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Cuadernos

del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá


N° 4
El uso del suelo:
un gran desafío para Bogotá

Esta publicación se llevó a cabo con el auspicio de


Comité Consultivo del idh para Bogotá
Luis Eduardo Garzón Alcalde Mayor de Bogotá
Cardenal Pedro Rubiano Arzobispo de Bogotá
Luis Alfonso Hoyos Representante del Gobierno nacional
Pablo Ardila Gobernador de Cundinamarca
Alejandro Martínez Concejal de Bogotá
Bruno Moro Representante residente del pnud
Lena Nordström Embajadora de Suecia en Colombia
Dag H. Nylander Encargado de Negocios de la Real Embajada
de Noruega en Colombia
David Minoves Director General de la Cooperación al Desarrollo y la Acción
Humanitaria de la Generalitat de Cataluña
Augusto Ramírez Ocampo Miembro del Comité Consultivo Nacional
Moisés Wasserman Rector de la Universidad Nacional de Colombia
Gustavo Montañez Gómez Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Carlos Angulo Galvis Rector de la Universidad de Los Andes
Fernando Hinestrosa Rector de la Universidad Externado de Colombia
Luis Carlos Villegas Presidente de la Andi
María Fernanda Campo Presidenta de la Cámara de Comercio de Bogotá
Rafael Santos Calderón Codirector de El Tiempo
Emilia Ruiz Directora de la Fundación Corona
Rogelio Salmona Arquitecto y urbanista
Federico Castañeda Presidente de la Federación Comunal de Bogotá
Rosaemilia Salamanca Representante de organizaciones de mujeres
Adiela Dagua Ponzá Representante de negritudes
Agustín Agreda Representante de poblaciones indígenas
Bruno Moro Representante Residente Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo pnud

Equipo Coordinador del idh para Bogotá


Hernando Gómez Buendía Director Desarrollo Humano para Bogotá
Bárbara Pesce-Monteiro Directora de País del pnud
Hernando Gómez Buendía Director del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá
Jorge Iván González Equipo Técnico
Jorge Hernán Cárdenas
Humberto Molina
María Victoria Duque López Gerente
Tania Guzmán Investigadora asociada
Carlos Chica Coordinador de Comunicaciones
Andrea Arboleda Barrios Asistente de participación y formación
Marlon Madrid-Cárdenas Asistente de investigación
Las opiniones y planteamientos expresados no reflejan necesariamente
las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
su Junta Directiva, ni los estados miembros.
Foto de portada:
Marcela Riomalo
Diseño de la colección y armada electrónica:
Editorial El Malpensante S.A
isbn 978-958-98359-1-3
Impreso por Panamericana Formas e Impresos S.A.
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
el uso del suelo:
en camino hacia la ampliación de lo público

Bárbara Pesce-Monteiro, Directora de País


pnud Colombia

Respondiendo a las necesidades de reposición y reducción de haci-


namiento, la administración distrital se impuso como meta la cons-
trucción de 440.000 nuevas viviendas. Con base en los estimativos
del Plan de Ordenamiento Territorial, de esas 440 mil viviendas, 112
mil se podrían ubicar mediante procesos de renovación urbana; las
338 mil restantes, con una densidad de 55 viviendas por hectárea,
representan una demanda de 7.059 nuevas hectáreas. En el 2006
había una disponibilidad máxima de 3.368, lo cual nos indica que
sería necesario expandir el perímetro en 3.700 hectáreas para atender
los requerimientos mínimos de vivienda nueva de aquí al 20101.
Ese solo dato justifica ampliamente que el tema del uso del
suelo sea tratado como un asunto de interés público. Es por ello que
al convocar este foro, en el marco del proceso de elaboración del
Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, pretendemos aportar
al diálogo abierto, incluyente, calificado y público sobre temas
neurálgicos del modelo de desarrollo que, desde la perspectiva del
desarrollo humano, sería ideal para nuestra ciudad.
El tema del uso del suelo no solamente es de obligatorio tra-
tamiento, sino condición indispensable para analizar y entender a
Bogotá, su desarrollo, su crecimiento y, por supuesto, los desafíos
que tiene por delante.
Pero antes de ahondar en el tema y dar la palabra a los ex-
pertos, quienes amablemente han aceptado nuestra invitación,

1. Análisis de las políticas de salud, vivienda y educación del nuevo plan


de desarrollo de Bogotá, Bogotá D. C., Fedesarrollo, 2006.


considero necesario compartir con ustedes lo que es un Informe
de Desarrollo Humano.
Un Informe de Desarrollo Humano no es simplemente un tex-
to, es un proceso de análisis sobre una determinada problemática;
es también un proceso de evaluación que implica una lectura con
valores. No es el trabajo de una mente o de un grupo de mentes
encerradas, es un diálogo que busca la construcción de consensos
para la formulación de políticas, programas y acciones con un
contenido de pedagogía ciudadana.
Este proceso lo hemos aplicado en muchas partes del mundo.
El primer Informe de Desarrollo Humano lo publicó el pnud en
1990 en Bangladesh. Se hizo bajo la dirección conjunta de Amartya
Sen, premio Nobel de Economía, y del profesor Mahbub Ul Haq,
quien fue ministro de Finanzas de Pakistán. Desde entonces cada
año se ha producido un Informe Mundial de Desarrollo Humano.
Hemos publicado 16 hasta ahora y actualmente estamos preparan-
do el de este año, sobre calentamiento global.
Tal vez lo más conocido para el público en general es el llama-
do Índice de Desarrollo Humano, que, además de medir el nivel
de ingreso, mide otros componentes fundamentales de la calidad
de vida. Es decir, una medición que toma en cuenta que existen
variables determinantes para la calidad de vida distintas al ingreso
económico. Éste es un punto que quisiera resaltar: para el desa-
rrollo humano lo que importa es la gente. Consiste en tener más
opciones de vivir mejor en muchos campos de la vida. Utilizando
una frase trillada de Abraham Lincoln, que refleja el espíritu del
Desarrollo Humano, podemos decir que “es el desarrollo de la
gente, por la gente, con la gente y para la gente”.
Además de los informes mundiales, tenemos una larga expe-
riencia en producción de informes de desarrollo humano nacio-
nales, regionales y locales. Se han hecho informes para más de
140 países, 600 en total, de distinta naturaleza y calidad: algunos
excelentes, otros buenos y también regulares y malos. A partir de esa


experiencia, hemos desarrollado un trabajo sistemático, cuidadoso
y riguroso para identificar cuáles son las condiciones o las claves
que permiten que este proceso de análisis, evaluación, diálogo,
construcción de consensos, formulación de políticas y pedagogía
ciudadana tenga éxito y cumpla su cometido.
La primera condición de un Informe de Desarrollo Humano
exitoso es lo que podríamos llamar tener un nicho apropiado, es
decir, encontrar un tema, una sensibilidad y un mensaje relevantes
para el país, la ciudad o la región en cuestión.
La segunda característica es la independencia intelectual.
Los informes están escritos al margen de compromisos políticos
o electorales. Su único compromiso es con los valores de las Na-
ciones Unidas y, particularmente, con su formulación dentro del
paradigma del Desarrollo Humano. Eso los hace completamente
independientes de los intereses sectoriales, políticos o gremiales.
La tercera condición es la excelencia académica. Estos infor-
mes están escritos con el mejor conocimiento posible y con el rigor
propio de las comunidades del saber. Están sujetos a la evaluación
de pares, al escrutinio, así como a la revisión pública, a la inter-
subjetividad de sus estadísticas y fuentes y a la contrastabilidad
de sus hipótesis. Además cuentan con el mejor recurso humano
movilizado en torno a su redacción y debate.
En cuarto lugar, los informes no son solamente escritos por
académicos, sino que involucran una amplia participación social.
Ésta les da una enorme riqueza y nutre la calidez humana durante
el proceso, porque la gente común es más sabia de lo que suelen
suponer sus dirigentes y académicos. Éste es un aspecto por resaltar,
porque en el conocimiento empírico que da la vida hay una riqueza
enorme que los informes tienen el desafío de captar y reflejar en el
proceso y en las propuestas: esa realidad vital.
Luego, los informes tienen un sentido propositivo. Como ya
lo habíamos mencionado, no son simplemente un diagnóstico, ni
mucho menos un lamento. La razón fundamental para hacer un


Informe de Desarrollo Humano es abrir caminos, señalar el norte,
hacer propuestas de construcción de futuro.
Y por último, pero no menos importante, los informes implican
un proceso de seguimiento sostenido. Después de completar estas
actividades, después de la participación ciudadana, después de
publicar lo que podría llamarse la memoria del proceso recogida
en el texto del informe —que, repito, no es simplemente un texto
sino la expresión física, el resumen de un proceso—, viene un
seguimiento al impacto y a las implicaciones que éste tenga.
Con esto quiero decir que se trata de un proyecto ambicioso,
que cuenta con una metodología sofisticada, previamente com-
probada. Nuestro desafío es, por supuesto, poder reunir estas seis
condiciones cada vez que implementemos esta herramienta de
desarrollo.
El Informe de Desarrollo Humano para Bogotá tiene una apues-
ta decidida por la ampliación de la esfera de lo público, asume
la inclusión como el primer paso hacia la equidad y considera
la democracia como el sistema político propicio para la toma de
decisiones y el ejercicio de la ciudadanía. Puede presentarse como
un proceso simultáneo de cuatro diálogos:
En primer lugar, tenemos un diálogo académico y de reflexión.
En segundo lugar, un diálogo con la ciudadanía en el cual los me-
dios de comunicación cumplen un papel fundamental. En tercer
término, es un diálogo entre autoridades, dirigentes y comunidades
organizadas de los distintos sectores y localidades que tratarán de
consolidar un pacto por el desarrollo humano de la ciudad.
Y en último término, es un diálogo pedagógico y político que
trata de presentar y discutir públicamente las complejidades de
la ciudad y difundir sus resultados. El evento en el cual hoy parti-
cipamos es una muestra de este esfuerzo.
Quisiera dar la palabra a nuestros invitados, no sin antes for-
mular una pregunta provocadora sobre un tema tan complejo y
maravilloso como el que hoy nos convoca:

10
¿Está Bogotá preparada para hacer del uso del suelo una fuente
pública de riqueza que le permita ser realmente una ciudad mo-
derna, competitiva, incluyente y humana?
No puedo despedirme sin antes resaltar el apoyo constante que
el pnud recibe de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, la
Agencia Catalana de Cooperación para el Desarrollo, la Alcaldía
Mayor de Bogotá, la Embajada de Noruega en Colombia, el pe-
riódico El Tiempo y la Agencia Presidencial para la Acción Social
para llevar a buen término este proceso.
Para terminar, permítanme agradecer su presencia con la
certeza de que contar con ciudadanos y ciudadanas como ustedes,
comprometidos con los desafíos y las problemáticas de Bogotá,
hace que nuestra tarea tenga más sentido y sus resultados sean
factibles.

11
la mano invisible del estado

Fabio Giraldo Isaza

Aun cuando se soporte el martirio y la muerte


por una fe, eso no prueba en nada su verdad,
sino la fuerza de la fe en aquello que
se creía verdadero.
—Friedrich Nietzsche

I. Introducción

El mundo se urbaniza a ritmos sin precedentes. Como lo puso de


manifiesto el último documento del Consejo de Administración
de un-Hábitat, “se estima que la población en las zonas urbanas
del mundo aumenta a razón de 70 millones de personas cada año
—lo que equivale a una nueva ciudad del tamaño de Madrid,
Dallas o San Petersburgo todos los meses—”1. La escala y el ritmo
de este crecimiento plantean desafíos políticos, socioeconómicos y
culturales-medioambientales sin precedentes, pero la urbanización
es la clave para luchar contra la pobreza y la inequidad.
La ciudad atrae, y lo hace por su gran capacidad de concen-
trar potencialidades para mejorar la calidad de vida y el bienestar
humano, fruto de la aglomeración. Los pobres lo saben y se van
para la ciudad porque allí sus condiciones de desarrollo humano
se incrementan, no solo en cantidad, sino en calidad de vida
material y subjetiva, individual y colectiva. No obstante, si se
gestiona mal, si los costos superan los beneficios, la urbanización
puede convertirse en un proceso negativo, productor de pobreza

1. Declaración del Consejo de Administración del Programa de Naciones


Unidas para los Asentamientos Humanos, 21° período de sesiones, tema 8 del
Programa Provisional, Nairobi, 16-20 abril, 2007, texto fotocopiado.

13
y exclusión. También da lugar a un crecimiento urbano incontro-
lado, contaminación y consumo insostenible de la tierra, el agua y
otros recursos naturales, que aceleran las consecuencias negativas
del cambio climático.
Las causas económicas y demográficas del crecimiento urbano
son el resultado de la aglomeración o, lo que es lo mismo, del incre-
mento en productividad y eficiencia por el solo hecho de estar juntos.
La concentración de la actividad económica da lugar a una mayor
división del trabajo y a un mayor crecimiento, el cual, por sí mismo,
no crea un control adecuado sobre el medio ambiente urbano, pero
constituye una condición necesaria aunque no suficiente.
En Colombia, dicho proceso fue ampliamente documentado
por Lauchlin Currie para quien el crecimiento de la producción
física en la agricultura hacía que una proporción cada vez menor
de la fuerza laboral fuese suficiente para producir alimentos para el
consumo, no solo interno sino externo. Si al mismo tiempo, como
ha ocurrido en Colombia en los últimos sesenta años, la población
crece rápidamente y debe localizarse donde hay mayores ingresos y
empleos de mayor productividad, esto es en las ciudades, se desata
irremediablemente un proceso de urbanización acelerado2.
La presión poblacional sobre las ciudades hace que un bien
como la tierra, no reproducible a voluntad, sea merecedor de un
tratamiento especial en razón a que el sistema de precios, cuando
actúa con una demanda creciente sobre una oferta tendencialmen-
te inelástica, genera una transferencia de recursos del conjunto de
la sociedad hacia una minoría de propietarios privilegiados que
obtienen una renta. Dicha transferencia de recursos, denominada
plusvalía, se produce como reflejo de la escasez.
El tratamiento que se ha tenido sobre esas plusvalías urbanas,
muy distintas a las generadas por el suelo rural en el siglo xix, y

2. Lauchlin Currie, Urbanización y desarrollo: un diseño para el creci-


miento metropolitano, Bogotá, Camacol, 1988.

14
sobre la cual discutían los economistas clásicos —Smith, Ricardo,
Marx, etcétera—, ha ido cambiando frente al proceso de urbani-
zación y la importancia dada al suelo, la vivienda y la ciudad; ésta
última no se puede entender sin una visión global.
En términos económicos, si no se comprenden cabalmente
las políticas macroeconómicas, es imposible el diseño de políticas
urbanas coherentes. Como es sabido, no es lo mismo una cuestión
económica observada desde un punto de vista macroeconómico
que desde uno mesoeconómico o microeconómico. Quien no
esté en capacidad de establecer nítidamente estas diferencias,
tiene dificultades para abordar las políticas que buscan atender
los principales problemas de la ciudad.

II. Suelo urbano y desarrollo

El crecimiento de las ciudades ha estado mediado por un conjunto


de cambios estructurales a los que le ha correspondido de alguna
manera una posición sobre el suelo urbano. Veamos los más im-
portantes de estos cambios:

Cambio estructural de la agricultura a la industria


Las grandes migraciones hacia la ciudad generaron una gran presión
sobre el suelo urbano y ocasionando que un pequeño número de
propietarios que poco o ningún esfuerzo habían realizado se enri-
quecieran capturando las plusvalías generadas por la colectividad.
Esos pagos de transferencia en la mayoría de los casos se hacen
de los pobres a los ricos, sin absorber recursos reales, es decir, ni
mano de obra ni insumos: es una transferencia entre personas, que
sigue disponible para ser invertida en otras actividades o bienes.
La inversión en tierra no consume recursos de producción; lo que
vende uno lo adquiere otro, la tierra siempre es la misma, lo que
perjudica la acumulación de activos reales para la producción y
el desarrollo del país.

15
Gráfica 1
Oferta y demanda de suelo urbano: etapa 1
Oferta y demanda del suelo urbano

P
La curva de oferta vertical representa el caso
extremo en que la tierra es perfectamente
inelástica como reflejo de la escasez.

El desplazamiento de la curva de demanda


representa la presión creciente, producto de
la urbanización y generadora del aumento del
precio del suelo.

Fuente: un-Hábitat/Colombia

La preferencia por la inversión en tierras es característica de las


sociedades precapitalistas, característica que, en la sociedad actual,
impide el desarrollo y se convierte en un factor inhibitorio de las
inversiones en activos reales. Keynes mostró, en su Teoría General3,
que la demanda agregada no siempre era suficiente para mantener
en su nivel de pleno empleo a todos los factores productivos; la
causa, según el autor, es la tasa de interés, cuando ésta es mayor a la
eficiencia marginal del capital —el rendimiento de las inversiones
productivas—, haciendo más rentable la inversión financiera.
La tasa de interés pone un rendimiento alternativo que sirve
para comparar el rendimiento de los activos reales y ver si éstos
se producirán: es el costo de oportunidad de las inversiones. En
ciertos momentos, o para algunos sectores particulares, la tierra y su
rendimiento pasivo —especulativo— cumple el papel de costo de
oportunidad, lo que hace, si este rendimiento es lo suficientemente
alto, que se inhiba la acumulación de activos de producción.

3. John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el


dinero, Fondo de Cultura Económica, México, segunda reimpresión a la
segunda edición, 1971.

16
La inversión en tierras no consume recursos de producción, no
genera ningún valor agregado. En este escenario, si el capitalista
puede obtener una ganancia sin correr riesgos con las inversiones
productivas, las cuales no compensan con mayores ganancias dichos
riesgos, las actividades productivas no existirán. En el caso de la
producción de vivienda, si el rendimiento de la construcción de Vi-
vienda de Interés Social, vis, no compensa el costo de oportunidad
de la inversión pasiva, ese tipo de viviendas no se producirá.
Generalmente el dinero se diferencia de los otros activos; tiene
una liquidez que excede su costo de acumulación, y por ello, se
utiliza como costo de oportunidad de la inversión. En países como
el nuestro, la tierra tiene unos costos de acumulación bajos y una alta
liquidez al tener una gran demanda como activo de acumulación
de riqueza. Esto lleva a un mundo sin potencia inversora donde se
da el poder a quien no hace nada sino afectar el nervio productivo
del empresario capitalista, único capaz de asumir riesgos y acumular
riqueza, no solo para él y su familia, sino para la sociedad.
El empresario tiene no solamente importancia para la empresa
individual, sino para la sociedad como un todo. Para tener una idea
cabal de lo que es un empresario, se debe establecer nítidamente
la distinción entre aquel que realiza la simple administración de
los negocios y aquel que realiza la dirección de la empresa, co-
rriendo riesgos, y donde muchos no ven prácticamente nada, él
da una respuesta creadora. El empresario promotor es el elemento
básico de la acumulación económica, es quien hace las cosas que
no se hacen generalmente en el curso ordinario de la rutina de los
negocios, aquel que por ejemplo vuelve rentable una localización
en el sector inmobiliario a partir de su intervención creadora de
valor agregado4.

4. Trabajamos con la noción de “empresario” del economista austriaco


Joseph Schumpeter, quien lo define como aquel agente que tiene una capa-
cidad especial para los negocios, supera con éxito las situaciones difíciles y

17
El empresario de la vivienda, como productor por excelencia
de riqueza individual y colectiva, no tiene ningún interés en ayudar
al mantenimiento del poder de mercado sobre uno de los insumos
básicos con que trabaja: la tierra. Se encuentra interesado en que
la tierra salga de activo de valorización y especulación a cumplir
una acción productiva; por ello, se debe promover e incentivar
un sector de la construcción productor de riqueza, diferenciado
claramente de los grupos de especuladores urbanos promoviendo
la tierra como factor de producción y desarrollo y permitiendo la
conjugación de los intereses públicos y privados.
Cuando se pretende intervenir la tierra, la pregunta a respon-
der es cuál es el mecanismo para realizar dicha intervención. En
una economía mixta, el problema es encontrar un mecanismo
de regulación y gestión, de manera que se pueda maximizar la
asignación de un recurso escaso. Por ello, es importante entender
el proceso de urbanización y lo que le es concomitante a éste, el
funcionamiento del sistema de precios, pues es a este sistema, junto
con las desigualdades e inequidades que lo caracterizan, al que
le debemos dedicar nuestra atención si queremos comprender las
complejidades de la sociedad contemporánea. Se debe encontrar
la adecuada relación público-privado, sin olvidar por ejemplo
que la captación de las plusvalías no se puede confundir con
limitar los derechos de propiedad y de empresa y mucho menos
con la inhibición de la ganancia que debe obtener el empresario
competitivo; no hay que confundir una economía mixta, con una
planificada estatista, ni con una autorregulada5.

aprovecha las situaciones favorables, lo cual no es simplemente una cuestión


de suerte. J. A. Schumpeter, “La teoría económica y la historia empresarial”,
en Ensayos, Colección libros de economía Oikos, 1966, pp. 255-272.
5. Algunos teóricos renuentes lo que hacen en sentido estricto al dispararle
a la institución social del mercado, al diseñar políticas en contra de y al atacar
esta institución central del mundo contemporáneo, es dispararse a los pies.

18
La relación adecuada entre Estado y mercado está estrecha-
mente ligada a la concepción que se tenga sobre el suelo urbano,
su precio y las plusvalías derivadas de su utilización. En ese sentido,
por ejemplo Martin Smolka, director del Programa de Latinoamé-
rica y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, afirma que
el precio del suelo

... corresponde a la acumulación de plusvalías o incrementos del valor


del suelo desde el pasado. Es como si una vez el precio hubiera sido
cero y cada vez que se incrementan los precios estuviéramos ante
plusvalías que se acumulan a lo largo del tiempo... En síntesis, no
hay un centavo o una molécula en el precio del suelo que no sea
plusvalía. Pensar que se interviene de alguna manera en el precio del
suelo y no se está incidiendo sobre las plusvalías, o viceversa, es tonto.
Cualquier instrumento que incida sobre el valor del suelo urbano
inmediatamente recupera plusvalía; incluso el impuesto predial es
un instrumento de recuperación de plusvalías6.

Sin embargo, en la realidad la identificación de las plusvalías


y su captación se complejiza. El autor afirma:

Buena parte de los propietarios son pasivos frente a la dinámica


del precio del suelo, no hacen nada para que el precio se incremente.
Y aquí no hay que caer en confusiones. Si tengo un suelo ubicado en
zona de pendiente y lo nivelo, aquí no estamos hablando de plusvalías,
eso es capital, y no tiene nada que ver con el valor del suelo, es una
inversión. Es como la construcción de un edificio, no hay que confundir

6. Martin Smolka, “La experiencia y el debate colombiano en el con-


texto latinoamericano”, en María Mercedes Maldonado, Reforma urbana y
desarrollo territorial: experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de
1989 y 388 de 1997, Bogotá, Lincoln Institute of Land Policy, Uniandes-Cider,
Fedevivienda, octubre de 2003, pp. 370-372.

19
la edificación con el precio del suelo. Por el contrario, la plusvalía [y
por lo tanto el precio del suelo] es un incremento inmerecido en el
valor del suelo, obviamente, porque no hay contrapartida7.

Currie planteaba claramente cómo “la intención de captar


todas, o gran parte de las ganancias derivadas de la valorización
de la tierra urbana, se ha visto frustrada por el fracaso en distinguir
entre tierra y capital, entre tierra y edificación y entre el incremen-
to reflejo de la inflación y aquel atribuible a la escasez”8. Estas
anotaciones ya marcaban claramente la diferencia con aquellas
tendencias donde el suelo es el centro de la riqueza, operando en
un mercado como monopolio puro y donde la intervención no
tiene efectos sobre los precios de los bienes finales.
Es importante tener en cuenta la visión de economistas
contemporáneos con respecto a la tierra. Particularmente, Paul
Krugman al referirse al modelo de anillos concéntricos de utili-
zación del suelo de Von Thünen (mediados del siglo xix) afirma
que dicho modelo

ilustra en un contexto sorprendentemente muchos de los conceptos


clave de la economía neoclásica: la idea de que el “valor” no es una
cualidad inherente a una esencia escondida, sino una consecuencia
emergente de un proceso de mercado (¡Si Marx hubiera leído a Von
Thünen!); la determinación simultánea de los precios de los bienes
y de los factores de producción; la habilidad de los mercados para
conseguir resultados eficientes y el papel de los precios, incluso para
factores no producidos previamente, como la tierra, en proveer los
incentivos que promueven la eficiencia9.

7. Ibid, p. 372.
8. Lauchlin Currie, op. cit., p. 199.
9. Paul Krugman, Desarrollo, geografía y teoría económica, Barcelona,
Antoni Bosch Editor, 1995, p. 52.

