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Norberto Emmerich

CAEI – Centro Argentino de Estudios Internacionales

De batallas y guerras.
La lucha contra el narcotráfico en Brasil
necesita una reforma policial.

Doctor en Ciencia Política


Universidad de Belgrano

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De batallas y guerras
Brasil comparte 10.492 millas de frontera con 10 países sudamericanos, incluyendo
importantes fronteras con los tres países productores de cocaína (Colombia, Bolivia y
Perú).
También constituye el punto de mayor tránsito de drogas destinadas a Africa y Europa,
con algo que se desvía a Estados Unidos.
Y finalmente Brasil es el segundo mayor consumidor de cocaína en el mundo después
de Estados Unidos. En 2009, la mayoría de los homicidios en Brasil estuvieron
relacionados con drogas.

1. Antecedentes
A los elementos que clásicamente acompañan al crimen organizado en los países
sudamericanos (etiquetamiento racial, altas tasas de homicidio, brutalidad policial,
demandas de endurecimiento de la ley, trasnacionalización) se suman algunos
problemas que son específicos de Brasil:
1. Muy reciente conformación de un sistema nacional de estadística
2. Bajo nivel de denuncia de ilícitos
3. Ausencia de voluntad para encarar una reforma policial
4. Alto nivel de encarcelamiento y corrupción penitenciaria

La percepción del problema


Delincuencia: según la consultora Latinobarómetro la delincuencia es percibida en
Brasil como un problema secundario en relación al desempleo, considerado el
problema más importante para los ciudadanos consultados.
En un estudio que abarca el rango histórico desde 1995 hasta 2009 sólo el 6%
consideró que la delincuencia era el problema más importante ocupando el tercer lugar
más bajo de la escala, solo precedidos por Nicaragua y Honduras. Por el contrario un
18% consideró que el desempleo era más importante.
Resultados similares se han constatado ante la misma pregunta en un rango de
tiempo que abarca los años 2006, 2007 y 2008 con la sola y llamativa excepción del
año 2007.
Desempleo: los niveles de desempleo de todo el país han ido decreciendo en los
últimos años, ubicándose en marzo de 2010 a un nivel nacional de 7.6. En las
principales regiones metropolitanas el desempleo ha decrecido, pero ubicándose por
encima de la media nacional, excepto Porto Alegre.
Violencia: Ante la pregunta sobre si su país es violento los consultados puntuaron a
Brasil con 6.3 puntos sobre 10, el tercer país más violento de América Latina solo
después de Guatemala (1º, con 7) y El Salvador (2º, con 6.4). En base a estos datos
los brasileños consideran muy violento a su país pero sus preocupaciones están más
inclinadas hacia la falta de trabajo.
A pesar de que la percepción de importancia de la delincuencia es tendencialmente
muy inferior a la percepción de la importancia del desempleo, los brasileños
consideran que su país es violento, colocando a Brasil en el tercer país más violento
de América Latina, después de Guatemala (1º) y El Salvador (2º).

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Cuadro Nº 1. Evolución de la percepción de importancia de delincuencia y
desempleo en Brasil. 2006-2009
2006 2007 2008

Delincuencia 7% 17% 8%
Desempleo 20% 13% 17%
Fuente: elaboración propia en base a datos de Latinobarómetro.

Cuadro Nº 2. Comparativa de niveles de desempleo. Años 2009 y 2010.


Desempleo marzo de 2010 Desempleo marzo 2009
Nacional 7.6 9.0
Recife 8.1 10.4
Salvador 11.3 11.9
Río de Janeiro 6.4 6.9
San Pablo 8.2 10.5
Porto Alegre 5.9 6.4
Fuente: Anuario do Fórum Brasileiro de Seguranca Publica, http://www2.forumseguranca.org.br

Esta combinación de desempleo, delincuencia y violencia expresa más preocupación


por el desempleo que por la delincuencia en un contexto conocido de alta violencia
nacional. Sin embargo las tasas de desempleo están decreciendo mientras las tasas
de delincuencia están aumentando planteando un desafío analítico que aparenta ser
difícil de resolver.
En realidad las dimensiones geográficas de Brasil, su característica de país-continente
y las desigualdades sociales abismales de sus grandes ciudades explican mejor el
problema. En algunos sectores sociales (favelados), en determinadas franjas etarias
(jóvenes de 18 a 24 años), en ciertas regiones metropolitanas (6 regiones: Recife,
Salvador, Belo Horizonte, Río de Janeiro, San Pablo, Porto Alegre) los tres problemas
son graves al mismo tiempo: alto desempleo, fuerte presencia del crimen organizado y
grandes niveles de violencia. El detalle agregado es que la policía es motor ineludible
de los últimos dos elementos: crimen organizado y violencia.

• Falta de un sistema nacional de estadística


Marcos Rolim sostiene que en América latina todavía son pocas las investigaciones de
victimización y “en Brasil jamás se realizó un estudio nacional de ese tipo” (Rolim,
2006: 3).
El Programa Nacional de Seguridad Pública diagnosticaba en 2002 que sin un sistema
organizado de informaciones automatizadas, Brasil quedaba condenado a perder la
guerra contra el crimen y se consolidaría el marco de impunidad que lo había
caracterizado hasta entonces. “Ninguna causa es más potente en generar el ambiente
propicio a la práctica criminal que la impunidad. Por otro lado, para que el sistema de
informaciones funcione con eficacia, capacitando policías y gestores de la seguridad
para que se anticipen al crimen y puedan prevenirlo, es necesario que ese sistema se
articule con un proceso de diagnosis-planificación-monitoreo, que, a su vez, exige que
se adopte una gestión moderna y racional de las instituciones policiales” (PNSP,
2002: 49).

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• Bajo nivel de denuncias
Respecto a la falta de informaciones, algunos datos son impresionantes: según la
Pesquisa Nacional por Muestreo de Domicilios (PNAD) (Anexo Victimización) de 1988,
del Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE) se sabe que en promedio en
el país cerca de 80% de los crímenes contra el patrimonio (robos y hurtos), excluidos
vehículos (por motivos obvios), no son denunciados a las autoridades policiales. Las
razones alegadas son dos: falta de confianza en la capacidad de la policía de
recuperar los bienes perdidos y encarcelar a los responsables y miedo de entrar en
una jefatura de policía (PNSP, 2002: 47).
La subnotificación de los crímenes contra el patrimonio dificulta la recolección de
informaciones primarias indispensables para el trabajo policial, preventivo y de
investigación. Pero igualmente poco se sabe sobre los crímenes violentos y letales
contra las personas. El Programa Nacional de Seguridad Pública de 2002 no da un
ejemplo, importante por la gravedad de los datos y por la importancia de la ciudad: una
investigación concluida en 1994 sobre indagatorias policiales de 1992, relativos a
homicidios dolosos en la ciudad del Rio de Janeiro. Esta pesquisa revela que apenas
7,8% de las indagatorias fueron aceptadas por el Ministerio Público y consideradas
suficientemente instruidas en el plazo promedio de dos años. De ellos, 64% se referían
a crímenes pasionales, justamente aquellos que son más fáciles de investigar, que no
incluyen carreras criminales u organización. Se estima que ese tipo de crimen no
sobrepasa el 16% del total de homicidios cometidos en la ciudad en ese año de 1992.
Por lo tanto, el mapa del círculo vicioso es lamentablemente claro: falta
investigación, falta confianza, faltan informaciones (PNSP, 2002: 48).

• Reforma policial
En la mayoría de los casos las fuerzas policiales a nivel estatal tienen estructuras
fuertemente politizadas con baja rendición de cuentas y ausencia de recursos
materiales y humanos requeridos para cumplir su misión efectivamente (OADBS,
2008).
Es necesario que las fuerzas policiales sean reformadas profundamente en el sentido
de la afirmación de nuevos modelos, tales como el de “Policía comunitaria” y de
“Policía orientada a la solución de problemas”, superándose en un horizonte no muy
lejano el modelo de “policía reactiva”, violento, ineficaz y corrupto que actualmente
impera (Rolim, 2006: 6).

• Las cárceles
El sistema de encarcelamiento masivo y la idea del “fin de la impunidad” están
condenados al fracaso. De hecho, las evidencias acumuladas por las ciencias sociales
son fuertes y suficientes como para concluir que la “hipótesis represiva” es parte del
problema y no de la solución. El aumento de los índices de encarcelamiento es uno de
los factores más importantes de la criminología moderna; el aumento de los efectivos
policiales y de los medios represivos no producen efectos benignos; el refuerzo del
discurso de la “guerra contra el delito” ha sido funcional a un modelo policial violento
que no respeta los derechos individuales y es discriminatorio frente a los pobres, los
negros y los homosexuales (Rolim, 2006: 5).
Brasil ya sobrepasó la cifra de 400 mil presos en 2006. Mientras en 1992 había 114 mil
presos en todo el país, en 2003 esa cifra ya había ascendido a 302 mil, con tasas de
encarcelamiento, de 0,07% en el año 1992 y de 0,17% en 2003) (Rolim, 2006: 15).

