Dimensión Territorial PAC LEADER PDF

La dimensión territorial en la programación
comunitaria y el nuevo marco de políticas

públicas: desarrollo rural territorial, reforma
de la PAC y nuevo LEADER
Javier Esparcia Pérez
Instituto de Desarrollo Local, Dpto. de Geografía
Universidad de Valencia
javier.esparcia@uv.es
Jaime Escribano Pizarro

Instituto de Desarrollo Local, Dpto. de Geografía
Universidad de Valencia
jaime.escribano@uv.es
Recibido: 15 de octubre de 2011

Enviado a evaluar: 11 de febrero de 2012
Aceptado: 9 de julio de 2012
Resumen
Lo que venimos denominando como perspectiva territorial del desarrollo es un fenómeno bastante re-
ciente en el contexto de la Unión Europea, de apenas dos décadas. En esencia esta perspectiva territorial
del desarrollo se ha centrado en un enfoque local de los procesos de desarrollo en las áreas rurales, de la
mano, principalmente, de instrumentos como LEADER.
La necesidad de incorporar la dimensión territorial a los procesos de desarrollo proviene no solo del éxi-
to global de estos instrumentos, sino también por el convencimiento de que puede constituir un elemento
fundamental de cara a la cohesión económica y social en el seno de la UE. Avances recientes, como el
Libro Verde de la Cohesión Territorial, la aprobación de la Agenda Territorial 2020, y lo que va a ser la
política de Cohesión durante el periodo 2014-2020, ponen de manifiesto la voluntad de las autoridades
de profundizar en la dimensión territorial de las políticas sectoriales y de avanzar en la necesaria mayor
coordinación de estas políticas manteniendo criterios territoriales. Por su parte, la reforma de la PAC
que se discute en estos meses y años, y que resultará en el diseño de los instrumentos a aplicar en el
periodo 2014-2020, supone también una gran oportunidad para consolidar este enfoque territorial en las
áreas rurales.
En este artículo se analiza, en primer lugar, el marco de políticas públicas en cuanto a la dimensión te-
rritorial, en el contexto de la Unión Europea, profundizando en el significado de los avances recientes en
esta materia. En segundo lugar, se analizan los elementos principales que están guiando, hasta la fecha,
la reforma de la PAC y en qué medida los planeamientos provisionales sobre esta reforma contemplan
un elemento tan importante como es esa perspectiva territorial para el desarrollo de las áreas rurales.
Las conclusiones apuntan hacia el continuismo, e incluso profundización, en lo que es la orientación
productivista de la PAC, si bien con un cierto giro ambientalista.
En tercer lugar se analiza lo que va a ser la política de desarrollo rural territorial en sentido estricto, es
decir, la continuidad del enfoque LEADER. En este sentido se destaca que el abandono en el próximo
periodo de programación 2014-2020 de la estructura por ejes del periodo 2007-2013, y su sustitución
por una estructura más simple y aparentemente más flexible y potente, permitirá (aunque siempre depen-
diendo de las dotaciones presupuestarias finales) profundizar y consolidar LEADER como el principal
Anales de Geografía 227 ISSN: 0211-9803

2012, vol. 32, núm. 2 227-252 http://dx.doi.org/10.5209/rev_AGUC.2012.v32.n2.39719
Javier Esparcia Pérez y Jaime Escribano Pizarro La dimensión territorial en la programación...
instrumento para la aplicación de estrategias de desarrollo local en áreas rurales. En este contexto, en
los próximos años se abren posibilidades de cooperación entre zonas rurales y urbanas, en ambos casos
bajo el enfoque de partenariados público-privados y que apliquen estrategias de desarrollo local. Estas
posibilidades de cooperación territorial exigen amplitud de miras en los actores regionales y una eleva-
da capacidad de compromiso de cara a la puesta en marcha de esas fórmulas eficaces de cooperación y
desarrollo territorial.
Palabras clave: desarrollo rural territorial, programación comunitaria 2014-2020, reforma de la Política
Agraria Común, LEADER.
The territorial dimension in the EU programming and the new framework

for public policies: Territorial rural development, CAP reform and
new LEADER
Abstract
What we’ve been calling as territorial development perspective is a rather recent phenomenon in the
context of the European Union, just two decades. In essence this perspective has focused on the local
approach to development processes in rural areas, guided mainly of instruments such as LEADER.
The need to integrate the territorial dimension of development processes comes not only from the ove-
rall success of these instruments, but also by the belief that they can be a key factor in the economic and
social cohesion within the EU. Recent advances, such as the Green Paper on Territorial Cohesion, the
approval of the Territorial Agenda 2020 and what will be the policy of cohesion for the period 2014-
2020, show the willingness of the authorities to deepen the territorial dimension of sectoral policies and
to advance in the necessary greater coordination of policies maintaining territorial criteria. On the other
hand, the reform of the CAP which is discussed in these months, which will result in the design of the
instruments to be applied during the period 2014-2020, is also a great opportunity to consolidate this
territorial approach in rural areas.
This article examines, first, the public framework policy in terms of the territorial dimension in the con-
text of the European Union, deepening on the meaning of the recent advances in this field. Second, we
analyze the main elements that are leading, to date, the reform of the CAP and to what extent this reform
includes a component as important as the territorial perspective for the development of rural areas. The
findings point to the continuity and even deepening in the productivist and environmentalist orientation
of the CAP.
Third, we analyze what is going to be the territorial rural development policy in the strict sense, ie the
continuation of the LEADER approach. In this regard we emphasize that the drop in the next program-
ming period 2014-2020 of the structure by the four axis of the 2007-2013 period, and its replacement
by a more simple, and apparently more flexible and powerful structure, will (always depending on the
final budget allocations) deepen and consolidate LEADER as the main instrument for implementing
local development strategies in rural areas. In this context, in the coming years they would be open
possibilities for cooperation between rural and urban areas, in both cases under the focus of public-
private partnerships and implementing local development strategies. These possibilities of territorial
cooperation require vision by the regional stakeholders and a high capacity for commitment towards the
implementation of these effective ways of cooperation and regional development.
Key words: Territorial rural development, 2014-2020 EU programming, CAP reform, LEADER.
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La dimension territoriale de la programmation communautaire et le nouveau

cadre de politiques publiques : le développement rural territoriales, la
reforme de la PAC y le nouveau LEADER
RÉSUMÉ
Ce qui nous appelons la perspective territoriale du développement est un phénomène assez nouveau au
contexte de l’Union Européenne; en fait, il aura à peine deux décades. D’habitude, cette perspective
territoriale du développement s’est centrée sur une approche locale des processus de développement
dans les zones rurales, surtout grâce aux outils comme le LEADER. Mais, la nécessité d’incorporer la
dimension territoriale aux actions de développement ne résulte pas simplement du succès global de ces
outils, mais aussi dérive de la conviction de son utilité pour devenir un élément fondamental de cohé-
sion économique et social au sein de l’UE. Des exemples récents, comme le Livre Vert sur la Cohésion
Territoriale, l’approbation de l’Agenda Territorial 2020, et la prochaine politique de Cohésion pour le
période 2014-2020, manifestent la volonté des autorités d’approfondir à la dimension territoriale des
politiques sectorielles et d’avancer dans la nécessaire plus grande coordination de ces politiques en in-
corporant au même temps des critères territoriaux. D’ailleurs la actuelle reforme de la PAC, qui dirigera
les outils à appliquer pendant le période 2014-2020, offre aussi une grande opportunité pour consolider
cette approche territoriale dans les zones rurales. Dans cet article nous analysons, au début, le cadre
des politiques publiques par rapport à la dimension territoriale, au contexte de l’Union Européenne, en
approfondissant aux significations des pas données dans cette matière. Deuxièmement, nous cherchons
étudier les éléments principaux qui guident l’actuelle reforme de la PAC, et comment les exposés pro-
visionnelles sur cette reforme intègrent un élément clé comme il est la perspective territoriale pour le
développement des zones rurales. Troisièmement, nous examinons ce qui sera la politique de développe-
ment rurale territoriale au sens stricte, c’est-à-dire, la continuité de l’approche LEADER. Ici on peut voir
que l’abandonne au prochaine période de programmation 2014-2020 de la structure par axes de travaille
du période 2007-2013, et sa remplacement par une autre plus simple et a priori plus facile et puissante,
permettra approfondir et consolider LEADER comme le principal outil pour l’application des stratégies
de développement local dans les zones rurales (en dépendant, sans nous oublier, des enveloppes budgé-
taires finales). Dans ce contexte, les prochaines années montrent des possibilités de coopération entre
les zones rurales et urbaines, surtout grâce aux partenariats publics-privés qui appliquent des stratégies
de développement local. Néanmoins, ces possibilités de coopération territoriale demandent d’agrandir
la vision des acteurs régionaux, et d’avoir un élevé capacité de compromis pour mettre en place ces
formules de coopération et de développement territorial.
Mots-clés: développement rural territorial, programmation communautaire 2014-2020, reforme de la

