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4.12 Gobernabilidad metropolitana
4.12.1 Introducción y objetivos
Antes de abordar el diagnóstico de la gobernabilidad en la metrópoli Lima-
Callao, es necesario comprender a qué nos referimos cuando hablamos de ella
a fin de poder enfocar correctamente dentro del PLAM la situación en la que se
ejerce la autoridad sobre el territorio de la ciudad, factor de suma importancia
para plasmar los objetivos de los planes metropolitanos.
La gobernabilidad, en principio, la interpretamos como la factibilidad de una
ciudad de ser conducida en el marco de idóneas relaciones entre los diferentes
actores involucrados en la toma de las decisiones de orden público. Para estos
efectos, debemos considerar el conjunto de normas que regulan el accionar
entre los diferentes participantes que confluyen dentro de la esfera del gobierno
metropolitano y que determinan acciones de interés público. A partir de estos
conceptos se debe considerar que el análisis de la gobernabilidad implica estudiar
el sistema normativo en el cual funcionan y se activan los diferentes actores
institucionalizados en la toma de decisiones vinculadas a la gestión de la ciudad.
La gobernabilidad urbana, por lo tanto, debe tener por objetivo ejercerse en el
mejor escenario democrático, de tal forma que se puedan formular políticas
de alcance colectivo con la participación de la mayoría de actores; que existan
mecanismos pre establecidos, transparentes y consensuados que involucren a
todos o la mayor parte de los actores dentro de los procesos de desarrollo,
respetando los derechos legítimos de cada actor y/o grupo.
Esta perspectiva nos debe llevar a dar respuestas democráticas a las necesidades
de la población de orden social, económico, político, ambiental e institucional,
de tal forma que el desarrollo de la ciudad se gestione conciliando intereses.
Dicha capacidad está asociada a la interacción equilibrada y transparente de las
instituciones gubernamentales con la sociedad civil.
Es necesario entonces, dar una revisión al sistema y a la dinámica con la que
se vienen desarrollando las múltiples relaciones entre los principales actores
en el gobierno de la ciudad con el objeto de tener una aproximación objetiva
de su desenvolvimiento e interacción para estar en capacidad de plantear
propuestas que mejoren el marco de gobernabilidad de la metrópoli y faciliten
una gobernanza eficiente a fin de alcanzar los lineamientos de ciudad justa,
816
inclusiva, competitiva y democrática.
Si bien la materia de gobernabilidad de la ciudad no tiene que ver directamente
con los aspectos físico-espaciales del territorio, que le competen analizar al
plan urbano metropolitano, su influencia en la gestión del PLAM y del suelo
comprometido es crucial para la administración de las políticas, objetivos,
proyectos y acciones estratégicas formuladas prospectivamente en el
mencionado instrumento a fin de contribuir a alcanzar el modelo de ciudad y la
visión metropolitana expresadas en el PRDC de la Provincia de Lima y el PDC de
la Región Callao.
El análisis del marco normativo que confiere las atribuciones, funciones y
competencias de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local
provincial y distrital) que involucran a las dos provincias que conforman la
metrópoli de Lima-Callao, así como de las relaciones existentes, la forma de
organización del territorio, los instrumentos normativos y de gestión, su formas
organizacionales institucionales y los recursos disponibles, permitirán obtener
conclusiones si la capital del Perú cuenta con las condiciones adecuadas para
ejercer un gobierno eficiente a la altura de las responsabilidades y desafíos que
tiene y de ser la ciudad catalizadora del desarrollo nacional.
Teniendo presente que ya existe, importantes avances en el diagnóstico sobre
la materia de gobernabilidad, el presente documento complementa dichos
textos y trata de profundizar el análisis para poner a disposición de la metrópoli
propuestas de gobierno que la hagan viable en términos políticos, económicos
y presupuestales, y que consecuentemente viabilicen la ejecución y concreción
del proceso de planificación. En ese sentido, el diagnóstico tiene como punto
de inicio el trabajo que, de igual manera, se hizo para el Plan Regional de
Desarrollo Concertado (2012 – 2025) y se puede encontrar en el numeral 7 de la
parte 1 (Diagnostico Técnico Participativo) de dicho documento.
4.12.2 Marco normativo metropolitano: Lima -
Callao
La Constitución Política del Perú vigente, promulgada en 1993, en materia
de Gobiernos Regionales y Locales contiene diferentes preceptos referidos,
sobre todo, a la descentralización y a las competencias generales de estas
instituciones.
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El 07 de marzo de 2002, mediante Ley N° 27680, Ley de Reforma Constitucional,
se modifica todo el Capítulo XIV referido a la Descentralización, Capítulo
contenido en el Título IV que regula la Estructura del Estado; dentro del cual se
encuentran los preceptos constitucionales que dan marco a la regulación de los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.
El Artículo 188°, establece que la descentralización es una forma de
organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral
del país. Señala, además, que el proceso de descentralización se realiza por
etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una
adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
Este precepto constitucional ha tenido en cuenta la política centralista que en
nuestro país, a lo largo de los años, nos ha llevado a una inequitativa distribución
de las rentas y a un desaprovechamiento o mal aprovechamiento de nuestros
recursos naturales; situaciones que han devenido en importantes fenómenos
migratorios hacia la capital debido al escaso desarrollo en diferentes
departamentos y/o ciudades del país, generando así un círculo vicioso en las
erradas políticas instauradas. Así el proceso de descentralización apuntaba
a la constitución de verdaderas regiones producto de la integración de varios
departamentos colindantes para asignar competencias y transferir recursos
de manera más eficiente. Se buscaba que el modelo sea más inclusivo,
ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales
y territoriales.
El Artículo 189° establece que el territorio de la República está integrado por
regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos
que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del
Estado y de la nación. Asimismo, establece que el ámbito del nivel regional de
gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno
son las provincias, distritos y los centros poblados.
En julio del 2002, la Ley N° 27783 - Ley de Bases de la Descentralización
desarrolló lo que la Constitución prevé, regulando la estructura y organización
del Estado en sus diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Cuatro meses después, el 16 de noviembre se promulgó la Ley N° 27867 – Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.
De esta manera en el artículo 7° de la Ley de Bases de la Descentralización,
como desarrollo del precepto constitucional, se establece que el territorio
de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias,
distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y
organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a
sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad e integridad
del Estado y la nación.
De acuerdo a los citados preceptos, la estructura estatal planteada por nuestra
Constitución Política establece tres niveles de gobierno, en primer lugar tenemos
al Gobierno Nacional, dirigido por el ejecutivo a través de sus diferentes sectores,
básicamente representado y ejercido por sus ministerios y los organismos
descentralizados adscritos a estos. Siguen los Gobiernos Regionales que
tienen su propia estructura y sus propias competencias contempladas en su
Ley Orgánica basada en la misma Constitución Política. Finalmente tenemos
a los Gobiernos locales, constituidos por las municipalidades provinciales y
distritales.
Para el tema que nos ocupa, es importante destacar el Artículo 190° de la
Constitución, que establece que las regiones se crean sobre la base de áreas
contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente,
conformando unidades geoeconómicas sostenibles. Si bien el proceso
de descentralización regional contemplaba la conformación de regiones
conforme a la adecuada selección y uso consistente de criterios geográficos,
técnicos, sociales, políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad
a las uniones regionales propiciadas también estableció que “el proceso de
regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y
la Provincia Constitucional del Callao”, precisando que estos gobiernos también
son gobiernos regionales. Bajo este modelo inicial no se consiguieron los fines
que inspiraron el proceso de descentralización, que era el asignar competencias
y transferir recursos de manera más eficiente para lograr un modelo más
inclusivo con oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales
y territoriales; toda vez que, en muchos casos, se ha gobernado a nivel regional
generando segregación, desigualdad y conflictos sociales.
Actualmente, en la Provincia Constitucional del Callao rige un gobierno provincial
y uno regional sobre el mismo territorio, ambos elegidos por la población, con
estructuras burocráticas propias y con planes, presupuestos y formas de acción
autónomas.
Si bien, la norma constitucional estableció que mediante referéndum podían
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integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para
constituir una región, luego de los resultados del referéndum del año 2005,
el proceso de integración regional fracasó, consolidando la segregación
administrativa, política y económica del país.
Como correlato del referido precepto constitucional el Artículo 198° establece que
la Capital de la República no integra ninguna región y que tiene régimen especial
en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades.
El régimen legal del actual proceso de descentralización, más que privilegiar
criterios urbanos, sociales, económicos y administrativos, se ha sustentado en
bases políticas e históricas. La mencionada Ley de Bases de la Descentralización,
establece en nuestro país dos regímenes especiales. Su artículo 33° preceptúa que
en el ámbito de la Provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas
al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de
Lima, con arreglo a lo previsto en la presente Ley. Precisa, además, que
toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los
gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo
que resulte aplicable. Artículo seguido, en el 34°, se regula el Régimen Especial
para la Provincia Constitucional del Callao, estableciendo que en el ámbito de
la Provincia Constitucional del Callao, el gobierno regional y la municipalidad
provincial mantendrán excepcionalmente la misma jurisdicción, y ejercerán las
competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley.
El diseño institucional no es coherente cuando la norma da un trato diferenciado
para ambos regímenes especiales al señalar que por la naturaleza excepcional
de la Región Callao, del total de los recursos provenientes de la Renta de
Aduanas conforme al artículo 3 de la Ley Nº 27613 se asignará el 10% para
el Fondo Educativo de la Provincia Constitucional del Callao. El saldo restante
será distribuido en un 50% al Gobierno Regional del Callao y el otro 50%,
proporcionalmente, entre las municipalidades de la jurisdicción.
Por su parte, el artículo 65 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales plantea
directamente el carácter especial del régimen aplicable a la capital de la
República, cuyo territorio no integra ninguna región. En adición, esta disposición
agrega que en el territorio metropolitano donde se asienta la Capital de la
República o Provincia de Lima, todas las competencias y funciones reconocidas
al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima,
la cual posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de
su competencia regional y municipal.
818
El artículo 67° de la misma disposición plantea la estructura orgánica básica de
la Municipalidad Metropolitana de Lima, en base a una conformación tripartita
integrada por el Concejo Metropolitano de Lima, la Alcaldía Metropolitana
de Lima y la Asamblea Metropolitana de Lima. Finalmente, el legislador ha
instaurado unas competencias y funciones regionales especiales para el
Concejo Metropolitano de Lima y la condición de tener un pliego presupuestal
como Municipalidad Metropolitana de Lima, siendo titular de éste el Alcalde
o Alcaldesa Metropolitana de Lima. Como se observa, el carácter de régimen
especial de la provincia de Lima no obedece a consideraciones particulares de
tratamiento de la Capital de la Republica acordes con su importancia política,
institucional, económica y social, sino a objetivos que buscan facilitar su gestión
administrativa.
De esta forma desconociendo el carácter conurbano existente entre las
Provincias de Lima y el Callao, se segmenta su regulación y tratamiento,
ignorando así la multiplicidad de relaciones de diferente orden entre ambas
provincias y, sobre todo, la interdependencia generada día a día entre ellas para
su desarrollo, principalmente en lo que se refiere a servicios e infraestructura.
La situación se torna más grave cuando, ni siquiera, se da cumplimiento al
Artículo 70° de la Ley de Gobiernos Regionales el cual establece que por iniciativa
del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de Lima
Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralización -
hoy extinto - se crearán Comités de Coordinación Interregional, como órganos
intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación
de los servicios públicos e inversiones interregionales.
Esta situación agrava la pésima situación de la gobernabilidad entra ambas
provincias. La falta de creación de los mencionados Comités de Coordinación
Interregional, impide tanto a la Provincia de Lima como a la del Callao dar
cumplimiento a los objetivos que le son comunes e inherentes en su calidad de
territorios conurbanos e interdependientes, los mismos que están vinculados
al desarrollo de su economía, el fomento de las inversiones, actividades y
servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes
nacionales y locales para el fomento de su competitividad, de las inversiones y
el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de
alcance e impacto regional, conforme lo manda la Constitución.
Bajo estas circunstancias fácticas y legales, corresponde repensar el estado del
proceso de descentralización y revisar, en particular, si constituyó o no un acierto
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el darle regímenes especiales a las Provincias de Lima y Callao, en vez de sincerar
la situación real de sus estatus territoriales caracterizados por ser provincias
conurbadas y, más aún, obedeciendo ambas a una dinámica multidimensional
integrada. Al crearse regímenes especiales particulares para las Provincias de
Lima y Callao, se ha desconocido que su ordenamiento territorial, sus funciones
y actividades urbanas están inevitablemente estructurados e interrelacionados.
Los artículos 151° al 154° del Título XIII de la Ley N°27972 Ley Orgánica de
Municipalidades, acordada el 27 de Mayo del 2003, establecen cuestiones
repetitivas y ya contenidas en otros dispositivos legales, como la doble condición
de gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la condición de que
el territorio de la Provincia de Lima es sede de la Capital de la República y
la señalada estructura tripartita básica de la referida corporación municipal
ademas de a tres puntuales órganos de asesoramiento tales como la Junta
