimiento que se debe aprobar para tal efecto, así como resolver los recursos
impugnativos que se interpongan, con potestades de ejecución coactiva en los casos que corresponde.

Al respecto, debemos indicar que dos de los temas que más preocupación causaron al momento de aprobar
el decreto legislativo 1013 fueron:

a. Que la Autoridad Nacional del Agua (ANA) haya quedado adscrita al Ministerio de Agricultura. Al respecto,
si bien se establece que esta institución puede ser adscrita al MINAM cuando este se encuentre
implementado, esto no ha sucedido a la fecha.

b. Que las funciones de fiscalización en materia ambiental no quedaban claras. Sin embargo a partir de la
aprobación de normas específicas se ha ido implementando el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA). Es así que, se ha culminado con la transferencia de funciones de supervisión,
fiscalización y sanción en materia ambiental del OSINEGMIN al OEFA, respecto a los sectores de minería,
hidrocarburos y electricidad. Cabe también señalar que se encuentra en proceso de transferencia al OEFA
las funciones de supervisión, fiscalización y sanción en materia ambiental de los sectores de industria y
pesquería, ejercidas hasta el momento por el PRODUCE.

ESTRUCTURA ORGÁNICA
Para cumplir con sus funciones, el ministerio está estructurado de la siguiente manera:

I. Alta dirección

- Despacho Ministerial
- Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales
- Viceministerio de Gestión Ambiental
- Secretaría General
- Comisión multisectorial ambiental
- Comisión consultiva ambiental

II. Órgano resolutivo

- Tribunal de Solución de Controversias Ambientales

III. Órgano de control institucional

- Oficina de Control Institucional

IV. Órgano de defensa judicial

- Procuraduría Pública

V. Órgano de asesoramiento

- Oficina de Asesoría Jurídica


- Oficina de Planeamiento y Presupuesto
- Oficina de Cooperación y Negociaciones
- Oficina de Asesoramiento en Asuntos-Ambientales

VI. Órgano de apoyo

- Oficina General de Administración

VII. Órganos de línea

COMISIÓN MULTISECTORIAL AMBIENTAL


La Comisión Multisectorial Ambiental es el órgano encargado de coordinar y concertar en el ámbito técnico
los asuntos de carácter ambiental entre los distintos sectores y niveles de gobierno. La comisión estará
integrada por:

a. Un representante del MINAM, quien la preside.


b. Los viceministros de los diversos ministerios o sus representantes de alto nivel y con capacidad de
decisión.
c. Los jefes de las entidades públicas que poseen competencias y responsabilidades ambientales.
d. Un representante de los gobiernos regionales.
e. Un representante de los gobiernos locales.

Las funciones que tiene la comisión son las de coordinar y concertar políticas en los asuntos sometidos a
su consideración; proponer al ministerio la creación y composición de los grupos técnicos y emitir opinión
sobre el resultado del trabajo de los mismos y sobre los asuntos de carácter ambiental que someta a su
consideración el ministerio; poner en conocimiento del ministerio los avances y resultados del trabajo de la
comisión; y proponer al sector correspondiente las modificaciones a la normatividad nacional que considere
pertinentes.

COMISIÓN CONSULTIVA AMBIENTAL


La Comisión Consultiva Ambiental es un órgano de carácter permanente del MINAM, y tiene como función
promover el diálogo y la concertación en asuntos ambientales entre el Estado y la sociedad. Asimismo, está
encargada de asesorar, analizar y absolver consultas y emitir opinión sobre políticas, estrategias y planes
que el ministerio someta a su consideración.

La comisión está conformada por profesionales o especialistas en las diferentes áreas de interés para el
cumplimiento de los objetivos y políticas del sector ambiente. Se integran a esta por invitación del ministro
del Ambiente y son designados por resolución suprema.

Mediante resolución suprema 005-2009-MINAM se han designado los miembros de la referida comisión.

TRIBUNAL DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS


AMBIENTALES
El Tribunal de Solución de Controversias Ambientales es un órgano con autonomía técnica y funcional. Está
constituido por una sala especializada, pudiendo el ministro del Ambiente crear otras salas que resulten
necesarias en función a la especialización y la carga procesal del tribunal.