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El aumento de las tasas de encarcelamiento está directamente vinculado con la
aprobación en 1990 de la ley penal llamada “Ley de Crímenes Hediondos” [Lei dos
Crimes Hediondos], con la cual se pretendió ofrecer una “respuesta” a la criminalidad
violenta. Con esta legislación se aumentaron las condenas para una serie de delitos
graves, incluyendo el tráfico de drogas. Más allá de agravar las penas, la Ley impidió
la concesión de los beneficios de “progresión de régimen” a los presos condenados
por estos crímenes considerados “hediondos” (Rolim, 2006: 15).
Los condenados por la comisión de delitos cubiertos por la nueva Ley fueron
condenados a mayores penas de prisión. Gran parte de esta nueva “categoría” no está
integrada por los responsables de delitos especialmente violentos, sino por
“traficantes”, que en gran parte son, jóvenes pobres de las periferias que la policía
encontró con pequeñas cantidades de drogas ilegales.
La nueva legislación no produjo efectos que sean medibles en el combate a los
crímenes “hediondos” que, según los registros policiales, siguieron creciendo. La ley
ha producido un efecto nefasto sobre las cárceles brasileñas, convirtiéndolas en
espacios cada vez más inhumanos en donde los detenidos precisan repartirse
coordinadamente sus horarios de sueño y comidas, ya que no hay espacio para que
todos puedan hacerlo al mismo tiempo, porque no caben uno al lado del otro (algunos
se quedan de pie mientras otros duermen).
Sin embargo la mayoría de la población revela estar dispuesta a apoyar medidas como
la reducción de la edad de responsabilidad penal, la intervención de las Fuerzas
Armadas en acciones policiales, la introducción de la pena de muerte y políticas de
“tolerancia cero” (Rolim, 2006: 16).
En 2003 el gobierno del presidente Lula envió un proyecto de ley al Congreso que
establecía una reforma a la Ley de Ejecución Penal (LEP) que proponía la creación del
“Régimen Disciplinar Diferenciado” (RDD). La propuesta había sido creada e
implementada ilegalmente por el gobierno del Estado de San Pablo algunos años
antes y permitía el aislamiento de un recluso considerado especialmente peligroso
hasta por un año, período renovable por una vez. Si el anterior régimen fijaba un
máximo de 30 días de aislamiento, a través del RDD se aumentó a 720 días (Rolim,
2006: 16).
San Pablo fue el Estado que en la última década apostó con mayor intensidad al
refuerzo de sus estructuras represivas. Siendo el Estado más rico e industrializado de
la Federación San Pablo cuenta con el segundo presupuesto del país, apenas inferior
al presupuesto nacional, lo que le permite la realización de grandes inversiones. En el
área de la seguridad pública, San Pablo encargó la construcción de decenas de
nuevas cárceles y de unidades de FEBEM, contrató a miles de nuevos policías, invirtió
en la compra de armas y vehículos para las policías y aumentó los salarios de las
fuerzas policiales. Creó el Régimen Disciplinar Diferenciado en las cárceles, un
sistema de “mano dura” para los presos más peligrosos y creó un complejo carcelario
para recluir a los niños a partir de los 12 años, contradiciendo todas las orientaciones y
principios del Estatuto de Niñez y Adolescencia (ECA). San Pablo cuenta con la
sección estadual del Ministerio Público más afín a las políticas de “tolerancia cero” y
mantiene un Poder Judicial históricamente impasible a la práctica de torturas en las
unidades carcelarias y en las FEBEMs. Sus policías están entre las más represivas del
mundo. La hipótesis represiva ha sido mejor testeada en San Pablo que en ningún otro
lugar de Brasil.

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La sublevación del PCC en el año 2006 fue un resultado previsible de esta
maximización de los medios represivos que mantiene en las prisiones paulistas a unas
150 mil personas. Desde el corazón del sistema penitenciario el PCC lideró un
conjunto de actos brutales, dentro y fuera de los presidios, provocando la muerte de
varios agentes públicos.

2. El rol de las Fuerzas Armadas en la seguridad interna.


El artículo 142 de la constitución establece que: “las FFAA, compuestas del Ejército, la
Marina y la Fuerza Aérea, son instituciones permanentes de la Nación, organizadas de
manera jerárquica y disciplinada bajo el comando supremo del Presidente de la
República para garantizar la defensa del país, garantizar los poderes constitucionales
y-por iniciativa de cualquiera de ellos- para garantizar la ley y el orden” (Dammert y
Alvarez Veloso, 2008: 6).
Según lo establece la Estrategia Nacional de Defensa, las Fuerzas Armadas
brasileñas son responsables de garantizar la Ley y el Orden. Se deberá “compatibilizar
la legislación y adiestrar medios específicos de las Fuerzas Armadas para el empleo
episódico en la Garantía de la Ley y del Orden en los términos de la Constitución
Federal”. La END también sostiene que el Ministerio de Defensa “propondrá
alteraciones en la Ley Complementar nº 97, de 09 de junio de 1999, alterada por la
Ley Complementaria nº 117, del 02 de septiembre de 2004 y en la Ley nº 9.299, del 07
de agosto de 1996, que hacen viable el empleo de las Fuerzas Armadas en la
Garantía de la Ley y del Orden, en los términos de la Constitución Federal, con
eficacia y resguardo de sus integrantes”. “El adiestramiento de las Fuerzas deberá
prever la capacitación de tropa para el cumplimiento de las misiones de Garantía de la
Ley y del Orden, en los términos de la Constitución Federal” (END, 2008: 64)
En un contexto en que las políticas de corto plazo y principalmente las de carácter
represivo se han convertido en fórmula frecuente de respuesta por parte de los
gobiernos en América Latina el uso de la dotación de las Fuerzas Armadas para tareas
de seguridad pública se ha convertido en una realidad en diversos países de la región
(Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 1).
Estados Unidos ha jugado un papel relevante en el involucramiento de las Fuerzas
Armadas en tareas de orden interno. A través de transferencias de fondos y
entrenamiento a personal militar ejerce una gran influencia en varios países de la
región, sobretodo en Centroamérica.

Las Fuerzas Armadas garantizan el Estado de Derecho (no al revés)


La Constitución de 1988 reúne bajo un solo título («De la defensa del Estado y las
instituciones democráticas») tres capítulos, referidos a la defensa y el estado de sitio,
a las Fuerzas Armadas y a la seguridad pública. Los constituyentes, lejos de marcar
una diferencia con el régimen autoritario, mezclaron asuntos de seguridad interna y de
seguridad pública y consolidaron constitucionalmente la militarización (Zaverucha,
2008: 137).
De acuerdo con la Constitución, las fuerzas militares tienen la facultad constitucional
de garantizar el funcionamiento de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el
Estado de derecho y el orden interno, cuando en realidad debería ser al revés. En
otras palabras, constituyen el bastión del orden y el cumplimiento de las leyes,
independientemente de la opinión del presidente, el Congreso o los gobernadores. Por
lo tanto, las Fuerzas Armadas tienen la facultad constitucional y soberana para

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suspender la validez del ordenamiento jurídico, colocándose legalmente fuera de la ley
(Zaverucha, 2008: 137).
El rol de los militares como guardianes del orden hace que en la práctica, las FFAA
deciden si se ha violado la ley y el orden y quiénes son los responsables. De esta
manera la Constitución permite que un golpe de Estado adquiera carácter
constitucional si lo imponen las FFAA (Zaverucha, 2008: 137).
En lugar de que las facultades constitucionales garanticen el funcionamiento de las
Fuerzas Armadas, son estas últimas las que garantizan el funcionamiento de la
Constitución. Es posible afirmar, entonces, que la Constitución de Brasil excluye una
de las principales características del Estado moderno: la clara división de
competencias entre la fuerza responsable en caso de guerra externa y la que está a
cargo de mantener el orden interno.

El federalismo frena la intervención militar en seguridad pública


El proceso de “sacar militares a la calle” surge cuando cualquiera de las autoridades
estipuladas en la Constitución reconoce que un Estado no es capaz de enfrentar el
problema de la inseguridad (Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 6).
Si un gobernador solicita ayuda a las FFAA se convierte en un reconocimiento
explícito de la incapacidad de lidiar con la seguridad en un determinado territorio, lo
que implica enormes costos políticos para las autoridades estaduales. Un segundo
aspecto clave a considerar es que en el eventual uso de las FFAA, todas las fuerzas
policiales civiles quedan subordinadas al mando de la autoridad militar. Esto, como es
esperable, genera fricción entre ambos estamentos (Dammert y Alvarez Veloso, 2008:
7).
Por la estructura federal de Brasil la toma de decisiones y la ejecución de políticas en
seguridad interior reconoce la presencia de múltiples niveles. Cada Estado cuenta con
instituciones policiales autónomas del gobierno nacional (Dammert y Alvarez Veloso,
2008: 6). Como el uso de las Fuerzas Armadas en seguridad pública está regulado por
la Constitución y otras leyes, la intervención militar se convierte en un proceso
complejo que frena la posibilidad de todo uso reiterado. De esta manera, la decisión de
desplegar personal militar en tareas de seguridad pública es, en concreto, el resultado
de negociaciones políticas más que una prerrogativa legal, más una excepción que
una regla (Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 6).
La intervención de los militares en seguridad pública acumula pocos ejemplos: en
1992, durante la realización de la reunión mundial sobre medio ambiente, ECO-92, la
seguridad de la cumbre y del municipio, quedó por primera vez bajo la supervisión del
Ejército. A partir de entonces las FFAA se han empleado en 1994 en la llamada
Operación Río para contener el tráfico de drogas, en 1995 para contener el
movimiento de huelguistas de petróleo y en 2001 para contrarrestar la huelga de
policías en Río de Janeiro (Kalil y Fazio, 2005). Durante los últimos años han sido
utilizados de manera esporádica en otras regiones del país durante huelgas policiales.
En 2006, durante los graves ataques criminales que experimentó San Pablo, fue la
policía militar la encargada de recuperar el control de la ciudad y no las FFAA.
(Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 7).