de Planeamiento, la Junta de Cooperación Metropolitana y las Comisiones
Especiales de Asesoramiento. El artículo 154° que determina una capacidad
ordenadora de la Municipalidad Metropolitana de Lima en las materias de su
competencia sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la
Provincia de Lima, así como la vinculación positiva de la entidad provincial hacia
el resto del articulado de la Ley Orgánica de Municipalidades en todo aquello
que no se oponga expresamente al indicado Título XIII, conforme a lo establecido
en su 155°, que a la letra dice: “Las demás disposiciones de la presente ley rigen
también para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades
distritales de su jurisdicción en todo aquello que no se oponga expresamente al
presente título.”
El ordenamiento metropolitano también ha sufrido modificaciones y ha
sido regulado por nuevas normas vinculadas a aspectos organizativos y
competenciales en materia regional de la Municipalidad Metropolitana de
Lima. El Edicto N° 254 emitido por el Concejo Metropolitano de Lima, sirvió
para regular las equivalencias entre los órgano de gobierno de la Municipalidad
Metropolitana de Lima y los del Gobierno Regional de Lima Metropolitana,
conforme a la Ley N° 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, modificada
por la Ley N° 27902. Luego, la Ordenanza N° 632, ya derogada, que reguló el
llamado Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana (PGRLM), lo
estableció como un órgano desconcentrado de la entidad metropolitana y con
alcance en toda la Provincia de Lima. La referida Ordenanza fue derogada por
la Ordenanza N° 907. Finalmente, está última norma fue derogada por la más
reciente Ordenanza N° 1029, posteriormente modificada por la Ordenanza N°
1140, vigente y que modifica el Reglamento de Organización y Funciones y la
estructura orgánica del PGRLM.
Todo lo señalado plantea una necesaria revisión y discusión estructural de la
organización territorial que afecta a la Capital de la República. Tenemos, en
primer lugar, a la Municipalidad Metropolitana de Lima, cuyo régimen especial
está regulado por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades como
Capital de la República. Luego, tenemos a las dos Municipalidades Provinciales
– Lima y Callao - y a sus respectivas Municipalidad Distritales. Es en estas
relaciones, de competencias compartidas y exclusivas, y de autonomía, donde
encontraremos las dificultades que afectan la gobernabilidad urbana.
Consideramos que es necesario plantear la discusión sobre la forma de
distribución de los poderes locales en el territorio, que en los hechos favorece
más a circunscripciones políticas ya constituidas que a los intereses ciudadanos.
Una primera visión de nuestra ciudad nos hace ver distritos que, aun siendo
colindantes, tienen una fragmentación severa en sus desarrollos. En este
contexto, se debería buscar un desarrollo más homogéneo, equitativo e integral.
Para entender mejor el tema referido a las relaciones entre las municipalidades
provinciales y las municipalidades distritales que las integran, resulta pertinente
tener claro el postulado referido a la autonomía municipal a fin de establecer
criterios y propuestas de orden que permitan la gobernabilidad entre estos
actores.
Las entidades municipales tienen una serie de atribuciones otorgadas por la
Constitución y la Ley, ante lo cual, el Tribunal Constitucional estableció en la
sentencia STC 0007-2001-AA/TC - que ha reiterado en varias oportunidades
-, que mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales
“desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos
y políticos (entre ellos, los legislativos) (...). “Sin embargo, autonomía no debe
confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le
viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a
ese ordenamiento jurídico”. Como ha sido señalado por este Tribunal, autonomía
“No supone autarquía funcional al extremo de que alguna de sus competencias
pueda desprenderse y desvincularse parcial o totalmente del sistema político
o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno
municipal”.
La autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues
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tiene   ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su
ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal ha expresado, en la sentencia STC
0038-2004-AI/TC, que “Si bien la Constitución ha establecido que los gobiernos
locales gozan de la garantía institucional de la autonomía municipal en materia
política, económica y administrativa, y que, además, son competentes para
aprobar su organización interna y su presupuesto, ello no implica que tales
organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales
atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución,
esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus
disposiciones deben ser entendidas armónicamente”.
Nuestro ordenamiento jurídico presenta un déficit en materia de competencias
y de estructuras organizativas, otorgadas o habilitadas, a las municipalidades
provinciales que conforman la metrópoli, destinadas a que estas entidades
administrativas puedan afrontar nuevos retos y objetivos de interés público
que plantean los tiempos actuales. Así debe entenderse que el crecimiento
desmesurado de la población metropolitana, la extensión del territorio ocupado
por la ciudad, la necesidad de utilización de nuevos bienes públicos (como
el subsuelo y otros), la disgregación de las potestades públicas y falta de
articulación entre las diferentes municipalidades distritales que la comprenden,
resultan siendo algunos de los factores que deben ser acometidos para lograr
un régimen jurídico eficiente.
Las normas existentes no constituyen la mejor plataforma para que las
entidades que gobiernan la metrópoli puedan afrontar y gestionar el desarrollo
del territorio que ocupan las dos provincias, ya que existen espacios físicos
delimitados legalmente sin consideraciones de orden técnico, social, político,
económico y administrativo; los cuales deberían estar vinculados de manera
irrestricta a su carácter conurbano.
820
4.12.3 La gobernabilidad y la gobernanza actual
de la metrópoli de Lima - Callao
Para efectos de la gobernabilidad y gobernanza de la metrópoli debe tenerse
presente la realidad indiscutible de la conurbación entre ambas jurisdicciones:
esta es principalmente social, económica, de infraestructura y ambiental.
A esta realidad deben sumarse otras que obligan a pensar en la ciudad de
manera distinta al resto del país: las decisiones que se adopten para la
metrópoli de Lima-Callao influyen de manera nacional por ello se exige un
fortalecimiento especial de las respectivas municipalidades provinciales y de su
relación, la cual se debe plasmar en una institucionalidad que logre gestionar
mancomunadamente una visión prospectiva conjunta.
Los problemas de la gobernabilidad y gobernanza de la metrópoli son una
trama muy compleja, con autores diversos, intereses paralelos, muchas veces
contradictorios y divergentes; para entenderlos se consideran los aspectos
más importantes de las relaciones entre la metrópoli de Lima-Callao que
seguramente no agotan el análisis pero que permiten señalar sus principales
interdependencias.
Las Provincias de Lima y Callao presentan una interrelación muy estrecha. Cada
provincia es altamente dependiente de la otra: la Provincia de Lima depende de
la Provincia Constitucional del Callao para los servicios del puerto y aeropuerto,
por ejemplo; y la Provincia Constitucional del Callao depende de la producción
y dinámica económica de la Provincia de Lima para que estas infraestructuras
funcionen.
Dos de los tres ríos que pasan por la Provincia de Lima, el Rímac y el Chillón,
atraviesan áreas centrales de ambos territorios y proveen de agua potable a
sus poblaciones. La más grande planta de potabilización de agua, la Atarjea, se
encuentra en la jurisdicción de la Provincia de Lima, mientras la más importante
planta de tratamiento de aguas residuales de la ciudad, Taboada, se encuentra
en la Provincia Constitucional del Callao. Ambas provincias son abastecidas, en
los que se refiere al servicio de agua y alcantarillado, simultáneamente, por una
misma empresa: Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima - SEDAPAL.
La Provincia de Lima es el receptor nacional de grandes empresas extranjeras
que invierten en importantes operaciones del comercio exterior peruano, para las
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cuales la Provincia Constitucional del Callao les presta servicios aeroportuarios
a fin de lograr sus objetivos.
Por otro lado, la metrópoli de Lima-Callao es el motor de la economía nacional:
alberga aproximadamente el 30% de la población peruana y produce más
del 50% del producto bruto nacional. El puerto del Callao resulta, según la
Comunidad Andina,1 el de mayor movimiento al interior de la misma superando
en TEUS a Guayaquil en Ecuador, Buenaventura y Cartagena en Colombia, pero
a la vez es sobrepasado largamente, casi en 3 veces, por Valparaíso en Chile2.
Según la información del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo3, casi el
50% de los turistas llegaron al país utilizando la infraestructura de la metrópoli
(ver Diagnóstico Económico).
Si bien cada provincia tiene particularidades en cuanto a su espacio territorial, al
rol que desempeñan en la metrópoli, a su realidad económica, social y cultural,
los límites jurisdiccionales no responden a una clara diferencia geofísica con
territorios definidos por aspectos geográficos, climáticos o morfológicos, sino
son el producto de procesos y reivindicaciones históricas. La división político-
administrativa vigente, en dos provincias, la Provincia Constitucional del Callao,
que sobre el mismo territorio alberga al Gobierno Regional del Callao y a la
Provincia de Lima con un régimen especial, es sumamente ineficaz como
organización del espacio, problematizando su principal objetivo que es gestionar
con eficiencia el territorio con sus sistemas urbanísticos y redes funcionales con
las que se prestan servicios a los pobladores.
En efecto, la metrópoli conformada por Lima-Callao tiene actualmente un
complejo e ineficiente sistema de gobernabilidad. Para plantear propuestas que
apunten a fortalecer el ejercicio legítimo de la autoridad, y la gestión del territorio
metropolitano como un sistema, se requiere considerar tanto su realidad
física como su realidad institucional actuales, y asumir la necesidad urgente
de crear las capacidades institucionales para atender las enormes demandas
insatisfechas de una población que en el 2035 será, aproximadamente, de 13
millones de habitantes.
Ante esta situación, consideramos que la metrópoli de Lima-Callao debe
obedecer a un régimen especial pero de manera conjunta y uniforme, que les
reconozca autoridad sobre la gestión del territorio conurbado que ocupa, para lo
1 http://estadisticas.comunidadandina.org/eportal/contenidos/2309_8.pdf
2 http:/www.puertovalparaiso.cl/WebLectorRealInfo/Tapa.
aspx?sitio=49&edicion=75&cuerpo=502
3 http://www.mincetur.gob.pe/Turismo/Estadistica/Diario/Parte_diario.asp?ano=2014&mes=01
cual, debería considerarse el establecimiento de una autoridad supraregional,
de tal forma que, incluso, coordine y gestione directamente con el mismo
Gobierno Nacional las políticas e inversiones que afectan a la ciudad. De esta
forma, se tendría una instancia que sincronice planes, normas y proyectos
cuando estos tengan impacto más allá de cada territorio. Así se evitaría que
se dupliquen acciones y esfuerzos para un mismo fin. Sin perjuicio de lo
mencionado, es necesario que se dé cumplimiento a lo establecido en el Artículo
70° de la Ley de Gobiernos Regionales, el cual manda que por iniciativa del
Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de la Provincia
de Lima se deben crear Comités de Coordinación Interregional, como órganos
intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación
de los servicios públicos e inversiones interregionales de la metrópoli de Lima-
Callao.
Como antecedente, el 22 de noviembre de 2011 la Municipalidad Metropolitana
de Lima suscribió un acta con los Gobiernos Regionales de Lima y Callao,
para la creación de la Junta de Coordinación Interregional Litoral Central
con la finalidad de trabajar conjuntamente en el desarrollo de los territorios
involucrados. Según afirmaban las autoridades participantes del mismo, con
dicho acuerdo se buscaba constituir un espacio interregional para alcanzar el
desarrollo sustentable, integral e inclusivo.
La Junta se constituyó teniendo como veedores a autoridades, de aquel
entonces, como Salomón Lerner Ghitis, en el cargo de Presidente del Consejo
de Ministros, y a Manuel Dammert Ego Aguirre, en el cargo de Secretario de
Descentralización. Asimismo, estuvieron presentes, el ministro de Transportes
y Comunicaciones, Carlos Paredes, el viceministro de Energía, Luis Espinoza y
el viceministro de Vivienda, Miguel Romero. 
Posteriormente, mediante Resolución de Secretaría de Descentralización
N° 576-2011-PCM/SD la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de
su Secretaría de Descentralización, reconoció la constitución de la referida
Junta de Coordinación Interregional Litoral Central, conformada por los
Gobiernos Regionales de Lima y Callao, y la Municipalidad Metropolitana de
Lima; señalando que la misma tenía como finalidad la gestión estratégica de
integración para el desarrollo de proyectos de impacto en el litoral central o
acuerdos de articulación territorial interregional a través de convenios de
cooperación a efecto de consolidar el eje nacional de integración y desarrollo
descentralizado del Litoral Central.
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Aún cuando conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N° 007-2007-
PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros es el órgano encargado de dirigir y
conducir el proceso de descentralización, han sido muy escasos los esfuerzos de
esta instancia para cumplir dichas funciones, ya que, a la fecha, la mencionada
Junta de Coordinación Interregional no ha operado para el cumplimiento de sus
objetivos.
Parecía ser, tal como lo mencionó la alcaldesa de Lima, Susana Villarán De La
Puente, “un momento histórico para el proceso de la descentralización”, sin
embargo, nunca se trabajó de manera conjunta entre los Gobiernos Regionales
firmantes y la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Atendiendo a lo expuesto, se requieren alternativas que permitan mejorar
el sistema de gobierno de la metrópoli y para ello debe actuarse de manera
específica y decididamente en el marco normativo que regula el mismo, siendo la
metrópoli de Lima-Callao una ciudad que por sus actividades socioeconómicas y
dimensiones poblacionales significa un problema mayor que excede el enfoque
“local” contenido en sus normas fundamentales.
Para tener una referencia comparativa de la magnitud de la metrópoli de Lima-
Callao, el INEI establecía que para junio del año 2013 la población para la metrópoli
de Lima-Callao era de 9´600,114 habitantes4; y en la República del Uruguay son 3,35
millones, en Paraguay 6,8 millones y en Nicaragua 6,1. Igualmente, dentro del país, la
metrópoli de Lima-Callao es largamente la más poblada, tomando como referencia
las otras dos ciudades importantes que le siguen como Arequipa que cuenta con
cerca de un millón de habitantes y la de Trujillo con otro tanto.
A. LÍMITES PROVINCIALES Y DISTRITALES
Durante la república se configuró una división política administrativa en
distritos, provincias y departamentos. Sin embargo, se ha producido un proceso
de fraccionamiento continuo en distritos y provincias a nivel nacional sin
criterios técnicos y se han creado sin establecerse en sus normas de creación
con precisión sus respectivos límites.
