“Las Jubilaciones y pensiones en Argentina. Cobertura y sustentabilidad.

”
JORGE GARCIA RAPP (*)
I. Introducción.

Los sistemas de jubilaciones y pensiones tienen como principal objetivo, abonar

prestaciones, y a la mayor cantidad de beneficiarios posible. Claro está que esto
supone sustentabilidad financiera. Aparecen aquí frente a nosotros dos cuestiones
centrales de la protección social: cobertura y sustentabilidad; y, como si se tratara de
la fórmula de una preparación farmacológica, lo importante será encontrar las
proporciones adecuadas para cada momento.

Los sistemas previsionales proporcionan un determinado nivel de ingresos sustitutivos

de los salarios en actividad, durante toda la etapa de vida posterior al empleo,
denominada jubilación, y eventualmente generar pagos de prestaciones a cónyuges
sobrevivientes, que llamamos pensión por fallecimiento1. La financiación de los
sistemas consiste en asignar, de un modo ordenado y racional, el costo del pago de
las prestaciones, considerando el ritmo al que aumentaran los recursos, y como será
distribuida esa carga financiera entre quienes proporcionan la financiación.

Si bien esta problemática estuvo presente desde tiempos remotos, en el último tercio
del siglo XX, se convirtió en una cuestión recurrente, al punto de comenzar a hablar de
“dosis de protección social”2, y se discute cual es la medida adecuada del esfuerzo
exigido a la economía para atender los gastos en protección social, y se reclama una
administración responsable de los recursos que pueda eludir la tentación de
establecerlo por sobre lo soportable o por debajo de lo exigible.3

Aparece así, como un objetivo universalmente aceptado, extender la cobertura con

prestaciones suficientes. Sin embargo, el objetivo debería ser alcanzado
garantizando la sostenibilidad financiera de los sistemas en el mediano y largo
plazo, un desafío inmenso para la seguridad social, y en especial para las jubilaciones
y pensiones, debido al envejecimiento demográfico, y al aumento de la extensión en el
tiempo de las prestaciones, y los costos conexos en materia de atención de la salud. Y
además, con el impacto que para el financiamiento posee la globalización y un
mercado laboral cada vez más precario.

1
No todos los sistemas prevén el pago de pensiones por sobrevivencia o fallecimiento, en general los fondos de
pensión de empresa, los sistemas vigentes para el personal de los organismos de crédito internacional, y algunos
sistemas públicos, no proporcionan esta cobertura o en algún caso como en Uruguay se abona la pensión por una
plazo limitado si la cónyuge tiene una determinada edad o cuneta con ingresos.
2
De La Villa Gil y Desdentado Bonete, “Manual de Seguridad Social”. Pamplona (Aranzadi), 2da. ed.1979.
3
German Bidart Campos, "El orden socioeconómico en la Constitución". Capítulo XXXVIII, El máximo de los
Recursos Disponibles. EDIAR.1999. Destaca el autor que en varios tratados internacionales de derechos humanos al
referirse a los derechos económicos, sociales y culturales aluden a los recursos disponibles cuando obligan a
maximizar la progresividad de los derechos, se dice "hasta el máximo de los recursos disponibles" o "en la medida de
los recursos disponibles", las normas están señalando la obligación de los Estados-parte para adoptar medidas que
utilicen los recursos disponibles hasta el máximo posible. Significa que la promoción progresiva de los derechos que
requiere de recursos e inversiones debe llevarse a cabo obligatoriamente utilizando a ese fin "todo lo más que se
pueda". Luego para precisar esta frase agrega que el Estado no cuenta con una amplia discrecionalidad para fijar el
quantum, si no por el contrario está obligado a efectuar una evaluación objetiva, no arbitraria, en la distribución de los
ingresos y gastos, que priorice la atención de los derechos sociales. Debe elaborarse un orden axiológico en la
distribución de las partidas presupuestarias, mediante el cual las necesidades sociales más urgentes encabecen los
rubros del gasto público. Sostiene B. Campos que estamos frente a un deber positivo impostergable que no permite
manipular los gastos. los derechos constitucionales reconocidos no pueden ser desconocidos por una ley
presupuestaria. El estado tiene el deber de destinar a las necesidades propias de los derechos sociales, el máximo de
los recursos disponibles (obligación de medio) para hacer posible y efectivo el desarrollo progresivo de los derechos
sociales (obligación de resultados).
1
Los sistemas nacionales de seguridad social contribuyen a la protección social de los
ciudadanos a través de la redistribución de una porción significativa del producto
interno bruto, que en muchos países supera el 30%4.
Los recursos provienen de:
las cotizaciones sociales abonadas por los empleados y los empleadores, y en
algunos sistemas por los propios gobiernos;
las transferencias que efectúan los gobiernos, a través de parte de los impuestos
generales, o de tributos con asignación específica, o simplemente de rentas
generales;
otros mecanismos de protección social de contenido asistencial y en algunos
países con nuevos instrumentos como el microseguro, y el microcrédito.

II. La estrecha vinculación entre la financiación y los modelos de protección

social

La elección de un sistema de financiación permitirá la obtención de los recursos o

medios de pago que se destinarán al cumplimiento de los fines de la seguridad social,
y esa elección estará determinada por el modelo de protección adoptado5.

El denominado modelo profesional centro europeo6, se destaca por ser un esquema

con contenido asegurativo de carácter contributivo. La cobertura está orientada a los
trabajadores y a su grupo familiar más cercano. Las prestaciones cubren las
contingencias comunes como las derivadas de los riesgos profesionales. Los recursos
provienen de las cotizaciones sociales, en base a las cuales se determina el derecho a
las prestaciones, y el monto de las mismas.

