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LA NUEVA CULTURA DEL AGUA: DISCURSOS, ESTRATEGIAS Y

AGENTES SOCIALES
Eduardo Moyano

IESA-CSIC.(Córdoba)

El contenido de esta ponencia es exponer una serie de reflexiones sobre el tema de la NCA a la
luz de los datos proporcionados por el estudio realizado en noviembre de 2001 por el Instituto de
Estudios Sociales de Andalucía (IESA) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas
(CSIC), a petición del CENTA (Centro de Estudios de las Nuevas Tecnologías del Agua), y que
tuve la responsabilidad de dirigir.

1. El cáracter pluridimensionald de la cultura del agua

La cultura del agua puede entenderse como el resultado de un conjunto de dimensiones


relacionadas con distintos niveles de la personalidad (valores, creencias, conocimiento, actitudes,
comportamientos) y que se expresan en forma de opiniones que emiten los ciudadanos sobre este
tema. Dichas opiniones varían en función de las características demográficas de la población
(edad, sexo, nivel de estudios,…), así como de variables socioestructurales (ocupación, niveles de
renta,…), de situación (hábitat y lugar de residencia) o ideológicas (conciencia ecológica,
ideología política,…), de tal modo que pueden distinguirse grupos diversos respecto a la cultura
del agua.

En el caso del estudio realizado, se tuvieron en cuenta cuatro dimensiones a la hora de analizar
cómo perciben los andaluces los temas relacionados con el agua.

* Dimensión afectiva. Incluye los sentimientos que manifiesta la población respecto al tema del
consumo y distribución del agua, permitiendo analizar, al menos, dos cuestiones: el agua como
objeto social (por ejemplo, la percepción de la gravedad de su escasez) y el agua como objeto
político (por ejemplo, los modelos de gestión y las formas de asignación del recurso).
* Dimensión cognitiva. Incluye el nivel de conocimiento de la población sobre temas
relacionados con el debate hídrico.
* Dimensión conativa. Se refiere a la predisposición o grado de acuerdo de la población en torno
a medidas que regulan el consumo y distribución del agua.
* Dimensión activa (o de comportamiento). Se refiere a las conductas tanto individuales, como
colectivas de los ciudadanos en relación al consumo y distribución del agua.

2. La Nueva Cultura del Agua es un discurso normativo

La NCA parte de la convicción de que el problema del agua es un problema de demanda (de
exceso de consumo, de falta de racionalidad en su utilización, de ineficiencia en la utilización de
las infraestructuras hidráulicas disponibles), a diferencia de la cultura tradicional del agua, que
entiende que es un problema de oferta (falta de infraestructuras para poner a disposición de los
usuarios los recursos hídricos existentes, y no suficientemente utilizados, en Andalucía).
Ambas culturas son normativas, es decir, están apoyadas en valores, creencias y actitudes
fuertemente arraigadas en la población que les sirve de apoyo. En este sentido, puede decirse que
son discursos ideológicos. Por ello, no es sorprendente que haya fuertes divergencias entre ambas
culturas, hasta el punto de que el problema del agua en Andalucía se haya convertido en una
cuestión de debate público. De ahí que tenga sentido hablar hoy de la “cuestión hídrica”, por ser
un campo de confrontación de opiniones e intereses entre los diversos grupos relacionados con el
tema del agua (usuarios domésticos, agricultores, empresarios de la industria y los servicios,
organizaciones ecologistas, responsables políticos,…).

En lo que se refiere a la NCA, que es el tema de la Mesa Redonda, podemos decir que es una
ideología que proviene de un segmento de la población caracterizado por los siguientes rasgos:
tener edad joven-adulta, residir en hábitats urbanos, tener niveles de estudio medios o superiores,
identificarse con los denominados valores postmaterialistas y tener un nivel alto de conciencia
ecológica. Aunque minoritaria en términos cuantitativos en Andalucía, la NCA está arraigada en
un grupo cualitativamente importante de la sociedad andaluza, con gran influencia en los medios
de comunicación y con capacidad para definir determinadas agendas políticas. Puede decirse que
la NCA ocupa el centro de la estructura social de Andalucía, pero tiene que conquistar un amplio
espacio de la opinión pública (el de los usuarios, tanto domésticos como empresariales) hoy
ocupado mayoritariamente por la cultura tradicional.

Hoy, la cultura tradicional es la cultura dominante del agua en Andalucía y actúa desde una
posición hegemónica en el debate hídrico, aunque la legitimidad de sus posiciones se vea cada
vez más cuestionada por el avance de nue vos valores en determinados sectores de la población y
por los cambios que se vienen produciendo en la agenda política. Los grupos que promueven la
NCA deben ser conscientes de que tienen que hacer un gran esfuerzo para lograr modificar el
actual sistema de valores y cambiar la tendencia que hoy domina en la opinión pública andaluza
en materia de agua. Por ello, deben definir muy bien sus estrategias, ya que la NCA no podrá
extenderse y consolidarse si no cuenta con el apoyo de la población usuaria: no basta con haber
ganado el centro (formado por una élite más o menos influyente y cargada de razones); es
imprescindible convencer a amplios sectores de la población usuaria, porque son éstos, con sus
comportamientos y sus votos, los que pueden hacer avanzar la NCA o hacerla retroceder.