Politique Agraire Commune, LEADER.
1. Introducción
La importancia de los aspectos territoriales en las políticas públicas ha estado presen-

te en la literatura académica desde hace muchos años, e incluso en diferentes docu-
mentos emanados de las administraciones públicas. Pero a la hora de trasladar esa di-
mensión territorial al diseño de políticas e intervenciones específicas han surgido no
pocas incoherencias y un buen número de dificultades. Tales dificultades han surgido
unas veces por falta de voluntad política real, pero en la mayor parte de las ocasiones
porque las políticas públicas han estado dominadas por perspectivas sectoriales, con
frecuencia ajenas y alejadas de la necesaria integración y/o complementariedad con
una perspectiva territorial.
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Por esta razón, la incorporación de esa perspectiva territorial en las políticas

públicas es un fenómeno bastante reciente (Rubio, 2010; Esparcia y Escribano,
2011). En la escala comunitaria y con relación a las zonas rurales habían algunos
antecedentes, allá por los años 70 (Directiva 268/75, sobre zonas desfavorecidas),
pero fue con la reforma de los Fondos Estructurales en 1998 y el surgimiento de la
Iniciativa Comunitaria LEADER cuando se empieza a hablar con mayor propiedad
del enfoque territorial del desarrollo rural, y por tanto de la incorporación de la
dimensión territorial en las estrategias de desarrollo. Aunque no sin dificultades, la
experiencia de estas últimas dos décadas ha dejado un saldo positivo, y hoy pocos
dudan que el enfoque territorial del desarrollo rural es necesario y ha de continuar
manteniéndose.
Pero más allá de los avances en las zonas rurales, la cohesión territorial como
objetivo, y el enfoque territorial como método, han ido ganando terreno en ámbitos
clave de las políticas públicas, y todo apunta a que los próximos años vamos a ex-
perimentar avances muy significativos y, posiblemente y al menos a medio plazo,
cambios en la concepción tradicional de las políticas públicas con la incorporación
efectiva de esta dimensión territorial. Gran parte de este significativo reconoci-
miento de la importancia de la dimensión territorial se debe a avances concretos
recientes, empezando por la Estrategia Territorial Europea, el Libro Verde de la
Cohesión Territorial, o la Agenda Territorial Europea, que constituyen la base a
partir de la cual se han empezado a diseñar políticas y estrategias que no sólo res-
ponden al objetivo de la cohesión territorial sino también con una clara componente
territorial. La misma Estrategia Europa 2020, que constituye un marco amplio para
la acción pública en los próximos años en el ámbito de la Unión Europea, tiene
también una dimensión territorial innegable. Con el análisis de la componente te-
rritorial en todos estos instrumentos, pasaremos a abordar el marco de intervención
más específico en las zonas rurales, que precisamente se está construyendo en estos
meses, con los debates sobre la reforma de la Política Agraria Común.
2. La Estrategia 2020 como marco para la cohesión

territorial
La crisis económica mundial de los últimos años ha obligado a las autoridades y

responsables públicos a reflexionar sobre cómo encarar sus efectos, manteniendo
objetivos y elementos que se consideran prioritarios y que forman parte del acervo
en el seno de la Unión Europea. La Estrategia Europa 2020 (Comisión Europea,
2010a) es una respuesta al nuevo contexto y a los retos que se derivan de las con-
vulsiones sociales y económicas recientes y de sus efectos negativos, pero también
al mantenimiento de unos objetivos globales para el conjunto de la Unión Europea,
como son el de un desarrollo sostenible y equilibrado desde el punto de vista so-
cial, económico y territorial. La dimensión territorial ha estado y está cada vez más
presente, si bien no siempre de manera explícita. En este trabajo hacemos un aná-
lisis de esta dimensión territorial en la estructura de políticas públicas que mayor
incidencia o relación tiene con el desarrollo de los territorios rurales, no sin antes

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revisar brevemente qué aporta el nuevo marco de la Estrategia 2020 desde el punto
de vista territorial.
Efectivamente, la Estrategia 2020 constituye un marco para la acción de las ad-
ministraciones públicas en el horizonte de 2020, con el crecimiento económico
como eje central, basado en tres prioridades, que éste se base en el conocimiento y
la innovación, que sea más sostenible, y que sea integrador. Esta última prioridad
implica una economía con elevado nivel de empleo, con el objetivo último de la
cohesión económica, social y territorial. El que la cohesión territorial esté en la
base misma de la Estrategia pone de manifiesto el firme convencimiento de que la
articulación territorial constituye un factor estratégico en la senda de ese crecimien-
to integrador.
La Estrategia 2020 se ha proyectado en diez Directrices Integradas, pero curio-
samente ninguna recoge de manera explícita la cohesión territorial. Es cierto no
obstante que varias de tales directrices pueden y deben contribuir a la cohesión
territorial, de manera más o menos directa según los casos. Es el caso de la direc-
triz número 6, centrada en la mejora del entorno de las empresas y consumidores
para la modernización de la base industrial; la número 7, sobre el aumento de la
participación en el mercado laboral y la reducción del desempleo estructural; las
directrices número 8 y 9, sobre cualificación de los trabajadores en función de las
necesidades del mercado laboral, el aprendizaje permanente y la mayor formación
superior; o la directriz número 10 sobre la inclusión social (European Commission,
2010b, 2010c).
La dimensión territorial de la Estrategia 2020 parece evidente, aunque tiene sin
duda un recorrido más amplio del que aparece explícito, y de ahí que desde dife-
rentes ámbitos se haya insistido no sólo en la necesidad de mantener la atención
sobre esta cuestión, sino que se ha planteado cómo avanzar de manera más eficaz
dimensión territorial. Y aquí podemos hacernos eco de los planteamientos del Co-
mité de las Regiones, que en su primer informe de seguimiento indica que “la UE
entrará en la senda del crecimiento inteligente, sostenible e integrador únicamente
si da a Europa 2020 una dimensión territorial, es decir, ha de tener en cuenta las
diferencias existentes entre los puntos de partida de cada territorio como con-
dición necesaria para alcanzar la cohesión territorial”(Comité de las Regiones,
2010). Además de un llamamiento para una simplificación administrativa y dota-
ción suficiente de recursos financieros para que las acciones de cohesión territorial
se concentren en las áreas menos desarrolladas, el Comité se hace eco de un aspecto
fundamental, la hasta ahora nula o insuficiente evaluación –que ha de ser en cual-
quier caso más sistemática– del impacto territorial de las políticas relacionadas con
Europa 2020 (y podríamos añadir, también de otras muchas políticas europeas y
nacionales). Pero lo que nos parece más importante en las aportaciones del Comité
de las Regiones es el papel que han de tener los pactos territoriales.
Efectivamente, se propone la generalización de la fórmula de pactos territoriales
como instrumento para formalizar y hacer operativa la cooperación multinivel –no
sólo en el ámbito de la cohesión territorial–, adaptándose a las condiciones de cada
estado, pero siempre con el objetivo central de establecer acuerdos vinculantes

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de coordinación entre las diferentes autoridades, teniendo en cuenta igualmente

la necesidad de armonizar instrumentos políticos y recursos financieros entre las
diferentes administraciones, nacionales, regionales, locales y de la propia UE. Las
siete iniciativas emblemáticas tienen precisamente como objetivo coordinar todos
esos instrumentos puestos a disposición de la Estrategia 2020. Por tanto, los pactos
territoriales no constituyen tanto instrumentos específicos de intervención con una
orientación territorial, sino más bien una metodología para la coordinación de las
actuaciones que tienen lugar en un determinado ámbito territorial y que provienen
de diferentes administraciones.
3. La cohesión territorial en la agenda política europea:

El Libro Verde de la Cohesión Territorial y la Agenda
Territorial 2020
El Libro Verde de la Comisión Europea sobre Cohesión Territorial (Comisión Eu-

ropea, 2008a) ha supuesto una toma de conciencia sobre la importancia de la pers-
pectiva territorial en las políticas públicas, y en particular en la perspectiva de
la cohesión económica y social. De ahí que plantee una serie de reflexiones para
orientar a las políticas públicas hacia un desarrollo más equilibrado, como la nece-
sidad de evitar los desequilibrios que se derivan de la excesiva concentración, co-
nectar más y mejor los territorios, y poner en marcha y/o mejorar la eficacia de los
mecanismos de cooperación territorial a diferentes escalas (que como veremos, se
traduce en instrumentos como los pactos territoriales). Todos estos aspectos están
muy presentes en las zonas rurales y son fundamentales para mejorar la cohesión
territorial, máxime si, además, tenemos en cuenta que los tres tipos de áreas con
problemáticas específicas que pone de relieve el Libro Verde son también o en su
mayor parte zonas rurales (regiones montañosas, regiones escasamente pobladas y
regiones insulares).
Pero si los objetivos para avanzar en una mayor cohesión territorial están cla-
ros, no lo está tanto que se estén teniendo suficientemente en cuenta y se estén
realizando los necesarios esfuerzos desde las políticas sectoriales. Las políticas de
transportes, energética, de comunicaciones, de empleo, de competencia, de investi-
gación y desarrollo, o las mismas políticas ambientales y la PAC (también desde el
primer pilar), tienen efectos innegables sobre la cohesión territorial, pero sin duda
son necesarios avances mucho más decididos para incorporar las consideraciones
territoriales, y esta es una senda compleja porque los responsables de estas políti-
cas no han interiorizado aún, o de manera suficiente, que la cohesión territorial nos
exige cambios profundos que van desde el diseño hasta la manera de aplicar las
políticas en el día a día.
Mientras se avanza en esa territorialización de las políticas sectoriales, es evi-
dente que hay también que prestar una especial atención a las políticas territoria-
les propiamente dichas, es decir, al diseño de políticas y estrategias de desarrollo
“desde” el territorio. El Libro Verde se hacía eco de algunos avances, como la pro-