En cambio, el modelo universal de carácter asistencial7, atiende las situaciones

genéricas de necesidad, con independencia de la existencia de una relación laboral o
de aportaciones contributivas. La financiación proviene de recursos fiscales, la
financiación esta en cabeza del conjunto de la población, que con el pago de los
impuestos y otros ingresos fiscales aporta los recursos para la cobertura de las
necesidades sociales que puede afectar a los ciudadanos en general.

En la última fase de la evolución de la protección social, aparecen los sistemas

denominados mixtos, en los cuales, coexisten prestaciones con cobertura contributiva
o profesional junto con prestaciones no contributivas y de cobertura universal,
complementándose y logrando una mayor eficacia protectora. Y la financiación podrá
también ser mixta, a través de cotizaciones, y de transferencias del Estado, de
impuestos o rentas generales.

4
En Argentina también se ha observado un crecimiento sostenido del gasto social consolidado, el cual pasó del 18,5%
del PIB en 1990 al 27,7% del PIB en 2009. Asimismo también el incremento del Gasto Social en el Presupuesto
Nacional ha sido significativo en los últimos diez años, ya que pasó del 9,5% del PIB en el año 2003 al 15,5% del PIB
en 2013.
5
Garcia Rapp, Jorge. en “Tratado de la Seguridad Social”. Bernabe L. Chirinos. Capítulo VIII. Financiación de la
Seguridad Social. Tomo I. Pag.401.
6
El origen del modelo se encuentra en los primeros seguros sociales que aparecen en Alemania, patrocinados por Otto
Von Bismarck, en 1881.
7
Un importante papel en el desarrollo de la universalización de la cobertura ha tenido William Beveridge, en Gran
Bretaña a partir de 1942.
2
Puede prevalecer en estos modelos una u otra fuente de financiación, que suele
determinar la característica dominante del sistema mismo. En los países de
Iberoamérica predomina el modelo contributivo de tipo profesional, con algunas
prestaciones asistenciales (pensiones para mayores sin cobertura y sin otros recursos
económicos). Sin embargo, hasta las últimas décadas no se había utilizado el
mecanismo de transferencias no contributivas, para dar respuestas de tipo universal, y
en ha comenzado a efectuarse con prestaciones no contributivas en Uruguay y otros
países de américa, y en argentina con dos mecanismos, la asignación universal por
hijo (AUH) destinada a hijos de trabajadores no registrados o desocupados, y la
moratoria previsional del decreto 1454/2005, destinado a la “compra” de años de
aportes para trabajadores que no alcanzaran los 30 años de aportes mínimos
requeridos para obtener la jubilación.

III. Financiamiento de la protección social en Argentina

Como consecuencia de las reformas efectuadas a la seguridad social durante los años
noventa, se produjeron profundas modificaciones en los mecanismos de
financiamiento. En primer lugar, se pasó del financiamiento cásico de los sistemas
públicos, en un esquema de reparto gestionado por el Estado, a un sistema mixto en el
que se creó un mecanismo de pre-capitalización individual gestionado por empresas
privadas8, manteniendo el tradicional sistema público, con un mecanismo financiero de
“reparto asistido”.

Pero, en el sistema público también se efectuaron cambios en las fuentes de

financiación, que incluyeron: reducción de las contribuciones patronales, aumento de
los recursos tributarios, y modificaciones en la asignación de los fondos de la
coparticipación de impuestos con las provincias.

De los cinco subsistemas que conforman el Sistema Unico de Seguridad Social, tres
de ellos son gestionados por la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES), y su financiamiento es contributivo; en las Asignaciones Familiares y en el
Sistema Integrado de Prestaciones de Desempleo, y mixto, en el caso del Sistema
Integrado Previsional Argentino (SIPA).

Los sistemas de cobertura de salud y de riesgos del trabajo mantienen un régimen de

financiamiento contributivo, con aportes y contribuciones a las Obras Sociales a cargo
de trabajadores y empleadores en el primero (3% y 6% respectivamente), y con el
pago de las primas a las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART) a cargo de los
empleadores, en el segundo9.

Los regímenes gestionados por la ANSES, son financiados a través de la contribución

patronal del 25% sobre los salarios de los trabajadores, (16% al SIPA, 7,5%
asignaciones familiares y 1,5% al Fondo Nacional de Empleo), la suma total a ingresar

8
Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), fueron eliminadas por la ley 26.425, en 2008.
9
Se ha discutido si la reforma al sistema de infortunios laborales implicaba un verdadero cambio hacia un sistema de
seguridad social, o si solo ha sido el mantenimiento del clásico esquema de responsabilidad individual del empleador
pero a partir de la reforma, con seguro obligatorio, en ambos casos con sostenimiento contributivo a cargo del
empresario.
3
por este rubro, según el presupuesto 2013, es de $188.552,50 mil millones, con un
64% de ese monto al sistema de jubilaciones y pensiones, un 6% al denominado
“seguro de desempleo”, y un 30% para asignaciones familiares10. Los aportes
personales se destinan al SIPA por $ 72.592,50 millones. El 52% de los ingresos del
sistema jubilatorio proviene de aportes y contribuciones, y este porcentaje solo cubre
71% de los beneficios previsionales.

Balance Presupuestado SIPA. 2013.

