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 El enfoque de políticas públicas

Antonio Santiago

Podríamos afirmar que el enfoque de políticas públicas tiene como su naturaleza más profunda la toma de
decisiones racionales, es decir, aquellas basadas en evidencia de que los recursos invertidos tendrán las
consecuencias deseadas y se erogarán en la medida más justa y necesaria. Tal idea de racionalidad habría tenido
su origen histórico durante la primera y la segunda guerras mundiales en un contexto de fuerte escasez y marcado
en consecuencia por la necesidad de aprovechar los recursos existentes de la mejor manera posible. Si tomar
buenas decisiones implica contar con información adecuada, a partir de ello se explicaría la tendencia hacia la
integración de las ciencias a fin de preparar al especialista para tener una visión de conjunto de las mismas.

En un artículo clásico sobre el enfoque de políticas denominado “La orientación hacia las políticas”, Harold D.
Lasswell[1] indica que dicho enfoque trataría de lograr que los hechos y sus interpretaciones influyan de manera
efectiva en la toma de decisiones. Según la descripción que hace nuestro autor, con la esperanza de tener una
visión de conjunto se ha desarrollado una orientación hacia las políticas (policy orientation) “que atraviesa todas
las especializaciones” y que tiene una doble dimensión: 1) se interesa en el “proceso de política”, el cual buscaría
desarrollar la ciencia de la formación y ejecución de las políticas utilizando los métodos de las ciencias sociales, y
2) se interesa igualmente en las “necesidades de inteligencia de este proceso, con el objeto de mejorar la
información e interpretación de la misma, por lo que sus métodos rebasarían las fronteras de las ciencias
sociales[2].

El origen del enfoque de políticas públicas en México tuvo lugar casi tres décadas más tarde, si bien puede decirse
que en un contexto similar de crisis. Luis F. Aguilar Villanueva[3] contextualiza la aparición del enfoque en la crisis
de los 80s que vivió nuestro país, en la que se hizo notorio el desplome del arreglo político y del modelo
económico hasta entonces vigente. De acuerdo a este autor, el sistema de partido único se desplomó, así como se
vio agotado el modelo de desarrollo sustitutivo de importaciones, ante lo cual la propuesta dominante fue la
democratización del régimen.

Si el enfoque de políticas públicas fue entendido en la Unión Americana como una forma de brindar racionalidad a
las políticas gubernamentales, en México representó una manera de reformar al Estado en su conjunto. Luis F.
Aguilar afirma que aunque después del trauma de la crisis el grueso de los intelectuales mexicanos tomó el camino
de la democratización[4] como vía de solución a los problemas que fueron originados por las decisiones erróneas
de una elite autoritaria en el poder, algunos pocos transitaron otro camino y se dedicaron a estudiar el proceso
que el gobierno seguía en su toma de decisiones con el propósito de elevar la calidad de la decisión del gobierno:
“En el fondo se trataba de entender por qué los gobernantes habían tomado esas decisiones con resultados
desastrosos para el país… y corregir el proceso decisorio para evitar recaídas y dar forma a un gobierno más
informado y analítico en el planteamiento de los problemas sociales”[5].

El enfoque de políticas públicas fue desde un inicio científico: durante las guerras mundiales se había comprobado
que las ciencias que más alto desarrollo mostraron fueron las que partían de comprobaciones a partir de datos
cuantitativos similares a los que utilizaban las disciplinas físico-matemáticas[6]. Es importante señalar que de
acuerdo a Lasswell éste no tiene que ser únicamente cuantitativo, pues “la complejidad y la riqueza en el estudio
de las relaciones interpersonales es tal que sólo puede expresarse parcialmente en términos cuantitativos”[7]. No
obstante ello, la exigencia de un mayor rigor científico en la derivación de conclusiones a partir de datos
comprobables podría evitar que las decisiones fuesen tomadas a partir de especulaciones ideológicas que tanto
daño habían causado en la historia.

No obstante lo anterior, el hecho de que se hubiera ganado la batalla del método no aseguraba que la información
fuese utilizada para tomar las decisiones más correctas. Es decir, tener los mejores medios para lograr un fin
determinado no significa que tales fines sean éticamente correctos. En México esta cuestión fue conocida debido
al contexto distinto en el que el enfoque se originó, que no estaba formado solamente por la idea de racionalidad
en el sentido costo-beneficio y de medios a fines, sino por el renacimiento democrático.

II. Políticas gubernamentales y políticas públicas.

En México en consecuencia el problema era mayor, pues tal como Aguilar señala las decisiones gubernamentales
además de exhibir una asignación y un uso ineficientes de los escasos recursos, carecían también de sentido y
resultado público confiable: “El débil o inexistente carácter público de la decisión pública de gobierno y no sólo la
ineficiencia económica era otro motivo de preocupación intelectual y política”[8]. Es decir, no solamente se
fallaba en los medios, sino que generalmente los fines eran erróneos.

Por ello, fue difícil para muchos entender que políticas públicas significaba algo más allá que políticas
gubernamentales. Luis F. Aguilar señala la dificultad que tenían muchos políticos y varios intelectuales para
aceptar la expresión “política pública” y que proponían sustituirla, en conexión con su tradición mental, con la de
“política gubernamental”, “política de gobierno” o con “política estatal”. Aguilar explica que la monopolización de
lo público por el poder público era un síntoma del incorrecto modo dominante de concebir la política, que no
tomaba en consideración y en serio otros criterios que son sustantivos e imperativos del poder público y de la
decisión pública, tales como la legalidad de la elección de las autoridades y de la designación de los funcionarios,
la observancia de la ley en la actuación del gobierno, el cuidado y la optimización de los recursos, la incorporación
de las ideas y propuestas del público ciudadano. En este contexto es que tiene sentido la distinción subrayada por
Fernando Bazúa y Giovanna Valenti[9] entre políticas públicas y políticas gubernamentales. Estas últimas
designan a las estrategias de acción del gobernante en turno que nada nos pueden decir de la publiceidad de los
problemas elegidos por dichos gobernantes.

Por ello, para que las decisiones no solamente contaran con medios adecuados, era menester que los fines fueran
decididos mediante métodos correctos. Para ello es que se hacía y hace aún necesaria toda una reforma legal que
asegure que las decisiones se tomen a partir de normas e instituciones “articuladas sobre el derecho individual a la
propiedad pública sobre el Estado (democracia)”

 Los jóvenes que viven en la calle.URL

Teorías sobresocializadoras
La concepción de que la sociedad es un todo orgánico y de que sus diferentes subsistemas o partes funcionan para
mantener la entidad mayor en la que están inmersos, inaugura el modo funcionalista de pensar. Prácticas que
eran consideradas irracionales (como la indigencia) se hacen inteligibles cuando se capta el sentido que les brinda
el estar inscritas en el todo social. Para que la sociedad esté sana, es menester que se cumpla con ciertos
requisitos funcionales. De igual manera, la perspectiva funcionalista insiste en reconstruir la historia de las
sociedades a partir de la intensificación de la complejidad, la compartimentación, y la diferenciación entre
sistemas que se adaptan al medio ambiente. Por último, reconoce la necesidad de contar con una base empírica
sólida a fin de que sus teorías no pequen de especulativas, lo cual era un defecto común de los estudios
sociológicos anteriores.

Te pedimos leer el texto La teoría social en el siglo XX: La metáfora biológica, de la página 51 a 76, que se discutirá
en clase.

Al decir de Sara Makowski, a partir de 1980, en una década marcada por la devaluación del peso y las sucesivas
crisis económicas, la presencia de la infancia y la adolescencia en las calles se extendió y acrecentó. Comenzó
primero alentada por los padres de tales niños, que apremiados por la necesidad mandaron a sus hijos a las calles
para que trabajando, cooperaran con el sustento familiar. A partir de 1992, se realizaron censos de la población de
jóvenes en la calle, y para el año 2000 el conteo arrojaba más de 14,300 jóvenes que trabajaban en ella, y el 7% de
ellos la había transformado en su vivienda. De la población que vive en la calle, el 79% tiene más de 12 años, el
56% abandonó sus hogares debido al maltrato, el 69% han sido detenidos por la policía, el 52% se dedica a
trabajar como actorcitos, como pepenadores o ejercen la prostitución, el 72.9% usa algún tipo de droga, el 95%
presenta deserción escolar, y el 16% reporta no saber leer ni escribir. Los jóvenes de la calle se desplazan
constantemente de una zona a otra de la ciudad, generalmente en grupos que les impelen a la compra-venta de
droga, a la perpetración de actos delictivos como el robo de cartera, y al consumo de sustancias adictivas en la vía
pública.

La actuación de las instituciones públicas y de asistencia privada no ha sido eficaz, puesto que los jóvenes,
después de la ayuda, generalmente vuelven a las calles.

Análisis del fenómeno desde las perspectivas funcionalistas

Es difícil que nosotros logremos apropiarnos de la manera en que los fenómenos sociales “patológicos” fueron
abordados antes de que las perspectivas funcionalistas entraran a escena. Dichas perspectivas aportaron una
sensibilidad nueva respecto a las llamadas disfunciones sociales, y dicha sensibilidad tiende a estar presente (al
menos como idea rival) en todas las explicaciones que se elaboran respecto a la anomia, entendida como aquellas
prácticas sociales que además de no presentarse de manera cotidiana en las relaciones sociales, no generan
ningún beneficio al colectivo.

La concepción de que la sociedad es un todo orgánico y de que sus diferentes subsistemas o partes funcionan para
mantener la entidad mayor en la que están inmersos, inaugura el modo funcionalista de pensar. Prácticas que
eran consideradas irracionales (como la vagancia, o en nuestro caso, la vida en la calle) se hacen inteligibles
cuando se capta el sentido que les brinda el estar inscritas en el todo social. Para que la sociedad esté sana, es
menester que se cumpla con ciertos requisitos funcionales. De igual manera, la perspectiva funcionalista insiste en
reconstruir la historia de las sociedades a partir de la intensificación de la complejidad, la compartimentación, y la
diferenciación entre sistemas que se adaptan al medio ambiente. Por último, reconoce la necesidad de contar con
una base empírica sólida a fin de que sus teorías no pequen de especulativas, lo cual era un defecto común de los
estudios sociológicos anteriores. A partir de tales convicciones, ¿Cómo abordarían los distintos autores
funcionalistas el fenómeno de los chavos de la calle?

Puede que Durkheim, quien inició en gran medida el modo funcionalista de pensar, considerara que el fenómeno
de la vida en la calle se debiera al tránsito que estaba sufriendo la sociedad hacia la modernidad, la división del
trabajo, y la diferenciación progresiva de las partes que la integraban. Este tránsito significaba que la cohesión
social

basada en la igualdad de creencias y sentimientos, tenía que ser sustituida por la cohesión basada en
interdependencia y cooperación entre sus partes. Lo que estaría haciendo falta, razón por la cual se estaría
presentando el fenómeno de la “callejerización” de los jóvenes, sería la institucionalización de valores comunes
primordiales que pudieran orientar la actuación de cada miembro de la sociedad. En esta concepción parecería
que el sujeto sufre de manera pasiva, “victimizante”, la transición a la modernidad.

