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Desapropriação e aspectos gerais da intervenção do Estado na

propriedade privada

Marcelo Inda Zerbes

advogado em Porto Alegre(RS)

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Princípios aplicáveis à intervenção do Estado na

propriedade privada. 2.1 – Evolução histórica. 2.2 – Propriedade. 2.3 –
Intervenção do Estado na propriedade privada. 2.3.1 – Questão funcional. 2.3.2 –
Substrato constitucional. 2.4 – Competência. 2.5 – Fundamentação. 2.5.1 –
Princípio da Supremacia do Interesse Público. 2.5.2 – Princípio da Função Social
da Propriedade. 2.6 – Formas de Intervenção na propriedade. 3. Intervenção
supressiva. 3.1 – Conceituação. 3.2 – Expropriação de particulares. 3.3 – Natureza
jurídica. 3.4 – Requisitos. 3.5 – Espécies. 3.6 – Sujeitos da relação. 3.7 – Objeto.
3.7.1 – Noções gerais. 3.7.2 – Peculiaridades. 3.7.3 – Bens inexpropriáveis. 3.8 –
Procedimento. 3.8.1 – Fase declaratória. 3.8.2 – Fase executória. 3.9 –
Indenização. 3.10 – Imissão provisória na posse. 3.11 – Destino dos bens
desapropriados. 3.11.1 – Casos em geral. 3.11.2 – Desapropriação por zona. 3.11.3
– Desapropriação urbanística. 3.11.4 – Desapropriação para fins de construção.
3.11.5 – Desapropriação por interesse social. 3.11.6 – Demais casos. 3.12 –
Desapropriação indireta. 3.13 – Retrocessão. 3.13.1 – Pontos gerais. 3.13.2 -
Tredestinação. 3.13.3 – Prescrição. 3.14 – Desistência. 4. Conclusões. 5.
Referências bibliográficas.

"Não te irrites, por mais que te fizerem...

Estuda, a frio, o coração alheio.
Farás, assim, do mal que eles te querem,
Teu mais amável e sutil recreio..."

Mário Quintana

1. Introdução

Nada mais árduo que o exame do instituto jurídico da desapropriação no

âmbito do direito brasileiro e comparado. Quase todos os problemas levantados
são munidos de contestações, embates discursivos e muita polêmica entre os
aplicadores do Direito. Além disso, inusitado é o fato de no Brasil — uma nação
reconhecidamente afeita a constantes reformas legislativas e emendas
constitucionais — vigir um diploma legal tão antigo como o que rege a
desapropriação, qual seja, o Dec-lei nº. 3.365/41. Poucas são as leis que não
envelhecem com o passar do tempo. O Dec-lei nº. 3.365/41 vive em uma
permanência histórica que alcança décadas, e tal como algumas das reduzidas
exceções, não envelheceu naquilo que determinou processualmente.

Na história da desapropriação, modalidade interventiva de direito público e

uma das garantias constitucionais do direito de propriedade, não compactuam da
mesma opinião os doutrinadores quando o objeto sob análise é a existência desta
figura jurídica entre os povos mais remotos e até mesmo entre os gregos e os
romanos. Deveras, os antigos não tinham conhecimento sobre a expropriação, eis
que quando a res se tornava necessária ao uso público, as autoridades
administrativas se valiam do confisco. No Oriente, por exemplo, era suficiente que
o monarca levantasse a voz para que toda a propriedade fosse confiscada.

Entre os gregos, porém, a esmagadora doutrina majoritária salienta que a

desapropriação era conhecida, em razão de que a propriedade privada era
respeitada por todos. A maior prova disso foi a descoberta de inscrições na Ilha de
Eubréia, onde restou constatado que havia apropriações de terras vizinhas (vitais
para a executabilidade de obras do governo), mediante prévio pagamento de valor
pecuniário, estabelecido como meio de ressarcir o dono da propriedade.

Entretanto, até os dias de hoje perduram dúvidas quanto à prática deste

meio de intervenção estatal entre os romanos. A primeira corrente tutela a teoria
de que os romanos não conheciam a expropriação, pois veneravam a imutabilidade
do lar. O lar, entre os romanos, era tido como a base de toda a sua organização
social. Dada a forte conotação religiosa que o direito de propriedade envolvia, era
difícil de imaginar a prática de tal ato administrativo. Na verdade, a importância
extremamente significativa que o povo de Roma dava à propriedade, seria o
fundamento principal do impedimento do exercício da desapropriação. De outra
banda, uma segunda corrente segue o pensamento de que seria impossível os
romanos não terem conhecimento a respeito disso, eis que o direito de propriedade
para eles jamais foi absoluto e sagrado, quando se cuidava de cultuar os mortos,
construir aquedutos ou mesmo estabelecer limites em favor de vizinhos. Sendo
prática existente desde a Lei das XII Tábuas, sob regime da propriedade familiar, a
desapropriação era utilizada como meio de exigir dos dominus aquelas áreas de
terrenos necessárias para que o interesse público fosse atingido. Ademais, não
seria coerente que as vastas obras públicas feitas pelos romanos não encontrassem
barreiras de parte de algum proprietário que a elas se colocasse em situação de
oposição. Competentes para tanto eram o Senado, o Imperador, o Proconsul ou até
mesmo as cúrias municipais, sendo efetivado o processo expropriatório de modo
mais ou menos despótico, porque, quase sempre, não era pago ao particular
qualquer quantia indenizatória. As autoridades usurpavam a propriedade, sem
sofrer retaliações.
 Em nossa opinião, não há controvérsia no que tange ao conhecimento dos
romanos sobre a expropriação (embora esparsamente e de maneira arbitrária), no
entanto, como instituto regular de direito resta inequívoco que ela não existia no
direito romano.

Na Idade Média, os senhores do feudo tinham poderes absolutos e

dispunham dos bens de seus vassalos e até deles próprios de maneira arbitrária e
despótica. Vigia no regime feudal a lei do mais forte sobre o mais fraco, não
propiciando as garantias mais elementares. Naqueles tempos, as propriedades
prediais pertenciam a poucos donos (quase sempre corporações religiosas) e as
grandes propriedades territoriais se enfeixavam nas mãos dos senhores feudais.

De outro passo, na Idade Moderna não houve nenhuma mutação no que diz
respeito aos parâmetros consagrados pela Idade Média, com exceção do
despotismo dos senhores feudais, que foi substituído pelo dos monarcas, que
haveriam de dar prosseguimento à disposição compulsória dos bens particulares,
quando entendessem ser passíveis de interesse público.

Com a chegada da Revolução Francesa, instaurando uma nova ordem

política e social e proclamando o Princípio da Inviolabilidade do direito de
propriedade, o fato jurídico da expropriação tomou os contornos que hoje são
adotados na legislação dos povos. A Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, que a Assembléia Nacional Constituinte proclamou em 20 de agosto de
1789, destacava com afinco o direito inviolável e sagrado que caracterizava a
propriedade. Os fatores basilares para a consumação da desapropriação (a
necessidade pública e a prévia e justa indenização) foram incluídas no texto da
Constituição de setembro de 1791, servindo de paradigma à legislação
contemporânea sobre este instituto. Não era bastante que houvesse utilidade
pública, era preciso que houvesse a incidência de necessidade pública. Em
resumo, a grande contribuição da Revolução Francesa para a expropriação foi
configurá-la como destacado instituto jurídico, estabelecendo os pilares para o seu
exercício.
 No Brasil, antes da primeira Constituição Federal, não existia qualquer
alusão legislativa em relação à desapropriação. Antes da Constituição Imperial,
vigoravam em terras brasileiras as Ordenações do Reino, ou Ordenações Filipinas,
publicadas por Felipe II, da Espanha, e Felipe I, de Portugal, no ano de 1603, nas
quais o soberano gozava de plenos poderes (absolutos), já que era concedida a ele
a faculdade de se apoderar dos bens de seus súditos. A Constituição do Império de
1824, bem refletindo o espírito predominante na época, seguiu os mesmos
princípios garantidores da propriedade, mesmo que excluindo do texto
constitucional o caráter de sacralidade da propriedade. Duas fases distintas
formavam o processo de desapropriação, quais sejam: a avaliação da necessidade
pública que se dava via pedido do Procurador-Geral da Fazenda ao Magistrado do
domicílio do proprietário e com a audiência deste. Passada a fase de verificação da
utilidade ou necessidade pública (feita via ato legislativo), era preciso que fosse
feito o cômputo do ressarcimento pecuniário por arbitramento. Os árbitros eram
nomeados pelo Procurador da Fazenda Pública e pelo dono da propriedade.

No ano de 1845, as situações de utilidade pública foram ampliadas após a

entrada em vigor do Decreto nº. 353, de 12 de julho, sendo feitas muitas inovações
(a instituição do Júri no processo de expropriação, v.g.).

Em 1855, o Governo, com o advento do Decreto nº. 816, de 10 de julho,

estabeleceu o processo para a expropriação de prédios e terrenos que fossem
necessários para a construção das obras e demais serviços pertencentes à Estrada
de Ferro Dom Pedro II e as outras estradas de ferro do Brasil, e a marcar as regras
para a indenização dos proprietários. Cumpre referir que o dispositivo supra não
revogou o Decreto nº. 353/1845, eis que dispunha especificamente sobre estradas
de ferro.

Essas leis vigoraram até 1993, ano em que o Decreto nº. 1.021, de 26 de
agosto, mandou aplicar a todas as obras da União e do Distrito Federal, o Decreto
nº. 816 e autorizou o Poder Executivo a promover a consolidação da legislação
expropriatória. O Decreto nº. 1.021 criou a figura da imissão de posse liminar, o
direito de retrocessão (in casu de não ter sido feita a obra), entre outras inovações
jurídicas, porém, só tinha vigência para as obras da União e do Distrito Federal,
logo, não era aplicável a Estados e a Municípios.

Subseqüentemente, houve a baixa do Regulamento aprovado pelo decreto

nº. 4.956 (em 9 de setembro de 1903), o qual consolidou a legislação existente e
alterou o processo sobre desapropriações por utilidade ou necessidade pública.
Aqueles casos de verificação de necessidade pública eram cabíveis ao Procurador
da República perante o Juiz secional do domicílio do dominus.

Até o ano de 1917, nenhuma modificação foi feita na legislação, todavia, o

Código Civil que entrou em vigor neste ano, veio dispor sobre expropriação por
necessidade ou utilidade pública como meio de perda da propriedade.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1934, houve inovações no

tocante ao exercício do direito de propriedade. Este direito não era mais absoluto e
a desapropriação só poderia ocorrer em razão de utilidade ou necessidade pública,
e mediante prévio e justo pagamento de indenização.

Nova Carta Política foi promulgada quando do golpe político de 1937.

Alterações, de fato, quanto ao direito de propriedade, vieram somente em 1942,
após a entrada em vigor da Lei Constitucional nº. 5, de 10 de março, a qual
modificou o texto do art. 122, acrescentando mais um caso expropriatório: a
suspensão da garantia do direito de propriedade de súditos de Estado estrangeiro
que por qualquer forma tivesse praticado atos de agressão de que resultasse
prejuízo para os bens e direitos do Estado Brasileiro ou bens e direitos de pessoas
físicas ou jurídicas brasileiras. Verdade seja dita, mas não se tratava propriamente
de uma expropriação, e sim, de um "confisco" de propriedades de súditos
estrangeiros, cujo país tivesse praticado qualquer tipo de agressão contra a Nação
Brasileira.

Deste modo, o Decreto nº. 3.365, de 21 de julho de 1941, surgiu em meio à

vigência da Magna Carta de 1937. Mesmo com algumas modificações que lhe tem
sido introduzidas com o passar dos anos, ainda hoje é o estatuto legal que regula a
intervenção do Estado na propriedade privada por meio da expropriação no Brasil.

2. Princípios Aplicáveis à Intervenção do Estado na Propriedade Privada

2.1 - Evolução Histórica

Entre tantos campos de ação que a sua autoridade mostra-se intrínseca ao

desenvolvimento social, a Administração Pública tem a sua soberania deflagrada
ante o direito de propriedade, em especial, no que tange à propriedade de bens
imóveis. A prioristicamente, a intervenção da Administração Pública na
propriedade civil teria sido conseqüência da evolução dos elementos
caracterizadores do Estado no mundo contemporâneo. A atuação do Estado
moderno não fica adstrita à mera manutenção da paz interna e da segurança
externa, bem ao contrário, vai muito mais além, devendo efetivar as aspirações
coletivas, tanto quanto as individuais, até porque, faz parte do exercício de suas
prerrogativas. A contribuição do jurista argentino Rafael Bielsa corrobora nesta
mesma letra:

La ciencia administrativa, para satisfacer las nuevas

exigencias que nuestra época impone a los estudios políticos y
sociales, enseña qué es lo que esse potente y vasto organismo debe
hacer. Se equivocaría por conseguiente, quien limitara el campo de
la administración a la parte interno de ésta. La actividad del Estado
se desenvuelve em formas varias y en esferas distintas que no
podrían desarrollarse em el restringido círculo de la administración
interior. Tan vasta materia compreende toda la acción del Estado,
es decir, lo que el Estado debe hacer [01].

Esta preocupação exaltada por Bielsa, não havia no Estado do século XIX.
Naquela época, prevalecia o liberalismo, no qual o Estado se fazia representar por
meio da invisible hand. Além disso, o Governo não se intrometia em questões
atreladas à produção e ao comércio. O vocábulo "imposto" causava extrema
repugnância aos conservadores adeptos do livre comércio. Os filósofos
acreditavam que a natureza é o melhor guia do homem e que Deus dispôs as coisas
de tal forma que, se os homens e as mulheres forem deixados livres para buscar
seus próprios e legítimos interesses, eles vão naturalmente agir favorecendo o
melhor para a sociedade. Segundo o economista escocês Adam Smith, um dos
ícones do Liberalismo:

Todo indivíduo necessariamente trabalha no sentido de fazer com que o

rendimento anual da sociedade seja o maior possível. Na verdade, ele geralmente
não tem intenção de promover o interesse público, nem sabe o quanto o promove.
Ao preferir dar sustento mais à atividade doméstica que à exterior, ele tem em
vista apenas sua própria segurança; e, ao dirigir essa atividade de maneira que sua
produção seja de maior valor possível, ele tem em vista apenas seu próprio lucro, e
neste caso, como em muitos outros, ele é guiado por uma mão invisível a
promover um fim que não fazia parte de sua intenção. E o fato de este fim não
fazer parte de sua intenção nem sempre é o pior para a sociedade. Ao buscar seu
próprio interesse, freqüentemente ele promove o da sociedade de maneira mais
eficiente do que quando realmente tem a intenção de promovê-lo [02].

As idéias provenientes da ideologia do laissez-faire constituíam larga

liberdade aos cidadãos, sendo os direitos destes tidos como intocáveis. Em
contrapartida, tornaram-se evidentes as disparidades entre as classes formadoras
da sociedade, culminando em uma série de conflitos gerados pelo aprofundamento
dos problemas sociais existentes na época. Nestes termos, chega ser perfunctório
aduzir que esse modo de administração não vingou perante as mudanças de cunho
social, econômico e político que a modernidade começou a experimentar.

O Estado que sucedeu o Liberalista foi o chamado do Bem-Estar Social

(Welfare State). Essa forma de regulação social keynesiana, denominada Estado
de Bem-Estar Social ou regulação social fordista, se caracteriza por uma intensa e
progressiva intervenção planejada da economia para evitar a desordem produzida
pelo mercado. No keynesianismo o Estado desempenha tarefa como financiador e
controlador. Financiador das necessidades básicas da população, tais como
educação, saúde, transporte, moradia, etc. Controlador de áreas estratégicas como
petróleo, energia, minérios e telecomunicações, transformando-se, ele próprio, em
um produtor, além de desenvolver um papel de suma importância como
estimulador de determinados setores por intermédio de subsídios fornecidos à
produção. Em outras palavras, o Welfare State tinha como meta oferecer proteção
à população em geral, por meio do fornecimento de condições mínimas de
alimentação, saúde, renda, habitação, educação e emprego, ou seja, elementos
básicos para uma subsistência digna.

Assim, a figura do Estado mudou de uma conduta pouco participativa que

beirava a omissão, para uma de posição ativa, assumindo a responsabilidade de
gerar o bem-estar ao cidadão, numa demonstração clara de reaproximação da
população com a Administração Pública. O individualismo, o bem singular de
cada um, não era mais a ideologia evidente, mas sim, o coletivo, o bem geral da
nação. Porém, para que isso saísse da teoria para tornar-se realidade, se fez
conditio sine qua non que o Estado interviesse nas relações privadas de modo
efetivo.

Não se quer afirmar que o Welfare State é a modalidade administrativa

perfeita para se buscar os objetivos que aspira a sociedade, de modo algum.
Entretanto, em nossa opinião, é preferível que o Estado falhe na tentativa de
solucionar os problemas de seus cidadãos, do que falhar sem se importar com os
conflitos que se desenvolvem bem diante dos seus olhos.