Los gestores y tomadores de decisión tampoco contaron con normas
especializadas que precisaran procedimientos, criterios y requisitos técnicos
para tratar la demarcación política del país, así como de cartografía real que
4 http://www.pcm.gob.pe/2013/07/inei-poblacion-peruana-asciende-a-30-millones-475-mil-personas/
822
permitiera una lectura detallada de la geografía del territorio, lo que conllevó a
crear unidades político administrativas disfuncionales.
Para el caso de la Provincia de Lima, el Plan de Desarrollo Metropolitano
1990-2010 (PLANMET) planteó como una de las políticas generales de
Acondicionamiento Territorial y Usos del Suelo, la de reafirmar la jurisdicción de
la Municipalidad Provincial de Lima en la totalidad de sus respectivos territorios,
incluyendo los ámbitos urbano y rural.
Desde el año 1989, con la creación del último distrito, Santa Anita, en la Provincia
de Lima (Ley N° 25116), hasta Mayo del 2014 con la Ley N° 30196 de Delimitación
Territorial entre la Provincia de Lima (distritos Santa Rosa, Ancón, Puente Piedra
y San Martín de Porres) con la Provincia Constitucional del Callao (distrito de
Ventanilla), la Municipalidad Metropolitana de Lima no logró, a través de la
Presidencia del Consejo de Ministros, que el Congreso de la República resolviera
las indefiniciones limítrofes derivadas de las antiguas leyes de creación distrital.
Frente a la problemática señalada, con la promulgación de la Ley Nº 27795,
“Ley de Demarcación y Organización Territorial” y su reglamento aprobado por
el Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM, se establecieron las competencias,
procedimientos, criterios y requisitos técnicos y definiciones en la materia; así
como la declaratoria de preferente interés nacional el proceso de demarcación y
organización territorial del país. Para el ámbito de la Provincia de Lima, señala
que la Municipalidad Metropolitana de Lima asume las competencias y funciones
que corresponden al gobierno regional en las acciones de demarcación territorial
conforme la Ley Bases de la Descentralización, Ley N° 27783.
En este contexto, la Municipalidad Metropolitana de Lima en el marco de sus
competencias y funciones dadas por la citada Ley 27795 y su reglamento
aprobado por Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, designó al Instituto
Metropolitano de Planificación como el órgano técnico encargado de los asuntos
de demarcación y organización territorial en la Provincia de Lima, a través del
Decreto de Alcaldía Nº 122-MML y Ordenanza Nº 1260-MML.
Conforme se señala en el artículo 10° de la Ley de Demarcación y Organización
Territorial, el proceso de demarcación territorial se inicia en el respectivo
Gobierno Regional. Para el caso de Lima, el proceso se inicia en la Municipalidad
Metropolitana de Lima a través del Instituto Metropolitano de Planificación,
continúa en la Presidencia del Consejo de Ministros y concluye en el Congreso
de la República con la aprobación de la Ley Demarcatoria correspondiente.
 I
MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035
En el año 2010, cuando la Provincia de Lima estaba aún comprendida por
125 colindancias (93 distritales y 32 provinciales) limítrofes (hoy comprende
126 colindancias por la creación del distrito Mi Perú en la Provincia
Constitucional del Callao), se identificó que el 75.2% de las colindancias
limítrofes no se encontraban arregladas a Ley, es decir, sin límites definidos
sobre la cartografía básica oficial del Instituto Geográfico Nacional, y que
solamente el 24.8% de las colindancias estaban definidas; comprendiendo
en este conjunto las colindancias de los distritos de Breña, Jesús María,
Los Olivos y San Borja cuyos límites completos son intepretables en la
cartografía correspondiente
Sin embargo, en ese mismo año, la Provincia Constitucional del Callao estaba
comprendida por 18 colindancias limítrofes (hoy comprende 20 colindancias
por la creación del distrito Mi Perú), estando sólo las colindancias con la
Provincia de Lima (33.61%) no arregladas a Ley, requiriendo estas acciones de
delimitación y/o redelimitación territorial. Las colindancias al interior del Callao
(interdistritales) pueden ser graficadas sobre la cartografía oficial histórica y
actual del Instituto Geográfico Nacional.
Como se observa el total de colindancias metropolitanas entre las Provincias
de Lima y el Callao actualmente llega a 146, presentando problemas de
indefiniciones solo Lima, internamente entre sus distritos, y provincialmente
con el Callao.
Aquella situación demarcatoria ha traído como consecuencia problemas de
gobernabilidad y de administración de las Municipalidades Distritales en los
territorios afectados por esta indefinición demarcatoria, observándose que por
el desconocimiento real de sus ámbitos distritales o por la informalidad de los
límites territoriales, existe deficiencia y/o superposición en la prestación de los
servicios municipales, de la recaudación tributaria, así como el desorden en la
implementación de proyectos y programas a nivel local.
Junto a estas situaciones promotoras de desorden y controversias, existe también
una situación de fuerte presión hacia la fragmentación del territorio, que se expresa
en las exigencias de categorización y recategorización de centros poblados,
anexiones territoriales de uno a otro distrito y creación de nuevos distritos.
B. AVANCE DE LA ÚLTIMA GESTIÓN DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA
DE LIMA.
Actualmente, la Provincia de Lima, como se ha expresado, está compuesta por
126 colindancias limítrofes, que constituyen 43 unidades político administrativas
de nivel distrital (incluyendo el Cercado de Lima), 33 colindancias son de carácter
interprovincial y 93 de carácter interdistrital.
La actual gestión metropolitana ha sido la única que ha priorizado y resuelto conflictos
limítrofes de trascendencia para la Capital de la República; teniendo como resultado
concreto a la fecha, seis Leyes de Delimitación Territorial sancionadas por el
Congreso de la República y promulgadas en el diario “El Peruano”, correspondiendo
tres de ellas al nivel provincial y 03 de nivel distrital. Siendo las siguientes:
··Ley N° 30196. Ley de Delimitación Territorial entre la Provincia de Lima
(distritos Santa Rosa, Ancón, Puente Piedra y San Martín de Porres) con la
Provincia Constitucional del Callao (distrito de Ventanilla).
··Ley N° 30238. Ley de Delimitación Territorial de la Provincia de Lima (distritos
de Ancón y Carabayllo), con la provincia de Canta (distritos de Huamantanga
y Santa Rosa de Quives).
··Ley N° 30240. Ley de Redelimitación Territorial del límite Norte de Ancón,
Provincia de Lima con la Provincia de Huaral.
··Ley N° 30058. Ley de Delimitación Territorial del lado Noroeste del distrito
de San Juan de Miraflores; colindancia con el distrito de Santiago de Surco.
··Ley N° 30181. Ley de Delimitación Territorial entre el distrito de Santa María
del Mar con el distrito de San Bartolo.
··Ley N° 30241. Ley de Demarcación Territorial entre el distrito de San Juan de
Miraflores y de Villa El Salvador
Asimismo, se publicó también en el diario “El Peruano” la Resolución N°
0047-12-MML-IMP-DE, que aclara el nombre del distrito de Pueblo Libre; que si
bien no constituye una Ley Demarcatoria, la misma significó la resolución de la
controversia generada respecto del nombre del distrito desde el año 1940.
En base a ello, afirmamos que el avance de gestión correspondiente al período de
823
 I
MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035
enero del 2011 a octubre del 2014, ha sido del 8.73% de colindancias delimitadas,
que acumulándolo con lo ya demarcado por las propias Leyes de Creación de los
distritos limeños, se tendría que el 33.53% de las colindancias en la Provincia de
Lima están arregladas a Ley y son completamente cartografiables, reduciéndose
al 66.47% las colindancias con controversias limítrofes.
Es importante precisar, que para el tratamiento y culminación satisfactoria de
los procesos de demarcación y organización territorial mediante una Ley, se
requiere de una sólida base técnica y del respaldo de la decisión política.
De otro lado, el Instituto Metropolitano de Planificación de acuerdo a los Planes
Nacionales de Demarcación y Organización Territorial emitió su opinión a
través de los Informes correspondientes sobre los límites con las Provincias
de Huarochirí, Cañete y Callao, culminando con ello la frontera limítrofe de
Lima Metropolitana; así también, se pronunció técnicamente respecto del caso
demarcatorio entre los distritos de Santa María del Mar y Pucusana, y entre los
distritos de Santiago de Surco- Chorrillos y San Juan de Miraflores-Chorrillos,
cuyos Expedientes e Informes Definitivos se han puesto en conocimiento de la
Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del
Consejo de Ministros, para la prosecución de su trámite de acuerdo a Ley.
Debido a la importancia que representa tener espacios territoriales funcionales
en la metrópoli completamente organizados y delimitados, la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con la del Callao, deberán continuar con dicha tarea
hasta su culminación.
C. LIMA – CALLAO, RELACIONES DISTRITALES.
Como se ha relatado al interior de la ciudad se cuenta con 43 distritos en la
provincia de Lima y 7 en la Provincia Constitucional del Callao, cada uno de ellos
con presupuestos, jurisdicciones con límites precisos o no, visiones particulares
disimiles o contradictorias de su desarrollo.
Las respectivas Municipalidades Provinciales tiene el gran reto de, al tener una
visión del conjunto de la ciudad, coordinar con los distritos planes, políticas y
proyectos comunes de desarrollo. Este desafío es difícil si se tiene presente que
cada una de esas autoridades, y los respectivos miembros del Concejo Distrital son
autoridades elegidas, contando estos gobiernos locales con autonomía política,
económica y administrativa, así como con agendas de desarrollo que puede ser
824
distintas a la formulada de manera central por las autoridades provinciales.
La diversidad de algunos distritos se hace evidente en su
extensión y dimensión poblacional considerables (San Juan de
Lurigancho con 13,125 hectáreas y más de 1 millón de personas5
o San Martín de Porres, de 4,500 hectáreas con aproximadamente 600,000
personas6, frente a otros pequeños y con poblaciones exiguas (Santa María del
Mar con 981 hectáreas y 1400 habitantes o La Punta, en el Callao, con 5,000
personas en 70 hectáreas7).
En el caso de la provisión del agua potable, el embalse de Marcapomacocha y
el sistema de lagunas arriba de dicho embalse, entre los 4,800 y 5,000 metros
sobre el nivel del mar (ver análisis sobre servicios públicos), son la principal
fuente de agua de la ciudad.
La electricidad, por otro lado, se provee a través del sistema interconectado
donde las fuentes generadoras están fuera de la metrópoli, inclusive las de
generación termoeléctrica que se encuentran en el distrito de Chilca, en la
Provincia de Cañete, en el límite sur de la ciudad.
Las normas legales vigentes han instalado complejas barreras para la adecuada
coordinación y articulación de las autoridades de la ciudad. En el caso de los
servicios públicos de saneamiento y electricidad, por ejemplo (como se puede
ver con más detalle en el capítulo correspondiente), las rectorías, en lo que
se refiere a regulación y supervisión, de las políticas públicas nacionales por
disposición de las leyes sectoriales y de la propia Ley N° 29158, Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo, se encuentra en manos del Ejecutivo Nacional, que, como
es evidente tiene y debe tener una visión nacional de la problemática, y como
tal, difícilmente se ocupa del cliente agregado más importante del país: el
ciudadano limeño.
Las municipalidades provinciales, limeña y chalaca, no tienen voz y voto técnico
5 http://www.sjl.pe/distrito/ficha.aspEs interesante la afirmación que la página realiza respecto del
distrito de San Juan de Lurigancho:
“Es importante anotar que el distrito de San Juan de Lurigancho, actualmente debe de estar
representando el 11.0% de la población de Lima Metropolitana (Provincia de Lima y Provincia
Constitucional del Callao), y su volumen poblacional es cercano o mayor a los departamentos, como
Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Moquegua, etc. En resumen San Juan de Lurigancho, es
el distrito más poblado de Lima metropolitana y el Perú, siendo 1.7 veces más grande que el 2do. distrito
de Comas.”
6 http://www.mdsmp.gob.pe/distrito.php?sec=6&id=7
7 http://www.munilapunta.gob.pe/informacion/datos_generales.html
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MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
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MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035
efectivo y formal en la determinación de tales políticas y en la ejecución de los
proyectos de inversión derivados de ellos. Tampoco existe participación de la
autoridad provincial en el proceso regulatorio para la fijación de tarifas, salvo las
audiencias públicas donde los actores son simplemente escuchados y atendidos
según el criterio técnico del organismo regulador.
El tema no se agota con los servicios públicos o la infraestructura. En el caso
de los programas sociales nacionales su enfoque es fundamentalmente rural y
provincial fuera de la metrópoli, como ejemplo podemos citar a Qali Warma o al
Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social, descuidando en la metrópoli
a zonas con graves y fuerte bolsones de pobreza. Este hecho es un problema
para la Municipalidad Metropolitana de Lima porque no cuenta con los recursos
adecuados para atender a los ciudadanos y ciudadanas que demandan estos
programas sociales. El problema presupuestal se detallará más adelante.
Esta arquitectura institucional, fragmentada, superpuesta y confusa, impide un
adecuado ejercicio de la autoridad y reduce las oportunidades para una gestión
eficaz y eficiente del territorio y de los actores económicos y sociales.
D. PLANEAMIENTO URBANO
La Constitución Política establece en su artículo 194º que las municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, sin que
dicho dispositivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales en
general, sino sólo en el caso de la Capital de la República, la que, por mandato
del artículo 198º de la Carta Fundamental, tiene un régimen especial en las
leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. Asimismo,
dicho dispositivo también expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima
ejerce sus competencias dentro del ámbito de la Provincia de Lima.
La propia Constitución, en su artículo 195º, regula de manera genérica al
conjunto de facultades que deben ser ejercidas de manera excluyente y exclusiva
por los gobiernos locales, lo que de por sí es insuficiente para que los gobiernos
locales funcionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones que la
Constitución les otorga.
La Carta Política, en el inciso 10º del mismo artículo, dispone que los gobiernos
locales son competentes para ejercer las demás atribuciones inherentes a
su función, conforme a ley, lo que constituye una auténtica reserva de ley.
La Ley Orgánica de Municipalidades dentro de este marco constitucional ha
determinado las materias de competencia de los gobiernos locales.
Cuando la Ley Orgánica de Municipalidades regula las competencias en materia
de aprobación del Plan de Desarrollo Urbano, expresa que es una competencia
de las municipalidades provinciales aprobar el mismo (art. 79.1.2º), mientras que
cuando regula la competencia que tienen sobre el particular las municipalidades
distritales, señala que éstas deben aprobar el plan urbano con sujeción al plan
y a las normas provinciales sobre la materia (art. 79.4.1º); esto es, que dicho
documento queda supeditado al Plan de Desarrollo Urbano aprobado por