Es difícil intuir la manera en que Malinowski hubiera abordado el problema. Como funcionalista, quizá hubiera
señalado que alguna de las partes de la sociedad estaba fallando. Para Radcliffe-Brown, la sociedad debía aspirar
a un estado de eunomia o salud, es decir, a la relación armoniosa entre sus partes. Los jóvenes en la calle, y la
ilegalidad de sus interacciones, sería un tipo de disnomia, estado en el que la sociedad está enferma, y que se
debe a que alguna de las partes de la sociedad no está cumpliendo con su “función” (entendida ésta como la
totalidad de las relaciones de un componente respecto al sistema en el cual se inscribe).

Talcott Parsons entendió la relación entre el sujeto, la sociedad y las reglas, de una forma más compleja, puesto
que pretendió conceder a la acción del sujeto (a diferencia de la mayoría de los pensadores funcionalistas que
minimizaban el papel de la acción del individuo) un papel activo, y no del todo determinado por las fuerzas
sociales). Quizá explicaría la presencia de los jóvenes en las calles a la manera de Durkheim, es decir, por la falta
de una generalización apropiada de valores. Lo cierto es que de acuerdo a P. Baert, la teoría de Parsons falla
precisamente al explicar el desequilibrio social.

Robert Merton explica la conducta desviada como una reacción a desequilibrios sociales, un modo de restablecer
la discrepancia entre metas culturales y medios para alcanzarlas. Cuando una sociedad falla en brindar tales
medios, los individuos tienden a equilibrar dicha discrepancia o bien violando las normas, o bien retirándose en
mayor o menor grado de la competencia por alcanzar las metas sociales. Dicha actuación es una forma de
adaptarse a los desequilibrios sociales, y Merton clasifica tales formas utilizando 5 categorías: Conformidad,
Innovación, Ritos, Retirada, y Rebelión.

Respecto a la situación de los jóvenes, probablemente explicaría su presencia en la calle señalando que sus
familias no contaron con los medios para brindarles la educación debida, y que a la vez los jóvenes sienten que
alcanzar las metas sociales les es inalcanzable, razón por la cuál permanecen desplazándose en las calles. De
todas las teorías funcionalistas, la que puede explicar de mejor modo la problemática que nos ocupa es
precisamente la de Merton. Esto se debe probablemente a que fue el primero que destacó que los anteriores
esquemas de la escuela funcionalista tendían a concentrarse en las funciones positivas, y descuidaban las
disfunciones. Además, señaló que una función que era positiva a cierto grupo del sistema, podía ser disfuncional
para otra parte del mismo. Esta “relativización” del valor negativo o positivo de la función, es de gran importancia
puesto que logró que el funcionalismo dejara de ser una teoría conservadora de la sociedad, y le dio un verdadero
potencial transformador.

A pesar de que explica de mejor modo las disfunciones sociales, la teoría de Merton no alcanzaría a brindar una
explicación convincente de la estadía de los chavos en las calles. Podemos compartir el origen del problema:
carencias elementales en los medios de que los adolescentes pueden disponer para alcanzar las metas
reconocidas por la sociedad. También podríamos compartir la solución a la problemática: dotar a los jóvenes de
los medios para alcanzar tales metas. Pero una vez hecho esto, es difícil ubicar a tal grupo en alguna de las formas
de adaptación de la clasificación de Merton. No es claro que persigan las mismas metas compartidas por la
sociedad, pero que difieran en los medios, en razón de lo cuál no es fácil ubicalos en la categoría innovadora.
Además, dicho rubro parece estar más hecho para los delincuentes de cuello blanco. Tampoco han interiorizado
de modo compulsivo las normas sociales, a la manera de burócratas mediocres, puesto que los jóvenes en las
calles cometen actos ilegales de manera frecuente. La rebelión implica nuevas metas y nuevos medios, es decir,
una especie de ideología y de plan de lucha contra el sistema vigente. Tampoco en esta categoría se puede ubicar
a los chavos de la calle. Por último, el retraimiento: puede que la manera en que se desplazan en las calles pudiera
tener semejanzas con la de los vagos y proscritos, pero es menester señalar de acuerdo a Sara Makowski, los
jóvenes en la calle sueñan con regresar a sus casas, una vez que hayan conseguido dinero, y así ayudar a sus
familias. Tal hecho revela que siguen compartiendo ciertas metas sociales. Además, los vagos y proscritos, los
retraídos, no están interesados en violar la Ley. Los jóvenes de la calle se relacionan con la Ley violándola a
menudo, pero a la vez apelan a ella cuando esto les genera alguna ventaja.

Límites de las perspectivas funcionalistas

Tal como hemos podido constatar, estas perspectivas consideran la anomia social como un fenómeno causado
por un desequilibrio entre las partes de la sociedad. La primera limitante poderosa de este tipo de explicaciones es
que dejan fuera las decisiones de quienes participan en tales fenómenos. A pesar de que Parsons intentó integrar
la voluntad en su esquema teórico, dichas teorías no son claras al responder porqué algunos jóvenes optan por
abandonar completamente sus casa, mientras que otros no lo hacen. Como bien dice Sara Makowski, en la
“carrera a la calle” la decisión personal juega un papel importante, que nos permitiría tomar distancia “de los
planteamientos más victimizantes” que determinarían por entero el destino de tales jóvenes. Otra limitante se
vislumbra al considerar en lo específico la teoría de Merton, que en parte es la más completa al tratar las
disfunciones sociales, así como la más sensible. Si bien podría explicarnos los orígenes del problema, no resuelve
la cuestión de la permanencia de los jóvenes en las calles una vez que las instituciones les han brindado
posibilidades suficientes para alcanzar las metas culturales compartidas por la sociedad. En razón de ello el déficit
de los jóvenes parece ubicarse en un lugar distinto a l de los medios externos.

Ninguna de tales perspectivas funcionalistas podría explicar la relación ambigua, de conveniencia, que los jóvenes
instauran entre ellos y la Ley, violándola para adquirir una identidad al margen de la misma; evocándola cuando se
trata de reivindicar sus derechos humanos.

Conclusión

Una explicación integral de la permanencia de los chavos en las calles tiene que considerar seriamente el espacio
simbólico en el que se mueven los jóvenes, desde el cuál adquieren una identidad plena. Como lo explica Sara
Makowski, la falla de las instituciones está en que no ofrecen con sus programas ni un sentido de identidad ni un
lazo social valioso, y por el contrario, con los etiquetamientos negativos, hacia “los jóvenes de la calle”, brindan
una visibilidad al sujeto que seguramente perdería al retornar al anonimato de las instituciones.

 La teoría social en el siglo XX.URL

Teorías subsocializadoras.

Parecería natural que la problemática vivida por los “chavos de la calle”, que en mucho perjudica a la sociedad en
su conjunto, pero que, antes que nada, afecta a los niños y jóvenes que se ven obligados a vivirla día tras día,
tendría que ser abordada para su mejor comprensión mediante el uso de herramientas sociológicas, psicológicas y
antropológicas; antes que jurídicas y económicas.

De hecho, las ciencias sociales que se desarrollaron después de la Segunda Guerra mundial, preocupadas por los
excesos cometidos por la humanidad de un lado y otro del Atlántico, utilizaron las herramientas sociológicas y
antropológicas a su alcance para desarrollar teorías que pudieran dar cuenta de las acciones de los colectivos
humanos. El funcionalismo y el estructuralismo fueron escuelas que intentaron, desde la sociología, la
antropología, el psicoanálisis y la filosofía, organizar en un todo coherente las conductas de actores y sociedades.

La imagen del individuo elaborada por dichas corrientes, lo hacían prisionero de las fuerzas estructurales del todo
social. El sujeto no era entonces sino un “síntoma”, un derivado de fuerzas cuyo origen se encontraba más allá de
su voluntad; y las razones que pudiera éste dar de sus propias acciones, no eran sino “racionalizaciones”,
explicaciones ad hoc de causas cuya verdadera comprensión escapaba a su entendimiento.

Debido quizá en gran medida a tales conclusiones fatalistas, las ciencias sociales en su conjunto, y la ciencia
política en particular, se han visto extraordinariamente influidas por enfoques de corte conductista, a partir de los
cuales pudieran contar con una imagen del ser humano más acorde a la idea que éste ha tenido tradicionalmente
de sí mismo: un ser con deseos propios, y sobre todo, con una voluntad que no le es ajena, y, al mismo tiempo,
que diera razón de las limitantes constreñimientos a los que la voluntad se ve sometida cotidianamente.

El conductismo en psicología aportó en mucho a la construcción del “individualismo metodológico”. Éste, a su


vez, de acuerdo con Josep M. Colomer1, es una de las tres bases teóricas sobre la cuáles se edifica el “Rational
Choice”, es decir, la Teoría de la Elección Racional (TER). Los otros dos pilares son la “racionalidad instrumental o
no sustantiva”, y las “consecuencias no deseadas de la acción”. Basándonos en el texto de Colomer, explicaremos
brevemente en que consiste cada uno de ellos.

Individualismo metodológico y racionalidad instrumental son dos bases teóricas de la TER muy vinculadas entre
sí. La primero establecería que los hechos colectivos deben y pueden ser explicados a partir de las acciones
individuales, descartando todo determinismo estructural. Los sujetos de estudio, son de este modo, no ya “las
naciones, clases, razas, o géneros, sino individuos que, perteneciendo a varios de estos colectivos, conforman en
ellos aspiraciones y eligen de acuerdo a los fines que persiguen”2. La motivación final de toda conducta humana
es el interés propio de cada individuo, y las acciones de los colectivos deben entenderse como el agregado más o
menos ordenado, más o menos caótico, de las conductas y de los intereses individuales.

El segundo supuesto teórico, derivado de las ciencias económicas, establece que todo individuo cuenta con una
racionalidad instrumental que le permitiría maximizar sus

recursos, escogiendo los medios más adecuados a fin de alcanzar el fin que se ha propuesto, el cual puede
consistir en cualquier objeto, ya sea material, ya sea un valor (de ahí que dicha racionalidad sea “no sustantiva”).
Además, dicho individuo es capaz de optar entre diferentes estrategias para alcanzar sus fines, estrategias que ha
elaborado al intentar predecir las acciones de los restantes sujetos que, como él mismo, compiten por alcanzar sus
propios fines.

En función de la gran diversidad de fines perseguidos, éstos entran muchas veces en conflicto con los de otros
sujetos racionales y egoístas. Cuando las decisiones individuales versan no sobre objetos puramente privados o
económicos (por ejemplo, comer naranjas), sino que involucran bienes públicos (aquellos que al ser ofrecidos a un
sujeto, no pueden dejar de ser ofrecidos a los sujetos restantes del grupo social3; respirar aire limpio es un
ejemplo) entonces tales decisiones “forman siempre parte de un proceso de decisión colectiva que cabe
considerar de tipo político”4.