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pia Estrategia Territorial Europea (que lentamente va impregnando los diferentes

sistemas de ordenación del territorio y a diferentes escalas), o los programas de
cooperación transfronteriza en el marco de INTERREG.
De manera paralela al proceso que dio lugar al Libro Verde de la Cohesión Te-
rritorial, y a partir de la Estrategia Territorial Europea, los ministros responsables
de ordenación del territorio aprobaron en 2007 la Agenda Territorial de Leizpig
(Comisión Europea, 2007). Esta ha sido una importante iniciativa en la medida en
la que, además de recoger una serie de prioridades clave, supone el compromiso de
las autoridades responsables de trasladar tales prioridades a sus sistemas nacionales
(recordemos que las competencias en materia de ordenación del territorio están en
manos de las autoridades nacionales y regionales). Entre esas prioridades podemos
destacar la promoción de agrupaciones regionales de innovación o clusters –basa-
das en la cooperación y el establecimiento y desarrollo de redes–; el fortalecimiento
de estructuras ecológicas y los recursos culturales como recursos para el desarrollo;
el desarrollo policéntrico –de especial interés para las áreas rurales y su mayor y
mejor articulación con el resto del territorio–; o, entre otras y muy importantes des-
de la perspectiva del desarrollo de áreas rurales, las nuevas formas de asociación
y gobernanza territorial entre áreas rurales y urbanas. En particular, aquí se insta a
que las autoridades identifiquen los ámbitos de cooperación basados en potencia-
lidades y en la interdependencia entre unas áreas y otras (problemas comunes, es-
trategias conjuntas de desarrollo, dotación y/o prestación compartida de servicios,
etc.), y para ello deben establecerse y fortalecerse partenariados urbano-rurales
compuesto por agentes públicos y privados. El objetivo último es ir incorporando
la dimensión territorial en los procesos estratégicos relacionados con la política de
cohesión.
La Agenda Territorial de la UE de 2007 se ha venido revisando en el último año
y medio, y bajo la presidencia húngara se ha aprobado la nueva Agenda Territorial
2020 (adoptada por los ministros responsables en su reunión de mayo de 2011).
Se plantea trabajar en dos direcciones complementarias generales y básicas, por
un lado, el fortalecimiento de la dimensión territorial de las políticas de cohesión
(constituyéndose así como la tercera dimensión de la cohesión, junto a la compo-
nente social y económica); y por otro lado, la coordinación de las políticas secto-
riales cada uno de los diferentes territorios.
Se han incorporado los nuevos retos en el territorio europeo, como los efectos
territoriales de la crisis económica o la necesidad de una mayor atención al cambio
climático, y se han tenido en cuenta aportaciones como las del Libro Verde de la
Cohesión Territorial, las valoraciones sobre la política de cohesión (Informe Barca,
Informe Espon de 2010, etc.), o los planteamientos de futuro que se derivan de la
Estrategia 2020 de la UE. A grandes rasgos las prioridades definidas en 2007 siguen
siendo válidas, reforzándose algunos aspectos e incorporándose otros algunos de
manera explícita (Tabla 1). Así por ejemplo tenemos el apoyo a un desarrollo poli-
céntrico (que desde la perspectiva de las áreas rurales implica una mayor integra-
ción rural-urbana pero también el apoyo a centros rurales de servicios, entre otras
medidas, como por ejemplo las destinadas a minimizar los efectos negativos de la

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expansión urbana no planificada); al desarrollo integrado entre ciudades y la diver-

sidad de áreas rurales (atendiendo a los vínculos funcionales entre unas y otras); la
mejora de la conectividad entre individuos y empresas y, por tanto, entre territorios;
la integración transfronteriza y la constitución de regiones funcionales transnacio-
nales (recordemos que hasta ahora se hablaba básicamente de cooperación, pero
no de integración); o el fortalecimiento de los sistemas locales –respuestas loca-
les, innovación, etc.– a partir de su potencial endógeno (aunque ahora se utiliza el
concepto de “place-based approach”, es decir, las características propias de cada
lugar). Este potencial endógeno es considerado como la base a partir de la cual se
deben impulsar procesos de cohesión territorial en la escala local, pero también
regional e incluso nacional. También hay que considerar como avance significativo
el que la Agenda Territorial 2020 pretenda fomentar un enfoque estratégico para la
cohesión territorial.
Pero tiene otra novedad destacada como es la incorporación de aspectos que
en los últimos años vienen considerándose como cada más estratégicos, como la
necesidad de hacer frente a la diversidad de impactos geográficos y de los paisajes
y, en particular, del cambio global. Precisamente los responsables españoles han
insistido en que la Agenda Territorial ha de adoptar una perspectiva más ecológica,
incorporando ahí la atención a las políticas del agua en el caso de los países medi-
terráneos.
En lo que respecta a las áreas rurales se constata la necesidad de atender de
manera prioritaria los desequilibrios territoriales (crecientes con las incorporacio-
nes de los países del centro y este de Europa); y en el ámbito de la gobernanza se
insiste en la importancia de fomentar los procesos de cohesión territorial en las
tres escalas, local, regional y nacional. Pero también aquí se plantea la necesidad
de profundizar en el desarrollo de mecanismos específicos de gobernanza que sean
susceptibles de constituir la base para procesos de colaboración en la cuenca medi-
terránea (incluido el Norte de África).
En definitiva se persigue incorporar, desde una perspectiva integral, la dimen-
sión territorial a las políticas sectoriales, superando el tradicional –y por desgracia
aún presente en muchos ámbitos– divorcio entre éstas. Y en este sentido en España
se ha hecho una apuesta destacada a través de la Ley de Desarrollo Sostenible del
Medio Rural, al pretender sentar las bases que permitan avanzar hacia una aplica-
ción transversal e integral del enfoque territorial en las políticas con incidencia en
el medio rural. La crisis económica de estos años, con las importantes dificultades
financieras por parte de muchas Comunidades Autónomas, así como la falta de la
necesaria actitud y un convencimiento claro sobre el potencial y objetivos de esta
Ley, está limitando, en algunos casos de manera significativa, los logros esperables.
En todo caso y pese a las dificultades de aplicación, el medio rural dispone de cada
vez más instrumentos operativos, pero aún queda una aplicación extensa de ellos,
para lo cual hace falta sin duda un cierto cambio, como mínimo de actitud, y a ser
posible de mentalidad, respecto de la importancia estratégica que la articulación
e integración territorial (y, por tanto, de la cooperación en la escala local y supra-
local) tiene para el desarrollo de nuestras zonas rurales.

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Tabla 1. Estructura de la Agenda Territorial 2020.
Cohesión Territorial: objetivo Retos y potencialidades del Gobernanza y mecanisos para la

Prioridades territoriales para la UE
común desarrollo territorial cohesión territorial
AT2020: marco político orientado a la Más exposición a la globalización:
Desarrollo territorial policéntrico y
acción para la cohesión territorial cambios estructurales tras la crisis Coordinación territorial de las políticas
equilibrado
europea económica global
AT2020: ofrecer orientaciones
Desarrollo integrado de ciudades,
estratégicas para el desarrollo Retos de la integración y creciente Mecanimos de aplicación de la
regiones y rurales y regiones
territorial (integración de la dimensión interdependencia de las regiones cohesión territorial
específicas
territorial en las políticas sectoriales)
La cohesión territorial como Integración territorial en las regiones
Retos demográficos y sociales y 1) Reforzar la cohesión territorial a
dimensión básica en la política de funcionales transfronterizas y
segregación de grupos vulnerables nivel de la UE
cohesión transnacionales
Optimizar el impacto territorial a
través de la coordinación de políticas
sectoriales. Diseño de políticas Cambio climático y riesgos Competitividad global de las regiones 2) Contribuir a la cohesión territorial a
pensando en territorios, en áreas ambientales: consecuencias sobre la base de economías locales nivel transfronterizo, transnacional e
funcionales, conocimiento local y diferenciadas en el territorio sólidas interregional
regional, competitividad de los
territorios, etc.
Desarrollo territorial integrado: 3) Reforzar la contribución de los
Retos energéticos y su amenaza Conetividad territorial de población,
sostenibilidad, competitividad y Estados miembros a la cohesión
sobre la competitividad regional comunidades y empresas
cohesión social territorial
Orientaciones para futuras acciones:

Definir método y acciones para la
aplicación de la AT2020; Red de
La diversidad territorial como
Puntos de Contacto para la Cohesión
potencial para la identidad local y Pérdida de biodiversidad y
Valores ecológicos, paisajísticos y Territorial; Compartir buenas
regional. Aprovechamiento de vulnerabilidad del patrimonio natural,
culturales de las regiones prácticas y metodologías comunes;
potencialidades compartidas o paisajístico y cultural
Indicadores territoriales; Cooperación
complementarias entre territorios.
interinstitucional (Comisión Europea,
programa ORATE, Agencia Europea
del Medio Ambiente, etc.).
Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2011a): Agenda Territorial de la

Unión Europea 2020. Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones di-
versas. Reunión ministerial de ministros responsables de ordenación del territorio y desarrollo
territorial. Gödölló (Hungría), 19-05-2011.
Pero sin duda lo que en el futuro más inmediato de las áreas rurales europeas va
a tener más influencia, incluida la mayor o menor aplicación de la perspectiva te-
rritorial, es todo el proceso de reforma de la Política Agraria Común en el que nos
hayamos inmersos, y que va a cristalizar muy pronto con la aprobación definitiva de
lo que será la estructura de la programación comunitaria para el periodo 2014-2020.
4. La dimensión territorial y la reforma de la Política

Agraria Común
La reforma de la PAC suscita debates amplios y, algunos de ellos, profundos. Tres

elementos interrelacionados han estado en la base de estos debates. En primer lugar,
los análisis que desde instancias oficiales se vienen haciendo sobre sus resultados y,
en ocasiones, también sobre su impacto. En segundo lugar, muy estrechamente liga-
do a lo anterior, el proceso de redefinición estratégica y operativa de que es objeto
la PAC a medida que se avanza en su aplicación. Y en tercer lugar, el hecho de que

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estamos ante la fase de diseño definitivo del próximo periodo de programación co-
munitaria 2014-2020, que ha actuado a modo de catalizador de todos estos análisis,
a fin de informar y aportar más elementos de juicio para el rediseño o reforma de las
diferentes políticas, y especialmente de la PAC (Esparcia y Escribano, 2011).
Efectivamente, la PAC en general, y el desarrollo rural en particular, no han sido
ajenos a este marco de debates amplios y profundos. Es más, podría decirse que es
uno de los ámbitos en los que los debates vienen estando más presentes, muestra de
lo cual han sido la Conferencia de Limasol sobre desarrollo rural en 2008 (Comisión
Europea, 2008b) y el más reciente debate lanzado por el Comisario Dacian Ciolos
en 2010. En la Conferencia de Limasol se plantearon reflexiones en cinco grandes
ámbitos. En primer lugar, sobre la necesidad de adecuar la agricultura europea al
marco de competencia global (con la vista puesta en la innovación y la creación de
empresas, las energías renovables, etc.). En segundo lugar, sobre la adaptación de la
agricultura y las actividades forestales al cambio climático (y la necesidad de valorar
los impactos regionales así como el análisis de potenciales respuestas). En tercer
lugar, sobre la gestión de la tierra en las zonas rurales y la oferta de bienes públicos
(con especial referencia a servicios ambientales en la perspectiva del desarrollo sos-
tenible). En cuarto lugar, sobre la diversidad de las áreas rurales y las estrategias para
su desarrollo socioeconómico, con especial atención a los vínculos entre áreas rurales
y urbanas y siempre en la perspectiva de la cohesión territorial y de la contribución
del desarrollo de las áreas rurales a la cohesión económica y social. Y por último,
sobre la gestión del desarrollo rural, la mejora de los instrumentos de gobernanza y
de la cooperación en red.
Pero más recientemente, en abril de 2010, el debate ha sido trasladado por el co-
misario Dacian Ciolos a todos los agentes del mundo rural, sobre el futuro de la
PAC, aspecto que en todo caso no puede desligarse del también importante debate de
los objetivos comunitarios en el marco de la Estrategia 2020. Se pretendía que este
debate público se centrase en las razones que justifican la PAC, los objetivos que
tiene la sociedad europea respecto de la agricultura –y los espacios rurales–, el por
qué reformar la PAC, y en qué medida ésta puede dar respuesta más adecuada a las
expectativas que tiene la sociedad y qué instrumentos necesitamos para la futura PAC
(European Commission, 2011b).
En lo que respecta al desarrollo rural se han realizado una serie de aportaciones
desde sectores que van desde los consumidores hasta las organizaciones de produc-
tores, pasando por las redes de desarrollo rural y un buen número de científicos y
expertos. Aunque obviamente las posiciones no siempre han sido coincidentes, hay
unas orientaciones generales bastante claras (algunas de las cuales han sido recogidas
en los planteamientos para la PAC del periodo 2014-2020):
1. No se cuestiona sino que, por el contrario, se reafirma la importancia que la agricul-

tura tiene en la sostenibilidad de las comunidades rurales, tanto vía ingresos como em-
pleo; desde este punto de vista, se señala que la PAC debe contribuir de manera clara a
la cohesión territorial y al mantenimiento de la vitalidad de las áreas rurales. Para ello
se señala que los mecanismos de financiación han de mejorar tanto en eficacia como en
dotación presupuestaria (particularmente en lo que respecta al actual Segundo Pilar).

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2. Prácticamente todos los grupos de actores coinciden en la necesidad de reformar la

PAC, contemplando una mejor coordinación con otras políticas que se aplican en las
áreas rurales. En este contexto, aquellos más vinculados al desarrollo rural defienden
una consideración amplia y más profunda de éste en el conjunto de la PAC, mantenien-
do y reforzando los elementos sociales, ambientales y territoriales. Otros plantean que
la clave de futuro está en esa dimensión ambiental, y que por tanto es preciso que las
estrategias de desarrollo fomenten producciones agrarias y alimentarias más sensibles
ambientalmente.
3. Apenas se cuestiona la actual estructura basada en los dos pilares, pero sí se aboga
por una clarificación de las relaciones entre ambos, así como una mejor financiación,
especialmente la correspondiente al Segundo Pilar. No obstante lo anterior, muchas
voces (sobre todo desde el mundo académico e institutos de investigación, así como
expertos en el ámbito de las políticas públicas), sí reclaman un nuevo tercer pilar para
referirse al desarrollo rural “no agrario”. Así, mientras los dos primeros mantendrían
su naturaleza (agraria el primero, y más centrado en la agricultura familiar el segundo),
el tercero abordaría una visión amplia del desarrollo rural. Como veremos más adelan-
te, esta idea no ha sido tenida en cuenta.
4. Esa visión amplia habría de superar la orientación tradicional y predominante de
la PAC –agrícola y productivista–, implicando de manera decidida aspectos como la
educación, la sanidad, los servicios sociales, el transporte, etc., siendo por tanto la
sostenibilidad de las comunidades rurales el objetivo estratégico clave.
5. Esta nueva visión iría consecuentemente mucho más allá del actual Segundo Pilar,
y precisaría de la participación de instrumentos tales como el FEDER, el Fondo de
Cohesión o el Fondo Social Europeo. Aunque apenas ha aparecido de manera explícita
en el debate público, recordemos que esta posibilidad ha tenido bastante eco en los
últimos meses en otros foros. Ello hubiese supuesto un replanteamiento de la política
del desarrollo rural, más alejada de la vertiente agraria de la PAC (y de la Dirección
General de Agricultura de la Comisión Europea) y más concebida como desarrollo
integral, con la posibilidad de ser gestionada desde la Dirección General de Política
Regional de la Comisión Europea. De hecho cuando se ha hablado de ese posible
tercer pilar las miradas también se han dirigido a la DG de Política Regional como
potencial responsable.
6. El modelo LEADER es valorado muy positivamente y como parte fundamental de
la PAC, y en lo que podríamos considerar casi como postura conservadora, muchos
actores apuestan por su reforzamiento en la línea actual, sin cuestionar –desde nuestro
punto de vista, desgraciadamente- la limitada proyección que ha tenido el método so-
bre los Ejes 1 y 2 en los programas de desarrollo rural.
7. En ese reforzamiento que se plantea de LEADER se insiste en la importancia que
para el desarrollo de las comunidades rurales tienen aspectos como un apoyo más de-
cidido a la producción de productos orgánicos de calidad; una más eficaz promoción de
la competitividad de las producciones locales en los circuitos comerciales minoristas;
una mayor insistencia en la necesidad de crear oportunidades para la diversificación
de actividades económicas basadas en los recursos locales (con especial atención a las
conectadas con el patrimonio natural); o, entre otros, avanzar hacia actuaciones más
integradas y amplías como la promoción y desarrollo de sistemas de producción local.
8. Tampoco se cuestiona la aproximación integrada y la participación local como mé-
todo. Diferentes sectores se hacen eco de la debilidad de muchas estructuras de gober-

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nanza, lo cual se traduce en una insuficiente transparencia y ausencia de implicación

y/o participación real de los ciudadanos. Por tanto concluyen que el método LEADER
en cuanto modelo de participación habría de reforzarse.
9. Y por último, en línea con los necesarios avances en una perspectiva más integrada
entre los diferentes fondos, ya señalada, se indica que paralelamente han de tomarse
en consideración estrategias territoriales más amplias, sean estas de carácter local o
supra-local y, sobre todo, de ámbito regional. Y es en este contexto en el que se señala
la necesidad de abordar las diferencias rurales-urbanas (y por tanto, podemos añadir,
la integración rural-urbana) como un importante reto territorial.
Como puede observarse no estamos ante posturas rupturistas sino más bien de lo
que podríamos calificar como reformista moderado, en la medida en la que todos
los actores coinciden en la necesidad de introducir mejoras, pero sin cuestionar el
modelo actual. Las posturas más avanzadas plantean la posibilidad de un tercer
pilar en el que, sin perder los vínculos con la PAC, pudieran tener cabida los fondos
estructurales, aplicados con el objetivo común del desarrollo rural. Un paso más,
aunque planteado de manera tímida y por un reducido número de actores, sería el
cambio de perspectiva a la hora de diseñar estrategias de desarrollo, que deberían
ir más allá de la escala local o del estricto ámbito rural, para pasar a considerar
estrategias de carácter regional. Pero no hay un planteamiento claro que defienda
la vinculación del desarrollo rural a estrategias de desarrollo regional y ordenación
territorial, con una mayor conexión entre áreas rurales y urbanas, y éste es preci-
samente un aspecto que en nuestro país sí ha tenido un cierto eco, al menos en el
marco de los planteamientos del Libro Verde sobre la Cohesión Territorial.
Por su parte, los actores más vinculados al modelo LEADER, en una actitud que
podríamos calificar también como conservadora (a la vez que, probablemente, rea-
lista), no plantean grandes cambios sino principalmente algunos ajustes, en lo que
se considera una profundización del método, señalando la necesidad de ampliar su
ámbito de aplicación en cuanto a actividades.
Utilizando buena parte de estas contribuciones, la Comisión elaboró su Comuni-
cación sobre la PAC en el Horizonte 2020 (Comisión Europea, 2010d). En la misma
se plantean tres grandes objetivos estratégicos: centrar esfuerzos en torno a una
producción alimentaria viable (abordando aspectos como la renta agrícola, compe-
titividad, cadena alimentaria, etc.); la gestión sostenible de los recursos naturales y
acciones de mitigación del cambio climático (prácticas de producción sostenible,
bienes públicos medioambientales, crecimiento verde con una elevada componente
de innovación); y el desarrollo territorial equilibrado de las zonas rurales. Este últi-
mo objetivo es el que está más vinculado al desarrollo rural, con tres subobjetivos
o aspectos clave: en primer lugar, el apoyo al empleo rural y el mantenimiento del
tejido social en las zonas rurales; en segundo lugar, la mejora de la economía rural
y la diversificación, contando para ello con los agentes locales y la utilización de
otros recursos locales. Y en tercer lugar, el apoyo a la diversidad estructural de los
sistemas agrícolas (lo que en gran parte puede interpretarse como apoyo a la agri-
cultura familiar), con mejoras en las condiciones de las pequeñas explotaciones y
el desarrollo de los mercados locales.

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Como se observa, el desarrollo rural se sigue concibiendo en gran parte como un

elemento cuya proyección operativa está en contribuir a la sostenibilidad del sector
agrícola, continuando con la integración de las cuestiones ambientales (y posible-
mente un mayor énfasis en medidas contra los efectos del cambio climático). Pero en
líneas generales estamos ante unos planteamientos continuistas respecto de la orien-
tación que está teniendo el desarrollo rural en el periodo 2007-2012.
Efectivamente, en el periodo 2013-2020 el desarrollo rural está llamado a conti-
nuar jugando un papel clave en tres grandes ámbitos:
a) La competitividad de la agricultura, a través de la innovación y los esfuerzos de

reestructuración en el sector (que se correspondería con el Eje 1 del periodo 2007-
2012);
b) La gestión sostenible de los recursos naturales, con medidas para la protección del
medio ambiente y de los espacios naturales, el mantenimiento de la capacidad produc-
tiva de la tierra, fomento de ecosistemas más adaptados al cambio climático, etc. (que
se correspondería con el Eje 2);
c) Y el desarrollo territorial equilibrado, potenciando las capacidades locales y mejo-
rando sus condiciones (aspecto que se correspondería con los Ejes 3 y 4).
Se reconoce igualmente la importancia estratégica que han de tener la innovación

(presente en la programación previa), que en el caso de las zonas rurales tiene una
proyección preferente en las actividades empresariales, y la gobernanza local (que no
en vano constituía uno de los elementos básicos en los Ejes 3 y 4). Como podemos
ver, hasta aquí no hay grandes cambios, a falta de que estos planteamientos generales
se trasladen a instrumentos operativos más concretos. Tal vez podemos destacar como
pequeñas novedades, por un lado, ese énfasis en la innovación, que pese a estar presente
en los periodos de programación precedentes, está ahora muy en línea con uno de los
objetivos centrales de la Estrategia 2020. Y por otro lado tenemos otro aspecto en el
que ahora se insiste más, el apoyo a estrategias de desarrollo local que contemplen o
centradas en el valor añadido a la producción y comercialización, o la exploración de
canales de comercialización alternativos, ventas directas y desarrollo de los mercados
locales (recordemos que estos eran aspectos recogidos en la consulta pública que plan-
teó el Comisario Ciolos en 2010).
Pero en este contexto marcadamente continuista, podemos destacar no obstante dos
novedades. En primer lugar, la consideración de las relaciones entre áreas urbanas y ru-
rales como una vía para avanzar en el desarrollo territorial equilibrado. Efectivamente,
este –tímido– enunciado abriría la puerta a la posibilidad de plantear mecanismos de
cooperación territorial que vaya más allá de los límites geográficos de las zonas rurales.
Siendo optimistas, cabría pensar que en el momento en el que se desarrollen los instru-
mentos operativos los estados y/o regiones van a tener incluso la posibilidad de integrar
estrategias de ordenación territorial que contemplen las relaciones funcionales entre las
áreas rurales y las zonas o centros urbanos a los cuáles están vinculadas.
La segunda novedad hace referencia a los mecanismos de ejecución, que estarían
más basados en criterios de eficacia (al margen de que obviamente se persiga la efi-

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ciencia, más aún en un contexto de crisis y limitación de recursos como la que esta-
mos viviendo). Es decir, se va a insistir mucho más en los resultados, y para ello se
prevén objetivos cuantificados tanto a nivel de UE como, sobre todo, de programa. Y
lo que parece más importante, se está estudiando que estos objetivos estén acompa-
ñados por un sistema de incentivos, bautizado ya como “reserva de eficacia”, que im-
plicaría que una parte de las ayudas estarían en función de los resultados obtenidos,
es decir, de la eficacia en la consecución de los objetivos previstos.
En cuanto a la estructura prevista la Comunicación plantea que se debería conti-
nuar con los dos pilares, pese a que en la consulta pública fueron muchas las voces
que planteaban la posibilidad de tres pilares (obviamente no se ha querido abrir la
posibilidad de un tercer pilar, ni tampoco que el desarrollo rural pudiese gestionarse,
ni siquiera parcialmente, desde otra Dirección General diferente a la de Agricultura).
En esta estructura continuista han coincido no obstante el Consejo, el Parlamento
Europeo y el Comité de las Regiones. Las funciones de cada uno de los dos pilares
sería similar a la actual, con un carácter plurianual, programado y contractual en el
caso del segundo pilar. Esta estructura en dos pilares previsiblemente no va a sufrir
cambios significativos, porque está también presente en los tres escenarios posibles
que se contemplan desde la Comisión, si bien el equilibrio entre los dos pilares varía
en cada uno de los tres escenarios (que son los que se han planteado para su debate en
estos meses y por tanto sobre los que aún no hay decisiones definitivas) (Tabla 2). El
escenario que a priori resultaría más “beneficioso” para el desarrollo rural es también
el más ambicioso y el que implicaría una reforma más en profundidad de la PAC, con
recortes importantes en el apoyo a la renta (aunque graduales) y muy importantes en
el caso de las medidas de mercado. Pero hay que tener claro que esta inclinación de
la balanza hacia el segundo pilar estaría centrada más en los objetivos ambientales y
los relacionados con el cambio climático (para entendernos, básicamente el Eje 2 del
periodo 2007-2012), y no tanto con el desarrollo local territorial (Ejes 3 y 4).
Este escenario tiene enfrente a los grandes lobbies de productores agrarios, que
abogan por un escenario diferente, que sea mucho más continuista y que implique
solo adaptaciones parciales pero con el objetivo claro de asegurar la continuidad y
estabilidad de la PAC tal como está concebida en la actualidad; el segundo pilar ten-
dría aquí cabida para albergar todas las ayudas de tipo ambiental, y posiblemente con
menor énfasis las referidas a la innovación.
Pero para los agentes vinculados al desarrollo rural territorial (actuales Ejes 3 y 4),
posiblemente ninguno de esos escenarios sea el más favorable. Habría que ir a lo que
la propia Comunicación considera como escenario de tipo intermedio, que implicaría
reajustes importantes en el primer pilar a través de medidas específicas, pero tam-
bién un planteamiento más claro de cómo las zonas rurales pueden contribuir a los
objetivos de la Estrategia 2020 de crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo. En
particular, y además de la importancia que tendrían las ayudas al medio ambiente y
las destinadas a paliar los efectos del cambio climático, en este escenario se contem-
plarían actuaciones decididas en dos grandes ámbitos, la reestructuración productiva
y apoyo a la innovación, por un lado, y la promoción de iniciativas regionales y lo-
cales, por otro.

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Tabla 2. Opciones de actuación en cada uno de los escenarios y ámbitos.
Fuente: (Comisión Europea, 2010d, 2011b).
5. La Reforma de la PAC en el contexto presupuestario de

la Europa 2020
Con posterioridad a la definición de las líneas estratégicas que habrían de guiar la

reforma de la PAC, a finales de junio de 2011 la Comisión ha publicado los primeros
diseños del marco financiero para 2013-2020. Obviamente, los escenarios alternati-
vos que se han comentado dependen en gran parte de las decisiones políticas de la
UE, pero también están condicionadas por las disponibilidades presupuestarias, y de
hecho cada uno de los escenarios tiene unas exigencias diferentes en cuanto a ayudas
directas o la movilización de otras fuentes de financiación al margen del presupuesto
de la Comisión Europea.
Tal como se deduce del marco financiero y de los documentos que lo acompañan
(European Commission, 2011c, 2011d), la futura PAC parece estar orientada a un pri-
mer Pilar con una mayor componente ambiental, con una distribución más equilibra-
da de los pagos, y un segundo Pilar más orientado a la mejora de la competitividad,
las innovaciones, el medio ambiente y la lucha contra el cambio climático. El objeti-
vo básico que se persigue con el presupuesto para la PAC en el periodo 2014-2020 es
contribuir a la eficiencia, como base para un sector agrícola sostenible y competitivo,
y que permita asegurar una producción de alimentos de calidad.
Con estas premisas, globalmente, la Comisión plantea un muy ligero crecimien-
to de las disponibilidades financieras en el periodo 2013-2020 respecto del marco
financiero precedente, pasando del 1 % al 1,05 % de la Renta Nacional Bruta comu-
nitaria (1,11% si se consideran los gastos fuera del marco presupuestario y el fondo
para crisis y emergencias). En total estaríamos ante un marco financiero que para el
periodo 2014-2020 sumaría los 1,99 billones de Euros (frente a los algo menos de

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1,69 billones del periodo 2007-2013). En ese presupuesto se deja claro que la PAC
tendrá una estructura muy similar a la actual, con dos pilares, que suman el 96 % del
presupuesto, quedando una cantidad adicional para aspectos como seguridad alimen-
taria, reserva para crisis agrarias, Fondo de Globalización, etc. (Tabla 2 y Fig. 1).
Respecto del periodo anterior, lo más destacable de la propuesta presupuestaria de la
Comisión (que obviamente puede diferir, incluso de manera significativa, de la que
finalmente adopte el Consejo), es el crecimiento en el Segundo Pilar, que continúa
ganando peso en el conjunto de la PAC, en detrimento del Primer Pilar. Las funciones
de ambos pilares no sufren variaciones de importancia, con un primer Pilar centrado
en el apoyo directo a los agricultores y a las medidas de mercado, y un segundo Pilar
muy centrado en la dimensión ambiental por un lado, la mejora de la competividad
de los sectores agrícola y forestal, y la promoción de la diversificación de la activi-
dad económica y la calidad de vida en las áreas rurales. Manteniendo las prioridades
comunitarias, los Estados miembros tendrán flexibilidad en el diseño de las medidas
de este segundo Pilar (para adaptarlas a las necesidades regionales y nacionales),
habiendo de cofinanciar el coste de las mismas (si bien la tasa de co-financiación
comunitaria será mayor en las regiones más pobres de la UE, contribuyendo así a los
objetivos de cohesión).
Figura 1. Evolución y distribución del presupuesto de la Política Agraria Común y su peso

sobre el presupuesto comunitario (1).
100% 30%
90%
25%
80%
70%
20%
60%
50% 15%
40%
10%
30%
20%
5%
10%
0% 0%
2000-2006 2007-2013 2014-2020
1er Pilar PAC 89% 81% 73%

2º Pilar PAC 11% 19% 23%
Total PAC 24% 22% 19%
1er Pilar PAC 2º Pilar PAC Total PAC
(1): Los % del 1er y 2º Pilar están en relación al total de la PAC, y el total de la PAC es el %
sobre el presupuesto comunitario. En el presupuesto de 2014-2020 hay un 4% del presupuesto
de la PAC que está fuera del 1er y 2º Pilar.
Fuente: 1) 2000-2006: Diario Oficial de la Unión Europea (2003); 2) 2007-2013: Diario Ofi-
cial de la Unión Europea (2006); 3) 2014-2020: European Commission (2011c, 2011d).

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Además del mantenimiento de la estructura en dos pilares (y los dos instrumentos

de gestión, el FEOGA y el FEADER, con sus funciones tradicionales), a raíz de la
propuesta de presupuesto se introducen y desarrollan algunos elementos que van a
estar en el centro de la reforma (al menos, tal como se deduce de la propuesta de pre-
supuestos de la Comisión Europea).
En primer lugar, el citado giro hacia la dimensión ambiental de la PAC, con la
ambientalización de los pagos directos (el 30 % de estos pagos dependerán del cum-
plimiento de una serie de prácticas ambientalmente respetuosas, más allá incluso de
la condicionalidad).
En segundo lugar, el apoyo a los agricultores activos, que serán los beneficiarios de
esas ayudas directas (sin embargo, sigue sin definirse, y es donde está la clave de esta
cuestión, qué se entiende por “agricultores activos”). Además, se habla de centrar las
ayudas directas en los pequeños agricultores, sobre cuyo control se reducirá de ma-
nera significativa la carga administrativas para los Estados miembros (pero tampoco
se adelanta a través de qué tipo de mecanismos).
En tercer lugar, se establecerán de manera progresiva y moderada límites para los
pagos directos que pueden recibir las grandes explotaciones, de manera que estos
ahorros permitan incrementar el presupuesto de las medidas de desarrollo rural (pero
de los países en los que se generan tales ahorros).
En cuarto lugar, se plantea un sistema de convergencia en dos grandes ámbitos. Por
un lado las ayudas directas, cuya distribución más equilibrada se alcanzará teniendo
en cuenta las diferencias en los niveles salariales y el coste de los inputs (para ello
se introducirán mecanismos que permitan financiar especialmente a aquellos países
cuyos pagos directos estén por debajo del 90 % de la media comunitaria). Y por otro
esa convergencia tendrá lugar también en el ámbito del desarrollo rural, con la intro-
ducción de criterios más objetivos de carácter territorial y económico (aunque no se
indica cuáles) a la hora de distribuir los fondos para el desarrollo rural (a lo que se
añade una mayor flexibilidad entre los dos pilares).
En quinto lugar, la política de desarrollo rural pretende profundizar en la dimensión
territorial del desarrollo socioeconómico, con un instrumento basado en un contrato
único y centrada principalmente en los resultados (a partir de una serie de indicadores
previamente establecidos). Ello formará parte de una estrategia integrada de desarro-
llo territorial en la que participarán los diferentes fondos estructurales, incluido el de
desarrollo rural.
En sexto y último lugar, y debido a las incertidumbres que acechan y afectan a los
ingresos agrícolas, las medidas de mercado del actual primer Pilar se reestructurarán
en dos instrumentos fuera del marco financiero plurianual: un mecanismo de emer-
gencia para situaciones de crisis (seguridad alimentaria, cambios drásticos en los
mercados, etc.), y el Fondo Europeo de Globalización (ayuda transitoria a agriculto-
res para facilitar su adaptación a nuevas situaciones de mercado, como consecuencia
de efectos adversos de la globalización). Estos instrumentos permitirán igualmente
combatir situaciones de pobreza y exclusión.
Por tanto, si volvemos sobre los tres escenarios, parece evidente que la Comisión
Europea opta en esencia por el segundo de los escenarios, aunque sin expresarlo de

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manera ni clara ni explícita (ver Tabla 2). Desde el punto de vista del desarrollo rural,
sigue siendo no obstante preocupante que, a diferencia de los pagos directos y de
las medidas de mercado, los documentos que acompañan y justifican a la propuesta
de presupuesto no entren ni siquiera en los detalles que se recogen en el documento
sobre reforma de la PAC (Comisión de las Comunidades Europeas, 2010). Así por
ejemplo, no se habla de aspectos tan importantes como las iniciativas locales (que
forman parte de ese segundo escenario), ni por supuesto de otros aspectos como la di-
versificación y la calidad de vida, que aparecían ya muy diluidos en la comunicación
sobre reforma de la PAC (por no citar otros como la articulación funcional de áreas
rurales y urbanas, aspecto estratégico sobre el que desde otros ámbitos, como el de la
cohesión, se había generado un cierto acuerdo).
Por tanto, a fecha de hoy, mientras ya se van despejando algunas dudas de cómo
será la PAC del periodo 2014-2020 en lo que respecta a los pagos directos y las
medidas de mercado, siguen las incertidumbres sobre cómo se va a plantear el desa-
rrollo rural, y seguramente será en el segundo semestre de 2011 y principios de 2012
cuando se defina con cierta precisión este ámbito tan fundamental de la reforma de la
PAC. Y en este sentido, fijarnos en ese 23% del presupuesto disponible (si se aprueba
la propuesta de la Comisión, con casi 90.000 millones de Euros), tampoco ofrece
demasiadas pistas, porque pese a ser una cantidad significativa la clave está en qué
medidas concretas se establecen, cómo se articulan y, por supuesto, con qué enfoque
se aplican. Parece lógico pensar que parte de este crecimiento en el presupuesto se
justifica por el hecho de que pasan al ámbito del desarrollo rural algunas de las medi-
das que tradicionalmente han estado en el primer Pilar. En todo caso, para los actores
rurales es también preocupante que el tan difundido enfoque territorial del desarrollo
rural no se haya recogido de manera más clara en esos documentos.
Y aquí es donde hay que hacerse eco del único documento que permite albergar
esperanzas sobre, al menos la continuidad, del enfoque territorial, el borrador de pro-
puesta que ha elaborado en estos últimos meses la Comisión Europea, sobre el Regla-
mento de Apoyo al Desarrollo Rural del FEADER (European Commission, 2011e).
6. El Desarrollo Rural en el periodo 2014-2020: hacia la

sostenibilidad del enfoque LEADER
Aunque los diferentes documentos sobre la reforma de la PAC dan la sensación de

que estamos ante un giro agrarista-productivista-ambientalista, durante el año 2011
la Comisión Europea ha estado también trabajando en la propuesta para el nuevo Re-
glamento del FEADER, sobre la Ayuda al Desarrollo Rural. El borrador de este Re-
glamento (Comisión Europea, 2011) pone de manifiesto la importancia de la aproxi-
mación LEADER y la necesidad de continuidad de este enfoque. Hay varios aspectos
que conviene destacar en lo que será, previsiblemente con muy pocas modificaciones,
el Reglamento del FEADER para el periodo 2014-2020 (Esparcia, 2012).
El primero de ellos es obviamente la desaparición de la aproximación por ejes,
que fue una apuesta de integración entre aproximaciones y actores muy diversos en

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el medio rural, pero que puede decirse que en gran parte ha constituido un fracaso,
al menos en tanto que aproximación entre sectores y actores (ejes). También puede
considerarse prácticamente como fracaso el intento de que los Ejes 1 y 2 se impreg-
nasen parcialmente de la filosofía LEADER. En algunos casos, como es sabido, esa
posibilidad y reto que la Comisión Europea puso sobre la mesa de los actores rurales
no solo no fue aprovechada, sino que ha generado más de un enfrentamiento y ten-
siones latentes entre diferentes colectivos. Por tanto, parece lógico que en este nuevo
Reglamento se vuelva a una estructura más simple (sectorial-territorial) y en todo
caso menos ambicioso y a la vez posiblemente más eficaz en su aplicación.
Las directrices estratégicas se sustituyen ahora por un marco estratégico común,
que tendrá su continuidad en los marcos nacionales, con los Contratos de Inversión y
Cooperación1. Como complemento tendríamos los programas operativos, que consti-
tuyen las principales herramientas de gestión en la medida en la que transforman los
documentos estratégicos en prioridades concretas de cara a la inversión, con objeti-
vos claros y cuantificables.
Una novedad importante es la reserva de eficacia, también planteada en el marco
de la política de cohesión pero adoptada en la política de desarrollo rural (entre otras),
como estímulo para avanzar en los objetivos establecidos (tanto los más generales de
Europa 2020 como, en su caso, los de carácter nacional relacionados con ellos). A fal-
ta de una definición más precisa, la reserva de eficacia consistirá en un pequeño por-
centaje del presupuesto que se asignaría en función de la consecución de los objetivos
previstos (y por tanto a partir principalmente de las revisiones intermedias). Esta
asignación se realizaría a los estados y/o regiones que hubiesen contribuido en mayor
medida a tales objetivos, en función a su punto de partida. La reserva de eficacia es
una idea novedosa y sobre todo aparentemente muy interesante, pero obviamente su
importancia real radicará, por un lado, en el porcentaje del presupuesto que se reserve
y el montante total que suponga, y por otro en el rigor de los mecanismos de valora-
ción y distribución, en su caso, de los logros alcanzados por los diferente programas,
y estos son aspectos que a fecha de hoy no están aún suficientemente claros.
El nuevo Reglamento sustituye los ejes por el énfasis en las medidas. Contempla
dos grandes tipos de medidas, las de carácter específico y LEADER. Bajo el epí-
grafe de “medidas específicas” el nuevo Reglamento reúne prácticamente todo lo
que hasta ahora teníamos en los ejes 1, 2 y parte del eje 3 (sobre todo las medidas
más orientadas a los actores públicos): transferencia de conocimiento e información;
asesoramiento y servicios a las explotaciones; productos agrícolas de calidad; inver-
siones físicas; recuperación del potencial agrícola o forestal afectado por desastres
naturales y medidas de prevención; desarrollo de explotaciones –jóvenes agriculto-
res, pequeñas explotaciones, etc.- y apoyo a actividades no agrarias –empresas- en
áreas rurales; servicios básicos y renovación de pueblos en áreas rurales; viabilidad
de áreas forestales y forestación de tierras, establecimiento de sistemas agroforestales
1
Recordemos que estas novedades en la programación se sugerían ya en el Quinto Informe sobre
la Cohesión Económica, Social y Territorial (European Commission, 2010) y que serán incorporados
a la nueva Política de Cohesión, pero también se sugerían como adecuados para incorporarse a otras
políticas, para responder así a los objetivos de cohesión de manera coherente e integrada.

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y valorización ambiental de ecosistemas forestales; inversiones en tecnologías fores-

tales y comercialización de productos forestales; servicios ambientales forestales y
conservación forestal; puesta en marcha de agrupaciones de productores; medidas
agro-ambientales; agricultura ecológica; Natura 2000 y Directiva Marco del Agua;
medidas en áreas con handicaps naturales o específicos; bienestar animal. Y destacan
también un conjunto de medidas novedosas orientadas por un lado a la cooperación
(por ejemplo entre agentes de la cadena agroalimentaria y el sector forestal por un
lado, y las organizaciones interprofesionales por otro, con la creación de redes de
innovación o la realización de proyectos piloto. Y por otro lado, destacan las medidas
orientadas a la gestión más eficaz de los riesgos, caso de los sistemas de seguro en
cultivos y animales, infecciones o incidentes ambientales; y aquí merece especial
mención, por su novedad y adecuación, el instrumento dedicado a la estabilización
de los ingresos, es decir, orientado a la prevención de los efectos de la elevada vola-
tilidad de los precios y mercados.
Por su parte, el segundo gran tipo de medidas está constituido por LEADER. Se
reconoce la utilidad de esta aproximación, y se insiste en la importancia que tienen
las estrategias de desarrollo local. Los dos aspectos centrales en LEADER son las
estrategias –integradas- de desarrollo local y los Grupos de Acción Local. Por esta
razón las estrategias han de estar definidas y seleccionadas de acuerdo con criterios
adecuados, atendiendo a las necesidades locales del territorio en cuestión. No hay
variaciones significativas en lo que se refiere a los territorios rurales susceptibles de
ser considerados como LEADER (cuya definición queda en manos de los estados) y
la escala de trabajo, ni tampoco en la concepción de los GAL.
El enfoque LEADER se mantiene en los mismos términos, con atención a las es-
trategias de desarrollo local, los partenariados público-privados, la aproximación
bottom-up y capacidad de decisión en manos de los GAL en lo que respecta a la
elaboración e implementación de las estrategias, el diseño multisectorial y la inte-
racción entre actores y proyectos de los diferentes sectores de la economía local, la
incorporación de aspectos innovadores en el contexto local, el trabajo en red entre los
partenariados, y la cooperación con otros territorios rurales. Es decir, estamos ante el
mantenimiento en todos sus términos de la concepción que se había ido planteando
en periodos precedentes, pero ahora sin las referencias a la posibilidad de estrategias
de desarrollo local orientadas a los objetivos de los Ejes 1 y 2 del periodo 2007-2013
(puesto que obviamente el Eje 3 tenía un carácter territorial y estaba prevista su ges-
tión a través del método LEADER).
En una primera redacción del Reglamento, y a diferencia del de 2005 y de la redac-
ción última disponible (Octubre de 2011), se especificaban los elementos mínimos
que ha de contener la estrategia de desarrollo local. Los mencionamos aquí por su
interés y porque en todo caso son aspectos implícitos, pese a que finalmente no se
incorporen de manera explícita en el Reglamento que pueda aprobarse en un futuro
próximo. Se trata de aspectos básicos, como la definición del área y población; las
fortalezas y debilidades; objetivos claros y medibles y jerarquía de prioridades; la
contribución de la innovación y, en su caso, la cooperación, a los objetivos de la es-
trategia; el carácter integrado de la misma; el plan de acción que incluya la traslación

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de prioridades en acciones; y la estructura del GAL, su organización y reglas internas

y procedimientos, así como los principios para la selección de proyectos y el sistema
y mecanismos de seguimiento y evaluación. Sin embargo, no se establece el tipo de
estrategias de desarrollo, pero sí se incluyen un listado indicativo de medidas que
pueden estar presente en subprogramas temáticos (una novedad que incorporarán los
programas de desarrollo rural). Así por ejemplo, la medida “LEADER” (entre otras)
aparece contemplada en subprogramas temáticos sobre pequeñas explotaciones, zo-
nas de montaña y cadenas de distribución cortas. En todo caso la medida “LEADER”
es considerada como de especial relevancia para diferentes prioridades de la Unión
Europea, y entre ellas para la referida al fomento de la inclusión social, la reducción
de la pobreza y el desarrollo económico en las zonas rurales.
Al margen de las indicaciones anteriores, parece que van a ser los propios Gru-
pos de Acción Local los que han de definir, en un marco de gran flexibilidad, los
contenidos específicos de sus estrategias en cuanto a objetivos, acciones y la prio-
rización entre éstas (por tanto, ya no se habla de turismo rural, pymes, calidad de
vida, patrimonio cultural, patrimonio natural y medio ambiente, etc., sino que cada
territorio ha de definir su propia estrategia atendiendo a los objetivos y acciones que
considere más adecuadas para su consecución). Ello supone un margen de maniobra
muy importante en manos de los actores locales (GAL) a la hora de diseñar y poner
en marcha tales estrategias.
De la misma manera, en la primera redacción del borrador del Reglamento (Eu-
ropean Commission, 2011d) se insistía en las tareas mínimas que ha de desarrollar
el GAL (que previsiblemente van a plantearse en algún documento oficial), que en
líneas generales son las relacionadas con el diseño y aplicación de la estrategia de
desarrollo local. Se hacía mención especialmente de todo el sistema de selección
de proyectos (criterios, convocatoria, evaluación y priorización y propuesta a la au-
toridad de gestión de los proyectos y cantidades a financiar), su seguimiento y la
evaluación del conjunto de la estrategia, así como la selección de los proyectos de
cooperación.
Además de lo anterior, y esto es una novedad importante, se indica que los GAL
podrán asumir aquellas tareas delegadas que la autoridad de gestión considere opor-
tunas, siempre asegurando la coherencia entre proyectos y necesidades plasmadas en
la estrategia y la transparencia en el proceso de selección. Como es bien sabido, la
transparencia en los procesos de selección no siempre ha sido la deseable, y por ello
era acertado insistir (como se hacía en la primera redacción del borrador) en que el
procedimiento ha de permitir y asegurar que al menos la mitad de los miembros en
los comités de decisión y selección provienen de sectores no públicos, y todo ello por
escrito.
La cooperación es otro ámbito que ofrece alguna novedad interesante. Se man-
tienen los dos tipos de cooperación, inter-territorial y transnacional, además de la
posibilidad de cooperar con otros territorios rurales de fuera de la UE que traba-
jen con aproximaciones similares a LEADER y con partenariados público-privados.
Pero adicionalmente, ahora se contempla también la posibilidad de que los territo-
rios LEADER cooperen con territorios no rurales dentro de la UE pero que apliquen

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estrategias de desarrollo local con la presencia de partenariados público-privados.

Esto último abre la puerta a la tan reclamada cooperación territorial rural-urbana,
siempre que las áreas no rurales sean capaces de diseñar un sistema de gobernanza
al estilo LEADER, con la participación de actores públicos y privados, y que apli-
quen estrategias de desarrollo local. Sin duda aquí los actores territoriales tienen un
reto importante, porque lo que parece evidente es que esta posibilidad está abierta,
y ahora será el momento de establecer los mecanismos para diseñar esa cooperación
rural-urbana tan necesaria, tal vez incluso en el marco de estrategias de desarrollo lo-
cal parcialmente compartidas. Y esto es especialmente importante e interesante para
áreas rurales desfavorecidas próximas a zonas rurales intermedias más desarrolladas
e incluso a zonas urbanas. Y pensando en los GAL españoles, este nuevo marco
abre dos grandes vías de cooperación que pueden resultar muy fructíferas y que los
diferentes GAL deberán explorar, la cooperación con las zonas urbanas próximas,
a fin de establecer alianzas estratégicas con su entorno territorial y socioeconómico
inmediato; y la cooperación con otras zonas rurales, por ejemplo de nuestros vecinos
del Norte de África, porque también aquí empiezan a ponerse en marcha experiencias
interesantes de desarrollo rural.
Por tanto, estamos ante un nuevo Reglamento que, además de algunas novedades
en cuanto a su estructura, simplifica la aplicación de LEADER, abandonando tam-
bién experimentos fallidos como el de su concepción como eje transversal en toda
la política de desarrollo rural durante el periodo 2007-2013. Con este nuevo Regla-
mento, LEADER parece un instrumento más independiente, más flexible y a la vez
más ágil, más centrado en las estrategias –integradas- de desarrollo local, y también
hay una clara preocupación, en primer lugar, porque los GAL sean instrumentos que
respondan claramente a la filosofía de partenariados público-privados, sin la media-
tización a que en algunos casos han estado sometidos por parte de las autoridades; y
en segundo lugar hay una preocupación porque prime la transparencia en todos los
procesos y procedimientos relacionados con la selección de los proyectos.
Las perspectivas que se abren para el próximo periodo de programación son en
gran parte prometedoras. En las áreas rurales los GAL van a tener una mayor flexibi-
lidad a la hora de diseñar y aplicar estrategias amplias de desarrollo local en el marco
de LEADER, que podrá consolidarse aún más como un potente instrumento para el
desarrollo territorial. Ello dependerá no obstante, en gran parte, del compromiso de
las autoridades a la hora de financiar estas estrategias y de poner en manos de los
GAL los recursos necesarios para que, con la autonomía propia del método LEA-
DER, sean los verdaderos protagonistas de su propio desarrollo. Pero a su vez, las
áreas rurales van a tener la posibilidad de colaborar con su entorno territorial inme-
diato, es decir, áreas no LEADER que trabajen con partenariados público-privados
en la puesta en marcha e implementación de estrategias de desarrollo local. En este
sentido hay que recordar que la reforma de la política de cohesión también contempla
estrategias de desarrollo local bajo fórmulas de nueva gobernanza con partenariados
público-privados, y ello abre posibilidades de cooperación territorial muy importan-
tes. La materialización eficaz de tales posibilidades dependerá en parte de las dispo-
nibilidades presupuestarias finales, pero también del interés real y capacidad de las