la municipalidad provincial, así como a las normas provinciales que sobre la
materia se hayan aprobado.
Es en consideración a los párrafos expuestos precedentemente, que al Tribunal
Constitucional en el Expediente N° 0046-2004-PI-TC, atendiendo la demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima
contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, le resulta claro que al
emitir, esta última, una ordenanza como la que fue cuestionada ha actuado
formalmente dentro de los parámetros previstos por la Constitución y la Ley
Orgánica de Municipalidades, dado que se encuentra facultado para ello; sin
embargo, tal ente jurisdiccional señala que no se aprecia que ocurre lo mismo
cuando se revisa el contenido de la misma, puesto que aquella contravenía
diversas normas de la Ley Orgánica de Municipalidades, como veremos a
continuación:
··El Tribunal Constitucional ha considerado que, cuando el Plan Urbano
Distrital de Santiago de Surco 2004-2010 estableció en su artículo primero
que prevalecía respecto de otras normas urbanísticas en la jurisdicción
distrital de Santiago de Surco, estaba afectando el contenido del artículo 3º
de la Ley Orgánica de Municipalidades, que prevé que las municipalidades
provinciales ejercen su jurisdicción sobre el territorio de la respectiva
provincia; aceptar lo que proponía dicho plan implicaba entender que
la Municipalidad Metropolitana de Lima no tendría jurisdicción sobre el
territorio de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco y, que por otro
lado, el Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la primera no resultaría
vinculante respecto de la segunda o de otras municipalidades distritales; a
ello hay que agregar que por las mismas razones, la Ordenanza era contraria
a lo regulado en el artículo 154º de la Ley Orgánica de Municipalidades.
··De igual modo, al establecer la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco
en el artículo 4º de la misma Ordenanza (N.º 181 MSS) que el Plan Urbano
825
 I
MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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PLAM 2035
aprobado debe remitirse a la Municipalidad Metropolitana de Lima “(...) para
su Registro e inclusión dentro del Plan Urbano Provincial”, se está afectando
la competencia que tiene la Municipalidad Metropolitana de calificar el
contenido del Plan aprobado, en tanto que su labor no es meramente
registral, como se ha apreciado al revisar el artículo 79.1.2º, sino también
técnico-administrativa, para verificar si dicho plan se condice con el Plan
de Desarrollo Urbano y, de ser el caso, poder plantear las observaciones
que necesariamente deban ser subsanadas por la municipalidad distrital;
argumentar lo contrario, significaría permitir una suerte de autarquía
territorial, competencial y administrativa, donde las municipalidades
distritales podrían adoptar cualquier decisión que pudiese afectar el
desarrollo provincial, sin estar sujetas a limitación normativa, competencial
u orgánica en el desempeño de sus atribuciones, posición totalmente negada
en el texto constitucional y en el bloque de constitucionalidad que regula las
competencias y atribuciones de los gobiernos locales.
··En ese sentido, el Tribunal Constitucional señala que el artículo 4º precitado
es contrario al artículo 79.1.2º de la Ley Orgánica de Municipalidades y, por
lo tanto, inconstitucional, pues contraría al bloque de constitucionalidad.
Consecuentemente, la emplazada, al emitir ordenanzas en temas de su
competencia, debe tener presente cuáles son las competencias de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, así como los lineamientos que aquella
ha desarrollado, de modo tal que, en ningún caso, la ordenanza distrital
pueda desvirtuar o enervar el contenido de las ordenanzas provinciales,
cuando aquella ha regulado y actuado conforme a las funciones específicas
exclusivas que la Ley Orgánica de Municipalidades establece (conforme,
artículo 79.3.1º).
··Finalmente, precisa el Tribunal Constitucional que el resto del contenido de la
Ordenanza aprobada por la Municipalidad de Santiago de Surco tendrá plena
validez siempre y cuando no contradiga lo expuesto en el Plan Urbano de
Desarrollo aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, para lo cual
deberá hacer de conocimiento de aquélla la ordenanza y sus anexos, para su
aprobación y registro, de ser el caso, o para las subsanaciones a que hubiere
lugar, debiendo la Municipalidad Metropolitana emitir un pronunciamiento
sobre el particular en el plazo más breve, para no perjudicar la correcta
administración de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.
Consideramos que la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional representa
826
un gran avance para lograr una claridad normativa en materia de competencias
urbanas entre las Municipalidades Provinciales y las Municipalidades Distritales,
más aún cuando se trata de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
También merece especial atención la Ordenanza N° 950, del 17 de junio de 2006,
con la que la Municipalidad Metropolitana de Lima aprueba el Reajuste Integral
de Zonificación de Usos del Suelo del distrito de San Isidro y un sector del
distrito de Magdalena del Mar, que son parte del Área de Tratamiento Normativo
III de la provincia de Lima. En la citada ordenanza se aprueban el Plano de
Zonificación, su reglamento con el plano de alturas de edificación y el índice de
usos del suelo, como corresponde, sin embargo, a diferencia de otras ocasiones,
la Municipalidad Metropolitana de Lima establece que las Municipalidades
Distritales de San Isidro y Magdalena del Mar, en estricta sujeción a las normas
aprobadas en la referida Ordenanza, formulen y aprueben por Decreto de
Alcaldía, los Parámetros Urbanísticos y Edificatorios Complementarios, de
Estacionamientos, Retiros, Tamaños Mínimos de Departamentos, Densidades
Netas de ser necesario y otros, para su aplicación en su jurisdicción.
Ante dicha situación, las referidas municipalidades han venido aprobando
parámetros urbanísticos diferenciados, de acuerdo a las políticas urbanas
de cada una de ellas, muy contrapuestas por cierto: mientras que San Isidro
ha adoptado una política de defensa de la “residencialidad”, Magdalena ha
caminado hacia una política de densificación.
En este tema cabe tener presente algunas consideraciones muy importantes.
La primera es que la competencia para regular parámetros urbanísticos
y edificatorios en la Provincia de Lima es exclusivamente, conforme a las
disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades, de la Municipalidad
Metropolitana de Lima; función que por propia disposición de esta última
ha sido delegada a las referidas municipalidades distritales. Como toda
delegación, puede ser revocada a sola disposición de quien la concede. Como
segunda consideración tenemos que la planificación, como gestión urbana,
debe ser integral, basada en el concepto de ciudad, bajo una visión única, no
podemos planificar ni regular de acuerdo a políticas vecinales sectorizadas. El
concepto de ciudad se debe sobreponer a cualquier interés particular, sea este
institucional, empresarial o vecinal, ni mucho menos limitarse a demarcaciones
distritales, más aún si todo el territorio metropolitano es un continuo de distritos
conurbados.
Consideramos como un desacierto la delegación efectuada por la Municipalidad
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MEMORIA DE
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Metropolitana de Lima mediante la Ordenanza N° 950, más aún cuando hoy
conocemos las trabas burocráticas que se han venido generando por parte de
estas municipalidades en el ejercicio de dicha delegación. Corresponde a la
propia Municipalidad Metropolitana de Lima, recuperar la estabilidad urbana de
toda la ciudad la cual debe desarrollarse bajo una sola visión de la cual emanen
políticas y objetivos metropolitanos, que deben ser los que establezca el Plan de
Desarrollo Urbano Metropolitano, PLAM.
4.12.4 La organización interna y gestión de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
La Municipalidad Metropolitana de Lima, como uno de los organismos de
importancia del Estado, debe pasar por un proceso de cambio institucional, en
línea con los acontecimientos políticos, económicos y sociales del país.
Tanto el ámbito interno como el entorno de la Municipalidad Metropolitana
de Lima, ha venido siendo modificado progresivamente por diversos tipos de
acontecimientos sociales y políticos los cuales, en algunos casos, han derivado
en modificaciones normativas de orden constitucional o legal.
La modificación de las “normas de interacción” formales e informales ha
generado que la Municipalidad Metropolitana de Lima requiera adecuarse al
entorno, para lo cual debe propiciarse un proceso de cambio institucional, el
cual cuenta con dos vertientes principales: (i) el proceso de descentralización; y
(ii) aquel de modernización de la gestión pública.
El primero, si bien está contenido en una reforma constitucional, es producto
de un proceso político complejo que implicó la interacción de diversos tipos
de instituciones y organizaciones, lo cual se hizo patente a inicios de la
década pasada. Este origen particular y la estabilidad que le otorga la reforma
constitucional constituyen los principales rasgos de esta vertiente del cambio
institucional.
El segundo aspecto, que obedece al proceso de modernización de la gestión
pública, se inició con un consenso en el Congreso de la República respecto de la
necesidad de modernizar el Estado para servir de mejor manera al ciudadano.
Posteriormente, la necesidad de estabilidad propia de un proceso de cambio
avanzado requirió que se formalizara su aplicabilidad a través de mecanismos
técnicos, resultando el sistema administrativo de modernización de la gestión
pública.
En esta línea, debemos referirnos a la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización
de la Gestión del Estado, la cual declaró al Estado en proceso de modernización
-a todo nivel- y orientado hacia un Estado de clara vocación de servicio al
ciudadano, mediante la actuación eficiente de la Administración Pública. Al
respecto Paredes señala:
“Existió, como pocas veces en la historia peruana, consenso político entre las
bancadas parlamentarias así como entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. Lo
anterior se evidencia al establecer como responsables del proceso de moderni-
zación tanto a la Secretaría de Gestión Pública8 de la Presidencia del Consejo de
Ministros como a la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado, recien-
temente creada.9”
La Ley bajo comentario estableció una serie de disposiciones para regular
algunas materias que se consideraron claves en el proceso de modernización;
entre estas disposiciones tenemos:
··Criterios para el diseño y estructura de la Administración Pública, referida a
normas de organización interna de las entidades.
··Cumplimiento de funciones asignadas y evaluación de resultados de las
instituciones públicas, derivadas del uso de recursos públicos.
··Reglas generales que ratificaban la necesidad de mecanismos de
democracia participativa así como el control ciudadano sobre los actos de la
Administración Pública.
··Obligaciones generales de los servidores públicos respecto de los ciudadanos,
estableciendo una clara orientación de servicio.
Posteriormente, con la expedición de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N°
29158, se consolidó a la modernización de la gestión pública como un sistema
administrativo, a fin de contribuir a que tanto la actuación administrativa sea
eficiente en el uso de recursos como constituya una garantía de transparencia
para el ciudadano, reduciendo la asimetría de información entre los ciudadanos
y la Administración Pública de todos los niveles de gobierno.
8 La referencia inicial estaba hecha a la Dirección General de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros, la misma que en la actualidad se denomina Secretaría de Gestión Pública.
9 PAREDES MORALES, Luis Gabriel (2012) “Instrumentos de Gestión Institucional para el Sector Público”
Lima: Caballero Bustamante. pp. 24.
827
 I
MEMORIA DE
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En consecuencia, el Estado peruano está inmerso en un proceso de cambio
institucional dado fundamentalmente por la modernización y descentralización,
a fin que, tal como se señala en el artículo 3° de la Ley de Bases de la
Descentralización, Ley N° 27783, se logre “obtener el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y
funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno,
en beneficio de la población”.
En dicho contexto, en años anteriores se han realizado esfuerzos para afrontar
con éxito los retos de la Municipalidad Metropolitana de Lima y, si bien es
cierto ha habido avances -a nivel de infraestructura sobre todo- todavía hay
un largo camino por recorrer. En ese sentido, un factor clave para conseguir
más y mejores logros radica en la capacidad institucional con que cuente la
Municipalidad Metropolitana de Lima, entendiéndose por esta la habilidad de
la organización para desempeñar tareas de una manera efectiva, eficiente y
sostenible.
En ese sentido, el Gobierno Metropolitano de Lima debe buscar que se construya
una capacidad institucional para mejorar la gestión de la Municipalidad
Metropolitana de Lima.
En la actualidad, la estructura orgánica de la Municipalidad Metropolitana
de Lima no se encuentra en la capacidad de responder a las necesidades
operativas que exigen sus competencias, toda vez que no se han fortalecido las
áreas en las que se presenta mayor demanda o que requieren un mayor nivel
de especialización, simplificación de procesos y asignación de competencias de
forma tal que se evite la duplicidad de funciones y en el uso de los recursos, así
como la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios.
Bajo este contexto, a fin de lograr la eficiencia en la gestión municipal de Lima,
resultará pertinente revisar la actual estructura de la corporación edil, tanto
del órgano matriz como la de sus órganos descentralizados, bajo los siguientes
criterios:
··Respeto de los mandatos legales: Considerar el respeto a los lineamientos
definidos por el marco normativo vigente aplicable a la organización.
··Aseguramiento del logro de los objetivos institucionales: los órganos y
unidades orgánicas deben ser los suficientes para desarrollar las funciones
que le corresponden a la entidad, de tal forma que se alcancen los objetivos
828
institucionales definidos. No deben apuntar a más ni menos objetivos que
los establecidos.
··Aseguramiento de la provisión de estrategias e insumos necesarios para
cumplir las funciones generales de la organización: la modificación,
absorción, fusión, creación o eliminación de órganos y unidades orgánicas
se puede realizar con el fin de asegurar que la entidad cuente con los
elementos operativos, administrativos, logísticos, materiales, etc.; para dar
cumplimiento a las funciones generales. Asimismo, cada órgano y/o unidad
orgánica debe ser parte de alguna estrategia secundaria definida para lograr
los objetivos, es decir, deben ser insumos de la estrategia organizacional.
··Aclarar la función y/o resaltar su importancia en función a los beneficiarios
de la intervención: los traslados y las modificaciones de órganos y unidades
orgánicas, a nivel de forma (nomenclatura, por ejemplo), se pueden realizar
con el fin de clarificar la función o funciones generales que debe cumplir el
área o para resaltar su importancia para realizar la misión institucional y
alcanzar la visión institucional.
··Simplificación del trabajo: la estructura orgánica debe ser tal que permita
realizar los procesos de trabajo de la forma más sencilla, ahorrando tiempo
y recursos materiales, económicos, humanos, entre otros.
··Especialización del trabajo: en un órgano o unidad orgánica deben estar