De acuerdo a lo anterior, el enfoque de la elección racional considera que la política es un proceso de agregación
de preferencias por el cual siempre se seleccionan los intereses de algunas personas, en perjuicio de los deseos de
otras más. El “juego político” se lleva a cabo en dos ámbitos, el primero de los cuales es el de las instituciones (que
pueden verse como las preferencias congeladas de quienes lograron que sus preferencias fueran impuestas, y que
encauzan en gran medida las conductas de aquellos a los cuáles se encuentran referidas), y el segundo es el
ámbito de los comportamientos estratégicos.

El hecho de que existan acuerdos entre quienes tienen preferencias distintas, así como estrategias a las que cada
jugador apuesta sus recursos, da lugar a lo que se conoce como “consecuencias no esperadas de la acción”,
tercero de los supuestos teóricos del rational choice, gracias al cual dicha teoría puede dar cuenta de las
situaciones en que están ausentes los acuerdos, defraudándose así las mejores intenciones de los actores que
participan en el proceso de toma de decisiones colectivas.

A partir de lo anteriormente expuesto, no nos será del todo difícil conjeturar la manera en que un adepto a la TER
abordaría la problemática vivida por los niños y jóvenes que viven en la calle. En la decisión misma de escapar de
casa, se encontraría un interés por el cuál el individuo opta: la libertad, elegible frente a los malos tratos o las
situaciones de violencia de los que pudo ser testigo o víctima. Más que determinado por las situaciones sociales
que vivió, la decisión última la habría tomado después de calcular los beneficios y desventajas entre una y otra
opción.

Una vez en la calle, la TER explicaría la socialidad de los jóvenes expresada a través de grupos y bandas, como un
intento de alcanzar fines individuales, los cuales pueden ser perseguidos de forma más eficaz a través de la
pertenencia a dichos grupos (fines tales como seguridad y protección frente agresiones externas provenientes de
otros jóvenes; o bien de la policía).

Las conductas de los jóvenes se verían “encauzadas” por instituciones y normas, es decir, por las reglas del juego
para todo individuo del colectivo. Reglas que, sin determinar totalmente su conducta, sí resultan fundamentales
en el cálculo del “costo-beneficio” subyacente a la decisión individual de respetarlas, o bien violarlas -si es que
dicha violación acarrea más ventajas que pérdidas. Es en razón de ello que el enfoque que nos ocupa explicaría los
altos índices de delincuencia de los jóvenes que viven en la calle, en función de que, aún considerando en sus
cálculos el peso “económico” de las sanciones, los beneficios siguen resultando más altos.

En su trabajo sobre los jóvenes que viven en las calles, Sara Makowski5 parece dar un ejemplo del tipo de
conducta que estaría determinada por un cálculo de tipo estratégico. Al respecto señala que los jóvenes “son
extraordinariamente hábiles para manejar estratégicamente los discursos y las prácticas de los programas de la
atención pública y privada. A veces, portar la etiqueta victimizante y excluyente de niños o chavos de la calle que
para ellos construyeron las instancias gubernamentales ... es altamente funcional para conseguir recursos y
favores que de otra manera no obtendrían”, mientras que “otras veces es mucho más redituable individual y
grupalmente distanciarse del etiquetamiento asignado y reivindicar derechos y reconocimientos que trascienden
el ámbito de los excluidos” (ante los operativos policiales violentos, por ejemplo, reivindican tener derechos
humanos). Tal análisis singular podría estar basado en el enfoque de la elección racional, toda vez que parte de la
convicción de que los individuos están dotados de un raciocionio instrumental que les permite decidir entre
estrategias de acción distintas.

Conclusiones.

La TER ha permitido anclar las investigaciones sociales a la obtención de conclusiones más realistas que las
alcanzadas por otro tipo de teorías. Esto, sin duda, es uno de sus méritos innegables. Y, sin embargo, el
reduccionismo consistente en atribuir toda conducta al producto de un cálculo de tipo matemático, conduce en
muchas ocasiones a explicaciones simplistas y unidimensionales. Ejemplo de ello lo tenemos en el fenómeno de la
delincuencia: los jóvenes en la calle se drogan; compran y venden droga; roban carteras, celulares y mochilas; en
muchas ocasiones llegan a la agresión de transeúntes, o cometen violaciones y abuso sexual. De acuerdo con la
TER, las sanciones no serían lo suficientemente costosas como para que estuvieran dispuestos a perder el
beneficio otorgado por la infracción de las normas. Algo realmente difícil de creer, sobre todo cuando tantos
jóvenes son remitidos al consejo tutelar, constriñéndo de este modo considerablemente su libertad.

Una explicación más plausible la encontramos en el trabajo de Sara Makowski al que hemos hecho referencia, el
cuál explica que muchas de las conductas de los jóvenes en la calle, siempre mediatizadas y significadas por las
instituciones y normas frete a las cuales se encuentran, se hallan determinadas por una búsqueda constante de
identidad personal. Más que beneficios sobre costos, la delincuencia parece brindar a los jóvenes una identidad,
reforzada por los etiquetamientos negativos que las instituciones han diseñado para ellos: “jóvenes de la calle”.
1 Colomer, Josep M. (1991), “Capítulo Introductorio”, Lecturas de teoría política positiva, pag. 11, Ministerio de
Economía y Hacienda, Madrid, España.
2 Ibid. Pag. 12

Teorías mixtas acerca de lo social

"Las dificultades y las subsecuentes críticas de las que fueron objeto las perspectivas que ponen el acento en uno
de los polos de la relación individuo–sociedad, llevaron una serie de esfuerzos teóricos en los que se intentó no
plantear los términos en clave aporética, sino integrarlos. En otras palabras, la pregunta que trataron de
responder estos nuevos desarrollos, fue cómo se constituye la sociedad y a la vez cómo en ella tiene lugar el
proceso de individuación. Entre los autores que, por el alcance y la difusión de su obra, más se destacan en esta
perspectiva, se pueden mencionar a Pierre Bourdieu, Anthony Giddens y Jürgen Habermas1.

Entre ellos podemos encontrar algunas apreciaciones e inquietudes similares, pero también otras en las que se
distancian. A grandes rasgos, se puede decir que la obra de Bourdieu trata centralmente de dar cuenta del proceso
por el cual se constituye la sociedad (llamada por el autor el “espacio social”, constituido por “campos”); sin
desconocer que en ese proceso intervienen “actores”. Habermas, en cambio, analiza principal- mente la acción,
las condiciones en las que ésta tiene lugar y las que pueden posibilitar acuerdos entre sujetos2. Giddens es quizá
quien se ubica en una posición más equilibrada, en tanto en su perspectiva queda más claro que el proceso de
constitución de la sociedad y del individuo es uno solo (la doble estructuración del sujeto y la sociedad).

A pesar de que no todos reconocen las mismas capacidades, potencialidades e independencia en los actores,
respecto de lo social, comparten la idea de que éstos poseen la facultad de la reflexibidad, entendida está como la
posibilidad de que los actores puedan dar cuenta de sus actos". (TEXTO DE FLACSO)

Bordieu

Al reflexionar sobre la afirmación de Weber de que el grado de obediencia a la norma debe hallarse en el interés
que su cumplimiento arroja, el filósofo francés Pierre Bordieu se lanzó a tratar de comprobar tal afirmación en el
terreno de los hechos y se fue a trabajar a Argelia, una ex colonia de su patria en la que el capitalismo había sido
implantado entre una población con hábitos y conocimientos pre-capitalistas. Lo que Bordieu pudo observar es
que la gente actuaba de forma irracional ante las oportunidades ofrecidas por el pujante comercio. Si no hubiera
sido filósofo sino un comerciante marsellés, seguramente no habría encontrado otra explicación al hecho de que a
los argelinos los negocios se les escurrieran como arena entre los dedos, sino por alguna tara antigua y congénita
como el desierto. Pero por fortuna era algo más que un comerciante marsellés, y por supuesto mucho más que un
abogado marsellés de comerciante.

Es decir, para detectar las oportunidades que el comercio y el capital encierran, es menester traer los lentes
capitalistas puestos, y esos no vienen de nacimiento sino que los brinda la cultura. Existe algo así como una
“socialización capitalista” y por tanto, hay sociedades y comunidades más o menos adaptadas a su modo de
operar, y otras que de plano no le entienden y observan sus maneras como leoninas y destructivas de la
solidaridad recíproca debida entre sus miembros. Y es que los participantes avanzados en el juego del capital
actúan igual que los marcianos al ataque de la tierra, burlones de la ingenuidad de ciertos grupos que firman
contratos y aportan fuerza y trabajo sin mirar las letras pequeñas.

No digo que las adaptaciones culturales sean imposibles, tal como lo demostraron los cherokee en Estados
Unidos, cultura originaria que comenzó su actuar bursátil como accionista de casinos norteamericanos y que hace
poco se hizo de la firma Hard Rock. Pero debe tenerse presente que para que tal cosa fuera posible, la ley actuó a
favor suyo como una especie de acción afirmativa: en razón de que los sitios de juego estaban prohibidos en casi
todo el territorio estadounidense, con excepción hecha de las reservas indias y en razón de su autonomía, fue que
pudieron aprovechar la ventaja.

¿Y qué pasa cuando una cultura no se adapta al capital? ¿Qué pasa cuando este último le pide a cambio de su
entrada, el sacrificio de su identidad? Pues que para sus miembros todas las leyes que sostienen el libre
intercambio serán más o menos injustas o erróneas, aunque el Fondo Monetario y el Banco Mundial establezcan
lo contrario, y aunque algunos filósofos liberales sostengan que si el mundo gira es que también debe marchar, y
que en consecuencia el avance hacia el progreso justifica la extinción de algunas culturas que aunque vivas, les
parecen bastante ingenuas.

En México los problemas que afrontan los pueblos indígenas son enormes, y uno de los desafíos con los que ha
tenido que lidiar la autoridad es su alta dispersión territorial, y la consecuente dificultad de proporcionarles
servicios básicos como salud y educación. Así, surgió la idea en Chiapas de crear “ciudades rurales”, y de enviar a
la mayor cantidad de indígenas a vivir allí. Se mataban varios pájaros de un tiro al propiciar el actuar de
constructoras e inversionistas, y utilizar las tierras vacantes en otras estrategias “productivas”. Pero como nunca
se piloteó el proyecto, resultó que los grupos enviados a esas lejanas ciudades rurales no se hallaron contentos allí,
de pronto desempleados, por lo que optaron por regresar a sus tierras y de acuerdo a organizaciones de la
sociedad civil, las abandonadas ciudades rurales son ahora entidades fantasmas dedicadas a la venta de alcohol y
a la prostitución.

La filósofa Mariflor Aguilar Rivero, coordinadora del Proyecto de Investigación Democracia y Territorio,
Construcción de Identidades de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM), es una de las académicas que ha dado mayor seguimiento a los resultados de estas ciudades rurales que
ahora el gobierno poblano busca replicar con el argumento de llevar servicios a las comunidades dispersas de la
Sierra Norte, pero que de acuerdo a la investigaciones de Aguilar Rivero, lejos de mejorar la vida de los supuestos
beneficiarios provoca la destrucción del tejido comunitario.