Jubilaciones y Pensiones (miles de millones)
1. Ingresos Importe Porcentajes
1.1. Tributarios. 74.596,6 26%
1.2. Contributivos 146.806,6 52%
1.2.1. Patronales 74.214,1
1.2.2.Aportes Personales 72.592,5
1.3. Contribuciones Figurativas (15% M.C.B.) 61.884,5 22%
Sub Total (1) 283.287,70 100%

2. Prestaciones
2.1. Previsionales 201.516,0
2.2. Complemento Prestaciones 648,03
2.3. Atención Ex Cajas Provinciales 11.790,7
2.4. Atención Pensiones Ex Combatientes 1.844,5
2.5 Transferencias a Cajas Prov. 9.230,7

3. actividades centrales 6.453,12

Sub Total (2) 231.483,02
Fuente: Presupuesto 2013. MECON

Otros beneficios de la Protección Social (miles de millones)

Pensiones No Contributivas 25.190,7
Otros beneficios 15.016,0

Asignaciones Familiares 29.032,8

Activos 12.511,6
Pasivos 2.424,9
Asignación Universal por Hijo 14.096,3

Seguro de Desempleo 645,6

Otros Gastos 7.488,9

Programa Conectar Igualdad 3.915,27
Fuente: Presupuesto 2013.MECON

El financiamiento mixto de las jubilaciones y pensiones decidido en la década de los

`90, que significo reducir contribuciones patronales e incorporar tributos, transfirió a la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) recursos que hubieran

10
Estos últimos tienen superávit, para el presupuesto 2010 estimado en $1.724.768.420 y $3.363.290.100
respectivamente.

4
formado parte de los ingresos de los gobiernos federal y provinciales, pero también
transfiere recursos desde sectores de trabajadores activos con mayor capacidad
contributiva hacia los sectores pasivos, generando una “deuda” a futuro para los
cotizantes que en el actual esquema de cálculo de los haberes jubilatorios, que
privilegio en la última década las prestaciones de menores ingresos, y no será saldada
con facilidad.

Los recursos de ANSES provienen de dos fuentes: los ingresos contributivos, es decir
los aportes personales y contribuciones patronales provenientes del mercado laboral
formal; y los ingresos tributarios conformados por detracciones de tributos específicos
y porcentajes de determinados impuestos coparticipables (IVA, Ganancias, Bienes
Personales, Combustibles), y no coparticipables (Monotributo, Adicional sobre
cigarrillos), así como también por un 15% de la masa coparticipable bruta una vez
conformada ( que podríamos denominar pre-coparticipación).

Se sostiene –con una mirada clásica contributiva-, que el SIPA fue perdiendo la
posibilidad de autofinanciarse, es decir, de sostenerse exclusivamente con sus propios
ingresos, y para otros, este cambio solo supone aceptar que el sistema no se podía
financiar exclusivamente con cotizaciones sociales, y se explica en gran medida por el
cambio en la relación activo pasivo, que constituía el fundamento del sostenimiento de
los sistemas contributivos basados en esquemas de solidaridad intergeneracional. La
ANSES requirió siempre del auxilio de dos vías de financiamiento tributario, es decir el
de afectación específica y el de coparticipación federal.

Recursos. Contributivos y tributarios en %.

Adicional
IVA Bienes Personales Ganancias
Sobre
9,9% 100% 20%
cigarrillos
100%

Aportes y Masa
100% SEGURIDAD SOCIAL
contribuciones Coparticipación
Sobre el sa lario 15%

Gasoil
Naftas Dies el GNC Impositivo Previsional
21% 100% 70% 100%

COMBUSTIBLES MONOTRIBUTO

Otra modificación en las fuentes del financiamiento del sistema previsional, fue la
reducción de las contribuciones patronales, que se inicia en los años noventa, y en
forma paralela a la reforma previsional, pero sin modificar la ley 24.241 que había
establecido la reforma, y sin respectar las disposiciones de dicha norma, que en su
art.188 impone al PEN, una efectiva compensación con incrementos derivados de la
recaudación o con aportes del tesoro que equipararan la reducción. Se alteró el

5
financiamiento del sistema previsional reformado, llevando en los hechos las
cotizaciones patronales desde el 16% previsto en la norma, al 6% para las empresas
privadas, y a menos del 10% como promedio del sistema, para el año 200011, y una
reducción acumulada hasta inicios de este siglo de más de 25.000 millones.12

Las reducciones en las contribuciones patronales producidas a partir de 199413, fueron

justificadas por el incentivo que para la generación de empleo implicaría la reducción
del costo laboral, sin embargo no existen evidencias que la medida tuviera impacto
real en las tasas de desempleo de los años noventa, que resultaron las más altas en
décadas.

Posteriormente, en la etapa previa a la crisis de 2001, motivado por la necesidad de

financiamiento del Estado Nacional, fueron eliminadas algunas reducciones, y a través
del decreto 814/01, se derogo toda norma que preveía reducción de contribuciones14.
Varios años después, los montos de las contribuciones patronales destinadas al
sistema de jubilaciones y pensiones, que habían tenido un tope máximo, dejaron de
tenerlo (1.10.2005)15, aumentando así el monto de la recaudación contributiva, y con
posterioridad en noviembre de 200816, se eliminaron los topes en la cotizaciones
patronales destinadas al sistema de salud.

IV. Las cuentas de ANSES.

En los primeros años de la vigencia del sistema de capitalización individual, motivado

en parte por la reducción de la recaudación de los aportes personales que a partir de
la reforma tendrían por destino las AFJP, y de las contribuciones patronales como se
indicó antes, desde el ejercicio 2004 la ANSES ha incrementado su superávit, y esto
se debe a varias razones: la recuperación de salarios, el fuerte crecimiento de la
recaudación tributaria, y los traspasos de los trabajadores desde las AFJP, voluntarios
en 2008, y finalmente el traspaso obligatorio de todos los aportantes al sistema de
capitalización en la eliminación del mismo. Desde el año 2009 también se contabilizan
los rendimientos obtenidos por el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) como
un ingreso corriente del organismo.