3. La población andaluza de usuarios es plural y diversa

La población andaluza de usuarios del agua no es homogénea, sino muy heterogénea en cuanto a
usos, intereses y sistemas de regulación. Pueden distinguirse dos grandes grupo s de usuarios: los
consumidores domésticos (todos los hogares andaluces) y los consumidores productivos
(pertenecientes a sectores diversos de actividad).

a) En el grupo de los consumidores domésticos se aprecia un avance de la NCA, al comprobarse


cómo cambian los hábitos de consumo en los hogares andaluces en la dirección de un mayor
ahorro (según el último Ecobarómetro Andaluz, referido al año 2002, el 63% de los andaluces
dice ahorrar agua en el hogar siempre o casi siempre). Sin embargo, dado que el consumo
doméstico tiene una incidencia relativamente pequeña en el consumo general de agua en
Andalucía (los hogares sólo consumen un 20% del recurso hídrico) y se ha producido un
importante avance en materia de plantas depuradoras de las aguas residuales de origen urbano,
este grupo de usuarios no es precisamente grupo-objetivo de la NCA.

b) Por el contrario, en el grupo de los consumidores productivos es donde se observan las


mayores resistencias al cambio de cultura del agua, lo que es grave por cuanto la mayor
incidencia en el consumo general de agua en Andalucía se produce dentro de este grupo. No
obstante, se cometería un error si el grupo de usuarios productivos se analizara de forma
homogénea, ya que es un grupo muy heterogéneo.

En él se observan subgrupos que contribuyen de modo diferente al consumo de agua:


agricultores con explotaciones de riego; empresas industriales; empresas del sector de la
construcción, y empresas del sector turístico (por ejemplo, complejos de ocio y deporte en las
zonas del litora l). Por lo general, cada uno de estos sectores es muy dependiente de la
disponibilidad del recurso hídrico, y la rentabilidad de sus empresas dependen en gran medida
de que haya abundante oferta de agua. Por eso, entre los consumidores productivos se
observan las mayores resistencias a los planteamientos de la NCA.

Sin embargo, es importante conocer mejor las características de cada uno de estos subgrupos a
la hora de diseñar las estrategias adecuadas para que vaya abriéndose paso la NCA. Mientras
que se conoce bastante bien el sector de la agricultura de regadío (sus demandas, sus
carencias, sus deficiencias, sus potencialidades para un uso más racional del agua), no se
puede decir lo mismo de otros sectores productivos, como el industrial o el turístico. Lo
primero que hay que tener en cuenta como cautela a la hora de emitir algún juicio previo sobre
este grupo de consumidores es que dentro de cada uno de los subgrupos que lo forman hay
modelos diferentes de aprovechamiento del agua, modelos que además tie nen incidencia
diversa sobre el conjunto de la economía andaluza y de la riqueza de la región.

Por ejemplo, cuando nos referimos a la agricultura de regadío, no debemos olvidar que, en
Andalucía, hay sistemas diversos, con efectos económicos, sociales y medioambientales
diferentes (no es lo mismo el sistema de agricultura extensiva de regadío de la campiña del
Guadalquivir, con cultivos que se benefician de la política de protección de la PAC, que el
sistema de agricultura intensiva almeriense, de fuertes efectos económicos y sociales en la
comarca, pero con impactos muy negativos sobre el medio ambiente; tampoco es igual el caso
del olivar de riego, vinculado en algunas comarcas, como en Jaén, a la pequeña explotación
familiar y que es la base fundamental de las rentas agrarias de esta provincia). Lo mismo
puede decirse del sector turístico, donde podemos encontrar proyectos de gran consumo de
agua, generadores de empleo y riqueza y diseñados dentro de los cánones del desarrollo
sostenible, junto a otros que se instalan sobre zonas ya congestionadas y cuya incidencia sobre
el entorno es claramente negativa.

Sería necesario promover la realización de estudios específicos sobre los distintos grupos de
usuarios, con la finalidad de definir mejor sus perfiles, sus percepciones del problema del agua
y sus estrategias respecto al consumo de este recurso. De este modo se podría estar en mejores
condiciones que ahora para conocer el grado de proximidad de estos grupos respecto a la NCA
y para diseñar estrategias adecuadas de concienciación.