concentradas las funciones que apunten a un objetivo común y para lo cual
requieran un acervo de conocimientos y técnicas especializadas comunes.
En la generalidad de los casos debiera existir un órgano o unidad orgánica
que ostente la especialidad en una determinada materia.
··Eliminación de duplicidades: se pueden modificar, absorber, fusionar,
reemplazar o eliminar órganos y unidades orgánicas, así como sus funciones,
con el fin de suprimir o evitar duplicidades, dada la especialidad que ostenta
cada una.
··Mejora de la coordinación/comunicación: se pueden modificar, absorber,
fusionar, reemplazar, crear o eliminar órganos y unidades orgánicas con
el fin de mejorar la coordinación o comunicación entre áreas que trabajan
temas similares o necesariamente vinculados. El objetivo es evitar que
existan compartimentos estancos y se impidan las sinergias en el actuar
organizacional.
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··Mejor definición de la jerarquía organizacional: se pueden modificar,
absorber, fusionar, reemplazar, crear o eliminar órganos y unidades orgánicas
con el fin de establecer una clara cadena de mando en la organización y evitar
ineficiencias por problemas de autoridad-responsabilidad. Debe estar claro
en qué nivel se encuentra cada área y cada área debe estar en el nivel que
le corresponde de acuerdo a la misión, visión y estrategia organizacionales.
··Especificación o clarificación del tramo de control: se pueden modificar,
absorber, fusionar, reemplazar, crear o eliminar órganos y unidades orgánicas
con el fin de mejorar la capacidad de control de los niveles superiores con
respecto a los inferiores. Asimismo, en caso de que exista mucho personal
en un área, bajo esta lógica sería necesario dividir el área, con el fin de evitar
que el control se dificulte.
··Adaptación al entorno y sus necesidades: las modificaciones de órganos
y unidades orgánicas también pueden realizarse con el fin de que la
organización se ajuste a los cambios en el entorno político, económico, social,
tecnológico y/o ambiental; vale decir, al cambio institucional. Asimismo, las
modificaciones pueden realizarse con el fin de asegurar que la organización
cuente con la capacidad de aprender permanentemente y adaptarse a
contextos variantes.
4.12.5 Determinación presupuestal de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
Para entender el punto, que nos ocupa, extraemos algunos datos relevantes
expresados en el Informe Estatuto de Gobierno Metropolitano de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, elaborado por la Sub Gerencia de Desarrollo Institucional,
que permiten contrastar la gran problemática de la metrópoli con el exiguo
presupuesto que maneja la corporación edil:
··“En términos etarios, el 44.49% corresponde a población menor a 24 años
de edad, lo que significa que la Municipalidad Metropolitana de Lima debe
servir a una población en promedio joven, con necesidades de empleo y
oportunidades de crecimiento económico para su desarrollo.
··En cuanto al nivel de formación, del total de la población, el 66.14% sólo tiene
formación a nivel de estudios secundarios, lo que dificulta sus posibilidades
de acceso a mejores oportunidades en un contexto cada vez más competitivo.
··Asimismo, es relevante mencionar que a pesar de ser la metrópoli de
Lima-Callao el área metropolitana de mayor desarrollo en el país, el 18%
de su población vive en condiciones de pobreza, lo que equivale a un total
de 1’369,033 personas. Finalmente, en términos de salud, el 58.1% de la
población de la Provincia de Lima no cuenta con ningún tipo de seguro de
salud, viendo vulnerados sus derechos en este aspecto.
··El consumo y la comercialización de drogas es un factor de preocupación
para el 40,9% de los encuestados, seguido por un 26.3% que identifica el
robo a las viviendas como uno de los principales problemas. Asimismo,
la preocupación de los limeños al transitar por la ciudad muestra datos
reveladores: al 48.8% le preocupa que le roben o lo asalten con arma de
fuego; el 16.7% le preocupa que le ataque una pandilla o que se vea afectada
por una pelea entre pandillas; para el 14.8% la principal preocupación es
que le arranchen o se lleven algunas de sus cosas; y a un 9.1% le preocupa
en mayor medida que sufra un accidente de tránsito.”
Teniendo presentes los números antes citados, el tratamiento que le brinda
el Estado Peruano a la Provincia de Lima debería ser diferenciado, en lo
político, administrativo, presupuestal y económico y no sólo porque lo indica
la Constitución Política, porque además estamos hablando de la Capital de
la República con las cargas que ello supone sino, sobre todo y objetivamente,
porque las dimensiones de la ciudad son enormemente distintas a las siguientes
ciudades en el Perú y en consecuencia merecen una mirada específica.
A. PRESUPUESTO INSTITUCIONAL
La metrópoli de Lima tiene un presupuesto limitado y limitante.
El Presupuesto Institucional Modificado de la Municipalidad
Provincial de Lima al 2014 alcanza los S/. 2,108,160,64710
y el correspondiente a la Región Lima Metropolitana a S/. 80,680,95911.
Si tenemos presente que el Presupuesto Institucional Modificado del país
asciende a S/. 141,540,697,89212; la cifra que corresponde a la metrópoli de Lima
10 Dato obtenido del Portal de Transparencia Económica, plataforma informativa de acceso libre que
permite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, información económica que haya podido centralizar
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
11 Dato obtenido del Portal de Transparencia Económica, plataforma informativa de acceso libre que
permite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, información económica que haya podido centralizar
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
12 Dato obtenido del Portal de Transparencia Económica, plataforma informativa de acceso libre que
permite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, información económica que haya podido centralizar
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
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MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035
es aproximadamente el 1.55% del total.
Es evidente año a año, que las cifras no alcanzan para realizar las inversiones
que la ciudad requiere, así la gran infraestructura que la ciudad requiere para un
funcionamiento eficiente es relegada o debe ser requerida al Gobierno Nacional.
Según un estudio del 2012 que realizó un análisis de los recursos públicos de la
Provincia de Lima:
··En general sólo se disponía de información acerca de las finanzas de la MML
como entidad pública pero no del gasto de los tres niveles de gobierno.
··No existe un Centro de Información que facilite el registro continuo y el
acceso a datos e información básica y que promueva el uso de esta para
estudios y toma de decisiones.
··La identificación para cada una de las 25 funciones del Estado (de acuerdo al
Clasificador Funcional del Sector Público) es un trabajo que debe realizarse
con profundidad creciente por cada dependencia del futuro GCR13; sólo
así se podrá definir la organización y los costos totales para asegurar la
sostenibilidad y calidad de los servicios a toda la población. Aunque se
han logrado avances en el seguimiento se requiere gran atención de la alta
dirección para tener la idea de conjunto.
··Se ha reiterado la necesidad de profundizar en aspectos demográficos en un
sentido amplio. Se requiere contar con datos de referencia para escenarios de
población; los datos se refieren a nacimientos, muertes, migraciones y población
económicamente activa. El caso óptimo es contar con la mejor información
posible por manzana como ya se ha explorado con el IMP (uso del GIS).
··Se requiere conocer mejor la situación actual y opciones futuras de las 25
funciones operando en Lima; esto requiere trabajo de cada dependencia
responsable pero con facilitación del grupo central y en relación con
diversas instituciones públicas y privadas. Como una primera referencia de
asignación de recursos públicos de gobierno se propone utilizar un monto
de diez mil millones de soles anuales para todas las funciones del Estado
y los tres niveles de gobierno; en una primera aproximación se utiliza una
distribución proporcional a las actuales de todos los departamentos del Perú
13 GCR: Gobierno Ciudad Región, es un término que ha usado Javier Abugattas para denominar
unívocamente a la MML y el Programa Región Metropolitana.
830
sin incluir Lima para que cada responsable de función pueda realizar una
exploración de principales actividades que debe supervisar. Se toma como
referencia inicial además de infancia, el agua de consumo humano y Orden
Público y Seguridad.
··Tomando como referencia experiencias exitosas en las comisiones de
coordinación interministerial (CIAEF-CIAS) se considera posible generar
mecanismos similares donde la función de Secretaría Técnica ad-hoc
esté en un Gerente Municipal adjunto para un asunto específico como lo
social esencial (desarrollo infantil temprano), el desarrollo concertado y el
seguimiento y mejora continua.
··Esfuerzos similares se requieren en cada función, programa y conjunto de
actividades principales. El primer paso, como se ha mencionado, es revisar
las funciones principales.
··Como se ha mencionado, es de gran importancia discutir aspectos operativos
básicos para las actividades principales de manera de lograr definiciones de
funcionamiento más claras y permitir el costeo. Por ejemplo ya se tiene el
costeo preliminar para la detección de anemia en los niños menores de un
año dentro de lograr el desarrollo Integral desde la temprana infancia, pero
no para asegurar el agua disponible cerca a las personas para asegurar el
mínimo de 20 litros por día en caso desastres mayores, la disposición segura
de un kilo de residuos sólidos por habitante por día o el número necesario de
agentes para el orden público. La Gerencia de Planeamiento tiene avanzados
elementos del Plan de Acción 2013 con detalle para algunos productos y esto
es una buena base ya trabajada por las dependencias de la MML.
··Resulta indispensable estimar los costos actuales y los necesarios para la
situación optimizada sin proyectos de inversión, es decir utilizando todos
los activos públicos disponibles en la metrópoli de Lima. Sólo después de
ese ejercicio que incluye la discusión de la actual organización será posible
identificar ideas de inversión adecuadas y también costearlas.
Para el cumplimiento de las funciones de gobierno se ha identificado que los
tres niveles de gobierno gastan en actividades corrientes cerca de 787 soles
por habitante por año en la metrópoli de Lima-Callao, mientras el promedio
en el resto de departamentos es cerca a los 1600 soles por año. De la misma
manera sucede con el gasto de inversión sobre el cual en términos percapita
anuales se asigna 242 soles a cada poblador limeño en comparación con los 787
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MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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soles en promedio para cada habitante del resto de regiones del país. Tomando
estos datos como referencia al 2011 se puede asumir un techo de referencia
inicial de 1100 soles (que se reparten por función tomando aproximadamente
el 80% del gasto corriente de los departamentos en el 2011). Se propone esto
para promover que en cada función se imaginen las mejoras necesarias en los
servicios.
Es necesario tener datos en los que pueda conocerse el gasto per cápita del
Estado en cada persona en la metrópoli de Lima-Callao desagregado por
funciones. Esta información resulta fundamental para establecer las brechas
de inversión social y de infraestructura versus lo que se invierte en el resto del
país. Resaltamos que este dato debe ser depurado de los gastos de formulación
o ejecución de políticas centralizadas sin incidencia directa en la población.
Se evidencia que se sigue tratando, desde fuera de la organización metropolitana
como desde su interior, a la MML como una provincia más del país. La MML no
puede ser objeto de una simplista caracterización vecinal; sus dimensiones y
complejidad obligan a los futuros gobernantes a considerar a la metrópoli como
un territorio fundamentalmente urbano que concentra toda la problemática del
país.
Por estas razones, las propuestas, de planificación de la metrópoli de Lima-
Callao y sus presupuestos, plantean el otorgamiento de mayores recursos, pero,
sobre todo, la posibilidad que la metrópoli de Lima-Callao obtenga mayores
niveles de inversión profundizando la interacción con el sector privado, las
asociaciones público privadas y la obtención de fondos del desarrollo urbano.
4.12.6 Transferencia de funciones regionales
Tal como hemos indicado anteriormente, el Programa de Gobierno Regional de
Lima Metropolitana –PGRLM, fue creado mediante Edicto N° 254 como Órgano
Desconcentrado para ejercer las funciones de coordinación de la transferencia
de asuntos de Gobierno Regional. En este sentido, el PGRLM debe organizar y
desarrollar el proceso de transferencia de funciones regionales establecidas en
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales desde el Gobierno Nacional hacia la
Municipalidad Metropolitana de Lima –MML, en forma ordenada y gradual, en
virtud a su Régimen Especial, para construir un gobierno metropolitano que
tenga funciones y competencias regionales y locales.
La Municipalidad Metropolitana de Lima debe seguir recibiendo la transferencia
de funciones y competencias sectoriales y sus recursos asociados, así como de
proyectos de inversión, correspondientes a los sectores del Gobierno Nacional;
para lo cual, la MML ha tomado la clara decisión de asumir las responsabilidades
que corresponden al Régimen Especial de Lima Metropolitana.
Asumir el reto de impulsar y aceptar progresivamente las funciones regionales,
obliga a exigir los recursos financieros y humanos necesarios para asumir
la responsabilidad de la transferencia de competencias y funciones. La
incorporación de la MML en el proceso de la descentralización comprende los
siguientes tres aspectos:
··Primero, la asunción de funciones regionales por parte de la MML. Para
cumplir con esa responsabilidad, la MML cuenta con el Programa de
Gobierno Regional de Lima Metropolitana, PGRLM, el cual viene coordinando
el proceso de transferencia de funciones del Gobierno Nacional a la MML de
forma gradual, concertada y con recursos.
··El segundo aspecto del proceso de descentralización busca incorporar
a la MML en las organizaciones e instancias de la descentralización.
Por ello la MML ha planteado el efectivo funcionamiento del Consejo
de Coordinación Intergubernamental (CCI). En esa línea la MML se ha
incorporado a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), por
acuerdo del Concejo Metropolitano, y como expresión de su inserción en el
proceso descentralización, sin dejar su participación en la Asociación de
Municipalidades del Perú – AMPE, la Red de Municipios Urbanos y Rurales –
REMURPE y la Red de Municipalidades del Perú – MUNIRED.
··En tercer lugar, se busca promover una buena gestión descentralizada, con
la finalidad de asumir su condición de Régimen Especial y de Capital de la
República y recibir las competencias y recursos asociados a esta condición,
como ocurre en las ciudades capitales del mundo. Asimismo, se requiere
alcanzar una adecuada articulación al interior de las 42 divisiones políticas
distritales existentes en la Provincia de Lima, y en mérito del Plan Regional
de Desarrollo Concertado avanzar en la formulación del Plan Urbano y en la
determinación de las áreas interdistritales de gestión y planeamiento.
Durante el año 2014 se ha continuado el proceso de coordinar y gestionar los
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MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035