11
Garcia Rapp – Melinsky. “Argentina- Sistema Previsional: Situación actual, Perspectivas y Propuestas de
Reforma”. Estudio Sectorial del BID. 1999/2000. Informe Publicado por el BID año 2001. Washington DC. EEUU.
12
Argentina. El sistema Previsional: Situación actual… citado. “…la ley 23.968 y decretos posteriores han
introducido quitas o reducciones a las contribuciones patronales del sector privado (que fluyen al sistema público para
prestaciones del régimen de reparto o el de capitalización según la elección del trabajador). Con carácter general la
quita actual promedio es del 30% y de acuerdo con la actividad y área geográfica han reducido las contribuciones de
los empleadores del sector privado a los niveles señalados en el cuadro adjunto, para cada jurisdicción y para el total
del país. La estimación del nivel de la contribución neta promedio de los afiliados aportantes incluye los trabajadores
autónomos y los del sector público. Mientras el Sector Público y los Autónomos registran contribuciones patronales del
16%, el Sector Privado –Dependientes, está beneficiado por quitas en las contribuciones. De acuerdo con el Cuadro
No. 1 provisto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se tiene una tasa de contribución promedio del sector
privado del 6,80%, valor que fue confirmado por fuentes de la ANSES.”
13
A partir de la sanción de la ley 23.968, había comenzado el proceso de reducción del monto de la contribución
patronal del sector privado, que continuó con los decretos posteriores (385/94, 372/94, 492/95, 796/97, 98/99, 1520/98
y leyes 25.250 y 25.453), que establecieron una reducción promedio del 30% de acuerdo con la actividad y área
geográfica
14
los empleadores de la actividad financiera, bancos privados y financieras, contribuyen al SIPA en un porcentaje del
11%, cinco puntos por debajo del resto de los empleadores.
15
Decreto 491/04. Topes: hasta 30.9.04, $6.000; desde 1.10.04 hasta 31.3.05, $8.000, y desde 01.4.05 hasta 30.9.05,
$10.000, y a partir de allí sin tope.
16
Decreto 1448/08 y RG (AFIP) nro.2508.
6
En la actualidad además de los
supero los $15.900 millones,
figurativas representadas por el
provincias (San Luis, Córdoba y
fundamento de la misma era el
transición, eliminado desde 2008.
ingresos por rendimientos del FGS que para 2013
se contabilizan las denominadas contribuciones
15% de la masa pre coparticipable, y que varias
Corrientes) reclaman sea discontinuada por que el
sistema de capitalización individual y su costo de

Sin este último recurso tributario, el superávit actual de la ANSES se convertiría en

déficit, por ello el resultado de las causas promovidas por los gobiernos provinciales,
que tienen tratamiento en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, poseen una
trascendencia innegable.

Las últimas proyecciones efectuadas sobre el SIPA, indican que con las actuales
prestaciones, y en especial con la moratoria vigente desde 2004, el superávit del
sistema se mantendría hasta los primeros años de la década del 2040.

Claro está, como se verá más adelante, que la moratoria solo permite reconocer años
anteriores a octubre de 1993, solo quienes tengan hoy 69 años podrán reconocer los
treinta años mínimos requeridos para obtener la jubilación, y así el sistema ha
comenzado a perder cobertura año a año. Requiriéndose una modificación para
evitarla, que implicará reducir el horizonte superavitario del sistema jubilatorio, en 6 o 7
años.

Por otra parte, en algunos estudios efectuados en 200917, se indicaba que los
resultados de las cuentas aparecían cuestionados, y como se ve en el cuadro
siguiente, existen algunas divergencias con los datos proporcionados por la ANSES.

Por otra parte, las propuestas de reforma al cálculo del haber inicial de las
prestaciones jubilatorias, en las que se enuncia alcanzar un 82% del salario mínimo
vital y móvil, y sobre la aplicación de los índices de movilidad que fijara la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Badaro”, seguramente ubican el sistema
en situación de déficit, afectando la sustentabilidad futura del mismo18.
RESULTADOS DE ANSES hasta 2009 (En millones de $)
Diferencia %
MECON ANSES Diferencia (1-
AÑO respecto a
(1) (2) 2)
ANSES
2002 $ 297,00 $ 118,89 $ 178,11 149,81%
2003 $ 670,00 $ 754,72 -$ 84,72 -11,22%
2004 $ 279,00 $ 1.521,71 -$ 1.242,71 -81,66%
2005 $ 3.627,00 $ 3.852,40 -$ 225,40 -5,85%
2006 $ 6.022,00 $ 5.619,30 $ 402,70 7,17%
2007 $ 10.014,00 $ 8.428,39 $ 1.585,61 18,81%
2008 $ 7.133,00 $ 5.754,41 $ 1.378,59 23,96%
2009 $ 14.686,00 $ 3.808,96 $ 10.877,04 285,56%
Total $ 42.728,00 $ 29.858,78 $ 12.869,22 43,10%

17
Instituto Argentino de Análisis Fiscal, Informe económico nro.41, titulado “¿Se mantendrá el superávit de ANSES en
2010?”
18
Garcia Rapp, Jorge. “La litigiosidad del sistema previsional, el 82% como tasa de reemplazo, la sustentabilidad del
sistema, y las medidas cautelares innovativas”. ElDial. 2010.

