LA CONTRIBUCION DE LA SOCIOLOGIA AL ESTUDIO DE LAS POLITICAS

PÚBLICAS.

La complejidad implicada en las relaciones entre Estado y la sociedad es una de las razones
por las cuales las políticas públicas son intrínsecamente interdisciplinarias. Esta afirmación
se aplica tanto a la disciplina académica que estudia las prácticas sociales presentes en los
procesos de elaboración, implementación y evaluación de políticas, en cuanto a las prácticas
o acciones de actores y responsables políticos.

La naturaleza interdisciplinaria de ese campo produjo, en diferentes países, patrones diversos

de institucionalización. En los Estados Unidos, el análisis de políticas públicas surgió en los
años 1950 y constituyó la acción de los gobiernos como su el objeto primordial de estudios
(Souza, 2006). Como área del conocimiento se institucionalizó como una disciplina cercana
a la ciencia política. En Gran Bretaña, también a partir de los años 1950, la administración
social se organizó como una especie de marco instrumental práctico aplicado a la gestión del
Estado de bienestar social. A partir de la década de En 1970, las políticas sociales (social
policy) institucionalizaron, como una disciplina específica, cuyo enfoque analítico es la
investigación de la producción, el desarrollo y la producción políticas (Alcock, 2003). Fruto
de la crítica al administrativismo ingenuo del pasado, esa disciplina se instituyó como un área
de conocimiento académico con ambiciones analíticas y con referencial teórico
principalmente asentado en la sociología y en las teorías del Estado (Pinker, 1989). Por lo
tanto, el campo de las políticas públicas no es "esencialmente" más cerca de una u otra área
de las ciencias sociales. Trayectorias históricas particulares, en ambientes académicos y
políticos nacionalmente diferentes, conformaron diversas institucionalidades y normas de
proximidad con otras disciplinas académicas.

En los últimos años, el campo de las políticas públicas se ha expandió de forma significativa.
El cambio fue impulsado, entre otras razones, por la creciente importancia que la cuestión de
la promoción del desarrollo conjugado de políticas sociales pasó a ocupar en la agenda
gubernamental (Draibe y Riesco, 2009). También hubo un significativo aumento de los
empleos en la administración pública o en organizaciones no gubernamentales y privadas1,
especialmente en aquellas implicadas en la provisión de servicios sociales. En paralelo, se
observó la expansión acelerada de la formación graduada y post-graduada en el área de
políticas públicas (Faria, 2011).

Al tratar fundamentalmente de la acción de los gobiernos, los investigadores presuponen que

esa acción -y lo que la provoca- traspasa los límites estatales o la esfera de la política. Así, el
foco de los estudios recae sobre uno de los temas de investigación más importantes de la
sociología política: las relaciones entre Estado y sociedad. Sin embargo, la contribución de
la sociología al campo de las políticas públicas es aún más amplia.
 ACTORES

PROCESOS
SOCIEDAD SOCIEDA
ESTRUCTURAS D
SOCIALES

1. Grupos y Actores.
¿Por qué explorar las bases sociales de los procesos políticos en la relación Estado-Sociedad?

Los Grupos sociales se refiere genéricamente a los actores colectivos formados por sectores
de la sociedad que han sido denominados de diferente manera por la teoría social. Desde los
clásicos de la sociología los grupos sociales se estudiaron para comprender su acción,
estratificación organizada y cambio social. La colaboración de la sociología contemporánea
para el análisis de políticas públicas, bajo este aspecto de estudio de los grupos sociales,
puede clasificarse en dos los aspectos:

- la identidad social. La primera se refiere a los estudios sobre la constitución de grupos

sociales que pueden demandar o ser objeto de políticas públicas. Estos estudios acentúan, en
general, el carácter relacional de la construcción de identidades sociales. La producción de
una identidad específica está vinculada al compartir una matriz cognitiva y normativa que es
fuente de cohesión grupal y del establecimiento de fronteras con otros grupos identitarios
(Muller y Surel, 2002). Para existir, una identidad necesita de otra, que demarca la diferencia
entre ambas al explicitar lo que la primera de ellas no es. Por otra parte, las teorías del
reconocimiento y la construcción de identidades y alteridades sociales han colaborado para
el entendimiento de ese fenómeno. El término reconocimiento se refiere al procedimiento
mediante el cual, a partir de las relaciones intersubjetivas en que un sujeto se impone y se
contrapone a otro, identidades individuales y colectivas se afirma (Honneth, 2003, Taylor,
1994). Al mismo tiempo, el estudio sobre los nuevos actores sociales desde la sociología que
estudia las ideas, el discurso, la acción política y la propia construcción de estos grupos a
partir de la acción estatal que los reconoce, jerarquiza y los instituye como beneficiarios de
políticas y como actores sociales. Los estudios sobre políticas públicas clasificados como
"construccionistas sociales "son, tal vez, los principales tributarios de este tipo de
contribución.