4. La población andaluza conoce los temas relacionados con el agua


A la luz de la encuesta IESA-2001, los andaluces muestran un buen nivel de conocimiento sobre
temas relacionados con el agua. De acuerdo con las respuestas emitidas a preguntas sobre el ciclo
del agua, los sistemas de gestión a nivel local y las instituciones responsables de regular la
utilización de los recursos hídricos, así como sobre la incidencia de los distintos consumos, hay
un 55% de la población que muestra un nivel alto o medio-alto de conocimiento (en
conocimiento general sobre el ciclo del agua, el nivel alto y medio-alto alcanza al 70% de la
población, descendiendo al 36% en el conocimiento de instituciones relacionadas con la
regulación del agua a nivel regional y nacional), mientras que un 45% se sitúa en un nivel bajo o
medio-bajo. Es precisamente este segundo grupo, bastante bien definido en la mencionada
encuesta, el que debe ser objeto de campañas de información para que tome conciencia de
aspectos importantes relacionados con los temas del agua, ya que, en muchas ocasiones, es la
falta de conocimiento o el anclaje en verdades preconcebidas, pero carentes de fundamento, lo
que impide el avance de los principios en que se basa la NCA.

5. La paradoja del problema del agua en Andalucía

Sobre la percepción de los problemas del agua en Andalucía se da una situación paradójica.
Mientras que una amplia mayoría de la población (un 70%) cree que la situación de Andalucía es
mala o muy mala y peor que en otras regiones españolas, el 60% responde que en el lugar donde
reside no hay problemas de agua y que no ha sufrido restricciones en los años de sequía. la
población andaluza se ha mostrado en la encuesta como una población preocupada por el
problema del agua en la región, pero cuya percepción de la gravedad del problema es mayor que
la que se deduce de sus efectos reales sobre la ciudadanía.

El problema del agua se percibe como un problema de Andalucía, pero no se vive como un
problema en cada una de las comarcas o en cada hogar. Da la impresión de que la carga histórica
del problema de Andalucía como región seca continúa estando presente en el nivel del discurso, a
pesar de que los andaluces reconocen la gran mejoría que se ha producido respecto al pasado.
Puede decirse que la idea de que hay un problema general de agua en Andalucía es más una
construcción social que una realidad objetiva percibida como tal por los ciudadanos en su vida
diaria.

6. La población andaluza está alejada de los principios que guían la NCA

En términos generales puede decirse que la población andaluza se muestra anclada todavía en la
cultura tradicional del agua y, por tanto, alejada de los principios que guían la NCA. En efecto, el
80% de los andaluces cree que la causa del problema del agua en Andalucía radica en la falta de
infraestructuras o en su deficiente estado de conservación, es decir, percibe el problema del agua
como un problema de oferta; sólo el 20% lo atribuye a un problema de demanda, es decir, a un
excesivo uso de agua en los hogares o al derroche en determinados sectores (como la agricultura).

Sin embargo, mientras que el segundo grupo (el más cercano a la NCA) se muestra homogéneo a
la hora de aportar soluciones, manifestándose claramente a favor de restringir el uso y utilización
del agua (el mismo porcentaje, un 20%, expresa su apoyo a soluciones de demanda), el primer
grupo (el más alejado de la NCA) muestra bastantes dudas en cuanto a las soluciones,
observándose discrepancias dentro del mismo (un 30% está claramente a factor de aumentar la
oferta de agua, pero un 50% no lo tiene claro, indicando soluciones tanto de oferta como de
demanda). Esto significa que, si bien la población andaluza se encuentra anclada en la cultura
tradicional del agua, ese anclaje no es firme, siendo incluso vulnerable en algunos sectores. De
ahí la necesidad de diseñar campañas de sensibilización dirigida a esa población potencialmente
favorable a que vaya penetrando en ella la NCA.

El avance de la NCA en los grupos aún anclados en la cultura tradicional puede verse facilitado
por algunos datos que arroja la encuesta del IESA 2001. Por ejemplo, el 70% de los andaluces se
muestra claramente identificado con una concepción del agua como bien público gestionado por
el Estado, lo que supone una importante fuente de legitimación para una política de agua que,
guiada por los principios de la NCA, plantee con claridad y sensatez los cambios a abordar en la
regulación de los recursos hídricos en Andalucía. Asimismo, son mayoría (casi el 60%) lo s
andaluces que saben que la factura del agua refleja un precio que está muy por debajo del coste
real, lo que abre un margen de maniobra para la implementación de políticas de ahorro basadas
en desincentivar el consumo por la vía del encarecimiento de su precio.