Una seguridad pública militarizada: la Policía Militar


En Brasil las funciones de defensa nacional se entremezclan con las de mantenimiento
del orden interno. El precio pagado por Brasil para garantizar el apoyo militar a la

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democracia fue otorgarles a las FFAA cierto grado de autonomía lo que ha permitido la
supervivencia de ciertas instituciones autoritarias (Zaverucha, 2008: 128-129).
Si la fuerza militar específicamente encargada de garantizar el orden público es la
Policía Militar y el mantenimiento del orden público es la principal responsabilidad de
las Fuerzas Armadas, el entrelazamiento entre militares y seguridad pública plantea
una confusa situación institucional. Se considera que el orden público es “el conjunto
de normas formales previsto en la nación por el ordenamiento jurídico, destinado a
regular las relaciones sociales en todos los niveles de interés público y a establecer el
clima adecuado para la vida colectiva en paz y armonía” (Zaverucha, 2008: 134).
El proceso de desmilitarización no ha sido claro en Brasil, en algunos aspectos se han
incrementado las atribuciones militares, particularmente en los asuntos de seguridad
pública. En 1967 se le asignó a la Policía Militar la responsabilidad de “llevar a cabo,
vistiendo uniforme, actividades policiales ostensibles, que serán planificadas por
autoridades policiales competentes con el fin de garantizar el cumplimiento de la ley, el
mantenimiento del orden público y el ejercicio de facultades constituidas”. La Policía
Militar se convirtió en la principal fuerza policial de Brasil, ya que prácticamente todas
las funciones policiales quedaron a su cargo (Zaverucha, 2008: 133).
Los oficiales de la Policía Militar adoptaron la instrucción, la reglamentación y la
justicia militares completando el proceso de militarización. La Constitución de 1988
abolió este aspecto de la instrucción militar y mantuvo la reglamentación militar y la
competencia de la justicia militar de la Policía Militar y les confirió a sus integrantes el
carácter de empleados públicos militares. Sin embargo, en 1997, tras la huelga de las
Fuerzas Policiales Militares, una reforma constitucional patrocinada por Fernando
Henrique Cardoso devolvió el control de la instrucción, única modificación de la nueva
Constitución, al Ejército (Zaverucha, 2008: 134).
Hasta 1998, la Policía Militar estuvo directamente subordinada a la Inspección General
de la Policía Militar (IGPM), al mando de un general brigadier. En la actualidad, la
Policía Militar está bajo el control directo del Comando de Operaciones Terrestres
(Coter), al mando de un general del ejército, el rango más alto (Zaverucha, 2008: 136).
En suma, el régimen militar instaurado en 1964 fortaleció a la Policía Militar. Pero, una
vez recuperada la democracia, la Constitución de 1988 no le restituyó a la Policía Civil,
la fuerza a cargo de las investigaciones, ninguna de las atribuciones que tenía antes
del golpe de Estado (Zaverucha, 2008: 136).
La Policía Militar está a cargo de las funciones policiales y del control del tránsito, los
cuerpos de bomberos (militarizados) se ocupan de sofocar los incendios y atender los
accidentes en general, mientras que el personal militar es responsable de la seguridad
de las autoridades públicas y de dirigir el sistema de defensa civil (Zaverucha, 2008:
136).
En Estados Unidos, cuando las tropas del Ejército intervinieron en los disturbios
urbanos en Los Ángeles en el caso de Rodney King, sabían que cualquier posible
delito penal sería juzgado por un tribunal civil. El objetivo era dejar en claro que los
militares no luchaban contra enemigos, sino que operaban como fuerzas policiales de
reserva. En Brasil, en cambio, la ley establece que, aunque las Fuerzas Armadas
operen en actividades de seguridad pública –es decir, luchando contra brasileños y no
contra enemigos– esto se considera una actividad militar. En consecuencia, los
efectivos están sujetos al Código Militar.
Al conferir mayores poderes a las fuerzas militares e ignorar a la policía, cada vez más
son las Fuerzas Armadas y no el presidente o el Congreso quienes determinan cuáles

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son las amenazas contra el sistema político. Esto incrementa la posibilidad del uso
arbitrario de la violencia y permite que se invoque con más frecuencia la idea de
«situaciones excepcionales» que deben solucionarse mediante la fuerza (Zaverucha,
2008: 144).

3. La corrupción policial y las políticas de “mano dura”


En términos generales la situación en el área de la seguridad pública ha sido
enfrentada con el recurso tradicional del “discurso de la ley y el orden”. Con algunas
pocas excepciones nuestros gobiernos repiten los términos del paradigma de la
contención, esencialmente represivo, que implican la creación de nuevos tipos
penales, el aumento de las condenas y el endurecimiento de la instancia penal, el
fuerte aumento de las tasas de encarcelamiento, la construcción de nuevas cárceles y
el aumento en inversión de fuerzas policiales –en especial, en la ampliación de las
dotaciones, la compra de armamento, municiones y nuevos vehículos.
Paralelamente, otras conductas como el aumento de la violencia policial y la tendencia
a aplicar sentencias judiciales más rigurosas, incluso en lo que respecta a delitos sin
violencia o grave amenaza, cierran un círculo vicioso que, lejos de ofrecer un camino
real para la disminución de los fenómenos disruptivos que se pretende enfrentar,
terminan retroalimentándolos.
De todas maneras, resulta notable que a partir de los sucesivos fracasos que ha tenido
la aplicación de estas recetas, la “opinión pública” de los distintos países de la región
hace un fuerte reclamo en el sentido de maximizar los presupuestos del mencionado
paradigma de la contención. Este fenómeno expresa una demanda represiva inédita,
multiplicada por medios de comunicación extremadamente irresponsables y
especializados en convertir la violencia en espectáculo (Rolim, 2006: 3).
Es posible que estemos asistiendo, entonces, en la mayoría de los países
latinoamericanos, a una dinámica cultural nueva por la que las tradiciones
comunitarias de solidaridad para con los marginados sociales y de resolución de
conflictos a través de mecanismos informales se vean abandonados definitivamente, a
cambio de promesas de venganza y apelaciones a la violencia estatal. Una dinámica
que, de avanzar, podría significar amenazas muy concretas para la democracia en un
futuro próximo, al autorizar aventuras autoritarias ancladas en una especie de
“populismo penal”.
En toda la región, la misma plataforma de los Derechos Humanos así como los demás
principios del garantismo penal, suelen presentarse como “aliados del crimen” o como
“debilidades” de las cuales se aprovechan los “delincuentes” (Rolim, 2006: 4).
Las policías de Río y San Pablo juntas asesinaron más de 11.000 personas desde
2003. En el Estado de Río, las presuntas muertes por resistencia a la policía
alcanzaron el record de más de 1.330 en 2007. Mientras las muertes reportadas
decrecieron a 1.137 en 2008, la cantidad permaneció alarmantemente elevada, tanto
como que fue la tercera más elevada en el record de Río. La cantidad de muertes
presuntas por resistencia en San hablo, menores que las de Río, es también
comparativamente alta: en los últimos 5 años, por ejemplo, hubo más muertes
presuntas por resistencia en el Estado de San Pablo (2.176) que las muertes policiales
de sospechosos en todo Sudáfrica (1.623) un país con una tasa de homicidios muy
superior a la de San Pablo (HRW, 2009: 1-2).
Human Right Watch concluyó que una porción sustancial de las presuntas muertes por
resistencia reportadas en ambos Estados de hecho son ejecuciones extrajudiciales.