- Identidad de los actores: La sociología política ha empleado con frecuencia el concepto de

actores estatales y societales, para clasificar grupos sociales que actúan en la esfera la
política. El origen directo de este uso está en la interfaz entre los debates sobre la sociedad
civil y la teoría democrática (Cohen y Arato, 1992), pero la fuente teórica se puede encontrar
en los estudios de Gramsci (2004), Touraine (1981) y Melucci (1985) sobre la sociedad civil
y, principalmente, en la concepción deliberativa de la esfera pública de Habermas (1989)En
las últimas dos décadas del siglo XX, la sociología privilegió el estudio de redes sociales
(Castells, 1999, McAdam, 2003 y Melucci, 2001) cuyas fronteras se localizaron, sobre todo,
en el ámbito societal. Pero, independientemente de los límites societales o estatales de las
redes analizadas, las referencias más frecuentes del concepto se pueden encontrar en la obra
de Elías (1994, 2000), que trata del "social" como conjunto de relaciones que están "en
proceso, es decir: se hacen y deshacen, se construyen, se destruyen, se reconstruyen
"(Waizbort, 1999: 92). La sociedad se percibe como una red de individuos y grupos en
constante relación, comprensible en términos de relaciones recíprocas (Elías, 1994). De tal
manera, en el caso de las comunidades de políticas (policy communities) que actúan en
contextos de redes de políticas públicas (policy networks). Estas comunidades son actores en
red que no pueden situarse como societales o estatales, pues sus integrantes están situados en
el Estado y en la sociedad. Así, las redes sociales y las normas sociales se forman
mutuamente. Categorías cognitivas y normativas, convenciones, reglas, expectativas y
lógicas que dan a las normas sociales su fuerza también son condición para la formación de
redes estructuradas que funcionan como los "esqueletos" de campos o de sistemas de políticas
(políticas). Mientras que las redes generan jerarquías que colaboran en la definición y la
eficacia de las normas sociales dan forma a las estructuras y condicionan comportamientos
individuales y grupales.

2. Los imperativos cognitivos y normativos.

También se refiere al polo societal de las relaciones entre Estado y sociedad otra relevante
contribución teórica de la sociología para el análisis de políticas públicas: los imperativos
cognitivos y normativas, que designan ideas, teorías, modelos conceptuales, normas, visiones
de mundo, cuadros de referencia, creencias y principios. Los imperativos cognitivos se
derivan de paradigmas que ofrecen "descripciones y análisis que especifican las relaciones
de causa y efecto consideradas como incuestionables. En la literatura de las políticas públicas,
las categorías normativas son generalmente tratadas como instituciones no formalizadas, las
reglas del juego que constituyen y regulan el comportamiento social. Dentro de la sociología
en la obra de Durkheim y de Weber, las normas sociales se definieron de maneras diversas
según los enfoques teórico-epistemológicos de los analistas.

Por ejemplo, para la teoría de la elección racional, las normas establecen restricciones, límites
o sanciones a los posibles cursos de acción de actores que buscan la realización de sus
intereses, de modo que comportamientos no normativos implican altos costos para aquellos
que, por ventura, los elegir. Para el interaccionismo simbólico, las normas sociales ofrecen
orientaciones sobre cómo piensan y actúan los actores motivados por los significados
subjetivos que atribuyen a las propias acciones y al mundo que los rodea. Tales significados
se derivan de las interacciones sociales y de las interpretaciones que construyen incluso sobre
su identidad. Finalmente, hay consenso entre los sociólogos de que las normas sociales,
principal fuente de orden social y previsible, se caracterizan por la regularidad de
comportamiento y por sanciones a aquellos que no las cumplen.