Así, el Relator Especial de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre el Derecho a la Alimentación, Olivier
de Schutter, señaló hace cosa de un año que si bien “la intención detrás de la creación de dichas ‘ciudades rurales
sustentables’ se puede aplaudir (…) los esfuerzos para apoyar a la producción no han sido acompañados por la
capacitación apropiada para mejorar el acceso al mercado bajo términos equitativos”. Desde su punto de vista, “la
evaluación independiente debería de incluir una apreciación de los costes de oportunidad involucrados, y al
conducirse de una manera participativa, asegurar una valoración apropiada de las disrupciones creadas en los
medios de subsistencia por la reubicación de las familias afectadas”.

¿Por qué será que fallan estas políticas públicas tan costosas? Quizá porque nuestros gobernantes han utilizado
los recursos que son de todos en estrategias que, lejos de beneficiar a los ciudadanos, están pensadas para
beneficiar a empresas y particulares.

Antonio Santiago

 Entrevista a BordieuURL


Ley universal o programas particulares

Desde antaño se ha supuesto que es mejor un gobierno de leyes que un gobierno de hombres. De acuerdo a lo
manifestado por Jurgen Habermas en su ensayo “Moral y Derecho. Dos lecciones (1)”, Weber pensaba que la
legitimidad de los gobiernos occidentales, ya no es una legitimidad religiosa (como la de los reyes en la edad
media), ni una legitimidad carismática (como la de los jefes de un pueblo guerrero), sino que la población de
nuestras sociedades encuentra legítimos a sus gobernantes siempre que gobiernan conforme a leyes. Weber
parece creer que todo gobierno regulado de acuerdo a leyes generales y abstractas, es más “racional” que todo
gobierno de “hombres”. De ser esto cierto, las leyes tendrían una racionalidad distinta a los hombres, y no sólo
distinta, sino mejor. Se trata, entonces, de una legitimidad política “legal-racional”.

Las leyes son racionales sólo si son generales y abstractas. Un corpus normativo cuyas normas no se dirigen a
individuo o grupo en particular, así como tampoco regulan situaciones concretas, es un sistema por fuerza
racional. Dicha racionalidad se deriva de tres de las propiedades formales de un orden normativo. Su universalidad
facilita la igualdad de todo los ciudadanos ante la ley, tal es la primera propiedad formal. Al regular

situaciones abstractas y no casos concretos, y al estar estrictamente aplicada mediante una administración y una
justicia vinculadas directamente a las normas, la ley permite a los individuos planear sus acciones considerando
aquello que deben realizar otros individuos. La seguridad jurídica derivada de dichas características es la segunda
propiedad formal. Por último, la igualdad y la seguridad jurídica aseguran esferas de autonomía para que el sujeto
persiga libremente sus intereses legítimos. Tales esferas de autonomía caracterizan la tercera propiedad formal.
Al parecer es a tales propiedades a las que Weber y toda una tradición encuentra como atributos racionales de las
normas generales y abstractas (son racionales a la manera en que encontramos racional un método): es racional el
conocimiento que los científicos derivan de las normas al estudiarlas y sistematizarlas, lo cual constituye la
racionalidad científica del derecho. La denominada racionalidad teleológica devendría de la capacidad inherente
al sistema normativo para la creación de esferas de autonomía individual a través de las cuales es posible al
individuo perseguir sus intereses particulares. Por último, la racionalidad instrumental del derecho significa que la
aplicación regular de sus normas brinda la seguridad jurídica necesaria a la sociedad.

Si nosotros considerásemos que los argumentos de Weber son contundentes, tendríamos que concluir que
programas tales como las políticas y las normas dirigidas específicamente a los jóvenes que viven en la calle, no
harían sino “deformalizar” al derecho, es decir, restarle al sistema normativo mediante el cambio de su forma, los
atributos racionales que resultan de su generalidad y abstracción. Tanto Max Weber como representantes de
algunas escuelas jurídicas que realizaron sus análisis durante el siglo XIX, aseguraron que todo intervensionismo
estatal o programa social de base normativa, no hace sino dañar la “racionalidad” del derecho, pues multiplica
desordenadamente las normas que deben se consideradas por el juez o la administración en sus decisiones. Con
ello la aplicación del derecho deja de ser una aplicación silogística y científica, para convertirse en una cuestión
interpretativa. De ser tal idea cierta, el legislador que intenta favorecer a grupos vulnerables a través de normas
jurídicas, estaría dañando gravemente al sistema jurídico en su conjunto, pero además realizaría algo más grave
aún al atentar contra la única fuente de legitimidad de dominación política dentro de las sociedades modernas: la
racionalidad jurídica.

Esto seria de tal modo, siempre que la racionalidad señalada por Max Weber fuera efectivamente la fuente
legitimadora del orden político. Al llegar a este punto, Habermas5 se pregunta si tales racionalidades científica,
teleológica, e instrumental, son suficientes para brindar legitimidad a las leyes. Por que una cosa es que el derecho
sirva -como nos servimos de una técnica o un saber- para alcanzar una meta o un valor, y otra muy distinta que se
piense en él a nivel colectivo como un orden que debe ser respetado. La respuesta de Habermas es negativa: en la
historia de las sociedades occidentales liberales, nunca la mayor parte de la población encontró legítimos a sus
gobiernos cuando sus sistemas normativos eran totalmente abstractos y universales, es decir, cuando presumían
ser “asépticos”. Se empezó a confiar en los gobiernos, cuando las leyes se convirtieron en medios para alcanzar
objetivos sociales, es decir, cuando se integraron los derechos sociales y laborales a las constituciones.

La supuesta racionalidad formal del derecho, en consecuencia, no basta. El que la aplicación regular de normas
generales contribuyan de mejor forma a la seguridad jurídica, no legitima por esa sola razón a la dominación legal,
señala Habermas aludiendo a Weber. La misma es un valor que concurre con otros valores, y preferirla por encima
de ellos es una decisión moral. Tampoco se legitima una dominación legal por el hecho de que la forma universal y
abstracta de la Ley cumpla ciertos requisitos para la persecución privada y autónoma de los intereses propios.
Sólo se puede hablar de esta forma, apunta, si alguien disfruta de un acceso equitativo a las estructuras de
oportunidad de una sociedad de mercado. El hecho de que la abstracción de la ley permite tratar a los iguales
como iguales y a los desiguales como desiguales, no hace sino remitir el problema hacia afuera de la cuestión
formal, para ubicarla dentro de la moral, pues los mismos son principios morales. Por último, la sistematización
científica del sistema normativo tampoco legitima el orden impuesto. Para que la gente considere que es legítimo
un orden, no es menester que lo crea bien sistematizado: la ciencia sólo contribuye si ayuda a satisfacer la
necesidad de fundamentación, pues un orden que cambia constantemente, tal como lo hacen los modernos
sistemas de derecho, sólo será legítimo si sus destinatarios pueden suponer que tales cambios pueden justificarse
mediante principios evidentes.

A raíz de lo anterior, ¿qué es lo que pudo haber empujado a Max Weber a confiar en una racionalidad intrínseca a
la forma jurídica, misma que, como hemos visto, no se sostiene por si misma? La respuesta creemos encontrarla
implícita en el mismo texto de Habermas. A Weber le preocupaba que el derecho perdiera su autonomía frente a
la política, pero sobre todo, quería conservar para el mismo, cierto momento de indisponibilidad, es decir, de
estabilidad frente al cambio. Al igual que todos los grandes pensadores que reflexionaron sobre la naturaleza de
las leyes, incluidos Aristóteles y Montaigne, el derecho para ser obedecido necesitaba una gran cuota de
estabilidad y permanencia. Los cambios al derecho no significaban cambios sociales, y si minaban el respeto que a
las normas brindaban los ciudadanos. Quizá entonces Weber pretendió justificar la estabilidad identificándola con
la racionalidad. Con ello sacrificó no obstante la necesidad que tiene todo programa político y social para utilizar
el derecho en beneficio de la sociedad misma.

Por otra parte, la creencia en la racionalidad intrínseca a la forma jurídica, adolece de los mismos defectos que la
fe puesta en la economía de los mercados y su mano invisible. Ambos mecanismos, libres de toda injerencia
gubernamental, equilibrarían de forma automática a los actores. Algo naturalmente difícil de creer, no obstante
que dicha creencia ha sido efectivamente objeto de culto.

1 Habermas, J. (1991), “Derecho y moral”, en Sobrevilla, David (comp..), El derecho, la política y la ética, págs. 14-
82, Siglo XXI, México.
5 Idem. Pag. 20

Democracia: definiciones

De acuerdo a la definición de Joseph Shumpeter, democracia “es el arreglo institucional para arribar a decisiones
políticas mediante el cual los individuos adquieren el poder de decisión mediante la lucha competitiva por sus
votos”. Por su parte, Adam Przeworski define a la democracia del modo siguiente: “es un régimen en el cual los
cargos de gobierno se cubren como consecuencia de contiendas electorales. Un régimen sólo es democrático si se
le permite a la oposición competir, ganar y asumir cargos. En la medida en que esta definición se centra en las
elecciones, es obviamente minimalista, lo cual a su vez, implica tres características: incertidumbre ex ante,
irreversibilidad ex post, y el hecho de que son repetibles”3. Ambos autores señalan, con la idea de arreglo
institucional o con la de régimen e irreversibilidad, que la democracia se haya inscrita en normas que deben ser
respetadas por los contendientes antes, durante y después de las elecciones, las cuales son tenidas como el único
medio legítimo para alcanzar el poder. Se trata por tanto de una competencia regulada por normas, leyes e
instituciones. Se trata de una competencia institucionalizada.

En su trabajo “Teoría Democrática y Política Comparada”, Guillermo O ́ Donnell busca hacerse cargo de cierta
contradicción “semiótica” entre algunas definiciones de democracia existentes, contrastándolas en dos rubros. En
el primero inscribe las definiciones “realistas”, mientras que en el segundo ubica las definiciones prescriptivas. En
tanto que las primeras pretenden definir lo que la democracias es, las definiciones prescriptivas, pretenderían por
el contrario indicar cómo debería ser la democracia. Siguiendo a O D́ onnell, las definiciones prescriptivas nos
dicen poco sobre cómo caracterizar a las democracias realmente existentes, y sobre cómo mediar la brecha entre
las democracias definidas de manera realista y de manera prescriptiva. Las definiciones etimológicas, por su
parte, intentan anclar el significado del concepto al origen de la palabra griega: gobierno del pueblo.

Para este autor, las definiciones realistas tienen la importante ventaja de que, al menos en lo que se refiere a las
elecciones, enuncian atributos cuya presencia y ausencia pueden ser verificadas empíricamente. Tal ventaja no
debe subestimarse. Cuando se fijan elementos cuya existencia es posible constatar mediante la observación
experimental, es fácil ponerse de acuerdo sobre la existencia o inexistencia de las condiciones que posibilitan un
determinado fenómeno. Es el caso de las elecciones para las definiciones realistas: si convenimos que el concepto
“democracia" significa la realización de elecciones de ciertas características, y después constatamos mediante la
observación que en un determinado lugar se han realizado elecciones con las características que hemos
previamente acordado, deberemos concluir forzosamente que tales elecciones fueron democráticas.