Em função disso, a Administração Pública, nesta busca incessante pelo

bem-estar social do povo, depara-se com uma situação embaraçosa, na qual são
cabíveis duas saídas distintas: agir em prol do interesse público ou do interesse
individual? Deveras, trata-se de uma questão de difícil resolução, já que o Estado
precisa acomodar os interesses, tentando preencher as necessidades de todos, da
melhor maneira possível, sem cometer injustiças. Nos dias de hoje, prevalece o
interesse público sobre o interesse individual, isso porque não se deve sacrificar
uma maioria, em favor de um único elemento. Cumpre salientar que esta atuação
estatal não se constitui via discricionariedade absoluta ou indiscriminada –– até
porque isto ensejaria a arbitrariedade — mas sim, de acordo com o regramento
constitucional e com as leis federais que disciplinam os meios de intervenção,
estabelecendo a forma de sua execução. Este princípio (da Supremacia do
Interesse Público) caracteriza um dos sustentáculos do caráter politizado da
intervenção estatal na propriedade de particulares, e é nesse sentido que nasce o
poder-dever da intervenção na propriedade privada, salvaguardando-se a
proporcionalidade e a razoabilidade para que não haja qualquer espécie de abuso
por parte dos atos da Administração.

2.2 - Propriedade

A previsão da Constituição Federal de 1988, atual Magna Carta da

República Federativa do Brasil, é pouco esclarecedora quanto ao instituto político
da propriedade, em seu art. 5°, inciso XXII, ao aduzir apenas que "é garantido o
direito de propriedade".

Fazendo uma interpretação literal do dispositivo constitucional supra,

chega-se à conclusão de que o direito de propriedade não é absoluto. O Poder
Legislativo assegura aos cidadãos este direito, todavia, este deve ser exercido
dentro das limitações administrativas impostas pela lei, nunca deixando de estar
sujeito à tutela do Judiciário, quando da sua deturpação ou do descumprimento de
seus propósitos.

A idéia romana, expressa no Digesto, sintetizada no trinômio jus utendi,

fruendi et abutendi, está longe do tempo. A propriedade absoluta é uma abstração,
como talvez já o fosse no próprio Direito Romano [03]. Em verdade, essa faculdade
de usar, abandonar, destruir ou fazer o que entender o seu bel prazer, atribuída à
propriedade, não existe há tempos. O juízo de que a propriedade constitui um
direito subjetivo ao seu proprietário, uma exclusividade de quem detém seu
registro, nos dias de hoje, só impera no plano do retrocesso, eis que este direito foi
suprimido, dando lugar à função social desenvolvida pelo detentor do bem. Nesse
mesmo contexto, Rizzardo aduz que não mais vigora o caráter absoluto da
propriedade. Seu conteúdo está, nos tempos atuais, virtualmente ilimitado, ao
contrário do que preponderava no Direito Romano, e em outros sistemas, onde
dominava o caráter absoluto e ilimitado [04].

No entanto, estudiosos da matéria ainda mantêm os caracteres do

pensamento romano — hoje rechaçado pela doutrina majoritária — que defende o
afastamento do caráter absoluto da propriedade, porém de modo bem mais
flexível. De acordo com Harada, o direito de propriedade reúne três atributos
essenciais. Primeiramente, ele é absoluto, à medida que oponível erga omnes, e
apresenta caráter de plenitude. O proprietário dispõe da coisa como bem lhe
aprouver, sujeitando-se, apenas, a determinadas limitações impostas no interesse
da coletividade, ou decorrentes da coexistência do direito de propriedade dos
demais indivíduos. O segundo atributo desse direito é o da exclusividade, eis que
não pode a mesma coisa pertencer com exclusividade e simultaneamente a duas ou
[05]
mais pessoas . Dos dois atributos supracitados, decorre o terceiro: a
irrevogabilidade. Assim, uma vez adquirida a propriedade, de regra, não pode ser
perdida senão pela vontade do proprietário. A propriedade tem, pois, um sentido
perpétuo, subsistindo independentemente de exercício, enquanto não sobrevier
causa legal extintiva [06].

Dentro deste diapasão, o Código Civil Brasileiro de 1916 realçava somente

os poderes do proprietário de usar, gozar e dispor da res. Porém, com o advento do
Novo Código Civil, os pontos polêmicos que havia em relação ao direito de
propriedade foram clarificados, destacando-se a ênfase dada quanto ao cunho
social que envolve a propriedade, estando de acordo com as normas
constitucionais, como se pode auferir no art. 1.228, § 1º, disposto no Estatuto
supra referido:
 O Direito de propriedade deve ser exercido em consonância
com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar
e das águas.

É de clareza solar e incontroversa que houve uma mudança radical no

comportamento do Poder Legislativo, no que diz respeito ao tratamento dado à
propriedade. Há uma nítida preocupação em garantir que o bem seja usado em
favor do interesse público, ao passo que impõe ao seu proprietário uma série de
requisitos a serem preenchidos, remetendo-lhe, ainda, a cuidados específicos
quanto aos fatores conexos à propriedade. Como bem afirma Carvalho Filho, se o
proprietário não respeita essa função, nasce para o Estado o poder jurídico de nela
intervir e até de suprimi-la, se esta providência se afigurar indispensável para
ajustá-la aos fins constitucionais assegurados [07]. Trata-se de um direito individual
condicionado ao bem-estar da comunidade. É uma projeção da personalidade
humana e seu complemento necessário, mas nem por isso a propriedade privada é
intocável [08].

2.3 - Intervenção do Estado na Propriedade Privada

2.3.1 Questão Funcional

Elucida a didática de Meirelles que se entende por intervenção na

propriedade privada todo ato do Poder Público que compulsoriamente retira ou
restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma
destinação de interesse público [09]. Já Gasparini é mais direto ao tratar do assunto
em tela, ao aduzir que a intervenção na propriedade pode ser conceituada como
sendo toda ação do Estado que, compulsoriamente, restringe ou retira direitos
dominiais do proprietário [10]. Necessária se faz a ressalva de que esta intervenção
estatal, sendo realizada na propriedade de particulares, ou até mesmo no domínio
econômico, não se concretiza de forma injusta, autoritária ou através de pautas de
julgamento ou interesses próprios dos agentes públicos. Dar ensejo a esse tipo de
ato seria voltar no tempo, retroagir à época do Direito Divino dos Reis, no qual
vigia a teoria política do Absolutismo, típica centralização do poder oriunda do
Continente Europeu nos séculos XVII e XVIII. Por isso, o procedimento
interventivo é regrado por lei e, o que é mais fundamental, previsto na
Constituição Federal, a Lei Maior do país, tendo em vista o modo de sua
execução. Qualquer tipo de atuação da Administração Pública que sobrepuje estes
parâmetros fixados pelo Poder Legislativo torna a intervenção eivada de vícios,
conseqüentemente, trata-se de um ato administrativo nulo, pressupondo a
responsabilização do agente pela ilegalidade praticada. No que tange a este
assunto, Carvalho Filho o explica com todos os pormenores:

De forma sintética, podemos considerar intervenção do

estado na propriedade toda e qualquer atividade estatal que,
amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores
exigidos pela função social a que está condicionada. Extrái-se dessa
noção que qualquer ataque à propriedade, que não tenha esse
objetivo, estará contaminado de irretorquível ilegalidade. Trata-se,
pois, de pressuposto constitucional do qual não pode afastar-se a
Administração [11].

Os cidadãos devem submeter-se ao poder de império deflagrado pela força

jurídica que suporta o ato interventivo, estando este, motivado pela própria
soberania estatal. É lição comezinha que o agir dos particulares e do Estado
saciam as carências de cunho geral e individual, ao passo que toda vez em que for
alargada a ação referente a uma dessas carências, sobre a outra, obrigatoriamente
reincidirá o efeito.

2.3.2 Substrato Constitucional

A Lei Maior abrange a intervenção estatal na propriedade em alguns dos

seus tantos dispositivos. No caso da propriedade não honrar a sua função social,
com arrimo nos arts. 5º, XXII (garantia do Direito de Propriedade) e 5º, XXIII
(atendimento à função social), ambos da Constituição Federal do Brasil, o Poder
Público adquire o direito de intervir nela, obrigando o proprietário a cumprir essa
premissa constitucional, sob pena de sofrer conseqüências mais gravosas quanto
ao exercício do seu bem imóvel.

O supedâneo jurídico à intervenção também é proporcionado pelo art.5º,

XXV, da Magna Carta Brasileira, como se pode notar a seguir: "no caso de
iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar da propriedade
particular assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano".

O artigo transcrito supra envolve a figura jurídica da requisição, a qual será

discorrida detalhadamente no capítulo 3 deste trabalho.

De outra banda, o art. 182, § 2º, da Lei Fundamental, aduz que sempre
quando atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no
plano diretor, a propriedade urbana estará a cumprir sua função social. No que diz
respeito a esta política urbanística adotada, quem diz o Direito é o plano diretor
municipal que, ipso facto, haverá de defrontar-se com os interesses relativos aos
particulares detentores das propriedades, em possíveis discussões judiciais. Esse
confronto é notório, eis que de um lado se tem o interesse privado, representado na
pessoa do proprietário, e de outro lado o interesse público, representado na pessoa
do Estado, ambos querendo fazer o seu direito prevalecer sobre o direito do outro.
Evidentemente, o Estado leva uma larga vantagem nessa disputa, tanto que a
Constituição concede ao Município os poderes devidos para realizar a intervenção
na propriedade privada, impondo ao dono da propriedade a coação de diligenciar o
aproveitamento do solo urbano não utilizado, subutilizado ou não edificado,
sempre que infringir os regramentos implícitos no plano diretor. O parcelamento
ou a edificação compulsória do solo e, em caso de última instância, a promoção da
própria desapropriação, são as medidas administrativas a serem tomadas pelo
Município, quando da recalcitrância do particular em não atender o que lhe foi
exigido.
 Embora não esteja implícito na Lei Fundamental do Brasil, não há como
excluir desta discussão, dada a sua extrema relevância, a Lei nº. 10.257, de 10 de
julho de 2001, mais conhecida no âmbito doutrinário como Estatuto da
Cidade. Este estatuto vislumbra a consolidação do Plano Diretor dos Municípios,
para cidades com população acima vinte mil pessoas, ao passo que autoriza o
Município a estabelecer uma Política de Desenvolvimento Urbanístico mais eficaz
e dinâmica e dá origem a institutos jurídicos novos. Para o ínclito professor José
Maria Pinheiro Madeira, "um dos aspectos mais consideráveis da nova lei é que
com ela se institui de forma mais incisiva a gestão participativa da cidade na
administração democrática e justa [12]". O Estatuto da Cidade regra a propriedade
urbana objetivando o bem da coletividade, o bem-estar do Município, a segurança
e o equilíbrio ambiental. Trata-se de um procedimento legal que pode trazer
benefícios consideráveis ao Estado e ao povo, sempre na tentativa de fazer as
cidades do Brasil evoluir, dependendo apenas da boa vontade da sociedade e da
higidez dos atos provindos de seus governantes.

2.4 - Competência

Um poder condicionado, de caráter político-constitucional, que só pode ser

exercido por agente idôneo é o que significa competência, em sentido lato sensu.
Este vocábulo é utilizado no mundo jurídico com uma propositura muito bem
determinada. Trata-se de um tipo de poder concedido pelo ordenamento jurídico,
cuja prática só será considerada legal, caso seja efetuado:

A) Pelo sujeito indicado na lei;

B) À vista do acontecimento dos fatos previstos na lei;

C) Em relação às matérias que a lei prevê;

D) Sobre o território sob a sua jurisdição;

E) Para alcançar o fim que levou à outorga deste poder.

 Feitas as ressalvas iniciais quanto ao significado da competência, é
chegado o momento de adentrar no mérito da questão. Os sujeitos a que compete o
exercício da intervenção na propriedade privada estão transcritos claramente na
Constituição Federal do Brasil. A Magna Carta, como fonte que é do instituto que
dá nome a este subtítulo, distribui em seus artigos a competência entre as pessoas
federativas, quais sejam: a União Federal, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios. É mister aclarar que esta distribuição de competência não é feita
aleatoriamente, mas sim, baseada em critérios hierárquicos no que tange à
importância dos atos administrativos suscitados pela discussão que o uso irregular
da propriedade dá ensejo.

Primeiramente, destacando a competência com relação à legislação sobre

os condicionamentos ao uso da propriedade e as restrições, cumpre salientar que
seu exercício é dividido entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, de acordo com a hierarquia estipulada pela Lei Fundamental.

A contrario sensu, sobre desapropriação, requisição e direito de

propriedade, a competência para legislar condiz somente à União, nos moldes
propostos pelo art. 22, incisos I, II e II, da Constituição Federal. Nesse sentido, o
doutrinador Hely Lopes Meirelles ensina que:

Nem por isso fica excluída da competência do estado e do

Município a regulamentação adjetiva do uso da propriedade e das
atividades econômicas que se realizam em seus territórios, afetando
o bem-estar da comunidade regional ou local. Essa regulamentação
é tanto mais necessária quanto maior for a implicação do uso da
propriedade e do exercício da atividade econômica com a higiene e
a saúde públicas, com a segurança e a ordem públicas, e
especialmente com o abastecimento da população local [13].

Não obstante a existência dessa competência dita legislativa recém

exarada, não se pode olvidar a competência administrativa de que os entes da
Federação também dispõem. A competência de caráter administrativo é
consolidada por meio do exercício de atos administrativos. Partindo deste
pressuposto, é possível afirmar que esta competência está subordinada à
legislativa, ao passo que o Princípio da Legalidade obriga toda atividade
administrativa a ser tomada com base na lei. Em outras palavras, a pessoa política
que tiver competência para legislar sobre uma dada matéria, automaticamente terá
também competência para exercer os atos administrativos precisos à execução da
lei que publicou. Assim, não consubstancia heresia alguma dizer que a
competência administrativa é dependente da legislativa, até porque, é a segunda
que dá origem à primeira.

Ademais, segundo Carvalho Filho, esses atos administrativos estampam,

como regra, o exercício do poder de polícia da Administração, ou seja, o Poder
Público, seguindo os parâmetros legais, concretiza as restrições autorizadas na lei
[14]
e fiscaliza o seu cumprimento . Em síntese, o ente federativo a que compete
legislar sobre tal matéria, em conseqüência desta incumbência, cumpre a ele o
exercício de atos típicos de Polícia Administrativa para que seja observada a
execução do que foi estabelecido em lei, nos limites de sua competência
institucional e territorial.

2.5 - Fundamentação

2.5.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público

O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado

não se encontra expresso no ordenamento jurídico administrativo, porém há em
inúmeros princípios manifestações concretas dele implícitas. Este princípio tem
como cerne o poder-dever intrínseco ao Estado de impor a prevalência do
interesse da coletividade, cominada com o automático sacrifício do interesse dos
particulares, posto que em favor do Poder Público, posição esta juridicamente
tangível ao predomínio do interesse dado à sua cura. Sempre que houver a
necessidade de optar entre um interesse individual ou um interesse público,
prevalecerá o interesse público, eis que este atua em prol de um interesse maior,
ou seja, o da coletividade.
 A afirmação clássica é a de que a supremacia do interesse público é quase
um requisito do Direito Público. Giza-se que desta supremacia resultam algumas
conseqüências, quais sejam: determinadas prerrogativas — tais como a presunção
de veracidade e de validade dos seus atos, ou a auto-executoriedade dos mesmos
— e restrições — como a obrigatoriedade das licitações, a exigência do concurso
público para contratação de seus funcionários etc. — além da superioridade da
administração com relação aos particulares. Destarte, o Poder Público, enquanto
encontrar-se na execução da função administrativa, goza de superioridade em
relação ao particular.

Depreende-se disso tudo que a supremacia do interesse coletivo sobre o

individual constitui um dos fundamentos da intervenção do Estado na propriedade
privada, eis que a Administração, no exercício desta prerrogativa que lhe é
peculiar, tem a obrigação de fornecer ao cidadão condições de segurança e
sobrevivência no seu cotidiano, mesmo que para isso, tenha de intervir no bem
imóvel de terceiros para gerar o bem-estar social. Este indicativo encontra guarida
nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, que assim doutrina: "a
estabilidade da ordem social depende dessa posição privilegiada do Estado e dela
depende a ordem e a tranqüilidade das pessoas [15]".

Em síntese, toda a intervenção estatal na propriedade age com arrimo no

interesse público, até porque, se esse agir se der em detrimento de um interesse
particular, estará o Poder Público praticando atos que fogem a seus fins, como
ostentador da supremacia do interesse coletivo que é, logo, presumem-se nulos de
pleno direito.