De la misma manera, las expectativas sobre las instituciones y su influencia sobre el

comportamiento individual y de los grupos, que centra su atención sobre el desarrollo de
ciertas conductas, argumenta que las instituciones son tanto las estructuras formales como
las reglas informales que las guían (Miller y Banaszak-Holl, 2005). Para ellos, muchas las
estructuras y los resultados de las políticas no se planifican por actores individuales o
colectivos, pero si por la relevancia que tienen las instituciones dentro de la participación
política. Si las normas sociales informales son consideradas instituciones, como a menudo lo
son en los estudios de esta corriente, en cierta medida, categorías cognitivas se toman en
cuenta en la explicación de los fenómenos sociales y políticos (Hall y Taylor, 1998). Sin
embargo, las nomas parecen actuar, en términos relativos, de forma mecánica sobre
individuos y grupos, una vez que el énfasis se deposita en las limitaciones a la capacidad que
tienen de reflexionar y hacer elecciones. Sin embargo, la dimensión cognitiva se restringe a
la motivación auto interesada de la acción de individuos y grupos. Los valores que éstos
poseen, que, a su vez, están relacionados a sus intereses materiales e inmateriales, definen el
modo como individuos y grupos actúan en el proceso de construcción institucional y de
defensa del propio interés.

Este enfoque es el que más se contrapone a las tradiciones sociológicas durkheimianas y

estructuralistas, que ven poco espacio para la acción racional utilitaria de los individuos,
además de la resistencia a los papeles que la posición de éstos en las estructuras sociales. Se
convierte en una excepción la corriente Weberiana, la cual atribuye a las ideas un papel
central en los cambios sociales y que consideraba que el final máximo de la sociología era el
de comprender las motivaciones de los individuos para la acción. Pero para Weber, la acción
racional "instrumental" era sólo un de los tipos posibles de racionalidad para acción.

Entre los principales autores en la sociología contemporánea, es Giddens el que más se haya
acercado visión del neoinstitucionalismo de la elección racional al respeto de la manera en
que actúan los individuos frente a las instituciones. Giddens (1989), construyó su teoría de la
estructuración y sus concepciones acerca de la reflexividad de los agentes sobre los
fundamentos teóricos de las propuestas de la tercera vía. Para él, los individuos pueden
deliberadamente tomar decisiones. Los seres humanos no están simplemente siguiendo
"guiones" o normas institucionales o estructurales, pero son agentes reflexivos (Giddens,
1989). Los individuos son responsables por sus propias acciones, aunque no puedan ser
responsabilizados por las circunstancias en que hacen elecciones. El trabajo de Giddens
inspiró análisis y propuestas en el ámbito de las políticas públicas que se centran en la
reflexividad humana, en contraste con aquellas que enfatizan estructuras e instituciones como
explicativas de la acción de los individuos y grupos.
La tercera tradición neoinstitucionalista de la sociológica, es a menos frecuente en los análisis
de políticas públicas. Para los estudiosos de esa corriente, los actores buscan obtener
legitimidad ante "a las presiones institucionales para que se sometan las normas culturales,
las normas y las expectativas, independientemente de la eficiencia de las prácticas que
adopten "(Miller y Banaszak-Holl, 2005, p. 195). El proceso de "isomorfismo” que consiste
en que las organizaciones, incluso las estatales, se vean volviendo similares porque adoptan
elementos y prácticas legitimadas socialmente que emergen y se definen en el ambiente
institucional más amplio. Para ellos, el ambiente institucional promueve homogeneidad
porque consiste en un paradigma cognitivo y un marco de referencia normativo que limita el
espectro de alternativas que los responsables de la toma de decisiones a percibir como
apropiadas. Las organizaciones adoptan ciertas características y desarrollan determinadas
políticas porque quieren ser consideradas legítimas en el medio ambiente societal en que se
insertan.

Para el neoinstitucionalismo sociológico, un concepto central es el "sector social", que

incluye:

- El conjunto de organizaciones que operan en un dominio singular, identificado por la

similitud de los servicios, productos o funciones.
- Otras organizaciones que influyen en el rendimiento de organizaciones focales tales como
proveedores clave, consumidores, agencias reguladoras, fuentes de financiación y
competidores (Miller y Banaszak-Holl, 2005).