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autoridades regionales para, con los recursos disponibles, diseñar y poner en marcha
este desarrollo territorial inteligente.
7. Reflexiones finales
La dimensión territorial está cada vez más presente en documentos fundamentales

para las políticas públicas que emanan de las instituciones comunitarias, y que de
manera paulatina va impregnando las políticas nacionales y regionales. Es el caso de
Europa 2020, el Libro Verde de la Cohesión Territorial, o la Agenda Territorial 2020.
Sin embargo, ese proceso de filtrado (filtering down) en las políticas públicas es, en
España al menos, bastante lento, y en el día a día las políticas sectoriales incorporan
de manera aún muy limitada esa perspectiva territorial, y de igual forma la coordi-
nación de las políticas sectoriales con base local o regional sigue siendo insuficiente.
Todo el armazón que se está construyendo a partir de esas y otras iniciativas constitu-
ye no obstante una base sólida sobre la que se ha de continuar avanzando.
En España (y en la mayor parte de países europeos) esta perspectiva territorial
está especialmente asociada con el desarrollo rural. No es extraño por tanto que sea
el Ministerio de Medio Ambiente, Rural y Marino, a través de la Dirección General
de Desarrollo Sostenible del Medio Rural el que esté directamente implicado en el
diseño y adaptación de la Agenda Territorial 2020. Sin que obviamente desmerezca
en absoluto la utilidad e interés de esta implicación, es de esperar que la Agenda
Territorial en particular, y la dimensión territorial en general, impregne de manera
directa y más intensa en nuestro país a todas aquellas políticas sectoriales con mayor
impacto sobre el territorio.
Mientras tanto, los avances de esta perspectiva territorial se circunscriben al ám-
bito de las áreas rurales, en donde el método LEADER ha supuesto una verdadera
innovación, también con relación a la gestión de los procesos de desarrollo (nueva
gobernanza). Hay un consenso amplio sobre la eficacia de este enfoque, y también de
la necesidad de avanzar de manera decidida, por un lado, en la integración territorial
(considerando las áreas rurales en su contexto regional, y por tanto las relaciones
socioeconómicas con las áreas urbanas a la vez que una mejor articulación territorial
en el marco de estrategias de ordenación del territorio); y por otro, en métodos de
gobernanza que permitan crear y desarrollar partenariados urbano-rurales de carácter
público-privado. El nuevo Reglamento del FEADER abre puertas en esta vía, y los
diferentes actores territoriales tendrán la responsabilidad de aprovechar esas posibili-
dades durante el periodo 2014-2020.
Sin embargo, y al margen de lo que dice el borrador del nuevo Reglamento del
FEADER, y pese a que la Comunicación de la Comisión sobre la PAC en el Hori-
zonte 2020 incluye los “retos territoriales” incluso en su mismo título, en la reforma
de la PAC no percibimos una apuesta suficientemente decidida y valiente en la línea
del desarrollo territorial con carácter integrado (pese a que estas eran orientaciones
claras surgidas de la Conferencia de Desarrollo Rural de Limasol de 2008 y en buena
medida también del debate público sobre la reforma de la PAC de 2010).

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Aunque en principio la Comunicación, en su redacción actual, permitiría un amplio

margen de maniobra que tendría que precisarse y acordarse en los próximos meses,
no está claro hasta qué punto la reforma de la PAC va a contemplar suficientemente
esa perspectiva territorial (insistimos, más allá de LEADER). Efectivamente, si nos
atenemos a lo que señalan los documentos que contienen las primeras previsiones
presupuestarias, el desarrollo territorial aparece contemplado de manera muy difusa,
a diferencia de otros aspectos clave de la reforma, como los pagos directos y las me-
didas de mercado, en torno a las cuales sí hay unas orientaciones bastante más claras.
Ese planteamiento aún “difuso” de en qué medida va a haber un desarrollo territorial
en áreas rurales más allá de LEADER y, en su caso, como se va a plantear, podría
suponer un cierto de margen de maniobra y de negociación en el futuro inmediato,
y requeriría del compromiso serio y decidido por parte de los agentes del desarrollo
rural y regional. Sin embargo, a tenor de las pistas que dejan entrever los primeros
documentos de la Comisión Europea, el desarrollo rural podría plantearse básicamen-
te como una serie de instrumentos de apoyo a las medidas de mercado y a la moder-
nización de la agricultura, teniendo en cuenta también el giro ambientalista que se
quiere introducir (recordemos que los documentos sobre las perspectivas financieras
apuntan, sin indicarlo de manera explícita, hacia el segundo de los escenarios seña-
lados en la Comunicación sobre la reforma). En este sentido, todas las denominadas
“medidas individuales” en el borrador del Reglamento FEADER van encaminadas
en esa dirección.
Obviamente es necesario que la atención a las transformaciones que precisa el
sector agrario, especialmente los pequeños agricultores, cuente con instrumentos de
apoyo eficaces desde el desarrollo rural, y así parece que va a seguir siendo, en una
programación con una estructura aparentemente más flexible, potente y eficaz. Por
su parte, la información disponible sobre LEADER permite pensar que se va a po-
der profundizar también en esta vía paralela del desarrollo rural territorial, con una
concepción igualmente más flexible y posiblemente más eficaz, aunque la dotación
presupuestaria va a ser un elemento clave y fundamental a la hora de determinar
sus verdaderas potencialidades y en última instancia, su eficacia. Pero el desarrollo
territorial puede y debe ir más allá, y estamos justamente en un momento estratégico
en el que se hacía necesaria la profundización y desarrollo de esa perspectiva del
desarrollo en áreas rurales y no rurales. El actual contexto de crisis económica y
de restricciones presupuestarias implica la necesidad de priorizar, y podríamos estar
ante un escenario en el que no constituya una prioridad suficiente la necesidad de
profundizar de manera clara en el desarrollo territorial, teniendo en cuenta también
los avances en este sentido tanto en el Libro Verde de la Cohesión Territorial, en la
Agenda Territorial 2020 y en los planteamientos que ya contemplan la propia reforma
de la política de cohesión para el periodo 2014-2020 y el Reglamento del FEADER
para ese mismo periodo.
En el caso español probablemente condicionantes como las restricciones presu-
puestarias son incluso mayores que en otros países. Sin embargo, también se cuenta
con una base muy sólida derivada de la experiencia en desarrollo rural territorial. Con
ello, si a la voluntad de esa parte –aún limitada- de nuestras administraciones públi-

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cas comprometidas con el desarrollo territorial (especialmente de las áreas rurales) se

añade una actitud un poco más decidida y valiente por parte del resto de agentes que
intervienen en el desarrollo territorial, podremos seguramente avanzar en los objeti-
vos de cohesión territorial en general, y en las zonas rurales, en particular y, con ello,
también contribuir más y mejor a la cohesión social y económica.
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2012, vol. 32, núm. 2 227-252

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La dimensión territorial en la programación

comunitaria y el nuevo marco de políticas

Jaime Escribano Pizarro

Recibido: 15 de octubre de 2011

Anales de Geografía 227 ISSN: 0211-9803

The territorial dimension in the EU programming and the new framework

228 Anales de Geografía

La dimension territoriale de la programmation communautaire et le nouveau

Mots-clés: développement rural territorial, programmation communautaire 2014-2020, reforme de la

La importancia de los aspectos territoriales en las políticas públicas ha estado presen-

Anales de Geografía 229

Por esta razón, la incorporación de esa perspectiva territorial en las políticas

2. La Estrategia 2020 como marco para la cohesión

La crisis económica mundial de los últimos años ha obligado a las autoridades y

230 Anales de Geografía

Anales de Geografía 231

de coordinación entre las diferentes autoridades, teniendo en cuenta igualmente

3. La cohesión territorial en la agenda política europea:

El Libro Verde de la Comisión Europea sobre Cohesión Territorial (Comisión Eu-

232 Anales de Geografía

pia Estrategia Territorial Europea (que lentamente va impregnando los diferentes

Anales de Geografía 233

expansión urbana no planificada); al desarrollo integrado entre ciudades y la diver-

234 Anales de Geografía

Tabla 1. Estructura de la Agenda Territorial 2020.

Cohesión Territorial: objetivo Retos y potencialidades del Gobernanza y mecanisos para la

Orientaciones para futuras acciones:

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2011a): Agenda Territorial de la

4. La dimensión territorial y la reforma de la Política

La reforma de la PAC suscita debates amplios y, algunos de ellos, profundos. Tres

Anales de Geografía 235

1. No se cuestiona sino que, por el contrario, se reafirma la importancia que la agricul-

236 Anales de Geografía

2. Prácticamente todos los grupos de actores coinciden en la necesidad de reformar la

Anales de Geografía 237

nanza, lo cual se traduce en una insuficiente transparencia y ausencia de implicación

238 Anales de Geografía

Como se observa, el desarrollo rural se sigue concibiendo en gran parte como un

a) La competitividad de la agricultura, a través de la innovación y los esfuerzos de

Se reconoce igualmente la importancia estratégica que han de tener la innovación

Anales de Geografía 239

240 Anales de Geografía

Tabla 2. Opciones de actuación en cada uno de los escenarios y ámbitos.

Fuente: (Comisión Europea, 2010d, 2011b).

5. La Reforma de la PAC en el contexto presupuestario de

Con posterioridad a la definición de las líneas estratégicas que habrían de guiar la

Anales de Geografía 241

Figura 1. Evolución y distribución del presupuesto de la Política Agraria Común y su peso

1er Pilar PAC 89% 81% 73%

1er Pilar PAC 2º Pilar PAC Total PAC

242 Anales de Geografía

Además del mantenimiento de la estructura en dos pilares (y los dos instrumentos

Anales de Geografía 243

6. El Desarrollo Rural en el periodo 2014-2020: hacia la

Aunque los diferentes documentos sobre la reforma de la PAC dan la sensación de

244 Anales de Geografía

Anales de Geografía 245

y valorización ambiental de ecosistemas forestales; inversiones en tecnologías fores-

246 Anales de Geografía

de prioridades en acciones; y la estructura del GAL, su organización y reglas internas

Anales de Geografía 247

estrategias de desarrollo local con la presencia de partenariados público-privados.

248 Anales de Geografía