Las definiciones prescriptivas, por el contrario, carecerían en su enunciación de datos claros que pudieran ser
fácilmente contrastables con la realidad, o bien, enunciarían datos difícilmente verificables. Un ejemplo de ello lo
podríamos encontrar en la definición según la cual la democracia tiene lugar cuando “las decisiones que afectan el
bienestar de la colectividad, pueden considerarse el resultado de un procedimiento de deliberación libre y racional
entre individuos considerados moral y políticamente iguales entre sí”. Guillermo O D ́ onnell al respecto subraya la
dificultad inherente a probar que toda decisión importante socialmente sea producto de un procedimiento
deliberativo libre y racional. Además, quizá lograr esto sea imposible.

Pero si en vez de partir de una definición realista, usamos como base argumentativa una definición prescriptiva de
democracia, el problema adquiere una dimensión distinta. Como hemos indicado, las definiciones prescriptivas no
se interesan por describir lo que existe en la realidad, sino lo que debiera existir. Aquí radica a juicio de O D
́ onnell
su principal desventaja, pues las definiciones prescriptivas nunca se cumplen en la realidad.

En el ejemplo se cita la definición de Sheila Benhabib. Más adelante, Guillermo O ́Donnell señala: “Una objeción
semejante cabe al concepto de democracia enunciado por Jurgen Habermas, pues para la caracterización y
legitimación de la democracia y del derecho democrático se basa en la existencia de una esfera deliberativa no
impedida, que en la práctica es extremadamente difícil de encontrar”. O ́Donnell, Guillermo (2000) “Teoría
democrática y política comparada”, Desarrollo Económico, Nro. 156, Vol 39, Enero-Marzo, Pag. 528, Buenos
Aires, IDES.

En consecuencia, no nos sirven para calificar a ningún gobierno o movimiento que tengan lugar en los hechos. A lo
sumo, calificarían la cercanía o la lejanía de un sistema con el modelo. Tomemos nuevamente, para ejemplificar a
este respecto, la definición brindada por Benhabib: “existe democracia cuando las decisiones que afectan el
bienestar de la colectividad pueden considerarse el resultado de un procedimiento de deliberación libre y racional
entre individuos considerados moral y políticamente iguales entre sí”.
En la historia de las ideas, bajo el término “democracia” distintos líderes políticos han intentado legitimar su
propia dominación. O ́ Donnell nos recuerda que Augusto Pinochet definía el gobierno por él encabezado como
una democracia autóctona, así como que en su momento, el socialismo reivindicaba (y aún reivindica, si bien la
autoridad con la que lo hace es casi nula) como objeto de su lucha “una democracia popular”. Para O D ́ onnell, la
razón de que tales regímenes se autocalificaran como democráticos fue puramente instrumental, pues buscaron
exclusivamente legitimarse.

Algo que llama la atención es que para este autor parece estar fuera de toda duda la calidad antidemocrática de
dichos sistemas. O ́Donnell no deja lugar a dudas. Al decidirse por las definiciones realistas, opta por una
definición liberal de la democracia. Cuando señala que todas las definiciones realistas tienen en común que
consideran la realización de elecciones limpias, y que enumeran condiciones denominadas libertades, y abraza
tales definiciones, se decide por una definición de democracia que históricamente se ha formulado “por
contraste” con las definiciones de democracia “sustantiva”.

Aunque no la menciona, la clasificación “clásica” entre democracia formal y democracia sustantiva, es una
clasificación que precede lógicamente a la que O ́Donnell propone entre definiciones reales y prescriptivas. Antes
de analizar la manera en que ambas clasificaciones se “afectan”, concluiremos la exposición que O D ́ onnell realiza.

Tal como adelantábamos, para Joseph Shumpeter la democracia “es el arreglo institucional para arribar a
decisiones políticas mediante el cual los individuos adquieren el poder de decisión mediante la lucha competitiva
por sus votos”. De acuerdo con Guillermo O ́Donnell, tanto la definición de Shumpeter, como las de Adam
Przeworski, Samuel Huntington, Larry Diamond, Juan Linz y Seymour M. Lipset, son realistas, y además,
pretenden ser “minimalistas”.

Con el adjetivo de “minimalista” se busca hacer coincidir a la democracia con la sola realización de elecciones. De
ser tal pretensión cierta, los teóricos del minimalismo estarían de acuerdo en que cualquier nación que lograra con
éxito celebrar elecciones para elegir a quienes ocupen los cargos clave del gobierno, sería una democracia. Y sin
embargo, esto no es así. No lo es porque las naciones no son democráticas por el sólo hecho de realizar
elecciones, ni los teóricos del minimalismo sostienen hasta sus últimas consecuencias la razón que guía su
definición. De hacerlo, tendrían que reputar como democráticas “las elecciones realizadas en países comunistas, o
en otros países autoritarios, o para la designación de un Papa, o incluso bajo ciertas juntas militares”6. No
cualquier elección hace a la democracia: Por tal razón, siguiendo a O ́Donnell, quienes propusieron las definiciones
minimalistas se vieron forzados a incorporar a sus definiciones, las lógicas salvedades que él mismo subrayó: la
democracia podrá agotarse como concepto en la realización de elecciones, pero tales elecciones deben repetirse
en el tiempo, y estar contextualizadas en un entorno de libertades básicas.

Las salvedades y agregados a la definición minimalista que en su virtud dejó de ser tal, consisten en el caso de
Shumpeter, en que las elecciones democráticas deben cumplir ciertas condiciones “ajenas al proceso electoral”
(tales como la existencia de ciertas virtudes en los dirigentes políticos, en los burócratas, y la garantía a las
libertades de los individuos). En el caso de Przeworski, al definir que las elecciones democráticas se caracterizan
por la irreversibilidad de los resultados y por el hecho de que sean repetibles, este implica la existencia de
condiciones adicionales similares a las propuestas por Shumpeter, puesto que deben preexistir algunas libertades
básicas para que la democracia sea posible.

Al respecto Guillermo O ́Donnell señala que al hacer tales salvedades, esos autores no aclaran si para el éxito del
método democrático basta con que prevalezca una cualquiera de esas condiciones o libertades básicas o si tienen
que cumplirse todas: “En caso de que la respuesta correcta fuera lo primero, tendríamos que añadir a la definición
de Schumpeter toda la serie de dimensiones que he trascrito –lo cual, por supuesto, haría que esa definición
dejase de ser una definición minimalista”. Si, por otro lado, la respuesta correcta es que existiría cierta clase de
democracia disminuida, Schumpeter no habría ofrecido una tipología que diferenciase las democracias
disminuidas de las plenas, “a despecho de su afirmación de haber caracterizado cabalmente el método
democrático”7.
Al aceptar que las elecciones deben realizarse en un contexto de libertades, los teóricos minimalistas deberían en
consecuencia comprometerse con la evidente conclusión de que la democracia está constituida por derechos
insertos en un entramado legal al que se denomina Estado. Pero si la democracia deja de ser un sistema de
gobierno que se agota en la realización de elecciones, para comenzar a ser una forma de Estado, las cosas dejan
de ser tan sencillas como se deseaba.

De acuerdo a O ́Donnell, el origen y la atracción de las definiciones minimalistas radicaría en la dificultad misma
de establecer los límites internos y externos de las libertades necesarias para que una elección pueda calificarse
como democrática. Es preferible entonces dejar el problema a un lado, y pretender que la democracia se cumple
con la sola realización de elecciones. No obstante las dificultades permanecen. Por ejemplo, ¿qué tanta libertad
de expresión es necesaria en una sociedad democrática? Este problema se complejiza por el hecho de que las
libertades han evolucionado a lo largo del tiempo, y las que antaño se habrían considerado como libertades
inconcebibles aún en las democracias más avanzadas, en la actualidad han dejado de ser prescindibles. No es fácil
decir si las libertades indispensables en las democracias desarrolladas, deben exigirse a las nuevas democracias
para poder calificarlas como tales. O ́Donnell denomina a esta cuestión como “indecibilidad” de las libertades, y
concluye que únicamente estudiando el caso concreto, puede decirse si en un país determinado existen las
libertades mínimas que posibiliten que la elección sea limpia.

Es en razón de lo anterior, que Guillermo O ́Donnell propone una definición de democracia realista (pues en cada
caso tendrá que ponderarse empíricamente si las libertades existentes posibilitarán la limpieza de las elecciones) y
restringida (evitándose con ello el exceso en que incurren las definiciones prescriptivas con su una lista
interminable de condiciones de la democracia, posponiendo su realización a su cumplimiento imposible), pero no
minimalista de la democracia (pues no se pretende afirmar que bastan elecciones, sino que se asume
responsablemente que es necesario en cada caso concreto revisar que las libertades mínimas existan y posibiliten
una elección limpia y repetida). Una vez descrito a grandes rasgos el recorrido de O ́Donnell, podemos
preguntarnos ¿habrá logrado su propósito?, y más aún, ¿tal objetivo, de haber sido cumplido, nos es útil?

Aunque las definiciones realistas tienen de acuerdo O ́Donnell grandes ventajas sobre las prescriptivas y las
etimológicas, pues establecen con claridad aquellos datos que hemos de buscar para afirmar si existe o no
democracia, tales ventajas se tornarían problemáticas cuando ya no por exceso sino por defecto, resultan
incompletas y dejan de considerar un campo importante que en lo real ocupan las democracias que
históricamente han sido consideradas como modelos. Guillermo O ́Donnell aborda la cuestión cuando critica las
definiciones minimalistas. “El sesgo anti-histórico y la focalización estrecha en los aspectos formales del régimen,
propios de la mayoría de las teorías actuales de la democracia”, obstaculizarían el estudio de los factores
histórico- estructurales que, más allá de los aspectos formales, hacen de la democracia un modelo deseable.

OD́ onnell probablemetnte estaría de acuerdo en afirmar que lo que hace que la democracia sea valiosa no es la
realización de elecciones limpias, sino la afirmación de la agencia, es decir, la presunción de que todo individuo es
suficientemente autónomo y razonable para decidir por sí mismo, así como el hecho de que dicha presunción ha
quedado jurídicamente establecida.

Nuestro autor señala que la elaboración de los derechos subjetivos que apuntalan esta concepción de agencia
individual, fue desarrollándose lentamente a partir del paciente trabajo de los jueces, y como producto de los
intereses de las monarquías y del capital. La autonomía individual resultaba conveniente al mercado y al poder
político, y en razón de ello se favoreció su promoción. Cuando la aparición de la democracia transfiere al ámbito
político dicha presunción de razonabilidad de todo individuo, no hace sino llevar al plano de las decisiones públicas
(construyendo la ciudadanía política) un complejo sistema de derechos y garantías que ya había estado operando
desde antaño en la materia civil (ciudadanía civil), a través del trabajo de los tribunales. La democrática apuesta
partir de tal momento a que los ciudadanos elijan de manera adecuada a sus gobernantes, así como implica el
riesgo de que lo hagan equivocadamente.
Sin embargo, en países en los que la democracia no es originaria, la agencia civil que históricamente precedió a la
agencia política, pudo simplemente no haber existido como tal: “Aunque en muchas nuevas democracias
políticas, por la definición misma de tales democracias, se llevan a cabo elecciones limpias y tanto las elecciones
como la apuesta universalista están institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad de los derechos civiles”.
Mas adelante señala: “Me parece inconsciente omitir la cuestión de la efectividad de la agencia implicada por la
ciudadanía política, sobre todo cuando se refiere a individuos carentes de numerosos derechos civiles y sociales y,
consiguientemente, presumiblemente desprovistos de opciones mínimamente razonables. Es cierto que en un
régimen democrático a estos individuos se les asignan los derechos políticos universlistas que hemos examinado.
También es cierto que esta asignación entraña en sí misma un gran avance respecto de los regímenes autoritarios.
Sin embargo, ver sólo esta cara de la moneda implica suprimir de la teoría democrática la mismísima cuestión de
la agencia y sus opciones que, como hemos visto, ni el derecho privado ni las leyes sociales pudieron ignorar”. En
conclusión, O D ́ onnell opina que ciudadanía política puede implantarse en medio de una ciudadanía civil débil,
intermitente o sesgada.