Su importancia en las investigaciones de políticas públicas está relacionado a la concepción

de las organizaciones políticas derivan sus modelos de funcionamiento de los imperativos
culturales del ambiente societal. En lugar de priorizar el estudio de las agencias
gubernamentales, del legislativo o de los grupos de interés en determinado nivel de gobierno
en la construcción de explicaciones sobre las políticas públicas, los sociológicos
institucionalistas se concentran en el examen de las redes de políticas públicas, que incluyen
actores de diversos niveles del gobierno, el mercado y la sociedad civil. En ese contexto, se
enfocan también a los actores que se organizan en redes, como las comunidades políticas.
Las propias políticas colaboran, por lo tanto, para la formación de un sistema de acción, un
espacio de intercambios constituido por relaciones de poder, en el cual se produce la
interacción entre múltiples actores, situados en diferentes organizaciones. La influencia de
la sociología, a través de la asignación de la capacidad explicativa de elementos - actores,
imperativos cognitivos y normativos - encontrados en el sector societal, también ocurre entre
los analistas que examinan cómo algunos "problemas" pasan a formar parte de la agenda
gubernamental (Kingdon, 1995, Muller y Surel, 2002, Sabatie y Jenkins-Smith, 1993;
Sabatier y Weible, 2007), admitiendo que las limitaciones institucionales y los
acontecimientos macroestructurales limitan las posibilidades de los problemas para que se
conviertan en objeto de política, estos estudiosos examinan los procesos cognitivos y las
dimensiones normativas involucradas en la formación de la agenda gubernamental.

De ese modo, las políticas públicas son entendidas como construcciones de matrices
cognitivas que determinan, al mismo tiempo, las medidas (acciones, actividades, programas,
por ejemplo) susceptibles de ser adoptados como legítimas en los espacios de sentido
particular, en el interior de las cuales los actores interactúan (Muller y Surel, 2002). Por un
lado, ellas mismas son responsables por la construcción de un marco normativo de acción
que conforma las posibilidades de imágenes de la realidad, de acción y de justificación para
la acción de los distintos actores involucrados. Por otro lado, las políticas públicas
particulares tienden a ser locales: constructos políticos autónomos que, a su nivel propio de
actuación, regulan las relaciones de conflicto entre los grupos sociales al asegurar las
posibilidades de articulación y de armonización de los intereses implicados.

Sin embargo, los enfoques examinados, tratar de los imperativos cognitivos y normativos en
el análisis de políticas públicas, reconocen la importancia de las estructuras sociales y las
instituciones sociales y políticas, actores societales, estatales u organizados en redes tienen
sus posibilidades de reflexión y de acción limitadas por instituciones y por la estructura social
que estratifica el acceso a recursos del poder. Los imperativos normativos y cognitivos se
convierten, a lo largo del tiempo, en instituciones no formalizadas y de difícil transformación.
Por estas razones, y debido al lugar central que esas instituciones ocupan en las explicaciones
sociológicas, a continuación, se examina la contribución de la sociología a la comprensión
del papel de estas estructuras e instituciones en campo de las políticas públicas.

3. Estructuras sociales.

Estudios sobre estratificación, estructura social y desigualdad social y las relaciones de estas
últimas con las instituciones políticas son objeto de análisis de la sociología. Resultados de
estas investigaciones fue la constatación de que existen oportunidades desiguales de acceso
a bienes y servicios - sean individuales o colectivos - y que de ello las posibilidades
diferenciadas de ejercicio de influencia sobre los procesos políticos.
Los criterios de diferenciación y de establecimiento de jerarquías sociales se consideran, en
general, como fundamentados en la posesión desigual de recursos y en la posición social que
los individuos y los grupos ocupan en las estructuras sociales. En general, aquellos que están
en la cima de las jerarquías sociales de un determinado campo, sistema o subsistema tienen
más facilidad de ocupar posiciones superiores en jerarquías de otros sistemas por medio de
mecanismos de conversión de stocks de recursos (Peillon, 1999). Estos individuos y grupos
pueden expresar más fácilmente sus preferencias, ejercer influencia sobre los responsables
políticos en los macrosistemas o subsistemas políticos, participar en la formación de agendas
gubernamentales y ejercer un cierto control sobre el modo en que se implementan las
políticas públicas.
Fundamentales para el análisis, la formulación y la aplicación de las políticas públicas, las
instituciones pueden designar organizaciones responsables de inculcar las normas sociales
en individuos y grupos como normas sociales en sí mismas, "Reglas", "prescripciones
compartidas (debe, no debe, puede o no puede) que se entienden mutuamente y
previsiblemente implementadas en situaciones particulares por agentes responsables de
monitorear la conducta e imponer sanciones " (Ostrom, 2007: 23). El estudio de las
instituciones y organizaciones, pero también como normas sociales, tiene como referencia
importante en la sociología contemporánea, obras de Goffman (1959, 1961) y de Foucault
(1979, 1987). Según Goffman, son necesarias las estructuras que guían los procesos de
racionalización que lleva a la destrucción del antiguo y la creación de un nuevo individuo