7
V. La cuestión demográfica. El envejecimiento de la población.
En la última década se ha dicho, que cada mes alrededor de un millón de personas
cumple 60 años de edad, y para 2050 la población de mayores superará el número de
niños por primera vez en la historia de la humanidad, será cuando los mayores adultos
alcancen la cifra de dos mil millones en todo el mundo, frente a los 660 millones
actuales.

La razón de este fenómeno demográfico en nuestro país, es producto en primer lugar

del significativo descenso de la tasa de natalidad, y en menor medida del de la tasa de
mortalidad. Esta combinación ha provocado el envejecimiento global de la población, y
esta situación implica para la seguridad social un grave problema, que podemos
encontrar descripto en una variada bibliografía (INDEC 2003, UNFPA/CEPAL 2009,
CEPAL 2011, etc.)

Durante mucho tiempo se pensó que la mortalidad de las personas más ancianas no
podía disminuir y que la esperanza de vida al nacer no podría exceder los 85 años, ya
que existía un límite biológico para la duración de la vida humana, que se consideraba
era de 100 años. En Francia en 1950 el número de personas centenarias era de
aproximadamente 200, y en 50 años después la cifra alcanzo 8.500 personas, y según
algunas estimaciones, para 2050 la cifra llegará a 150.00019.

En un trabajo sobre los aspectos demográficos y su impacto en la sostenibilidad

actuarial del sistema20, se destaca la evolución futura de la variable que se denomina
"tasa demográfica de sostenibilidad previsional", que resulta del cociente entre las
personas con edad superior a la edad mínima de acceso a la jubilación (60 para
mujeres y 65 para hombres), y la población activa (se considera la edad mínima 20
años y hasta la edad mínima de pasividad).

En 2010, 4.194.293 de personas requerirán cobertura del sistema previsional, y para

2050, serán 9.483.083 los que la requieran. Mientras que la población de entre 20 y 64
años pasará de 23.018.788 a 29.084.864 en el mismo período.-
Estructura poblacional
Población Año
2010 2015 2025 2050
De 20 a 64 años 23.018.788 24.195.506 26.525.786 29.084.864
65 años y más 4.194.293 4.634.202 5.739.205 9.483.083
Fuente: Melinsky-Solari

La tasa de sostenibilidad, que establece la dependencia de la clase pasiva respecto de

los aportantes, según el estudio en la actualidad es del 18,22%, y en 2050 del 32,60%,
implicando que si las erogaciones del sistema se sitúan en torno a los $77.767,5
millones para diciembre de 2009, deberíamos pensar para 2050 en un volumen de

19
Por ejemplo, Japón, uno de los países con mayor expectativa de vida, en 2002, 17.934 personas habían cumplido
los 100 años.
20
Eduardo Melinsky. Graciela Solari. “Aspectos Demográficos en el Análisis de la Sostenibilidad Actuarial del
Sistema Integrado Previsional Argentino", Trabajo premiado en el 18° CONGRESO NACIONAL DE CIENCIAS
ECONOMICAS. Buenos Aires, Argentina, 16 al 18 de Junio de 2010. Buenos Aires.
8
erogaciones prácticamente duplicado a cifras constantes, y seriamente afectada la
recaudación por cotizaciones.

Sin perjuicio de ello, en un reciente trabajo publicado en mayo de 2014, por el Banco
Mundial21, en el que tratan las “Oportunidades y desafíos económicos de la transición
demográfica en Argentina”, se apunta que la Argentina acaba de comenzar un periodo
de treinta años con la más favorable estructura etaria de su población, lo cual podría
favorecer un mayor crecimiento económico.

La población total del país, paso de 17 millones en 1950 a 41 millones en 2010, con un
crecimiento anual promedio de 1,4% que se va desacelerando. La población en 2050
ascendería a 54 millones y en 2100 a 59 millones, creciendo al 0,4% anual. Pero los
grupos etarios crecen a diferentes ritmos, mientras los menores de 20 años tendrían
una tasa nula de crecimiento, para las edades de 20 a 65 años un 0,3%, y un 1,4%
para los mayores de 65 años.

En términos absolutos, entre 2010 y 2100, el número estimado de nacimientos y de

población menor a 35 años se presenta relativamente estable, entre 2010 y 2040 se
destacan aumentos de la población de entre 35 y 70 años, y a partir de allí los
aumentos de los mayores de 70 años.

La población adulta mayor pasaría a representar del 10,4% del total de la población
(2010), al 19,3% (2050) y al 24,7% en 2100, convergiendo con las cifras de los países
de Europa que muestran en promedio un 24%.

Respecto del financiamiento contributivo, o la porción de ese financiamiento que tiene

el SIPA, en 2010 había casi 6 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, la
misma relación se prevé disminuya a tres en 2050 y a dos en 2100. Sin embargo esta
tampoco en la relación efectiva entre aportantes y beneficiarios donde la brecha es
aún menor, inferior a uno en la actualidad, básicamente porque existen 4,2 millones de
trabajadores no registrados.

VI. La cobertura y la moratoria

En nuestro país, como en el resto de América Latina, han utilizado en forma muy
limitada programas no contributivos, que pudieran mejorar la cobertura en materia de
protección social, sin embargo en los últimos años se observa una cambio, ya que los
programas no contributivos han comenzado a tener incidencia en las cuentas públicas
y en la cobertura misma.