procesos de transferencia de funciones regionales a la MML, tal como lo señala Ilustración 1:

FUNCIONES TRANSFERIDAS Funciones transferidas a
el mandato de creación del Programa de Gobierno Regional de la Provincia de
Lima. Sin embargo, es una labor que se realiza en medio de un contexto donde A LA MML la MML
Fuente: Programa del

existe debilidad en la conducción del proceso de descentralización por parte de Gobierno regional de Lima
Metropolitana.
la Presidencia del Consejo de Ministros, PCM. Como se sabe, de acuerdo a la Ley
185 = TOTAL DE FUNCIONES SECTORIALES
Orgánica de Gobiernos Regionales las transferencias de funciones regionales
a la Municipalidad de la Metropolitana de Lima en mérito de su condición de
Régimen Especial se deben realizar mediante una Comisión Bipartita de
Transferencias, que es presidida por la Secretaría de Descentralización de la
PCM.

A pesar de haberse realizado gestiones constantes y directas con el titular de

la Presidencia del Consejo de Ministros, la Secretaría General y la Secretaría de
Descentralización de la PCM para retomar la conducción de la descentralización,
en particular, lo concerniente a la Provincia de Lima, no se ha avanzado mucho
en el tema. El objetivo es convocar a las sesiones ordinarias de la Comisión
Bipartita de Transferencias que preside la Secretaria de Descentralización.
Desde agosto 2012, en que se designa una nueva responsable de la Secretaría
de Descentralización, e incluso con la actual funcionaria encargada sólo se han
llevado a cabo cuatro sesiones ordinarias, a pesar que el reglamento señala que
deben haber reuniones quincenales, precisamente para hacer el monitoreo y
seguimiento del proceso de transferencia a la MML, porque ese es el objetivo de
la Comisión Bipartita que preside la Secretaría de Descentralización.
A. ACTIVIDADES DESARROLLADAS EN EL AÑO 2013
--Transferencia de funciones
En el año 2013 se ejecutaron diversas actividades vinculadas al proceso de
transferencia de competencias y funciones regionales, logrando la transferencia
con el Sector Agricultura de catorce (14) funciones, a través de las gestiones del
Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana, quedando pendiente
dos (2) de ellas. Para tal efecto, la MML y el MINAGRI cumplieron con suscribir
las actas de entrega y recepción, documentos que formalizan la transferencia de
competencias y funciones; sin embargo el Sector emitió la Resolución Ministerial
N° 153-2013-AG con la cual declara concluido el proceso, y determina que la
función e) y q) del artículo 51° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
Ley N° 27867, queda pendiente hasta adecuar los instrumentos de gestión
que permitan identificar los servicios que brindaría la MML en relación a estas
funciones.
Las Funciones sectoriales constituyen
sólo el 17.29% del total a transferir
por el Gob.Central
De otro lado, habiéndose presentado los Informes Situacionales, tanto del
Sector Artesanía del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - MINCETUR
como de la MML, la Secretaría de Descentralización emitió, luego del análisis
efectuado a los citados documentos el respectivo Informe de Concordancia N°
001-2013-PCM/SD-OTME y la Resolución de Secretaría de Descentralización
N° 019-2013-PCM/SD con la cual se acredita a la MML para la transferencia
de las funciones a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k) y l) del artículo 64° de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867. Asimismo, la materia de
turismo también ingresó a la etapa de acreditación, con la actualización de los
temas relacionados con el personal de la Gerencia de Desarrollo Económico que
asumirá el ejercicio de estas funciones.
La Municipalidad Metropolitana de Lima ha remitido a la Secretaría de
Descentralización de la PCM el respectivo Informe Situacional para la acreditación
de las funciones en materia de Educación, Deporte y Recreación, documento a
través del cual se declara apta la transferencia de las mismas. Para tal efecto,
el Gerente Municipal Metropolitano quien ejerce la Presidencia de la Comisión
de Transferencia de la MML remitió el respectivo Informe Situacional a través
del oficio N° 226-2013-MML-GMM del 5 de marzo de 2013, así como otro en
el que se adecua a los requerimientos de la Secretaría de Descentralización

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MEMORIA DE
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DIAGNÓSTICO
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MEMORIA METROPOLITANA
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mediante oficio N° 274-2013-MML/PGRLM-GR del 15 de mayo. La continuación
del trámite se encuentra pendiente.
De otro lado, habiéndose remitido en el año 2012 el Informe Situacional para
la acreditación en la transferencia en materia de Micro y Pequeña Empresa,
y de acuerdo al pedido formal del Ministerio de la Producción para realizar el
procedimiento de certificación y emitir el Informe Situacional del Sector, se
cumplió con remitir debidamente documentado el Informe Situacional de la
Municipalidad cumpliéndose cada uno de los requisitos específicos requeridos
por el Ministerio y formalizados por la Secretaría de Descentralización, quedando
pendiente que el procedimiento de certificación sea visto por el Sector.
--Coordinación Intergubernamental
Se logró que la MML sea miembro del Comité Consultivo de la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) donde la actual Alcaldesa de Lima es
integrante pleno, y participa regularmente en el Comité Consultivo de la ANGR
y en sus sesiones ordinarias
Asimismo, se logró que el Ministerio de Educación incorpore a la MML como
miembro pleno de la Comisión Intergubernamental Sectorial en mérito de su
condición de Régimen Especial señalado en la Constitución.
--Coordinación, difusión y seguimiento al proceso de transferencia
Se tuvo reuniones con los integrantes de descentralización de la Oficina de
Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias, de la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, en relación al
“Plan de Supervisión y Evaluación de las Competencias Sectoriales Transferidas
a los Gobiernos Regionales y Locales, con Enfoque de Gestión Descentralizada
de Servicios Públicos”, para compartir experiencias, producto de las cuales
se elaboró el “Plan de Seguimiento del ejercicio de las funciones regionales
transferidas del nivel central a la Municipalidad Metropolitana de Lima”.
El referido Plan permitió solicitar información a las unidades ejecutoras de
las funciones regionales, realizándose una sistematización del seguimiento al
proceso de implementación de las funciones transferidas a la MML. Las unidades
orgánicas que remitieron sus informes, fueron la Subgerencia Regional Agraria,
la Gerencia Regional de Desarrollo Social, la Gerencia de Seguridad Ciudadana
y la Gerencia de Desarrollo Urbano, quienes vienen ejerciendo las funciones
regionales transferidas.

En igual sentido, se logró que la Comisión Intergubernamental Sectorial del

Ministerio de Trabajo convoque e integre a dicho organismo a la MML como
parte de la Gestión Descentralizada.

Asimismo, se hizo lo propio con la Comisión Intergubernamental Sectorial del

Ministerio de Salud, y la participación de órganos de línea en grupos de trabajo
intergubernamental con los sectores nacionales.

También se continuaron las coordinaciones con el Ministerio de Agricultura

y Riego, en relación a la implementación de las funciones regionales de
Agricultura, específicamente con el Viceministro de Agricultura para avanzar
en la agenda pendiente para el ejercicio eficaz de dichas funciones por parte
de la MML, el desarrollo de capacidades, la propiedad de la maquinaria pesada
transferida y la transferencia de recursos presupuestales.

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MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
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PLAM 2035

Cuadro 1: informe de concordancia, toda vez que la MML ha cumplido con cada uno de los
Transferencias TRANSFERENCIAS REGIONALES
requisitos específicos solicitados por el Sector y aprobados por PCM. Una vez
CONCLUIDAS
regionales
concluidas emitido el informe de concordancia por la Secretaría de Descentralización de
Fuente: Programa del
Gobierno regional de Lima la PCM, la MML quedaría acreditada para la transferencia de competencias y
Metropolitana. funciones en ésta materia.

Por otra parte, con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo – MINCETUR se

vienen desarrollando acciones relacionadas al cumplimiento de los requisitos
específicos, tomando en consideración las últimas adecuaciones para la MML, al
ser un nivel de gobierno regional por tener un régimen especial; si bien durante
el año 2013 se presentó adecuadamente el Informe Situacional para la materia
de Comercio Exterior, es durante este 2014 que se han realizado actividades
con mayor detalle de coordinación a fin de que la MML obtenga los perfiles de
las personas que se harán cargo de las funciones debidamente capacitadas, y
lograr contar con los instrumentos de gestión que permitirán para el año 2015
desarrollar las actividades propias de la materia comercio exterior. Para el
año 2015 se culminaría la etapa de efectivización, última etapa del proceso de
transferencia relacionada a esta materia.

Del mismo modo, el MINCETUR tiene pendiente la remisión del Informe

B. ACTIVIDADES REALIZADAS EN EL AÑO 2014
Transferencia de funciones
En el año 2013, la MML cumplió con remitir a la Secretaría de Descentralización
de la PCM el respectivo Informe Situacional para la acreditación de las funciones
en materia de educación, deporte y recreación, declarándose apta para la
transferencia de las mismas, sin embargo no fue sino hasta el presente año 2014
que se logró la acreditación de dicha materia. La Secretaría de Descentralización
de la PCM mediante Resolución N° 025-2014-PCM/SD, publicada el 6 de mayo
de 2014, acreditó a la Municipalidad Metropolitana de Lima para la transferencia
de funciones descritas en los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), m), o), p), q),
r), s), t) y u) del artículo 47° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
La MML remitió en el año 2012 el Informe Situacional para la acreditación en la
transferencia en materia de micro y pequeña empresa, por lo que a principios
del presente año 2014 el Ministerio de la Producción realiza el procedimiento de
certificación y emite el Informe Situacional del Sector y lo envía a la Secretaría
de Descentralización a fin de que este órgano de la PCM emita el respectivo
Situacional Sectorial a la Secretaría de Descentralización a fin de que la MML
logre la acreditación para la transferencia de funciones en materia de Turismo;
esta gestión del Sector se viene desarrollando desde el año 2013 en que se
efectuó en la MML el procedimiento de verificación de los requisitos específicos,
y que logró acreditar el cumplimento de cada uno de ellos.
Finalmente, la MML durante el desarrollo de este año 2014 ha logrado coordinar
con el Ministerio del Ambiente la implementación del Plan de Acción Sectorial
aprobado en el año 2013 para la transferencia de competencias y funciones en
materia Ambiental y de Ordenamiento Territorial, destacando la elaboración
del Informe Situacional de la MML declarándose apta para la transferencia
de competencias y funciones en dichas materias, para luego ser remitido
a la Secretaría de Descentralización de la PCM. En el mismo sentido, las
coordinaciones realizadas han permitido que el Ministerio de Ambiente remita
en las próximas semanas el Informe Situacional sectorial declarando APTA a la
MML para recibir las funciones regionales.
En este año 2014, la MML a través del Programa de Gobierno Regional de Lima
Metropolitana ha realizado las coordinaciones con el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo a fin de consensuar el texto de las Actas de Entrega y

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MEMORIA DE
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Recepción relacionadas a la materia de Artesanía, quedando pendiente que el
MINCETUR remita las Actas Sustentatorias y el Informe Final.
Luego de reiteradas solicitudes del PGRLM, se ha logrado que la Comisión
Bipartita de Transferencia sesione ordinariamente en tres oportunidades, una
por mes, en el primer trimestre del presente año; logrando acuerdos que se
encuentran redactados en tres (3) actas que son de importancia para el proceso
de transferencia de la MML, destacando la aprobación de un (1) Plan de Acción
para la transferencia de competencias y funciones en materia de Transportes.
En el segundo trimestre se ha logrado que la Comisión Bipartita sesione una
vez con la actual Secretaria de Descentralización logrando acuerdos que se
encuentran redactados en el acta de dicha sesión, destacando la participación
más activa de la Secretaría de Descentralización como ente conductor y
director del proceso de transferencia. Así, se acordó que la Secretaría de
Descentralización remita los respectivos oficios al Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo, al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a fin
de que cumplan con informar respecto a las Actas Sustentatorias, Informe Final
y las Actas de Entrega y Recepción, en materia de Artesanía y Adjudicación de
terrenos del Estado, respectivamente, y lograr así la culminación del proceso de
transferencia en dichas materias.
El PGRLM elaboró el “Plan de seguimiento del ejercicio de las funciones
regionales transferidas del nivel central a la Municipalidad Metropolitana de
Lima”, como instrumento de gestión, que contiene la Matriz de seguimiento del
ejercicio de las funciones regionales y programas transferidos y orientaciones
para su llenado; la Matriz de los ejes estratégicos, políticas y metas del Plan
Regional de Desarrollo Concertado 2012-2025 de la metrópoli de Lima-Callao; y
las funciones regionales asignadas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
de acuerdo a cada órgano ejecutor.
Asimismo, el PGRLM elaboró el tercer reporte de seguimiento del proceso de
ejecución de las funciones regionales transferidas, que fue la sistematización
de los informes de la Gerencia de Desarrollo Social, Gerencia de Desarrollo
Urbano, Subgerencia Regional Agraria, Gerencia de Seguridad Ciudadana, y la
Beneficencia Pública de Lima.
Además, a solicitud de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
de la Provincia de Lima, se elaboró un reporte de seguimiento del proceso de
transferencia de funciones regionales, el cual dio cuenta del número y alcance
de las funciones transferidas.
Cuadro 2:
TRANSFERENCIAS REGIONALES Transferencias

EN PROCESO
regionales
en proceso
Fuente: Programa del
--Coordinación Intergubernamental Gobierno regional de Lima
Metropolitana.