2.5.2 Princípio da Função Social da Propriedade

A maneira correta de se usufruir o direito de propriedade, regulamentada e

imposta compulsoriamente pela lei, é o que a doutrina acostumou-se a invocar
como função social da propriedade. A função social pode ser conceituada como a
sujeição, a obediência do direito de propriedade, pela natureza que se lhe foi dada
modernamente, a um interesse da coletividade. O possuidor de uma "riqueza"
ganha a denominação de proprietário. Esta dita riqueza tem uma função para com
a sociedade a ser honrada por seu respectivo proprietário que, enquanto cumpre
essa missão delineada pela lei, tem seus atos de propriedade assegurados, sem
correr o risco de possíveis represálias em razão do modo como a utiliza. Marcos
Cláudio Acquaviva assim define o termo jurídico função social da propriedade:

Expressão que denomina o princípio pelo qual o interesse público deve ter
preferência sobre a propriedade privada, embora sem eliminá-la. O princípio da
função social da propriedade é conseqüência do intervencionismo do Estado na
esfera individual, a fim de concretizar uma visão social de bem comum [16].

Para o jurista Celso Ribeiro Bastos:

A chamada função social da propriedade nada mais é do

que o conjunto de normas da Constituição que visa, por vezes até
com medidas de grande gravidade jurídica, a recolocar a
propriedade na sua trilha normal [17].

O referido princípio da função social da propriedade possui enquadramento

constitucional de acordo com os arts. 5º, XXIII e 170, III, da Lei Maior do Brasil.
Reza o art. 5º, XXIII, da Constituição Federal: "a propriedade atenderá a sua
função social".

Para que a propriedade atenda sua função social deve o Estado regulá-la
de maneira que produza melhores benefícios para todos e não apenas para seu
proprietário [18]. O que se quer alcançar com essa medida é o bem-estar coletivo, e
não apenas o individual de quem tem a propriedade do bem. Exige-se que a
fruição da propriedade seja condicionada nesse sentido, com o objetivo de evitar o
uso indevido do bem, seja por meio de negligência, fraude, ou qualquer ato
imbuído de má-fé. O progresso da sociedade depende, inevitavelmente, da
evolução do instituto da propriedade. Mesmo que a res não pertença a todos, ela
deve gerar o bem do povo em geral. A Magna Carta Brasileira não nega o direito
exclusivo do dono sobre sua propriedade, apenas regra sua atuação para que aja
em prol do bem comum.

Nas palavras de Zanella Di Pietro, se a propriedade não está atendendo a

sua função social, deve o Estado intervir para amoldá-la a essa qualificação. E essa
função autoriza não só a determinação de obrigações de fazer, como de deixar de
fazer, sempre para impedir o uso egoístico e anti-social da propriedade [19].

Embora a função social da propriedade ainda venha sendo negada por uma
parte quase insignificante da doutrina, além de alguns determinados sistemas
legislativos, atualmente ela não é mais uma ficção, mas sim uma realidade
concreta, um principio tutelado e ad-rogado por doutrinadores de grande expressão
no cenário jurídico mundial, que não cansam de exaltar a relevância deste instituto
para os proveitos da sociedade.

2.6 - Formas de Intervenção na Propriedade

Os meios executórios que dão suporte à Administração Pública para

intervir na propriedade de particulares, sem ter de passar por cima das normais
legais previstas, são inúmeros, variando desde os mais flexíveis até os mais
enérgicos. No entanto, fazendo o uso devido da classificação adotada por José dos
Santos Carvalho Filho, tem-se a apresentação de duas modalidades principais de
intervenção na propriedade privada, tendo em vista a natureza e a eficácia desta
quanto à propriedade. São elas: a intervenção supressiva e a intervenção restritiva.

A intervenção supressiva é o ato administrativo pelo qual a Administração

Pública determina a transmissão da propriedade de terceiro para si, em razão de
interesse público detectado naquele bem imóvel. Leva o nome de supressiva
porque o Estado suprime a res do dominium do proprietário, apoderando-se
coercitivamente, "doa a quem doer". Mais uma vez o interesse da coletividade
sobrepõe-se ante o interesse individual. No que diz respeito a seus modais, esta
intervenção possui apenas um: a desapropriação.
 Diversamente da supressiva, a intervenção restritiva não tem apenas uma
modalidade, mas cinco bem distintas: a servidão administrativa, a requisição, a
ocupação temporária, as limitações administrativas e o tombamento. Este tipo de
intervenção se caracteriza pela imposição de condicionamentos e limitações ao
uso da propriedade, por parte do Poder Público, sem subtrair o bem das mãos do
seu detentor, mas restringindo o seu uso – por isso da sua nomenclatura. Trata-se
de uma intervenção que, visivelmente, não é tão drástica quanto à supressiva. É
oportuno clarificar, ainda, que com a perfectibilização da intervenção restritiva, o
dono da propriedade não disponibilizará do direito, que antes tinha, de praticar
atos deliberadamente, visando somente os seus casos pessoais. A partir da
interferência estatal, o proprietário terá de submeter-se ao cumprimento de todas
as indicações advindas da Administração, caso queira preservar a sua res.

A seguir, serão explanadas as várias formas de se intervir na propriedade

de particulares.

3. Intervenção Supressiva

3.1 Conceituação

Dada a complexidade indiscutível de que é imbuído o ato administrativo de

desapropriar, é inegável que trata-se de um assunto sensível, isso porque, reproduz
um dos maiores alicerces do embate, que parece não ter fim, entre o Poder Público
e o cidadão. Sendo assim, requer muito cuidado a apreciação deste tema, tendo em
vista o grau de polêmica que envolve. Partidário desta idéia, a contribuição de
Moreira Neto não é diferente, ao aduzir que a desapropriação se faz presente por
várias vezes no texto constitucional, suscitando cuidados especiais por ser a
modalidade mais drástica de intervenção estatal na propriedade privada [20].

Deveras, o fato é que há uma vastidão doutrinária de conceitos relativos à

desapropriação. Existem definições clássicas, em linhas mais gerais, e as mais
contemporâneas, com fulcro em codificação constitucional e análises mais
profundas dos pontos fundamentais que ensejam o modo interventivo em tela.

Dentro do rol de conceituações lato sensu está a da jurista Odete Medauar,

que assim reza: "a desapropriação é a figura jurídica pela qual o poder público,
necessitando de um bem para fins de interesse público, retira-o do patrimônio do
proprietário, mediante prévia e justa indenização [21]".

No mesmo sentido, o argentino Roberto Dromi, advogado e doutor em

Direito, enfatiza que:

Es el instituto de Derecho público mediante el cual el

Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva
coactivamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo un
determinado procedimiento y pagando una indemnización previa,
en dinero, integralmente justa y única [22].

De outro canto, trazem-se à baila as definições strictu sensu, das quais se

destaca a do Professor da Universidade de São Paulo, Edmir Netto de Araújo:

Podemos conceituar a desapropriação como um

procedimento, pelo qual o Poder Público (em sentido amplo,
abrangendo pessoas políticas e Administração Indireta) ou seus
delegados (envolvendo concessionárias, permissionárias e outras
pessoas delegadas), iniciando por prévia declaração de utilidade
pública, necessidade pública ou interesse social, impõem ao
proprietário (não necessariamente, mas geralmente um particular,
podendo ser outro ente público ou sob seu controle) pessoa física
ou jurídica, a perda ou retirada de bem de seu patrimônio,
substituindo-o pela justa indenização que, em regra, será prévia, e
em dinheiro, salvo as exceções previstas na Constituição Federal,
bem esse que se incorporará, também, em regra, ao patrimônio do
expropriante [23].
 Finalmente, tem-se o conceito do Doutor Professor Kyioshi Harada, um
dos mais completos da doutrina, ao nosso entender:

Podemos conceituar a desapropriação como um instituto de

direito público consistente na retirada da propriedade privada pelo
Poder Público ou seu delegado, por necessidade ou utilidade
pública, ou interesse social, mediante o pagamento prévio da justa
indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF), por interesse
social para fins de reforma agrária (art.184, da CF), por
contrariedade ao Plano Diretor da cidade (art. 182, §4º, III, da CF),
mediante prévio pagamento do justo preço em títulos da dívida
pública, com cláusula de preservação de seu valor real, e por uso
nocivo da propriedade, hipótese em que não haverá indenização de
qualquer espécie (art. 243, da CF) [24]".

À luz da análise das conceituações retro, salta aos olhos três pontos de
convergência entre todas: a perda da propriedade de modo compulsório, a
qualidade de direito público (eis que o princípio da supremacia do interesse
público fundamenta a desapropriação) e o ressarcimento pecuniário de direito. A
supressão do bem imóvel distingue a desapropriação das outras formas de
intervenção estatal na propriedade privada (que tem como meta apenas restringir o
uso daquela res, e não apossar-se dela). Quanto ao aspecto da qualidade de direito
público, é mister frisar que diz respeito à superioridade do interesse público sobre
o particular, já repisado em pontos anteriores. Sequencialmente, a questão acerca
da indenização justa, como este modo interventivo subtrai do patrimônio do
cidadão o seu bem, este é cambiado por um valor em dinheiro condizente, com
exceção da desapropriação de gleba nociva, na qual se mostra incabível qualquer
tipo de ressarcimento.

Cumpre gizar que não há falar em diferenciação entre os vocábulos

expropriação e desapropriação. O doutrinador Moraes Salles discorre sobre o
tema, afirmando que são palavras sinônimas, e como tal, são empregadas pela
maioria dos autores e pela legislação. Aduz, ainda, que Pontes de Miranda utiliza
indiferentemente os dois termos, e que Marcelo Caetano, um dos mais importantes
administrativistas portugueses, só utiliza o vocábulo "expropriação [25]". Ademais,
é consabido que diversos autores de língua espanhola, quase que em sua
totalidade, usufruem apenas do termo jurídico expropiación, ao referir-se ao fato
administrativo em questão.

3.2 Expropriação de Particulares

Em que pese a figura jurídica da expropriação ser conhecida desde o seu

nascituro por se tratar de um ato típico que diz respeito somente à Administração,
o Código Civil Brasileiro que entrou em vigor recentemente inovou ao estabelecer
a expropriação de iniciativa dos particulares. Preconizado pela lei, mais
precisamente no art. 1.228, §4º, do Código Civil Brasileiro, esse instituto ainda
não é muito conhecido por todos. Notar-se-á, quando da leitura do dispositivo
supramencionado, que o direito a essa "desapropriação privada" é adquirido a
partir do momento em que os três pressupostos intrínsecos deste meio interventivo
são preenchidos, quais sejam: que haja obras e serviços de relevante interesse
social e econômico – assim entendidos pelo magistrado — realizados por
intermédio dos posseiros, que a posse seja de boa-fé por mais de cinco anos e sem
interrupções e, por fim, que a posse seja de um número considerável de pessoas.
Também chamada de desapropriação social, devido o caráter coletivo que
apresenta, essa expropriação ocasiona a perda do imóvel e dá direito à
indenização, bem como a desapropriação original, distinguindo-se desta última
principalmente por ser de iniciativa privada e não pública, conforme já foi frisado.
Não se deve olvidar o fato de que não se confunde este ato administrativo com a
usucapião, eis que não se reveste de gratuidade. No entanto, é preciso que se faça
uma nova interpretação a respeito do ordenamento jurídico, em face desse
dispositivo, eis que a possibilidade de as leis infraconstitucionais determinarem
um novo meio de se expropriar (fora dos casos previstos pela Magna Carta), ao
passo que nega ao cidadão o direito ao devido processo legal e à prévia e justa
indenização, constituem pontos extremamente controversos. Nesse sentido, o
Professor Pedro Henrique Poli de Figueiredo ensina que "ao atribuir ao juiz a
decisão sobre a realização da desapropriação, está o CC atribuindo ao Judiciário
função atípica não estabelecida na CF e, como tal, afrontando um dos pilares
fundamentais do sistema constitucional, que é o princípio da separação dos
Poderes (...) [26]". Feito este alerta ao Legislador Brasileiro, quanto ao desrespeito
do art. 2º, da Constituição Federal, o nobre jurista retro conclui que:

Assim, quer por ofensa ao due proccess of law, quer pela afronta à exigência de
prévia indenização, e, principalmente, por afronta aos princípios da separação dos
[27]
Poderes, são inconstitucionais os §§ 4º e 5º do art. 1.228 do Código Civil .
[grifo nosso]

3.3 Natureza Jurídica

Por ser matéria de grande abrangência, a desapropriação tem a sua

natureza jurídica espalhada entre alguns dos ramos fundamentais das Ciências
Jurídicas e Sociais. Esse instituto jurídico tem a sua materialidade situada em
quatro disciplinas do Direito: Direito Administrativo e Direito Constitucional
(ambos conexos ao Direito Público), Direito Processual Civil e Direito Civil
(ambos conexos ao Direito Privado).

Segundo Rizzardo, encontra-se inserido no Direito Administrativo porque

este completa as normas genéricas da Constituição, além de desenvolvê-lo,
discipliná-lo e adequá-lo conforme as condições reais e próprias das necessidades
[28]
públicas e sociais . Como a Magna Carta prevê os elementos ensejadores da
desapropriação, além de enumerar seus modais, nada mais coerente que esta forma
interventiva estar implícita no Direito Constitucional.

A razão de estar a expropriação integrada ao Direito Processual Civil se

deve, entre outros atos processuais, à análise pericial que é feita em relação ao
bem imóvel. Deste modo, a maneira procedimental da desapropriação acompanha
o rito ordinário do Processo Civil para a instrução e desde que, vasculhando a
fundo o caso, demonstre-se a necessidade dos trâmites legais do ramo jurídico
recém citado. Por estar preconizada no Código Civil como um meio de extinguir
ou perder a propriedade, a expropriação tem a sua devida inclusão no Direito Civil
sob este fundamento.

Em sede final de estudo sobre a natureza jurídica deste fato administrativo,

o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto sintetiza que:

Entre as várias teorias que procuram explicar a natureza

jurídica do instituto, cremos que a que mais satisfaz ao modelo
brasileiro é a que descreve a desapropriação como substituição
compulsória do objeto da propriedade. Entendemos, assim, que
nem há venda forçada, óptica civilista do fenômeno, nem perda da
propriedade, que a aproximaria do confisco, mas uma substituição
imposta regularmente, pelo Poder Público, do bem expropriando,
pelo seu equivalente em dinheiro, operando, simultaneamente, a
sua transferência para o domínio público [29].

Havendo a instantânea incorporação da res desapropriada ao domínio do

Poder Público, ou ainda, havendo a manutenção temporária da propriedade por
parte do particular, porém como patrimônio das pessoas políticas que tiveram
concedida a permissão para expropriar, tem-se configurada a dita transferência
supra referida.

No entender do insigne Venosa, a expropriação é um modo originário de

aquisição da propriedade porque é desprezado o título anterior, ao passo que o
título gerado no procedimento administrativo ou no processo expropriatório se faz
registrável por força própria, assim, restando dispensada a existência do registro
anterior [30]. Nestes termos, tendo em vista o dispositivo preconizado pelo art. 35,
[31]
do Decreto-lei nº. 3.365/41 — também chamado pela doutrina de Lei das
Desapropriações — depreende-se que caso venha a ser desapropriado um terreno
baldio de propriedade de uma pessoa X, v.g., e o valor condizente ao bem tenha
sido pago a pessoa diversa (o que, a priori, suscitaria nulidade), não há falar em
invalidade do ato administrativo, eis que prevalece o Princípio Aquisitivo da
Desapropriação, ficando o credor sub-rogado no preço pago pelo Estado. Resta,
então, ao proprietário prejudicado no processo expropriatório, entrar com ação
autônoma para ver seus direitos satisfeitos.

3.4 Requisitos

Para que a expropriação não esteja fadada ao insucesso, incorrendo em

ilegitimidade, é de vital importância que sejam preenchidos os seus requisitos
constitucionais. Destarte, no que calha ao art.5º, XXIV, da Constituição Federal
do Brasil [32], os pressupostos para que haja uma desapropriação hígida e idônea, a
serem honrados pela Administração Pública, são os seguintes: a necessidade
pública, a utilidade pública, o interesse social e o pagamento de justa ou prévia
indenização.

Primeiramente, no que diz respeito à necessidade pública, esta se faz

presente quando, em casos de urgência, o Estado se vê na obrigação de integrar
determinado bem, antes pertencente ao particular, ao patrimônio público, para que
seja resolvida uma problemática iminente que exige, desde logo, o uso do bem
desapropriado.

Quanto à utilidade pública, esta se configura quando da conveniência da

transmissão de um dado bem privado ao domínio público, mesmo que seja
dispensável. Entretanto, a doutrina é muito dividida, longe de ter uma opinião
unânime formada, no tocante à possibilidade do termo utilidade pública abarcar
tanto o significado dele próprio como o da necessidade pública e do interesse
social. Neste diapasão, discorre o jurista Celso Ribeiro Bastos:

Convém salientar que a distinção que outrora se fazia entre

esses dois conceitos já não tem relevância jurídica. É que o
Decreto-lei n. 3.365/41 não mais se refere às hipóteses de
necessidade pública anteriormente previstas no Código Civil (art.
590, § 1º). Define, no seu art.5º, tanto as hipóteses de utilidade
pública, quanto as de necessidade pública previstas na legislação
 civil acima referida, sob a denominação única de utilidade pública
[33]
".