La implementación en las crisis del 2001 del Plan Jefes y Jefas de Hogar, luego la
Asignación Universal por Hijo (AUH), en materia de protección en las franjas de
menores y entre las edades de 20 a 65 años para trabajadores sin registración o
desocupados, y en materia jubilatoria, el Programa de Inclusión, conocido como
moratoria previsional, o jubilación para amas de casa, son claras muestras de la
expansión de la cobertura en relación a la población excluida del mercado formal de

21
“Los años no vienen solos”, WORD BANK GROUP. Buenos Aires. Argentina. Impresión Montevideo. Uruguay.
Mayo.2014. Editores: Michele Gragnolati, Rafael Rofman, Ignacio Apella y Sara Troiano.

9
trabajo, o en situación de pobreza, modificando el paradigma tradicional de la
cobertura de vinculado al empleo, con programas basados en jubilaciones y
pensiones, asignaciones familiares y seguro de desempleo, todos ellos contributivos.

El Programa de inclusión, interrumpió la tendencia de perdida de cobertura del sistema

previsional, producto de la informalidad laboral, las reformas paramétricas al sistema
de jubilaciones que imponen el mínimo de 30 años de aportes para acceder a la
jubilación. La tenencia declinante de la cobertura indicaba para 2005 una cobertura del
algo menos del 67%, y las proyecciones anunciaban una cobertura inferior al 50% en
2050. Con el programa se elevó, según datos de ANSES, a más del 98,3% de
cobertura de los mayores adultos.

La moratoria que se estableció a través de la ley 25.865 con aplicación de Ley 24.476,
con las modificaciones que a esta última se introdujeron por el Decreto 1454/200522,
permite incluir periodos de aportes por cuenta propia no efectuados, que deben estar
comprendidos entre el 01/01/1955 al 30/09/1993, y a partir desde los dieciocho (18)
años de edad.

La sola aplicación de las normas vigentes provocara un efecto importante en la

cobertura previsional futura, ya que solo quienes contaron con 18 años en 1963,
podrán incluir hasta treinta años de aportes, el resto deberá tener un año de aportes
efectivamente realizado con posterioridad al 30.9.1993, por cada año de nacimiento
calendario posterior al año 1945, y, además, la edad mínima de 60 años para la mujer
o 65 años para el hombre. En suma entre 2035 y 2040, según diferentes estudios la
cobertura caería al 50% en forma sostenida.

Para evitar, este efecto, el Gobierno Nacional anunció días atrás, un proyecto de ley
que se enviará al Parlamento y que beneficiará a 473.814 personas que estaban
excluidas del sistema por no tener la totalidad de aportes. Se indicó que el objetivo de
esta segunda etapa de inclusión previsional permite acceder a una jubilación y
cobertura médica, a personas en edad de jubilarse, que no pueden hacerlo por el
costo de la deuda previsional.

VII. Otras cuestiones que impactan en el financiamiento y cobertura

a. La globalización

22
Ley 24.476. ARTICULO 5º - Los trabajadores autónomos que voluntariamente se presenten a regularizar su situación respecto de
aportes que adeuden a la ANSES, devengados hasta el 30 de setiembre de 1993 y tengan su origen en lo dispuesto en el artículo 10 de
la Ley 18.038 y sus modificaciones, en el inciso c) del artículo 8 de la Ley 19.032 y sus modificaciones, y en el inciso c) del artículo 3 de
la Ley 21.581 y sus modificaciones podrán acogerse a las disposiciones del presente capítulo. Quedan comprendidos todos los
trabajadores autónomos inscriptos o no. Quienes se hubieren acogido a moratorias y planes de pagos vigentes o caducos podrán optar
conforme las alternativas previstas en el artículo 10. Para la determinación de la deuda se deberá tener en cuenta la categoría mínima
obligatoria en la que debió encuadrarse el trabajador autónomo o la que optó en el caso de ser mayor, el valor del aporte personal
vigente, para la respectiva categoría, al mes de junio de 1994 y lo regulado por la Ley Nº 25.865 en su Título II y sus normas
reglamentarias, no siendo de aplicación la limitación temporal establecida en su artículo 4º, con los intereses y en las condiciones
dispuestas hasta el día 31 de julio de 2004, inclusive. (Párrafo sustituido por art. 1° del Decreto N° 1454/2005 B.O. 7/12/2005).

ARTICULO 8º - Los trabajadores autónomos a los fines de cumplir con los requisitos exigidos para acceder a los beneficios instituidos
por los incisos a), b), e) y f) del artículo 17 de la Ley Nº 24.241, tendrán derecho a inscribirse en el régimen de regularización voluntaria
de la deuda instrumentado en este Capítulo y podrán solicitar y acceder a dichos beneficios a los que tengan derecho. De igual modo,
tendrán derecho a inscribirse en el precitado régimen los derechohabientes previsionales del trabajador autónomo fallecido, con el
objeto de lograr la pensión por fallecimiento enunciada en el inciso d) de dicho artículo. (Artículo sustituido por art. 3° del Decreto N°
1454/2005 B.O. 7/12/2005).

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Las economías nacionales abiertas en una economía mundializada no tendrán gastos
sociales más bajos, por el contrario en países con una gran exposición a riesgos
externos o que enfrentan ajustes estructurales difíciles, se deberá contar con un nivel
más alto de protección social.

Los países pueden reaccionar con políticas fiscales orientadas hacía fuentes de
ingresos no expuestas a las presiones de la globalización o que no afecten la posición
competidora del país, o en su defecto adoptado medidas que apunten a reducir los
gastos que elevan los costos laborales. Ante la imposibilidad de disminuir directamente
los salarios, que son la parte más importante de la remuneración del trabajador, el
debate se ubica en los costos laborales, y en particular en las cotizaciones sociales
destinadas a la seguridad social.

b. La relación entre el mercado de trabajo y los sistemas de pensiones.