Tiene como funciones el resolver, en última instancia administrativa, los procedimientos administrativos que
se precisen en el reglamento correspondiente; determinar, en caso de conflicto de competencia entre dos
o más entidades públicas de ámbito nacional, regional y/o local, cuál de ellas debe actuar como autoridad
competente cuando estas se atribuyan funciones ambientales de carácter normativo, fiscalizador o
sancionador sobre una misma actividad; y resolver conflictos en materia ambiental a través de la
conciliación u otros mecanismos de solución de controversias extrajudiciales, constituyéndose en la
instancia previa extrajudicial de carácter obligatorio antes de iniciar una acción judicial en materia ambiental.

Actualmente, ha salido prepublicado el proyecto de reglamento interno del Tribunal de Solución de


Controversias Ambientales, que ha considerado como competencias del tribunal las siguientes:

a. Resolver en última instancia administrativa los recursos impugnativos interpuestos contra los actos
administrativos de materia ambiental emitidos por las direcciones generales del MINAM.

b. Resolver, en caso de conflicto de competencia ambiental entre dos o más entidades públicas de ámbito
nacional, regional y/o local, cuál de ellas debe actuar como autoridad competente, con excepción de los
conflictos cuya resolución sea competencia de otros órganos del Estado por haber sido establecida esta
por la Constitución o por ley orgánica.

c. Resolver conflictos en materia ambiental a través de la conciliación u otros mecanismos de solución de


controversias extrajudiciales de carácter obligatorio antes de iniciar una acción judicial en materia ambiental,
en caso no se llegue a un acuerdo entre las partes.

AUTORIDADES AMBIENTALES SECTORIALES


Las autoridades ambientales sectoriales concentran funciones normativas, técnicas y, algunas de ellas, de
fiscalización. Administran y otorgan autorizaciones y otros derechos relativos al acceso a los recursos
naturales renovables y no renovables, así como al propio desarrollo de algunas actividades que se
sustentan en ellos o que pueden afectar la calidad ambiental.

Entre las funciones más importantes que desarrollan estas autoridades tenemos:

a. Otorgar derechos sobre los recursos naturales.


b. Otorgar la certificación ambiental (la aprobación de la declaración de impacto ambiental o del estudio de
impacto ambiental).
c. Aprobar instrumentos de gestión ambiental, como el plan de cierre de minas en el caso de las empresas
mineras.
d. Llevar el registro de consultores ambientales.
e. Llevar el registro de auditores/fiscalizadores ambientales.
f. Sancionar las infracciones ambientales a su cargo.
g. Fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones ambientales.

AUTORIDADES FISCALIZADORAS EN MATERIA


AMBIENTAL
Como ya lo hemos señalado anteriormente, en 1991 se estableció que las autoridades sectoriales
competentes en materia ambiental son los ministerios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso,
de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas. En este sentido, el
régimen de fiscalización ambiental ha diferido de sector a sector.

Sin embargo, debemos considerar que con la creación del MINAM, también se crea el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), como organismo público técnico especializado adscrito al
MINAM. En el marco de sus funciones, el OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización
Ambiental, encargado de la evaluación, supervisión, control, fiscalización y sanción en materia ambiental,
así como de la aplicación de los incentivos, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de la legislación
ambiental y de los instrumentos de gestión ambiental, por parte de las personas naturales o jurídicas en el
ámbito nacional, en el marco del SNGA.
El OEFA ejecuta directamente las acciones de fiscalización y sanción respecto de actividades bajo su
competencia, y supervisa el desempeño de las entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o
local, a través de acciones de seguimiento y verificación.

Al respecto, debemos considerar que en la creación de este organismo, no hubo claridad respecto de sus
competencias, en la medida en que se hacía referencia a términos como:

a. Entidad encargada de dirigir y supervisar la aplicación del régimen común de fiscalización y control
ambiental, así como del régimen de incentivos previstos en la ley general del ambiente.

b. Entidad encargada de supervisar y fiscalizar directamente el cumplimiento de las actividades bajo su


competencia.

Sin embargo, las competencias del OEFA fueron fortalecidas mediante la ley 29325, ley que crea el Sistema
de Evaluación y Fiscalización Ambiental. Este sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la
legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar
que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia
ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil
y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en las normas, políticas, planes, estrategias, programas y acciones
destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo de
las actividades productivas y al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que contribuyan a
una efectiva gestión y protección del ambiente.