En razón de que todas las definiciones realistas están impedidas para enfrentar esta problemática, y que de estar
de acuerdo con su formulación, podría calificarse como democráticos a países que aún celebrando elecciones
limpias, no ofrecieran opciones reales a la mayoría de sus ciudadanos, nuestro autor señala que en cada caso
deberá evaluarse si los ciudadanos gozan de las libertades mínimas para que puede considerarse que la elecciones
son limpias.

 El debate democráticoURL

 Concepciones de la democracia y justicia electoral. Cossio.URL

Cultura política democrática

Si uno creyera al pie de la letra una de las conclusiones a las que Alberto Olvera llega en su texto “Los modos de la
recuperación contemporánea de la sociedad civil”, texto en mi opinión marcado por un pesimismo excesivo,
difícilmente podríamos atisbar salidas cercanas y posibles a la situación actual de los países del tercer mundo,
marcados por la pobreza no sólo económica, sino de su capital cultural.

Cuando Olvera se cuestiona la razón de la emergencia de la sociedad civil, responde que ésta última sólo fue
posible como producto de un contexto histórico determinado: el final de las guerras religiosas y la lección de
tolerancia aprendida a través de ellas, el espíritu del protestantismo y el individualismo posibilitado gracias al
mismo. Todos estos elementos hicieron que la expresión de la sociedad civil fuera posible (sin la cual,
entendemos, la democracia estaría incompleta).

Sin embargo, estos elementos presentes durante el desarrollo de las sociedades de la Europa occidental, así como
de los Estados Unidos de América, no existieron en la historia de los países de América Latina, así como tampoco
durante la historia de México. Alberto Olvera señala que una de las conclusiones de los trabajos de Escalante y de
otros historiadores, es la de que la ciudadanía fue un concepto vacío en México durante casi toda su vida
independiente. Como resultado, a pesar de haber importado instituciones y reglas del juego democráticas
(división de poderes, poder legislativo bicameral, elecciones recurrentes), los países de América Latina no han
conocido aún aquello que otras naciones poseen como sustancia de su modelo de convivencia.
La cita que hace de Guillermo O ́Donnell no es por tanto gratuita, pero si bien este último intelectual identifica a la
democracia con todo un aparato legal (el Estado) que garantiza el goce de los derechos humanos fundamentales y
por cuyo alcance nuestras generaciones deben trabajar, Olvera parece extraviarse en un relativismo histórico y
determinista: la democracia estaría tan lejos de nuestro disfrute como el azar quisiera mantenerla. Para nosotros,
este determinismo es justamente la conclusión más criticable del estructuralismo o del historicismo
estructuralista. Olvera no escapa de este pesimismo aún pretendiendo estar conciente del mismo.

Alejado del espectro marcado por este pensamiento, tenemos sin embargo en una misma coordenada las ideas
de todos aquellos que recetaron a México soluciones sencillas para alcanzar al primer mundo, como lo fue el
modelo populista de desarrollo que hizo abstracción de los derechos civiles y su garantía a través de un poder
judicial autónomo. En la misma línea puede pensarse en aquellas soluciones bienintencionadas que por haber sido
llevadas a cabo sin el control suficiente, no hicieron sino empobrecer al país, como es el caso de algunas
privatizaciones recetadas por el Fondo Monetario Internacional.

Del texto de Olvera entonces vale la pena tomar la advertencia de que la historia siempre es determinante, sin
echar por la borda que deben existir intentos para modificarla a favor de quienes la padecen. El ideal de la
ilustración es por tanto rescatable, y si para Kant la ilustración significa alcanzar en los individuos la autonomía
moral que les permita darse a si mismos sus propias leyes, para nosotros este objetivo no es alcanzable sino a
través de la educación. Es el capital cultural el que nos posibilitará reconocer el momento en el que el azar nos
ponga al alcance la democracia. En este conocimiento le llevamos mucha ventaja a las sociedades europeas pre-
democráticas, conocimiento que ellas no tenían y se vieron forzadas “por el azar” a acrisolar a través de la guerra y
de la violencia.

La cultura cívica: ¿Se puede difundir?

Almond y Verba parten en su estudio sobre la cultura cívica, de un esquema histórico similar al planteado por
Alberto Olvera: el desarrollo de la cultura cívica en Inglaterra puede entenderse como resultado de una serie de
choques entre modernización y tradicionalismo: “Debido a su situación insular, Inglaterra llegó a la era del
absolutismo y unificación nacional con capacidad para tolerar mayor autonomía aristocrática, local y corporativa
de la que pudo ser admitida por la Europa occidental. Un primer paso en el camino de la secularización fueron la
separación de la Iglesia de Roma y los comienzos de la tolerancia para los diversos credos religiosos. Un segundo
paso fue el nacimiento de una clase comerciante próspera y conciente de su valía. Aristócratas independientes
con un poder local seguro en el campo. Todos estos elementos habrían transformado la tradición de los territorios
feudales en tradición parlamentaria y capacitaron a Inglaterra para atravesar la era del absolutismo sin sufrir
merma en su pluralismo. El partido aristocrático de los Whigs logró formar una coalición con los mercaderes e
industriales inconformistas, y establecer firmemente los principios de la supremacía y la representación
parlamentarias. Las fuerzas tradicionales aristocráticas y monárquicas asimilaron esta cultura cívica en una
medida suficiente para competir con las tendencias secularizadoras a favor del apoyo popular, y ciertamente, para
mitigar su racionalismo y transmitirles el amor y el respeto hacia el carácter sagrado de la nación y sus antiguas
instituciones”4. A diferencia de Inglaterra o de Estados Unidos, la Europa continental todavía no transita hacia un
arreglo democrático duradero.

Contrariamente a Alberto Olvera, que a nuestro juicio únicamente plantea una emoción posible, el pesimismo,
Almond y Verba señalan que al considerar el origen del sistema político abierto, podemos ser víctimas de uno o de
ambos de los estados de ánimo siguientes: “el primero es de intriga o temor reverencial ante un proceso por el
que la humanidad, en sólo una pequeña parte de la superficie terrestre, ha avanzado trabajosa y confusamente
para domar la violencia, de un modo razonable y humano”, y sirviendo a todos los intereses. El segundo estado de
ánimo es el pesimismo: “¿Cómo puede trasplantarse fuera de su contexto histórico y cultural un conjunto de
acuerdos y actitudes tan frágiles, complicados o sutiles? ¿O bien, cómo pueden sobrevivir estas sutilezas en un
mundo aprisionado por una ciencia y una técnica que destruyen la tradición, la comunidad humana y
posiblemente incluso la vida?
Pero, igualmente a diferencia Olvera, Almond y Verba dejan abierta una puerta de escape del determinismo. Para
lograr la difusión cultural de aquellos elementos que caracterizan a una democracia, es menester antes que nada
aislar tales elementos: “Si queremos entender mejor los problemas de la difusión de la cultura democrática,
debemos ser capaces de especificar el contenido de lo que ha de ser difundido, desarrollar medidas apropiadas
para ello, y descubrir sus incidencias cuantitativas y su distribución demográfica en países con un ancho margen
de experiencia democrática. Provistos de estos conocimientos, podremos especular racionalmente sobre cuanto
de qué cosa, debe encontrarse en un país antes de que las instituciones democráticas echen raíces en actitudes y
expectativas congruentes”.

Acto seguido, Almond y Verva ennumeran los métodos más comunes con los cuales se ha intentado aislar lo
sustantivo de la democracia, aquello que es menester difundir: 1) métodos que han intentado deducir lecciones de
la historia. El espíritu del protestantismo, o el elemento necesario de una clase media fuerte son ejemplos de tal
deducción histórica. 2) Otro método ha sido deducir los comportamientos que la ciudadanía tendría que tener si
actuara de conformidad a un gobierno ideal diseñado teóricamente. 3) También se han hecho especulaciones a
partir de estudios económicos y sociales, adelantando correlaciones convincentes entre modernización y
democratización. 4) Por último se han elaborado clasificaciones de comportamientos deseables a partir de teorías
psicológicas.

Almond y Verba señalan que, a diferencia de lo que hacen los 4 tipos de métodos antes citados, lo singular y
ventajoso de su acercamiento es que no establece conductas deseables a partir de un deber ser (ya sea éste un
sistema político ideal o una teoría psicológica determinada), sino que describe conductas reales que se encuentran
en las democracias de los países modelo. Normalmente esta es la crítica que se realiza a quienes siguen el camino
planteado por Almond y Verba: que al partir de una democracia de carne y hueso, se pierden de vista los vicios de
las mismas. En mi opinión, Almond y Verba pueden justificar completamente su punto de partida: la historia nos
ha conducido, por vez primera, a un sistema de poder que aunque perfectible, es por mucho el más respetuoso de
los derechos individuales, políticos y sociales de la gente común que ha existido hasta la fecha. Vale la pena
aceptar tal hecho con reverencia, aunque no hasta el grado de censurar los vicios que nuestras democracias
occidentales guardan aún.

Después de definir su enfoque como cultura política, y explicar a ésta como la frecuencia que en un país
determinado presenta la ciudadanía en sus orientaciones en torno a los objetos propiamente políticos, nuestros
autores señalan tres orientaciones posibles, y enumeran cuatro objetos políticos. Las orientaciones pueden ser o
cognitivas, y en tal caso se trata de conocimientos que la ciudadanía guarda respecto a los objetos políticos; o
emotivas, y en tal caso se trata de sentimientos respecto a tales objetos políticos; y en último término
orientaciones evaluativos, constituidas por juicios de valor. Por su parte, los cuatro objetos políticos son los
siguientes: 1) Sistema político en términos generales; 2) estructuras, titulares de roles y decisiones de los procesos
políticos (demandas políticas propiamente dichas) o inputs; 3) estructuras, roles y decisiones de los procesos
administrativos de imposición política o outputs; y 4) el lugar que ocupa él mismo dentro del sistema político. De
la combinación de estos 7 elementos en una matriz de 3 por 4, y de su llenado a través de muestras estadísticas
representativas de una población en particular, deriva la cultura política de tal población: “Caracterizar la cultura
política de una nación significa, en efecto, rellenar una matriz semejante mediante una muestra válida de su
población. La cultura política se constituye por la frecuencia de diferentes especies de orientaciones cognitivas,
afectivas y evaluativos hacia el sistema político en general, sus aspectos políticos y administrativos y la propia
persona como miembro activo de la política”.