El PGRLM elaboró un Plan de Acción para el impulso de las transferencias

y de la descentralización en la metrópoli de Lima-Callao, el cual en junio la
Alcaldía de la MML y representantes del PGRLM participaron en la Comisión
de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado del Congreso de la República, para participar en la Reunión
Técnica de Trabajo, con el fin de recibir sus aportes al pre dictamen sobre gestión
y ordenamiento territorial.

El PGRLM ha elaborado un informe sobre la situación de avance en la

elaboración de los documentos de gestión para los órganos de la MML que
recibirán las funciones transferidas por los Sectores en el marco de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, el cual permitirá procesar mejor el proceso
de transferencia de funciones.

--Seguimiento al proceso de transferencia

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MEMORIA DE
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DIAGNÓSTICO
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PLAM 2035
4.12.7 Carencia de regulación del Régimen de
Capitalidad
A. SOBRE EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CAPITALIDAD
Hoy, salvo su consideración en la Constitución Política, no hay una disposición
legal que regule las condiciones específicas de la Capital de República. Ninguna
norma reconoce la problemática de la Capitalidad del país como un tema de
relevancia pública “de dimensiones extraordinarias”.
La metrópoli de Lima-Callao compite con sus pares a nivel latinoamericano
como receptor de empresas interesadas en realizar inversiones productivas,
de turismo, de servicios comerciales o financieros, como sede de eventos
regionales, entre muchos otros rubros (ver Diagnóstico Economía Urbana).
Esta competencia no puede ser abordada bajo un contexto político e institucional
fragmentado y contradictorio: por el contrario, requiere de un gobierno
metropolitano unitario con visión de futuro que considere las características
específicas de la ciudad de la metrópoli de Lima-Callao como Capital de la
República, que le asigne competencias especiales y específicas, con autonomía
y presupuesto acordes con su rol nacional y regional y que permitan enfrentar
los enormes desafíos que tiene la metrópoli de Lima-Callao para convertirse en
una urbe moderna.
En síntesis, la nueva realidad de la metrópoli de Lima-Callao, la cual en los
hechos es una gran región metropolitana conurbada, con infraestructuras,
servicios y roles interdependientes y estrechamente interconectados, requiere
una estructuración política moderna distinta y lejana a las realidades del
siglo XIX o de mediados del siglo XX cuando Lima y Callao estaban separadas
por grandes terrenos eriazos o agrícolas, concentrándose la población en la
zona central y presentando, además, demandas menores en equipamientos y
servicios.
Consideramos la necesidad de un régimen especial para la metrópoli de Lima-
Callao como Capital de la República que aborde su compleja problemática por
las siguientes razones:
··La metrópoli de Lima-Callao es mayormente informal, con las graves
consecuencias que esta actividad en el tiempo ocasiona al desarrollo integral
836
de su territorio. La informalidad se presenta tanto en las zonas consolidadas
del centro de la ciudad, como en los grandes distritos periféricos del norte,
sur y este de la ciudad. Informal para la movilidad, tránsito, construcción
de viviendas, desarrollo de negocios, comercio de bienes o mercado
inmobiliario. Diversas fuentes autorizadas estiman que todos los promedios
del mercado informal (laboral, de producción, comercio entre otros) superan
el 60%14.
··La metrópoli de Lima-Callao como Capital de la República es un gran foco de
atracción centralizadora y de agregación de todo país, y genera fenómenos
demográficos, económicos, políticos y culturales muy complejos. La
metrópoli de Lima-Callao es la sede principal de los Poderes del Estado, de
sus diversos organismos, de las oficinas de los organismos internacionales,
de las embajadas, de las sedes principales de las empresas que se asientan
en el Perú, entre otras.
··Esta situación conlleva el problema de la demanda de infraestructura
económica, de servicios y equipamientos que un gobierno local no puede
ofrecer con calidad y oportunidad, de acuerdo a su marco normativo,
proyectando una imagen al concierto internacional de una ciudad cuyos
problemas la desbordan y que sus autoridades son impotentes de ofrecer
alternativas efectivas y factibles de solución. Es en este contexto que la
metrópoli de Lima-Callao asume el reto de la competitividad para atraer
negocios, inversiones y ser la sede de eventos internacionales.
··El Gobierno Nacional concentra la ejecución de numerosos proyectos y
decisiones de infraestructura en la metrópoli de Lima-Callao, sin que
la autoridad Municipal Metropolitana de Lima haya participado en la
planificación de dicha decisión. Dos casos son emblemáticos: el Servicio de
Agua Potable y Alcantarillado de Lima – SEDAPAL, empresa de propiedad
pública a cargo del Poder Ejecutivo Nacional y adscrita al Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento; y el diseño, proceso de promoción
de inversión privada y ejecución de las líneas del metro de Lima por parte
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC y de la Agencia de
Promoción de la Inversión Privada – Proinversión.
··Adicionalmente, las facultades, atribuciones y competencias de los distintos
14 http://gestion.pe/economia/ruben-guevara-2013-peru-fue-campeon-economia-informal-
ilegal-2084767
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niveles de gobierno no están claramente determinadas legalmente lo que
conduce a que la metrópoli de Lima-Callao esté sometida a la continua
intervención del Poder Ejecutivo, quien cuenta con una capacidad económica
y presupuestal enormemente superior a las que corresponden a la MML.
··El planeamiento urbano y del desarrollo de la metrópoli es, también,
altamente complejo. Las entidades gubernamentales de distintos niveles
de gobierno deben elaborar una frondosidad de planes. Para efectos de
dimensionar el problema diremos que una de las tareas encargadas al
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) en la Segunda
Disposición Complementaria Transitoria de su norma de creación, el Decreto
Legislativo 1088, es: “3. El estudio y la evaluación de las variantes formales
y metodológicas del planeamiento estratégico utilizadas en los diferentes
organismos públicos en los tres niveles de gobiernos, con la finalidad de
propender a su coordinación y unificación con base en una matriz única, sin
perjuicio de aquellas características que, por la diferencia de funciones y la
especialización, requieren de formas y métodos de planificación especiales.”
··Nuestra metrópoli requiere también con urgencia de nuevas herramientas
de gestión urbanística que nos ayuden a revertir la actual situación de
desigualdad y exclusión social, así como lograr una ciudad sostenible. Este
proceso de exclusión social y segregación espacial alienta o promueve la
proliferación de las formas de ilegalidad en las ciudades, que se traduce
en una economía informal y paralela, donde las normas jurídicas son
inexistentes o aplicadas arbitrariamente. Para evitar que las ciudades sean
fragmentadas, excluyentes, segregadas, ineficaces, caras, contaminadas,
peligrosas, informales, injustas e ilegales, se debe dar plena aplicación
al principio de la función social de la propiedad, así como aplicar nuevas
herramientas de gestión.
4.12.8 Conclusiones
El cuadro 3 (ver siguiente página) presenta una síntesis de la problemática y los
desafíos de la gobernabilidad de la ciudad que son desarrollados a continuación
conceptualmente.
A. LA CONURBACIÓN Y SUS IMPLICANCIAS
Para efectos de la gobernabilidad de la metrópoli conformada por la Provincia
Constitucional del Callao y la Provincia de Lima, debe tenerse presente
la conurbación entre ambas jurisdicciones. La conurbación, como se ha
mencionado en capítulos anteriores, se sustenta en la conformación de una
unidad geográfica-territorial, ecológica, histórica, pluri e intercultural, social y
económica, en beneficio del re-ordenamiento y re-orientación de sus relaciones
funcionales y espaciales.
Cada provincia de la metrópoli es altamente dependiente de la otra. La Provincia
de Lima depende de la Provincia Constitucional del Callao para los servicios
estructurales del puerto y del aeropuerto; a su vez, la Provincia Constitucional
del Callao depende, para funcionar eficientemente, de la infraestructura vial, de
la producción y de la dinámica económica y financiera de la Provincia Lima. Dos
de los tres ríos metropolitanos, el Rímac y Chillón, atraviesan áreas centrales
de ambos territorios provinciales y proveen de agua potable a sus poblaciones.
La más grande planta de potabilización de agua, la Atarjea, se encuentra en
la jurisdicción de la provincia de Lima, mientras la más importante planta de
tratamiento de aguas residuales de la ciudad, Taboada, se encuentra en la
Provincia Constitucional del Callao. La Provincia de Lima es el gran atractor
nacional de inversiones, transacciones financieras y comerciales, y la Provincia
Constitucional del Callao presta servicios vitales, sobre todo de comercio
exterior, para que estas funciones y atributos la Provincia de Lima se desarrollen
adecuadamente.
En este orden, corresponde aceptar que la conurbación es una realidad evidente
y absoluta, donde los límites políticos administrativos de ambas provincias
no caracterizan a dos territorios con tipologías físico-espaciales diferentes,
sino solo sirven para que los gobiernos de cada una de ellas puedan ejercer
administración sobre el territorio que el marco normativo les asigna como
responsabilidad de gobierno. Por lo tanto, es fundamental analizar si el
mencionado marco normativo promueve y facilita una eficiente gestión del
837
 Cuadro 3:
Problemática y desafíos Desafíos fácticos Desafíos legales e institucionales
de la gobernabilidad en
la metrópoli de Lima -
Callao Relación con el Gobierno Nacional
Fuente: PLAM

Poder Legislativo: Poder Ejecutivo:

Ciudad Excluyente: Lima y Callao presentan
aun enormes inequidades territoriales y
desigualdades sociales. Estas requieren ser
atendidas con políticas públicas de largo plazo,
concertadas entre el gobierno nacional y el
gobierno metropolitano
Lima y Callao.-
Fenómeno de
conurbación,
Interdependencias e
interacciones en todo
sentido.
Ciudad extensa territorial y demográficamente:
la ciudad ocupa más de 80,000 de suelo urbano
ocupado y la población actual de 9 millones
de personas alcanzará los 12 millones en el
2035 y requerirá de enormes cantidades de
equipamientos y servicios públicos
La legislación sobre
descentralización mantiene en - Deficiencias en la asignación y distribución de competencias en el mismo territorio generan
el nivel macro dos provincias, la ejecución de intervenciones y proyectos desde el Poder Ejecutivo sin coordinación con la
Lima y Callao, con dos alcaldes MML. (Casos: Sedapal y Metro de Lima)
provinciales.
- No se ha completado el proceso de descentralización y las transferencias de funciones a la
MML.
Igualmente se cuentan un - La MML tiene un nivel de autonomía bajo para la ejecución de sus inversiones, inclusive en
Presidente Regional efectivo, materia de inversión privada. La descentralización fiscal está aletargada.
el de la Región Callao y
la encargatura legal de la - Bajísima asignación presupuestal para Lima, además dispersa entre la MML y la semi–
presidencia y gestión de la región (Programa de Gobierno Regional Lima Metropolitana, PGRLM). El presupuesto
región Lima Metropolitana al institucional modificado del 2014 alcanza 4,700 millones de soles aproximadamente y 25
Alcalde Provincial de Lima. millones de soles para el PGRLM.
Relación Regional
Autoridades superpuestas complican la coordinación y la planificación conjunta. En el Callao se superponen en un mismo
territorio una provincia y un gobierno regional con administración y autoridad efectiva. En Lima, existe la autoridad provincial y
esta asume competencias regionales. Inclusive el ordenamiento político es distinto entre Lima y el Callao.

Relación con Gobiernos Locales

Capital de la República.- Concentración de
instituciones públicas, sedes principales de
empresas, sedes de eventos internacionales,
requiere de enorme provisión de servicios
eficientes.
- Lima cuenta con 43 distritos y el Callao con 7 distritos. Las dimensiones del conjunto hacen muy compleja la coordinación de los
planes y políticas de desarrollo. Se requiere crear áreas interdistritales.
- Sólo el 25% aproximadamente de los límites interdistritales en Lima están claramente definidos. Existen indefiniciones también
en y con el Callao, lo cual genera conflictos y mal uso de recursos.
- Si bien existe una instancia rectora y coordinadora del desarrollo urbano que planifica integralmente la metrópoli, el
desordenado y confuso marco normativo permite a las municipalidades distritales el ejercicio de funciones de carácter
metropolitano (ejemplos?)

Estructura y Organización de la MML

Ciudad Informal: En todo ámbito, construcción,
movilidad, ocupación y utilización del suelo,
La organización y gestión de la MML requiere modernizarse para fortalecer la capacidad de invertir y prestar servicios públicos
autorizaciones y permisos, comercio… La
clave, especialmente para los más pobres.
informalidad requiere atacarse con el ejercicio de
la Autoridad
La fiscalización y el control urbano requieren de mayor y mejor regulación.