Asimismo, la ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental asigna cinco funciones
generales al OEFA:

a. Función evaluadora: comprende las acciones de vigilancia, monitoreo y otras simila res que realiza el
OEFA, según sus competencias, para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.

b. Función supervisora directa: comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación


con el propósito de asegurar el cumplimiento de las normas, obligaciones e incentivos establecidos en la
regulación ambiental por parte de los administrados.

c. Función supervisora de entidades públicas: comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y


verificación del desempeño de las entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o local.

d. Función fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de investigar la comisión de posibles


infracciones administrativas sancionables y de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones
derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas ambientales y de los mandatos
o disposiciones emitidos por el OEFA.

e. Función normativa: comprende la facultad de dictar en el ámbito y en materia de sus respectivas


competencias, los reglamentos y normas que regulen los procedimientos a su cargo y otros de carácter
general referidos a intereses, obligaciones o derechos de las personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas, que fiscaliza.

Por otro lado, la ley permite que las funciones establecidas sean ejercidas a través de terceros en lo que
corresponda. Para esto, el OEFA establecerá los criterios y procedimientos específicos para la calificación
y clasificación de los terceros que podrán ejercer dichas funciones, así como los procedimientos para la
contratación, designación y ejecución de las tareas de supervisión que realizarán.

Para poder cumplir con sus funciones de fiscalización, el OEFA cuenta con varias facultades, entre las
cuales figuran la de realizar fiscalizaciones sin previo aviso, hacerse acompañar por peritos y técnicos en
las visitas de fiscalización, así como recabar y obtener información, datos o antecedentes con relevancia
para la función fiscalizadora. Asimismo, el OEFA podrá proceder a practicar cualquier diligencia de
investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se
observan correctamente, y especialmente para requerir información al fiscalizado o al personal de la
empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales; exigir la presencia del
empresario o de sus representantes y encargados en el centro fiscalizado; examinar la documentación con
relevancia en la verificación del cumplimiento ambiental y tomar o sacar muestras de sustancias y
materiales utilizados o manipulados en el establecimiento; realizar mediciones; obtener fotografías, videos,
grabación de imágenes; y levantar croquis y planos, siempre que se notifique al sujeto fiscalizado.

El reglamento de organizaciones y funciones del OEFA ha establecido que el Tribunal de Fiscalización


Ambiental es el órgano encargado de ejercer funciones como última instancia administrativa del OEFA. Las
resoluciones del tribunal son de obligatorio cumplimiento y constituyen precedente vinculante en materia
ambiental, siempre que se lo señale en la misma resolución. Son funciones de este tribunal las siguientes:

a. Resolver en segunda y última instancia administrativa, los recursos de apelación interpuestos contra las
resoluciones o actos administrativos impugnables emitidos por la Dirección de Fiscalización, Sanción y
Aplicación de Incentivos.

b. Proponer al presidente del consejo directivo del OEFA mejoras a la normatividad ambiental, dentro del
ámbito de su competencia.

c. Ejercer las demás atribuciones que correspondan de acuerdo a ley.

Asimismo, se ha contemplado que el OEFA cuente con oficinas desconcentradas, que son unidades básicas
de gestión desconcentrada que reportan sus acciones a la presidencia del consejo directivo, habiéndose
implementado la primera en la ciudad de Puerto Maldonado, región Madre de Dios.

Por su función fiscalizadora y sancionadora, el OEFA tiene la facultad de imponer sanciones administrativas
por incumplimiento de la normativa ambiental, obligaciones de los instrumentos de gestión ambiental y de
las disposiciones emitidas por el OEFA.

Las infracciones se clasifican como leves, graves y muy graves y su determinación debe fundamentarse en
la afectación a la salud, al ambiente, en su potencialidad o certeza de daño, en la extensión de sus efectos,
y otros criterios que puedan ser definidos por las autoridades del sistema.

Los administrados son responsables objetivamente por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los
instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas ambientales y de los mandatos o disposiciones
emitidos por el OEFA. El MINAM, a propuesta del OEFA, aprobará la escala de sanciones en la que se
establecerán las sanciones aplicables para cada tipo de infracción.