Los niveles de protección social que pueden alcanzar los trabajadores están
fuertemente vinculados con las condiciones del sistema de relaciones laborales y con
las tasas de empleo.

En Latinoamérica esta situación se hace aún más evidente, ya que en la mayoría de

los países del continente, pueden aspirar a las prestaciones de los sistemas de
pensiones, o las prestaciones de desempleo o salud, aquellos trabajadores que
poseen un empleo formal y con estabilidad. Y quienes no lo tengan, que constituyen el
desafío de la protección social, tendrán posibilidades de acceder a prestaciones
asistenciales, que integran programas sociales administrados por el Estado.

El financiamiento de los sistemas previsionales, el SIPA no es la excepción, sigue

vinculado en gran medida con las contribuciones que efectúan trabajadores y
empleadores, a pesar del aumento creciente de las formas de financiamiento mixto
con afectación de tributos y aportes del Estado.

c. El empleo informal y la discontinuidad laboral.

En nuestro país con un sistema jubilatorio basado principalmente en el empleo formal,
ya vimos como los indicadores del mercado de trabajo se han visto notoriamente
deteriorados en los finales de la década del 90. De acuerdo a cifras del Panorama
Laboral de la OIT (2000), Argentina presentaba el mayor tamaño del sector informal
en la estructura del empleo urbano, alcanzando alrededor del 50% durante toda la
década de los noventa.

Por otra parte, uno de los mayores desafíos de los actuales sistemas de relaciones del
trabajo, -como ya lo había advertido el Informe Supiot -, es la discontinuidad laboral.
En Argentina la crisis del 2001 mostro el crecimiento de la desocupación y
empeoramiento de las condiciones de trabajo de los ocupados. La tasa de
desocupación (proporción de desocupados sobre la PEA) urbana pasó del 11.7% en
octubre de 1994 al 13.4% en 1999, con un crecimiento notorio durante los años
intermedios y un máximo de 18.4% en mayo de 1995. Cifras que solo comenzaron a
caer desde 2004 y en forma constante hasta la crisis global del 2008.

11
Evolución del empleo por categoría ocupacional. 2011-2012.
2do trimestre 2011 2do trimestre 2012 Variación

Cantidad % Cantidad % Cantidad %

Patrones 753.331 4,7% 656.899 4,1% -96.432 -12,9%

Cuenta Propia 2.918.756 18,1% 3.109.914 19,3% 191.158 6,5%

Asalariados 12.273.137 76,3% 12.236.181 76,0% -36.957 -0,4%

Registrados 8.062.008 50,1% 8.003.394 49,7% -58.615 -0,8%

No Registrados 4.193.039 26,1% 4.211.409 26,1% 18.370 0,3%

Trabajadores 147.832 0,9% 102.815 0,6% -45.017 -30,5%

Familiares

Ocupados 16.093.057 100,0% 16.107.766 100,0% 14.710 0,0%

Fuente: Instituto Pensamiento y Políticas Públicas sobre la base de EPH-INDEC.

VIII. Conclusiones
Luego de este somero panorama sobre el financiamiento y la cobertura del sistema
previsional argentino, podemos concluir en el que se pueden vislumbrar algunas
perspectivas acerca de su sostenibilidad en el tiempo.

Si se mantienen los ingresos actuales, incluyendo la porción de la masa coparticipable

de impuestos, sin variar, además, la legislación en cuanto a los requisitos de acceso y
determinación del haber de las prestaciones, la ANSES mantendrá el superávit, hasta
los primeros años de la década del 2040.

Con la normativa vigente, que impone treinta años de servicios para acceder a la
jubilación, y las condicionalidades de acceso a la moratoria que permite “comprar
años” de servicios faltantes, el sistema de jubilaciones y pensiones perderá cobertura
con el paso del tiempo, y volverá en 2035, a las cifras de cobertura del 2005, en torno
al 60% de los mayores adultos.

Claro está que la ampliación de la moratoria anunciada recientemente, por servicios

hasta diciembre de 2013, consolidaría la cobertura actual cercana al 98%, y el
superávit de la ANSES, se transformara en déficit seis o siete años antes.

Resulta importante la actitud futura que desarrollen los individuos, en cuanto a la

posibilidad de posponer la fecha de acceso a las prestaciones de vejez, y también la
posibilidad de que se efectúen adecuaciones paramétricas al SIPA, como por ejemplo
edad mínima, en forma progresiva a partir de los próximos cinco o diez años.

Las proyecciones demográficas se deben vincular a otras variables como a los niveles
futuros de PIB, a la productividad y al empleo futuros, presentan, sin lugar a dudas,
una ventana de oportunidades en los próximos treinta años, cuando la cantidad de
adultos mayores alcance las cifras indicadas, presionando sobre las erogaciones en
protección social.

12
El sistema actual no promete el 82% móvil, sino solo y en el mejor de los casos un
tasa de sustitución de entre 40/50% para quienes tiene las mayores remuneraciones
en actividad, en el 60% para ingresos en actividad superiores a $12.000, y hasta cerca
del 80% para ingresos en actividad menores a $9.000.

La litigiosidad del sistema ha disminuido por dos medidas adoptadas, una es la

actualización de las remuneraciones en actividad para el cálculo del haber inicial, que
lo ha mejorado sustancialmente, y otra la aplicación de la movilidad automática cada
seis meses, de las prestaciones otorgadas, establecida en la ley 26.417.