Región motor de la economía nacional, Planeamiento y Financiamiento de la ciudad

en competencia con ciudades y regiones
metropolitanas cercanas: con 30% de la
Se requiere adecuar la estructura tributaria de la ciudad acorde con su desarrollo y con las dimensiones de sus necesidades de
población, casi el 50% del PBI nacional, más
servicios.
del 70% de las transacciones financieras,
una proyección como capital mundial de la
gastronomía y de la cultura, Lima y Callao La promoción de la inversión privada debe realizarse a través de una intensa articulación entre el gobierno nacional y el gobierno
necesitan modernizar sus servicios. metropolitano y debe responder a la visión de la ciudad y a las prioridades del Plan de Desarrollo Urbano Metropolitano.

838
 I
MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
GOBERNABILIDAD
MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035
territorio bajo la premisa de la conurbación.
De acuerdo a lo mencionado, si ya fue suficiente el error de haber creado dos
provincias distintas en el siglo XIX, resulta a todas luces contradictorio haber
creado sobre estas dos provincias conurbadas, dos gobiernos regionales
diferentes (la Provincia de Lima con Régimen Especial) en el marco de la Ley
de Bases de la Descentralización – 27783. Se debió establecer un solo gobierno
regional implantado sobre todo el departamento de Lima.
B. LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL ACTUAL
En la elaboración de las normas de descentralización y en la modificación
constitucional para esta, no se aprovechó la oportunidad para iniciar un camino
de organización eficiente del territorio, que propicie, asegure y consolide las
condiciones de gobernabilidad para la región más importante del país, agravaron
las divisiones e ineficiencias, como resultado del cálculo político y de procesos y
reivindicaciones históricas más que de criterios de racionalización del territorio.
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, como se sabe, rige un
gobierno provincial y uno regional, ambos elegidos por la población, con
estructuras burocráticas y con planes, presupuestos y formas de administración
y gestión determinados de acuerdo a marcos normativos diferentes. Mientras
que en la Provincia de Lima, se estableció un régimen especial, que asigna las
competencias y funciones del gobierno regional a la Municipalidad Metropolitana
de Lima.
Teniendo en cuenta, el área de influencia de la metrópoli o su hinterland, la
situación de su gestión se complica aún más, ya que esta depende del territorio
y de la administración del gobierno de la Región Lima (provincias) para algunos
servicios vitales, como la producción de energía, el abastecimiento de agua
potable y la interconexión con las zonas productivas (mineras y agrícolas) del
resto del país.
Las normas legales vigentes han instalado complejas barreras para la adecuada
coordinación y articulación de las autoridades de la ciudad, que no han podido
ser superadas con las Juntas de Coordinación Interregional previstas en la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales – 27867, establecidas por común acuerdo,
a iniciativa de los Gobiernos Regionales, “como espacios de coordinación de
proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través
de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores
económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar
los futuros espacios macrorregionales”. Es indispensable que en la estructura
de ellas se inserte el gobierno nacional como cabeza de dirección, para otorgar
continuidad, autoridad y visión suprarregional a las decisiones de Estado.
En ese sentido, mediante Resolución de Secretaría de Descentralización N°
576-2011-PCM/SD, se reconoció la constitución de la Junta de Coordinación
Interregional Litoral Central, conformada por los Gobiernos Regionales de
Lima y Callao y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Según se señala en
la resolución, su finalidad es la gestión estratégica de integración para el
desarrollo de proyectos de impacto en el litoral central y el establecimiento
de acuerdos de articulación territorial interregional. Estos se definirán a
través de convenios de cooperación que apunten a consolidar el eje nacional
de integración y el desarrollo descentralizado del Litoral Central. Aun cuando
esta Junta de Coordinación no ha operado a la fecha, al menos no con el marco
normativo e institucional adecuado, fue importante su objetivo de constituirse
en una instancia que sincronice planes, normas y proyectos de impacto que van
más allá de cada territorio para evitar duplicidad de acciones y de esfuerzos.
Por otro lado, como se ha detallado en el diagnostico económico, la metrópoli de
Lima-Callao es el motor de la economía nacional: alberga aproximadamente el
30% de la población peruana y produce más del 50% del producto bruto nacional.
Según la Comunidad Andina, el Callao es el puerto de mayor movimiento
del bloque, superando en TEUS a Guayaquil, en Ecuador, y a Buenaventura
y Cartagena, en Colombia. De acuerdo con información del Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo, casi el 50% de los turistas llegó al país utilizando
la infraestructura de la metrópoli.
Por tales razones la gestión de la metrópoli de Lima-Callao no puede obedecer
a un contexto político y organizacional irracional y contradictorio que ignore
tanto su realidad física como la institucional; el gobierno metropolitano de
este territorio debe ser unitario y unívoco, condiciones que deben fortalecer el
ejercicio legítimo de la autoridad.
Los desórdenes normativos y de gestión deberán ser corregidos a la brevedad
posible con visión de futuro para asegurarle a la metrópoli el marco adecuado
para cumplir eficientemente con el rol nacional y global, como lo exige el
desempeño de las grandes urbes en el concierto internacional. Además se
deberá diseñar un sistema que permita crear las capacidades institucionales
para atender las enormes demandas insatisfechas de una población que, en el
839
 I
MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
GOBERNABILIDAD
MEMORIA METROPOLITANA
PLAM 2035
2035, superaría los 13 millones de habitantes.
C. SERVICIOS Y ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO
Asimismo, la gestión y prestación de los servicios públicos es también
fragmentada y, por tal razón, ineficiente. Por un lado, el abastecimiento de agua
potable, tratamiento y reciclaje de aguas residuales depende de una entidad del
Gobierno Central, el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de la Provincia de
Lima (SEDAPAL), que no articula suficientemente con la autoridad municipal.
A pesar de su nombre, SEDAPAL también brinda servicios a la Provincia
Constitucional del Callao, otro indicador de la evidente conurbación. Por otro
lado, la gestión y el manejo de los residuos están distritalizados. La eficiencia
del servicio queda supeditada a los ingresos tributarios de los distritos, los
cuales están claramente diferenciados en la ciudad entre ricos, promedio y
pobres. De ese modo, se pierde calidad y oportunidad de economías de escala.
La gestión y mantenimiento de las áreas verdes y los servicios de recreación,
deporte y cultura también están en manos de las municipalidades distritales
y, si bien acercan la gestión al ciudadano, por la distribución inequitativa de los
ingresos distritales mencionada, no garantizan calidad y oportunidad para todos
los vecinos, especialmente aquellos de los sectores periurbanos.
A esta precaria organización del territorio se añade la indefinición de límites
provinciales y distritales. Al respecto, solo la última gestión de gobierno ha
propuesto soluciones que se convierten en leyes. Queda por definir más del 50%
de los límites provinciales y cerca del 70% de los distritales. Lo mencionado
da lugar a problemas de tráfico de tierras, delincuencia, evasiones tributarias,
incumplimiento de servicios municipales, entre otras deficiencias, que originan
territorios altamente críticos.
Además, todo el territorio, está dividido administrativamente en cincuenta
distritos, seis en el Callao y 43 en Lima (incluyendo a Lima Cercado), cada
uno con la autonomía prevista en la Ley Orgánica de Municipalidades - 27972.
Esta división política administrativa al interior de la metrópoli, resultado
de un absurdo marco jurídico en la organización del territorio, se traduce en
un gobierno metropolitano muy complejo, con serias dificultades inclusive
para implementar y materializar un sólido proceso de planificación y gestión
del territorio, previsto en el artículo 159 de la Ley 27972. Dicha ley considera
entre las competencias de la MML la dirección del Sistema Metropolitano de
Planificación, sistema que a la fecha no se ha implementado y que contribuiría
a alinear la ejecución presupuestal de los distritos con los objetivos y metas
840
metropolitanos.
D. GESTIÓN DE GOBIERNO, PLANEAMIENTO Y FINANCIAMIENTO
Algunos distritos tienen una extensión y dimensión poblacional, para el
2011, considerables (San Juan de Lurigancho, con más de 13,000 hectáreas
y más de un millón de personas; o San Martín de Porres, con más 650,000
habitantes en una extensión aproximada de 4,500 has.). Otros son pequeños y
con poblaciones exiguas (Santa María con 980 hectáreas y con 1,300 habitantes
aproximadamente, o La Punta, con unos 3,600 pobladores y una superficie
aproximada de 75 hectáreas). Lo mismo sucede con los ingresos municipales
en los cuales se notan grandes diferencias presupuestales percapita. Santa
María del Mar, San Isidro, Punta Hermosa y Miraflores presentan indicadores
del orden de 4,139; 3,052; 1,790 y 1,687 soles/hab., respectivamente, frente a
Villa María del Triunfo, Comas, San Juan de Miraflores y Santa Anita, donde los
ingresos asciende apenas a 150, 152, 172 y 180 soles/hab., respectivamente.
La situación descrita y su problemática también tienen como factor causal la
carencia de una Ley de Desarrollo Urbano, en la que se norme sobre la gestión
del suelo, uno de los recursos claves para el ordenamiento y planeamiento de la
ciudad. Las normas son incompletas, obsoletas y no garantizan los instrumentos
para una eficaz gestión, en armonía con el bien común y rescatando el concepto
de la función social de la propiedad. Una ley de ese tipo contribuiría a distribuir
equitativamente cargas y beneficios entre todos los actores que intervienen en
la propiedad del territorio, y a rescatar valiosos instrumentos que viabilicen la
recuperación de las plusvalías que la ciudad genera para financiar su desarrollo
urbano.
Otro de los graves problemas que enfrenta la gobernabilidad de la metrópoli es la
organización interna de sus órganos de gobierno; es decir, de las municipalidades
provinciales de Lima y Callao, especialmente la Municipalidad Metropolitana de
Lima. Esta responde a una configuración institucional compleja, conformada por
agregaciones y cambios en las funciones y atribuciones primigenias establecidas
en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales del 2003. No corresponde a una
organización moderna, racionalizada, e idónea, que sea el resultado de los
desafíos, las dimensiones, los sectores, los roles y las actividades que debe
asumir una metrópoli como esta.
La Municipalidad Metropolitana de Lima exhibe una estructura presupuestal
 I
MEMORIA DE
ANÁLISIS Y
DIAGNÓSTICO
GOBERNABILIDAD
MEMORIA METROPOLITANA
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insuficiente y desactualizada como resultado de su “régimen especial”, una contrapartida presupuestal.

establecido, no por las características propias de una capital de la república
y sus atributos sociales, económicos, financieros y académicos dentro del
territorio nacional, sino porque dicha municipalidad ejerce las competencias y
funciones de un gobierno regional, como ya se ha mencionado.
La metrópoli de Lima-Callao tiene un exiguo presupuesto en relación a las
grandes demandas de administración de la capitalidad, de infraestructura y de
servicios. En este sentido, no presenta aspectos diferenciados que correspondan
a la inmensa responsabilidad de ser el motor de desarrollo nacional. Por el
contrario, exhibe indicadores que evidencian su postración, como los expuestos
en el PRDC, que demuestran que el gasto per cápita en operación e inversión
es el 50% y el 25%, respectivamente, frente al promedio regional nacional. Por
ejemplo, la Provincia Constitucional del Callao, de acuerdo con la Ley de Bases
de la Descentralización, dispone de recursos de la Renta de Aduanas (canon
aduanero), algo similar a lo que ocurre en otras regiones del país. Sin embargo,
la Provincia de Lima no cuenta con esta clase de recursos, a pesar de que
capta cerca del 83% de los tributos nacionales de acuerdo con la SUNAT. Lo
mencionado muestra que la descentralización tributaria se queda en el papel.
En este contexto, la condición de la metrópoli de Lima - Callao como capital de la
república no trasciende el mapa político y la simple declaración en las normas.
No hay una disposición legal que establezca funciones, atribuciones, condiciones
y coordinaciones con el gobierno central para ejercer de manera real y eficiente
la responsabilidad que le toca; es decir, que le asigne a la metrópoli de Lima
- Callao competencias y autonomías que le permitan superar su condición de
provincia y afrontar los problemas públicos de dimensiones extraordinarias que
recaen sobre ésta.
Finalmente, los argumentos expuestos resumen cuestiones que obligan a
pensar en la necesidad de cambiar la concepción de la ciudad, de modo que esta
deje de ser una provincia más del Perú y se convierta realmente en la capital
de la república con capacidades especiales y específicas, y con autonomías y
presupuestos acordes con sus dimensiones.

Un referente internacional cercano, por tratarse de una ciudad sudamericana

muy similar en condiciones socioeconómicas a Lima, es Bogotá, que en
promedio maneja un presupuesto de más de 8,000 millones de dólares, monto
muy superior a los 600 millones aproximadamente que administra la Provincia
de Lima.

Otra de las muestras del trato inequitativo a la metrópoli de Lima - Callao es el

proceso de transferencia de las funciones nacionales al gobierno municipal. La
educación y la salud aún no se han descentralizado y dependen de ministerios
que deberían concentrarse en ejercer la rectoría de las políticas nacionales. De
las 185 funciones que deberían pasar del Gobierno Central a la MML, solo se
han transferido 32, que equivalen apenas al 17.29%. En cambio, otros gobiernos
regionales presentan un porcentaje mayor al 93%.

De las 32 funciones transferidas, una proviene del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento; tres, de la Presidencia del Consejo de Ministros;
14, del Ministerio de Agricultura; y otras 14, del Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables. Entre las funciones pendientes destacan algunas tan
importantes para un eficiente gobierno regional como transporte, comercio
exterior y turismo, energía y minas y cultura. Solo dos sectores han presentado

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