Para alguns doutrinadores a tripartição (utilidade pública, necessidade

pública e interesse social) elaborada pela Carta Magna é de grande valia, eis que
destaca melhor os casos da desapropriação, evitando confusões ou interpretações
equivocadas. Em compensação, a outra parte da doutrina estabelece que a
utilidade pública unifica, por si só, os três requisitos supra. A verdade é que a
polêmica está mantida, até porque é cristalino que não há um consenso entre os
diversos juristas que tratam do assunto.

Já o interesse social acontece quando o Poder Público vislumbra a redução

das disparidades sociais, normalmente, em questões relativas à função social da
propriedade. O Estado visa o melhor aproveitamento da propriedade particular,
quando da expropriação da res, em prol do interesse coletivo, ou até mesmo de
classes sociais necessitadas. Cumpre salientar que os bens expropriados por
interesse social não são transferidos ao patrimônio público, mas aqueles que a lei
[34]
concede o direito de recebimento e uso destes (isto é, coletividade ou
categorias da sociedade que merecem o amparo especial da Administração).

Derradeiramente tem-se a justa e prévia indenização, esta que também

[35]
pode ser paga na forma de títulos especiais da dívida pública ou da dívida
agrária [36]. Este pressuposto expropriatório terá ênfase em tópico específico, mais
adiante.

3.5 Espécies

Há diversos modos de se classificar as espécies de desapropriação. Do

vasto rol de doutrinadores analisados, cada um com a sua metodologia própria
[37]
para a elaboração destes tipos interventivos , escolheu-se, por questões de
didática, aquela projetada por Diógenes Gasparini. O eminente doutrinador retro,
estabelece duas espécies básicas de expropriação: uma, consubstanciada no inciso
XXIV do art.5° da Constituição da República, chamada de ordinária; outra,
fundada nos arts. 182, §4º, III e 184 e parágrafos dessa Constituição, denominada
extraordinária [38].

A desapropriação ordinária, clássica ou comum, é aquela espécie geral,

contemplada no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, que preenche os requisitos
constitucionais de utilidade pública, necessidade pública, interesse social e
indenização prévia e justa. Urge aclarar que esta modalidade expropriatória pode
incidir sobre quaisquer bens, salvaguardo-se aqueles manifestos em lei, além
disso, não se faz presente a figura do ius puniendi, eis que não dá ensejo a
qualquer meio de punição. Quanto à competência, aqueles que a detêm são a
União, os Estados-Membros, os Municípios, o Distrito Federal e todas aquelas
pessoas que a lei permitir.

Por conseguinte, tem-se a desapropriação extraordinária ou especial, a qual

se subdivide em urbanística sancionatória, rural e confiscatória [39]. A expropriação
urbanística sancionatória tem fulcro no art. 182, §4º, III, da Constituição Federal,
sendo aplicada como punição aquele proprietário que não obedecer à obrigação de
motivar o conveniente aproveitamento da sua propriedade, segundo o Plano
Diretor do Município em que está localizado o bem imóvel. O Poder Público não
pode deixar que o particular fique em estado de inércia, por isso, se faz necessária
esta medida, para que o desenvolvimento urbano tenha prosseguimento. O Plano
Diretor é o artefato administrativo, a idéia de planejamento que estatui as metas a
serem alcançadas pelo Município, bem como a normatização do desenvolvimento
urbanístico, regras comuns, instruções e pontos afins. No entanto, para se
consolidar a eficácia do dispositivo constitucional supracitado, foi fundamental a
edição do Estatuto da Cidade, isto é, a Lei Federal nº. 10.257, de 10 de julho de
2001, para que fosse regulamentada e estipulada a forma como se poderia executar
a expropriação urbanística sancionatória. Em outras palavras, foi o próprio
Estatuto da Cidade que regulamentou esse dispositivo constitucional. O art.8º da
referida lei dispõe sobre o tema em discussão. Neste mesmo fito, a pessoa política
do Município é delineada como expropriante, e a ele incumbe o encargo de editar
a sua específica lei municipal para os locais em que serão realizadas as ações de
desenvolvimento urbano.

Em seguida, apresenta-se a desapropriação rural, esta que se encontra

prevista no art. 184, da Constituição Federal, tendo sua complementação na Lei nº.
8.629, de 25 de fevereiro de 1993 [40] e na Lei Complementar nº. 76, de 6 de julho
de 1993 [41]. Este modal recebe esta nomenclatura pois recai sobre bens imóveis
provindos da zona rural com propósito de reforma agrária. Deveras, é possível
afirmar que se refere a uma expropriação por interesse social, havendo o intuito da
perda da propriedade quando do descumprimento da sua respectiva função social.
Partindo-se do pressuposto de que o art. 186, da Lei Fundamental, elenca os
pontos hipotéticos quando do cumprimento da função social da propriedade,
presume-se que quando manifestar-se além dos casos previstos, a res terá aptidão
para ser desapropriada por função social não honrada. Uma peculiaridade deste
tipo de expropriação é que a única pessoa política que possui competência para
praticá-la é a União Federal. No que alude ao pagamento de indenização, este se
perfectibiliza de maneira diversa que na desapropriação ordinária, qual seja, por
meio de títulos, tal como a desapropriação urbanística sancionatória, e não em
dinheiro como na comum.

A espécie final a ser perfilada é a desapropriação confiscatória, também

conhecida pela doutrina como expropriação de glebas de terra em que sejam
cultivadas plantas psicotrópicas ou, ainda, expropriação de propriedade nociva.
Com guarida no art. 243, da Magna Carta, e disciplina na Lei nº. 8.257, de 26 de
novembro de 1991, este tipo expropriatório diverge de todos os outros por ter uma
peculiaridade exclusivamente sua, qual seja, a de negar ao dominus da propriedade
o justo ressarcimento pecuniário pela desapropriação realizada – motivo pelo qual
é igualado ao confisco. Trata-se de uma supressão da propriedade privada sofrida
por aqueles que nela cultivam ilicitamente plantas psicotrópicas. Sobre a matéria
em comento, Maria Sylvia Zanella Di Pietro assim discursa:
 Não é qualquer cultura de plantas psicotrópicas que dá margem a esse tipo
de desapropriação, mas apenas aquela que seja ilícita, por não estar autorizada
pelo Poder Público e estar incluída em rol elencado pelo Ministério da Saúde.
Segundo o § único do art. 2º da Lei nº. 8.257/91, a autorização para a cultura desse
tipo de plantas será concedida pelo órgão competente do Ministério Público da
Saúde, atendendo exclusivamente as finalidades terapêuticas e científicas [42].

O alvo precípuo da expropriação confiscatória é a doação das terras

tomadas a colonos, sob a razão de cultivar produtos medicamentosos e
alimentícios.

3.6 Sujeitos da Relação

A relação jurídica expropriatória tem como seus sujeitos necessários o

expropriado (sujeito passivo) e o expropriante (sujeito ativo). Não se pode
esquecer que, nas questões atinentes à desapropriação de propriedade feita com
vistas ao favorecimento de terceiros — como é o caso da desapropriação
confiscatória — existe, também, a figura do beneficiário, o qual seria um
voluntário ou terceiro interessado na lide.

Aquele que é concedido o direito subjetivo de intervir na propriedade, com

o fim de desapropriar, poder este que emana de leis ordinárias e, precipuamente,
da Constituição Federal, é dado o nome de sujeito ativo. O administrativista
portenho Roberto Dromi define que: "sujeto activo o expropiante es quien ejecuta
la declaración de utilidad pública, impulsa el trámite para consumar el desapropio
y paga la respectiva indemnización [43]".

Num plano universal, ter idoneidade para exercer o papel de sujeito ativo
sugere três estirpes de competência, a saber: competência para legislar sobre a
matéria, para promover a desapropriação e para desapropriar. A única pessoa que
detém legitimidade para figurar no pólo ativo da lide, no que se refere à
competência para legislar sobre a desapropriação, é a União Federal. Esta
colocação é respaldada pelo disposto no art. 22, II, da Magna Carta, ao regrar que
"compete privativamente à União legislar sobre desapropriação".

Sobre a competência para promover a desapropriação (oportunizada no art.

3º, do Decreto-lei 3.365), Bandeira de Mello aduz ser o mesmo que efetivar a
desapropriação, ou seja, praticar os atos concretos para efetuá-la (depois de
existente uma declaração de utilidade pública expedida pelos que têm poder para
submeter um bem à força expropriatória), além da União, Estados, Municípios e
Distrito Federal, as autarquias, os estabelecimentos de caráter público em geral, ou
que exerçam funções delegadas do Poder Público e os concessionários de serviço,
quando autorizados por lei ou contrato [44].

Quanto à competência para desapropriar, em outros dizeres, para imitir-se

na posse de uma propriedade por meio de força expropriatória, são reconhecidos
como aptos à prática da declaração de interesse social ou utilidade pública de um
bem imóvel a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.

Em segundo plano, apresenta-se o sujeito passivo da expropriação.

Legítimo para tal é o expropriado, isto é, aquele que pode vir a ter seu bem imóvel
retirado do seu patrimônio através de ato administrativo, podendo ser pessoa
privada ou pública, jurídica ou física [45].

3.7 Objeto

3.7.1 Noções Gerais

In genere, o objeto passível de desapropriação é tudo aquilo que não tiver

previsão legal contrária. Nesse sentido, é imperioso atentar ao que diz Rafael
Bielsa:

Todos los bienes que están en el patrimônio en cuanto la

utilidad pública lo requiera pueden ser expropiados. Pero también
pueden serlo los bienes públicos de una entidad menor; por
 ejemplo, la Nación puede expropiar los de las províncias y las
províncias los de las comunas [46].

Desmistificando o que foi mencionado, em consonância com o art. 2º, do

Dec.-lei 3.365/41 [47], todos os bens podem ser objetos da expropriação, sejam eles
públicos, privados, semoventes, móveis, imóveis, corpóreos ou incorpóreos, em
outras palavras, é expropriável quaisquer bens que sejam objeto da propriedade
(salvo aqueles bens juridicamente ou fisicamente inexpropriáveis, tais como a
"lua" e a moeda nacional).

3.7.2 Peculiaridades

Como é costumeiro nas Ciências Jurídicas e Sociais, a polêmica volta a dar

as cartas, suscitando dúvidas e dividindo opiniões doutrinárias a respeito das
questões mais específicas da matéria. Passará a ser discutido nos próximos dois
tópicos o que pode e o que não pode ser desapropriado, em sentido mais estrito.

Da leitura do artigo supra, depreende-se que direitos também são objetos

de desapropriação, desde que tenham valor econômico (por exemplo, os direitos
autorais) [48].

É admitida também a desapropriação do espaço aéreo e do subsolo quando

sua utilização, pelo Poder Público ou seus delegados, acarretar prejuízo
patrimonial ao proprietário (art. 2º, § 1º, do Dec-lei 3.365/41) [49].

No que tange ao regime expropriatório referente aos bens públicos, estes

podem ser expropriados desde que sejam respeitadas algumas condições impostas
pelo art.2º, §2º, do Dec-lei 3.365/41. Retomando a segunda parte da citação de
Bielsa no preâmbulo do tópico 2.8.1, o procedimento enaltecido pelo professor da
Universidade de Buenos Aires requer seja obedecida uma hierarquia vertical, de
cima pra baixo, da pessoa política mais importante até a menor (não pode entidade
política menor desapropriar de maior). Disso, inferi-se que a União pode
desapropriar bens dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios,
logo, os Estados-membros e o Distrito Federal podem desapropriar bens dos
Municípios. Em contrapartida, Estado-membro ou Distrito Federal não pode
desapropriar de Estado-membro, o mesmo acontecendo com os Municípios, eis
que possuem o mesmo âmbito de interesse público. Como a União Federal pode
expropriar os bens de todas as pessoas políticas, é possível afirmar que os bens de
caráter federal não são expropriáveis. Como último ponto a ser destacado sobre a
matéria em apreço, Maria Sylvia Zanella Di Pietro elucida que:

Em qualquer das hipóteses em que a desapropriação seja possível, deve ser

precedida de autorização legislativa: entenda-se que essa autorização legislativa
não é emanada da pessoa jurídica cujo patrimônio está sendo afetado, mas da
pessoa jurídica expropriante [50].

Ainda são suscetíveis de expropriação arquivos, documentos com

valoração histórica, bens que se tornaram inalienáveis por ato jurídico, das
missões de diplomacia, pertencentes a entidades religiosas, de concessionárias de
serviço público, direitos imateriais e bens móveis localizados no estrangeiro por
[51]
determinado tempo. Com entendimento resultante da Súmula nº. 476 , do
Supremo Tribunal Federal, Carvalho Filho ensina que, em razão dessa amplitude
de bens expropriáveis, o são também as ações, as cotas ou os direitos relativos ao
capital de pessoas jurídicas [52].

Vale tecer algumas considerações em relação à desapropriação de bens das

entidades da Administração Indireta. Preliminarmente, no que diz respeito à
expressão "entidades de Administração Indireta", esta compreende as sociedades
de economia mista, as autarquias, as fundações públicas e as empresas públicas,
cada uma delas podendo estar vinculadas ao âmbito federal, estatal ou municipal.
Este tipo de bem é considerado expropriável, conforme interpretação do já citado
art. 2º, §2º, da Lei Geral das Desapropriações, desde que quem o desaproprie seja
uma entidade política maior que a detentora da res. Assim, os Estados-membros
têm poderes para desapropriar bens de uma autarquia municipal, a União para
desapropriar bens de uma sociedade de economia mista estatal, o Distrito Federal
para desapropriar uma empresa pública municipal, entre outros exemplos (o
recíproco disso não pode ocorrer). Ainda nesta linha de pensamento, quanto à
probabilidade de ser cabível a desapropriação de um bem por parte de uma pessoa
da Federação (o Distrito Federal, v.g.), ante uma entidade administrativa indireta
maior (sociedade de economia mista com vínculos junto à União Federal, v.g.),
esta não se mostra verdadeira ou possível, tendo em vista a doutrina majoritária [53]
e os decisuns dos Tribunais Superiores do Brasil (STF e STJ). Atualmente, é o
modo mais correto de se submeter o assunto em questão.

3.7.3 Bens Inexpropriáveis

Extremamente reduzido se comparado ao de bens expropriáveis, o rol de

bens não suscetíveis de expropriação não abarca muitos casos. Os direitos
personalíssimos (o direito à honra, à liberdade, à cidadania, à vida, à imagem, à
alimentação e o direito de autor, v.g.) constituem exemplos de bens que não
podem ser retirados da propriedade de seus donos em razão de não terem conteúdo
patrimonial algum. Também não se encontram entre os bens passíveis de
[54]
desapropriação a moeda corrente do próprio País (dinheiro) e as pessoas
(concessionárias de serviços públicos, fundações e empresas), eis que são
desapropriáveis os bens ou certos direitos que estas detêm, e não elas.
Exemplificando, não há falar em desapropriação — ou até extinção — de uma
empresa, mas sim, em expropriação possível de suas ações.

Outro caso típico de impossibilidade de expropriação é o relativo à

desapropriação de propriedade produtiva ou de pequena e média propriedade rural,
in casu, respeitando o indicado pela Lei. O supedâneo jurídico vem do descrito no
art. 185, da Lei Fundamental, que assim explicita:

São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma

agrária:

I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em

lei, desde que seu proprietário não possua outra;
 II – a propriedade produtiva.

Portanto, desapropriada será somente aquela propriedade, localizada na

zona rural, que não satisfazer plenamente a sua respectiva função social, salvo nas
duas hipóteses do artigo retro, podendo, ainda, receber tratamento especial a res,
conquanto sejam honrados os requisitos que competem à função social.

3.8 Procedimento

A legislação dá margem a uma série de atos que precisam ser tomados pela
figura do expropriante para que a expropriação não tenha a sua legitimidade
prejudicada, ou venha a ser declarada nula. Nos termos da lei, para a propriedade
ter condições de integrar o patrimônio público através da desapropriação, é preciso
que o Estado aja em conformidade com o procedimento expropriatório previsto,
enfrentando, inevitavelmente, as duas fases deste, quais sejam: a fase declaratória
e a fase executória. Assevera-se que são duas fases consecutivas (primeiro se
passa por uma para depois adentrar na outra) e que não se confundem devido as
suas diferenças.

3.8.1 Fase Declaratória

A primeira fase do procedimento de desapropriação, chamada declaratória,

tem por finalidade a declaração de interesse público, utilidade pública ou interesse
social do bem que o Poder Público deseja retirar do patrimônio do particular. São
legitimadas para expedir esta declaração todas as pessoas políticas da Federação
(União Federal, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) e, em casos
especiais, as entidades da Administração Indireta (quando autorizadas).

A manifestação desta declaração de expropriação deve ser realizada por

intermédio do Poder Executivo ou do Poder Legislativo. A declaração via Poder
Executivo se perfectibiliza na forma de decreto, tendo o Presidente da República,
os governadores dos Estados, os prefeitos e os interventores como aptos à prática
deste ato (de acordo com art. 6º, do Dec-lei 3.365/41). A contrario sensu, a
declaração feita pelo Legislativo se materializa na forma de lei — o que não afasta
a participação do Executivo, eis que deve honrar suas prerrogativas em promover
a desapropriação, tomando as medidas adequadas para tanto (art. 8º, do Dec-lei
3.365/41). Existe, ainda, uma terceira modalidade de formalização, na qual a
declaração de utilidade pública é feita pelo DNER, podendo ocorrer quando
motivada pela pessoa do Ministro dos Transportes (por meio de uma portaria) ou
pela pessoa do Diretor-Geral do próprio DNER.

O ato de declaração, para ser considerado hígido, deverá ter descrito no seu
âmago os elementos que se seguem: o sujeito passivo da ação expropriatória (o
expropriando), a análise do bem a ser expropriado (identificação, medidas,
caracteres relevantes, etc.), o rumo que será dado ao bem, (o que será feito com
ele, de que forma será utilizado em prol da coletividade), o embasamento legal, os
recursos do orçamento que serão direcionados à quitação da despesa e a
declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.

Quanto aos efeitos decorrentes da declaração de desapropriação, no

magistério do festejado Miguel Seabra Fagundes, são os seguintes:

A)autorização implícita para que a autoridade administrativa penetre nos

imóveis compreendidos na declaração;

B)início do prazo de caducidade da própria declaração;

C)fixação do estado físico da coisa, sobre o qual será calculado o seu valor
e arbitrada a indenização;

D)desobrigação do expropriante do pagamento das benfeitorias

voluptuárias, que ainda realize o proprietário;

E)desobrigação, para o expropriante, do pagamento das benfeitorias úteis,

que o proprietário ainda venha a realizar, salvo se autorizadas por ele próprio [55];
 F)impossibilidade de deslocação da coisa exproprianda para a
circunscrição territorial diferente daquela em que se deve efetuar o
expropriamento [56].

Os efeitos da declaração não afetam o direito do proprietário de utilizar o

bem, caracterizando-se apenas como condição para o ajuizamento da ação ou
realização do acordo, possibilitando, no entanto, que as autoridades penetrem nos
prédios compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de oposição, ao
auxílio de força policial [57]. Isto que dizer que o dono da propriedade mantém o
poder de usar, dispor e gozar dela normalmente, podendo, inclusive, aliená-la ou
até construir nela [58].

Como último ponto a ser detalhado sobre a fase declaratória da

expropriação, tem-se a caducidade. É possível definir caducidade como sendo o
desaparecimento de um direito em face da inércia ou da renúncia por parte de seu
titular, podendo originar-se de ato, fato, transcurso de prazo ou decisão judicial [59].
Regido no art. 10, da Lei das Desapropriações, o prazo de caducidade para
expropriações com fulcro na necessidade pública ou na utilidade pública é fixado
em cinco anos, iniciando-se este a partir da expedição do ato declaratório da
desapropriação e findo os quais esse caducará. No entanto, em razão da segunda
parte do dispositivo supramencionado, a declaração poder vir a ser passível de
renovação, contanto que tenha transcorrido doze meses desde que a última
declaração caducou, ou seja, não há falar em extinção ou decisão imutável do
poder de expropriar.

Já as expropriações motivadas pelo interesse social caducam em dois anos,

consoante art. 3º, da lei 2.132/62, não havendo qualquer menção a uma "futura
renovação" como ocorre no Dec-lei 3.365/41. Outra distinção entre os dois
dispositivos é que a caducidade nas desapropriações por interesse social guarda
vínculo tanto com o momento da desapropriação se consumar, como com as
medidas levadas a cabo com vistas ao aproveitamento da res desapropriada —
enquanto as expropriações por necessidade ou utilidade pública caducam somente
quando da efetivação da incorporação do bem ao patrimônio público.

No tocante às desapropriações de glebas de terras em que são cultivadas

plantas psicotrópicas e às por não cumprimento da função social da propriedade
localizada na zona urbana, as leis silenciam a respeito do prazo de caducidade da
declaração (leis nº. 10.257/01 e nº. 8.257/91, respectivamente). Sem esquecer das
expropriações com fins de reforma agrária, a declaração expropriatória destas
caduca em dois anos, na forma do art. 3º, da Lei Complementar nº. 76/91.

3.8.2 Fase Executória

Concluídos com sucesso os trâmites legais referentes ao primeiro nível do

procedimento expropriatório, subseqüentemente apresenta-se a parte final deste,
qual seja, a fase executória. Esta segunda fase, que pode desenvolver-se judicial
ou extrajudicialmente, é caracterizada pelos atos levados a cabo pela
Administração Pública, objetivando a promoção da expropriação por meio da
ratificação do que foi firmado na declaração de expropriação (ocorrida na primeira
fase). Em síntese, nada mais é que o instante no qual as medidas pertinentes à
consumação da incorporação do bem ao patrimônio público são tomadas.

3.8.2.1 Fase Executória com Resolução Extrajudicial

A fase de execução do procedimento expropriatório será conhecida como

extrajudicial, voluntária, graciosa ou administrativa, quando, em não havendo
interferência do Poder Judiciário, as partes envolvidas no processo (expropriante e
expropriando) transigirem com relação ao preço a ser pago pelo Estado ao
particular, como forma de indenização pela res expropriada.

Neste caso, existindo acordo entre os sujeitos da relação, tem-se a

configuração de uma compra e venda, como se pode notar na ótica de José
Cretella Júnior:
 Se o expropriado concordar com a proposta do poder
público para que desocupe o imóvel em troca do preço, inexiste a
figura jurídica da desapropriação. Houve mera compra e venda
civil. Formaliza-se em documento escrito o que foi pactuado, o
poder público interessado paga o preço e efetiva-se a transição do
domínio, pela convergência dos elementos: pagamento, tradição e
escrita [60] [não sublinhado no original].

Cumpre gizar, que se o objeto da desapropriação for um bem imóvel,

necessitar-se-á da escrituração no Registro de Imóveis para que se dê a traditio.
Há vezes em que na fase executória não há a reunião das condições vitais para a
resolução de modo extrajudicial. Isto ocorre quando o Estado não encontra o dono
da propriedade, fato que não o proíbe de desapropriar aquele bem.

3.8.2.2 Fase Executória com Resolução Judicial

A expropriação tem o seu desfecho, via judicial, a partir do momento em

que o Poder Público interpõe ação expropriatória contra o dominus do bem
discutido. Deste modo, o expropriante tira o Judiciário da inércia, provocando a
sua atuação para que encontre a melhor solução ao caso em tela. Nestes termos, a
manifestação judicial poderá ser de dois tipos, conforme Bandeira de Mello: 1)
homologatória, quando o proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta pelo
expropriante; aí, o juiz apenas homologa o acordo judicial; 2) contenciosa, quando
o proprietário e o expropriante não acordam em relação ao preço, que terá que ser
fixado pelo juiz, após arbitramento [61].

A Lei das Desapropriações é que determina o modo como será celebrado o

processo judicial de desapropriação, sendo que, nas questões em que esta lei
mostrar-se incompleta, admitir-se-á a aplicação secundária do Código de Processo
Civil, mais precisamente em seu art. 42.

Quanto ao foro competente para o ajuizamento da ação expropriatória, o

professor Juarez Freitas elucida que:
 A ação, quando a União for autora ou tiver interesse, será
proposta perante a Justiça Federal (CF, art. 109, I e Decreto-lei
3.365/41, art. 11). Não sendo assim, o foro competente (mesmo na
chamada desapropriação indireta) é o da situação do bem [62].

Em resumo, a regra é que competente será a Justiça Estadual (no foro em

que se encontra a res), exceto quando o autor da ação for a União Federal ou
entidade da Administração Indireta, com vínculos federais, que goze de
autorização da lei — in casu, a competência para julgar o processo será da Justiça
Federal.

A respeito da forma como a Justiça haverá de julgar o processo judicial de

expropriação, nunca olvidando a limitação disposta no art. 9º, do Dec-lei 3.365/41
[63]
, a que ela está sujeita, pode-se concluir que serão aceitas somente análises
sobre algum tipo de vício que possa vir a macular o processo ou sobre o valor do
bem. O artigo recém citado deve ser complementado pelo art. 20, da mesma lei [64],
do qual se depreende que, caso a parte queira discutir questões atinentes a outros
elementos, que não os elencados por esse dispositivo, terá de interpor ação
autônoma, ou ação direta (como é chamada pela legislação expropriatória).

Não se quer, com isso, causar prejuízo às partes interessadas, mas sim,
garantir a celeridade do processo de desapropriação do bem. Se em meio ao
processo fossem aceitos pedidos de magnitude diversa da exposta no art. 20, da
Lei das Desapropriações, haveria lentidão processual, uma demora demasiada para
a resolução da lide formada. Assim, sem desrespeitar os Princípios da Celeridade
Processual e do Devido Processo Legal (Due Proccess of Law) [65], a lei mantém a
sua imparcialidade ao permitir que o interessado busque, através de outras vias
abertas de justiça, os direitos que entende terem sido suprimidos.

Entretanto, o tratamento não é o mesmo quando o objeto da ação

expropriatória é um bem que será retirado do patrimônio do seu titular com intuito
de reforma agrária. Aplica-se o art. 4º, da Lei Complementar nº. 76/93 [66] c/c art.
9º, da mesma lei, dos quais se deduz que o "direito de extensão" poderá ser
requerido na contestação elaborada pelo particular. Todavia, nesta mesma peça
processual não deverá conter qualquer apreciação sobre o interesse social
declarado, já que o art. 9º, caput, da Lei Complementar reza que: "a contestação
deve ser oferecida no prazo de quinze dias se versar matéria de interesse da defesa,
excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado".

Ora, o direito de extensão nada mais é que o pedido de que seja estendida a
expropriação à totalidade do bem imóvel, requerendo seja alguma parte da
propriedade, que não foi aproveitada em separado, incluída. É um meio de
proteger o indivíduo expropriado, até porque, a meta da desapropriação não é
prejudicá-lo, embora se trate de uma forma compulsória de se tomar um bem. O
fato é que o particular tem garantido o direito de receber uma justa indenização
pela sua propriedade, que haverá de ser inteiramente vendida, sem perdas para
nenhuma das partes, nos moldes propostos pela legislação.

O procedimento de desapropriação de bens imóveis tem a sua finalização

quando do pagamento efetivo, por parte do autor, do valor arbitrado pelo
magistrado ou, ainda, quando da consignação em pagamento. Assim, segundo o
art. 29, da Lei das Desapropriações, "efetuado o pagamento ou a consignação,
expedir-se-á, em favor do expropriante, mandado de imissão de posse, valendo a
sentença como título hábil para a transcrição no registro de imóveis".

3.9 Indenização

No Direito Público Brasileiro, o pressuposto da indenização não é uma

faculdade, bem ao contrário, trata-se de uma imposição para que a desapropriação
torne-se hígida ao final de todo o processo que denota. Indenizar é o mesmo que
ressarcir pessoa física ou jurídica por danos, prejuízos ou acidentes. Neste mesmo
prisma, faz-se curial o parecer da Doutora Débora de Carvalho Baptista:

Indenizar é retribuir com certa quantia em dinheiro pela

lesão causada a alguém. É a correlação entre o dinheiro e o dano
que reflete o caráter indenizatório da obrigação. É a substituição da
 coisa na sua inteireza pelo seu equivalente pecuniário. A
indenização busca a reposição patrimonial do indivíduo atingido,
sendo o equivalente pecuniário da obrigação de ressarcir [67].

Fazendo o uso de outros vocábulos, indenização pode ser definida como

uma premissa expropriatória inafastável que cabe ao Estado o dever de honrar, eis
que o prejuízo causado ao particular salta aos olhos de maneira cristalina, tendo
em vista o descompasso que foi ocasionado ao patrimônio deste, em face da
supressão forçada a que foi submetido. Restabelecer o equilíbrio que foi abalado
pela intervenção supressiva é o objetivo da indenização.

Consoante o disposto na Magna Carta Brasileira, esta indenização deverá

ser justa, prévia e em dinheiro, exceto em três casos peculiares: a expropriação,
realizada pela União Federal, de bens imóveis rurais para fins de reforma agrária
(art. 184, da Constituição Federal); expropriação de glebas de terra em que sejam
cultivadas plantas psicotrópicas (art. 243, da Lei nº. 5.257/91); e expropriação,
realizada por Município, de bens urbanos usados de modo indevido (art. 182, §4º,
III, da Constituição Federal). Quanto à primeira exceção enumerada, o pagamento
poderá ser feito na forma de títulos da dívida agrária, sendo resgatáveis em duas
décadas a contar do segundo ano de sua emissão. Ademais, as benfeitorias úteis e
necessárias têm de ser ressarcidas em dinheiro. O segundo caso excepcional tem
relação com a ausência de qualquer meio indenizatório. "O Legislador empregou
mal o termo porque se refere a confisco, que se caracteriza como pena em razão de
ato ilícito [68]". O jurista Silvio de Salvo Venosa ainda frisa que não há falar em
existência de expropriação sem indenização. Finalmente, no que tange à
desapropriação municipal de bens utilizados inadequadamente, a indenização
poderá ser paga em títulos da dívida pública, sendo resgatáveis no prazo de uma
década.

Nesta conjuntura, a indenização deverá conter o cálculo relativo às

[69]
seguintes verbas : valor avaliatório do bem, benfeitorias, lucros cessantes e
danos emergentes, juros compensatórios, juros moratórios, honorários
advocatícios, custas e despesas processuais, correção monetária, desmonte e
transporte de maquinismos e fundo de comércio.

Assim, no cálculo referente ao valor avaliatório do bem, deverá incluir,

antes da declaração de desapropriação, todas as benfeitorias existentes. Quanto às
benfeitorias, as voluptuárias, via de regra, não são passíveis de indenização, até
porque, se trata de um mero embelezamento do bem, uma mudança estética, em
contrapartida, as necessárias sempre serão pagas e as úteis somente nas vezes em
que houver prévia autorização de parte do expropriante.

Em que pese serem indenizados os danos resultantes da expropriação feita

sobre o bem (desde que provados), a questão a respeito dos lucros cessantes é
rodeada de controvérsias. Só haverá indenização nos casos em que existir dano
concreto, quando o bem originava lucros, com prazo determinado ou
determinável. No entanto, essa regra não se aplica a danos possíveis, prováveis ou
que possam ter ocorrido. O Estado não vai pagar certa quantia em dinheiro com
base em uma probabilidade. In casu, poderá o desapropriado buscar esses direitos
via ação direta, não sendo colocados no cálculo da indenização esses "lucros
problematizados".

Quanto aos juros, Carvalho Baptista aduz que consistem num mecanismo
jurídico que dá permissão aos credores de obter a adequada restituição dos
créditos, assim, os juros têm servido como uma espécie de "recompensa" para o
atraso no adimplemento de obrigações como ganho efetivo pelo emprego do
capital correspondente ao crédito [70]. Os juros compensatórios são aqueles que o
devedor deve pagar como meio de recompensa pelo uso do capital do credor,
enquanto os juros moratórios são devidos em razão da mora, pela falta de
pontualidade na devolução do dinheiro.

Nos juros compensatórios, de acordo com a Súmula 164, do Supremo

Tribunal Federal [71], a base do seu cômputo é a diferença entre a inicial proposta
da Administração Pública e a quantia indenizatória, quando da ocorrência de
emissão provisória na posse. A Medida Provisória nº. 2.183-56, de 24 de agosto de
2001, mais precisamente na redação dada ao art. 15-A, da Lei das
Desapropriações, reformulou o preconizado pela Súmula 618, do Supremo
Tribunal Federal [72], que prevê uma taxa de juros compensatórios de 12% ao ano.
A Medida Provisória supramencionada impõe que, in casu de divergência entre o
valor da oferta em juízo e o preço da res sentenciado pelo Magistrado, haverá
juros compensatórios, se versar sobre questão relativa à imissão prévia na posse.
Esses juros serão computados até 6% ao ano em cima da diferença que por ventura
foi calculada, sendo defesa em lei a apuração de juros compostos. Na expropriação
indireta, começarão a ser contados os juros desde a concreta ocupação do bem
[73]
imóvel, conforme a Súmula 69, do Superior Tribunal de Justiça , ou, ainda,
desde a imissão na posse quando não houver imissão provisória, porém, na
expropriação direta será a partir da imissão na posse.

Por outro lado, o cálculo dos juros moratórios deve obedecer ao art. 15-B,
do Dec-lei 3.365/41, do qual se depreende que a base desse cômputo é a mesma
atribuída aos juros compensatórios (até 6% ao ano), a contar do dia 1º de janeiro
do exercício seguinte aquele em que o pagamento deveria ser feito, consoante o
determinado pela Lei Fundamental em seu art. 100. Com o advento da Medida
Provisória 2.183/2001, houve o acréscimo do art. 15-B à Lei das Desapropriações,
ipso facto, restou cancelada a Súmula 70, do Superior Tribunal de Justiça [74], que
antes fornecia o embasamento legal de como se calcular o valor a ser cobrado do
expropriante, em razão da demora no pagamento do preço fixado em sentença pelo
bem expropriado.

Não raro, os honorários de advogado da parte expropriada, até 1956

admitidos somente nos casos em que o Estado cometesse ato ilícito e fosse
[75]
condenado , também tem a sua importância na ação de desapropriação. O
cômputo dos honorários advocatícios, arrimado nas Súmulas 131 [76] e 141 [77], do
Superior Tribunal de Justiça, será fixado sobre a diferença entre o preço da oferta
feita pelo expropriante e o preço final da indenização, incidindo juros
compensatórios e moratórios e correção monetária em cima do valor apurado.
Esse dispositivo é decorrente do princípio do ônus da sucumbência que está
regrado no art. 27, §§1º e 3º, do Dec-lei 3.365/41 (com mudanças feitas pela
Medida Provisória nº. 2.183-56, de 24 de agosto de 2001). Os honorários serão
sentenciados pelo magistrado da causa entre 0,5 e 5% do valor da diferença,
respeitando o que dispõe o art. 20, §4º, do Código de Processo Civil, não podendo
sobrepujar a cifra de R$151.000,00 (cento e cinqüenta e um mil reais), a qual será
atualizada todo dia 1º de janeiro de cada ano, baseado no Índice Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA). No caso específico da desistência da ação
expropriatória, por parte do Estado, o jurista Sérgio Ferraz enfatiza que os
honorários deverão ser cobrados mesmo assim, como se pode perceber pelo
comento seguinte: "(...) desistência, no caso, configura sucumbência, à luz do
Código de Processo Civil, invocado subsidiariamente, o que legitima, por si só, a
atribuição da verba honorária ao expropriado [78]".

De outro canto, tem-se as custas e as despesas processuais, preconizadas

no art. 20, §2º, do Código de Processo Civil e no art. 30, da Lei das
Desapropriações. Caso haja desistência da ação expropriatória, de acordo com o
art. 26, do Código de Processo Civil, será o autor da ação quem pagará as custas e
as despesas do processo. Todavia, a regra é que o vencido pague esses valores [79]
ou, quando o réu concordar com o preço ofertado pelo autor, pagará este último
também, ou, como última possibilidade, proporcionalmente, de acordo com o
disposto em lei. Quanto à desapropriação para fins de reforma agrária, nenhum
valor é exigido pelo registro de títulos, segundo Medida Provisória 2.183 (com
redação dada ao art. 26-A, da Lei nº. 8.629/93).

Com relação à correção monetária, Débora de Carvalho Baptista assim a

conceitua:

A correção monetária é constitucionalmente concebida para

sobrecarregar o pagamento devido, tornando maior a quantidade de
moeda a que faz jus o beneficiário do pagamento, de maneira a
agravar quantitativamente uma dada obrigação de pagamento em
dinheiro, com a proposta de manutenção dos "valores reais". Trata-
 se, portanto, da recomposição do poder de compra da moeda, para
compensar a inflação com a elevação nominal da prestação devida
[80]
".

O cômputo da correção monetária é elaborado segundo índices oficias ou

sugeridos legalmente pelo Estado, em tempos de inflação (como é comum na
economia brasileira e de outros países emergentes) e instabilidade da moeda,
partindo da análise feita pelo perito no laudo de avaliação do bem. A renovação do
cálculo da indenização é incessante, por isso obrigatória, eis que a correção da
moeda recai sobre qualquer pendência pecuniária acarretada pelo decisum do
Magistrado (honorários de advogado e custas, v.g.), até o dia da concretização do
pagamento (Súmula 561, do Supremo Tribunal Federal) [81].

Sobre o desmonte e o transporte de maquinismos que se encontram

instalados no local ou em funcionamento, o juiz deverá arbitrar ressarcimento
pecuniário justo. O eminente Netto de Araújo esclarece que a previsão legal
referente a esta questão (art. 25, §único, da Lei das Desapropriações) foi editada à
época da Constituição de 1937, que não exigia justa indenização como a atual,
portanto, o termo "poderá arbitrar quantia módica" implícito no dispositivo retro,
está defasado e equivocado (por isso da nova interpretação dada a ele) [82].

Derradeiramente, quanto ao fundo de comércio, há duas possibilidades de

este ser acrescido à quantia indenizatória: se o dono do fundo for o expropriado
(posição jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal) ou for terceiro (caso em
que este terá de postular o devido ressarcimento pecuniário via ação própria, pelo
que prega o art. 26, caput, do Dec-lei 3.365/41) [83]. O comerciante pode ter sua
atividade (que lhe fornece o sustento próprio e de sua família) afetada ou até
mesmo encerrada pela intervenção supressiva do Poder Público, razão pela qual,
esse "fundo" adquirido pelo trabalhador do comércio precisa ser indenizado, tendo
em vista a privação deflagrada.

Urge aclarar que na expropriação para fins de reforma agrária a indenização será
fixada consoante a Lei Complementar nº. 76/93 (com mudanças feitas pela Lei
Complementar nº. 88/96 e pela Medida Provisória nº. 2.183/2001) c/c as Leis nº.
8.629/93, fundamentalmente no que se refere ao art. 12 em seu inteiro teor, e nº.
8.177, em seu art. 18, §§3º, 4º e 6º.

3.10. Imissão Provisória na Posse

Imissão provisória na posse é o meio pela qual a Administração Pública,

no preâmbulo da lide, tem a integralização antecipada do dominium do bem que
deu ensejo à desapropriação ao patrimônio público. Também chamada de "imissão
[84]
prévia na posse ", esse tipo interventivo só terá a concessão judicial caso o
expropriante preencha os três requisitos impostos pelo disposto no art. 15, do Dec-
lei 3.365/41, a saber: o pagamento do valor prévio, calculado com arrimo nos
critérios estabelecidos pela legislação; a alegação de urgência, feita no decorrer do
processo contencioso (a qualquer momento) ou, ainda, no ato expropriatório
mesmo; e o requerimento da imissão provisória na posse dentro do prazo de quatro
[85]
meses (120 dias), contados a partir da urgência alegada pelo Poder Público .
Oportuna se mostra a contribuição do jurista Juarez Freitas ao explanar esse tema:

Assim, se, e somente se, o expropriante, alegando urgência, previamente

depositar a quantia considerada efetivamente como justa — em avaliação judicial
provisória —, o julgador mandará imiti-lo, sem definitividade, na posse do bem.
Tal imissão, no entanto, não deverá prosseguir sendo feita independentemente da
ciência do réu, porquanto não é suficiente qualquer depósito, para este fim, pois há
de ser depósito justo. A ciência torna-se imperiosa para que se assegure o
[86]
contraditório em torno da própria justiça do valor a ser depositado . [grifo
nosso]

Prédios residenciais urbanos que sejam habitados pelo próprio dono ou por
terceiro, que seja firmatário de promessa de compra e venda devidamente inscrita
no Registro de Imóveis, têm o seu tratamento delimitado pelo Dec-lei 1.075/70.
Segundo o dispositivo retro, caso o proprietário do bem não concorde com o valor
oferecido, terá o direito de impugnar o preço, dentro do prazo de cinco dias,
contados a partir da intimação deste. Vale lembrar, que o valor atribuído à res é
aquele que, no entender do Poder Público, figura como o mais coerente. No caso
de haver a impugnação, o Magistrado indicará um perito (se for preciso) para que
seja elaborado um laudo sobre o bem objeto da expropriação, que deverá ser
entregue em até cinco dias. Desta sorte, o juiz, em 48h, determinará o preço
provisório do bem.

Quando o valor determinado na perícia for maior que o dobro da quantia

ofertada, terá o autor da desapropriação de efetuar a complementação do que foi
depositado, até alcançar 50% da quantia temporária, não excedendo a 2.300
salários mínimos. É garantido ao proprietário o prosseguimento na lide, mesmo
que venha a levantar o valor arbitrado pelo juiz, como a lei lhe faculta.

De outra banda, se o preço apurado no laudo pericial for menor que o

dobro do ofertado ou igual, poderá o particular levantar 80% da quantia oferecida
pelo Estado ou 50% da quantia determinada no laudo de perícia. O processo
continuará sua tramitação legal, computando, ao final, o preço verdadeiro da coisa
que constitui o objeto da expropriação.

Ora, é consabido que a Administração Pública quase sempre tem a sua

oferta impugnada pelo particular, pois propõe valores irrisórios pelos bens
daquele. Também é notório que o perito costuma demorar muito mais que cinco
dias para avaliar um bem, até porque, mesmo sendo orientado no sentido de
definir um valor prévio — o que, a priori, custaria menos dispêndio de tempo —
ele examina o bem com a idéia de atribuir-lhe um preço definitivo.

Destarte, o processo de desapropriação, inclusive na imissão provisória da

posse, acaba tornando-se prolixo, ao passo que demora mais tempo do que
deveria. Assim, a celeridade processual é severamente prejudicada, acarretando
uma resolução tardia quanto à expropriação do bem, ao mesmo tempo que afeta o
sistema num todo, devido à morosidade a que as ações de intervenção supressiva
estão sujeitas.
 Não obstante, tem-se também um tratamento relativo à imissão prévia de
posse no caso do restante dos bens imóveis, isto é, aqueles que não se encontram
sob a regência do Dec-lei 1.075/70. Essa tomada temporária da posse do bem
pretendido na desapropriação é feita por meio do depósito da quantia arbitrada
para efeitos fiscais. Em outras palavras, a imissão se faz através do depósito da
quantia fixada ao bem, para efeitos de cobrança do imposto territorial ou predial.
Nestes termos, se o expropriado demonstrar aquiescência quanto à quantia
depositada como meio indenizatório, perfectibilizar-se-á a expropriação, havendo,
deste modo, a possibilidade de o particular levantar o valor integral. Entretanto, in
casu de não haver concordância a respeito da importância oferecida, nos moldes
propostos pelo art. 33, §2º, da Lei das Desapropriações, poderá o proprietário da
res levantar 80% do depositado e, mesmo assim, seguir discutindo no processo o
preço que julga ser o mais justo como forma de ressarcimento pela retirada
compulsória do seu imóvel.

3.11 Destino dos Bens Desapropriados

3.11.1 Casos em Geral

A regra geral na expropriação é a de que, após a consumação da

intervenção supressiva, o bem retirado do patrimônio privado passe a integrar o
público. Nesta senda, a res é repassada à pessoa que atuou como autora da
expropriação, podendo ser ela política federativa (União Federal, Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios), ou pública ou privada que tenha
representado a Administração Pública via serviços públicos delegados (conforme
já foi exposto no ponto 2.7 referente aos sujeitos da relação jurídica de
expropriação).

Contudo, há casos especiais em que a desapropriação é realizada com o

fito de transferir o bem desapropriado a terceiros, logo, não o integrando ao
patrimônio público. Nesta linha de raciocínio, Carvalho Filho ensina que é
juridicamente inviável a transferência direta do bem ao terceiro, eis que a res
deverá ingressar primeiro no patrimônio do expropriante e, somente após, no
patrimônio de terceiros, a quem vai incumbir a utilização e o desfrute desta [87].
Conclui-se, então, que aqueles bens endereçados ao patrimônio do expropriante
ingressam de modo permanente neste, obtendo o status de bem público. Em
contrapartida, os que são endereçados ao patrimônio de terceiros integram de
maneira transitória o rol de bens pertencentes ao Estado, para depois, num
segundo momento, tornar-se novamente propriedade de particulares (porém sob a
administração de um novo dono).

Os casos especiais de desapropriação, destacados no parágrafo supra, são:

a desapropriação por zona, para fins de urbanização, para fins de formação de
distritos industriais, por interesse social, para assegurar o abastecimento da
população e a título punitivo, quando incide sobre terras onde se cultivem plantas
[88]
psicotrópicas . A seguir serão explanados aqueles que ainda não foram
apresentados pelo presente trabalho.

3.11.2 Desapropriação por Zona

Também chamada de "desapropriação extensiva", esta forma interventiva

especial é conceituada por Celso Antônio Bandeira de Mello do seguinte modo:

Desapropriação por zona é a desapropriação de uma área maior que a

necessária à realização de uma obra ou serviço, por abranger a zona contígua a ela,
tendo em vista ou reserva-la para ulterior desenvolvimento da obra ou revende-la,
a fim de absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da
própria execução do projeto [89] [não sublinhado no original].

Instituto preconizado no art. 4º, do Dec-lei 3.365/41, a expropriação

extensiva, para ser eficaz, no momento da declaração de utilidade precisa detalhar
qual a área que será destinada ao serviço ou obra pública, e qual a área que haverá
de ser aproveitada com a evolução da obra ou revendida — partindo-se do
pressuposto de que terá valorização extraordinária futura. O insigne Seabra
Fagundes dá à desapropriação por zona que visa a revenda do bem a nomenclatura
de "expropriação de zona extraordinariamente valorizada", elucidando o motivo
porque esta se trata de um "substantivo da contribuição de melhoria":

O Estado, ao invés de cobrar do beneficiário um tributo correspondente ao

aumento de valor, que a obra pública acarrete aos imóveis adjacentes, chama estes
imóveis ao seu patrimônio pelo preço antecedente à realização da obra, e,
alienando-os posteriormente, beneficia-se com a diferença entre o preço da
aquisição e o de revenda [90].

Como se percebe, é uma posição de considerável comodidade para a

Administração Pública que, nas duas espécies de desapropriação por zona,
aguarda uma futura valorização do bem, resultante das obras públicas realizadas
em cima dele. Assim, o Estado tem a possibilidade de cobrar a contribuição de
melhoria ou de expropriar a área contígua que será valorizada para, após o fim das
obras, revende-la, gerando lucro através da diferença entre o valor pago a título de
indenização e o da revenda (corroborando o que afirma Seabra Fagundes na
citação supra). Cumpre salientar que o momento para ser feita esta expropriação é
antes da realização da obra.

Em que pese ter a sua constitucionalidade contestada por parte da doutrina

[91]
, sob a alegação de que visa somente o lucro e não a utilidade pública, ou,
ainda, porque a Magna Carta Brasileira (art. 145, III) impõe a contribuição de
melhoria como meio idôneo de obter valorização à custa de obra pública (e não a
desapropriação), esse modo de intervenção estatal na propriedade, mesmo assim,
tem tido o aval da jurisprudência em seus decisuns para prosseguir normalmente.

3.11.3 Desapropriação Urbanística

Desapropriação urbanística, reurbanização ou desapropriação para fins

urbanísticos é aquela intervenção estatal compulsória que almeja a alteração ou a
elaboração de planejamentos voltados para a urbanização de cidades, por meio da
inevitável supressão de alguns bens imóveis do patrimônio de seus respectivos
proprietários.
 [92]
Arrimada no art. 5º, "i", da Lei das Desapropriações , a expropriação
urbanística encontra seu suporte fático na utilidade pública. Na letra de Arnaldo
Rizzardo, pela interpretação do dispositivo retro, é possível especificar que:

Engloba a previsão vasta gama de obras, como ruas, vilas, caminhos,

estradas de rodagem, estradas de ferro, estações rodoviárias e ferroviárias, vias
elevadas, pontes, rios, canais, portos, parques, praças, jardins, bosques, a
erradicação de favelas e a implantação de distritos industriais com a venda de lotes
após a instalação. Averbe-se que a expressão ‘logradouros públicos’ abrange
praças, parques, lagos, jardins e outros locais de diversões, passeios e tráfego,
como ruas, estradas, rodovias, avenidas, pontes, calçadas, becos, entradas e
caminhos [93] [não sublinhado no original].

A Administração Pública tem a necessidade de agir rapidamente no sentido

de determinar, com antecedência, os projetos de urbanização (ou reurbanização)
que serão feitos. Isso se deve ao fato de que este tipo expropriatório normalmente
abrange grandes extensões territoriais, podendo até retirar a propriedade de um
considerável número de pessoas moradoras de um bairro inteiro.

Faz-se mister exaltar que as edificações e as áreas que ultrapassaram o que

foi projetado são passíveis de alienabilidade, cabendo a preferência de compra,
[94]
neste caso, aos donos das áreas que foram urbanizadas (ou reurbanizadas) .
Neste mesmo diapasão, Dallari leciona com maestria que:

Não se pode perder de vista que nem todo plano de urbanização implica
necessariamente desapropriação. Seria, sem dúvida, bem melhor atingir o
resultado final almejado pelo Poder Público sem ter que desapropriar e graças a
um comportamento conveniente voluntário dos particulares, simplesmente
estimulados ou induzidos pela Administração [95] [não sublinhado no original].

Desmistificando a teoria de Dallari, quer-se afirmar que em determinadas

situações concretas, o ato de urbanizar pode até ficar a critério dos donos das
propriedades expropriadas, conquanto que desempenhem o proposto no
planejamento oficial que deu origem a essa expropriação, tornando efetivas as
prescrições como obra ou serviço público de responsabilidade do Estado. Se
hipoteticamente os particulares agirem em conformidade com o plano arquitetado,
não há razão de existir uma futura intervenção do Poder Público.

3.11.4 Desapropriação para Fins de Construção

A modalidade de expropriação para fins de construção ou ampliação de

distritos industriais encontra-se disposta no art. 5º, in fine, do Dec-lei 3.365/41,
sob as limitações referidas pelos §§ 1º e 2º do mesmo artigo. O §1º impõe que a
ampliação ou construção de distritos industriais deverá incluir o loteamento das
áreas necessárias à instalação de indústrias e atividades relacionadas (o mesmo
ocorrendo com a locação ou revenda dos lotes para empresas previamente
qualificadas). Já o § 2º é mais sucinto, mas não menos impositivo, ao passo que
obriga este tipo de desapropriação a ser antecedido de prévia e expressa aprovação
do projeto de implantação a que corresponde.

3.11.5 Desapropriação por Interesse Social

No que tange à desapropriação por interesse social, tal como acontece na

desapropriação com fins para a reforma agrária [96], a transmissão de propriedade a
particulares dá origem ao próprio fim a que a medida se dedica. Assim, aqueles
cidadãos que forem favorecidos pela distribuição de bens imóveis, via reforma
agrária, receberão este benefício na forma de títulos de concessão de uso ou de
domínio (não negociáveis por 10 anos), conforme a previsão do art. 189, da
Constituição Federal.

Outro caso que merece menção é o disposto no art. 182, § 4º, da Lei
[97]
Fundamental . O propósito deste meio de expropriação é garantir o correto
aproveitamento do solo urbano por seu parcelamento e edificação. O substrato
constitucional é que dá ensejo à possibilidade de transmissão, como no caso
expropriatório anterior, estando esta definida no art. 8º, §5º, da Lei 10.257/01 [98].
Os deveres e obrigações provenientes de parcelamento, edificação ou utilização,
os quais a pessoa do desapropriado era sujeito, caberão aquele que assumir o
dominium do bem imóvel, seja via concessão de uso ou por alienação. Em não
havendo o cumprimento das medidas exigidas para o exercício da posse desta
propriedade, ficará o "novo dono" sujeito às punições impostas no art. 182, §4º, da
Magna Carta, podendo até perder a res por intermédio da expropriação.

A terceira espécie de expropriação por interesse social está inserida no art.

[99]
5º, XXIV, da Lei Fundamental . A situação é muito similar a dos dois tipos
anteriores. A Lei nº. 4.132/62 reza que os bens objetos da expropriação destinar-
se-ão a quem for apto para dar-lhes o caminho social previsto. Isso poderá ser feito
por meio de locação ou venda, não se admitindo doações, até porque, estas não se
encontram expressas na legislação.

3.11.6 Demais Casos

Os outros casos em que a propriedade particular não é destinada a fazer

parte do patrimônio público (logo, não se tornam bens públicos de modo
definitivo, apenas provisório) são os que se seguem:

-As expropriações com intuito de garantir o abastecimento populacional,

com arrimo nos art.2º, III, da Lei Delegada nº. 4, de 26 de setembro de 1962 e art.
5º, "e", da Lei das Desapropriações;

-A expropriação de terras onde se cultivam plantas psicotrópicas —

matéria já analisada no ponto 2.6 — as quais serão endereçadas ao assentamento
de colonos para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, consoante o
art. 243, da Constituição Federal.

Nos termos do art. 15, § único, da Lei 8.257/91, in casu de a terra

expropriada não ter o seu destino previsto consolidado em 120 dias, far-se-á a sua
reserva através do ingresso desta no patrimônio da União federal, aguardando até
que as condições vitais para tanto sejam preenchidas. Seria um tipo de
incorporação temporária ao rol de bens da União, visando a satisfação do que foi
tratado na ação de expropriação.

3.12 Desapropriação Indireta

Para muitos doutrinadores a desapropriação indireta não constitui um tipo

[100]
expropriatório . Isto se deve ao caráter ilícito de que este fato jurídico se
reveste. Como a expropriação é um instituto do Direito que goza de legalidade,
não seria possível enquadrar a expropriação indireta no rol das suas modalidades.
Nestes termos, pode-se conceituar a desapropriação indireta, apossamento
administrativo ou desapossamento como sendo o ato administrativo pelo qual o
Estado, sem o consentimento do proprietário do bem, adquire definitivamente um
imóvel particular, com base em interesse público. Cumpre gizar que este
apossamento administrativo tem a sua consumação apenas no instante em que a
res se incorpora de modo definitivo ao Estado. Consumada a tomada da posse, não
há como o particular reverter a situação. Sobre a ilicitude do desapossamento,
Bessone leciona que:

Não há lei regulamentando a matéria, nem mesmo para definir-lhe os

requisitos essenciais. Tudo cai, assim, no terreno do arbítrio. A combinação dos
incisos XXII e XXIV do art. 5º da Constituição Federal evidencia que só a lei
pode dispor sobre qualquer forma de desapropriação, sob pena de ofensa à
garantia constitucional da propriedade. Se não há lei regulamentando, a chamada
‘desapropriação indireta’ constitui extravagância, ainda que placitada pelos mais
altos Tribunais do País [101].

O art. 159, do Código Civil Brasileiro [102], concede ao dominus do bem o

direito à ação ordinária de indenização contra a Administração Pública, nos casos
relativos ao apossamento administrativo. No entanto, Maluf enfatiza que existem
determinados requisitos indispensáveis para o ajuizamento desta ação, sem os
quais não é possível postular esse direito: "um deles é que o particular comprove o
domínio do imóvel através de uma certidão de filiação expedida pelo Registro de
Imóveis; o outro é que ele comprove que vem pagando regularmente seus
impostos territoriais urbanos (expedidos pelas prefeituras) ou rurais (expedidos
pelo INCRA) [103]".

O prazo para a propositura da ação indenizatória é de quinze anos [104] em

face do Poder Público não dispor de justo título e boa-fé no ato de desapropriar, o
que caracteriza uma forma de usucapião extraordinário [105].

Assim, além de ter que pagar o valor principal, a Administração Pública

terá de arcar com o pagamento de juros moratórios de 6% ao ano a partir do
trânsito em julgado, juros compensatórios de 12% ao ano desde a data da
ocupação, custas e despesas processuais, honorários advocatícios, salários de
peritos, correção monetária, publicação de editais, entre outras questões
necessárias que norteiam a ação que objetiva o ressarcimento pecuniário a que o
particular faz jus.

3.13 Retrocessão

3.13.1 Pontos Gerais

Retroceder é o mesmo que ir para trás, regredir, recuar, desistir de um

[106] [107]
intento . Com previsão no art. 519, do Código Civil Brasileiro , a figura
jurídica da retrocessão tem o seu significado exarado por Bielsa do seguinte modo:

Cuando la cosa no se destina a la utilidad pública, esto es,

cuando el supuesto en que funda la expropiación no se cumple,
cesa el derecho que la causa expropiadora atribuye al sujeto activo
(expropiador), al paso que renace el derecho del sujeto pasivo
(expropiado) y éste puede, entonces, incorporar la cosa en su
patrimônio devolviendo lo que recibió por ella. Al no destinarse la
cosa al objeto que justificó la expropiación, no hay causa, por lo
que cesa la razón legal para mantener la propiedad, y cessante
causa legis, cessat lex [108].
 Assim, o particular readquire o imóvel que lhe havia sido expropriado,
havendo a devolução do bem por parte do expropriante e da quantia indenizatória
pelo proprietário. O eminente Cretella Júnior estabelece duas modalidades de
retrocessão: "retrocessão parcial é a que ocorre quando, executada a obra pública,
uma determinada parte do imóvel permanece desaproveitada por não ter recebido
a destinação prevista; retrocessão total é a que ocorre quando o imóvel não é
utilizado, em toda a sua extensão, em virtude de a obra pública não ter sido
executada [109]".

É imperioso explanar que, para ter direito à ação de retrocessão, não basta
o bem expropriado não ter a destinação projetada na ação expropriatória, eis que,
além disso, não pode ser utilizada para serviços ou obras públicas. O que
configura este instituto, além da hipótese recém mencionada, é o desvio de
finalidade (também conhecido como tredestinação) ou, ainda, a transferência a
terceiros, nos casos em que não há essa possibilidade. A doutrina dá o nome de
"tredestinação lícita" quando da mudança legal do fim da desapropriação (de uma
finalidade inicial pública para uma finalidade consumativa também pública). Pode,
v.g., a Prefeitura do município de Porto Alegre desapropriar um determinado
terreno pertencente a Fulano de Tal, inicialmente, com intuito de construir um
posto de saúde, e depois modificar para a construção de uma delegacia de polícia,
que não estará dando ensejo a uma futura ação de retrocessão. Diz o jurista
argentino Roberto Dromi que "tal acción opera como un derecho patrimonial
transmisible, que puede ser ejercido tanto por su titular (el expropiado) como por
sus sucesores a titulo univeral o singular [110]".

3.13.2 Tredestinação

Tredestinação é destinar o bem expropriado a outra finalidade que não a

planejada inicialmente. A tredestinação "ilícita" tem a ver com a retrocessão, se
caracterizando por ser uma real desistência da expropriação. Isso ocorre, conforme
já foi exposto, nos casos em que o Poder Público pratica desvio de finalidade ou
transmite o bem a terceiros (quando não é possível). Nesta senda, a intervenção
supressiva acaba se tornando ilegítima, até porque foge ao seu objetivo originário.
Giza-se que a demora na utilização do bem não configura tredestinação.

De mais a mais, há também a tredestinação "lícita", na qual a

Administração dá uma destinação diversa da projetada na ação expropriatória, tal
como na ilícita, porém, com mantença do interesse público. Nesse sentido,
Carvalho Filho aclara que "o motivo expropriatório continua revestido de
interesse público, tendo-se alterado apenas um aspecto específico situado dentro
desse mesmo interesse público [111]". Logo, não há falar em ilicitude, neste caso
específico, eis que o fim da expropriação foi desviado, mas não o seu atributo
ensejador (o interesse público).

3.13.3 Prescrição

A ação de retrocessão prescreve no prazo de cinco anos, consoante Decreto

nº. 20.910/32, o qual consignou a prescrição qüinqüenal a favor da Administração.
Segundo dispõe o art. 189, do Código Civil Brasileiro [112], a contagem deste prazo
se inicia no momento em que o Estado se definir pela desistência demonstrada na
consecução das metas da expropriação do bem — ato este que resulta em violação
ao direito do dominus — e não quando do encerramento da desapropriação.

3.14 Desistência

Até o instante da integração da res ao patrimônio público (quando se torna

um bem público, de fato), é possível que haja a desistência da expropriação. No
caso dos bens móveis a desistência pode se dar até a hora da tradição (a entrega do
bem do expropriado para o expropriante), enquanto nos imóveis é até o trânsito
em julgado da sentença ou o registro do título resultante do acordo celebrado entre
as partes. Se não for manifestada a desistência nestes moldes, mas sim após o
momento oportuno para requerer-la, haverá somente a possibilidade de postular
ação de retrocessão, eis que a transmissão do dominium esgotou as chances de
desistir da expropriação.
 A desistência se perfectibiliza pelo retorno do bem desapropriado ao
patrimônio do particular (no mesmo estado em que se encontrava quando da
intervenção supressiva) e pelo cancelamento da desapropriação. O professor
Guilherme Pinho Machado, sobre a possibilidade de o bem não ser entregue ao
proprietário nas mesmas condições em que passou às mãos do Estado, ensina que:

O bem só não será devolvido se tiver sido deteriorado, revendido, ou tiver

recebido outra finalidade pública. Nesses casos em que se torna impossível a
devolução do bem é que pode o expropriado buscar indenização relativa à perda
do imóvel por uma finalidade pública que acabou não se consumando. Essa
indenização seria calculada pela diferença entre o valor do bem na data em que ele
deveria ter sido oferecido e o valor que recebeu o expropriado como indenização
[113]
.

Caso o ato da desistência goze de eficácia jurídica, em existindo alguma

ação ajuizada, o processo será extinto ou o acordo será conhecido como nulo.

4. Conclusões

No choque impetuoso entre dois interesses de cunhos diversos, um de

natureza pública e outro de natureza particular, o embate se soluciona em favor do
interesse "maior", isto é, o de natureza pública, devendo este, se sobrepujar ao
segundo em face da relevância que abarca. Notadamente, vigoram os Princípios da
Supremacia do Interesse Público (sobre o particular) e da Indisponibilidade do
Interesse Público.

A problemática exposta se manifesta com mais força e energia,

considerando que a sistemática jurídica brasileira não fornece quaisquer
regramentos práticos para a resolução dos conflitos entre interesses públicos que
possam vir a surgir. Deste modo, é que emergem maneiras distintas de se
interpretar a normatização legal, consoante a ótica e a posição adotada pelo
intérprete.

Certo é que o poder de expropriar concedido à Administração, oriundo de

sua soberania sobre todas as coisas que se localizam em seu âmbito de atuação, é
tipicamente um ato de império (jus imperii), eis que ao dono da propriedade é
imposto o seu estrito cumprimento, por meio da coercibilidade. Esse mesmo poder
administrativo tem guarida no Princípio Constitucional do Interesse Público, o
qual denota ações ágeis e eficientes por parte do administrador público, levando-se
em conta as necessidades da coletividade. Disso depreende-se que entre todas as
modalidades previstas de intervenção do Estado na propriedade privada, a
expropriação é, sem sombra de dúvidas, a mais ríspida, ao passo que se
perfectibiliza através da transferência compulsória de um bem do patrimônio
privado para o patrimônio público ou até mesmo para outro privado, mediante
prévio e justo ressarcimento pecuniário.

Outrossim, a Carta Política de 1988 categoricamente aditou ao nosso

ordenamento jurídico uma conceituação nova de atuação do Estado. A
Administração Pública abandonou suas características unilaterais e passou a
vislumbrar embevecidamente maneiras nitidamente mais solidárias em seu agir. É
o que a doutrina consagrou como "passagem do Estado-particular para o Estado-
social", cujo seu apogeu vai de encontro ao direito de propriedade (art. 5º, XXII,
da CF) e suas correspondentes restrições determinadas pelo próprio estatuto
constitucional, como a obrigação em honrar a sua função social (art. 5º, XXIII, da
CF) e o poder de desapropriar delegado ao Estado (art. 5º, XXIV, da CF). Neste
diapasão, a expropriação toma forma como um verdadeiro corolário da prescrição
constitucional em que "a propriedade atenderá a sua função social" (art. 5º, XXIII,
da CF). Assim, não há falar em expropriação sem qualquer liame com a
conceituação de "função social da propriedade", em que pese se tratar da
incidência do art. 243, da Magna Carta Brasileira, no qual o cunho sancionatório
submete o bem imóvel direcionado ao cultivo ilícito de plantas psicotrópicas ao
"confisco".
 Ora, uma desapropriação em que os preceitos legais são respeitados é
plenamente aceitável, se formos nos ater à cultura romano-germânica que
predomina em solo brasileiro. Exagero é fazer "vistas grossas" a um mal que cada
vez mais se mostra evidente e que mina a credibilidade da sistemática jurídica do
Brasil, batizado como "desapropriação indireta". A nossa opinião corrobora no
mesmo sentido traçado pela doutrina majoritária brasileira. É inadmissível que o
Poder Judiciário do Brasil compactue com os abusos patrocinados pela
Administração, no que se refere à usurpação de imóveis privados. Não se pode
estimular uma atitude administrativa que seja desprovida de qualquer autorização,
e que em seu âmago, não tenha preenchidos dois dos requisitos basilares de uma
desapropriação comum (declaração e indenização prévia). Afrontar a propriedade
particular, ainda mais sem conceder o direito à ampla defesa e ao contraditório, é o
mesmo que ignorar a existência da Constituição Federal do Brasil, ou até mesmo
rasgá-la.

Não custa recordar que a expropriação indireta, alhures, ocorria em casos

excepcionais, entretanto, nos dias de hoje, é um mecanismo usado
corriqueiramente pelo Estado. Trata-se de um verdadeiro esbulho possessório, um
inovar jurídico eivado de clara e incontroversa inconstitucionalidade, que deflagra,
mais uma vez, o predomínio da força do mais forte (Poder Público) sobre o mais
fraco (proprietário). O direito à indenização é insuficiente para recompor a moral e
a honra do particular prejudicado. É preciso que o Judiciário reformule as suas
ideologias imediatamente para dar um fim à série de injustiças que vêm sendo
cometidas contra o tão famigerado cidadão comum brasileiro (a maior vítima desta
atrocidade).

5. Referências Bibliográficas

ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Dicionário Acadêmico de Direito. 2.ed.

rev. ampl. e atual. São Paulo: Editora Jurídica Brasileira, 2001.
 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
Saraiva, 2005.

BAPTISTA, Débora de Carvalho; PELEGRINI, Márcia. Precatórios

Judiciais Decorrentes de Expropriação - Conteúdo e Extensão do Princípio da
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Notas

01
BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. 6.ed.Buenos Aires: La Ley,
1964. Tomo I. p. 146.

02
SMITH, Adam. A riqueza das nações. 2. ed. São Paulo: Global, 1985.
Livro IV. Capítulo 2.

03
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo.
11. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 275.
 04
RIZZARDO, Arnaldo. Direito das coisas: lei n° 10.406, de 10.01.2002.
Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 191.

05
O art. 527 do Código Civil Brasileiro fornece supedâneo jurídico a esse
cunho exclusivo ao prever que "o domínio presume-se exclusivo e ilimitado até
prova em contrário".

06
HARADA, Kiyoshi. Desapropriação: doutrina e prática. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 2002. p. 21-2.

07
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.
12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 689.

08
BASAVILBASO, Benjamin Villegas. Derecho administrativo, 1956; apud
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30 ed. atual. São
Paulo: Malheiros, 2005. p. 573.

09
MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 575.

10
GASPARINI, Diógenes. 10. ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p.
670.

11
CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 689.

12
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Estatuto da Cidade. Considerações
introdutórias. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 60, nov. 2002. Disponível em:

. Acesso em: 27 ago. 2005.

13
MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 575.

14
CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p.691.

15
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18.
ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 21.
 16
ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Dicionário acadêmico de direito. 2. ed.
rev. atual. São Paulo: Editora Jurídica Brasileira. p. 369.

17
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo:
Celso Bastos, 2002. p.316.

18
BUZAID, Alfredo. Ação renovatória. 1958; apud ARAÚJO, Edmir Netto
de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 993.

19
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São
Paulo: Atlas, 2005. p. 94.

20
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo.
11. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 283.

21
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. rev. atual. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 408.

22
DROMI, Roberto. Derecho administrativo. 10. ed. Buenos Aires - Madrid:
Ciudad Argentina, 2004. p. 951.

23
ARAÚJO, Edmir Netto de. op. cit., p. 1007-8.

24
HARADA, Kyioshi. Desapropriação: doutrina e prática. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 2002. p. 35.

25
SALLES, José Carlos de Moraes. A desapropriação à luz da doutrina e da
jurisprudência. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 60.

26
FIGUEIREDO, Pedro Henrique Poli de. Da Inconstitucionalidade dos §§
4º e 5º do art. 1.228 do Novo Código Civil. In: GERMANO, Luiz Paulo
Rozek(Org.); GIORGIS, José Carlos Teixeira(Org.). et tal. Lições de Direito
Administrativo: Estudos em Homenagem a Octavio Germano. Porto Alegre:
Livraria do Advogado Ed., 2005. p. 93.

27
Idem, ibidem.

28
RIZZARDO, Arnaldo. Direito das coisas: lei n° 10.406, de 10.01.2002.
Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 398.

29
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. op. cit., p.283.

30
VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 5. ed. São Paulo:
Atlas, 2005. Vol. 5. p. 278.

31
"Art.35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública,
não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do
processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á
em perdas e danos".

32
"Art.5º. A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por
necessidade ou utilidade, ou por interesse social. Mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição."

33
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo:
Celso Bastos, 2002. p. 319.

34
A lei 4.132/62 justifica essa desapropriação via interesse social, além de
outras previsões legais esparsas.

35
Questão preconizada no art. 182, § 4º, III, da CF, acerca da desapropriação
com vistas ao Plano Diretor do Município.

36
Caso com fulcro no art. 184, da CF, com relação à expropriação para fins
de Reforma Agrária.
 37
Exemplificando, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo.
18. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 152-7) fala em hipóteses de desapropriação e
modalidades de desapropriação sancionatória; em contrapartida, Celso Ribeiro
Bastos (op. cit., p.320) divide em desapropriação clássica e especial; mas José
Cretella Júnior (Tratado de direito administrativo.1.ed.Rio de Janeiro: Forense,
1994. p. 132-5. Vol. 9.) classifica em desapropriação direta, indireta e condicional.

38
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 10 ed. rev. atual. São
Paulo: Saraiva, 2005. p. 625.

39
Subdivisão esta sugerida por José dos Santos Carvalho Filho (Manual de
Direito Administrativo. 12. ed. ver. ampl.atual. Rio de Janeiro : Lumen Juris,
2005. p. 735-6).

40
Legisla sobre diversos sentidos da desapropriação rural, tais como a
diferenciação entre benfeitorias com propósito de indenizar e o solo, e a
distribuição dos bens imóveis localizados na zona rural (a MP nº. 2.183-56, de
24/08/2001 e a Lei nº. 10.279, de 12/09/2001 modificaram este diploma legal em
alguns pontos).

41
Dispositivo que estabelece as diretrizes do procedimento contraditório
especial, do rito sumário, no caso desta espécie expropriatória (a LC nº. 88, de
21/12/1996 mudou alguns parâmetros desta lei).

42
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. op. cit., p. 156.

43
DROMI, Roberto. Derecho administrativo. 10. ed. Buenos Aires - Madrid:
Ciudad Argentina, 2004. p. 956.

44
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18.
ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 802.
 45
O asseverado no art. 2º, § 2º, do Dl nº. 3.365/41, deve ser respeitado caso o
sujeito passivo da relação jurídica expropriatória seja pessoa jurídica de direito
público.

46
BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. 6.ed. Buenos Aires: La Ley,
1964. Tomo IV. p. 472.

47
"Art. 2º. Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão
ser desapropriados, pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios".

48
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo :
Celso Bastos, 2002. p. 339.

49
MEDAUAR, Odete Medauar. Direito administrativo moderno. 9. ed. rev.
atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 415.

50
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. op. cit., p. 165.

51
"Súm.146. Desapropriadas as ações de uma sociedade, o poder
desapropriante, imitido na posse, pode exercer, desde logo, todos os direitos
inerentes aos respectivos títulos".

52
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.
12. ed. rev. ampl. atual. Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2005. p. 737.

53
Idem, p. 739; MELLO, Celso Antônio Bandeira. op. cit., p. 377;
MEDAUAR, Odete Medauar. op. cit., p.165 (apenas para ilustrar alguns
exemplos).

54
Celso Antônio Bandeira de Mello (op. cit., p. 803) esclarece que não há
possibilidade da moeda corrente do País ser expropriável por se tratar do próprio
meio de pagamento do bem expropriado, mas que, todavia, dinheiro estrangeiro ou
moedas raras podem ser desapropriados.
 55
Segundo o art. 26, § 1º, do Dl 3.365/41.

56
FAGUNDES, M. Seabra. Da desapropriação no direito brasileiro. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 1949. p. 67.

57
MACHADO, Guilherme Pinho. Responsabilidade civil do estado e
intervenção no direito de propriedade. Porto Alegre: Ed. Nova Prova, 2004. p. 90.

58
A Administração Pública não se encontra na obrigatoriedade de arcar com
despesas futuras que o dominus venha a contrair com a construção feita após a
declaração de expropriação ou com qualquer tipo de ressarcimento pecuniário
referente. Nesta mesma senda, a Súmula 23, do STF impõe que: "Verificados os
pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a declaração de
utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se
incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada".

59
ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Dicionário acadêmico de direito.
2.ed.rev.ampl. e atual. São Paulo: Editora Jurídica Brasileira, 2001. p. 146.

60
CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo. 1.ed.Rio de
Janeiro: Forense, 1994. Vol.9. p. 237.

61
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18.
ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 804-5.

62
FREITAS, Juarez Freitas. Estudos de direito administrativo. 2.ed. São
Paulo: Malheiros Editores,1997. p. 96.

63
"Art. 9º. Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação,
decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública".

64
"Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial
ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação
direta".
 65
A doutrina entende que este princípio seria infringido se a legislação não
desse a chance da parte legítima suscitar dúvidas quanto a outras questões (tais
como o desvio de finalidade por parte do Estado, ou até mesmo a não incidência
de interesse social, necessidade pública ou interesse público). Seria o mesmo que
negar o direito à ampla defesa e ao contraditório, eis que o particular teria a
obrigação de aceitar a ação nos moldes em que foi proposta pela Administração
Pública, sem ter a faculdade de dizer o contrário ou defender-se.

66 "Art. 4º. Intentada a desapropriação parcial, o proprietário poderá requerer,

na contestação, a desapropriação de todo o imóvel, quando a área remanescente
ficar:

I – reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural;

II – prejudicada substancialmente em suas condições de exploração

econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada".

67
BAPTISTA, Débora de Carvalho; PELEGRINI, Márcia. Precatórios
Judiciais Decorrentes de Expropriação - Conteúdo e Extensão do Princípio da
Justa Indenização. Revista Interesse Público, São Paulo, vol. 5, n. 17, p. 80,
jan/fev 2003.

68
VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 5.ed. São Paulo:
Atlas, 2005. Vol. 5. p. 287.

69
ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. São Paulo:
Saraiva, 2005. p. 1026-9;

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São

Paulo: Atlas, 2005. p. 167-9;

SALLES, José Carlos de Moraes. A desapropriação à luz da doutrina e da

jurisprudência. 4.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2000. p.528 e ss; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30.
ed.atual. São Paulo: Malheiros, 2005. p.592 e ss.

70
BAPTISTA, Débora de Carvalho; PELEGRINI, Márcia. op. cit., p. 85.

71
"Súm. 164. No processo de desapropriação, são devidos juros
compensatórios desde a antecipada imissão na posse, ordenada pelo juiz, por
motivo de urgência".

72
"Súm. 618. Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros
compensatórios é de 12% ao ano".

73
"Súm. 69. Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos
desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da
efetiva ocupação do imóvel".

74
"Súm. 70. Os juros moratórios, na desapropriação direta ou indireta,
contam-se desde o trânsito em julgado da sentença".

75
Todas as dúvidas pendentes quanto ao pagamento de honorários de
advogado e seus cálculos para tanto, foram sanadas quando da publicação da Lei
2.786, de 21 de maio de 1956, que inseriu um §1º ao art. 27, da Lei das
Desapropriações.

76
"Súm.131. Nas ações de desapropriação, incluem-se no cálculo da verba
advocatícia as parcelas relativas aos juros compensatórios e moratórios,
devidamente corrigidas".

77
"Súm.141. Os honorários de advogado em desapropriação direta são
calculados sobre a diferença entre a indenização e a oferta, corrigidas
monetariamente".

78
FERRAZ, Sérgio. A justa indenização na desapropriação. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 66-7.
 79
Quase sempre quem paga essa quantia é o expropriante, eis que
dificilmente a condenação será igual ao valor oferecido pelo bem. Como bem
alerta José dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito administrativo, 12.
ed.rev.ampl.atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 778), com a mudança
notoriamente desajustada relativa à porcentagem dos honorários de advogado (o
CPC fixa os limites de 10% a 20%, enquanto o Dl 3.365/41 limita de 0,5% a 5%)
e a instantânea desvalorização do trabalho profissional da classe, evidencia-se o
estímulo à Administração Pública em ofertar valores bem abaixo da expectativa,
tendo em vista, entre outros fatores, o percentual irrisório condizente aos valores a
serem recebidos pelo procurador do réu.

80
BAPTISTA, Débora de Carvalho; PELEGRINI, Márcia. op. cit., p.88.

81
"Súm. 561. Em desapropriação é devida a correção monetária até a data
do efetivo pagamento da indenização, devendo proceder-se à atualização do
cálculo, ainda que por mais de uma vez".

82
ARAÚJO, Edmir Netto de. op. Cit., p. 1028.

83
"Art. 26. No valor da indenização, que será contemporâneo da avaliação,
não se incluirão os direitos de terceiros contra o expropriado".

84
Ela é prévia porque não é definitiva, embora possa vir a ser definitiva no
futuro, ensina José Carlos de Moraes Salles (op. cit., p. 342). Apenas para constar,
a imissão de posse permanente é tratada no art. 29, da Lei das Desapropriações.

85
De acordo com o art. 15, §§ 2º e 3º, da Lei das desapropriações, essa
urgência não pode ser alegada novamente após o término do prazo de 120 dias, eis
que o direito não terá mais como ser exercido, em face da caducidade provocada.

86
FREITAS, Juarez Freitas. Estudos de direito administrativo. 2.ed. São
Paulo: Malheiros Editores,1997. p. 97.
 87
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.
12. ed. rev. ampl. atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 745.

88
Foi adotada a classificação elaborada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 174-7), também
utilizada por José dos Santos Carvalho Filho (op. cit., p. 746-8), por questões de
didática.

89
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18.
ed. rev. atual. São Paulo : Malheiros, 2005. p. 815.

90
FAGUNDES, M. Seabra. A desapropriação no direito brasileiro. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 1949. p.100.

91
Os doutrinadores Guilherme Pinho Machado (Responsabilidade civil do
estado e intervenção no direito de propriedade. Porto Alegre: Ed. Nova Prova,
2004. p. 104-5), Celso Antônio Bandeira de Mello (op. cit., p. 816) e Kiyoshi
Harada (Desapropriação: doutrina e prática. 4.ed. São Paulo: Atlas, 2002. p.89-
91) são alguns exemplos que justificam esta teoria.

92
"Art. 5º. Consideram-se casos de utilidade pública:

(...)

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros

públicos; a execução de planos de urbanização, o loteamento de terrenos
edificados ou não para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a
construção ou ampliação de distritos industriais".

93
RIZZARDO, Arnaldo. Direito das coisas: lei n° 10.406, de 10.01.2002.
Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 417.

94
O art. 44, da Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que trata do
parcelamento do solo urbano, prega que: "O Município, o Distrito Federal e o
Estado poderão expropriar áreas urbanas ou de expansão urbana para
reloteamento, demolição, reconstrução e incorporação, ressalvada a preferência
dos expropriados para a aquisição de novas unidades".

95
DALLARI, Adilson Abreu. Desapropriações para fins urbanísticos. Rio
de Janeiro: Forense, 1981, p. 60-1.

96
A meta da desapropriação com fins de reforma agrária é realizar a
distribuição dos bens imóveis para que sejam cumpridas as suas respectivas
funções sociais, de acordo com o art. 186, da CF.

97
"Art. 182, § 4º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,
do proprietário do solo urbano não edificado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I-parcelamento ou edificação compulsórios;

II-imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no

tempo;

III-desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de

emissão previamente aprovada pelo senado Federal, com prazo de resgate de até
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais".

98
"Art. 8º. Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que
o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou
utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com
pagamento em títulos da dívida pública.

§5º. O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo

Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se,
nesses casos, o devido procedimento licitatório".
 99
"Art. 5º, XXIV. A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição".

100
HARADA, Kiyoshi (Desapropriação: doutrina e prática. p. 171), por
exemplo, diz que "não chega a ser um instituto de direito por se tratar de um mero
instrumento processual para forçar o Poder Público a indenizar o ato ilícito,
representado pelo desapossamento da propriedade particular, sem o devido
processo legal, que é a desapropriação".

101
BESSONE, Darcy. Direitos reais. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 227.

102
"Art. 159. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou
imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar
o dano".

103
MALUF, Carlos Alberto Dabus. Teoria e prática da desapropriação. 2.
ed. São Paulo: Editora Saraiva, 1999. p. 269.

104
A prescrição era regida não pelo Dl nº. 20.910, de 6 de janeiro de 1932, no
qual vigia o prazo de 5 anos para as ações contra a Fazenda Pública, mas o
disposto no Código Civil de 1916 que previa para o usucapião extraordinário o
prazo de 20 anos. Todavia, a MP nº. 2.183/01 mudou a redação do art. 10, do Dl
nº. 3.365/41, propondo o prazo de 5 anos para as ações de desapossamento.
Acontece que a ADIn nº. 2.260/DF foi acolhida, e como ela objetava sobre a MP
nº. 2.183/01, esta foi derrogada. Fato é que o Código Civil Brasileiro de 2002
trocou o prazo para as ações de usucapião extraordinário de 20 para 15 anos.

105
"Art. 1238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição,
possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de
título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual
servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis".
 106
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, MiniAurélio: o dicionário da
língua portuguesa. 6. ed. Curitiba: Positivo, 2004. p. 629.

107
"Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade
pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou
não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de
preferência, pelo preço atual da coisa".

108
BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. 6.ed. Buenos Aires: La Ley,
1964. Tomo IV. p. 483.

109
CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo. 1.ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1994, p. 153.

110
DROMI, Roberto. Derecho administrativo, 10. ed. Buenos Aires-Madrid:
Ciudad Argentina, 2004. p. 970.

111
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo,
12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 799.

112
"Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se
extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206".

113
MACHADO, Guilherme Pinho. Responsabilidade civil do estado e
intervenção no direito de propriedade. Porto Alegre: Ed. Nova Prova, 2004. p.
107.

ZERBES, Marcelo Inda. Desapropriação e aspectos gerais da intervenção do Estado na

propriedade privada . Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1294, 16 jan. 2007. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9394>. Acesso em: 08 fev. 2007.