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Mientras este uso ilegal de fuerza por la policía es particularmente pronunciada en
Río, es también un serio problema en San Pablo. Adicionalmente, algunos oficiales de
policía son miembros de “escuadrones de la muerte” o, en el caso de Río, milicias
ilegales armadas, que juntos son responsables por cientos de muertes cada año
(HRW, 2009: 2).
Ambos Estados implementaron algunas medidas para frenar los abusos policiales,
como la creación de una oficina de ombudsman policial en los 90s y más
recientemente, en el caso de San Pablo, el establecimiento de un programa de
entrenamiento en técnicas policiales de defensa con baja letalidad (conocida como el
“método Giraldi”). En San Pablo, estas medidas pueden haber contribuido a una caída
en los asesinatos policiales reportados desde su pico más alto en los 90s, pero no
están cerca de eliminar el problema. En Río, parecen haber tenido un impacto nulo
(HRW, 2009: 2).
Mientras muchos factores pueden haber contribuido a esta impunidad crónica, uno en
particular se destaca: el sistema de justicia criminal en ambos estados depende casi
enteramente en investigadores policiales para resolver estos casos. En otras palabras,
la policía investiga a los policías (HRW, 2009: 2).
Para poner un ejemplo: el Comando de Policía de Choque de San Pablo, una rama
operacional especial de la policía militar que contiene a las Rondas Ostensivas Tobías
(HRW, 2009: 3) de Aguiar (ROTA). Entre 2004 y 2008 la ROTA asesinó a 305
personas y resultó con 20 heridos y un solo oficial muerto. Similarmente, en Río, las
unidades que operan en 10 zonas particulares fueron responsables por 825 muertes
por presuntas resistencias en 2008 mientras solo sufrieron 12 muertes policiales. En
una de las zonas de operación, las muertes por presunta resistencia policial superaron
la cantidad de cualquier otro homicidio intencional en 2007 (HRW, 2009: 4).
La policía civil y militar en Río y San Pablo tiene salarios muy bajos que no reflejan la
naturaleza desafiante de sus trabajos y agravan los problemas de corrupción y abuso.
Por ejemplo, de acuerdo a un coronel de policía militar en Río, un oficial inicial de la
policía militar gana menos que un joven de bajo rango en el comercio de drogas. “Un
fogueteiro en el narcotráfico gana 1300 reales por mes –u$s 650-“ (HRW, 2009: 11).
Los bajos salarios de la policía son uno de los factores que alimentan a los miembros
de la policía para ingresar a las bandas ilegales tales como las milicias. Anualmente
hay más muertes violentas de la policía fuera de servicio que dentro del servicio en
Río y San Pablo (HRW, 2009: 12).
El gobierno federal ha invertido fondos significativos en el Programa Nacional para la
Seguridad Pública con Ciudadanía (PRONASCI), un programa nacional de seguridad
pública, que incluye fondos para entrenamiento policial y apoyo para divisiones de
asuntos internos (HRW, 2009: 12).
En Río, los programas pilotos de “pacificación” en un pequeño conjunto de
vecindarios, tales como Doña Marta, están siendo promocionados por oficiales que
mantienen alejados a los traficantes de droga con una baja letalidad policial. El
programa incluye la ubicación de un gran contingente policial en una comunidad de
bajos ingresos sobre una base permanente. “Hemos ocupado definitivamente cuatro
comunidades en distintos vecindarios”. El secretario de seguridad de Río, José
Mariano Beltrame, se estableció en el sitio oficial del programa. Los oficiales sostienen
que estas pocas iniciativas piloto han sido exitosas (HRW, 2009: 13).

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La policía de los Estados de Río de Janeiro y San Pablo ha matado un total
combinado de más de 11.000 personas desde 2003, de acuerdo a estadísticas
oficiales (HRW, 2009: 20).

Cuadro Nº 3. Cantidad de personas asesinatos por la policía en presunta


resistencia (ejecuciones sumarias)
Río de San Pablo Estados Sudáfrica
Janeiro Unidos
2007 1330 401 s/d s/d
2008 1137 397 371 468
Fuente: Lethal force, Human Right Watch, 2009, pág. 30.

Las 10 áreas listadas en la tabla debajo son grandes y generalmente contienen altos
niveles de crimen. Juntas contienen el 44% de la población de Río y cerca del 53% de
las muertes del Estado en 2008. Ellas también contienen una gran proporción de las
muertes de la policía estatal. Juntas contabilizan 825 asesinatos en 2008, o el 73% de
todos los asesinatos hechos por oficiales policiales en todo el Estado (HRW, 2009:
37).

Cuadro Nº 4.

12 oficiales fueron muertos en cumplimiento del deber en estas 10 áreas en Río en el


año 2008. Por cada oficial que murió cumpliendo su deber en estas 10 zonas, la
policía mató a 69 personas. El Batallón 74 de la PM mató a 74 personas en presuntas
tiroteos de resistencia en 2008 mientras ningún oficial murió en cumplimiento de su
deber. En el área 15 del Batallón de la PM, la policía mató a 103 personas y solo sufrió
una muerte en cumplimiento del deber (HRW, 2009: 38).

11
ROTA: Una de las unidades de PM más letales de San Pablo
Desde 2004 hasta 2008, las Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar (ROTA) de San
Pablo mataron a 305 personas en acto de servicio, en todos los casos episodios de
presunta resistencia al arresto. Durante el mismo período, la unidad informó de 20
personas heridas durante estos episodios de resistencia al arresto. Esto significa que
la unidad mató aproximadamente a 15 personas por cada individuo no mortalmente
herido en estos supuestos tiroteos… por otra parte, la unidad sufrió exactamente una
muerte en cumplimiento del deber en el mismo período de 5 años (HRW, 2009: 40).
Esta disparidad fue particularmente dramática en las secuelas de los ataques del PCC
en mayo de 2006 en San Pablo. El comando de tropas de choque oficialmente mató a
47 individuos aquel mes, sin ningún herido, y sin sufrir ninguna muerte en
cumplimiento del deber (HRW, 2009: 41).

Escuadrones de la muerte de San Pablo


La cantidad de casos de sospechas de muerte por escuadrones de la muerte se
incrementó de 2006 a 2008. Desde mayo de 2006, la Oficina del Ombudsman Policial
ha documentado 541 muertes en 266 casos sospecha que fueron “supuestamente
ejecutadas por los llamados grupos de exterminio” (HRW, 2009: 41).
Después de los días iniciales de los ataques del PCC en mayo de 2006 en San Pablo,
escuadrones de la muerte compuestos por oficiales de la policía cometieron una
oleada de ejecuciones extrajudiciales, de acuerdo al ombudsman policial (HRW, 2009:
41).

Milicias de Río
Las milicias son la mayor fuente de homicidios y otros crímenes en Río, incluyendo
tortura, corrupción, extorsión y –en algunos casos- narcotráfico. Las milicias controlan
171 vecindarios en el Estado de Río de Janeiro (118 de ellos en la ciudad) (HRW,
2009: 46-47).
Las milicias son un mal que constituye también un alerta sobre el surgimiento de
precondiciones para la militarización de la política y la politización de la criminalidad, lo
que significaría colocar en crisis profunda al Estado de derecho.
Brasil posee una estructura básica policial formada por dos policías en cada Estado,
una de naturaleza civil, de carácter jurídico, a quien competen las tareas de
investigación criminal; otra de carácter militar, a quien se atribuye la misión de policía
ostensiva. Tenemos, entonces, en los 27 Estados, 54 corporaciones policiales. A este
núcleo de policía, se suma la Policía Federal, órgano subordinado al Ministerio de
Justicia, que realiza acciones de investigación en crímenes federales.
Más recientemente, los municipios han constituido Guardias Municipales que, en la
mayoría de los casos, han sido concebidas como policías ostensivas, de carácter civil.
El conjunto de las organizaciones que actúan en el área de la seguridad, incluye,
también, al Cuerpo de Bomberos –en algunos Estados subordinados a las policías
militares, en otros ya como instituciones independientes, de carácter civil. Cada Estado
posee, también, un órgano técnico responsable por la Pericia Criminal –algunos
todavía subordinados a las policías civiles, otros ya como instituciones independientes.
Esta estructura de policía, cuyo centro está atravesado por una división, produjo la
realidad peculiar de la existencia de dos policías en los Estados que deben hacer,
cada una, la mitad del “ciclo de policía”. Dicho de otra manera, cada policía estadual
es, conceptualmente, una policía por la mitad, porque o investiga o realiza tareas de

12
policía ostensiva. Una de ellas lleva a cabo detenciones, otra recoge pruebas; una
patrulla, otra recibe las denuncias, etc. Es evidente que, en las actividades prácticas
de policía, tales divisiones de responsabilidad casi nunca se observan. Así, por
ejemplo, se tornó habitual que las policías civiles tengan identificación, algo admisible
solamente en una lógica ostensiva. Por otra parte, las policías militares, desde hace
mucho tiempo, cuentan con departamentos de inteligencia que realizan
investigaciones criminales permitidas solamente a las policías civiles y pasan a
registrar casos en “términos circunstanciales” (especie de registros simplificados) que
disponen la presencia de la estructura de la policía judicial. Tales sobreposiciones
renuevan la rivalidad entre las corporaciones, dan margen a las acciones judiciales
patrocinadas por las entidades de representación sindical de las policías y generan
disputas cuya base parece ser la irracionalidad propia del sistema policial.
Tomando los datos oficiales disponibles, en 2004 la suma de efectivos de todas las
instituciones policiales estaduales sobrepasaba el medio millón de personas (563.396
policías), lo que representaba una media de 1 policía por cada 322 habitantes en todo
Brasil. En manos de esta policía estaban, en el mismo año, más (13) de 460 mil armas
letales. En 2004, el total de gastos de las policías estaduales fue de más de 18
billones de reales (algo así como 9 billones de dólares), cerca de 104 reales por
habitante al año (SENASP, 2006). Si estos datos se sumaran con los gastos de las
guardias municipales, con la Policía Federal (Rolim, 2006: 14).
En las metrópolis, muchos policías militares y civiles pertenecen al crimen organizado,
protegen a los narcotraficantes y les venden armas. Más que reprimirla, las fuerzas de
seguridad pública participan en la violencia. En San Pablo y Río de Janeiro más de
1.000 asesinatos ocurridos en 2006 fueron cometidos por policías 1 (Gratius y de
Sousa, 2007: 3), una cifra que aumentó en 2008 (HRW, 2009).
A pesar de que el gobierno del presidente Luis Inácio “Lula” Da Silva y el Partido de
los Trabajadores (PT) se ha enfocado más que los gobiernos previos en la reducción
de la pobreza, tanto para aliviar la pobreza general como para combatir el crimen, los
enfoques policiales de línea dura siguen prevaleciendo en San Pablo y Río de Janeiro
(Peirce, 2008: 86).
La fuerza policial es notoriamente represiva y crece el apoyo a las sanciones punitivas,
incluyendo la pena de muerte (Peirce, 2008: 85). Como al mismo tiempo hay una
creciente pérdida de confianza de la sociedad y del gobierno nacional en la Policía
Militar se refuerza la demanda de que el Ejército se involucre más directamente en
actividades de seguridad pública (Zaverucha, 2008: 138).

4. La desigualdad social y las favelas


Las razones por las cuales algunas personas desarrollan una “vida delictiva” no
pueden derivarse exclusivamente de la experiencia de la carencia.
La “prevención contra el delito y la violencia” es un tema diferente a la idea de
“desarrollo de políticas sociales”. Las experiencias de gobiernos municipales que
alcanzaron significativas reducciones en las tasas de criminalidad (como Bogotá en
Colombia y Diadema en Brasil) permite pensar en la idea de la prevención del crimen y
de la violencia como un área propia de elaboración de políticas públicas y no como un
mero subproducto de inversiones focalizadas en lo social (Rolim, 2006: 7-8).

1
Amnesty International, 2007.

13
Pese a existir una evidente correlación entre desigualdad social y criminalidad, sería
un error reducir el tema de la delincuencia o de la violencia a las diferencias sociales o
imaginar que los avances en el combate de las injusticias sociales provoquen
necesariamente efectos colaterales en la disminución de las tasas delictuales. Las
políticas de seguridad eficaces y las políticas de inclusión social se potencian
mutuamente, pero operan con relativa autonomía (Rolim, 2006: 6).
La principal causa de los altos niveles de violencia en Brasil es la extrema desigualdad
o la “brecha de la vergüenza” entre ricos y pobres que crea nuevas desigualdades:
entre favelas y barrios en las grandes ciudades y entre el sur y el norte en todo el país.
La violencia es resultado del subdesarrollo y también refleja la capacidad extensiva del
narcotráfico. Brasil es el segundo consumidor de drogas del mundo después de
Estados Unidos y uno de los principales países de tránsito de estupefacientes en las
Américas (Gratius y de Sousa, 2007: 2).
La violencia urbana se concentra sobre todo en los barrios pobres y marginales de
Río de Janeiro, San Pablo, Recife y otras metrópolis controladas por la criminalidad
organizada. Un tercio de la población de las metrópolis brasileñas vive en favelas. Las
más de 2.000 favelas que existen en el país funcionan como Estados dentro del
Estado con sus propias jerarquías, leyes, sistemas judiciales y penales (Gratius y de
Sousa, 2007: 3).
En cuanto al déficit social, más de un tercio de los brasileños vive en condiciones de
pobreza y el 10% de la población concentra el 45% de los ingresos del país. Aunque
las cifras han mejorado 2, Brasil es todavía el segundo país con la mayor concentración
de ingresos en América Latina (Gratius y de Sousa, 2007: 3).
Para combatir la desigualdad extrema que caracteriza la sociedad brasileña, el
gobierno invierte cerca del 60% del presupuesto público, un equivalente al 28% del
PIB en programas sociales. Mediante proyectos como “bolsa familia”, que vincula
ayuda y escolarización, el Gobierno pretende mejorar el acceso de los niños pobres a
la educación pública y aumentar las posibilidades de su entrada al mercado laboral. En
este campo, el balance es favorable: el nivel de escolarización ha aumentado, se
redujo el número de analfabetos a un 11% y el salario medio de los brasileños está
creciendo. (Gratius y de Sousa, 2007: 4).
La afirmación convencional de que el crimen está anudado con la pobreza lleva a una
estigmatización de la pobreza. En realidad ninguna deprivación relativa es más
significativa que la desigualdad de ingresos en las ciudades brasileñas. Las
investigaciones muestran que la desigualdad, más que la pobreza, tiene mayor
influencia sobre el crimen. En ese sentido en Brasil hay varios tipos de desigualdad: en
la tenencia de la tierra, la educación y el empleo, todas relevantes en la incidencia
sobre el crimen (Peirce, 2008: 85-86).
Los vínculos causales entre desigualdad y crimen son sustanciales. Desde el fin de las
guerras civiles en América Latina la brecha entre la distribución de ingresos y
crecimiento económico ha crecido continuamente (Szekely 2003; CEPAL 2005). Brasil
es el tercer país más inequitativo en el mundo, como indica su coeficiente Gini de 56.7
(CIA 2005), y numerosos análisis encontraron una fuerte correlación entre desigualdad
y tasas de criminalidad (Soares y Naritomi, 2008). A primera vista los indicadores
muestran que los niveles de desigualdad están decreciendo mientras la proporción
general de brasileños pobres también ha caído. Esta atenuación de las condiciones

2
En Brasil, el coeficiente Gini bajó de 58,2 (2003) a 56,7 (2005).

14
sociales a nivel nacional no puede hacernos olvidar que la diferencia notable se
establece en algunas áreas urbanas, donde la desigualdad permanece más extrema:
Río de Janeiro concentra un alto porcentaje de pobreza absoluta. Jennifer Peirce
sostiene que “la urbanización acelerada es la causa principal de esta desigualdad”
(Peirce: 2008, 88).
El crimen es al mismo tiempo causa y consecuencia de la desigualdad, pero el modelo
penal racional solo contabiliza la desigualdad material vista por un individuo. Una
visión más cercana a las dinámicas sociales, económicas y políticas de la vida urbana
sugiere que la relación entre las disparidades en la distribución del ingreso (medidas
por el coeficiente Gini) y el crimen se vuelve menos significativa cuando se las
confronta con otros factores sociales, como el desempleo, la participación de la mujer
en la fuerza laboral y la proporción de gente viviendo en extrema pobreza. Las
estadísticas del gobierno nacional que cruzan la cantidad de homicidios con el nivel
educativo (no con los ingresos) muestran la alta tasa en la segunda categoría
educativa más baja (68/1000, comparada con el 35/1000 para no educados y menos
de 10/1000 para los que tienen educación superior o más), sugiriendo que las áreas
rurales con baja educación están menos afectadas que los sectores con algún acceso
a los servicios, como en las periferias urbanas (Peirce: 2008, 89).
El estudio que encuentra la más robusta correlación entre el coeficiente de Gini y las
tasas de crimen en América Latina es aquella en que una recesión económica
incrementa las tasas de delito, pero solo después de un “efecto retraso” o “histéresis”.
Cuando se tienen pocas opciones de vida, las restricciones sociales pueden retrasar el
ingreso a la delincuencia. Una vez que este punto de inflexión es cruzado, es difícil
moverse en reversa, hacia fuera del crimen. El hecho de que los niveles de crimen
producidos por la caída económica permanezcan altos incluso cuando los indicadores
económicos mejoran, sugiere que otros factores además de la necesidad impuesta por
la pobreza relativa mantienen a la gente vinculada al crimen, y las posibilidades de
decisión racional como medio para abandonar el crimen ya no son posibles. La
exclusión de oportunidades puede ser más seria que la carencia de recursos (Peirce:
2008, 89).
Aunque las disparidades más extremas en Brasil existen entre los vecindarios urbanos
y los vecindarios rurales, la desigualdad también ocurre dentro de la misma ciudad
donde ricos y pobres viven en una proximidad cercana pero segregada. Allí la mutua
influencia de desigualdad, crimen y violencia es más significativa. También la
fragmentación literal y simbólica de la ciudad tiene un fuerte impacto en los niveles de
crimen. Es así que la nivelación de la movilidad social a través del uso de estereotipos
distorsiona todo posible efecto de las medidas de disuasión, dejando a los sectores
más pobres más vulnerables para convertirse al mismo tiempo en víctimas y
perpetradores del crimen (Peirce: 2008, 90).

Policía y favelas
Los residentes de las aproximadamente 1000 favelas de Río de Janeiro, donde viven
un estimado de un tercio de la población (tres millones de personas), están en un
creciente riesgo dada la frecuencia de las acciones policiales. De acuerdo a la ONG
Global Justice, con sede en Río, la impunidad y la no responsabilidad de las acciones
policiales son serios problemas en la metrópolis. Amnistía Internacional afirma que la
aplicación de la ley en Río sigue estando caracterizada por operaciones a gran escala

15
en las cuales las unidades policiales fuertemente armadas “invaden” las favelas (RDH,
2009: 2).
El Programa de Pacificación de las Favelas instituido en 2008 por el gobierno de Río
de Janeiro, registró inicialmente 9 favelas pacificadas para fines de año. La policía y
los oficiales gubernamentales expulsó a los miembros de las bandas de narcotráfico
que antes dominaban el lugar, estableció una policía de proximidad, regularizó los
servicios públicos, y mostró intenciones de introducir otros servicios urbanos y
asistencia social. El programa presuntamente intentaba pacificar entre 30 y 40 favelas
en los siguientes dos años (RDH, 2009: 2).
En octubre de 2009 el Instituto de Seguridad Pública de Río de Janeiro reportó 805
asesinatos en el Estado de personas descriptas como “resistencia al arresto” de enero
a septiembre, un promedio de 3 personas por día, menos que el promedio de 2007 de
4 personas por día y un 11% inferior comparado con el mismo período de 2008. GJ
reportó 1137 asesinatos policiales en Río de Janeiro en 2008 (RDH, 2009: 2).
La Secretaría de Seguridad Pública de San Pablo reportó que la policía estatal de San
Pablo (civil y militar) mató a 400 civiles en el Estado entre enero y septiembre,
comparado con los 353 muertos durante el mismo período en 2008 (RDH, 2009: 2).
Las estadísticas de inseguridad ciudadana en Río todavía estremecen: más de 6000
muertes violentas al año, aunque el número de homicidios ha caído un 15% en el
último año 3.
Luiz Antonio Machado, de la Universidad Federal de Río, considera que esa estrategia
de ocupación permanente podría derivar en “un control autoritario de la policía sobre
las capas más desfavorecidas de la sociedad”. Otro efecto perverso de la pacificación
es la “migración” del crimen organizado hacia otros barrios marginales de la ciudad.
En el complejo de Alemao, en el norte de Río, han recalado muchos de los
narcotraficantes que lograron huir antes de que el BOPE “limpiara” sus comunidades.
El gobierno está priorizando los corredores del sur de la ciudad con vistas a la
celebración de la Copa del Mundo de fútbol en 2014 y de los Juegos Olímpicos en
2016 cuando unos 60 mil agentes de las UPP patrullen en más de 70 favelas, las más
violentas de la ciudad 4.