20
Ya en el plano de la aplicación de políticas, Martin Smolka
suele comparar el dinero y el suelo y asumir algunos atributos co-
munes entre ellos, particularmente en lo referente al tratamiento
de la inflación y las plusvalías; al comparar los perversos efectos
de la inflación sobre la población con la retención especulativa
nos presenta el siguiente cuadro donde hace la relación entre
inflación y plusvalías10.
Tabla 1
Inflación-Plusvalías

Aspecto Inflación Plusvalías


Anticipación Demanda para reten-
Autorreiterativo
de demanda ción especulativa
De asalariado a interest- Desde no propietarios
Distribución perversa
earners a no propietarios
Ineficiencia, Ocultada por ganancias Edificación vs
baja productividad no operacionales marketing inmobiliario
De los promotores
Hipertrofia sectorial Del sector financiero
inmobiliarios
Impuestos al suelo
Dinero neutro frente a la
Neutralidad* neutros frente al precio
actividad económica
y la producción

Si agregamos la condición de neutralidad*, que es un punto


fundamental en el debate, y no creemos estar exagerando, Smolka
afirma que es una tesis equivocada pensar que las plusvalías se
trasladan a los precios.
Según él:

En 1826 David Ricardo estableció una máxima que hasta ahora


no ha sido rebatida —ningún economista ha conseguido demostrar
que estaba equivocado— y que es aplicable a cualquier tipo de im-
puestos sobre el suelo: un impuesto sobre la renta afectará solamente

10. Ver María Mercedes Maldonado, op.cit., p. 388.

21
la renta y recaerá completamente sobre el propietario, no puede ser
transferido a ningún tipo de consumidores o, en palabras más simples,
cualquier impuesto sobre el valor del suelo incide necesaria y exclusi-
vamente sobre el propietario, no se puede transferir. ¿Por qué? Porque
previamente ya se está pagando el precio máximo... si introduzco un
impuesto no es posible elevar el precio porque en el mercado no habrá
quien esté dispuesto a pagarlo, pues el precio del suelo está formado
esencialmente por la demanda, no por la oferta11.

Por otra parte, Samuel Jaramillo confiere el mismo carácter a


los impuestos sobre la tierra:

... la renta que recibe el terrateniente se reduciría en el monto


del impuesto. La totalidad del impuesto lo pagaría el oferente, es
decir, el terrateniente. Se trataría entonces de la neutralidad que se
ha mencionado...

Sin embargo, en el caso de las rentas urbanas Jaramillo diferen-


cia los impuestos sobre el suelo y sobre los bienes y cómo en este
último caso la neutralidad se mantiene solo en algunos casos:

Sobre lo que se quiere llamar la atención es sobre el hecho de que


siendo el mercado del suelo urbano una estructura tan compleja, es
necesario examinar las implicaciones derivadas de principios generales.
En especial se debe prestar una particular atención al agente en con-
creto que afecta, y las prácticas que induce: recordemos la observación
que hacíamos sobre el hecho de que en el medio urbano la propiedad
territorial estaba constituida por actores de muy distinta naturaleza12.

11. Martin Smolka, art. cit., p. 385.


12. Samuel Jaramillo, Los fundamentos económicos de la participación en
plusvalías, Bogotá, cede Universidad de los Andes e Institute of Land Policy,
2003, pp. 82, 83, 108, texto fotocopiado.

22
Nuestro planteamiento, como se mencionó, viene de la teo-
ría keynesiana y se fundamenta en lo que afirman hoy muchos
economistas urbanos: para que se presenten las rentas del suelo
se requieren dos condiciones económicas. Primero, una curva
de oferta tendencialmente vertical o inelástica que represente
la escasez y, segundo, una curva de demanda donde se refleje la
disponibilidad a pagar un precio superior al costo de producción
del factor o bien. De nada sirve que un factor sea escaso si a nadie
le interesa comprarlo; de esto se concluye que la formación de la
renta del suelo nace del encuentro entre una oferta y una demanda
de tipo particular.

Cambio estructural de la industria a los servicios


El precio del uso del suelo estará definido por la rentabilidad de
la agricultura, si a eso se dedica, o por la rentabilidad del alquiler
de la vivienda, si se emplea para tal fin. Esa rentabilidad está, a su
vez, definida por la escasez relativa de la oferta respectiva frente
a la demanda correspondiente; su uso se orientará en función de
cuál le ofrece mayor rentabilidad y del marco institucional que
restrinja esa selección. En una economía de mercado intensamente
interrelacionada, las decisiones de inversión son un problema de
rentabilidades relativas.
Cuando en la ciudad actúan las fuerzas económicas, los pre-
cios de la tierra se van adecuando a los mejores usos económicos.
Si la tierra es cara, la ciudad intensifica su crecimiento vertical, o
como puede estar ocurriendo actualmente en Bogotá, intensifica
su crecimiento horizontal consumiendo tierra destinada a otros
usos. Las tierras urbanizadas previamente con un menor costo no
captan plusvalías como las previstas en la ley 388 si no hay una
buena regulación impositiva, pero si se destinan a usos donde haya
más densidad poblacional y económica por kilómetro cuadrado o
mayor uso de tierras en el espacio urbano regional, las plusvalías
se escapan por la mala regulación.

23
En un mundo globalizado, la ciudad en principio sigue
creciendo, pero lo hace si sus actividades económicas son com-
petitivas y de alta productividad. Las actividades no transables
crecen apoyando los sectores más dinámicos en economías como
la colombiana, generalmente los orientados al sector externo. Su
dinámica productiva dependerá en últimas de la combinación
de los precios básicos: tasa de cambio, tasa de interés, salarios,
precios de servicios públicos, impuestos, etcétera. Dichos precios
son determinados en lo fundamental por las políticas públicas, y
éstas a su vez son definidas principalmente en el ámbito nacional;
los precios básicos son en una proporción muy alta, en economías
como la colombiana, exógenos a las ciudades.
Empero, entre mayor autonomía presupuestaria alcanzan las
ciudades, esto viene acompañado con una autonomía política relati-
va y con una gran autonomía en lo cultural, lo que induce equivoca-
damente a pensar que las ciudades se han separado del Estado-nación
y se han vuelto ciudades completamente federales por el hecho de
haber comenzado a gestar su propia identidad urbana13.
Para entender la relación entre el proceso de urbanización y
la disponibilidad de tierras para actividades urbanas, es necesario
indagar en visiones que traten de dar cuenta de una especie de
equilibrio general en la ciudad, procedimiento analítico que per-
mite ver cómo opera el proceso económico en la ciudad como un
todo, o incluso, en marcos más amplios, dónde se despliegan las
fuerzas económicas en los territorios. Por ello, desde un-Hábitat
le damos mayor importancia a estos marcos analíticos que a los de
equilibrio parcial14, es decir, aquellos análisis que se centran sola-
mente en el mercado de la tierra o en el de la construcción.

13. Este punto de vista lo desarrolla en Bogotá con mucho énfasis la ex


directora de Planeación Carmenza Saldías.
14. Estos modelos de equilibrio parcial son usados extensamente en
nuestro medio por Samuel Jaramillo para desarrollar sus interesantes teorías
Los mercados del suelo urbano existen y son muy dinámicos,
pero ellos, por importantes que los consideremos, son incapaces
por sí solos de dar una visión de conjunto; excluyen ipso facto la
retroalimentación que acontece en los otros mercados de los cuales
el propio mercado de la tierra es afectado. Para decirlo en forma
simple, nos interesa una visión de equilibrio general en la que se
muestre cómo se vinculan y retroalimentan los diversos mercados
de la economía y ellos con las políticas públicas. Allí, los precios
básicos están presentes, y lo están no solamente en los mercados de
flujos, los de actividades económicas como servicios, manufactura,
construcción, comunicación, sino también los mercados de stock
como en general son los mercados de la tierra y la de muchos de
sus usos en el equipamiento urbano15.
En el caso de las ciudades, cuando el proceso económico lo
requiere y la limitación física de suelo es real, la ciudad empieza
a crear suelo y deja de ser un limitante, aunque seguramente el
aumento de su precio impone mayores costos a los que se generan
sin dicha limitación.
El desarrollo de la ciudad, generado por las fuerzas económi-
cas, no tiene necesariamente que estancarse, sino que más bien
tiende a encarecerse. Si la tierra nueva es cara, la ciudad seguirá
creciendo como lo señalamos, hacia arriba, aprovechando las tie-
rras urbanizadas previamente con un menor costo y aumentando la
densidad poblacional. Realmente se puede generar una limitante

del suelo, pero él lo hace a través de los diagramas cartesianos de corte neoclá-
sico, usuales en economía para ver el equilibrio parcial de los mercados. En
particular se puede consultar su trabajo ya citado Los fundamentos económicos
de la participación en plusvalías.
15. Una ampliación en mayor detalle de esta discusión se puede consultar
en: César Ferrari, Fabio Giraldo y Alfredo Bateman, Hábitat y financiación:
una estrategia para la lucha contra la pobreza. Ingresos y vivienda para todos,
equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, Bogotá un-Há-
bitat, mavdt, dnp, First Initiative, 2007.

25
importante, pero más que por la carencia física, por una caren-
cia económica, estructural o inducida legalmente, como podría
estar ocurriendo actualmente en la ciudad de Bogotá. El gráfico
siguiente ilustra lo señalado

Gráfica 2
Oferta y demanda de suelo urbano: etapa 2

Oferta y demanda del suelo urbano

Se debe entender que la escasez del suelo


urbano es relativa dado que se puede “crear”
suelo ya sea con construcción en altura o
con obra civil, en cuyo caso la curva de la
oferta tendría una forma más parecida a la
convencional.

Q
Fuente: un-Hábitat/Colombia

Las malas aplicaciones de la teoría pueden llevar a inade-


cuadas intervenciones públicas; una cosa es razonar en términos
teóricos y otra muy distinta es encontrar soluciones prácticas; la
teoría ofrece modelos, pero éstos no tienen que coincidir con la
realidad. En sentido estricto, lo excepcional es encontrar merca-
dos económicos que reproduzcan las condiciones exigidas por la
teoría —en la realidad no existe ni la competencia perfecta, ni el
monopolio puro.
En la ciudad hay mercados y funcionan de una forma com-
pleja, esto es, reconociendo sus agentes, alcances y limitaciones;
aún hay muchos planificadores físico-urbanos que, ante la incom-
prensión del mercado como institución, muestran gran afición
en sobrerregular normativamente la ciudad. Los precios del suelo
no son independientes de su uso —vivienda, oficinas, comercio,
espacio público, etcétera—; la norma existente, las condiciones del

26
mercado, el tipo de regulación ambiental, etcétera. Tampoco son
independientes de su marco de actuación en el entorno.
La tierra por sí sola no permite que en ella se construya vi-
vienda, y menos vivienda adecuada; se debe tener en cuenta la
disponibilidad de los otros atributos. Sin servicios públicos, en
especial el agua —sea o no provista por una red—, la tierra no
es apta para ser habitada. Adicionalmente, en la construcción de
vivienda se involucra un proceso productivo muy complicado; hay
requerimientos de tierra para otras edificaciones como oficinas,
comercio, etcétera, es decir, lo que llamamos el equipamiento. Este
último y la vivienda es lo que se conoce como la construcción de
edificaciones. También es importante la movilidad: para la vivienda
es crucial, porque determina la relación entre la localización y los
costos de transacción, particularmente de transporte. Finalmente,
para una vida adecuada, desde el punto de vista meramente físico,
es importante tener acceso al espacio público arquitectónico.
Una aplicación del modelo de equilibrio general en el mercado
del suelo urbano y de la vis permitiría comprender las interrela-
ciones descritas16; la falta de consideración de los precios relativos
de los bienes, servicios y factores y de los impuestos, así como su
consecuencia sobre la competitividad y rentabilidad productiva es
una práctica recurrente en el diseño de política. Tal práctica induce
a desconocer el comportamiento de los mercados. Dicho enfoque
ha privilegiado también el análisis de equilibrio parcial sobre el de
equilibrio general para analizar los problemas económicos especí-
ficos, a pesar de las limitaciones reconocidas del primero: se pierde
comprensión de lo que ocurre en la economía y con ello se arriba,
muchas veces, a recomendaciones de política erradas.
Una aplicación del equilibrio general para la ciudad es un
avance importante en la evaluación y seguimiento de las políticas

16. Para más información al respecto, ver Ferrari, Giraldo y Bateman,


op.cit.

27
urbanas. Sin embargo, se introducen dificultades técnicas que
pueden resultar infranqueables en la modelación económica. Tal
vez la dificultad más importante es la introducción de la espaciali-
dad propia de la ciudad, así como la existencia de economías con
rendimientos crecientes.
Paul Krugman ha venido trabajando en los últimos años en
estos aspectos de la economía espacial y ha recogido el estado del
arte, así como ha logrado avances significativos en la modelación.
Sin embargo, como él mismo lo plantea

nos encantaría llevar a cabo ejercicios similares [al equilibrio ge-


neral] en geografía económica, con el fin de construir, si se quiere,
modelos de “equilibrio geográfico calculable”. En concreto, nos
gustaría tener, al menos, una primera estimación de los diagramas de
bifurcación para situaciones reales. Una modelación de este tipo no
es fácil (hemos hecho algunos esfuerzos preliminares y hemos dado
con bastantes dificultades técnicas). Probablemente será necesario
introducir algunos trucos técnicos nuevos para hacer que los modelos
sean consistentes con los datos17.

En la misma dirección, el Premio Nobel de Economía Do-


uglass North, plantea desde la economía neo-institucional que

Vivimos en un mundo incierto y siempre cambiante, cuya cons-


tante evolución asume formas nuevas y novedosas. Las teorías conven-
cionales nos sirven de poco en ese contexto. El intento de comprender
el cambio económico, político y social (no es posible aprehenderlo en
una sola de esas dimensiones sin incluir las otras) exige una reformu-
lación fundamental de nuestra manera de pensar. ¿Podemos elaborar

17. Paul Krugman et al., Economía espacial: las ciudades, las regiones y
el comercio internacional, Barcelona, Ariel Economía, 2000.

28
una teoría dinámica del cambio, comparable en elegancia a la teoría
del equilibrio general? La respuesta es: probablemente no18.

En el mismo sentido de las dificultades planteadas por


Krugman y North, en Colombia hemos venido diseñando una
metodología —no muy bien comprendida aún— donde hacemos
intervenir un conjunto de variables para pensar la ciudad como
una institución social19; y esto es así: la ciudad es una creación del
ser humano, y su comprensión implica lo que North señala para
el mundo en general.

El mundo que hemos construido y tratamos de comprender es


una construcción de la mente humana. No tiene existencia inde-
pendiente fuera de ella; por eso, nuestra comprensión difiere de la
vigente en las ciencias físicas, que pueden utilizar el reduccionismo
para entender y ampliar la aprehensión del mundo físico20.

En un-Hábitat/Colombia hemos venido señalando cómo más


allá de la ocupación física de un territorio, el hábitat humano
constituye el referente simbólico, histórico y social en el que se
localiza el ser humano de una manera multidimensional: política,
socioeconómica y estético-ambiental, actuando complejamente
en una cultura determinada. El hábitat no se agota en un techo

18. Douglass North, Para entender el proceso de cambio económico,


Bogotá, Norma, 2007.
19. Se pueden consultar muchos de nuestros trabajos y en especial
aquellos elaborados colectivamente para el diseño de políticas: a) Ciudades y
ciudadanía: la política urbana del salto social, Bogotá, Ministerio de Desarrollo
Económico, 1995; b) Fabio Giraldo, La política y la ciudad, Bogotá, Escuela
Superior de Administración Pública, esap, Bogotá, 1997; c) Formulación y
aplicación de la Ley 388 de 1997 en Colombia: una práctica colectiva hecha
realidad, Bogotá, un-Hábitat, undp, 2005.
20. Ibid.

29
construido bajo el cual protegerse; es el espacio físico e imaginario
donde tiene lugar la vida humana.
En este marco conceptual, desde el ámbito físico instrumen-
tal, la tierra y la vivienda se deben abordar desde un planteamien-
to holístico, es decir, como un todo integrado a la ciudad y no
como una discontinua conexión de partes o atributos, tratando
de conjugar dos criterios: sistémico —aceptando que los atribu-
tos de la ciudad no se pueden entender aisladamente porque
están interconectados y son interdependientes— para abordar
diferencialmente los distintos atributos dando mayor coherencia
a los elementos que intervienen en mejorar la calidad de vida de
la ciudad, y sinérgico, según el cual con la mayor coherencia en
la articulación de cada uno de esos atributos se logra un mayor
impacto en la ciudad.

III. El caso de las plusvalías urbanas en Bogotá

En el caso de las plusvalías es importante diferenciar al menos dos


de las escuelas teóricas que inciden en su conceptualización en la
aplicación de ese novedoso instrumento en Bogotá: una de origen
marxista, fundamentada en la teoría del valor-trabajo, y otra, de
origen keynesiano, desarrollada a profundidad en Colombia por el
profesor Currie, la cual inspiró la Ley 388 de 1997. En las teorías
keynesianas la plusvalía es la fuente de valor agregado y generación
de riqueza. Desde esta perspectiva, no existe plusvalía si no hay
crecimiento económico, tanto a nivel nacional como de la ciudad.
Influye igualmente la gestión tributaria y por supuesto lo que aquí
más nos interesa: la gestión territorial de donde provienen las rentas
del suelo en la ciudad.
En una ciudad como Bogotá es preciso tener clara su estructura
de ingresos. La distribución de cargas impositivas al margen de la
discusión sobre los impuestos de la ciudad y la forma en que ella
financia sus programas y proyectos es un problema serio en el trata-

30
miento de las cargas y beneficios, si se tiene en cuenta su profunda
relación con el tema de la financiación de los diferentes planes
parciales y las demás actuaciones urbanísticas de la ciudad.
Como es sabido, los ingresos corrientes de Bogotá provienen
de impuestos como el predial, vehículos, sobretasa a la gasolina,
industria y comercio, y representan el 48%; las transferencias del
Gobierno nacional acordes con el sistema general de participación
y regalías y las de otras entidades del distrito representan el 21%;
los rendimientos de capital —recursos de crédito, utilidades de las
empresas industriales y comerciales, los rendimientos financieros y
algunos extraordinarios como la reducción de capital de la empresa
de energía— representan el restante 31%. Con todos estos recursos
es como se financia la ciudad. Lo hace de esta forma para pagar sus
gastos en desarrollo social, luchando como lo hace el alcalde Garzón
por una Bogotá sin indiferencia, destinando el 66% de sus recursos
de inversión en salud, educación, inclusión social, servicios públicos,
etcétera, y por supuesto en el desarrollo urbano de la ciudad.
Para los efectos del análisis de las plusvalías, objeto de la
presente discusión, éstas se pueden dividir en permanentes o es-
tructurales y en transitorias o coyunturales. Las primeras, ligadas
a fuentes importantes de financiación de la ciudad y determinadas
por el adecuado ordenamiento y gestión urbana, son la clave de
su crecimiento y desarrollo. En este grupo podríamos ubicar im-
puestos como el de industria y comercio y, más específicamente
para el tema que nos ocupa, el impuesto predial, el cual constituye
una de las fuentes de financiación más importantes y dinámicas
con las que cuenta la ciudad y uno de los indicadores de cambio
tributario que garantizan su sostenibilidad, es decir, uno de los
grandes patrimonios de la transformación de Bogotá21.

21. Hernando Gómez Buendía escribió recientemente “sobre el peligro


de realizar ajustes en el impuesto catastral cometiendo los errores e irregu-
laridades ocurridas en Bogotá, no solo por los 60.000 millones que dejaron

31
Gráfica 3
Recaudo impuesto predial 1990-2007
Predial (precios constanstes de 2004)
700.000

600.000

584.141

574.870
500.000

485.060
400.000

418.731
300.000
320.444

200.000
92.711

171.721
172.212

100.000

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Predial unificado

Fuente: Secretaría de Hacienda. Cálculos: un-Hábitat/Colombia

Las segundas, relacionadas con el concepto más tradicional


de captura de plusvalías, están conformadas en Colombia por la
contribución de valorización —con una tradición importante en
Bogotá— y las ligadas a la Ley 388 de 1997.
Es necesario observar la relación entre impuesto predial,
contribución de valorización y las plusvalías vinculadas por la Ley
388. Se observa cómo la valorización es una fuente importante en
coyunturas particulares, como ocurre actualmente con la contri-
bución aprobada en 2005. Las plusvalías de la ley, como estaba
previsto, son un instrumento fundamentalmente de gestión; su
buena gestión está relacionada positivamente con el recaudo, y

de recaudarse, sino por el daño en la cultura tributaria, base del ‘milagro


bogotano’, de las avenidas, los parques, los colegios, el sistema masivo de
transporte, los comedores, la seguridad”. “Paguemos el predial”, en El Tiempo,
19 de junio de 2007, p. 33, sección Opinión.

32
si aquélla no obstaculiza el crecimiento de la ciudad, potencia la
dinámica impositiva a través del predial.

Gráfica 4
Participación en los ingresos corrientes

Porcentaje de los ingresos corrientes 1990-2007

40,00% Promedio predial Promedio plusvalía ley 388 Promedio valorización


1990-2007: 22,5% 2004-2007: 0,05% 1997-2007: 3,7%
35,00%

30,00%

25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Predial unificado Valorización total Plusvalía

Fuente: Secretaría de Hacienda. Cálculos: un-Hábitat/Colombia

Las plusvalías de la Ley 388 se están viendo con criterio me-


ramente alcabalero, manejados por asesores de mandos medios
del Distrito, que desconocen olímpicamente que la base de las
grandes transformaciones de la ciudad se realizaron con el pro-
grama de Cultura Ciudadana y su muy trascendental política
tributaria “recursos públicos, recursos sagrados”. Con ésta se ha
podido garantizar una continuidad en políticas y programas con
el resultado que propios y extraños resaltan22. Las mejoras en equi-

22. Aunque es muy conocido, no sobra recordar que Bogotá: a) ha sido


declarada por la Unesco como Capital Mundial del Libro 2007; b) ganó la 10ª
Bienal de Arquitectura de Venecia, donde fue premiada con el León de Oro

33
dad, disminución de la pobreza y el crecimiento económico son la
base del desarrollo humano de la ciudad, el cual es imposible de
realizar sin los avances en la estructura tributaria donde —y esto
hay que decirlo— el sistema de plusvalías y de cargas y beneficios
que les es inherente no es una experiencia, en su estado actual,
para exportar.
Por otra parte, y dada la mala regulación y aplicación de la Ley
388, en los municipios aledaños a la ciudad se viene presentando
un boom inmobiliario, en el marco del modelo de ciudad región
planteado desde el pot, sin que se capturen las rentas que genera
esa dinámica. El aumento de las licencias en algunos de los mu-
nicipios se puede ver a continuación

Gráfica 5
Evolución de licencias en municipios cercanos a Bogotá
Chía Fusagasugá
300.000 80.000
276.059 77,430
250.000 75.000

200.000 70.000

150.000 65.000

100.000 60.000

50.000 55.000
21.022 57.726
0 0
2002 2003 2004 2005 2006 2002 2003 2004 2005 2006

de San Marcos, máxima distinción concedida a una ciudad en el mundo; c) ha


sido designada como Capital Iberoamericana de la Cultura 2007; d) cuenta con
un sistema de transporte, Transmilenio, que no solo se adopta a nivel nacional
sino que es observado y aplicado en muchas ciudades del mundo; e) tiene
coberturas de agua y alcantarillado que están entre las más altas de América
Latina y que se acercan a los niveles de las ciudades del capitalismo de centro;
f) su programa Bogotá sin Indiferencia muestra en programas de alimentación,
educación y salud, niveles muy afortunados para el cumplimiento de las Metas
del Milenio de las Naciones Unidas.

34
Gráfica 5
Evolución de licencias en municipios cercanos a Bogotá
(continuación)
Facatativá Soacha
80.000 450.000
74.159 400.000
75.000 384.799
60.000 350.000
296.647
300.000
65.000
64.595 250.000
60.000
200.000
55.000
150.000
50.000 100.000
46.788
45.000 50.000 55.362

40.000 0
2002 2003 2004 2005 2006 2002 2003 2004 2005 2006

Girardot
35.000
32.524

30.000

25.000

20.000

15.000
12.137
10.000
2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: dane Cálculos: un-Hábitat/Colombia

Una inadecuada comprensión del orden, los alcances y limi-


taciones de los niveles abordados, puede introducir —tanto en la
teoría, como en la aplicación de políticas— lo que en la lógica se
conoce como la falacia de composición: concluir equivocadamente
que una propiedad compartida por un cierto número de elemen-
tos individuales es también compartida por un conjunto de ellos,
o que una característica determinada de las partes de un objeto
debe aplicarse también al objeto completo. Esta falacia induce a
conclusiones, y en algunas oportunidades a tomar decisiones de
política erróneas, basadas en argumentos lógicamente débiles, pero
psicológicamente impresionantes.