A partir de un estudio estadístico de distintos países mediante el método antes descrito, Almond y Verba
clasifican a las distintas culturas políticas en tres culturas principales, que pueden combinarse entre si o bien
incluir en su interior distintas subculturas políticas. Si en la cultura parroquial la orientación hacia los objetos
políticos especializados de los cuatro tipos detallados se acerca a cero, en el tipo de cultura súbdito, los
ciudadanos cuentan efectivamente con amplios conocimientos respecto a los objetos administrativos, pero las
orientaciones hacia los objetos políticos y hacia uno mismo se aproximan a cero. Por último, en la cultura de la
participación, los ciudadanos mantienen orientaciones cognitivas, emotivas y evaluativos tanto hacia el sistema
político como un todo, como hacia sus inputs, outputs, y hacia sí mismos como objetos pertenecientes al sistema
político. Una cultura cívica es una cultura política leal de participación, en la que los ciudadanos están
positivamente orientados hacia los objetos políticos, y por tanto en la que la cultura y la estructura política son
congruentes. A partir de un estudio tal es que es posible conocer cuáles son las carencias en los conocimientos y
los deficits en los sentimientos y evaluaciones de una población determinada para alcanzar la estabilidad de su
sistema político. No obstante lo anterior, Almond y Verba no contestan si estos elementos son efectivamente
instruibles a partir de la enseñanza. Dan por un hecho que a partir del conocimiento de los elementos faltantes en
la ciudadanía, se hace más sencillo trabajar en su difusión. A nosotros no nos queda del todo claro.

“Impartir” democracia.

Will Kymlicka quizá cite a T.H. Marshall al señalar que la creación de una ciudadanía informada y responsable fue
la razón para la institucionalización de la educación pública obligatoria. Este autor no se pregunta si es posible
educar a la ciudadanía en los valores de la democracia. Por el contrario, parece dar por un hecho que esto es
posible, si bien no a través de los mecanismos que los liberales han enaltecido como fundamentales (no obstante,
tenemos que considerar que el estudio de este autor se refiere a las sociedades que ya gozan de una democracia
consolidada, no de aquellas que todavía no la alcanzan).

En su opinión, la educación para la ciudadanía incluye y supera por mucho a la educación cívica, pues se compone
no sólo de conocimientos sino de habilidades. Parte de ciertos hechos que han avivado el interés por la
ciudadanía, para advertir que ésta última es algo más que un conjunto de derechos. Nosotros podríamos señalar a
partir de la lectura de este autor, que la ciudadanía más allá de ser una institución, es una cultura.

La apatía del votante en las democracias occidentales; la dependencia del bienestar de Estados Unidos respecto
del comportamiento de sus ciudadanos; los movimientos nacionalistas en Europa del Este; las tensiones
multiculturales y raciales en Europa occidental; la reacción contra el estado de bienestar en la Inglaterra de
Tatcher, todos estos hechos hicieron suponer a los estudiosos que no bastaban las instituciones para mantener a
la democracia como sistema, sino que hacían falta ciudadanos educados en ella que se hicieran cargo de su
continuidad, dispuestos al autocontrol y responsabilidad personal. En opinión de este autor, muchos liberales
pensaban que con las instituciones bastaba: legislativo bicameral; federalismo; que un determinado conjunto de
intereses privados contrarrestaría a otro... No obstante, se comprobó que el Estado era incapaz de brindar
asistencia adecuada si el ciudadano no cuidaba de sí mismo.

Kymlicka enumera entonces ciertas virtudes que deben estar presentes en un orden democrático 1) Espíritu
público (valorar a los políticos e implicarse en el discurso público); 2) Sentido de justicia; 3) Civilidad y tolerancia; y
4) Solidaridad o lealtad.

Señala que aunque algunos autores opinan que la cuarta virtud emana de las 3 primeras y que por tanto es
superflua, el considera tal idea errónea.

Respecto al espíritu público, señala que además de participar e implicarse en el discurso público, esta primera
virtud implica la capacidad de cuestionar a la autoridad. Si elegimos gobernantes, tenemos que controlarlos y
juzgar su conducta. La virtud del discurso público radica en exponer y argumentar nuestras opiniones mediante
razones universales (No basta citar a la Biblia). Por tal motivo se llama a esta virtud “Moderación Pública”. Añade
que es claro que la justicia requiere que todo el mundo tenga la oportunidad de convertirse en ciudadano activo,
eliminando barreras económicas o discriminatorias. Después de señalar que comportarse como ciudadano
requiere de la virtud de reconocer a los otros y tratarlos cívicamente, es decir, con toda la consideración posible,
argumenta que por tal motivo el concepto más mínimo de ciudadanía requiere una gama significativa de virtudes
cívicas. ¿Cómo enseñarlas?

Además de las escuelas, señala nuestro autor, existen otras instituciones y organizaciones que juegan un papel en
la enseñanza de las virtudes cívicas, si bien no con el peso que otros autores han esgrimido. Como ejemplo de ello
señala que los teóricos del “nuevo derecho” elogiaron el mercado llamándolo escuela de virtudes, y que muchas
de las reformas de Tatcher y Reagan (80 ́s) querían ampliar el radio del mercado, debilitar sindicatos y reducir
ayudas sociales para enseñar a la ciudadanía iniciativa y autoconfianza. Se decía que los mercados generaban
civilidad: “si te niegas a contratar empleados negros, te vuelves menos competitivo”8. Pero las liberalizaciones de
los mercados trajeron codicia, y no inculcaron ni justicia ni responsabilidad.

Por lo que hace a la idea de que la pura participación enseña a la gente responsabilidad y tolerancia, Kymlicka cita
a autores que piensan que la fe en la función educativa de la participación es excesivamente optimista: ¿Cómo se
garantiza que todos participen guiados por el espíritu público y no movidos por el prejuicio y el egoísmo? Por tales
razones, indica nuestro autor, los “teóricos de la sociedad civil niegan que el mercado o la participación sean
suficientes, y señalan que en cambio aprendemos virtudes públicas en las organizaciones voluntarias de la
sociedad civil. Sin embargo, Walzer afirma que tal creencia es una afirmación empírica sin gran evidencia, y que es
un venerable y antiguo punto de vista, nada más9. Por el contrario, señala este último autor, la familia es una
escuela de despotismo; y las iglesias enseñan una actitud de complacencia para la autoridad y la intolerancia
frente a otros credos. Por tanto Walzer opta por un “Asociacionismo Crítico”: Debemos reconstruir la red
asociativa basándonos en condiciones de libertad e igualdad. Para Kymlicka, con esto quizá se vaya demasiado
lejos: ¿Queremos que los gobiernos reorganicen las iglesias y los sindicatos).

Parece, por tanto, que para educar en las virtudes ciudadanas, no podemos confiar en el mercado, en la familia, o
en las asociaciones. Sin embargo, valerse de los colegios para promover la virtud cívica plantea las siguientes
cuestiones 1) definir el papel de los colegios privados en la enseñanza democrática; 2) definir si la enseñanza de la
autonomía es necesaria para la democracia; 3) y avanzar en aclarar las relaciones entre las identidades cívica y
central. Por lo que hace a esta última cuestión, nuestro autor señala que desde su punto de vista, la unidad social
no sólo requiere unos principios y virtudes democráticas compartidas, como pretenderían algunos pensadores
liberales como Rawls, sino también un sentimiento de pertenencia compartida.

Kymlicka señala que este sentimiento de identidad compartida contribuye a mantener las relaciones de confianza
y solidaridad que necesitan los ciudadanos para aceptar los resultados de las decisiones democráticas y las
obligaciones de la justicia liberal. Al preguntarse qué es lo que hace que los ciudadanos de un Estado liberal
sientan que pertenecen a la misma entidad, responde que es el sentido compartido de la historia y una lengua
común. Lo anterior complejiza en gran medida la enseñanza de la ciudadanía, porque desde nuestro punto de
vista, la enseñanza de la historia del pueblo en cuestión debe democratizarse al igual que otras instituciones.

Este autor deja vislumbrar la necesidad de que la historia pueda contarse con la intención de crear en quienes la
reciben, una identidad común posibilite, más allá de lo que los valores compartidos podrían hacerlo, homogenizar
la identidad cultural de un territorio determinado. Pero si la misma historia puede escribirse de forma
democrática, la manera en que su escritura deberá guiarse parecería estar supeditada a principios y valores
democráticos básicos y compartidos. Esto parece ser por tanto un círculo interminable.

Kymlicka, Will “La educación para la ciudadanía” en La política vernácula. Nacionalismo, multiculuralismo y
ciudadanía, España, Ed. Paidós, 2003, pp. 341-372.

 Texto de Jaquiline PeschardURL

 Texto de Alberto OlveraURL


Estado de bienestar

El análisis comparado de políticas públicas es un campo al cual conciernen las variaciones en los productos de la
actividad gubernamental a lo largo del tiempo y a través de diferentes jurisdicciones[1]. Tal como ha afirmado
Richard Hoffebert el estudio de política pública ha sido orientado a través de un conjunto de preguntas que surgen
de preocupaciones similares: ¿los gobiernos de izquierda se inclinan más a la redistribución que los gobiernos de
derecha?; ¿Es más probable que los países ricos provean mayores beneficios a sus ciudadanos que los países
pobres?; ¿El Estado de Bienestar se origina de la industrialización, o más bien de la democracia liberal? Creemos
que todas estas preguntas estarían pivoteadas a partir de una preocupación fundamental, que busca una
respuesta a la pregunta de cómo lograr Estados comprometidos con la ciudadanía social[2].

En otras latitudes existen Estados de Bienestar que brindan a sus ciudadanos las oportunidades y capacidades
necesarias para alcanzar la igualdad social. Los países nórdicos, por ejemplo, se encuentran pendientes de que
ninguno de sus ciudadanos corra el riesgo de caer en la pobreza y pierda con ello sus oportunidades vitales, ni las
de su descendencia. Es en gran medida a partir de este conocimiento que el estudio de políticas públicas
comparadas cobra sentido: ¿cuáles son los contextos históricos determinados que permitieron el surgimiento de
tales Estados de bienestar casi perfectos? ¿Es posible exportar o importar sus condiciones de origen a otros
países? ¿Es factible llevarlos a nuestras realidades latinoamericanas? De acuerdo a Meny y Thoening[3], la valía de
las políticas públicas comparadas se encuentra precisamente en que estudiar el contexto y la historia en que las
diversas políticas se originan, puede sernos de mucha utilidad para predecir si una política pública a instaurarse en
un nuevo país tendrá el mismo éxito con el que contó en su lugar de origen. En consecuencia, el estudio de las
políticas públicas comparadas surgido a partir de las tres fuentes señaladas por Meny y Thoening[4], evita el sesgo
de la ciencia política o el de la administración pública porque nos dice algo más allá de que los sistemas sean
formalmente democráticos: nos informa si las políticas públicas de tales sistemas corresponde de manera efectiva
a las de un Estado de Bienestar.