5. Los programas de Seguridad Pública. El Pronasci


Después de admitir que la seguridad pública era uno de los puntos débiles de su
primer mandato, el presidente Luiz Inacio “Lula” da Silva decidió anunciar un
ambicioso programa llamado PRONASCI, que involucra a 19 ministerios diferentes y
un total de 94 “acciones estructurales” (OADBS, 2008).
Su principio central es la idea de que el crimen es un problema social complejo que
requiere tanto el fortalecimiento y la modernización de los aparatos coercitivos del
Estado, como la implementación de medidas de política social.
Sus acciones estructurales incluyen la creación de una Fuerza de Seguridad Pública
Nacional y la construcción de una capacidad adicional de prisión, así como la mejora
de la calificación y entrenamiento de oficiales de policía, agentes penitenciarios y otros
oficiales de seguridad pública (OADBS, 2008).

3
César González-Calero, Diario La Nación, 9 de agosto de 2010, “La pacificación de favelas en Río, un
modelo para Brasil”.
4
Idem.

16
El eje de acciones locales de PRONASCI propone varias inversiones en proyectos
sociales y de infraestructura en periferias urbanas dominadas por el crimen (OADBS,
2008).
La diferencia central entre el PRONASCI y los programas federales de seguridad
pública anteriores es que éste establece claramente cuánto desembolsará el gobierno
y también establece el origen de los fondos: entre 2007-2012 el programa invertirá
3700 millones de dólares en las regiones metropolitanas más violentas de Brasil. A
despecho de sus logros el PRONASCI no incluye ni una sola referencia a una
reforma policial.
Los académicos y decisores tienden a coincidir de que la baja efectividad es una
consecuencia de una estructura institucional caracterizada por el solapamiento de
funciones y de un conflicto perverso intraburocrático que involucra las fuerzas
policiales civiles y militares. Aparentemente el gobierno de Lula ha decidido no lidiar
con estas cuestiones políticamente sensibles, enfocándose en reformas “fáciles” que
proveen viviendas subsidiadas a oficiales policiales e inversión en entrenamiento
profesional (OADBS, 2008).

La reforma “fácil” del sistema policial


El Programa Nacional de Seguridad integraría las políticas públicas de las 11 regiones
con mayores tasas de criminalidad y sería un paso positivo en esta dirección. Lo es
también el debate público del Programa Nacional de Seguridad en el cual participaron
no sólo entidades gubernamentales, sino también la Central Única das Favelas (CUF),
ONGs como Viva Río y otros representantes de la sociedad civil (Gratius y de Sousa,
2007: 4).
El gobierno del PT bajo Da Silva apoya las políticas de reducción del crimen que se
alejan de la tradición autoritaria de policiamiento represivo en Brasil y ha desarrollado
algunas iniciativas federales de seguridad pública que intentan colocar condiciones
socio-económicas y las circunstancias particulares de Brasil. El Sistema Unitario de
Seguridad Pública (SUSP) trata de armonizar las jerarquías policiales, los operativos,
los procedimientos y las rendiciones de cuenta, lo que es un paso promisorio hacia la
ruptura del compromiso entre las redes ilícitas de tráfico de drogas y oficiales de
policía. PRONASCI, el Programa Nacional de Seguridad Pública y Ciudadanía (2007)
es un conjunto de 3 billones de dólares de acciones que integran prevención, control y
cambio institucional. El último cubre casi todos los aspectos de desigualdad social y
económica, así como las reformas policiales y las prisiones. Mientras los críticos
permanecen cautos mirando su factibilidad e implementación (Soares 2007; Szabo
2008; Peirce: 2008, 94).
La disciplina de los Derechos Humanos entró en el plan curricular de diversas
instituciones de enseñanza policial de Brasil, por la necesidad de que los órganos de
seguridad pública se adapten al modelo democrático vigente. El tema está todavía
bajo un manto demasiado teórico, rodeado de utopía, faltándole una metodología para
su aplicación práctica por los agentes de seguridad pública, saliendo del campo
filosófico hacia el real (Nascimento, 2007).
En Río hay dos cambios dignos de registro: en primer lugar el ingreso de los dólares
provenientes de la exploración petrolífera en la Bahía de Campos, durante la última
década; en segundo lugar, el actual gobierno estatal decidió dar combate abierto a los
traficantes en los morros. Con esto ¿cambió significativamente la situación de
violencia e inseguridad para los ciudadanos? La respuesta es negativa por dos

17
motivos: las divisas del petróleo no consiguieron ser canalizadas, de forma
consistente, para inversiones de largo curso, que mejorasen las condiciones de vida
de la amplia franja de población situada en los suburbios: por ejemplo, transporte
ferroviario y salud pública.
Y además el Estado de Río no consiguió elaborar y ejecutar una clara política de
seguridad pública, aliada a inversiones en servicios sociales (como se ha hecho en
ciudades colombianas), en las áreas carenciadas. El éxito obtenido en el morro Doña
Marta es más bien una excepción, en un contexto confuso y violento de mil favelas
que rodean a la ciudad. El gobernador Cabral, que se inspiró en el ejemplo de
Medellín, dejó por la mitad la obra iniciada. De ahí que la violencia no ha disminuido,
mientras que en Medellín y Bogotá literalmente desapareció (Vélez-Rodríguez, 2009:
7).

El Pronasci en números
Metas:
1. Beneficiar, directa o indirectamente, a 3.5 millones de personas entre
profesionales de seguridad pública, jóvenes y sus familias.
2. Buscar la reducción del número de homicidios, del actual 29 cada 100 mil
habitantes a 12 homicidios cada 100 mil habitantes, en los próximos cuatro
años.
El proyecto articula políticas de seguridad con acciones sociales; prioriza la prevención
y busca llegar a las causas que llevan a la violencia… (Pronasci 2007)
Entre los principales ejes de Pronasci se destacan la formación y valorización de los
profesionales de la seguridad pública; la reestructuración del sistema penitenciario; el
combate a la corrupción policial y el involucramiento de la comunidad en la prevención
de la violencia (Pronasci 2007).
La creación de casi 38 mil vacantes en el sistema penitenciario del país atenderá a un
público específico: jóvenes entre 18 y 24 años. El objetivo del gobierno federal es
separar a los presos por franja etaria y naturaleza del delito e impedir que jóvenes que
cometieron pequeños delitos se contaminen por la influencia de los líderes del crimen
organizado (Pronasci 2007).
Inicialmente el programa será implementado en las 11 regiones metropolitanas
brasileñas más violentas, según los datos de los ministerios de Justicia y Salud. Ellas
son: Belem, Belo Horizonte, Brasilia, Curitiba, Maceió, Porto Alegre, Recife, Río de
Janeiro, Salvador, Sao Paulo y Vitoria (Pronasci 2007).
Finalmente el PRONASCI fortalece la Fuerza Nacional de Seguridad Pública.
Creada en 2004 la FNSP está compuesta por 7.800 hombres y mujeres de elite de las
policías militares y del Cuerpo de Bomberos de todo el país. Todos pasarán por un
riguroso entrenamiento en acciones preventivas y represivas calificadas (Pronasci
2007).

6. Debilidades del gobierno


Además de la reforma de las policías es imprescindible que las estructuras policiales y
de investigación se especialicen, ampliando para las demás unidades de la Federación
las experiencias de combate al crimen organizado del Ministerio Público de los
estados de San Pablo y de Rio Grande do Sul (PNSP, 2002: 37).
Hay una cultura corriente en las corporaciones policiales que defiende que la
información es poder. Ese entendimiento todavía se sostiene en la vieja doctrina de

18
seguridad nacional e impide la transparencia de las informaciones, pues cualquier
empleado público que las tenga lucha para no compartirlas con los demás (aunque no
sean importantes estratégica ni tácticamente), por miedo de perder su supuesto
espacio de poder (PNSP, 2002: 42).
Aunque la sociedad brasileña viene reclamando, desde hace por lo menos dos
décadas, profundas transformaciones en las políticas de seguridad del país el control
democrático de la violencia permanece como uno de los más graves desafíos a las
políticas gubernamentales (Adorno, 2006: 41).
A pesar del retorno al estado de derecho y a la democracia (1985- 1989), durante
mucho tiempo persistieron: encarcelamientos para investigaciones sin orden judicial;
asombrosa actividad clandestina de las organizaciones paramilitares; elevada
impunidad en las graves violaciones de derechos humanos, incluso en aquellas de
responsabilidad directa del Estado, como las torturas en los métodos de investigación
usados en las comisarías y distritos policiales; albedrío en la aplicación de las normas
regimentales, incluido en esto el uso de celdas resistentes como instrumento de
contención y represalia de la masa carcelaria y malos tratos aplicados cotidianamente
a los presos. Además, la ausencia en la protección de los derechos consagrados en
convenciones internacionales (derecho al trabajo, profesionalización, escolarización,
tratamiento humano digno, asistencia jurídica y social) puso en evidencia, en los diez
años siguientes al retorno del país al estado de derecho (1985-95), la quiebra de las
cárceles (Adorno, 2006: 46).
Los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Lula da Silva son herederos de ese
escenario institucional. Las acciones gubernamentales tuvieron como objetivos: a)
aumentar la oferta de plazas en el sistema penitenciar y reducir drásticamente la
superpoblación carcelaria; b) crear penitenciarías subordinadas al gobierno federal,
para el cumplimiento de penas determinadas por la justicia penal federal; c) promover
y financiar la edificación en los estados federados de penitenciarías de seguridad
máxima para contener los líderes del tráfico de drogas y de otras actividades del
crimen organizado (Adorno, 2006: 46).
El primer gobierno de Lula da Silva (2003-2006) no alteró sustancialmente esos
propósitos. Su programa también invirtió en ley y orden, previendo medidas no muy
distintas del gobierno anterior. Sin embargo, buscó superar lo que le parecía
desencaminado del gobierno FHC: una elevada capacidad de presentar propuestas
frente a una baja capacidad de ejecución (Adorno, 2006: 42).

7. Los problemas del Estado


Lo que la experiencia ha demostrado es que la presencia e influencia del crimen
organizado está directamente relacionada a su capacidad de establecer relaciones de
complicidad con el Estado.
El crimen organizado anhela la cooptación, en provecho propio, del poder estatal… En
la realidad brasilera, los hechos indican que las organizaciones criminales están
presentes en la corrupción vinculada al “jogo do bicho”, al hurto y robo de vehículos, al
desarme, al robo y hurto de carga y más recientemente a la adulteración de
combustible, bien como al narcotráfico y al contrabando de armas… (PNSP, 2002: 37).
Es primordial restablecer el primado del Estado en el comando de la sociedad. Dos
providencias son primordiales: A. restablecer la credibilidad de la Justicia, mediante
una legislación más dura con los criminales y b. reformulación de la representación

19
política de nuestros representantes en el Congreso y en las Asambleas Legislativas
estaduales (Vélez-Rodríguez, 2009: 13-14).
Efectivamente, las naciones más desarrolladas con regímenes democráticos
consolidados, ya estaban presentando soluciones a algunos de sus problemas de
seguridad y experimentando sensibles reducciones en los niveles de homicidios,
cuando el problema recién empezaba a ser reconocido como pertinente en nuestra
región. Un reconocimiento que, cabe señalar, no se ha derivado de una opción política
clara presentada por los gobiernos, sino que surgió, en general, como respuesta a las
crecientes demandas por seguridad que presentaron las clases medias (Rolim, 2006:
2).
Sin duda, Brasil no es un Estado frágil, sino más bien lo contrario. Según un informe
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 5, el sector público
es el principal agente de progreso social, el nivel tributario es el más elevado en las
Américas, y la salud y la educación son gratuitas. Sin embargo, Brasil es un Estado
disfuncional en dos sectores clave para cualquier democracia: la justicia y la seguridad
ciudadana. Ambas son las instituciones peor evaluados por los ciudadanos y las que,
según el Banco Mundial, menos funcionan.
Llama la atención la contradicción entre un sistema democrático formal que funciona
cada vez mejor y un aumento constante de la violencia en las principales metrópolis y
zonas rurales del país que reflejan la ausencia del Estado como garante de seguridad.
En la mayor parte de las favelas, los narcotraficantes que disponen de enormes
recursos, no sólo tienen el monopolio de la violencia, sino que empiezan a sustituir el
Estado en otros ámbitos, como en el suministro de infraestructura y servicios sociales.
Recuperar estos espacios públicos “es el principal objetivo de los fondos adicionales
que asignó el gobierno al desarrollo de las favelas” (Gratius y de Sousa, 2007: 1).
Sigue siendo una contradicción que Brasil es, por un lado, una de las nuevas
potencias emergentes con un gran potencial económico y, por el otro un país en vías
de desarrollo con serios problemas de seguridad interna que ponen en peligro la
democracia y la proyección regional y global de Brasil.

8. El narcotráfico
En mayo del 2006, una rebelión de proporciones inéditas de presos de las
penitenciarías Sao Paulo, con apoyo externo, promovió en una semana 399 ataques
directos contra policías e instalaciones públicas en Brasil. La rebelión fue promovida
por la organización criminal Primer Comando de la Capital, PCC, comandada por
Marcos Camacho, alias Marcola. El PCC de San Pablo tiene un estimado de 20 mil
miembros en todo el país (INCSR, 2010: 163).
A finales del mismo año, el crimen organizado llevó el pánico a los moradores de Río
de Janeiro con ataques sincronizados. Esas acciones, en que murieron un total de 18
personas, fueron realizadas por la organización criminal Comando Rojo (Comando
Vermelho, CV).
Con excepción de la Policía Federal, que recibió inversiones razonables por parte del
gobierno federal y las aplicó en sistemas de inteligencia, la capacidad de inteligencia
de las policías estatales es precaria (Rangel Bandeira, 2008: 233). La formación de
sus comandantes, y la política predominante, viene del régimen militar, con énfasis en
la represión ciega y deficiencia en el trabajo de prevención e inteligencia (Rangel
5
Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, Panorama Social de América Latina y el Caribe 2006, Santiago de
Chile, 2007.

20
Bandeira, 2008: 233). Así, el conocimiento del crimen proviene mucho más de la
intervención telefónica (autorizada o no), del sistema de denuncia anónima por
teléfono (servicio Disque Denuncia), de la tortura (ilegal) y de la complicidad de la
policía con los criminales (Rangel Bandeira, 2008: 234).

a. El narcotráfico en San Pablo


En el año 2006 la causa inmediata de la rebelión del PCC en San Pablo fue una
reacción a las medidas restrictivas que las autoridades carcelarias estaban a punto de
tomar contra los líderes del PCC, cortándoles ciertos privilegios y su envío a una
penitenciaría de seguridad máxima, Catanduvas, en el Estado de Paraná, eliminando
de esta forma su capacidad de comunicación con la organización que comandaban.
Los líderes se enteraron de esa iniciativa en la víspera de ser ejecutada a través de un
funcionario de la CPI y dieron inicio a la rebelión para que las autoridades
retrocedieran en su decisión. El funcionario se dejó sobornar por un abogado del PCC,
que le compró el video con la sesión secreta en que una autoridad carcelaria de San
Pablo informó a los diputados de sus planes de transferencia de presos (Rangel
Bandeira, 2008: 235).
Según el propio PCC, la organización o “partido” como la llaman (en Río los bandos se
denominan “movimiento” o “comando”), fue creada en 1993, en los presidios de San
Pablo. Con la transferencia de presos a otros Estados, dentro de una política
equivocada para debilitar la organización en San Pablo, el PCC se trasladó a prisiones
de otros Estados. Su principal líder, Marcola, tiene un razonable bagaje cultural y
conocimiento de las organizaciones revolucionarias de la lucha contra el régimen
militar. De inicio, la organización fue estructurada como reacción a los malos tratos a
que son sometidos los presos en el sistema penitenciario brasileño, donde al infierno
de depositar 30 presos en celdas destinadas a apenas 3 detenidos, se suma el
irrespeto a los derechos que les son garantizados por ley y a la corrupción de los
agentes carcelarios que venden derechos y privilegios, que actúan de forma arbitraria
y violenta, perdiendo el respeto de la población carcelaria, que odia y desprecia a los
agentes que los temen (Rangel Bandeira, 2008: 235).
Según la copia del Estatuto del PCC, incautada en la prisión y remitida a la CPI, su
artículo 4 establece como uno de los objetivos del “partido”: “La unión contra la
injusticia y la opresión dentro del sistema penitenciario.
El artículo 11 dice: (...) revolucionaremos el país de dentro de las prisiones, y nuestro
brazo armado será el terror de los opresores poderosos y tiranos, que usan el anexo
de Taubate [prisión de São Paulo] y de Bangu I de Río de Janeiro, como instrumentos
de venganza de la sociedad en la fabricación de ´monstruos´ (...)”.
Por lo tanto, el PCC surge y se implanta como un movimiento de protección de los
presos contra el arbitrio y la ley de la selva que impera en los presidios. Pertenecer al
PCC dentro de las prisiones es participar de una organización que protege al preso de
los agentes carcelarios y de los demás prisioneros. El artículo 8 establece: “Los
integrantes del Partido tienen que dar el buen ejemplo a ser seguido por la masa, y por
eso el Partido no admite que haya asaltos, estupros, extorsión en el sistema
[carcelario]”.
Quien no entra al PCC está condenado a la tierra de nadie, a ser víctima de ambos
lados. Además, la estructura de la organización existe intra muros y fuera de las
prisiones. El detenido que sale está obligado a contribuir financieramente con los que

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se quedan. El lucro de cada asalto u operación ilícita tiene que ser compartido con los
presos del PCC, bajo pena de asesinato, o represalia a la familia del “traidor”.
El artículo 3 establece: “Contribución de los que están en libertad, con los hermanos
que están prisioneros, a través de abogados, dinero, ayuda a los familiares y acción de
rescate [escape de la prisión]”. El artículo 7 determina: “Los que están en libertad y en
buena situación, pero se olvidan de contribuir con los hermanos que están detenidos,
serán condenados a muerte, sin perdón”.
En contrapartida, cuando un miembro del PCC es preso otra vez, él y su familia
recibirán la ayuda financiera y protección de la organización. Es decir, coerción y
beneficio. Si no colabora, sentencia de muerte. Integrado y colaborando, será tratado
como “hermano”. Se montó un sistema basado en la motivación, amenaza y
protección/ beneficio, irresistible. El miembro del PCC actúa por miedo, pero también
por convicción. Aunque sin ambicionar el poder político, tiene una ideología de
oprimido contra el opresor, calcada en la idea de solidaridad entre sus miembros. Su
Estatuto tiene en su inicio un corazón, símbolo de fraternidad y amor, y el signo taoísta
del ying y el yang, expresión de integración y armonía. El discurso es político,
oponiendo la elite contra los presos, que se deben unir para sobrevivir.
El artículo 2 y el final del Estatuto traen el eslogan del movimiento: Lucha por la Paz,
Justicia y Libertad. El leitmotiv no es el dinero ni la droga; esos serían medios para
viabilizar la auto-defensa de los presos (Rangel Bandeira, 2008: 236). El sentimiento
de cuerpo y unión es mostrado como indispensable y el centralismo es absoluto.
El artículo primero no deja dudas: Lealtad, respeto y solidaridad antes de todo por el
Partido; artículo 14, al estilo mosquetero: “Somos uno para todos y todos para uno, y
en el artículo 11: (...) estamos preparados y unidos y un pueblo unido jamás será
vencido”.
Se calcula que el PCC cuenta, entre sus miembros presos y que operan fuera de los
presidios, con cerca de 1.485 miembros y colaboradores.
La evaluación del poder financiero del PCC sorprendió. Se estima que, apenas en
2006, manejaba cerca de US$ 18 millones, lavado del dinero en puestos de gasolina y
revendedoras de autos controlados por la organización. Participaban de las
operaciones financieras, involucrando a los que hacían los contactos entre los presos
y el exterior (en su mayoría mujeres, pero también abogados), 260 personas; el dinero
circuló por 232 cuentas bancarias.
La acción ágil del PCC, capaz de comandar acciones simultáneas, en minutos, en
distintos puntos de la ciudad y de otros estados, no habría sido posible sin la
complicidad de agentes carcelarios, de las propias autoridades, que después de la
rebelión, amenazadas con nuevos levantamientos, cedieron a las exigencias de la
organización. Fue el caso de la introducción en la prisión, comprador por el PCC, de
centenares de televisores de plasma, para que los presos pudieran observar la Copa
del Mundo de Fútbol, autorizados por la dirección de los presidios (Rangel Bandeira,
2008: 237).

b. El narcotráfico en Río de Janeiro


Al contrario de San Pablo, en Río de Janeiro el crimen organizado es disperso y está
dividido en varias facciones, que normalmente se hostigan y disputan territorio en las

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casi 700 favelas existentes en esta capital, favelas donde vive 1/5 de la población de
Río 6 (Rangel Bandeira, 2008: 239).
Allí predomina la organización criminal Comando Rojo (Comando Vermelho), CV,
creado durante el régimen militar, cuyos fundados empezaron a imitar a los presos
políticos, que luchaban de forma organizada y unida por sus derechos en la prisión.
Pero hoy día ni el CV ni las demás facciones cultivan el sentimiento de solidaridad, el
discurso político o el mecanismo de amenaza o premio que encontramos en el PCC.
El control es ejercido por el terror, y las organizaciones están dirigidas exclusivamente
al negocio de drogas y armas (Rangel Bandeira, 2008: 239).
Visitando la favela de Cantagalo, en Ipanema, el director de la Academia de Policía de
Estados Unidos en Washington, D.C. me dijo que apenas había visto una “geografía y
urbanización tan desfavorable al trabajo de la policía en los barrios argelinos, en que ni
el ejército francés se atrevía a entrar”.
Organizaciones como el Primer Comando, Segundo Comando, Tercer Comando o
Amigo de los Amigos, además del CV, compiten por el control, también del mercado
consumidor de segunda clase en que se convirtieron las favelas, además de los
mercados de clase media y alta. La muerte o prisión de sus principales líderes en los
últimos años, llevó a jóvenes a los comandos de las facciones; su inexperiencia,
osadía y dependencia de drogas contribuyeron a tornar errática y cruel la criminalidad
en Río (Rangel Bandeira, 2008: 239-240).
Característica del crimen organizado en Río de Janeiro es el sentimiento “tribal”, que
une a los miembros de una determinada facción y torna a las demás enemigas
mortales, afectando no solamente a sus miembros, sino a la comunidad bajo su
dominio. Los pobladores de una favela no pueden ir a otra con diferente dominio, pues
corren el riesgo de ser torturados y muertos.
Esa división en “tribus” se reproduce dentro de los presidios, donde los presos son
separados según su comando, lo que demuestra la falta de control por parte del
Estado. De 1995 a 2003, un total de 303 presos fueron asesinados por otros presos en
el país, según la SENASP del Ministerio de Justicia (Rangel Bandeira, 2008: 240).
La estructura del crimen organizado en Río no está completa si no se incluye a la
banda podrida de la policía, que fue estimada por el ex jefe de policía de Río, Hélio
Luz, en 80% del contingente de la corporación. Tal vez sea una exageración, pero
ciertamente constituye la mayoría de las tres fuerzas más contaminadas por el crimen:
la Policía Militar del estado de Río, militarizada y con papel represivo, la Policía Civil
del Estado y con misión de investigación, y la Policía Rodoviaria Federal, responsable
por las carreteras de la Unión, y que se ha revelado muy comprometida con el
contrabando. Los policías-bandidos no son outsiders en relación al crimen organizado.
Son parte integrante del universo del crimen organizado.
La escalada de violencia que ocurrió en Río de Janeiro en 2005 y 2006 también fue
comandada desde dentro de los presidios de “seguridad máxima” de la ciudad (Rangel
Bandeira, 2008: 240-241).

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Según el Instituto Brasileiro de Geografía y Estadística, IBGE, Río de Janeiro cuenta con 681 favelas
donde viven 1.2 millones de personas de baja renta, que constituyen el 20% de la población carioca. En
19509, los favelados representaban apenas un 7% de la población.

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c. Las milicias
Las autodenominadas “milicias” están formadas mayoritariamente por policías activos
y jubilados y por agentes carcelarios y bomberos. A pesar del nombre no son milicias
en el sentido de brazo armado de un movimiento político ni tienen participación
popular. Se han autodenominado también “Comando Azul” –el color de la Policía
Militar-, dejando claro su constitución y origen (Rangel Bandeira, 2008: 241-242).
Años atrás los policías expulsaron traficantes de la favela Río das Pedras y pasaron a
proteger a la comunidad. A cambio, cobraban por el servicio a cada familia.
Paradójicamente la población de varias favelas conquistadas por el Comando Azul,
pasó a tener una seguridad construida por la policía pública como una actividad
lucrativa privada. En los últimos años, las milicias policiales ocuparon 92 favelas en
Río, constituyéndose como poder de policía, de Justicia y de recolección de
impuestos, como si fuera el Estado (Rangel Bandeira, 2008: 242).
Las milicias no se comparan con la “policia mineira” y los “justicieros”, al servicio del
comercio, ni con la banda podrida, socia del crimen organizado. Según los autores,
tampoco se parecen a las rondas campesinas peruanas, formadas por agricultores
locales. En el caso de las milicias, habría una trasversalidad entre poderes, un
casamiento entre una institución formal y una informal, tornándose difícil distinguir
entre el policía y el miliciano. Zaverucha y Oliveira citan el peligro de que el “Estado
participa, por complicidad u omisión, en la instauración del no-gobierno en esas
regiones”. Se puede vislumbrar que en el futuro esas fuerzas ilegales, cuyo poder
político y de extorsión y cuya extensión territorial tiende a crecer, tendrán influencia
creciente en el gobierno local (Rangel Bandeira, 2008: 244).
Milicias policiales de Río y paramilitares de Colombia son casi la misma cara de la
misma moneda. De inicio tolerados, estimulados y armados por empresarios rurales y
por el gobierno, en cierta medida escaparon al control al involucrarse con el comercio
de drogas, elegir parlamentarios, tomar las comunidades como rehenes, prolongar el
conflicto armado y tornarse un obstáculo para la construcción de la democracia en
aquél país (Rangel Bandeira, 2008: 244).
La banda podrida está sustituyendo a la sociedad con el narcotráfico al encontrar en la
privatización de la protección a las favelas una actividad más confortable, altamente
lucrativa, simpática porque cuenta con el apoyo popular y hasta de políticos como el
alcalde de la ciudad de Río, milicia que está demostrando una influencia político-
electoral que le traerá crecientes dividendos. La expansión del Comando Azul es la
demostración cabal de que la milicia se tornó una fuerza incontrolable en Río de
Janeiro (Rangel Bandeira, 2008: 245).

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