El sistema de protección social requiere atender ante todo las situaciones de pobreza
y de quienes poseen limitada capacidad contributiva, con prestaciones de tipo
universal; y respecto de las remuneraciones bajas y medias, se deben incentivar las
cotizaciones sociales, con prestaciones complementarias a la básica universal, que se
vinculen con el mayor esfuerzo contributivo. Por último, el sistema requiere de
mecanismos complementarios voluntarios gestionados por sus propios interesados
(gremios, entidades empresariales, etc.), para aquellos que posean capacidad
contributiva excedente;

El financiamiento de la previsión social en Argentina, aparece complicado, pero ha

dejado de ser un sistema de reparto clásico, por lo tanto las cuestiones sobre la
sostenibilidad del sistema han pasado a ser decisiones de asignación de recursos, ya
que desde todo punto de vista el financiamiento es asistido por el Estado a través de
aportes del tesoro o de la asignación de partidas presupuestarias derivadas de
impuestos generales o de afectación específica

El sistema “contributivo” de jubilaciones en Argentina atiende a 5,7 millones de

beneficiarios, pero el gasto de la protección social, que incluye las prestaciones
asistenciales o no contributivas, los planes de empleo, asignación universal por hijo,
cubre a casi 7,5 millones de beneficiarios, por lo tanto la cuestión de la cobertura
excede el marco del SIPA, y también dependerá de decisiones de política económica,
asignar nuevos recursos o reasignar los existentes.

Las variables paramétricas del sistema jubilatorio que ya fueran modificadas en 1994,
con la ley 24.241, podrán ser nuevamente modificadas, si el equilibrio financiero del
sistema cuasi contributivo así lo requiera, y allí habrá que discutir si la edad mínima de
acceso a la jubilación debe ser fija, o variable por actividades atendiendo las mayores
o menores exigencias que las mismas imponen a los trabajadores, y además
incluyendo algún mecanismo de voluntariedad que permita mantenerse en actividad
más allá de la edad mínima, al ritmo del aumento de la expectativa de vida de los
ciudadanos.

Garantizar prestaciones suficientes a la mayor cantidad de beneficiarios, parece ser el

camino, y que esas prestaciones cubran ante todo las necesidades básicas,
atendiendo los elevados índices de pobreza, y además, proveer de la necesaria
complementariedad de las prestaciones con componentes relacionados con el
esfuerzo de las cotizaciones efectuadas en la etapa laboral activa.

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Cantidad de beneficiarios de prestaciones de la seguridad social

Fuerzas de defensa y Seguridad y FFAA

Atención de pensiones 69.284
Atención de retiros 104.912

ANSES
Atención de jubilaciones 4.116.511
Atención de pensiones 1.488.196
Ex Cajas Atención de jubilaciones 115.876
Provinciales Atención de pensiones 32.363
Total Jubilaciones, Pensiones y Retiros: 5.927.142

Prestaciones No contributivas
Pensiones ex-combatientes 21.974
Pensiones por invalidez 822.918
Pensiones madres de 7 o más hijos 348.234
Pensiones otorgadas por legisladores 93.795
Pensiones de Leyes Especiales 1.722
Pensiones por Vejez y Decreto 775/82 23.895

Subsidios de Tarifas 105.609

Subsidios de Contención Familiar 175.608

Seguro de Desempleo
Subsidios por Seguro de desempleo 107.838

Asignaciones familiares
Adopción 418
Hijo 3.841.102
Hijo discapacitado 168.710
Maternidad 92.293
Matrimonio 66.346
Nacimiento 218.416
Prenatal 71.159
Ayuda Escolar Anual 3.192.745
Cónyuge 672.463
Asignación Universal por Hijo 3.597.014
Asignación por Embarazo 219.040

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(*)
o Abogado, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales.
• Master en Dirección Bancaria, Universidad del CEMA. Buenos Aires.
· Master en Dirección y Gestión de Planes y Fondos de Pensiones. OISS, CIFF y Universidad de
Alcalá. Madrid. España.
o Postgrado de Especialización en Relaciones laborales, Empleo y Protección Social en la
Globalización. Universidad de Castilla La Mancha. Toledo. España.
o Seminario de Postgrado "El Estado de las Relaciones Laborales en la Argentina" OIT y
Universidad de Bologna.
• Consultor internacional en seguridad social. Realizó consultorías en Brasil, Costa Rica, Guatemala, Panamá,
Paraguay, y Honduras.
• Docente universitario de Seguridad Social. Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Cátedra Dr. Luis
Ramirez Bosco. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Derecho.
• Docente Universitario de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Cátedra del Dr. Bernabé Chirinos.
Universidad de Morón.
• Docente Universitario de Negociación Colectiva, cátedra Dr. Carlos Tomada. Relaciones Laborales. Universidad
Nacional de La Matanza.
• Docente en cursos de postgrado en: Universidad Católica Argentina, UCEMA Universidad Austral, Universidad de
Buenos Aires y la Universidad Nacional del Noreste.
• Consultor externo de: UNION FERROVIARIA; UNION TRANVIARIOS AUTOMOTOR; ASOCIACION BANCARIA;
DRAGADO Y BALIZAMIENTO; Provincia Seguros SA, y Consejo de la Magistratura Ciudad Autónoma de Buenos
Aires;
• Integrante de la Comisión Especial de Expertos nacionales para la Reforma Previsional designada por el
Poder Ejecutivo Nacional. 2002
• Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para fondos de pensión, sistemas previsionales, y
Bancos.
• EX -Asesor ad honoren en la Comisión de Previsión Social de la Cámara de Diputados de la Nación.
• Ex Consultor del Banco de la Provincia de Buenos Aires, para el sistema previsional y relaciones con legislatura
provincial.
• Ex abogado jefe y abogado asesor de la Caja de Jubilaciones del Personal del Banco de la Provincia de Buenos
Aires.
•

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