De acuerdo a Hoffebert, el estudio de las políticas públicas ha seguido dos senderos principales: el primero se basó
en el enfoque de la economía política y aunque en sus inicios habría insistido en reforzar el cliché de que es la
economía la variable principal para el surgimiento del Estado de Bienestar (y por lo tanto “la política no importa” -
como tampoco importarían las instituciones), después se habría moderado esta afirmación a partir de los
estudios, por ejemplo, de Peter Flora, que en su proyecto de indicadores históricos en la democracia de Europa
occidental, ensambló datos de programas sociales desde el siglo XIX con los atributos en el tiempo de los sistemas
políticos, demostrando con ello que los recursos económicos estaban lejos de ser explicación cabal de las políticas
públicas, mientras que son los liderazgos y acuerdos los que a través del tiempo explican las diferencias en las
políticas[5]. Sin embargo, esta vía parecería atrapada en el dilema de si tiene más importancia la economía que la
política, cuestión que autores como Stonecash[6]habrían intentado minimizar al argumentar que el sistema
político juega un papel de intervención, y por tanto la política no causa simplemente a las políticas (con
independencia de las preferencias y la riqueza) sino que antes que contemplar a la política como algo que tiene
efectos directos sobre las políticas, más bien se le considera como un elemento que afecta la relación entre las
demandas y las políticas: “en otras palabras, sin el proceso político la relación entre las demandas y las políticas
públicas no puede existir”[7].

El segundo camino recorrido por el estudio de las políticas públicas no está preocupado por las causas de las
políticas públicas y las diferencias que éstas guardan entre sí, sino más bien por la cuestión de si los programas
electorales de los partidos políticos funcionan efectivamente como señales para que los ciudadanos sepan de
antemano las políticas públicas que los partidos políticos instaurarían de llegar al poder. De acuerdo a Hoffebert,
los resultados de estos estudios indicaron que en las democracias consolidadas las propuestas de campaña
efectivamente son un indicador de las políticas públicas a instaurarse. En consecuencia, el mensaje es que la
política como origen de las políticas importa realmente mucho. Esta conclusión a la que han llegado de una
manera u otra los dos enfoques de política pública antes citados, es importante para nosotros pues nos indica que
es posible cambiar la realidad a través de la política más allá de sentarse a esperar a que la economía crezca lo
suficiente y nos conduzca con un poco de suerte al Estado de Bienestar. En virtud de lo anteriormente expuesto, al
analizar la forma en que podremos solucionar en nuestro municipio la crisis de atención de salud, lo haremos
basándonos en el enfoque de políticas públicas comparadas.

I. ¿Es conveniente apostar por un Estado de Bienestar

cuando éste se encuentra, supuestamente, mundialmente en crisis?

Si existe una crisis general del Estado de bienestar, sería fundamental analizar en qué consiste antes de tomar una
decisión respecto al mejor sistema para brindar atención. ¿No nos traerá más problemas que beneficios una
atención universal de nuestros programas sociales? ¿No nos endeudaremos en demasía, perderemos los empleos
de nuestras familias, y perderemos competitividad? Antes que poder responder a tales preguntas, se hace
necesario conocer en qué consiste la “crisis” del Estado de Bienestar, y si la misma es una amenaza a la estabilidad
de nuestra ciudadanía.

De acuerdo a Gosta Esping-Andersen[8], los liberales piensan que la época dorada del capitalismo de bienestar ha
quedado atrás. El Estado de bienestar surgió en el contexto de una economía industrial preeminente, en la que la
demanda de obreros de baja cualificación era la pauta y por tanto la población activa era primordialmente
masculina mientras que las mujeres se encontraban en sus hogares y en consecuencia las familias eran fecundas y
estables. Este autor señala que el capitalismo de bienestar señaló la llegada de cuatro innovaciones
institucionales, constitutivas de la historia del capitalismo: 1) El Estado de bienestar, entendido como ciudadanía
social; 2) la democracia plena, entendida como aquella que brinda además de los derechos civiles y políticos,
derechos sociales; 3) el sindicalismo, entendido como la democracia tras las puertas de las fábricas; y 4) el derecho
a la educación (educación masiva). “Los cuatro pilares del capitalismo del bienestar parecían garantizar el
supremo reinado del éxito y el mérito”[9].

Por el contrario, actualmente cada uno de los componentes del capitalismo del bienestar “que antaño aseguraban
la armonía y la felicidad, se deslizarían hacia una crisis y una decadencia irreversibles”. Europa saluda al nuevo
siglo con más de 15 millones de parados, mientras que Norteamérica lo hace con el mismo número de
trabajadores de bajo nivel salarial. Este autor señala que es una creencia generalizada que la nueva economía
global restringe el uso discrecional de la política fiscal y monetaria por parte de los diversos estados, necesita una
mayor flexibilidad de empleos y de salarios, y especialmente los menos cualificados se verán condenados al
desempleo a menos que se reduzcan los salarios y las prestaciones sociales. Aunado a lo anterior, señala que el
envejecimiento de la población supone que debemos repensar nuestros compromisos con la seguridad social. La
inestabilidad familiar implica por otro lado que la capacidad de cuidado de las familias se está erosionando, y que
en consecuencia el riesgo de pobreza se incrementa.

Esping–Andersen señala que, de hacer caso a ciertas voces, estos choques causarían dolorosos dilemas políticos:
si los estados de bienestar se comprometen a sostener los niveles actuales de igualdad y justicia social, el precio
sería el desempleo masivo. Señalan algunos expertos que el Estado de bienestar se enfrenta a una crisis
irreversible pues resultaba sostenible mientras había crecimiento fuerte y pleno empleo, rasgos que difícilmente
caracterizan al capitalismo actual. Por tanto se ha convertido en una piedra de molino atada al cuello y el principal
impedimento para un ajuste económico que permita el crecimiento vigoroso del empleo. Ahora bien, Esping-
Andersen nos alerta al afirmar que lo que parecería una crisis general del Estado de Bienestar, al analizarla de
cerca podemos vislumbrar que en realidad se trata de una crisis de algunos de los componentes del Estado de
bienestar: “la auténtica crisis, si es que la hay, estriba en la interacción entre las múltiples partes que forman, al
unísono, los regímenes de bienestar contemporáneos: los mercados de trabajo, la familia, y sólo como tercera
parte, el estado de bienestar”. Es interesante esta observación, porque no debemos perder de vista que el Estado
de bienestar en cuanto tal, se compondría de estos tres regímenes particulares. Esping-Andersen señala que
cuando la familia y los mercados entran en crisis, con seguridad arrastrarán también al tercero a la crisis
compartida.

A partir de la forma en que estos regímenes de bienestar se combinan entre sí, nuestro autor diseña una
clasificación tripartita de los Estados de Bienestar: 1) los liberales presentan un sesgo a favor del mercado como el
espacio en el que los individuos pueden encontrar su bienestar; 2) los conservadores se decantan poderosamente
hacia el lado de la familia o las corporaciones; y 3) los socialdemócratas apuestan por la distribución del bienestar
que hace el Estado como forma predominante de alcanzar la ciudadanía social.

Esping-Andersen señala que toda vez que el Estado de Bienestar desmercantiliza las necesidades sociales (es
decir, las hace independientes de las fuerzas del mercado); redistribuye los costes de riesgos, y trata de construir
solidaridades sociales, siempre será motivo de discusión y de defensa. De hecho, desde la década de los 50s ha
sobrevivido a varias crisis, todas de distinta índole. En consecuencia a partir de la situación actual de la economía y
de las crisis que enfrenta el mercado y la familia, cada uno de estos sistemas han enfrentado los problemas de
distinta forma: mientras que el nórdico o socialdemócrata ha avanzado por una vía de desfamiliarización; el liberal
anglosajón ha reforzado los mercados. Por su parte, los modelos conservadores apenas han sufrido alteraciones.
Asimismo, los países socialdemócratas han respondido haciendo mayor hincapié en los servicios, y desviando
recursos hacia las familias más jóvenes, tanto para sostener sus ingresos como para maximizar su empleo. De ello
deriva Andersen que es difícil creer en una crisis universal cuando los Estados de Bienestar están avanzando en
direcciones distintas de ajuste: “Si estoy en lo cierto al afirmar que la juventud y las familias jóvenes están siendo
desproporcionadamente bombardeadas desde todas partes con riesgos de pobreza, bajos ingresos, desempleo y
quizás encasillamiento y marginación, lo que se requiere no es ni más, ni menos estado de bienestar, sino una
importante revisión de éste”[10].

En consecuencia, no debemos creer a pie juntillas que apostar por un Estado de Bienestar nos conducirá a la
pérdida de empleos y en consecuencia a la pobreza. Esping–Andersen parece haber demostrado que de hecho
sucede lo contrario: En los países que como Estados Unidos han apostado por la desregularización del mercado
laboral, quizá el tiempo que un ciudadano tarda en conseguir empleo es mucho menor al que transcurre en
Europa continental. No obstante ello, hay varias veces más posibilidades de que en Estados Unidos el trabajo
encontrado sea retribuido con un salario por debajo de los estándares de pobreza (más del 15% de los
norteamericanos sobreviven con un salario de tal índole), y también existen más posibilidades de que el individuo
se encasille en ese trabajo por un tiempo tan largo que llegue a reducir sus oportunidades vitales. Por el contrario,
aunque en Europa continental el tiempo para encontrar trabajo sea mucho mayor (hasta cuatro años en España),
la probabilidad de encontrar un trabajo con sueldos por arriba del margen de pobreza es mucho mayor: “el
porcentaje de norteamericanos encasillados de forma prolongada en empleos mal pagados resulta
espectacularmente superior que el de los europeos. Del mismo modo, el encasillamiento en la pobreza resulta
mucho más preponderante en el régimen liberal”.

Para Esping-Andersen las claves para identificar el tipo de Estado de bienestar con el que nos enfrentamos son
tres: 1) el grado de desmercantilización que supone; 2) el tipo de estratificación social que produce; y 3) la relación
que guarda con el empleo. Andersen clasifica a los estados de bienestar según la manera en que se relacionan
estos elementos, y nos dice que en consecuencia existen tres modelos de estado de bienestar: 1) el liberal-
residual; 2) el conservador o corporativista; y 3) el socialdemócrata o escandinavo. Por ejemplo: los estados de
bienestar nórdicos apuestan por una poderosa desmercantilización, que se produce cuando se presta un servicio
como un asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado. Por el
contrario, los modelos liberales han reforzado el mercado como el espacio preferente para encontrar bienestar.
Por lo que hace a la estratificación social, debe tenerse en cuenta que ciertas ayudas y subsidios pueden tener
como objetivo perpetuar una diferenciación de estatus o de clase. De acuerdo a este autor, el modelo liberal
construye un orden de estratificación que es una mezcla de una relativa igualdad en la pobreza entre los
beneficiarios de la protección social y de un bienestar social para las mayorías diferenciado por el mercado. Por lo
que hace al empleo, el modelo socialdemócrata está sencillamente obligado a garantizar en pleno empleo.
Ninguno de los otros modelos defiende el pleno empleo como una parte integral de su compromiso.