35
Existe también la versión inversa de la falacia de composición y
se conoce como la falacia de la división: asumir que la propiedad de
algo debe aplicarse a sus partes, o que la propiedad de una colección
de entes es compartida por cada integrante. Estas falacias han estado
presentes durante toda la aplicación de la Ley 388 en Colombia,
y muy en especial, en el intento muy loable de querer captar las
plusvalías producto del proceso de desarrollo urbano23.
Finalmente, se deben tener en cuenta los diversos efectos que
tienen las decisiones tributarias en el caso del suelo, no solamente
en un contexto de equilibrio parcial, sino como propone Stiglitz
teniendo en cuenta el equilibrio general, que presentamos de
manera sucinta anteriormente: “Llamaremos efectos en el equili-
brio general a las repercusiones indirectas de los impuestos. Estos
efectos tienen importantes consecuencias distributivas, a veces en un
sentido muy distinto del pretendido por la legislación”24. Un buen
sistema tributario debe ser eficiente, en el sentido de que no debe
intervenir, como lo hace el sistema de cargas y beneficios en la
asignación eficiente de los recursos. Tampoco debe ser difícil de
administrar y mucho menos debe ser inflexible, esto es, tozudo
frente a las circunstancias políticas, donde se debe, ante todo,
diseñar mecanismos justos en el tratamiento de la totalidad de los
agentes económicos al definir su participación en el financiamiento
de la ciudad.

23. De acuerdo con Planeación Distrital, en el solo proyecto comercial


La Gran Estación se cobraron 11.500 millones de pesos, alrededor del 50%
de lo que se ha cobrado en los últimos años por plusvalías en la ciudad; pero
en el proyecto Santafé, realizado por un gran urbanizador de la ciudad, no
se cobró plusvalía alguna y, en las discusiones que se establecieron con dicho
urbanizador, él ofreció invertir cerca de 6.000 millones de pesos para restituir
en parte las fallas del Estado.
24. Joseph Stiglitz, La economía del sector público, Barcelona, Antoni
Bosch Editor, 1988, p. 434. La itálica es del autor de este ensayo, no proviene
de la cita original.

36
En materia de los instrumentos de gestión del suelo —las
plusvalías, las cargas y beneficios— en el Distrito se ha diseñado
un sistema antitécnico donde se violan los principios de equidad
horizontal —los individuos o agentes que son iguales en todos los
aspectos relevantes deben recibir el mismo trato— y en la equidad
vertical, pues los agentes que se encuentran en mejores condi-
ciones que otros para pagar —sistema financiero, exportadores,
comerciantes, etcétera— no pagan en las mismas proporciones
que aquellos que le generan el valor agregado a la ciudad.
Parece que estuviéramos exagerando. Pero en el caso de
la vivienda de interés social tipo 1 —un precio no mayor a 50
smmlv— es importante resaltar que el problema no es de escasez
absoluta de suelo. En la ciudad, de acuerdo con cifras del dapd,
se cuenta con un poco más de 5.000 hectáreas desarrollables.

Tabla 2
Disponibilidad de suelo urbano
Suelo urbanizable en tratamiento de desarrollo
Liberados de planes parciales 912 has
Planes parciales en trámite 745 has
Suelos sujetos a planes parciales sin trámite 1.815 has
Suelos sujetos a planes de ordenamiento zonal de Usme y Norte 1.600 has
Total 5.072 has

Adicionalmente, según datos de Catastro existen dentro del


área urbana 2.470 hectáreas urbanizadas no construidas.
La escasez del suelo es una escasez relativa. La asignación de
los recursos escasos depende de la rentabilidad de las actividades
que compiten por el uso de esos recursos, es decir, que la escasez
del suelo para vivienda tipo 1 realmente es un problema de la
rentabilidad relativa de la construcción de ese tipo de vivienda.
Una normatividad como la que vamos a analizar, agudiza el
problema de la rentabilidad de la vivienda tipo 1, que además está

37
fuertemente regulada por la vía de los precios, haciendo que la
vivienda requerida para combatir el déficit habitacional sea cada
vez más inviable.
En breve, el problema de los impuestos cuando hay reque-
rimiento de nuevos recursos se hace con la cabeza y no con el
corazón: pretender conseguir mayores impuestos obstruyendo el
funcionamiento adecuado del mercado es querer apagar incen-
dios arrojando gasolina; sobredimensionar las cargas y beneficios
y buscar que las pague un solo sector de la economía solo logra
estimular el incremento del precio del suelo por metro cuadrado,
impide que se alcance el principal objetivo de cualquier política de
vivienda y desarrollo urbano: permitir el acceso a ella, a los grupos
de población de menores ingresos; sin cohesión fiscal del Estado
—nación y municipios— no hay política urbana sana y mucho
menos recursos para continuar mejorando la infraestructura de
la ciudad.

IV. Plan de ordenamiento territorial de Bogotá

Con relación a la Ley 388, el pot de Bogotá determina un compo-


nente general, uno urbano y de expansión, y uno rural. No obstan-
te, no se rige por los parámetros de ley al incluir en el componente
general, además de lo previsto, la estrategia de ordenamiento para el
distrito capital (Artículo 16), la estrategia integral para la aplicación
de instrumentos de gestión del suelo (Artículo 28), la participación
de las alcaldías locales (Artículo 58) y la definición de la inversión
y ejecución prioritaria del pot (Artículo 60).
Adicionalmente, el Artículo 149 determina la vigencia general
del pot y establece que “los objetivos, políticas y estrategias de
largo plazo y los contenidos estructurales del Plan tendrán vigencia
de cuatro períodos de gobierno. De esta forma, el Decreto 190
excedió los alcances de la ley y sobrerreguló el urbanismo de la
ciudad.

38
Así las cosas, el Artículo 28 convirtió en norma estructurante y
con vigencia de largo plazo, la estrategia integral para la aplicación
de instrumentos de gestión del suelo. Entre los instrumentos que
fueron elevados a la categoría de norma estructurante sobresalen
los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, las
plusvalías y el sistema de reparto de cargas y beneficios, estos dos
últimos, objeto central de nuestra reflexión.

Plusvalías
Como ya se anotó, las plusvalías previstas en la Ley 388 no son solo
un instrumento de recaudo, sino también de gestión. Con esta
perspectiva, la plusvalía no es una suma fácilmente cuantificable
y si bien las autoridades públicas pueden realizar estimativos sobre
cantidad de metros cuadrados construidos por usos, utilizando mé-
todos convencionales de cálculo, en ningún caso pueden tomarse
como resultados de mercado ya que éstos por definición no pueden
determinarse por ningún procedimiento ex ante, pues los valores de
mercado no los conoce nadie antes de su realización. Para poner
un ejemplo práctico, el precio de dos apartamentos localizados
en un mismo edificio y con iguales condiciones habitacionales,
puede ser diferente por el simple hecho de que se vendan en dos
momentos distintos del tiempo.
En Bogotá, las disposiciones contenidas en la exposición de
motivos del Acuerdo 118 de 2003, por el cual se establecen las normas
para la aplicación de la participación en las plusvalías, determinan su
función en la financiación de las cargas urbanísticas de la ciudad:

... la participación en la plusvalía presenta en buena medida


las características y condiciones de un tributo, siendo un gravamen
sui generis, su principal potencialidad y justificación reside en la
posibilidad de ampliar el margen de obtención de tierra para fines
colectivos y sociales y de reducir los precios del suelo requeridos para
esos mismos fines.

39
En otras palabras, antes que ser concebido como una fuente
de ingresos, su importancia radica en la posibilidad de reducir las
erogaciones con cargo al presupuesto público derivadas de la adqui-
sición de tierra destinada a las infraestructuras viales y a los servicios
públicos domiciliarios, a los equipamientos colectivos, a las áreas de
protección ambiental y al espacio público.
Por esta razón el objetivo primordial de la participación en las
plusvalías es operar como mecanismo de regulación de los precios
de la tierra, como herramienta que permite ahorrar recursos fiscales
y destinarlos a prioridades sociales y como elemento central de la
aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y bene-
ficios derivados del desarrollo urbano25.

Como se observa, hay una gran cantidad de obra pública que


se pretende financiar con la participación de plusvalía, mezclando
lo que es función pública y función privada. La infraestructura
primaria de la ciudad y los servicios públicos domiciliarios son
pagados por los contribuyentes y no creemos que sea útil mez-
clarlos con los conceptos de la Ley 388; esto induce a confundir
en la práctica los impuestos que se cobran para atender las nece-
sidades colectivas de tipo urbanístico y las contribuciones que se
pueden aplicar a proyectos. Aquí hay una importante discusión
jurídica: a la función pública de la que habla la Constitución
Nacional se le ha confundido con las obras que adelantan las
empresas constructoras en desarrollo de su actividad productiva;
se omite, incluso, el Artículo 6 de nuestra carta cuya letra reza:
“los particulares solo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes.” Por ello, es muy dudoso
que una entidad pública pueda obligar a un particular a ejecutar

25. Proyecto de acuerdo “por el cual se establecen las normas para la


aplicación de la participación en las plusvalías en Bogotá, Distrito Capital”,
Exposición de motivos, octubre 20 de 2003, p. 9.

40
obras de claro interés público, como en efecto lo son la mayoría
de las obras urbanas de la ciudad.
En la práctica se le pretende cargar a un sector de la econo-
mía lo que debe pagar el conjunto de la sociedad. El sector de
la construcción no aporta más del 6% del producto total de la
economía —el porcentaje sería mucho menor dado que el 6%
incluye las obras civiles, con al menos el 40% del sector, es decir,
la construcción de edificaciones aporta cerca del 3% del pib— y a
este sector se le quiere hacer recaer la infraestructura del desarrollo
urbano de la ciudad.
El Acuerdo 118, sin embargo, no fija explícitamente los meca-
nismos para la reducción de las erogaciones derivadas del urbanis-
mo; empero, define que su exigibilidad tiene lugar en el momento
de expedición de la licencia de urbanismo o construcción:

... que autoriza a un inmueble a un uso más rentable o a in-


crementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor
área edificada o en el momento en que sean expedidos a favor del
propietario o poseedor certificados representativos de derechos de
construcción con ocasión de la expedición de un Plan Parcial, en el
cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa
de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera
específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios partícipes
del plan parcial.

Dichos aprovechamientos son reglamentados posteriormente


en el orden nacional por el Decreto 1788 de 2004, por el cual se
determinan parcialmente las disposiciones referentes a la participa-
ción en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997, estima el efecto
de mayores aprovechamientos con relación a la incidencia de la
edificabilidad sobre el valor del suelo. En el orden distrital, por
el Decreto 436 de 2006 mediante el cual se dictan disposiciones
comunes a los planes parciales en tratamiento de desarrollo, se

41
establece la metodología para el reparto equitativo de cargas y
beneficios, y se definen las cargas locales y generales que se han
de imputar al proyecto inmobiliario.

Sistema de reparto de cargas y beneficios


Con la expedición en 2003 del Acuerdo Distrital de Plusvalías, se
determina la definición de un sistema de reparto equitativo de car-
gas y beneficios, cuyo “laboratorio” es realizado en Bogotá a través
de la operación urbanística Nuevo Usme, proyecto demostrativo
apoyado por el Lincoln Institute of Land Policy, que

propone una alternativa concreta en términos de mecanismos de mo-


vilización de los recursos generados por los procesos de desarrollo ur-
bano —comúnmente denominados plusvalías— para producir suelo
urbanizado para familias de pocos recursos o excluidas de los circuitos
formales, públicos o privados, de producción de vivienda...
Las premisas básicas de la operación son:
1. Las cargas o responsabilidades urbanísticas disminuyen el pre-
cio del suelo en vez de aumentarlo, de manera que al concretarlas y
visibilizarlas, a través de planes de mediana o de gran escala, el precio
de la tierra se regula y controla.
2. Como el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios
derivados del desarrollo urbanístico se estructura en torno a un
porcentaje importante de lotes con urbanismo, se produce una
forma muy eficaz de socializar el “derecho de construir”, porque
este derecho, y su expresión en términos de precios del suelo, se
traslada a las familias que van a construir sus viviendas por auto-
gestión y no al propietario del suelo, hecho que se convierte, a su
vez, en otro mecanismo fundamental de regulación de los precios
del suelo26.

26. http://www.territorioysuelo.org/herramientas.shtml?x=11273959

42
En el documento técnico de soporte para la definición del
Decreto 190 se señala el sistema de reparto de cargas y beneficios
como sustento de la política de gestión del suelo. Este sistema se
basa en la aplicación del método residual definido en función de
los usos y edificabilidad permitidas. Con ello, según se afirma en
el mismo documento, la legislación implementada en el Distrito
pretende reducir las inequidades propias del desarrollo y distribuir
equitativamente, con cargo a sus directos beneficiarios, la finan-
ciación de los costos del desarrollo urbano.
Empero, la dificultad de este tipo de procedimientos se centra
en el modelo urbanístico que configura el sistema de cargas y
beneficios. Éste deja de ser un modelo para convertirse en parte
constitutiva del decreto reglamentario, el cual determina las
ganancias del constructor en función de los aprovechamientos
urbanísticos. Así se evidencia en el Decreto 436 de 2006 que
reglamenta los planes parciales en el Distrito, específicamente
en el parágrafo del Artículo 20 que señala: “El valor residual del
suelo es el resultado de la aplicación de la metodología o técnica
residual de que trata la Resolución igac 762 de 1998 o la norma
que la reglamente, modifique o sustituya”. La resolución del igac
indica que el valor residual

es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente


para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un
proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística
vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en
el terreno objeto de avalúo.
Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al
monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad
esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de
la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la comercial del proyecto
o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.

43
Pese a que el igac señala diferentes métodos de avalúo comer-
27
cial , en Bogotá se definió utilizar el método residual, y éste no solo
se aplicó para los valores comerciales de los terrenos sino que se ex-
tendió al proyecto inmobiliario. La base teórica de tal procedimiento
parece encontrarse en un reciente texto del profesor Jaramillo28, y
estos procedimientos, como lo señalamos, son de importancia para
la observación de tendencias, pero en ningún caso pueden utilizarse
normativamente para la obtención de plusvalías.
El anterior procedimiento, utilizado en la ciudad, es similar
al expresado en el ejercicio interactivo propuesto en la página web
Territorio y suelo:

El valor del suelo útil urbanizado y, por lo tanto, con norma


urbanística asignada, es lo que se considera el aprovechamiento
urbanístico. Para calcularlo se debe aplicar la técnica residual (la
cual permite establecer el valor comercial del terreno, a partir de la
estimación del monto total de ventas del proyecto de construcción, se-
gún las condiciones de mercado del respectivo producto inmobiliario
y una vez descontados los costos totales y la utilidad del constructor
y/o urbanizador del respectivo proyecto)29.

27. Ver resolución igac 762 de 1998, art. 1-4.


28. Jaramillo, Samuel, Precios inmobiliarios y método residual de estimación
del precio del suelo: propuesta del modelo simplificado y análisis de sus bases
teóricas, Bogotá, Documento cede Universidad de los Andes Nº 41, 2006.
29. http://www.territorioysuelo.org/experiencias.shtml?x=20150606. “El
sitio se alimenta en principio con los materiales producidos o desarrollados
dentro del proyecto demostrativo de movilización de plusvalías para la provi-
sión de suelo urbanizado para vivienda de interés social, que es apoyado por
el Lincoln Institute of Land Policy en Colombia, y que surge de la participa-
ción en los proyectos de Bogotá y Pereira antes mencionados. Es animado y
gestionado por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional
Sede Bogotá y por Fedevivienda”.

44
Dicho procedimiento, es sintetizado de la siguiente forma:

( )
valor del = ventas – costos + utilidad del
terreno totales totales constructor

Sobre la base de las anteriores consideraciones, los planes


parciales reglamentados mediante el Decreto Distrital 436 de
2006, deben ser, acorde con el documento técnico de soporte,
“instrumento privilegiado para la gestión de tierras en el Distrito,
que proponga reglas claras, reduzca incertidumbres y trámites y,
con base en principios estables sobre reparto equitativo de cargas y
beneficios, admita una flexibilidad controlada de usos y edificabi-
lidad”. Su sustento, se establece en el Decreto 2181 del Gobierno
nacional que dio directrices para la reglamentación de los planes
parciales a nivel nacional, y que, al igual que el Decreto Distrital,
fija las cargas y los beneficios de urbanización con base en el esta-
blecimiento de índices de construcción y ocupación.
El problema en este punto, y es muy importante recalcarlo,
radica en el hecho de decretar previsiones sobre el comporta-
miento del mercado en función de la asignación de índices de
ocupación y construcción. Estos métodos, incluido el residual,
no son sino eso, métodos que debe usar el funcionario público
para darse una idea del potencial del proyecto inmobiliario. En
ningún caso, y éste es el punto a resaltar, se pueden normar por
ley pretendiendo reglamentar lo que no se puede reglamentar: la
utilidad del constructor. Quien así lo hace confunde el sistema
de cargas y beneficios de un plan parcial específico y lo eleva a
un nuevo mecanismo de financiación de obras públicas, lo cual
amplía desproporcionadamente los tributos consagrados en la
constitución y la ley.
Una vez obtenida la licencia de construcción por parte del
empresario, la actuación urbanística la realiza el sector privado y
no la entidad territorial. Por lo tanto, el método residual definido
en los decretos de los planes parciales y aplicados a los proyectos

45
inmobiliarios es una invasión normativa de la esfera privada, y sin
duda una de las causas fundamentales para que no haya proyectos
de vivienda de interés social en la ciudad. En este punto es forzoso
concluir que el reparto equitativo de las cargas derivadas del desa-
rrollo territorial se refiere a la manera como los ciudadanos deben
contribuir con sus impuestos al desarrollo de su ciudad y no las
contribuciones que en ley están obligados a realizar los empresarios.
No es claro establecer cargas globales al margen de la discusión
sobre el conjunto de los impuestos de la ciudad.

Asignación de cargas urbanísticas


La asignación de cargas urbanísticas en Bogotá ejemplifica adecua-
damente el problema mencionado. Con base en la estimación de
topes máximos y mínimos de urbanización, el Decreto 190 del pot,
además de las cargas locales de urbanización, considera dentro del
sistema de reparto de cargas aquellas que corresponden al nivel de
ciudad, y que deberían financiarse a través de instrumentos como:
valorización, tarifas de servicios, predial, etcétera.
Entre el pot reglamentado mediante Decreto 619 de 2000 y
el reglamentado mediante Decreto 190 de 2004, son evidentes las
ampliaciones en áreas de cesión por parte de propietarios de suelo
y urbanizadores, quienes además de lo establecido en la ley deben
tomar a su cargo las cargas generales de la ciudad, según lo que
establezca el plan parcial.
Esto se expresa claramente en el ejercicio de aplicación inte-
ractivo propuesto por el Lincoln en Colombia30, el cual orienta las
disposiciones previstas para el cálculo de aportes para el sistema
de cargas y beneficios, y que además consigna que el sistema de
cargas y beneficios permite “financiar tanto las cargas locales como
las cargas generales adscritas y adicionalmente queda un valor para
los propietarios del suelo...”.

30. http://www.territorioysuelo.org/experiencias.shtml?x=20150606

46
Dicha condición se fundamenta en la interpretación que hace
el Instituto del Artículo 39 de la Ley 388, el cual señala:

El costo de infraestructura vial principal y de redes matrices de


servicios públicos se distribuirá entre los propietarios de toda el área be-
neficiaria de las mismas por medio de cualquier sistema que garantice el
reparto equitativo de las cargas y los beneficios de las actuaciones31.

Empero, contrario a lo descrito, la Ley 388 de 1997 deja cla-


ramente definido que estas cargas

deberán ser recuperadas mediante tarifas, contribución de valoriza-


ción, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro
sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios
de las actuaciones32.

En efecto, al omitir la disposición anotada, se otorga un mar-


gen de maniobra al sistema de cargas y beneficios utilizado en la
ciudad y que es reglamentado mediante el Decreto 190 de 2004,
disponiendo la ampliación de las cargas de urbanización.

Definición de aprovechamientos urbanísticos


En lo relativo a los aprovechamientos urbanísticos, es de anotar
que el método residual da lugar al cálculo de edificabilidad según
producto inmobiliario tipo, con base en el cual se financian las
cargas urbanísticas —locales y generales en algunos casos—, nue-
vamente prediciendo el comportamiento del mercado en función
de la ganancia del constructor.
Así se expresa en el Decreto 190, punto 6 del Artículo 362,
normas generales del tratamiento de desarrollo, que define el

31. Ibid.
32. Artículo 39, Ley 388 de 1997.

47
potencial de edificabilidad asignando un índice básico y un índice
máximo de construcción, que deben ser coherentes con el sistema
de cargas y beneficios.

Los índices de ocupación para proyectos que desarrollen vivienda


y usos complementarios resultarán de la aplicación de las normas
volumétricas, de equipamiento comunal privado y en ningún caso
superior a 0,28 sobre el área neta urbanizable.

El Artículo 362 del mismo Decreto expresa que la edificabilidad


de los predios sometidos a planes parciales será la resultante del re-
parto de cargas y beneficios, sin superar los índices de construcción
máximos establecidos en el cuadro correspondiente y cumpliendo
con los estándares de habitabilidad.
Más adelante, el Decreto 436 de 2006, disposiciones comunes
en planes parciales, y metodología para el sistema de reparto
equitativo de cargas y beneficios, expresa en sus considerandos
que

se fundamenta en el conocimiento del comportamiento del mer-


cado inmobiliario para detectar los precios de venta, los índices de
construcción promedio y las estructuras de costos de productos del
mercado inmobiliario, de tal manera que sea posible determinar
magnitudes de aumentos del valor del suelo y de construcción, en
función del aumento de la edificabilidad.

V. Dificultades encontradas en la aplicación


de los instrumentos del pot, Decreto 190 de 2004

1. Con relación a la política de gestión de suelo establece un


sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, no previsto
en la Ley 388, y que muy probablemente sea violatorio de la
Constitución Política.

48
2. A través del sistema de reparto equitativo de cargas y bene-
ficios, se carga a los propietarios y urbanizadores, además de las
cargas locales establecidas por la Ley 388, algunas cargas generales
de la ciudad. Con este procedimiento, se está corriendo el riesgo
de que el acuerdo político existente en torno a la Ley se rompa, y
el diseño de mecanismos concretos de regulación del mercado del
suelo y de movilización de plusvalías queden como aquel personaje
de Washington Irving, Rip Van Winckle, quien al contar la histo-
ria de sus sueños “tardó poco, porque para él esos 20 años habían
durado solo una hora”33. Rip durmió durante 20 años y cuando
despertó, pensó, como hacen algunos teóricos que en el mundo,
pese a la caída del Muro de Berlín, seguía igual.
3. Determina aprovechamientos urbanísticos —topes máximos
y mínimos de urbanización al constructor— en función del finan-
ciamiento de cargas locales y generales de urbanización; el Estado,
a través del sistema de tributación de la ciudad, puede influir hasta
en la conducta del empresario. Se omite no solo el papel creador de
valor agregado de este agente, sino el funcionamiento del mercado
haciendo recordar lo ocurrido en términos económicos a los bolche-
viques en el poder: la ignorancia es lo último que se pierde.
4. Se fundamenta en la técnica residual para el cálculo del
valor del suelo urbanizado y éste, como se anotó, no solo se aplicó
para los valores comerciales de los terrenos sino que se extendió
al proyecto inmobiliario. Dicho sistema, elevado a norma legal,
interfiere en la eficiencia y la productividad económica. Se olvida
que la capacidad de una ciudad para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su producción y productividad.
5. Ideológicamente, se sustenta en que la propiedad en Co-
lombia no es un derecho fundamental.

33. Ver El mundo de Washington Irving, selección de John Francis Mc


Dernott, Buenos Aires, Corregidor, 1978, p. 113.

49
En Colombia la propiedad no es un derecho fundamental, pero
más aún se puede afirmar que en nuestro país la propiedad ni siquiera
es un derecho, ya que constitucionalmente está definida como una
función social y ecológica... La Corte Constitucional reiteradamente
ha señalado que la propiedad privada en modo alguno es un derecho
absoluto y que la función social de la propiedad no se debe entender
como un simple límite externo para su ejercicio, sino como parte
sustancial o elemento constitutivo de dicha propiedad... Con la
Constitución de 1991, el concepto de propiedad ha asumido nuevos
elementos que le han dado una nueva connotación y un perfil de
profunda trascendencia social34.