OTRAS AUTORIDADES EN MATERIA AMBIENTAL


La referencia a las demás autoridades con competencias ambientales, como la Autoridad Nacional del
Agua, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado y la Dirección General de Capitanías
y Guardacostas del Perú, entre otras, se ha hecho a lo largo de las secciones específicas, por lo que
sugerimos remitirse a ellas.

GOBIERNOS REGIONALES
La ley 27680, ley de reforma constitucional del capítulo XIV del título IV sobre descentralización, ha dado
inicio, sin embargo, a un nuevo proceso de descentralización en el país, mediante el cual se espera que se
definan con mayor precisión las competencias de las autoridades de los distintos niveles de gobierno que
representan al Estado peruano.

Esta norma establece que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una
política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del país. En este sentido, se establece un proceso de regionalización, el mismo que se realizará
por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
Para el inicio de este proceso, se eligió a gobiernos regionales sobre la base de los actuales departamentos
y la provincia constitucional del Callao. La norma establece que los gobiernos regionales elegidos en el
marco de este proceso, cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia y se encargarán de coordinar con las municipalidades sin interferir en sus funciones y
atribuciones.

La ley 27783, ley de bases de la descentralización, establece la finalidad, principios, objetivos y criterios
generales del proceso de descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija
las competencias de los tres niveles de gobierno; y determina los bienes y recursos de los gobiernos
regionales y locales. También regula las relaciones de los distintos niveles de gobierno.

En este sentido, establece que las regiones son unidades territoriales con diversidad de recursos naturales,
sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que
comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas
circunscripciones se constituyen y organizan los gobiernos regionales.

La ley orgánica de gobiernos regionales, al igual que la ley de bases de la descentralización, ha establecido
como competencias exclusivas de los gobiernos regionales, las siguientes:

a. Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes,


en armonía con el plan nacional de desarrollo.

b. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil
de su región.

c. Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la ley de gestión


presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto.

d. Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial,
energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad,
competitividad y oportunidades de inversión privada; dinamizar mercados y rentabilizar actividades.

e. Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.

f. Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la
artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

g. Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.

h. Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental.

i. Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su jurisdicción,
conforme a la ley de la materia.

j. Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas
correspondientes.

k. Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de la biodiversidad.

Entre las competencias compartidas establecidas por la ley orgánica de gobiernos regionales, al igual que
la ley de bases de la descentralización, tenemos:

a. Salud pública.

b. Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel,


correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos,
minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.
c. Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.

d. Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales.

e. Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados o en todos los
niveles.

Sobre la base de ello, en el año 2004, el Consejo Nacional de Descentralización (que fue absorbido por la
Presidencia del Consejo de Ministros en el 2007 y cuyas funciones ahora corresponden a la Secretaría de
Descentralización), en su condición de organismo que dirigía y conducía el proceso de descentralización,
inició un proceso progresivo de transferencia de competencias del ámbito nacional a los ámbitos regional y
local. Por ello, se aprobó el plan anual de transferencia de competencias sectoriales 2004, sobre la base
del cual se dictaron las disposiciones pertinentes que garantizasen un progresivo y ordenado proceso de
transferencia de los sectores del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. 15

A efectos de seguir con el proceso, se aprobó la ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos
Regionales y Locales16 que, como su nombre lo indica, tiene como objetivo acreditar la existencia de
capacidades de gestión efectiva en los gobiernos regionales y locales, para asumir las competencias,
funciones, atribuciones y recursos que les vayan a ser transferidos. En este sentido, a la fecha diversos
gobiernos regionales ya han acreditado capacidades para asumir algunas competencias y el proceso
continúa.

En el proceso de transferencia de funciones, se optó por incluir el concepto de facultad como una forma de
desagregar las funciones y sentar una base manejable para la transferencia.

Entre las facultades otorgadas a los gobiernos regionales en materia ambiental, tenemos:
GOBIERNOS LOCALES
La Constitución Política del Perú ha establecido de manera general las competencias centrales de las
municipalidades, señalando que estas instancias son competentes, entre otros asuntos, para planificar el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, participar en la gestión de las actividades y servicios
inherentes al Estado y para todo lo demás que determine la ley.