La extensa obra de Foucault puede ser dividida en dos grandes fases: arqueología del discurso
y genealogía del poder / saber. Para el campo de las políticas públicas, la segunda fase es la
más relevante, pues a través de los conceptos de gobierno y el biopoder se centra en el poder
que, de manera explícita sobre los cuerpos de los individuos, disciplinando prácticas de ser
y maneras de comprender los demás. Según el autor, el poder disciplinar - por medio de
instituciones modernas como el ejército, la fábrica, el hospital, la medicina, la escuela, el
presidio y del biopoder - activando mecanismos reguladores estatales - desarrollan políticas
de coerción sobre el desarrollo cuerpo, que manipulan elementos, gestos y comportamientos
esto. Pero lo más relevante no es la coacción, lo más importante es el carácter productivo del
poder que construye, destruye y reconstruye, transforma, añade, disminuye, modifica cada
uno momento y en cada lugar - a sí mismo y todo con que se relaciona.

Sin embargo, los individuos que asumen papeles y posiciones en jerarquías sociales en las
diferentes interacciones en que se involucra, buscan afirmar y preservar la propia autonomía
y dignidad personal ante el poder de las fuerzas estructurales, mediante una variedad de
pequeñas estrategias de resistencia, aunque no puedan obtener un autodominio absoluto de
sus actos (Martins, 2008, Collins, 1994). Para Foucault existe una auto-estructura histórica
que busca transformarse en otro en los procesos de autoconocimiento en los que redefine sus
principios éticos. Para eso son acciones "técnicas de sí" por medio de las cuales individuos
se realizan operaciones sobre sus cuerpos, sus pensamientos, sus conductas y sus modos de
ser para "transformarse a fin de atender un cierto estado de felicidad, de pureza, de sabiduría,
de perfección o de inmortalidad "(Foucault, 1996, p. 48). La concepción del individuo de los
autores es, por lo tanto, muy compleja y se aleja mucho del modelo utilitarista de individuos
y grupos actuando porque motivados por el autointerés.

Los modelos analíticos neoinstitucionalistas son probablemente la referencia teórica más

importante para el estudio de políticas públicas en la actualidad. Ellos apuntan entender el
papel de la arquitectura institucional - qué estructura las interacciones y las transacciones que
ocurren en la arena política - en la determinación de resultados sociales y políticos. El
supuesto central es que las reglas institucionales, los procedimientos y las convenciones
moldean las preferencias individuales y estimulan o limitan las opciones de comportamiento
de individuos y organizaciones por medio de ciertos mecanismos de incentivo o de sanción
(Hall y Taylor, 1996; Immergut, 1998; Ostrom, 2007; Scharpf, 1997). El predominio de este
enfoque en el análisis de políticas públicas colaboró para la construcción de una agenda
internacional de investigaciones que investigan cómo los arreglos institucionales colaboran
para la producción de resultados que no coinciden con aquellos oriundos de la agregación de
las preferencias de los actores individuales o colectivos situados en la cima de las jerarquías
sociales. El neoinstitucionalismo histórico y el sociológico tienen raíces teóricas en las
tradiciones sociológicas del conflicto - basadas en los estudios seminales de Marx y de Weber
-y, en el caso del segundo, también en la sociología durkheimiana.

No hay duda en la actualidad que en el enfoque del institucionalismo de la elección racional

sobre la agencia se basa en la idea del cálculo de los agentes sobre cómo actuar ante una
estructura institucional dada, considerando su posición y la de otros agentes en la estructura
social. Y aunque el institucionalismo sociológico se fundamenta en la cultura, al subrayar el
papel de imperativos cognitivos y normativas que se originan fuera de las fronteras estatales
que pueden favorecer o impedir que los agentes adopten políticas (Miller y Banaszak-Holl,
2005). La divergencia recae sobre la posibilidad de conjugar esas dos ontologías en el
institucionalismo histórico. Para Hall y Taylor (1998), esas ontologías no son incompatibles.
La primacía de un enfoque no impide el reconocimientode la importancia y la utilización de
instrumentos analíticos de la otra. Para los autores no sólo el institucionalismo histórico
utiliza formulaciones concebidas por el institucionalismo de la elección racional y
sociológica, como hay un creciente reconocimiento entre los institucionalistas de la elección
racional de que los actores, las instituciones con las que ellos operan y el sentido común que
informa la acción son culturalmente construidos (Hall y Taylor, 1998).