6. Implica una excesiva normatividad urbana, con restricciones


al desarrollo urbano, la función arquitectónica y espacial, parame-
triza la ciudad “deseada” y obstruye el desarrollo arquitectónico de
la misma, al igual que lo hace con el medio ambiente, la movilidad,
la economía urbana, la captación de impuestos, etcétera.
Al respecto, en el territorio bogotano es probable que se estén
presentando dificultades en la superposición de normas y en su
jerarquización al dar atribución de normas estructurales a unas
específicas y al estar determinando normas del largo plazo condi-
cionadas por las de corto plazo.
La regulación que ordena la ciudad debe considerar, por lo
menos, su creación y recreación continua, su transformación
permanente, el hecho de que la ciudad sea la gente y que ésta a
su vez sea quien constituye la ciudad, sus redes físicas, sociales,
virtuales e imaginarias, la interacción entre sus diferentes atribu-
tos y dimensiones, la política y la estética y el margen que deja
a la libertad individual. Así, la pregunta por el ordenamiento de

34. María Mercedes Maldonado, La propiedad en la Constitución colom-


biana de 1991: superando la tradición del Código Civil, Lincoln Institute of Land
Policy, Educación a Distancia, Programa para América Latina y el Caribe.

50
la ciudad no se resuelve meramente desde una mesa de dibujo a
partir de teorías espaciales y funcionales incapaces de captar su
constante transformación.
Hay un problema en la economía urbana de la ciudad; como
es sabido, la elección económica se realiza en un ambiente de
escasez y costos de oportunidad, donde lo decisivo es la estructura
de incentivos derivados del marco institucional; malversar las po-
tencialidades económicas de la ciudad con exceso normativo y con
consideraciones muy discutibles sobre los mercados estratégicos de
la misma deja entrever un marco institucional que ha modificado
problemáticamente los precios relativos y que para las actividades
más fuertemente ligadas al hábitat urbano termina afectando
negativamente a los pobres y favoreciendo un rentismo territorial
—una apropiación masiva de las rentas del suelo provenientes
de la dinámica urbana—, solamente observable si no seguimos
evadiendo una visión compleja de la ciudad.
Digámoslo de una manera un tanto exagerada: como el sector
privado no ha hecho sino apropiarse de las rentas del suelo, la
tierra no tiene valor y lo que hagamos con ella es neutro, entonces
que todo lo haga el Estado en una especie de “mano invisible del
Gobierno municipal”.
Pero, como sabemos, en las discusiones lo importante es no
exagerar. La Ley 388 y el modelo alternativo de desarrollo que la
puso en juego planteó esta discusión de una forma poco entendida
en nuestro medio: “Tanto mercado como sea posible con tanto
Estado como sea necesario”. O dicho en teoría moderna: en la
ciudad por el imposible lógico de que opere la mano invisible de
Adam Smith —mercado autorregulado—, hay que resolver uno
de los problemas más complejos de la sociedad contemporánea:
ordenar políticamente los territorios a través de suscribir compro-
misos creíbles por parte de los actores para resolver el problema
que ni el mercado, ni el Estado, por sí mismos resuelven: un pacto
por el desarrollo humano en los territorios, creando la democracia

51
a través de la discusión y el diálogo con las fallas de la democracia
realmente existente —con ellas, pero no a pesar de ellas.
La vida humana, incluida en ella la vida de nuestras empre-
sas, debe entender los precios que fijan los mercados y que como
sabemos tienen gran poder en revelar información esencial sobre
el movimiento económico de la sociedad, sintetizando lo que ha
costado la producción de los bienes y representando un proceso
de descubrimiento y comunicación de la información relevante,
para “resolver” el problema de coordinación social de quién debe
hacer qué y para quién. Cada agente es creador y destinatario de
la información que circula en el sistema de telecomunicaciones
de los precios que envían mensajes a los actores económicos sobre
cómo orientar sus decisiones.
Todo lo anterior está muy bien y de eso es de lo que saben nues-
tros mejores economistas y empresarios; pero la sociedad no se agota
en los precios. En ella hay valores, bienes públicos y creaciones com-
plejas como la ciudad; redes de instituciones, leyes y prácticas que
nos permiten recordar que los constructores de los hábitat humanos
han ayudado a crear con su trabajo la ciudad, no solo para realizar
transacciones, ni solo para vivir, sino para vivir en comunidad una
vida buena, una vida donde se desplieguen los bienes comunes, los
menos comunes de los bienes, los bienes públicos, y por qué no, el
bien público por excelencia de la modernidad: la ciudad.
Parece difícil pero esto es precisamente lo que se ha venido
haciendo en un trabajo de varias administraciones en la ciudad de
Bogotá. Lo mejor de estas experiencias se hace hoy en Medellín y
en la apuesta social de la ciudad sin indiferencia del alcalde Garzón
—se invierte el 62% de los ingresos en educación y salud entre
otras—, pero Medellín no tiene tanta publicidad y allí de la mano
de su plan de desarrollo 2004-2007: “Medellín compromiso de toda
la ciudadanía” se ha ido construyendo en un proyecto político de
ciudad, donde se resalta como valor fundamental la ética ciudadana
y se recalca la idea de hacer lugares bellos llevando la arquitectura

52
y el urbanismo de calidad a los barrios más pobres de la ciudad. Se
está sin duda, tratando de construir ciudad y ciudadanía a través de
los valores sustantivos de la modernidad: la ética y la estética de la
mano de la política ciudadana hacen posible que la ética se eleve
al punto más difícil de lograr con la política urbana: una obra de
arte, una estética del lugar convertida en base de lo público, de la
inclusión y de la construcción de una nueva ciudad.

53
El suelo, una fuente de riqueza colectiva

Carmenza Saldías Barreneche,


Ex secretaria de Hacienda y
ex directora del Departamento Administrativo
de Planeación Distrital, dapd

El propósito de esta exposición es presentar una de las múltiples


lecturas que caben sobre el proceso de Bogotá en los últimos
años, particularmente sobre el tema del suelo, que hoy es no solo
la fuente de riqueza privada, sino la oportunidad de una fuente
de riqueza colectiva tan grande como grande es la necesidad de
suelo para alojar a los muchos millones de personas que vivirán
en el futuro en Bogotá y en el mundo. Cambiar la perspectiva
para abordar la cuestión del suelo y trasladar el depositario y el
receptor de las grandes rentas que el suelo genera de lo privado
a lo colectivo, es uno de los planteamientos más importantes de
la modernidad.
En su invitación a este evento, Naciones Unidas formuló tres
interrogantes: ¿Qué se ha hecho? ¿Cómo se ha hecho? ¿Qué falta
por hacer frente a los grandes temas del suelo? En este orden iré
abordando los temas correspondientes.

Antecedentes

Para comenzar, conviene señalar cuatro antecedentes:


El primero es que el tema del suelo en Bogotá y en las ciudades
colombianas y los términos de discusión se sustentan en algunos
cambios consignados en la Constitución de 1991 y particularmente
en los que definen que es en el nivel local y en cabeza de los alcal-
des donde radica la potestad sobre el uso del suelo, y que a partir
de allí debería darse la nueva construcción de normas e instancias
para su manejo en cada una de las ciudades.

55
Este énfasis en lo local tiene que ver, de un lado, con el principio
de la autonomía territorial que se discute frente a Naciones Unidas,
y hasta con el derecho de las ciudades a equivocarse en la aplicación
de sus instrumentos. De otro lado, con el interés y la conveniencia
de superar la noción de que los Estados nacionales pueden decidir
desde arriba qué le toca a cada uno de los cerca de dos millones
setecientos mil lugares poblados que hay en el planeta.
En realidad, el ordenamiento de cada uno de los municipios
colombianos es algo que les correspondería sobre todo a los Es-
tados y con mayor razón desde la Constitución de 1991; incluso
si en ausencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
loot, no están todavía debidamente distribuidas y aclaradas las
competencias y los recursos. Pero, en lo básico, las ciudades, los
municipios colombianos, como autoridades máximas y como
responsables directos de lo que ocurra con el desarrollo urbano,
tienen desde entonces nuevas responsabilidades frente al suelo. A
partir de ese momento ya no son tan necesarias las decisiones de
reforma urbana contenidas en una gran ley de la Nación, como sí
las propuestas de diversa índole de cada territorio, de cada región,
que contemplen por supuesto parámetros generales nacionales e
internacionales para tener una forma propia de aplicar la serie de
instrumentos de ordenamiento, de acuerdo con la complejidad y
las condiciones de cada ciudad.
El segundo antecedente importante es el Estatuto Orgánico de
Bogotá. Sin duda, éste también les dio a las autoridades de Bogotá
una nueva posibilidad de manejar la ciudad. Es preciso recordar
que hasta entonces la ciudad se manejaba como un apéndice de
lo nacional, sin un doliente directo, lo que explica, entre otras
razones, por qué el desarrollo de la urbanización se corresponde
con la época de la creación de la informalidad urbana; en realidad
era muy difícil que desde la Nación se pudiera ver y se tuviera la
capacidad de actuar para ordenar el proceso de urbanización de mil
municipios colombianos. Éstos, por su parte, no tuvieron manera

56
de ejercer control sobre lo que pasaba en ellos. En estos términos,
el Estatuto Orgánico es como la carta de identidad de Bogotá
—de la ciudadanía, del Gobierno, de sus propias autoridades e
instancias públicas y sociales—, que permite asumir el control
de los procesos de la ciudad, a partir de un marco institucional
adecuado y propio para ello.
El tercer antecedente es la Ley 388 de 1997, que sin duda
introdujo nuevos elementos que están tratando de incorporar
los aspectos del ordenamiento territorial, los cuales habían sido
omitidos durante un largo tiempo en Colombia. Las múltiples
guerras que se libran en el territorio colombiano expresan en
buena medida esta resistencia a la modernidad, en particular en
lo referido al suelo.
El cuarto antecedente son los dos planes de ordenamiento
de la ciudad, con todas sus imperfecciones, con todos los ajustes
y mejoras que se pueden hacer, pero también con las bondades
que tiene el poder pensar por primera vez en el modelo que la
ciudad debe tener, por lo menos en los lineamientos generales de
su ordenamiento territorial.
El suelo, desde la Constitución de 1991, empezó a ser realmente
un asunto de política pública. La política de suelo empezó a gene-
rar un cambio frente al concepto de la propiedad. La propiedad ya
no es solamente el derecho de un propietario sobre su suelo, sino
el derecho de una sociedad sobre el suelo de la ciudad en gene-
ral. Y el suelo tiene implícita una función social y ecológica. Ese
cambio en las perspectivas repercute en que los gobiernos locales
deben tomar decisiones y diseñar actuaciones para movilizar los
distintos recursos, comprender por qué hay que asignar cargas y
beneficios para financiar la urbanización, por qué no es contra la
bolsa colectiva que se deben financiar las cargas mientras los be-
neficios quedan en manos de los privados y por qué hay que hacer
repartos de cargas sin sacrificar la posibilidad de una rentabilidad
que mantenga la actividad económica.

57
Después de la Constitución de 1991, se pasó de considerar
que la propiedad sobre el suelo da derechos ilimitados a su pro-
pietario a pensar que no hay derechos adquiridos frente al suelo,
planteamiento más acorde con la realidad de la ciudad: es un ente
en permanente transformación, en el cual los usos no deberían
estar sometidos a la inmovilidad, salvo excepciones relevantes
(estructura ecológica principal: suelos de protección con amenaza
no mitigable, zonas verdes, espacio público y suelo urbano para
usos institucionales), por las propias demandas del interés gene-
ral. Más aún, se quedó sin piso la idea, tan onerosa para el tesoro
público, de que el Estado lesiona los intereses privados cuando
toma decisiones de ordenamiento territorial y urbanismo, y que
en consecuencia debe indemnizar con exceso al interés particular.
Por el contrario, debería en lo sucesivo aceptarse que el Estado
pretende el beneficio colectivo con su decisión y su acción, para
que las compensaciones a que haya lugar sean establecidas con
criterios más objetivos.
En el marco de un debate con elementos como los men-
cionados, el Distrito empieza a ejercer su autoridad, la función
pública del urbanismo, y trata de hacerlo a través de decisiones, las
llamadas acciones urbanísticas en la Ley 388, o de las actuaciones
propiamente dichas, es decir, las ejecuciones de proyectos y obras,
que es como se materializa la intervención. Al hacerlo, el Distrito,
a través del rol del Gobierno, ha estado orientado básicamente a
cumplir un deber ser: fortalecer el papel del Estado local frente
a las políticas urbanas para que se cumpla la función social del
urbanismo; garantizar la equidad en el desarrollo urbano por me-
dio del reparto de cargas y beneficios; generar acuerdos sobre el
territorio y procurar una participación más democrática en torno
a las decisiones sobre éste.
Reconociendo que las competencias de un Gobierno local son
de variada índole y que son muchas las demandas por atender, es
conveniente señalar que algunas, como el control del territorio, son

58
estratégicas. La gestión de lo público y el ordenamiento territorial
definen las áreas más relevantes de la acción de un Gobierno: la
tributación, la política de suelo y la fiscalidad son los mecanismos a
través de los cuales un Gobierno territorial tiene la mayor capacidad
de incidir sobre el ordenamiento territorial de la ciudad y sobre
las redes urbano-regionales para producir el desarrollo, que debe
incluir calidad de vida, productividad y sostenibilidad.
No es que otros asuntos no sean importantes. Pero gobernar
sobre el suelo es gobernar la ciudad, es lo que da la posibilidad de
hacer ordenamiento territorial, de poder cobrar por él, de poder
tener control sobre factores de seguridad críticos (el agua y los
alimentos, las zonas grises y negras del tejido urbano). El gobierno
de la ciudad es sobre todo una intervención para gobernar el suelo
y, sin caer en el reduccionismo, gobernar el suelo es tener un buen
catastro, por eso los pecados contra éste son mortales.

¿Qué se ha hecho en Bogotá?

Después de la Constitución de 1991, que dice que la tierra no es un


derecho natural, que la propiedad sobre el suelo no da derechos
eternos ni infinitos al particular, empieza un cambio que no ha
terminado y un proceso de adaptación a ese nuevo concepto del
suelo como función social, ambiental y ecológica. No es cuestión
menor decir que la propiedad del suelo no es para su propietario
y que aquél tiene una función según un contexto y un momento
dados. Colombia lleva 200 años tratando de superar el feudalismo,
que plantea justamente ese debate: ¿el suelo pertenece al propie-
tario, o debe cumplir una función y una responsabilidad en el
contexto en que está ubicado?
Más de quince años después de la nueva Constitución, ¿qué
ha pasado con el suelo en Bogotá?
1. Se estableció el autoavalúo que, en la coyuntura, permitió
recuperar tributariamente el rezago en la formación catastral y

59
dimensionar catastralmente la ciudad. Hasta 1993, el Gobierno de
la ciudad no tenía evidencia positiva de cuál era su tamaño, cuál
era el stock de suelo disponible; mucho menos podía cobrar ni
siquiera el impuesto predial, la cuota que se paga por vivir en una
ciudad. Y ésta es una primera intervención muy importante sobre
el suelo, porque a partir de ella se logra la construcción de una base
catastral, inicialmente con información del autoavalúo y después
con la formación catastral —que tomó cerca de una década y una
inversión significativa— suficiente para los diversos propósitos del
Gobierno de la ciudad y susceptible de manejar con modelos de
actualización y análisis más complejos y eficaces. Este trabajo se
corresponde con un primer ejercicio de gobierno sobre el territorio,
que equivale a saber qué territorio se gobierna realmente.
2. Se formuló el pot de 2000, que tuvo un gran despliegue
pero que desafortunadamente salió sin buena parte, sobre todo, de
los instrumentos de gestión, de los instrumentos financieros que
hacen que el desarrollo urbano se pague por sí mismo y no haya
que financiarlo con las demás fuentes de la sociedad. Al respecto,
es importante recordar que las grandes obras que se ejecutaron
antes y a partir del pot de 2000 se realizaron con la plata de la
capitalización de la Empresa de Energía, pero no es posible pensar
en financiar el ordenamiento y el desarrollo territorial con ventas de
activos, entre otras razones, porque éstos tienen un límite, porque
las presiones del desarrollo urbano son casi ilimitadas y porque,
en justicia, el desarrollo urbano se debe financiar con las propias
fuentes que éste genera.
3. Se realizó la revisión del pot contenida en el Decreto 469 de
2003, que tuvo como propósito incorporar, entre otros, una política
de suelo en una perspectiva regional, pues si Bogotá necesita 3
mil hectáreas más para seguir expandiéndose terminaría casi bor-
deando el río Magdalena para 2040-2050, perspectiva que es desde
todo punto de vista inmanejable e inaceptable. En contraste con
esta alternativa casi inercial, se planteó entender la ciudad como

60
parte de la malla regional de ciudades que pueden articularse para
compartir el futuro crecimiento de la población en Bogotá y en la
región por factores de migración.
4. Se adoptó la plusvalía. Éste es un instrumento perfectible,
sobre todo en su operación, pero importante como pocos por lo
que representa en cuanto a la modernización de los enfoques en
el urbanismo. Por fin en Colombia alguien está pagando plusvalía.
El suelo urbano, de las áreas de expansión y de algunas zonas con
desarrollos muy específicos en Bogotá, está empezando a pagar lo
que debió comenzar a pagarse desde hace 200 años y que ni siquiera
fue pagado durante la primera fase de urbanización en Colombia
(1950 y 2000). Esto da cuenta de por qué las ciudades se encuentran
en las condiciones actuales, a pesar de haber producido millones
de viviendas en decenas de ciudades y en el campo.
La plusvalía es, sin duda, una gran fuente de recursos para
financiar el desarrollo. Hoy Bogotá puede recuperar parte del
control sobre la dinámica económica asociada a la presión por el
suelo, y puede contar con que ésta no necesariamente se le va a
volver una carga a financiar con los impuestos predial o de indus-
tria y comercio, lo que competiría con la salud y la educación, y
con que va a generarse una fuente aparejada con todo el sistema
de cargas y beneficios para que el desarrollo urbano genere sus
propios recursos.
5. Se adelantó un fortalecimiento institucional, que aún no ter-
mina, para gobernar el suelo, darle a las ciudades el instrumental,
esto es, el personal, la fuerza suficiente para controlar los apetitos
de la urbanización exagerada; los apetitos “lícitos” no están yendo
en contra de ningún derecho, pero deben ser controlados para que
lo colectivo no termine sacrificado por el interés particular.
En relación con la política de suelo, es conveniente señalar
algunos aspectos. Según el pot, la ciudad se orienta por un plantea-
miento general que propende por un urbanismo de transformación
que contribuya a la consolidación de la actual estructura urbana,

61
por el aprovechamiento de sus vacíos, la densificación moderada
de grandes zonas y la renovación programada, antes que por una
expansión descontrolada que implique seguir incorporando las tres
mil hectáreas de los alrededores. Sin que ello signifique llevar el
perfil de la ciudad a alturas excesivas, existen zonas que pueden
aumentar sensiblemente su potencial de suelo con solo pasar de
uno a dos o tres pisos, o de grandes viviendas individuales a edifi-
cios de siete pisos en promedio, con lo cual se estaría obteniendo
buena parte de los miles de metros cuadrados necesarios para alojar
a la población de los próximos 20 años, a costos de urbanización
más razonables.
A partir de este planteamiento aparece la oportunidad, de un
lado, para intervenir, mejorar y asegurar la calidad de la construc-
ción y de los patrimonios de buena parte de los sectores populares
de origen ilegal y, de otro lado, para lograr la reactivación de
la función de vivienda del centro de la ciudad a la vez que su
consolidación y mejoramiento integral como nodo de la red de
centralidades de la ciudad y la región. En ambos casos, para lograr
la provisión suficiente de espacio público y la redistribución de los
equipamientos y amoblamientos urbanos con criterios de mayor
equidad.
Pero también dice la política que se deben adelantar acciones
urbanísticas de carácter económico, físico, normativo y de gestión
para el centro de la ciudad, las centralidades urbanas y los sectores
estratégicos de la ciudad. Éstos son elementos que marcan en qué
puntos de la ciudad se centrará la atención para potenciar el suelo
ya existente y mejorar sus condiciones y aprovechamiento.
La política de suelo del Plan de Ordenamiento de 2003 con-
tiene además una señal clara sobre el perímetro urbano, al que
limita al vigente en ese año. La indicación de contener el perímetro
urbano, evitar la expansión de la mancha de aceite y garantizar
que la ciudad se desarrolle en su interior implica promover la
articulación con una red de ciudades interdependientes, red que

62
se estructura a partir de Bogotá, como eje, y de Tunja, Ibagué y
Villavicencio, como ciudades que en una dimensión urbano-re-
gional y en el corto-mediano plazo podrían desempeñarse como
centros de relevo, dispuestos a absorber parte de la presión de la
región, en buena medida originada por migraciones de los propios
departamentos.
De manera consistente, también establece una señal defini-
tiva para las empresas de servicios públicos, a las que le señala un
perímetro que debe quedar contenido en el perímetro urbano.
Las empresas ya no tienen la potestad para seguir creciendo con
su tubo o cable hasta donde puedan y después decirle a la ciudad
que vaya y disponga el resto de los equipamientos.
De esta manera se hace explícita la inconveniencia de la co-
nurbación. No hay que estimular la “fusión” con los municipios
vecinos, unir las calles y acercarse al modelo de ciudades como
São Paulo, Río de Janeiro, Ciudad de México y todas esas grandes
megalópolis que están hoy padeciendo el no haber detenido a
tiempo el crecimiento de la ciudad central y no haber incidido en
el desarrollo de esa red de ciudades. Esto es, por el contrario, lo que
ciudades europeas y asiáticas de mucho calibre han desarrollado
y están desarrollando con una profunda comprensión del espacio
rural, un espacio de desarrollo agrícola que hay que tener en torno
a las ciudades y a las redes de ciudades. Y es que la producción de
suelo en las áreas urbanas debería tener como condición básica
la producción de suelo en las áreas rurales, pues es ahí donde
se producen los servicios ambientales, incluida la seguridad ali-
mentaria, para la población que vive en las ciudades. Desarrollar
políticas de suelo en las ciudades sin considerar el suelo rural para
la población o para los desarrollos agrícolas en los entornos de esas
ciudades probablemente sea un error conceptual que seguiremos
arrastrando con graves implicaciones para la seguridad alimentaria
y la sostenibilidad de las ciudades. En consecuencia, se estable-
ce la importancia de recuperar las rondas, mejorar las zonas de

63
producción y de conservación en los alrededores de Bogotá y los
municipios vecinos, para evitar que la conurbación continúe.
También se dice en el pot de 2003 que es necesario dar a las
áreas de expansión un uso que responda realmente a las demandas
que tiene la ciudad. Los ejercicios en las áreas de expansión del
norte y el sur de la ciudad —Operación Usme— intentarán apro-
vechar el suelo que queda disponible para mostrar lo que podría
haber sido un mejor modelo de urbanización, para plantear un
esquema que pueda ser aprovechado en las ciudades de la red y
para establecer un parámetro para la renovación.
La consolidación de la zona urbana se deberá realizar por me-
dio de la renovación. Una ciudad que tiene hoy siete millones de
habitantes y que tendrá cerca de diez millones a la vuelta de unos
años, no deberá expandirse para poder ubicar los millones adicio-
nales, sino renovarse. Para ello, se deberán programar a mediano
y largo plazo las grandes fases de renovación y de transformación
de la ciudad construida.
Tales tipos de planteamientos implicaban disponer de la
plusvalía. Bogotá es probablemente una de las pocas ciudades la-
tinoamericanas que tiene hoy un acuerdo de plusvalía, que aplica
y le empieza a producir unos recursos que por ahora son apenas
la punta del iceberg. No es difícil imaginar el potencial de un
instrumento que se va a aplicar para todas las áreas de renovación,
donde se producirán miles de metros cuadrados adicionales y que
deberán generar unos recursos importantes a la ciudad como re-
sultado de la transformación en el uso, intensidad o densidad en
el aprovechamiento del suelo.

¿Cómo se ha hecho?