La ley orgánica de municipalidades señala que las municipalidades son competentes en materia de
organización del espacio físico y uso del suelo; servicios públicos locales; protección y conservación del
ambiente; participación vecinal; así como en materia de educación y cultura. Asimismo, el reglamento de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano crea el marco normativo nacional para los procedimientos
que deben de seguir las municipalidades en ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y
gestión de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano.

De manera general, la ley de bases de la descentralización ha establecido como competencias exclusivas


de los gobiernos locales, las siguientes:

a. Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción y ejecutar los planes


correspondientes.
b. Normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamiento humano.
c. Administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas
de carácter local.
d. Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad.
e. Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participación, concertación y fiscalización de la
comunidad en la gestión municipal.
f. Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas
correspondientes.

Y entre las competencias compartidas establecidas por la ley de bases de la descentralización, tenemos:

a. Salud pública.
b. Cultura, turismo, recreación y deportes.
c. Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas locales, la defensa y
protección del ambiente.
d. Transporte colectivo, circulación y turismo urbano.
e. Vivienda y renovación urbana.
f. Gestión de residuos sólidos.

Asimismo, se ha establecido que los gobiernos locales deben implementar el sistema local de gestión
ambiental, sobre la base de los órganos que desempeñan diversas funciones ambientales que atraviesan
el gobierno local y con la participación de la sociedad civil.

De otro lado, mediante la ley marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental se ha establecido que
mediante ordenanza municipal se crean las comisiones ambientales municipales.

Estas instancias de gestión ambiental se encuentran encargadas de:

a. Coordinar y concertar la política ambiental municipal.


b. Promover el diálogo y el acuerdo entre los sectores público y privado.
c. Articular sus políticas ambientales con las comisiones ambientales regionales (CAR) y el MINAM.

En este sentido, la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental provincial y distrital debe contar
con la opinión favorable de las comisiones ambientales municipales, sin perjuicio de la intervención de las
instituciones públicas y privadas, y de los órganos de base representativos de la sociedad civil. Asimismo,
los instrumentos de gestión ambiental distrital deben guardar estricta concordancia con los aprobados para
el ámbito nacional, regional y provincial.
Cabe mencionar que en la actualidad aún es muy difícil determinar en forma general, cuál es el límite entre
la actuación de las autoridades sectoriales y la de las autoridades locales, presentándose múltiples casos
en los que se contraponen o confluyen ambas. Usualmente, esta línea gris que divide sus competencias
debe esclarecerse caso por caso. Sin embargo, hay consenso respecto de que las municipalidades
constituyen la autoridad conductora del desarrollo local, que tienen a su cargo la planificación del uso del
suelo en su jurisdicción y que administran los servicios públicos locales, entre los que se encuentran los de
saneamiento, limpieza pública y manejo de los residuos sólidos.

No obstante, aún no se ha esclarecido en forma apropiada, cuál es el rol de los gobiernos locales respecto
de otros importantes aspectos de la gestión ambiental nacional, como son la evaluación de impacto
ambiental, los parámetros de contaminación y el desarrollo rural.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
El Congreso de la República es la institución autónoma y soberana en la que reside el Poder Legislativo.
Se rige primariamente por la Constitución, el reglamento del Congreso y otras normas.

Dentro de la estructura del Congreso, se encuentran las comisiones de trabajo, que son grupos
especializados de congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento
de los órganos del Estado, así como el estudio y dictamen de proyectos de ley y la absolución de consultas
en los asuntos que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o materia.

A partir del año 1993, se instaló la Comisión de Medio Ambiente y Amazonía. En 1995, con el nuevo
Congreso, el tema ambiental y el amazónico se unieron al tema agrario y se formó la Comisión de Asuntos
Agrarios, Medio Ambiente y Amazonía. En 1996, el tema agrario fue separado de esta comisión y se
conformó la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía. Solo en el 2002, el tema amazónico fue
tambiénseparado, formándose la actual Comisión de Ambiente y Ecología. Sin embargo, en el año 2005 se
ha conformado la Comisión de Pueblos Andinoamazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
Actualmente, la comisión mantiene los mismos temas, llamándose Comisión de Pueblos Andinos,
Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología.