Está en la página 1de 9

Flujo de recursos públicos en el sector

energético mexicano de 2019


Diagramas Sankey

Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. 25 de febrero de 2019


Alejandro Limón Portillo | alejandrolimon@ciep.mx

Resumen

Los objetivos de la política energética de la presente administración plantean una serie de medidas que suponen
cambios en el flujo de recursos en el sector. Por ejemplo, dado que 80.1 % de los ingresos petroleros del gobierno
federal se concentra en el pago del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) por Pemex, una reducción de éste generaría
mayores ingresos a la petrolera, pero menores ingresos al gobierno federal, comprometiendo los objetivos de ahorro
del Fondo Mexicano del Petróleo. Por el lado del gasto en energía, 74.8 % se concentra en tres actividades: producción
de crudo, generación eléctrica y pago de pensiones.

1 | INTRODUCCIÓN Y OBJETIVO 1 Los nodos representan a los agentes participantes;

2 | INGRESOS PÚBLICOS DEL SECTOR ENERGÉTICO 1 los links, a las líneas que los unen, y las instrucciones,
los valores que determinan dicha unión, simbolizados
3 | GASTO PÚBLICO EN ENERGÍA 4
por el grosor de la línea. Así, a mayor anchura de la
4 | COMENTARIOS FINALES 6
línea, mayor el flujo de recursos que por ahí transita, y
ACRÓNIMOS 6 viceversa.
BIBLIOGRAFÍA 8
NOTA: En los diagramas Sankey de este boletín, las
cifras se expresan como porcentaje del PIB2 .
1 | INTRODUCCIÓN Y OBJETIVO

El objetivo de este boletín es mostrar el flujo de re-


cursos públicos en el sector energético con el uso de
2 | INGRESOS PÚBLICOS DEL
diagramas interactivos1 tipo Sankey.
SECTOR ENERGÉTICO
Adicional a esto, se presentan las implicaciones para
estos flujos, en caso de implementar algunas de las NOTA: Para esta sección se utilizaron los datos obser-
medidas de política pública propuestas por la presente vados de recaudación durante 20183 .
administración, con el fin de enriquecer y democratizar
Los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la
el debate público que rodea al sector.
nación (Cámara de Diputados del H. Congreso de la
Los diagramas tipo Sankey muestran el flujo de re- Unión, 2018). Ello significa que los ingresos genera-
cursos entre diferentes agentes en distintas etapas, y
constan de tres elementos: nodos, links e instruccio- 2
Para cifras de 2018, se utilizó el PIB 2018 estimado en los Criterios
nes. Generales de Política Económica (CGPE) 2019, por un total de
$23,552,525,999,524.0. Para cifras de 2019, se utilizó el PIB 2019
expuesto en los CGPE 2019: $24,942,137,457,453.
1 3
Aplicable cuando se lee en portal web. Las cifras pudieran no cuadrar por redondeo.

@ciepmx 1 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
DIAGRAMAS SANKEY

dos por esta actividad son de carácter público; sin (1.9 %) y los ingresos petroleros del gobierno federal
embargo, estos pueden ser percibidos por Petróleos (2.3 %). Estos últimos reciben los recursos que contra-
Mexicanos (Pemex) o por el Estado. Por ello, surgen los tistas (.09 %) y asignatarios6 (2.1 %) aportan al Fondo
siguientes conceptos: Mexicano del Petróleo (FMP) (2.2 %) por concepto de
pago de derechos e impuestos, mismos que varían
1. Renta petrolera. Representa las transferencias
según el agente (público o privado) y la actividad que
que realiza Pemex al gobierno federal mediante
realice este (exploración o extracción).
el pago de impuestos y derechos a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP), quien a su Acorde al Título Tercero de la Ley de Ingresos sobre
vez distribuye los recursos a través del Presupuesto Hidrocarburos, Pemex, como asignatario, debe pagar
de Egresos de la Federación (PEF). Significan un tres derechos: 1) Derecho de Utilidad Compartida (DUC)
gasto para Pemex, pero un ingreso para el go- (1.7 %), 2) Derecho de exploración (DEXP) (.004 %) y 3)
bierno federal. Derecho de extracción (DEXT) (.36 %). De la figura 1 se
observa que el grueso de los ingresos que el fisco
2. Ingresos propios de Pemex. Representan los re-
recauda a partir del sector energético proviene de
cursos que genera la empresa y que conserva
estos derechos que paga Pemex y que le representan
para fines propios.
al estado la renta petrolera.
Bajo estas definiciones, los ingresos petroleros del GO-
Por otro lado, en el Título Segundo de la Ley de In-
BIERNO FEDERAL representan la renta petrolera4 . Por
gresos sobre Hidrocarburos, se establecen las cuotas
otra parte, los ingresos petroleros del SECTOR PÚBLICO
que deben pagar los contratistas al Estado. En 2018
engloban los del gobierno federal más los ingresos
aportaron por concepto de Cuota Contractual para
propios de Pemex.
Fase Exploratoria (CCFE) .004 % puntos PIB, mientras
2.1 que por regalías, bonos y otros conceptos7 , .09 %.

DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS 2.2


MEDIDAS DE POLÍTICA EN INGRESOS
En la figura 1 se observa que los ingresos públicos
del sector energético (6.7 % puntos del PIB) pueden
Una de las medidas anunciadas por el gobierno fede-
provenir del sector de hidrocarburos (5.0 %) o del eléc-
ral para apoyar las finanzas de Pemex se aborda desde
trico (1.7 %). Del primero, los recursos provienen de
el lado de los ingresos, específicamente del DUC. La
los ingresos petroleros del sector público (4.2 %) y de
medida anunciada pretende incrementar los límites
otros impuestos a hidrocarburos5 (.82 %). Del segundo,
que la petrolera puede deducir como parte de sus
provienen en su totalidad de los ingresos propios que
actividades (Petróleos Mexicanos, 2019).
reporta la Comisión Federal de Electricidad (CFE).
Acorde al Título Tercero del Capítulo 1 de la Ley de
A su vez, los ingresos petroleros del sector público
Ingresos sobre Hidrocarburos, Pemex puede deducir
(4.2 %) contabilizan los ingresos propios de Pemex
por concepto del pago del DUC los siguientes montos8 :
4
Considera también el Impuesto Sobre la Renta (ISR) generado
6
por contratos y asignaciones. Pemex es el único asignatario.
5 7
Donde la recaudación por el Impuesto Especial a Producción Regalía base, regalías adicionales, bonos a la firma y ventas del
y Servicios (IEPS) de combustibles suma .8 puntos PIB, y el comercializador.
8
Impuesto a la Actividad de Exploración y Extracción de Hidrocar- Las deducciones para los siguientes elementos aplican sobre el
buros (IAEEH), .02 puntos. monto original de las inversiones planeadas.

@ciepmx 2 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
DIAGRAMAS SANKEY

FIGURA 1. FLUJO DE INGRESOS PÚBLICOS EN SECTOR ENERGÉTICO. OBSERVADO 2018.

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019a) .

1. Exploración. Pemex puede deducir 100 % de las Así, la medida se enfocaría en reducir el pago de dere-
inversiones realizadas para exploración, recupe- chos que Pemex9 hace por concepto de extracción y
ración secundaria y mantenimiento. logística, con el fin de liberarle recursos a la empresa
para que pueda utilizar en fines productivos que le
generen, a su vez, mayores ingresos (Petróleos Mexi-
2. Extracción. Pemex puede deducir 25 % de las
canos, 2019).
inversiones realizadas para desarrollo y extrac-
ción de yacimientos de hidrocarburos. La medida propuesta plantea ahorrar 15 mil millones
de pesos por año. Este monto representa 3.5 % del
total de lo que Pemex paga únicamente por este con-
3. Logística. La Empresa Productiva del Estado cepto. Aplicando este descuento, el pago del DUC con-
(EPE) puede deducir 10 % de las inversiones en
infraestructura de almacenamiento y transporte
9
de hidrocarburos. Cuando actúa como asignatario.

@ciepmx 3 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
DIAGRAMAS SANKEY

tinuaría representando10 1.8 % del PIB, pero generando , Comisión Reguladora de Energía (CRE) (.001), Pemex
una reducción de 2.8 % en los recursos que el FMP per- (2.4 %), Secretaría de Energía (SENER) (.11 %) y al ramo 23,
cibe. titulado Provisiones Salariales y Económicas (.29 %), que
dentro del objetivo de transferir recursos a entidades
Las medidas que busquen aligerar la carga fiscal
federativas, cubre el subsidio al consumo eléctrico
de Pemex deben tomar en cuenta los efectos re-
(.21 %)12 y las transferencias a fondos de estabilización
caudatorios de una menor renta petrolera, y los
(.08 %)13 .
resultados consecuentes. Por ejemplo, comprometer
los objetivos del FMP, que tiene como fin constituir y En términos de distribución, Pemex y CFE son quienes
administrar una reserva de ahorro de largo plazo con reciben la mayoría de dicho gasto, con 53.0 % y 38.1 %,
los derechos aportados por Pemex y contratistas. respectivamente, del presupuesto total destinado a
Combustibles y energía. Le siguen el Ramo 23 (Provisio-
nes salariales y económicas) y la SENER, con 6.4 % y
2.4 % del total, respectivamente. La CRE y CNH reciben
3 | GASTO PÚBLICO EN ENERGÍA en conjunto menos de 1 % del total de los recursos
mencionados.
NOTA: Los conceptos de gasto utilizados en esta sec-
ción están clasificados por ramo y actividad institucio-
3.2
nal, y se basan en aquellas partidas de gasto etiqueta- MEDIDAS DE POLÍTICA PARA EL GASTO
das bajo la función COMBUSTIBLES Y ENERGÍA en el PEF
2019.
3.2.1 SECTOR HIDROCARBUROS. La política energéti-
3.1 ca de la nueva administración tiene entre sus objetivos
incrementar la producción petrolera de 1 millón 813 mil
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO
barriles diarios (mbd)14 a 2 millones 400 mbd en seis
años. Con el fin de liberar recursos que la empresa
El gasto público en energía no está etiquetado a
pueda utilizar para cumplir con este objetivo, el go-
una fuente de ingresos específica. Los únicos recur-
bierno federal ofreció a Pemex las siguientes medidas
sos que tienen un destino particular son los que recibe
de apoyo (Petróleos Mexicanos, 2019):
el FMP; sin embargo, se estiquetan 3.7 % de dicha re-
caudación11 . El resto, 96.3 %, se destina al PEF, donde 1. Capitalización adiciona al Pemex por 25 mil
no tiene una asignación determinada. millones de pesos (mdp). Viene incluido en el
PEF, a cargo de SENER, bajo la actividad institucio-
Bajo los lineamientos mencionados, el gasto público
nal Regulación del sector energético. Este monto
en energía para 2019 destina recursos equivalentes a
representa 95.4 % del total del presupuesto de
4.4 % del PIB (ver figura 2), que distribuye a CFE (1.7 %),
dicha secretaría.
Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) (.0008 %),
12
Este programa tiene como fin cubrir el subsidio que otorga el
10
Bajo el supuesto de que en 2019 se replique el mismo compor- gobierno federal,a través de la CFE, al usuario final del servicio
tamiento de recaudación que en 2018. de energía eléctrica.
11 13
En los artículos 87 al 93 del Título Quinto de la Ley Federal de Representan la suma del Fondo de Estabilización de Ingresos
Presupuesto y Resonsabilidad Hacenadaria, se establecen los Presupuestarios (FEIP) (.013 %), Fondo de Estabilización de Ingre-
factores por los que se deben multiplicar los ingresos petroleros sos de Entidades Federativas (FEIEF) (.046 %) y del Fondo para
del gobierno federal, para obtener la asignación que le toca a Estados y Municipios Productores de Hidrocarburos (.02 %).
14
cada uno de los nueve destinos del FMP. Promedio observado de 2018.

@ciepmx 4 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
DIAGRAMAS SANKEY

FIGURA 2. DESTINO DE GASTO PÚBLICO EN SECTOR ENERGÉTICO. APROBADO 2018.

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019b) y y Transparencia Presupuestaria (2019) .

2. Monetización de pagarés del pasivo laboral El ahorro se destinaría a gasto de capital (Petró-
por 35 mil mdp. Tienen el objetivo de transferir leos Mexicanos, 2019).
a un tercero parte de la obligación que tiene Pe-
El objetivo de incrementar producción se puede cons-
mex con respecto al pago de pensiones de sus
tatar en la figura 2, en el gasto de Pemex, donde se
trabajadores. Esto con el fin de reducir la carga
observa la prioridad que la empresa otorga a la pro-
que dicho gasto implica. En 2019, la EPE destina-
ducción de hidrocarburos y derivados. En relación a
rá el 10.8 % del total de su presupuesto al pago
ello, en 2019 Pemex destinará 47.0 % de su presupues-
de pensiones, que equivale al doble de lo que
to total a esta actividad, particularmente al desarrollo
designa Pemex a transporte y almacenamiento
de proyectos de infraestructura, que recibirá 42.8 %
de hidrocarburos.
más recursos que en el año previo. Asimismo, destaca
el interés creciente por explorar nuevos yacimientos,
3. Ayuda fiscal adicional por 15 mil mdp vía el cuyo presupuesto aumenta 86.7 % en el mismo perio-
incremento de deducciones posibles de Pemex. do de observación.

@ciepmx 5 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
DIAGRAMAS SANKEY

3.2.2 SECTOR ELÉCTRICO. Como se observa en el dia- requieren modificaciones a leyes15 y/o a reglamentos
grama 2, el gasto público de CFE (1.7 %) concentra su que permitan aplicar esos recursos a los objetivos
mayoría en la actividad de generación eléctrica (.88 % deseados, con el fin de aprovechar el ahorro generado
del PIB). Dentro de esta, el programa presupuestario por dichos apoyos.
que más recursos recibió para 2019 fue el de Operación
Un marco legal sólido, acompañado de medidas de
y mantenimiento de centrales eléctricas, que va en línea
transparencia que permitan dar seguimiento a dichos
con el anunciado Programa Nacional de Electricidad,
ahorros, podría incidir de manera positiva en las finan-
que tiene como objetivo incrementar la capacidad de
zas públicas de Pemex.
generación de las plantas de la CFE (Gobierno Federal,
2018). Adicional a esto, se deben tomar en cuenta los efectos
que podrían tener reducir la carga fiscal de Pemex,
Así, el gasto en mantenimiento de infraestructura de la
tanto en la renta petrolera como en el cumplimiento
empresa eléctrica aumenta 200.3 % real, con respecto
de los objetivos del FMP.
a 2018. Este monto equivale a $34,310.3 mdp, y se desti-
na en 44.7 % a rehabilitar centrales de ciclo combinado En el caso del sector eléctrico, la CFE se enfoca en
(alimentadas por gas natural); 30.4 % para plantas de la generación, con el fin de aprovechar el total de la
carbón; 20.5 % a centrales de vapor, 2.8 % a centrales capacidad potencial que tiene en dichos activos. Sin
geotérmicas y 1.0 % a hidroeléctricas (Secretaría de embargo, en esta búsqueda de recuperar el rol de
Hacienda y Crédito Público, 2018). generador central, la EPE no debe descuidar otras ac-
tividades claves para el sector, como la distribución y
No obstante, áreas con igual valor de importancia que
transmisión eléctrica. Estas son necesarias para hacer
la generación, como la distribución y transmisión eléc-
llegar el servicio al consumidor final y para ofrecer ca-
trica, reciben 21.2 % menos presupuesto que en el año
pacidad disponible al momento de inyectar energías
previo. De la figura 2 se observa que dichas actividades
limpias al sistema.
no fueron prioridad en el Paquete Económico 2019.
La política energética de la nueva administración
implicará cambios en el flujo de recursos públicos
dentro del sector. Comprender su diversidad y com-
plejidad, será primordial al momento de evaluar la
4 | COMENTARIOS FINALES
implementación de una política pública. Para exigir un
La política de hidrocarburos actual propone tres medi- mejor uso de los recursos será importante el segui-
das que atienden las tres áreas donde se concentra la miento que los ciudadanos demos a su circulación.
mayoría de los recursos de Pemex: impuestos (DUC),
pago de pensiones y producción petrolera.

Estas medidas tienen el objetivo de incrementar los ACRÓNIMOS


ingresos propios de la empresa, para que cuente con
mayores recursos disponibles para invertir en activida- CCFE Cuota Contractual para Fase Exploratoria

des que le generen crecimiento. Sin embargo, la vía CFE Comisión Federal de Electricidad
para poder utilizar estos recursos de esa manera
CRE Comisión Reguladora de Energía
aún no es formal ni pública. Algunas de las medidas
15
Artículo 39 y 40 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos,
donde se estipulan las deducciones permitidas para Pemex.

@ciepmx 6 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
DIAGRAMAS SANKEY

IAEEH Impuesto a la Actividad de Exploración y


CNH Comisión Nacional de Hidrocarburos
Extracción de Hidrocarburos
DEXP Derecho de exploración
IEPS Impuesto Especial a Producción y Servicios
DEXT Derecho de extracción

DUC Derecho de Utilidad Compartida ISR Impuesto Sobre la Renta


EPE Empresa Productiva del Estado PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
FEIEF Fondo de Estabilización de Ingresos de En- Pemex Petróleos Mexicanos
tidades Federativas
SENER Secretaría de Energía
FEIP Fondo de Estabilización de Ingresos Presu-
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
puestarios

FMP Fondo Mexicano del Petróleo

@ciepmx 7 /ciepmx
FLUJO DE RECURSOS PÚBLICOS EN EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO DE 2019
ciep.mx | 8
DIAGRAMAS SANKEY

BIBLIOGRAFÍA
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2018). Constitución política de los estados
unidos mexicanos. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/1_270818.pdf.

Gobierno Federal (2018). Programa nacional de electricidad. Dis-


ponible en
https://www.gob.mx/sener/es/articulos/
presentacion-del-programa-nacional-de-electricidad?idiom=es.

Petróleos Mexicanos (febrero 2019). Presentación a inversionistas. Disponible en http://www.


pemex.com/ri/herramientas/Paginas/Presentaciones.aspx.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018). Estrategia programática de cfe. Dispo-


nible en https://www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/PEF2019/docs/
53/r53_tvv_ep.pdf.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019a). Estadísticas oportunas de ingresos presu-


puestarios. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/
FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/
Paginas/unica2.aspx.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019b). Presupuesto de egresos de empresas producti-


vas del estado. Disponible en https://www.pef.hacienda.gob.mx/es/PEF2019/
empresas_productivas.

y Transparencia Presupuestaria, S. (2019). Programas presupuestarios. Disponible en https:


//www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/programas.

8
Somos un centro de investigación de la sociedad civil, sin fines de

lucro ni agenda partidista, que provee información y análisis ac-

cesibles, relevantes y técnicamente sólidos para incidir, mejorar y

democratizar las discusiones y la toma de decisiones en economía

y finanzas públicas, con el propósito de darle sostenibilidad al sis-

tema fiscal en beneficio de las generaciones presentes y futuras.