De interés para los promotores de la NCA es saber el alto grado de sensibilidad que muestran los
andaluces respecto a los efectos negativos de determinados usos del agua sobre el medio
ambiente; así, casi el 70% de la población considera como malos usos del agua, y expresan su
indignación hacia ellos, los usos relacionados con el medio ambiente (contaminación por
fertilizantes y pesticidas, vertidos de residuos en ríos y playas). No obstante, debe ser motivo de
preocupación que los usos relacionados con la cantidad de agua utilizada (pérdidas por
instalaciones en mal estado, enganches no autorizados en las redes de riego o acumulación de
agua en épocas de escasez) sean menos recriminados por los andaluces mostrando un cierto grado
de complicidad con ellos.

7. Los andaluces valoran la importancia de la agricultura de regadío

Es muy clara la identificación de los andaluces con la agricultura de regadío dada la importancia
económica que tiene para la región. La encuesta IESA 2001 señala cómo el 65% de la población
cree que la agricultura de regadío debe ocupar el segundo lugar, después del uso doméstico, en el
orden de prioridad a la hora de asignar el recurso hídrico (incluso un 25% considera que debe ser
el primer uso).

La encuesta muestra con nitidez que los andaluces no culpabilizan a la agricultura del problema
del agua (sólo un 8% lo incluye entre las dos causas que lo originan), inclinándose más por la
falta de infraestructuras o el derroche de agua en los hogares como los causantes de ese problema.
Esto es aún más significativo si se tiene en cuenta que más de la mitad de los andaluces sabe que
el consumo de agua en la agricultura tiene más incidencia que el de los hogares en el balance
hídrico de Andalucía. La encuesta muestra también que los andaluces no están dispuestos a
sacrificar la agricultura de regadío en aras de una nueva cultura del agua: sólo un 5% de los
encuestados se ha manifestado a favor de reducir la superficie agrícola de riego si con ello se
contribuye a solucionar el problema del agua, inclinándose la inmensa mayoría por otras
soluciones (como la construcción de embalses, la realización de trasvases) que no sólo no afectan
a la agricultura, sino que incluso permiten la ampliación de su superficie regable.

8. La población andaluza es sensible a los aspectos ecológicos de la NCA


La población se muestra sensible ante algunos principios que guían la NCA, especialmente ante
los que llaman la atención sobre los efectos medioambientales del consumo de agua, pero no
muestra una sensibilidad similar ante los relacionados con la excesiva utilización del recurso
hídrico. Hay un amplio segmento de la población andaluza que es potencialmente receptivo a la
NCA si se sabe plantear una estrategia adecuada. Debe ser una estrategia basada no en la
existencia de un problema de escasez del recurso (ya que de hecho no es así), sino en elementos
relacionados con el desarrollo sostenible (calidad del agua, conservación del entorno natural).

9. La NCA debe incorporar a los agricultores

En esa estrategia, la NCA no debe satanizar a la agricultura y los agricultores, ya que eso puede
provocar el rechazo de la población, debido a la fuerte identificación que los andaluces tienen con
su agricultura. Sería conveniente emitir mensajes en positivo sobre la agricult ura de regadío. En
ese sentido, sería bueno conectar el debate sobre la Nueva Cultura del Agua con el debate sobre
la Nueva Agricultura, una agricultura que, sin renunciar a seguir avanzando en la modernización
tan necesaria para Andalucía, se plantee en s intonía con los tiempos: una modernización reflexiva
(que valore sus efectos sobre el medio ambiente) y una modernización basada en la eficiente
utilización de los recursos (entre ellos, el agua) y no, como hasta ahora, basada en la eficacia
productiva.

El horizonte de la reforma de la PAC abre un nuevo escenario, propicio para introducir las ideas
de la NCA entre los agricultores. Es un escenario en el que se prevé desacoplar las ayudas ? de
modo que su cuantía no esté ligada a la producción? y potenciar el llamado segundo pilar ?para
promover reformas estructurales en la dirección de aprovechar con mayor eficiencia los recursos
naturales, entre los cuales el agua se erige en un recurso fundamental? ; todo ello se plantea en el
marco del principio de la multifuncionalidad, según el cual la actividad agraria debe cumplir no
sólo funciones productivas, sino también de protección del medio ambiente y de mantenimiento
de la cohesión social en las zonas rurales.

10. Hacia un nuevo pacto sobre el agua en Andalucía

En ese nuevo escenario es posible, y factible, plantear un nuevo pacto sobre el agua con, y no
contra, los agricultores, un pacto sobre la base de los principios de la NCA, de forma que se
pueda construir un nuevo partenariado sobre la gestión sostenible de los recursos hídricos. Ese
pacto sobre el agua es más factible ahora que cuando se firmó hace diez años, ya que, mientras
entonces los agricultores estaban inducidos a la intensificación por la política agraria vigente (que
ligaba las ayudas al aumento de la producción), hoy el nuevo paradigma de la multifuncionalidad
induce a producir menos y mejor y a aprovechar más eficientemente los recursos (entendiendo
por eficiencia la utilización sostenible de los recursos, entre ellos el agua), lo que acerca a los
agricultores a la NCA.

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