Como lo señala la Ley 388 de 1997, por medio de acciones y ac-


tuaciones urbanísticas, se trabajó en el diseño de instrumentos que
trataban de incorporar el tema regional. La Mesa de Planificación,

64
el Consejo Regional de Competitividad y la corporación Bogotá
Región Dinámica, encargada de la atracción de inversiones, han sido
mecanismos utilizados para poner de presente la discusión regional.
Se puede seguir pensando que Bogotá sobrevivirá sola, pero sin duda
su ordenamiento tiene mucho que ver con el ordenamiento de los
municipios del vecindario y, en alguna medida, hasta del país.
También se hizo la instrumentación del modelo de ordena-
miento por medio de las herramientas del pot, que si bien son
complejas y han definido una estantería aparentemente grande,
el manejo y la práctica terminarán volviéndolas más fáciles de
aplicar. Ojalá esto pase antes de que los desmonten, pues no todos
aplican para todo; son un menú de instrumentos de planificación
y de gestión que aplican en distintas circunstancias del suelo.
Así mismo, se llevarán a cabo las acciones pertinentes a la
legalización de los barrios de origen ilegal. Tener una política de
suelo sin los barrios de la ciudad, que eran todos ilegales, habría sido
inconsistente. Por ello, ese tema se estableció como una condición
para la política de suelo, para tener el control sobre la ciudad y sus
territorios, para hacer la inversión en los asentamientos marginales,
para retribuir a los propietarios de los predios que tanto por el lado
del autoavalúo como de las empresas de servicios públicos estaban
ya participando en la financiación de la ciudad por medio del pago
de impuestos y tarifas de servicios. Eran partes de un proceso en el
que había que garantizar también derechos para la ciudadanía.
En cuanto a las actuaciones urbanísticas, se realizó la inversión
pública en los barrios legalizados. Y es evidente lo que esto signifi-
có. Buena parte de las discusiones sobre la actualización catastral
tienen que ver con el valor de las casas. Quién puede decir que
no valen más cuando la ciudad ha hecho billones de pesos de
inversión en la última década que no había hecho en los últimos
40 o 50 años. Y eso lo perciben cada una de las casas, cada uno de
los predios, cada una de las actividades que hoy se desarrollan en
la ciudad. Es cierto que debe haber moderación, es cierto que debe

65
haber una graduación para la forma en que se paga de más, pero
también es cierto e innegable que la ciudad en todos los sentidos
tiene hoy una mejor calidad, sobre todo en las zonas que tuvieron
esa condición de haber sido construidas ilegalmente.
También se hizo inversión pública en sistemas generales:
educación, salud, muchas de las redes de servicios, etcétera. Este
punto también es muy relevante para actuar sobre el tema del suelo.
Todas las propuestas de Metrovivienda, con sus experiencias, unas
mejores, otras por discutir, han tenido que ver con ese tema.
Los diseños de operaciones estratégicas —Nuevo Usme, Norte,
Aeropuerto El Dorado— son experiencias que indican cuál sería,
por lo menos, la forma de empezar a intervenir en el futuro, lo
que no es fácil porque los viejos hábitos, prácticas y usos son muy
difíciles de superar. Seguramente estos cambios requieren de
educación por varias generaciones para lograr que se comprendan
y se pongan en práctica sin mayor oposición.
En conclusión, la ciudad tiene hoy por primera vez un set de
instrumentos de planificación y de gestión para abordar de manera
racional y sistemática el proceso de producción de suelo y para
orientar la estrategia de ocupación y localización de la población
y sus actividades. El pot dispone de plusvalías, cargas y beneficios
y otros instrumentos de gestión para cobrar por los derechos que se
generan cuando se formulan los planes zonales, los planes maestros,
las unidades de planeamiento zonal o rural. Con éstos, el Gobierno
da las indicaciones y señales sobre el ritmo y sentido del proceso de
urbanización, y cuándo se tramitan los planes parciales, las licencias
de urbanismo o construcción o los demás instrumentos particula-
res, con los cuales los promotores y desarrolladores urbanos, o los
ciudadanos en particular, aprovechan los derechos potenciales de
su suelo en el marco del ordenamiento legal de la ciudad.
Durante la primera ola de la urbanización, como no había plus-
valías ni cargas y beneficios, fue preciso comprar el suelo necesario
para pasar de 600 mil habitantes en 1950 a 7 millones en 2000, lo

66
que generó un enorme enriquecimiento para quienes eran dueños
del suelo, que pasaba de la condición de rural a urbano sin pagar
plusvalía por el suelo que se adicionaba, y para quienes construían
casas, lo que dejaba a la ciudad la responsabilidad de construir y
responder por todo el resto de componentes del hábitat. Por ello,
es comprensible que aparezcan resistencias ante la posibilidad
de tener que pagar una contribución que antes no existía, que se
pongan las demandas en todas las instancias y que haya todo tipo
de argumentación para no tener que pagar la plusvalía o para des-
montar el sistema de cargas y beneficios. Sin embargo, para suerte
de las ciudades y de sus habitantes, la modernidad entró al país
por Bogotá con el pago de estos instrumentos, aunque siempre se
podría mejorar su operación, en caso de tener problemas.

¿Qué falta por hacer?

El reto aún es muy grande. Es decir, procurar el logro de un


desarrollo integral, incluyente, equitativo y sostenible implica ar-
ticular instituciones de muy diversa índole, y a veces trabajar sobre
tangibles, sobre intangibles, pero, sobre todo, implica ordenar un
sistema de producción de suelo que todavía no está listo.
Si bien se puede decir que hoy en Bogotá se cuenta con nor-
mas, con una institucionalidad básica, una Secretaría de Planea-
ción, una de Hábitat, entidades con competencias y funciones un
poco más claras, las decisiones de la Nación siguen sin tomarse o
sin hacerlo en el sentido correcto: no se expide la loot, no se revisa
y ajusta el sistema de curadores y la forma en que la Nación inter-
viene sobre el suelo en los municipios deja mucho que desear.
Queda mucho por hacer para empatar el Catastro con las ofi-
cinas de registros de instrumentos públicos y tener claridad sobre
cuál es la propiedad que se registra en una escritura. Y hasta que
esa verdad no esté contada, parte de las tareas que hace la ciudad
quedará bastante incompleta.

67
El caso del aeropuerto El Dorado es clave para entender lo
que queda por hacer. Falta por entender que en realidad una
intervención sobre una infraestructura, un equipamiento urbano,
no es una obra pública, sino que es una operación de desarrollo
urbano que se debe pensar integralmente, esto es, en lo que tiene
que ver con la solución del problema de infraestructura en sí
mismo, pero también con los complementos a esa infraestructura,
con el desarrollo urbano que ésta promueve en un sector y con el
aprovechamiento de las fuerzas que genera.
El aeropuerto debería tratarse de manera integrada con Cun-
dinamarca y los municipios vecinos —6 mil hectáreas en Bogotá
y 6 mil en los alrededores— para hacer un diseño de una gran
intervención que potencie, por supuesto, el aeropuerto, pero que
sobre todo lo articule a la ciudad y la región.
Pero eso no se ha entendido, y en vez de estar trabajando sobre
ese enfoque, el aeropuerto hoy sigue siendo considerado —y será
intervenido en los próximos 25 años— como si fuera un predio encla-
vado en medio de una ciudad que no tiene nada que ver con él.
Entonces, ¿qué falta por hacer? Que la Nación sea la primera
en respetar la Ley 388 de 1997 y acepte que el uso del suelo le
compete a las ciudades y que el desarrollo urbano y urbanístico se
dirige por los instrumentos de las ciudades y no alegando compe-
tencias como el monopolio sobre los temas aeroportuarios. Con el
caso del aeropuerto se puso sobre el tapete una cruda realidad: la
autoridad del Gobierno de la ciudad sobre el suelo no tenía aún
lugar. En ese pulso ganó la Nación. Va ganando la vieja manera
de hacer desarrollo urbano, con el equipamiento que le dará el
ejemplo al país para las próximas décadas.
Aunque su labor aún no termina, hay que reconocer el gran
esfuerzo que Bogotá ha hecho por desarrollar la política de suelo:
construyó un catastro, entendió las restricciones, estableció qué
suelo no se toca, dimensionó el suelo disponible, creó un modelo
urbano-regional, legalizó barrios, fundó instituciones en tránsito de

68
mejoría, y aún están por legalizar las propiedades. Sin embargo, la
ciudad no estará a paz y salvo con los temas de suelo hasta que cada
una de las propiedades de la ciudad no le pertenezca a su dueño;
ese día se habrá movilizado y activado la riqueza que está en manos
de miles de ciudadanos que ya pagan impuestos y tarifas de servicios
públicos, pero no tienen una escritura acreditándoles propiedad y
los vuelva poseedores de un activo económico y un respaldo patri-
monial. También es necesario dimensionar la renovación urbana;
ver en qué orden, en qué grado se va a ir haciendo renovación en
la ciudad es muy importante. Ese modelo está por hacerse.
Sin olvidar que es preciso procurar un sistema urbano-regional
de gestión de suelo, hay algunas reflexiones compartidas sobre la
región, pero no existe un sistema fiscal, de gestión de suelo, de
política de suelo regional, para poder hacer consistentes, conver-
gentes, las decisiones de los distintos municipios y de la región.
Y se tiene que hacer mucha pedagogía de la modernización en
el enfoque del desarrollo urbano-regional sostenible. La primera
lección es con la Nación en el tema del aeropuerto. Alrededor de
éste hay una discusión: si hacen el terminal donde está planteado
en el Plan Maestro del aeropuerto, quedaría contra la avenida 26,
y ésta colapsaría. De no hacerlo así, cambiarían los términos del
Plan Maestro, lo que desembocaría en un debate jurídico. Ésa es
una sinsalida que a la ciudad no le conviene tener.
La ciudad tiene algo por hacer y es demostrar, en temas como
el del aeropuerto, que la autoridad sobre el suelo la tiene la ciudad
y que la política de suelo la tiene que respetar incluso la Nación.
Si ésta aprende, quizá los demás ciudadanos también lo hagan,
sobre todo en el sector privado, que suele seguir más lo que hace
la Nación que lo que hace Bogotá.

69
La reglamentación del suelo en Bogotá: una
apuesta por la intervención urbana integral

Fernando Rojas
Secretario de Planeación Distrital

Buenos días a todos y todas, buenos días doctora Carmenza Sal-


días, doctora Bárbara Pesce, doctor Fabio Giraldo, doctor Samuel
Jaramillo. Me alegra mucho compartir con ustedes este evento, y
voy a proceder a hacer una presentación que atiende las preguntas
que ha hecho el Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, y
a hacer unos planteamientos sobre el tema de la planeación y su
asociación con la gestión de suelo.
Partimos de las mismas preguntas: el contexto, ¿qué hemos
hecho?, y el horizonte, ¿qué falta por hacer?
En el contexto, tenemos la Constitución de 1991, la Ley 388
de 1997, el Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 y el Plan de
Ordenamiento Territorial de 2003. Ahí se dio el paso de una reforma
urbana al tema de la gestión de suelo, que es lo que nos ocupa. No
me voy a detener en cada uno de ellos, ya los vimos en este escenario.
Pero sí quiero detenerme en el conjunto de instrumentos de planea-
miento que ha desarrollado el Distrito, y que se ha construido con
la ciudadanía en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial.
Estamos llegando casi a 231 reglamentaciones, lo que puede ser
mucho, pero lo importante es que estamos entendiendo que hay
que articular cada una de las decisiones, que no son apartadas, que
no son independientes, que lo que allí se consignan no son solo
decisiones físicas, sino que también se están dejando instrumentos
de gestión económica y social que permitan la construcción del
modelo de ordenamiento o de la estrategia de ordenamiento del
Plan de Ordenamiento Territorial.
Tenemos un Plan de Ordenamiento Territorial, desarrollado e
implementado a partir de una revisión y siete años de formulación

71
de los planes zonales y los planes maestros, las Unidades de Planea-
miento Zonal y los planes parciales. En cuanto a la financiación y la
gestión, hemos desarrollado ya la mayoría de los instrumentos que
aparecen consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial:
1. Un marco normativo en participación de plusvalías, avalado
con un pronunciamiento del Consejo de Estado y en vigencia, con
avances que veremos más adelante.
2. Un sistema de reparto de cargas y beneficios, ya en funcio-
namiento.
3. Una constitución de fondos. Esto fue una innovación en
la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial y ya están fun-
cionando los fondos para el pago compensatorio de las sesiones y
de parqueaderos, cuando la misma norma o las condiciones del
predio no permitían generar ni sesiones para espacio público, ni
parqueaderos.
4. El instrumento de anuncio de proyecto. Hemos hecho varias
divulgaciones. Se anunciaron proyectos tan importantes como la
Calle 26 con la troncal y la Carrera Décima. Está por anunciarse
el proyecto de la Carrera Séptima, siempre buscando en esta ad-
ministración consolidar una estrategia de intervención integral a lo
largo de los corredores de transporte masivo. Hay otros anuncios de
proyectos que se han constituido para el Plan Zonal de Usme.
5. Mecanismos para la sustitución de zonas de uso público que
han permitido hacer efectiva la recuperación del espacio público
y su manutención.
Rápidamente vamos a ver un avance de todos estos instru-
mentos. Voy a resaltar lo más importante. Lo primero es señalar
que, como instrumento que desarrolla la infraestructura de la
estrategia de ordenamiento del Plan de Ordenamiento Territorial,
se definieron los Planes Maestros. Ya tenemos 17, que en su con-
junto garantizan el acceso a los servicios públicos y sociales de la
ciudadanía. Se construyeron con un principio de equidad en el
territorio, en donde tenemos que reconocer que lo importante de

72
estos planes maestros es su estrategia asociada a la de ordenamiento
con la infraestructura, con la localización de la población más
vulnerable y que más lo requiere.
Estos planes permiten atender el tema de la equidad de los
servicios y de la inclusión de la ciudadanía a la gestión pública.
En su conjunto, marcan unas pautas para la seguridad física y la
infraestructura con calidad. Todos y cada uno de ellos relacionan
cuáles son las características de la infraestructura que deben tener
los colegios, los hospitales, las redes matrices de servicios públicos,
las formas en que se atienden las emergencias. Allí hay un primer
plan y una primera gestión relacionada con la calidad de estos
proyectos y con la necesidad que cada uno de los sectores tiene
para prestar un servicio con calidad.
Cada plan, y esto lo vamos a ver más adelante ya para toda la
planeación, cuenta con un mecanismo de seguimiento, evaluación
y participación. Es muy importante entender que los procesos de
planeación no terminan con la adopción del instrumento; ahí
se inicia y se desata toda una dinámica en la cual es necesario
contar con la capacidad institucional, y también con esquemas
de participación, de atender los ajustes, las observaciones y todas
aquellas alarmas que se vayan encendiendo en el seguimiento de
cada uno para los planes maestros. Cada plan cuenta con su me-
canismo para corregirlo, para evaluarlo, para ajustarlo y alcanzar
en quince o veinte años, para algunos de ellos, los objetivos que
se han propuesto en esta materia.
Reconocemos que no estamos solos y que hay un principio de
integración regional y de equilibrio ambiental. Aquí hay planes que
están avanzando en ese tema, que están reconociendo su contexto.
Pero, por qué no decirlo también, hay unos efectos correctivos de
los impactos del desarrollo existente. Muchas de esas infraestructu-
ras de los Planes Maestros generan impactos en algunos colegios,
hospitales, universidades. Es necesario que se ajusten a toda la
política de calidad y seguridad, y hay que corregir eso. También

73
hay unas decisiones que le permiten en el corto, en el mediano y
en el largo plazo, ajustar lo existente.
Para construir esos planes maestros se identificaron las nece-
sidades actuales de los servicios públicos y sociales; se hicieron
valoraciones de dónde estaba localizada la población más necesi-
tada o la población que se debía atender. Los planes zonales que
desarrollan las operaciones estratégicas, mencionadas aquí, son:
• El Plan Zonal de Usme. Aquí vamos a desarrollar 937 hec-
táreas en total, sumando el suelo de expansión y el suelo urbano.
De esas 937 solamente 619 son urbanizables, lo que quiere decir
que hay una gran franja verde que tenemos que proteger; son
alrededor de 300 hectáreas que hacen parte de la cuenca del río
Tunjuelo y esto resalta que es una operación de borde urbano. Es
una operación concentrada en el desarrollo de la vivienda, pero
al estar localizada en el borde urbano, es necesario relacionarla
con la región a través de usos que están permitiendo la conexión
con los Llanos Orientales.
• El Plan Zonal del Centro. Son 1.730 hectáreas. Después
vamos a ver un resumen de las cifras, porque de lo que estábamos
hablando era de la gestión del suelo. Tenemos en varios temas unas
metas ya definidas. Yo quisiera resaltar aquí que es un plan que
pretende albergar 23 mil viviendas de interés social; ya tenemos
2 mil viviendas prioritarias en el sector de San Bernardo y Las
Cruces, pero es un plan que pretende modernizar y actualizar el
centro a lo que requiere una ciudad de 7 millones de habitantes
en un contexto regional, en un contexto internacional.
Del 100% de la inversión, esperamos que solamente el 17%
sea pública y eso detone el 83% restante, que debe ser inversión
privada. Si esto es así, solamente el 1% de los recursos distritales
anuales durante el plazo de ejecución del plan, que son veinte
años, sería lo que habría que destinar. Esto es un instrumento
que permite que con una controlada y medida inversión pública
logremos tener una gran inversión privada que ayude a recuperar

74
y a desarrollar las áreas de renovación urbana y los predios que aún
faltan por desarrollar en el centro de la ciudad.
• El aeropuerto. Ya lo mencionó la doctora Carmenza Saldías,
pero aquí se está avanzando en la formulación de un plan regional
de esa infraestructura. Se están haciendo análisis de lo que podría-
mos denominar áreas de oportunidad. Para mencionar algunas, hay
en total 104 hectáreas libres, si se suman todos los predios que tienen
más de una hectárea en toda esta zona. Hay suelos en proceso de
planes parciales, 128 hectáreas en ese proceso, y otros que hasta
ahora están en análisis; 89 hectáreas para identificar en el Distrito,
y alrededor del aeropuerto, 322 hectáreas. Éstas últimas serían las
que priorizaríamos en el desarrollo aeroportuario, son aquellas que
no tienen ninguna actuación, y para las que es importante definir
un norte en el marco de la operación del aeropuerto.
• El Plan de Ordenamiento Zonal del Norte. Es importante
resaltar aquí que el plan pretende una autofinanciación. Su diseño
garantiza que estas 2 mil hectáreas localizadas al norte puedan
autofinanciar las obras y programar el suelo de acuerdo a las obras
de infraestructura, sin generar los colapsos tanto en servicios pú-
blicos como en temas de movilidad, y garantizando la protección
del espacio público y los elementos naturales. Aquí tenemos 2
mil hectáreas, básicamente de suelo de expansión son 730, y allí
buscamos localizar alrededor de 54 mil viviendas.
• Las Unidades de Planeamiento Zonal. Son un instrumento
muy interesante porque ya terminamos la tarea. En total hay 112
upz reglamentadas, 83 adoptadas ya por decreto. Nos quedan
solamente faltando algunas que están en discusión en unos temas
muy complejos, pero podemos ver que ya casi el 80% de la ciudad
tiene la norma que le corresponde.
Aquí quiero resaltar que no es solamente un aspecto normativo
lo que la upz está recogiendo; es un aspecto de planeación interme-
dia. Este instrumento es muy importante porque está relacionando
eso que vimos de los planes maestros, del Plan de Ordenamiento

75
Territorial, con el predio. Esta es la escala intermedia, y eso es lo
que le asigna un valor a este instrumento. Crear tejido social ha
sido un avance muy importante: la ciudadanía se reconoce en cada
upz, conoce cuáles son sus limitaciones, discute la norma que se
está localizando allí, y aunque fue lo que hizo difícil la adopción
de la reglamentación urbana, es lo que ha hecho que la Secre-
taría se tenga que preparar para estos procesos de participación y
discusión con la ciudadanía. Hay una apropiación del territorio
después de esa discusión.
La gente cuida y eso nos favorece en la gestión pública, porque
se comienza a generar identidad y autorregulación. Al conocer su
norma, la gente sabe qué puede desarrollar en el predio y ayuda a
controlar y a vigilar el desarrollo urbano en esa escala.
• Los planes parciales. Ahí hemos avanzado; tenemos 26 adop-
tados. En estos momentos en Planeación no hay un plan parcial
radicado con el pleno de los requisitos que esté demorado, atrasado.
Los que cumplieron los requisitos ya se adoptaron, y hay 26 planes
parciales, que en total suman 556 hectáreas brutas reglamentadas.
La figura de plan parcial ya comienza a materializarse y a re-
conocer sus ventajas sobre otras formas de desarrollo urbano. Los
planes parciales están permitiendo que tengamos mejor ciudad,
mejor calidad, mejor hábitat. Estas 600 hectáreas son casi tres veces
Ciudad Salitre (200 hectáreas). Ya la ciudad ha tomado decisiones
sobre esos 26 Planes Parciales. Sin embargo, hemos identificado
doce que no han tenido ninguna actuación posterior. Es decir,
se planteó el proyecto, se discutió, se obtuvo la norma y no se ha
adelantado ninguna gestión posterior a su desarrollo, no se han
obtenido ni licencias de urbanismo, ni licencias de construcción.
Los cálculos iniciales indican que tenemos entre 12 mil y 13 mil
viviendas de interés social en esos planes parciales que no se han
movido y que se han adoptado desde 2001.
La figura de plan parcial es una figura de avanzada que nos
permite planear grandes áreas de ciudad, pero que exige que se

76
acompañe de una batería de instrumentos legales y financieros,
que nos han exigido desarrollar nuevos instrumentos para lograr,
por ejemplo en el caso de este plan parcial, la cesión de este suelo,
que es una vía. Estamos obteniendo las primeras hectáreas de suelo
gratis para la malla vial arterial, sin que se gire un peso por parte
del Distrito, para construir la infraestructura y solamente con el
manejo del reparto de cargas y beneficios que se haga en cada Plan
Parcial. De esas, esperamos obtener 545 hectáreas de suelo en todas
las áreas que están proyectadas para Planes Parciales.
El tema de la legalización es muy importante. Ésta no es
nueva, no viene con el Plan de Ordenamiento Territorial, ni con
la Ley 388 del 97, y llevamos casi cincuenta años legalizando.
En diciembre el barrio Los Laches, al oriente de la localidad de
La Candelaria, celebró los cincuenta años de su legalización.
Y en esos 50 años hemos legalizado 1.453, aproximadamente 9
mil hectáreas, es decir, la tercera parte de lo que es el perímetro
del área urbana de la ciudad. Nos falta muy poco por legalizar,
y con la implementación de las estrategias que ya he señalado,
de planes parciales, del conjunto de instrumentos, esperamos
terminar algún día la tarea de legalización. Nos quedan en
proceso 135 barrios que están localizados casi todos en Usme y
Ciudad Bolívar.
Se expidió la reglamentación para estos sectores de ciudad: 25
decretos de upz para las zonas de mejoramiento integral, es decir,
aquellas zonas que tuvieron un origen ilegal. Ahí estamos sumando
casi las 2.400 hectáreas.
En el tema de la plusvalía podemos mostrar los primeros
resultados de lo que es un recaudo. En los primeros tres años de
funcionamiento y dos meses de este año, tenemos 25.622 millones.
El año pasado en total recaudamos 11.453. Este año, con el tema
de la adopción de los planes zonales y con la finalización de la
tarea de reglamentación, esperamos casi duplicar la cifra del año
pasado.

77
Esta administración deja un instrumento importante: la valori-
zación. Por primera vez tenemos un Acuerdo de Valorización: 137
obras, 2.1 billones de pesos programados, asociados a la estrategia
de ordenamiento. Este Acuerdo de Valorización recoge las princi-
pales obras que permiten consolidar la estrategia de ordenamiento
del Plan de Ordenamiento Territorial, apuntan a las operaciones
estratégicas, a las centralidades, a la conectividad regional, a la
conectividad urbana. Incluye, por primera vez también, el tema
de espacio público; puentes peatonales y parques de escala zonal,
de forma que dejamos un instrumento de financiación asociado a
esos instrumentos de planeación.
Otro aspecto es que todo esto se ha llevado a cabo, y hemos
avanzado en una estrategia de divulgación. La Secretaría de Pla-
neación ha adelantado ya una tarea de publicación de todos estos
instrumentos, no solo desde el nivel técnico, sino también desde las
publicaciones que se han hecho para presentarle a la ciudadanía
en general toda esta reglamentación.
Estamos transformando los mecanismos de relación con la
ciudadanía. Estamos construyendo una nueva página web. Vamos
a tener la consulta por la página web de toda la cartografía urba-
nística de la ciudad: 15 mil planos que estuvieron mucho tiempo
guardados en gavetas y que fueron soporte de las decisiones urba-
nísticas ahora pasan a ser parte de la página web y soporte de las
decisiones y mejorando los tiempos de atención en los procesos de
la Secretaría, de las curadurías y del desarrollo urbano.
Hemos adelantado una tarea muy importante en formación
y capacitación en la que esto se ha discutido, en donde hemos
construido, hemos señalado problemáticas y hemos obtenido infor-
mación para corregir en donde nos hayamos podido equivocar. Yo
considero que en este punto debemos avanzar más. Son los espacios
que nos permiten, precisamente, hacerle seguimiento, evaluación
y ajuste a todos los instrumentos y al desarrollo de la tarea de la
planeación. Ahí hay un listado de siete cursos presenciales, cada

78
uno casi de 300 personas, un diplomado de Planes Parciales, siete
cursos virtuales, 24 programas de radio, una serie de televisión y
un protocolo de participación ciudadana.
Nos transformamos también administrativamente. Ésta era la
gestión que se adelantaba con la anterior estructura —nosotros le
decimos al interior una figura “de peinilla”—. Había una relación
directa del alcalde, del Gobierno, con cada una de las entidades,
y tenía esta figura.
Para resumir y resaltar, aquí se crea la secretaría del Hábitat, con
unas entidades adscritas que tienen la tarea de gestionar, de encar-
garse de la gestión del suelo, tanto en renovación urbana como en
tratamiento de desarrollo. Además se transforma el Departamento
Administrativo de Planeación en una Secretaría de Planeación.
En síntesis: tenemos 32.608 hectáreas sumando el suelo del
área urbana y de expansión. Con las operaciones estratégicas que
vimos, transformaríamos o se intervendrían 7.100 hectáreas, lo
que implicaría el 21% de todo ese suelo. El Plan Zonal del Norte
y Usme incorporan al desarrollo urbano en total 2.970 hectáreas,
es decir, el 9,1% del suelo urbano y de expansión. Con los planes
parciales hemos desarrollado, ya lo mencioné, 556 hectáreas. La
cifra de planes parciales en total sería de 3.094 hectáreas.
Hemos avanzado en un 17% en la legalización. También, ya lo
mencioné, 1.456 barrios, 9 mil hectáreas, nos quedan 132 barrios.
Viabilizamos suelo de 700 hectáreas para que de forma directa, sin
Plan Parcial, se pudieran desarrollar ya, debido al tamaño de los
predios. Y en renovación urbana, podemos generar 847 hectáreas
directamente desde el Plan de Ordenamiento Territorial. Aquí nos
falta hacer parte de la tarea.
¿Qué falta por hacer? Ese tema de las 800 hectáreas de re-
novación urbana, más todo lo que podamos identificar dentro
de ese tratamiento debe estar soportado en estudios normativos,
económicos y financieros; es decir, en una política integral, en un
soporte técnico, para la promoción de la renovación urbana. Aquí

79
es muy importante, ya terminando una tarea de estructuración del
conjunto de instrumentos de la ciudad, que la secretaría se dedique
a este tema específicamente.
Este año vamos a tener la reglamentación de las transferencias
del derecho de edificabilidad. Es algo que se está esperando para
temas como el patrimonio o los suelos protegidos de la ciudad.
Falta adoptar una política de ruralidad y adoptar las Unidades
de Planeamiento Rural. Obviamente, todo esto se enmarca dentro
del concepto de ciudad-región, dentro de la visión regional que
debemos tener. Y ahí hay que seguir trabajando en las diferentes
instancias para lograr toda la articulación que se requiere.
• El horizonte. Y aquí yo daría respuesta a la pregunta del ini-
cio de este evento, y es si Bogotá está preparada para desarrollar el
suelo de forma equitativa, sostenible, humana, eficiente. Y se puede
afirmar que después de haber hecho todo este trabajo, después de
haber tenido un aprendizaje, no solo en la Secretaría, sino también
en el Distrito, en el gobierno distrital, en la ciudadanía, en los
diferentes agentes, en los sectores, sí estamos preparados.
Es necesario avanzar y es necesario revisar algunos temas, pero
creo que la tarea se ha hecho y es muy importante valorar cuáles
son sus avances. Pero para eso tenemos que pasar de entender
solamente la planeación como un tema físico, a entenderla como
una planeación integral. Pasar de pocos agentes en la decisión,
a tener múltiples agentes en la toma de decisiones. Pasar de una
planeación que finaliza en el acto administrativo, en la adopción de
los instrumentos, en el decreto, a tener una planeación dinámica;
una planeación que se revisa, una planeación a la que se le hace
seguimiento, una planeación que se ajusta de acuerdo con las
diferentes dinámicas y tendencias. Eso es parte de lo que el doctor
Fabio Giraldo mencionaba, y así se está estructurando también la
nueva Secretaría de Planeación.
Pasar de un alto porcentaje de la financiación pública, a una
financiación compartida con directos beneficiarios. Todo el tema

80
de reparto de cargas y beneficios. Pasar de entender la participación
como una formalidad, a una participación como principio en la
construcción del desarrollo urbano; pasar de tener una construc-
ción de la planeación de arriba hacia abajo, una construcción
en cadena, a tener unos flujos que alimenten los procesos de
planeación.
Ésta es la nueva visión de la planeación con la que se pretende
ajustar y conformar todo el equipo de la Secretaría. Así estaba
previsto desde la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial:
una planeación integral que se evalúa, se ajusta y se construye
con todos.

81
La política de uso del suelo en Bogotá
y la Ley 388

Samuel Jaramillo González


Profesor e investigador del cede
Facultad de Economía, Universidad de Los Andes

La necesidad de un debate y una reflexión general

Mis predecesores en este estrado han hecho contribuciones muy


importantes sobre el tema que nos ocupa, la experiencia que ha
tenido Bogotá en los últimos tiempos en la orientación del uso del
suelo y los desafíos que al respecto se enfrentan hacia el futuro.
Me siento honrado de poder departir con ellos, que son personas
ampliamente reconocidas y que han demostrado su competencia
y su conocimiento del tema. En sus intervenciones muestran que
la ciudad ha hecho progresos muy significativos en estas materias.
Pero yo extraigo de sus planteamientos una conclusión: han seña-
lado y aludido a tópicos de gran envergadura que, a mi entender,
exigen una discusión más amplia y profunda acerca de lo que se
ha podido desarrollar en la ciudad hasta el momento.
Señalo algunos aspectos: ¿Cómo se percibe entre nosotros el
fenómeno de la segregación socioespacial y qué opciones tenemos
frente a él? Nuestro conocimiento al respecto es escaso y tal vez
nuestra ignorancia sea mayor de lo que creemos, pues se trata
de un tema complejo y elusivo que está lleno de ambigüedades.
Internacionalmente, la lucha contra la segregación urbana se ha
convertido en un tema central de política ciudadana, y existen
bastantes indicios para afirmar que las manifestaciones de este
problema en Bogotá son agudas y preocupantes. Nosotros apenas
lo comenzamos a debatir y los bogotanos estamos todavía lejos
de contar con los componentes básicos de una política en este

83
campo; ni disponemos de diagnósticos precisos, ni hemos deter-
minado objetivos, ni hemos construido herramientas al respecto.
Paradójicamente en nuestra normatividad existen algunas figuras
que normalmente hacen parte de una política para contrarrestar
la segregación, pero que han sido formuladas un poco al azar y
de manera inconexa y, como no debe sorprender, permanecen
inoperantes.
Otros son temas de los que se ha hablado bastante; se tienen
diseñados dispositivos de política e incluso se han realizado
acciones significativas, pero sin embargo, y las mismas interven-
ciones que se han hecho aquí lo confirman, existen vacíos muy
importantes en cuanto a la comprensión de lo que ocurre y la de-
terminación de lo que nos proponemos alcanzar. Uno de ellos es
la política sobre el centro de la ciudad. Se han hecho operaciones
de envergadura, como los macroproyectos del Parque del Tercer
Milenio y el Eje Ambiental, se ha elaborado un Plan Zonal, se
anticipan acciones igualmente voluminosas. Y sin embargo, no
es muy claro qué se quiere, se sabe poco de los efectos que hasta
ahora han tenido estas acciones, y todo esto tal vez se deba a que
el diagnóstico sobre lo que ocurre con el centro sigue siendo
precario. Es cierto que este es un proceso especialmente com-
plejo, pero para mí es claro que la mayor limitación al respecto
es nuestro conocimiento deficiente del fenómeno. A menudo se
dice que nuestros problemas están sobrediagnosticados y que lo
que nos falta es acción. En este punto estoy convencido de lo
contrario: de lo que adolecemos es de un déficit de estudios, de
debates, de elaboraciones sistemáticas.
Y hay otros tópicos centrales de la política de usos del suelo
que nos acompañan desde hace mucho tiempo y en los que
nuestras acciones continúan fracasando. Es claro que el camino
no es insistir en los mismos cursos de acción y cerrar los ojos ante
la evidencia de que lo que hacemos es insuficiente o equivocado.
En este campo lo que se necesita son replanteamientos, análisis

84
críticos profundos y objetivos, y la consideración de aproximaciones
nuevas. Con esto me refiero al que tal vez sea el problema de uso
del suelo más traumático y perturbador de las urbes latinoameri-
canas y que nosotros padecemos desde hace décadas, cuando la
talla de nuestra ciudad era apenas una vigésima parte de la que
tiene ahora: el problema de la informalidad.
Hemos ensayado muchas estrategias y en particular desde
comienzos de los años noventa las concepciones de liberalismo
económico nos han prescrito una receta consistente en subsi-
dios a los usuarios no solventes de vivienda, legalización de los
ocupantes irregulares y acciones remediales en los barrios espon-
táneos subequipados. Con ello se nos prometió que la acción
del mercado incorporaría a los grupos excluidos en la demanda
comercial, promovería la competencia entre los promotores
privados que se volcarían a la producción de vivienda popular,
desencadenaría el dinamismo empresarial latente entre los sec-
tores populares, liquidaría a los urbanizadores clandestinos y así
arrojaríamos al basurero de la historia el enojoso problema de
la informalidad inmobiliaria. Pues bien, el resultado esta bien
lejos de esta expectativa. Dos décadas después de aplicación de
esta medicación, no solo en Bogotá, sino en casi todas las gran-
des ciudades latinoamericanas, la informalidad se mantiene en
los mismos niveles o más altos que al comienzo: en México, en
Río de Janeiro, en Lima, y desde luego en Bogotá, la urbaniza-
ción irregular continúa rampante y representa una proporción
abrumadora de la urbanización popular. ¿Vale la pena seguir
discutiendo sobre asuntos de detalle sobre el número de subsidios
realmente aprobados, las reformas marginales en los trámites
y requisitos para el acceso a la financiación? No lo creo. Todo
parece indicar que ha llegado el momento de reconocer que las
dificultades se desprenden del enfoque con el que abordamos
el problema y que lo que se requiere es una redefinición de la
orientación general.

85
Los instrumentos de gestión del suelo de la Ley 388 como
potencialidad para reorientar el manejo de la urbanización
y del uso del suelo en Bogotá

Estas consideraciones me tranquilizan acerca de una decisión que


tomé sobre el tema central de esta charla. En lugar de ocuparme
sobre tópicos sustantivos, que pueden ser tratados mejor por quie-
nes están comprometidos directamente con el desarrollo de las
acciones de política, les propongo una reflexión sobre un asunto
más general, pero que considero decisivo para tener una imagen
adecuada de dónde estamos en Bogotá con respecto al uso del sue-
lo. Me refiero al significado de los instrumentos de gestión del suelo
que nos proporciona la Ley 388 de 1997. A mi juicio este arsenal
de dispositivos ofrece una oportunidad histórica para transformar
la lógica del desarrollo urbano en nuestro país, y en Bogotá se han
hecho contribuciones muy importantes a su desempeño.
Tal vez el país no ha tomado plena conciencia de la trascen-
dencia y de la magnitud que implican estas herramientas de ges-
tión del suelo. De hecho se trata de un conjunto de instrumentos
de manejo del desarrollo urbano que es considerado como muy
avanzado en el concierto internacional. En América Latina se ve
la experiencia colombiana con sumo interés y se está pendiente
de los avances y de la suerte de esta Ley, que es un referente para
el manejo del suelo urbano en el continente. Incluso en varios
países de la región está en la agenda política como una prioridad
la adopción de herramientas similares a la colombiana o empa-
rentadas con ella.
Los elementos jurídicos incluidos en la Ley 388 de 1997 permi-
ten eventualmente desarrollar una forma de urbanismo renovada
que marca una nueva etapa en esta actividad, y de otro lado, este
arsenal de herramientas apunta a superar uno de los rasgos más
paradójicos y contradictorios del desarrollo urbano, especialmente
agudo en las ciudades latinoamericanas: el hecho de que buena

86
parte del valor generado por la urbanización es capturado de ma-
nera unilateral por la propiedad territorial. En nuestras ciudades
esto es especialmente grave porque esos recursos son muy escasos,
y hacen falta de manera crucial para el financiamiento adecuado
del desarrollo urbano.

¿El fin de la planificación?

Desde hace un tiempo ha hecho carrera el eslogan de que la pla-


nificación ha muerto. Y con esto se alude a la obsolescencia del
urbanismo que de alguna manera ha sido asociado con el funcio-
nalismo corbuseriano que dominó el manejo de las ciudades sobre
todo a partir de la postguerra mundial, hasta por lo menos los años
setenta. Se acusa a esta tradición de tener una visión excesivamente
simplificada de la ciudad, de querer imponer un orden empobre-
cedor basado en el zonning, de utilizar herramientas insuficientes,
básicamente normas físicas estereotipadas e inflexibles, de operar
a unas escalas inmanejables, que condujeron a una acción muy
marginal en términos efectivos y que cuando tenían algún efecto
era en la dirección de inhibir el desarrollo y de uniformizar los
espacios. No menos graves son los cargos de propiciar prácticas pri-
mordialmente antidemocráticas, en las que se imponían los criterios
de pequeños grupos de tecnócratas con una autoridad científica
muy discutible. Otro cargo importante es el de ignorar dimensiones
fundamentales de la ciudad, en especial, la instancia económica del
mercado inmobiliario. A esto último se le atribuye en buena parte
la inocuidad de estos planes que con frecuencia permanecían bajo
la forma de monumentales libros escritos cuya única función era
la de llenar los archivos de las oficinas gubernamentales.
Es a este urbanismo y a este concepto de planificación a los
que se les ha declarado la muerte. En su reemplazo se promueve
lo que podríamos denominar el “urbanismo postmoderno”, que
tiene distintas variantes pero en cuyo núcleo común se encuentran

87
los siguientes rasgos: se abandona casi totalmente la noción de que
el Estado deba elaborar visiones de conjunto de la ciudad, y se
confina su papel a la promoción de acciones puntuales, algunas
de gran envergadura (macroproyectos), de las cuales se espera que
desencadenen dinámicas realmente efectivas. Se espera que sea la
iniciativa privada la que emprenda las acciones más significativas
en la ciudad, en el entendido de que los empresarios particulares
son más eficientes y más ágiles que los burócratas oficiales. Estas
acciones se centran en operaciones que tengan gran visibilidad,
con frecuencia con arquitectos y diseñadores de renombre, que
promocionen la imagen de la ciudad. Uno de los objetivos funda-
mentales que se busca alcanzar es el de aumentar la competitivi-
dad de la ciudad, en lo cual al mercadeo de ésta (en el sentido de
márketing) se le otorga un lugar primordial.
Esta nueva aproximación presenta la planificación anterior
como perteneciente a una etapa superada y obsoleta que debe
ser reemplaza por un mundo de libertad e imaginación, donde el
urbanista es sobre todo un artista, y para quien el eje de su acción
es el diseño urbano. ¿Nadie se ocupa de la coherencia global de
estas acciones? ¿Qué sucede con la lógica de conjunto de la ciudad?
Este enfoque tiene una respuesta para esto que solamente a veces
es completamente explícita: esa tarea la asume el mercado. Y para
ello se encuentra un soporte intelectual en las elaboraciones de
analistas que parecen estar muy alejados de la espontaneidad y del
intuitivismo paradójico de los pensadores urbanos postmodernos:
las conclusiones de los economistas neoclásicos, con sus modelos
matemáticos y sus mediciones econométricas. Para éstos últimos,
portadores de la quintaesencia de la ideología liberal, la coherencia
global de la ciudad está asegurada por ¡la operación del mercado!
Claro está. Existiría una mano invisible espacial que aseguraría en
la ciudad los mismos resultados que se le atribuyen al mercado
en el orden global: la búsqueda no concertada, incluso egoísta,
del lucro individual, conduciría a la eficiencia, a la equidad, a la

88
estabilidad de conjunto. Los diseñadores urbanos y los promotores
pueden desentenderse de los efectos generales de sus acciones.
Este mecanismo infalible asegura la congruencia general y su
efecto positivo. La codicia especulativa no tiene por qué seguir
siendo considerada como un defecto, sino más bien como una
virtud; la búsqueda de la ventaja individual es la clave arcana de
la competitividad y del crecimiento.
Esto, desde luego, bajo una condición: que al mercado se le
deje operar a sus anchas. Que no se entorpezca su accionar con
restricciones y normas. Al Estado se le recorta toda posibilidad de
acción que eventualmente dificulte el despliegue de esta mano
invisible y se le encomienda como única función la de garantizar
su libre operación. Desregulación es la enseña. El Estado debe
renunciar al máximo a las normas, y las que sean materialmente
imposibles de eliminar deben seguir las tendencias espontáneas de
los agentes mercantiles. Un deber adicional para las autoridades es
el apoyo a esta acción de los empresarios privados en las inversiones
y en las acciones de coordinación que ellos no pueden asegurar
por su cuenta. En estos términos, evidentemente la planificación
sobra, y además, obstaculiza.

El desempeño del urbanismo postmoderno

Pero el desempeño del urbanismo postmoderno no ha sido tan


halagador como podría esperarse, y ésta es una percepción cada
vez más extendida en las grandes urbes del mundo. No está de
ninguna manera claro que los recursos centrados en el aumento
de la competitividad y en la promoción de sectores de la ciudad
para adecuarlos al mundo de los inversionistas se haya traducido
en una elevación concomitante de las condiciones de vida del
conjunto de los habitantes urbanos. Muy por el contrario, la se-
gregación socioespacial parece profundizarse. No solamente los
grupos sociales están cada vez más separados, sino que el contraste

89
en las condiciones de existencia entre los bolsones de opulencia
con sus barrios y clubes y shopping centers de lujo, y el resto de
la población, para no hablar de los guetos miserables, continúa
ampliándose. Y los impasses funcionales de las grandes urbes con-
tinúan amenazantes: sigue existiendo escasez de vivienda para los
sectores populares, el precio de los inmuebles crece y las burbujas
especulativas se han vuelto reiteradas, los sistemas de movilidad
para la mayoría de la población se deterioran, etcétera.
En las ciudades de los países periféricos esto es especialmente
nítido. Si la segregación socioespacial ya es muy aguda en ellas, este
manejo ha profundizado las diferencias. Los recursos siempre esca-
sos se desvían de inversiones para sectores populares hacia operacio-
nes ostentosas en islas de pretendida modernidad y globalización,
que con frecuencia implican desplazamientos, y la imposición de
pautas clasistas de comportamiento en el espacio. La privatización
de los entes proveedores de servicios urbanos ha inaugurado formas
inéditas de exclusión. Como se ha dicho, cunde la informalidad y
las condiciones de habitabilidad popular se mantienen en niveles
de extrema precariedad, e incluso empeoran.

Hacia una nueva forma de actuar en la ciudad

Afortunadamente esto comienza a ser consciente. Y afortunadamen-


te también, quienes impulsan estas políticas y quienes se benefician
de ellos no están solos en la ciudad. En todo el mundo y particular-
mente en los países periféricos comienza a romperse la fábula de
que las solas operaciones de relumbrón van a redimir hasta a los más
desvalidos, y se hace evidente que el carácter excluyente de la ciudad
no da muestras de ceder. Esto se expresa en el nivel de lo político, y
ya no solo como resistencia, sino como propuestas estratégicas.
También es una fortuna que esta reacción frente al urbanismo
del laissez faire comience a ser asumida también por los profesio-
nales del manejo de la ciudad. En primer lugar, constatando de

90
manera rigurosa sus efectos. En segundo lugar, indagando sobre
las raíces de estos resultados y, en tercer lugar, buscando formas
alternativas de acción.
Un elemento crucial en estos replanteamientos es la puesta
en cuestión de esta visión reverencial de la operación del mercado
inmobiliario. Una revisión superficial de los argumentos avanzados
en este sentido, incluso dentro de la misma conceptualización
neoclásica, muestra que las conclusiones que pueden extraerse de
allí mismo son exactamente las opuestas a las que aquí se esgri-
men: para que el mercado desemboque en ese estadio paradisíaco
del equilibrio espacial óptimo se requieren supuestos heroicos y
circunstancias prácticamente inimaginables, como que todos los
agentes sean básicamente iguales, que tengan acceso a la misma
información y además sean omniscientes, de tal manera que pue-
dan conocer todas las decisiones de sus competidores no solamente
en el presente, sino en el futuro, el cual debería ser absolutamente
previsible. La distensión de alguna de estas restricciones conduce
a conclusiones radicalmente opuestas. Otras tradiciones teóricas,
tanto de la economía convencional como de la economía crítica,
pero que no tienen esta admiración irrestricta por el mercado,
pueden explicar conceptualmente lo que para ningún observador
empírico es un secreto: en especial el mercado inmobiliario es un
mecanismo profundamente desigual en el que los agentes más
poderosos, especuladores y grandes promotores pueden imponer
sus intereses sobre los agentes más débiles y sobre la comunidad.
Su libre operación implica enormes flujos de valor hacia estos
operadores con poca o ninguna retribución de su parte. Y al mismo
tiempo sus efectos sobre el funcionamiento de la ciudad son muy
irracionales; su operación sin cortapisas profundiza la segregación,
promueve la retención de las mejores tierras, desencadena catas-
tróficos procesos de renovación espontánea que implican pérdidas
culturales enormes y vuelve prematuramente obsoletas porciones
importantes del parque inmobiliario, etcétera.

91
La conclusión que de aquí se extrae es que si bien es impor-
tante darle la relevancia que tiene al mercado como mecanismo
de socialización, es indispensable también tomar nota de sus
limitaciones. Y frente a ellas es imperativo tomar las previsiones
para orientarlo, canalizarlo, en algunas circunstancias, enfren-
tarlo, para tratar de garantizar que el resultado sea acorde con el
bien común. Y esto no puede lograrse de manera diferente que
construyendo un sujeto que vele por los intereses generales, que
prevea los desarrollos futuros y anticipe las consecuencias de las
acciones presentes, que establezca los impactos de conjunto de las
decisiones individuales y que defienda a los más débiles. Es decir,
es necesaria la planificación, aunque desde luego una planificación
urbana de nuevo tipo.

La Ley 388 como posibilidad de una nueva


forma de política urbana

La Ley 388 hace parte de esta nueva concepción del urbanismo


que, si bien no garantiza, abre la posibilidad de una nueva etapa
en el manejo del desarrollo urbano en Colombia. Como se ha
dicho, su dimensión a veces se minimiza a un puñado de incisos
y de decretos, pero lo cierto es que su importancia puede ser
estratégica. Y utilizo la forma verbal condicional porque es claro
que ninguna ley por sí sola puede garantizar que sus principios se
hagan realidad. Y como toda acción colectiva, puede ser derrotada,
corregida, derogada. Pero lo que se juega no es algo menor que eso:
la posibilidad de transformar radicalmente la operación de nuestras
ciudades y de atacar algunas de sus contradicciones centrales.
La Ley 388 plantea la exigencia, a través del Plan de Ordena-
miento Territorial, de construir una figura estratégica de conjunto
que sirva de referencia al desarrollo físico de la ciudad por un
período razonable y que enmarque las acciones de los promotores
y desarrolladores. A través de los planes zonales y los planes par-

92
ciales se hace posible una planeación territorial a diversas escalas,
que además permita el involucramiento de distintos agentes no
estatales, entre ellos los promotores, pero también otros agentes.
El principio de “Distribución equitativa de cargas y beneficios” y
figuras como el reajuste de tierras permiten agilizar y racionalizar
la urbanización de tierras introduciendo equidad entre los propie-
tarios y entre éstos y la comunidad.
Un punto central en el que la Ley 388 abre la puerta para
inaugurar una nueva etapa del desarrollo urbano es que crea la
posibilidad de recuperar para la comunidad el valor económico
canalizado por el propio desarrollo urbano, que espontáneamente
y por décadas ha ido a parar a manos de los propietarios privados
y que se requiere de manera dramática para las necesidades de la
urbanización.
Ésta sin duda es la contradicción central en términos territo-
riales de las ciudades latinoamericanas. En general el crecimiento
tan acelerado de las ciudades tiene dos fenómenos concomitantes:
de una parte, las rentas que cada vez corresponden a aglomera-
ciones urbanas más grandes, por esa misma razón, aumentan de
manera continua e importante. De otro lado, la celeridad del
crecimiento urbano, que genera una enorme presión para ofrecer
tierra equipada en cantidades muy considerables. Pero lo segundo,
que es un costo muy importante, lo asume el fisco de la ciudad,
es decir, todos los ciudadanos, mientras lo primero se lo apropian
unilateralmente los propietarios de tierras. Esta contradicción se
vuelve una paradoja, por lo siguiente: la imposibilidad del fisco
de responder a esta demanda tan tensionada crea escasez de tierra
urbanizada, lo que hace aumentar aún más los precios de la tierra
y refuerza las ventajas de los propietarios. El ritmo tan notable
del crecimiento de estos precios anima la retención de tierras,
lo cual aumenta más el precio. Se desemboca en una situación
impensable en que una gran cantidad de tierra que se mantiene
al margen del mercado con fines especulativos, especialmente la

93
que se piensa que puede destinarse a las capas de mayores ingresos,
y por otro lado escasez de tierra urbanizada, particularmente la
que pueden ocupar los grupos populares. Para terminar, y como
se sabe, esta situación desencadena una avasalladora urbanización
informal, que enriquece a los promotores clandestinos y que se
vuelve una presión adicional para los fiscos locales: las acciones
remediales en esos barrios subequipados, que tienen que ade-
lantar las autoridades implican costos elevadísimos, desde luego
muchísimo mayores que si se hubieran dotado previamente a la
ocupación y de manera cabal.
La Ley 388 proporciona herramientas para corregir esta
situación. La participación en plusvalías permite que al menos
una parte de los incrementos en los precios del suelo, que son
especialmente voluminosos en las tierras de desarrollo, pueda ser
recuperada por la comunidad. La distribución equitativa de costos
y beneficios, que como se sabe le apunta a la equidad entre los
propietarios y la comunidad, permite cobrar a los propietarios los
costos de infraestructura más globales (las cargas generales) que
tradicionalmente estaban a cargo o del fisco o de los compradores
finales de los inmuebles. Existen varios mecanismos para combatir
la retención de tierras (tratamiento de urbanización prioritaria e
incluso la expropiación por vía administrativa) y dispositivos para
activar la oferta de tierras para vivienda popular y cesiones de
terrenos al municipio para éste y otros fines conexos.

El desempeño de la Ley 388

La puesta en ejecución de la Ley 388 ha tomado más tiempo del


que podría esperarse y muchas de sus posibilidades continúan
inoperantes o con escaso desarrollo. A la luz de lo que se ha
avanzado en este camino, que ciertamente es mucho menos de
lo deseable, podría surgir cierto escepticismo sobre los alcances
de estas herramientas.

94
Habría que decir que en la senda de hacer realidad las poten-
cialidades de la Ley 388 se ha tropezado con obstáculos de diversa
índole y ciertamente con una muy viva oposición. Pero no podría
esperarse menos: precisamente porque esta ley podría cambiar
radicalmente la dinámica urbana las reacciones hostiles no han
dudado en movilizarse. Vale la pena diferenciar las reacciones
adversas que no siempre se manifiestan como tales pero que tienen
distinta naturaleza.
Desde luego que hay una oposición que podríamos denominar
estructural. Se trata de aquellos agentes que no solo se benefician
de los altos niveles de los precios del suelo y de sus incrementos,
sino que de cierta manera tienen eso como nodo de su actividad:
grandes propietarios de terrenos, intermediarios inmobiliarios
e incluso promotores que combinan su actividad propiamente
productiva con la búsqueda de alzas en los precios de la tierra.
Cuantitativamente no son muchos, pero sí son poderosos.
Hay otras reticencias que son de tipo ideológico general. Hay
personas que se oponen a estas medidas porque juzgan que son una
amenaza para la propiedad, lo cual para ellos rebasa los problemas
urbanísticos. Para algunos, y rescato su argumentación positiva,
la propiedad particular cumple un papel decisivo en la libertad
individual y en la iniciativa social, y cualquier elemento que lo
limite es juzgado como algo muy negativo. No se confunden,
pero confluyen, con quienes tienen una fe absoluta en el papel
socializador del mercado, a los que ya hemos mencionado, y que
estiman que cualquier cortapisa a su libre operación conduce a
situaciones subóptimas.
Habría que decir que estas medidas de ninguna manera riñen
con la institución de la propiedad privada y del mercado. Pero,
desde luego, emergen de una concepción en la que la propiedad
tiene exigencias sociales. De hecho, ésta es la noción que rige en
nuestra actual Constitución en la cual la propiedad no solamente
tiene obligaciones sociales, sino que es una función social. De otro

95
lado, y como se ha dicho, la idea de que en particular el mercado
inmobiliario sea un dispositivo que no tiene sino imperfecciones
menores es algo que como ya se ha visto es indefendible a la luz
de cualquier tradición de la ciencia económica.
Desde luego, también hay fenómenos de inercia. Se trata de un
cambio profundo, y en la naturaleza humana existe la resistencia al
cambio, que incluso tiene su papel social. Para muchos, lo que asusta
de estos mecanismos es el hecho de que se les ve muy complicados
y no están convencidos de sus resultados. Algunas son objeciones
técnicas más estructuradas y respetables, habría que decir que vale
la pena discutir pero de manera rigurosa y desprejuiciada.
También existen intereses que podríamos llamar de transición.
En una transformación estructural de gran calado, que puede ser
ampliamente favorable para la gran mayoría de la población, a ve-
ces en el proceso de cambio se lesionan algunos sectores puntuales.
De hecho en este caso existen grupos que real o imaginariamente
se sienten afectados. Esto hay que examinarlo y pensarlo en su
especificidad, pero es importante distinguirlo de los argumentos
estructurales.

La contribución de la Administración Distrital de Bogotá


en el avance de los instrumentos de gestión del suelo urbano

Las dos últimas administraciones de Bogotá han contribuido


de manera muy importante al avance en la implementación de
estos instrumentos de gestión del suelo. Es más, en esta tarea ha
desempeñado un papel de liderazgo que tal vez deberían haber
cumplido las instancias nacionales correspondientes. Vale la
pena examinar estas contribuciones precisamente en relación
con las objeciones que más se han ventilado con respecto a estas
herramientas.
Hasta hace muy poco se argumentaba en contra de la partici-
pación en plusvalías (y es un alegato que se repite incesantemente

96
por los opositores a estas medidas en otros países latinoamericanos
en donde su introducción está en la agenda) que es un mecanismo
terriblemente complicado e imposible de administrar, y que, de
otra parte, su impacto sería desastroso y haría colapsar el mercado
inmobiliario. Con estas nociones en Colombia y en Bogotá, los
alcaldes le han dado largas a la implementación de este mecanismo
y han faltado a su obligación legal. Pues bien, las alcaldías recientes
de Bogotá se decidieron a darles cuerpo, y hoy la ciudad cuenta
con un estatuto de plusvalías que está funcionando y a través del
cual ya se han hecho cobros. El mercado inmobiliario no se ha
derrumbado, y por el contrario los efectos parecen ser los esperados,
en el sentido en que su pago lo absorbe el precio del suelo. Es un
ejemplo para el resto de municipios de Colombia, para algunos
de los cuales este instrumento sería decisivo para sus finanzas y
para su desarrollo. Es un ejemplo de que es posible hacer operativa
esta herramienta.
Ahora se objeta que el problema es que se está cobrando muy
poco. Esto puede ser cierto, pero vale la pena anotar la incon-
gruencia del reproche: primero se dice que estos cobros serían
catastróficos y ahora se señala que se debería cobrar más. Tal vez
la verdadera intención es poner un bastón, cualquiera, en esta
rueda. Pero es posible que se pueda recaudar más. Al respecto, sin
embargo, llamo la atención de que esto se debe evaluar precisa-
mente en este contexto de transición. Se trata de un mecanismo
que efectivamente tiene sus complejidades administrativas y que,
como hemos dicho, está sometido al ataque de muchos. Se ha
tardado tiempo en montar este dispositivo y se quiso inicialmente
minimizar los riesgos de errores que desacreditaran el mecanismo
como tal. El objetivo ha sido precisamente el que hemos señalado:
demostrar que este instrumento puede operar. Y así como otros
instrumentos, existe la oportunidad de ir afinándolo, mejorando
su operación e incluso su focalización, y eventualmente pueden
potenciarse los ingresos captados, cuando se pueda generalizar.

97
Con respecto a los planes parciales se dicen cosas similares y
tal vez con mayor vehemencia. Se dice que son una herramienta
complicadísima y que no tiene ninguna utilidad. Se señala que su
puesta en operación ha tardado muchísimo en Bogotá y que ésta es
la causa de profundas perturbaciones en el mercado inmobiliario.
Se dice que ha paralizado la construcción en la ciudad y que ha
elevado los precios del suelo. En términos de vivienda popular, se
dice que ha sido desastroso: los subsidios no se pueden adjudicar
porque no hay oferta de vivienda de interés social, y esto porque
no hay tierras para este destino o son excesivamente costosas.
Es cierto que la implementación de los planes parciales ha
tardado más de lo deseable o de lo que se esperaba. Pero de nuevo
quiero señalar que se trata de una figura que por primera vez tene-
mos en el país. Una equivocación mayor en su diseño por privilegiar
a toda costa la premura hubiera podido ser fatal, y ya estaríamos
escuchando las descalificaciones perentorias de sus detractores.
En esta misma reunión, el director de Planeación Distrital ha
señalado que con dificultades y sobresaltos se ha avanzado de
manera significativa en esta línea. Creo además que en este caso
se ha ido aprendiendo de manera importante, y actualmente el
Distrito cuenta con un equipo de técnicos, y con conocimiento
sobre el funcionamiento de estos asuntos, muy destacado en el
país e incluso internacionalmente.
Pero sobre los supuestos efectos de estas demoras (en lo cual
los mismos promotores no están exentos de responsabilidad) sí
hay muchas inconsistencias. La tierra que puede utilizarse para
la construcción no es solamente la que está sometida a planes
parciales. Los desarrollos más pequeños tienen un estatuto que
tiene un decreto en plena operación: su utilización por parte de
los promotores ha sido mínima. Es cuando menos dudoso afirmar
que la construcción está estancada en Bogotá, pues ha sido tal
vez el sector que ha crecido con más celeridad en el país y en la
ciudad. Y afirmar que el precio del suelo está alto porque se exigen

98
planes parciales es más que aventurado: no es ésta la primera vez
que hay un boom de la construcción que hace elevar los precios,
que además está orientada hacia la vivienda de lujo y que tiene
impactos especialmente agudos en este sentido. La ausencia de
oferta de vivienda popular debe atribuírsele sobre todo a las polí-
ticas del Gobierno nacional, que precisamente ha alentado a los
promotores a que abandonen la construcción de vivienda social y
retornen a su esfera tradicional de vivienda de lujo en la que tienen
rendimientos mayores —recuérdense las exenciones tributarias a
la compra de vivienda de alto precio que superan de manera es-
candalosa lo que se les paga en subsidios a los más necesitados—.
Y es precisamente la ausencia de algún instrumento de gestión del
suelo lo que hace que la tierra para ingresos populares escasee, pues
en un momento de expectativa de alza de precios, sus propietarios
o la destinan a la vivienda de estratos más elevados, o la retienen
con fines especulativos de largo plazo.

Los desafíos de la administración de Bogotá con respecto


al uso del suelo y las herramientas para su gestión

Concluyo esta intervención señalando los rasgos generales de lo


que considero son los desafíos que enfrenta el Distrito Capital en
los próximos años en materia de usos del suelo, y en particular en
lo atinente a los instrumentos de gestión de la tierra urbana.
En primer lugar, la noción básica es que el Distrito debe con-
tinuar desarrollando estas herramientas que provee la Ley 388.
Uno de los puntos que se han mencionado ya, pero que vale la
pena precisar como propósito de acción, es el de mantener la con-
ciencia de que se está en un período de transición y de que algunas
de las decisiones que se han tomado deben ser entendidas como
provisionales. De algunas de las críticas se puede concluir que un
riesgo grande es dar por definitivas medidas que fueron adoptadas
con criterio exploratorio, lo que bien puede implicar la renuncia a

99
que estas herramientas operen con la eficacia esperada. Por ejem-
plo, el decreto que regula el cobro de edificabilidad adicional para
los desarrollos que no requieren de plan parcial fue definido con
unos parámetros tentativos para sondear su viabilidad. Hoy se tiene
la conciencia de que las cifras de esta regulación resultaron ser muy
tímidas. Se trataba de un experimento, pero si no se insiste, no se
va afinando esta herramienta y ésta se consolida en los términos
presentes, hay una diferencia injustificada con otros tratamientos
y una pérdida en los recaudos de la ciudad.
Otro punto es el de la exigencia para los nuevos desarrollos
de cuotas de tierra destinadas a vivienda social. Esta es una he-
rramienta poderosa para combatir la segregación socioespacial y
puede ser un procedimiento importante para activar la oferta de
tierras para la vivienda popular que tanto se necesita. Existe una
norma vigente al respecto, pero su diseño específico tiene defectos
que permiten su evasión. Se requiere su puesta a punto, ya que
hace tiempo que su ineficacia, tal como está, es algo conocido.
Es conveniente que se desarrollen algunas potencialidades que
contiene la ley para combatir la retención de tierras, como el
tratamiento de urbanización prioritaria y la expropiación por vía
administrativa.
Ya mis predecesores han señalado los grandes proyectos que
enfrenta la ciudad en términos sustantivos. Quisiera hacer algunos
cometarios en lo que respecta al desarrollo de herramientas de
gestión. Con respecto al Plan Zonal del Centro, ya he señalado
las exigencias de una comprensión más cabal de este fenómeno y
una mayor discusión sobre sus objetivos. Pero allí existe un desafío
específico, pues hasta el momento el gran vacío de las políticas
previas en este campo es que se han adelantado acciones con
prescindencia absoluta de las herramientas que provee la Ley
388. Estoy convencido de que las limitaciones de estas acciones
se deben precisamente a no haber usado estas herramientas. En
esto nos enfrentamos a un reto importante, ya que no tenemos

100
mucha idea de qué instrumentos deban usarse para estos casos de
renovación urbana y de conservación del patrimonio, y algunas de
las propuestas preliminares que circulan son muy discutibles.
Algo similar puede decirse del plan sobre el nuevo aeropuerto
que muy posiblemente requiera su tratamiento como un macro-
proyecto que involucre además a varias instancias administrati-
vas (el Distrito Capital, otros municipios de Cundinamarca, la
Gobernación de Cundinamarca y posiblemente varias entidades
nacionales). Sobre esto hay poca experiencia.
Pero se ha señalado que los desafíos más importantes e inmi-
nentes son el tratamiento de desarrollo de las dos grandes áreas
que le quedan a Bogotá en este campo: el Plan Zonal del Norte y
la Operación Usme. Para la ciudad es vital que en lo que resta de
esta administración y en la próxima, la Alcaldía Mayor se compro-
meta de manera decidida en su operación utilizando a fondo los
instrumentos de gestión correspondientes. En esto se ha avanzado
mucho en materia de preparación y diseño, y prácticamente todo
está listo para su implementación. Lo que corresponde ahora es
una acción decidida de voluntad política que le permita a Bogotá
entrar definitivamente en una nueva etapa de manejo del suelo,
más eficaz, más incluyente y más equitativa.

101
La gestión eficiente e incluyente del suelo:
condición necesaria para la competitividad
de Bogotá

Jorge Hernán Cárdenas


Miembro del equipo técnico principal
del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá

Con el objeto de contribuir al proceso de recolección de ideas, en


lugar de tomar una postura definitiva al respecto, este documento
hace algunos aportes para dar mayor claridad a los conocimientos
sobre el tema de la gestión del suelo, y así enriquecer la discusión
al respecto.
Bogotá tiene todas las demandas propias de una ciudad comple-
ta y compleja, y tiene por ello varios temas que debe resolver con
respecto al uso del suelo. Existe una fuerte presión por la escasez
de suelo urbanizable, existen también asentamientos precarios,
principalmente en las áreas periféricas, que sufren además de
problemas de movilidad, equipamientos y servicios, y existe además
la necesidad de desarrollar procesos de renovación y de mejorar el
espacio público y la infraestructura.
A pesar de que se cuenta con dos o tres zonas que pueden
comenzar a representar parte de la solución en los próximos años1,
aún es evidente la presión por el suelo; así como son evidentes las
necesidades de hacer una gestión para garantizar la sostenibilidad
de este hábitat y de normalizar asentamientos, tema en el que se
ha avanzado, pero que sigue siendo uno de los más urgentes para
la ciudad.
Ciudades como Bogotá deben contar con una base competitiva,
sostenible, equitativa y armónica con la región: una ciudad que real­

1. La zona comprendida en Plan Zonal Norte, la zona de Usme y las


zonas que se planean redensificar.

103
mente tenga mayor vocación competitiva, generadora de sinergias
y de condiciones que propicien la productividad y promuevan la
inversión (infraestructura, transporte, dotaciones urbanas); una ciu­
dad que verdaderamente permita un mejor y más racional uso de
recursos como el agua, el suelo y en general todos sus ecosistemas;
una ciudad que verdaderamente sea más incluyente y genere mayo­
res oportunidades de equidad social en todos los servicios, en el
acceso a la vivienda, los servicios públicos, el empleo, la educación,
etc.; y por supuesto, una ciudad en realidad armónica e integrada
con su región.

Contexto económico

Darle una mirada longitudinal al tema económico en Bogotá es


im­portante porque la identificación y observancia de las vocaciones
productivas de la ciudad deben ser el marco de acción de todos los
esfuerzos que emprenda el Distrito, incluyendo los de gestión del
suelo.
Al analizar el comportamiento de los diferentes sectores de
Bogotá, desde 1990 hasta 2003, se encuentra que la ciudad ha veni-
do perdiendo la participación del pib industrial, que pasó del 22%
al 16%. La construcción también vio disminuida su importancia
como sector productivo, pasando de representar el 9% en 1990 a
representar el 5% en 2003 (Tabla 1).
Al mismo tiempo han venido surgiendo nuevos sectores
productivos en la ciudad. Bogotá es hoy una ciudad que alberga
servicios, que está consolidando muchas de las importaciones
colombianas; es también un centro logístico por excelencia, un
centro de distribución e intermediación financiera, un centro
educativo y un centro de servicios profesionales.
Pareciera entonces que el futuro de la ciudad estará asociado
con la capacidad que tenga para responder a esa vocación que se
está revelando. Es importante insistir en esto, porque a ese tipo de

104
Tabla 1
pib por sectores en Bogotá 1990-2003

Cluster Participación Participación Variación


pib 1990 pib 2003
Agropecuario silvicultura y pesca 0,10% 0,00% 0,00%
Minería 0,20% 0,50% 0,30%
Electricidad gas y agua 3,60% 3,30% -0,30%
Industria 22,20% 16,60% -5,50%
Construcción 9,00% 5,50% -3,50%
Comercio 8,50% 10,20% 1,80%
Servicios reparación automotores 1,50% 1,40% -0,10%
Hoteleria y restaurantes 1,60% 2,10% 0,40%
Transporte 5,70% 5,40% -0,30%
Correos y comunicaciones 3,10% 4,40% 1,20%
Intermediación financiera 8,20% 11,40% 3,20%
Inmobiliarios y alquiler vivienda 16,60% 16,30% -0,30%
Empresas excepto servicios financieros e 2,90% 4,70% 1,80%
inmobiliarios
Domésticos 0,50% 0,40% -0,10%
Enseñanza de mercado 2,00% 2,10% 0,00%
Sociales y de salud 2,40% 2,10% -0,30%
Asociaciones, esparcimiento y otros 2,50% 2,20% -0,30%
Adm. pública, otros servicios a la comunidad 4,50% 7,90% 3,40%
Enseñanza temas no de mercado 1,00% 1,60% 0,60%
Sociales y de salud no de mercado 0,90% 1,60% 0,80%
Asociaciones y esparcimiento no de mercado 0,30% 0,20% -0,10%

Fuente: dane, cuentas regionales departamentales

ciudad es a la que se le debe apostar en todos los planteamientos que


se hagan en los diversos temas asociados con el desarrollo de Bogotá,
de acuerdo con su vocación natural: ¿Cómo se puede consolidar
una plataforma mucho más competitiva para el sector servicios?
También se debe tener en cuenta la relación que hay entre el ci-
clo económico de la ciudad, y el ciclo económico del país (Gráfica 1).
Se advierte que los picos son un poco más pronunciados en Bogotá,

105
y los valles o las caídas son también más profundos. Esto permitiría
pensar que la ciudad está anclada en el ciclo económico nacional;
una ciudad muy volátil, más volátil que la Nación misma; una eco-
nomía vulnerable al ciclo del país, pero más volátil que éste.
Cuando el país está bien es posible que la ciudad tenga tasas
de crecimiento más sobresalientes, como sucedía a mediados de
los noventa. Cuando el país entra en una crisis, como a finales
de los noventa, la ciudad entra en una crisis todavía más profun-
da. En los últimos años se observa una nivelación entre los dos
comportamientos, que aunque todavía no indica una tendencia
en particular, muestra que la ciudad empieza a recuperar terreno
frente a la Nación.
Esto simplemente para advertir que se debe tener en cuenta el
funcionamiento del ciclo económico de la ciudad. Éste es un tema
absolutamente relevante, en la medida en que el alcance de un

Gráfica 1
Crecimiento del pib de Bogotá y de Colombia 1990-2005

Crecimiento pib Bogotá vs. Colombia


15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

-5,00%

-10,00%

-15,00%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Bogotá Colombia

Fuente: dane, cuentas nacionales departamentales 1999-2003


y Cámara de Comercio de Bogotá

106
Gráfica 2
pib per cápita (en dólares de 1994)
pib per cápita en Bogotá
3.700 3.100.000
3.600 3.000.000
3.500
2.900.000
3.400

Dólares Ctes. de 1994


Dólares Ctes. de 1994

2.800.000
3.300
3.200 2.700.000
3.100 2.600.000
3.000 2.500.000
2.900
2.400.000
2.800
2.700 2.300.000

2.600 2.200.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: dane, cuentas nacionales departamentales 1999-2003
y Cámara de Comercio de Bogotá

ciclo menos voluble y menos influenciable, a través de la genera-


ción de condiciones de mayor sostenibilidad económica, debe ser
el foco de las diferentes políticas y acciones en la ciudad.
Ahora bien, en el tema del pib per cápita de la ciudad, no se
puede dejar de comentar que Bogotá apenas viene recuperándose
de la debacle del año 99 (Gráfica 2). La crisis afectó a la ciudad
profundamente, y tomó muchos años recuperar la estabilidad
económica.
Dentro de lo que podría llamarse impulsores del desempeño
económico se destaca el transporte, tema en el que debe mencio-
narse al sistema Transmilenio. La cobertura, medida en kilómetros
de troncal, muestra un avance significativo y constituye una im-
portante oferta de bienes públicos metropolitanos que la ciudad
está entregando (Gráfica 3).
Sin embargo, todavía coexisten dos sistemas en el mismo espa-
cio de la ciudad (Transmilenio y transporte público colectivo). Los
dos sistemas operan de manera independiente, y es necesario, en

107
Gráfica 3
Cobertura de Transmilenio
Cobertura troncales Transmilenio
45
39,99
40
35 33,28
30
25,06
25
19,48
20 16,87
15
10 8,23

5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano. Gráfico: Bogotá Cómo Vamos

aras de la eficiencia, trabajar en el logro de un sistema integrado


que permita darle el mejor uso al suelo asociado.

Gestión del suelo

Profundizando en el tema específico de gestión del suelo, se en-


cuentra que las estadísticas relacionadas con los precios de alquiler
(Gráfica 4) introducen una primera discusión: Bogotá no es una
ciudad barata en términos de la oferta de vivienda. Aunque no
está en la categoría de ciudades como Lima, México y Caracas,
que presentan altísimos costos por metro cuadrado, tampoco se
encuentra en la categoría de ciudades con costos reducidos como
Buenos Aires, Santiago o Río de Janeiro. Bogotá estaría entonces
en un lugar intermedio con un promedio de 934 dólares. Éste
no es un dato concluyente, pero indicaría que en Bogotá hay un
problema no resuelto de uso del suelo.
Además del tema del precio se encuentra el tema de la oferta
misma de vivienda. En el año 2003, Bogotá contaba con casi 51.000

108
Gráfica 4
Costo de alquiler de apartamentos en Latinoamérica

5.100
5.400

4.100
3.518

3.100 2.790

2.100

850 934
1.100 676 683 683 704
600
481

100
Buenos Aires

Caracas
Santiago

Asunción

Río de Janeiro

Sao Paulo

Montevideo

Quito

Bogotá

Lima

C. de México
Fuente: The Economist Intelligence Unit Limited, Worldwide Cost of Living Survey.
Cálculos y gráfico: Dirección de Estudios e Investigaciones, ccb.

hogares más que en 1999, y sin embargo el número de viviendas


adicionales era menor a 30.000, lo que equivale a un déficit de
más de 21.000 viviendas (Gráfica 5). Estos datos indicarían que la
ciudad no ofrece toda la respuesta a la necesidad de formación
de hogares.
En espacio público también se encuentran dificultades. Gra-
cias a los importantes avances que ha logrado la administración
pública en diferentes momentos, hoy Bogotá está mejor que otras
ciudades colombianas, en términos de metros cuadrados de espacio
público por habitante. Sin embargo, la ciudad todavía está muy
lejos de ciudades más avanzadas en cuanto a esta oferta, como
Buenos Aires y Nueva York (Gráfica 6). Indiscutiblemente, Bogotá
debe continuar trabajando en los temas de espacio público.

109
Gráfica 5
Cambio anual de hogares vs. cambio anual viviendas
200.000
185.500

160.000 91.500
Hogares

120.000
47.655
94.000 95.655

80.000 21.134

48.000 50.834
40.000 29.700

-
Nacional 5 áreas urbanas Bogotá

Incremento de hogares Viviendas nuevas legales

Fuente: dane-ech 1999-2003 y Censo de Edificaciones


ajustado por licencias de construcción

Gráfica 6
Área de espacio público por habitante (m2)
25
22 22
20
20 19

15

10
6

5 4 4 4 4
3
2
1 1

-
Nueva York
Buenos Aires

Londres

Singapur

Bogotá

Medellín

B/manga

V/dupar

Armenia

Pasto

Pereira

Cúcuta

B/quila

Fuente: dnp 2002-idrd 2001

110
Logros y avances de Bogotá

El trabajo en cuanto al uso de suelo viene surtiéndose con la


Constitución del 91, con la Ley de Ordenamiento Territorial, la
Ley 388 de 1997, y después con el Plan de Ordenamiento Territorial
de la ciudad y con la batería de instrumentos jurídicos que se han
desarrollado. Este conjunto de avances normativos evidentemen-
te dotan a la ciudad de unos instrumentos de gestión del suelo
diferentes. Podríamos decir que nunca ha estado tan en juego la
gestión del suelo urbano en Bogotá y que el tema nunca ha sido tan
atendido, desde el punto de vista normativo, como lo está hoy.
A grandes rasgos, la Ley 388 de 1997 es el marco que le per-
mite a los entes territoriales ejercer su función sobre la gestión
del suelo. Esta ley es la herramienta que abrió las puertas para
que la administración distrital entrara a participar y redistribuir
el mayor beneficio que representa el incremento en los precios
del suelo representado en la plusvalía y la valorización. Adi-
cionalmente, plantea otros instrumentos de gestión como la
expropiación.
El pot como marco fundamental, acompañado de los planes
maestros y los planes zonales es un instrumento de gran proyec-
ción, complementado por los planes de implantación, los planes
de regularización y manejo, etcétera (ver gráfica 7).
Aunque para algunos los planes maestros todavía no son los
ideales, ya sea porque a veces no cumplen con la profundidad y
con el detalle deseables, o porque no cuentan con la suficiente
validación ciudadana, debe reconocerse que se ha hecho un trabajo
importante desarrollando esta batería normativa.
En esta administración, por ejemplo, es extraordinario el hecho
de que 112 reparticiones del territorio de la ciudad (upz) tengan un
abordaje propio, diferenciado y plasmado en un decreto; y que ese
decreto a su vez tenga alguna concertación con la base social de
las respectivas zonas es también muy valioso.

111
Gráfica 7
Batería normativa
• Políticas, intervenciones y proyectos a
Plan de Ordenamiento Territorial
desarrollar en toda la ciudad.
• Políticas y criterios para la organización y
Planes maestros mejoramiento físico de servicios públicos,
espacio público y de equipamiento.
• Acciones y proyectos para áreas de la
Planes zonales ciudad como el centro, el aeropuerto, el
norte, etcétera.
• Definen la organización urbana, los usos
Decretos reglamentarios de upz del suelo y las condiciones para construc-
ciones o adecuaciones en cada upz.
• Determinan cómo se va a construir una
Planes parciales urbanización o un sector determinado de
la ciudad.
• Determinan cómo se van a construir
Planes de implantación
los nuevos equipamientos y la forma de
mitigar los impactos negativos.
• Determinan cómo se van a mitigar los
Planes de regularización y manejo
impactos negativos de los equipamientos
ya construidos.
• Señalan de qué manera se va a recuperar
Planes de recuperación morfológica
un área deteriorada en lo ambiental.

Es un gran logro que se haya evolucionado del concepto de


localidad, como expresión gigantesca —que fácilmente puede
comprender a 500 mil personas—, donde difícilmente se puede
garantizar la participación directa del ciudadano, al concepto de
upz, como un pequeño conjunto de barrios que tienen una mayor
identidad geográfica, ambiental, histórica y social.
Aunque no todas las upz están reglamentadas, la mayoría sí lo
están. Sin embargo, la ciudad está como paralizada, en el sentido
de que muchas de las previsiones dispuestas para las upz todavía
no han sido apropiadas por el sector privado.
Se puede decir entonces que existe el instrumento, que segu-
ramente se concertó, que hay buenas ideas en cuanto al uso del
suelo, densificación, áreas de manejo ambiental, usos sociales del
suelo, desarrollo de vivienda; se puede decir, en general, que hay
una serie de previsiones muy interesantes, pero que probablemente

112
todavía no han sido suficientemente apropiadas por el sector pri-
vado. Habría que esperar, por tanto, para ver cómo se desarrolla
esa apropiación, ese uso por parte del sector privado.
En resumen, si bien estos instrumentos todavía no muestran
totalmente cuál es el nuevo sistema y la reacción del sector priva-
do a todos estos nuevos mecanismos aún está por verse, hay que
reconocer que el fortalecimiento del vehículo normativo es un
punto de inflexión en la vida de la ciudad.
Por otro lado, la ciudad también ha presentado avances de tipo
financiero. Bogotá se ha ido dotando de instrumentos financieros
para mejorar su gestión, no solamente en lo que tiene que ver con el
suelo, sino en general con la gestión de sus finanzas públicas. Bogotá
es una ciudad que tiene, entre las ciudades latinoamericanas, capí-
tulo aparte en cuanto a gestión de las finanzas públicas locales.
La capacidad de esta ciudad de generar recursos e invertirlos en
su desarrollo local, y la posibilidad de usar su propia base de rentas
como el impuesto predial y algunas innovaciones administrativas
como la autoliquidación predial, son avances muy importantes
que se han acentuado en la última década.
Hay además otros dos elementos relativamente nuevos: la
plusvalía y la valorización. Probablemente, el predial continúe
siendo, de lejos, el ingreso asociado al suelo más significativo para
esta ciudad, pues es históricamente el más importante y el más
ligado a la cultura financiera y tributaria de Bogotá. Sin embar-
go, la valorización y la plusvalía pueden generar un espacio que
represente aportes importantes para la ciudad.
La valorización2, aunque existe desde 1987, ha cobrado mayor
vigencia en los últimos años. La plusvalía, por su parte, sigue siendo
aún un capítulo por ver. La discusión sobre a quién pertenecen

2. La recuperación de la renta que se logra a través de este mecanismo


es parcial porque está limitada al costo de la obra y no captura todas las varia-
ciones de precios originados por el desarrollo urbano.

113
las rentas de la ciudad es una discusión relevante. Las rentas de la
ciudad son de la ciudad, en otras palabras, las rentas de las ciudades
de alguna manera son de la aglomeración propia de las mismas.
Una decisión de tipo administrativo sobre el uso del suelo,
desde luego que no puede enriquecer a nadie de la noche a la
mañana; no debería hacerlo. Es decir, una decisión administrativa
de permitir una densificación en una manzana, o en un edificio,
o en lo que quiera que signifique un mayor valor para ese predio o
ese suelo no debe traducirse en la captura de una renta por parte
del propietario. Ese tipo de rentas finalmente las crea la ciudad,
la ciudad que se ha ido conurbando, que tiene economías de aglo-
meración, que tiene una red de servicios y los ofrece para hacerse
competitiva; por lo tanto, la ciudad debe participar de ellas.
Sin embargo, se debe ser prudente con las expectativas frente
a la plusvalía. No puede esperarse que ésta sea la renta que genere
los recursos que la ciudad requiere para su desarrollo. Puede ser un
instrumento que hoy en día está generando entre 10 mil y 15 mil
millones de pesos por año, puede que se incremente, puede que
en el futuro a alguien se le ocurra titularizarla, pero aun así no es
la renta más importante para el desarrollo de la ciudad.
Otro aspecto que vale la pena mencionar es que a la ciudad le
fue bien en el marco de las transferencias territoriales que fijó la
Constitución del 91. Igualmente, cuando se hizo la reforma y el
Acto Legislativo de 2001, que cambió las transferencias pasando de
la Ley 60 a la Ley 715, la ciudad salió bien librada. Ahora la cuestión
es: ¿cómo le iría a la ciudad con la nueva ley y con el nuevo proyecto
de ley que está en estos días por aprobarse en el Congreso, que
cambia nuevamente estas reglas de transferencias a las entidades
territoriales? Se trata de un tema de fondo para Bogotá.
Se han alcanzado logros de tipo normativo y financiero, a
los que deben sumarse los logros de tipo institucional. La ciudad
avanzó en una reforma administrativa, que apenas está mostrando
sus primeros resultados.

114
En esta reforma se ha hecho una apuesta por la gestión del
suelo: se creó una Secretaría de Hábitat y se llevó a Planeación
Distrital a la categoría de Secretaría Distrital. Esto, acompañado de
la transformación de las funciones de la Empresa de Renovación
Urbana —eru3—, constituye una batería institucional interesante
(diferente a la normativa, aunque complementaria a ella).
La ciudad ahora cuenta con una entidad con capacidad de for-
mular la planeación, la Secretaría de Planeación; con otra entidad,
la Secretaría de Hábitat, que tiene la responsabilidad de realizar
la gestión del territorio urbano y rural; y con una entidad más, la
eru, cuya misión es atender circunstancias y casos especiales de
recuperación y transformación de sectores deteriorados.
Si se observan los avances que ha logrado la ciudad en los
últimos años, se encuentra que, en efecto, las perspectivas de las
posibilidades a futuro son muy positivas. Bogotá está en un punto
de inflexión y lo que pase con estos temas está por verse.

Grandes proyectos para Bogotá

Bogotá también tiene planeados grandes proyectos. Uno de ellos


es el de la remodelación del aeropuerto El Dorado. Ya se han
hecho anotaciones sobre las preocupaciones relacionadas con el
desenlace del proyecto del aeropuerto y su armonización con la
región y con la ciudad. Desde luego, éste es un tema por resolver,
que se complica por el hecho de que ya se hizo la concesión para
la gestión.
A este respecto se deben tener dos miradas: la de la armoni-
zación con la región y la de la proyección a futuro, como una

3. La eru ahora se establece como una institución que ofrece un espacio


para gestionar, liderar y promover proyectos y sistemas de integración inmo-
biliaria y acciones tendientes a la recuperación y transformación de sectores
deteriorados del suelo urbano.

115
plataforma de desarrollo económico no solo para la ciudad sino
para todo el país.
Con todo, surge una pregunta sobre la gestión del suelo: te-
niendo en cuenta que (i) las rentas4 del aeropuerto ya existían en
los años 90-95, (ii) las posibilidades de aprovechar un tráfico aéreo
creciente ya existían, (iii) las oportunidades que ofrece ser platafor-
ma estratégica desde el punto de vista regional5 ya existían, y (iv) las
estadísticas de uso del aeropuerto ya existían, ¿por qué la ciudad y la
Nación se demoran diez años para encontrar la forma de estructurar
el proyecto del aeropuerto? ¿Qué le pasaba a la ciudad?
Es probable que parte de la explicación se encuentre en el
hecho de que no existía el pot, ni los sistemas de ordenamiento
territorial, pero claramente la necesidad ya existía y los recursos
también podían existir. Al parecer la ciudad ha sido un poco lenta
en captar esas oportunidades de desarrollo.
Por otro lado, el Plan Zonal del Norte es otro de los proyectos
que se destacan. Este plan ofrece muchas posibilidades de solución
de vivienda y toda una zona por mejorar en el uso del suelo, que
ofrece importantes oportunidades de crecimiento.
El Plan Zonal del Centro, que ofrece la posibilidad de reden-
sificar una zona histórica que tiene todos los accesos a servicios
(culturales, educativos, de movilidad y de todo tipo), pero que tiene
una base precaria en sus asentamientos: no se sabe si cumplen o
no la norma sismorresistente; no se sabe si esa zona va a poder
albergar las previsiones que hay en cuanto a densificación.
Por último, el Plan Zonal de Usme, que probablemente ponga
a prueba todas las expectativas que se tienen hoy. ¿Será que la

4. Las rentas entendidas como la posibilidad de usar la tasa aeroportuaria


que hoy en día pagan todos los pasajeros.
5. Bogotá es una plataforma y un clúster regional, ni siquiera nacional,
sino regional, pues los aviones que van a Suramérica, que van a Brasil, que
van a Norteamérica, hacen escala en esta ciudad.

116
ciudad puede encontrar una respuesta en el sector privado que le
permita generar las rentas y extraer los recursos necesarios para
hacer los desarrollos contemplados en el Plan Zonal de Usme?
Ahora bien, si se observan específicamente los proyectos rela-
cionados con la eru, se encuentra la expectativa de participar en
el Plan Zonal del Aeropuerto El Dorado, así como de consolidar lo
que se llamaría Ciudad Salud: una zona ubicada en el sur de Bogotá
que se organizaría para ofrecer servicios de salud especializados.
Igualmente hay planteamientos para reformar la zona de San
Victorino y darle una proyección enfocada a la oferta de servicios
logísticos, integrados a los servicios comerciales. Finalmente, el
Centro Cultural Colombo-Español y la Aduanilla de Paiba (entre
las Calles 12 y 13 con las Carreras 31 y 32) son dos ejemplos más
de los grandes desafíos en materia de renovación urbana de la
ciudad.

Desafíos para Bogotá

La ciudad tiene el desafío enorme de aprovechar los instrumentos


normativos, financieros e institucionales que se han venido men-
cionando. En lo que tiene que ver con el tema normativo, puede
ser útil pensar en una mayor definición de competencias.
Con respecto a las herramientas financieras, contamos con:
• Valorización: Se espera desarrollar por este mecanismo un
importante plan de obras para el mejoramiento de la movilidad,
aprobado por el Concejo Distrital mediante acuerdo 180 de 2005, por
valor de $2,1 billones de pesos de 2005 que incluye construcción de
vías, intersecciones viales, puentes peatonales, andenes y parques.
• Plusvalía: Como ya se mencionó, en el caso de Bogotá las
acciones urbanísticas generadoras de plusvalía se originan princi-
palmente por la aprobación y reglamentación de los instrumentos
de planificación establecidos en el pot distrital tales como decretos
reglamentarios de las upz, planes parciales y planes de implanta-

117
ción. Con las reglamentaciones vigentes se han generando ingresos
cercanos a los $22.000 millones entre 2005 y 2006.
Una de las grandes dificultades asociadas a este mecanismo es
que solo es exigible cuando se solicita la licencia de construcción
o hay una transferencia de dominio del predio. De esta manera,
entre la determinación del hecho generador (efecto plusvalía) y el
pago efectivo de la plusvalía puede pasar un tiempo significativo,
incluso varios años. Desde luego, debe tenerse en cuenta que éste
es un instrumento que está por desarrollar y por revelar todo su
potencial.
• Fiducia: Puede ser un mecanismo útil, dada la posibilidad de
englobar zonas de la ciudad con los aportes de varios propietarios
para hacer proyectos más ambiciosos y escalar en su avance. Los
mecanismos fiduciarios no son nuevos, pero teniendo en cuenta
que el pot permite englobar predios y generar soluciones más in-
tegradoras, la fiducia puede convertirse en una buena alternativa
para lograr algunos desarrollos.
• Concesión: Aquellos proyectos que son capaces de generar
recursos por sí mismos pueden ser buenos candidatos para aplicar el
esquema de concesión. De los proyectos previstos en Bogotá según
los planes maestros, hay varios concesionables. Algunos ejemplos
tienen que ver con los temas de transporte, centros de salud, esta-
cionamientos y algunos servicios especializados de la ciudad. Hay
que evaluar hasta dónde se puede llegar en estos temas, pero debe
destacarse que es un mecanismo importante.
Bogotá también tiene el reto de lograr mayor complementa-
riedad regional, integralidad en las acciones y coordinación entre
entidades. Debe existir un marco regional que permita desarrollar
planes conjuntos de interés mutuo, a través del establecimiento de
competencias, responsabilidades y compromisos de cada instancia
gubernamental.
De la misma manera, las inversiones que se hagan en pro del
desarrollo de la ciudad deben ser planeadas de manera integral.

118
No basta con implementar un proyecto, debe hacerse todo un
desarrollo en el entorno que lo complemente, de manera que el
beneficio económico y social pueda ser aprovechado y se evite la
subutilización, que se está presentado en proyectos que requirieron
grandes inversiones como el parque Tercer Milenio, el parque El
Renacimiento y la Plaza España.
Adicionalmente, todas las instituciones pertinentes deben
coordinar en sus esfuerzos por gestionar el desarrollo urbano6.
La ciudad está atravesando un período de decantación de avan-
ces de muchos años, que convergen en una nueva forma de hacer
la gestión del suelo, expresada en la expedición de toda esta batería
normativa, y en la puesta en marcha de un nuevo esquema institu-
cional. Desde luego, la ciudad ahora tiene la posibilidad de avanzar
mucho más rápidamente en el buen uso del suelo urbano.
Todas estas normas se han hecho para que se tomen decisiones
más rápidas y coherentes, se extraigan más rentas del sector privado
y se avance expeditamente en un buen uso del suelo y, en conse-
cuencia, se ofrezcan mejores soluciones de vivienda y una ciudad
un poco más competitiva en cuanto al acceso a la tierra.
Ahora bien, si la ciudad se enfoca hacia los servicios, como
se mencionó anteriormente, no puede olvidarse que además de
sistemas de información, logística, etc., los servicios se asocian
directamente con personas. Y para las personas la calidad de vida
está reflejada, básicamente, en su acceso a la vivienda. Debe enfa-
tizarse en que los ciudadanos tienen muchos derechos frente a la
ciudad: el derecho a la movilidad, el derecho a la tierra, al suelo y
a la vivienda, el derecho a insertarse económicamente, el derecho
también a una seguridad social y a unos servicios sociales.
Esos servicios y esa voluntad de garantizar los derechos tienen
mucho que ver con la competitividad de esta ciudad. Es necesario

6. Uno de los objetivos de esta coordinación es evitar la especulación


de los precios del suelo.

119
definir hasta qué punto la ciudad puede generar condiciones de
vida más incluyentes a través de la competitividad y la eficiencia.
Se debe propender por que la ciudad pueda hacer más cosas
con los mismos recursos, que realmente sea mejor pensada en
cuanto a sus centralidades, en cuanto a las densidades, en cuanto
al acceso a los sistemas de transporte, en cuanto a los tiempos de
movilidad, etc.
El desafío en términos de competitividad es enorme, y el
tema del suelo se atraviesa como uno de los relevantes, en parte
por el atraso que trae la ciudad. La ciudad tiene un atraso que se
evidencia en los costos. Bogotá es más costosa que otras ciudades
latinoamericanas, en parte por el mal uso del suelo, en parte por
la relativa falta de celeridad en las decisiones.
Se sabe que hay un número importante de aprobaciones de
permisos y de licencias que no se han materializado en proyectos.
Pareciera que la ciudad se encuentra en un punto en el que no ha
recibido respuesta del sector privado. Se requiere romper esa inercia
y poner a prueba todos los instrumentos que Bogotá ha desarrollado.
Es necesario mostrar que hay formas más eficaces de gestionar los
proyectos, con mayor participación privada, pero con mayor extrac-
ción y participación de las rentas que son propias del desarrollo de
la ciudad para poderlas movilizar hacia otros proyectos.
De manera que los retos son muy grandes: (i) que se logre la
apropiación de la batería normativa; (ii) que los privados la adopten;
(iii) que la ciudad se pueda desarrollar mucho más eficientemente;
y, por supuesto, (iv) que la ciudad también consiga las rentas que re-
quiere para su desarrollo. Éstos son los desafíos más importantes.

Conclusiones

En resumen, podría decirse que Bogotá tiene que decantar sus


instrumentos financieros, y ver cuál es realmente su alcance. Simul-
táneamente, se deben buscar proyectos que sean estratégicos para

120
la ciudad, y que busquen su armonización con el desarrollo de la
ciudad y la región. Se tiene, entre los desafíos más importantes, la
apropiación de la batería normativa: que los planes parciales, zonales
y maestros no solamente sean letra muerta, o un reglamento, o un
decreto, sino que realmente sean algo que se está desarrollando y
cumpliendo. Es necesario mostrar avances en ese sentido.
Asimismo, se debe demostrar la utilidad del pot. Si se hace
una evaluación, en algunos años, del impacto del pot el resultado
debe ser positivo. Debe poder analizarse, por ejemplo, si la ciudad
maneja mejor sus zonas protegidas; si la ciudad ha encontrado
nichos y ámbitos para poder crecer en la oferta de solución de
vivienda y de uso del suelo; si la relación con las ciudades vecinas
ha generado sinergias; y si se ha encontrado un esquema eficiente
de ciudad-región, del que se ha hablado tanto, pero en el que, al
final del día, no se tienen mayores avances.
¿Qué se requiere? ¿Un tren de cercanías? ¿Se requiere un en-
foque de región como lo prevé la Constitución del 91, como una
nueva entidad territorial que tenga alguna posibilidad de gestionar
recursos conjuntamente y usarlos en proyectos de tipo regional?
En general, ¿qué se requiere para aumentar la competitividad de
esta plataforma regional? Ése sería otro de los temas.
Otro tema fundamental son las upz, que están organizadas
sobre la base de tres, cuatro, cinco o diez barrios. Estas unidades, a
pesar de ser un gran avance, no se constituyen en ninguna entidad
territorial, y puede que no estén completamente alineadas con el
proceso de descentralización de la ciudad, en la medida en que no
hay ninguna autoridad territorial que tenga jurisdicción específica
sobre ese territorio. No se lograría entonces conciliar los sistemas
de planeación central con los sistemas de descentralización.
Hasta que no se resuelva este tema, la ciudad va a estar en dos
niveles: un nivel en el que se ubica lo que quisiera hacer, y otro
nivel en el que se encuentra la forma real como se organiza en sus
instancias de deliberación política y de toma de decisiones. En este

121
punto parece existir un divorcio que sigue siendo pernicioso y que
constituye uno de los grandes desafíos hacia delante.
De otro lado, se debe valorar el impacto de la batería de ins-
trumentos que se ha venido describiendo. Se deben revisar uno a
uno los instrumentos normativos, financieros e institucionales, y
tomar las medidas pertinentes.
Se debe analizar, por ejemplo, si los planes parciales se han
desarrollado para la totalidad de zonas de la ciudad o no, y por
qué; si se ha hecho un reajuste y una buena integración de tierras
y una integración inmobiliaria; si se han desarrollado experiencias
innovadoras de cargas y beneficios; si se ha hecho una adquisición
de inmuebles por vía de expropiación rápida y diligente. Éste es
el tipo de ejercicios que permiten poner a prueba todo este ins-
trumental.
En síntesis, la ciudad está puesta a prueba, la gestión del suelo
está puesta a prueba en Bogotá. Hay motivos para ser optimistas, lo
que viene pasando en este frente daría motivos para tener mayor
optimismo que hace unos años. Con todo, el divorcio entre la parte
normativa y la realidad concreta de la forma en que opera el sector
privado evidencia un abismo todavía grande.
La posibilidad de apalancar recursos privados con un pequeño
capital semilla público para mejor uso del suelo está por verse. Ex-
periencias como las de Brooklyn en Estados Unidos dejan buenos
aprendizajes, pero Bogotá tiene que empezar por medir cuál es la
capacidad de apalancamiento de recursos privados, con cargo a ese
capital semilla público y cuál es la efectividad de todo eso.
El balance es interesante y en cierta forma permite ser optimis-
tas, pero probablemente el nivel de deliberación y de apropiación
social y privada que hay en la ciudad sobre éstos dista mucho de
la visión y el alcance de los instrumentos que se han desarrollado.
En algunos ámbitos pareciera que hay dos ciudades: una ciudad
pensada en el deber ser, en la formalidad, en los instrumentos y otra
ciudad pensada en la dinámica cotidiana de la gestión del suelo.

122
Obviamente, hay que buscar la manera de que ambas con-
verjan para fortalecer la gestión del suelo, que, como se dijo, es
absolutamente definitiva para tener en Bogotá una ciudad con
mejor calidad de vida, muchísimo más competitiva y eficiente.
Aquí está en juego la calidad de vida de los bogotanos y la
competitividad de la ciudad de Bogotá.

123
El uso del suelo:
en camino hacia la ampliación de lo público
Bárbara Pesce-Monteiro
[7]

La mano invisible del Estado


Fabio Giraldo
[ 13 ]

El suelo, una fuente de riqueza colectiva


Carmenza Saldías
[ 55 ]

La reglamentación del suelo en Bogotá:


una apuesta por la intervención urbana integral
Fernando Rojas
[ 71 ]

La política de uso del suelo


en Bogotá y la Ley 388
Samuel Jaramillo
[ 83 ]

La gestión eficiente e incluyente


del suelo: condición necesaria para
la competitividad de Bogotá
Jorge Hernán Cárdenas
[ 103 ]

125
Este libro se terminó de imprimir
el 28 de octubre del año 2007
en los talleres de Panamericana Formas e
Impresos S.A. En su composición
se utilizaron los tipos Electra de la casa
Adobe y Meta de la casa ParaType.