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La revolución gerencial

en la gestión pública*
Edgar Enrique Martínez Cárdenas **

Resumen
El ensayo quese presenta hace referenciaa los desarrollos teóricoscontem poráneos en lo relacionado con laadminis-
tración de lo público, tomando como período de referencia las últimas tres décadas. Se pretende demostrar que mas
que nuevas formulaciones teóricas, lo que se ha venido dando es la asunción de ciertas prácticas administrativas
empresariales enmarcadas todas ellas dentro del concepto de "revolución gerencial" como reacción a la crisis del
Estado y asus opciones dereformaque desde el punto devistaadministrativo habíanestado hasta entonces enmarcadas
dentro del parad igma burocrático. Sin embarg o, al contrario de estavisión, se considera que al menos en países como
el nuestro, latarea no es superar lacultura burocrática, inexistente por lo general entre nosotros, y sustituirla por una
cultu ragerencial , sinosuperar el popu lismo políticoy el clientelismo delafunción pública y sustituirlo porun Estado de
Derecho impulsado poruna administracióngenuinamenteburocrática responsabledel buen desarrollo de las funciones
exclusivas y superiores del Estado.

Palabras Clave
Adm inistración Pública, Burocracia, New Public Management, Reforma del Estado, Revolución Gerencial.

E l ensayo que se presenta acontinuación hace


referencia a los desarrollos teóricos contem-
poráneos en lo relacionado con la adminis-
tración de lo público, tomando como período de refe-
rencia las últimas tres décadas. Se pretende demos-
tonces enmarcadas dentro del parad igma bu rocráti-
co. Con lacrisis del Estado que puede definirse co mo
una cris is fiscal, crisis del modo de intervención , cri-
sis de la form abu rocráticade laadministración públi-
ca y como unacrisis política (Bresser, 1997), seplan-
trar que mas que nuevas formulaciones teóricas, lo tea entonces la necesidad del paso de la administra-
que se ha venido dando es la asu nción acrítica de cier- ción y cultura buroc rática a la administración y cultu-
tas prácticas administrativas empresariales enmar- ra "gerencial". Sin embargo, al contrario de esta vi-
cadas todas ellas dentro del concepto de "revolución sión se considera que al menos en países com o el
gerencial " (Fa/ca 0, 1997) como reacción a la crisis nuestro, la tarea no es superar la cultu ra burocrática,
del Estado y a sus opciones de reforma que desde el inexiste nte por lo gen eral entre nosotros (Cata /a,
punto de vista adm inistrativo habían estado hasta en - 199B), y sustitu irla por una cultura gerencial , sino
superar el populismo político y el clientel ismo de la
función públ ica y reemplazarlo por un Estado de De-
Este artículo es el resultado de una reflexión académica del recho impulsado por una administración genuinamen-
autor. Fue recib ido en el mes de marzo y aprobado definitiva- te buroc rática res ponsable del buen desempeño de
mente el 23 de agosto del presente año. las funciones exclusivas y superiores del Estad o.
Ad ministrador Público, ESAP. Especialista en Administración Para su desarro llo, el trabajo se encu entra dividi-
Pública, ESAP. Especialista en Derecho Administrativoy Cons-
titucional, Universidad Católica de Co lombia. Estud ios de
do en cuatro secciones. La primera parte hace refe-
Maestríaen Administración, Universidad Nacional deColom- re ncia a los planteamientos que han venido formulán-
bia y Profesor Asistente Universidad del Tolima. dose sobre la crisis del Estad o y del parad igma buro-

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. lB, enera - junio de2002 17
INNOVAR , revista de ciencias administrativas y sociales

crático. Seguidamente se describen y analizan las "so- cia de los "nuevos movimientos sociales" du rante los
luciones reactivas" que desde el campo administrati- setenta fue un efecto de la crisis del Fordismo una
vo se han propuesto y que se orientan a superar esta expresión de los cam bios estructurales en los con-
crisis, partiendo del análisis denominado Límites al ceptos de Estado y democracia que se gestaban en
paradigma burocrático, para pasar luego a los plan- las tend encias de la globalización de las relaciones
teamientos de la "revolución gerencial" que para efec- sociales del capitalismo .
tos explicativos agruparemos bajo la denominación De alguna manera, la"crisis del Fordismo global"
de New Public Management (Ormondy Loffler, 1999), durante los setenta, provocada por la mismatransfor-
dentro dela queencontramos el gerencialismo puro y mación del capitalismo, repercutió en la crisis del Es-
lateoría de la escogencia múltiple public choice. Tam- tado Benefactor y en la modificación de laconcepción
bién más recientemente ha aparecido una reacción a del bienestar, surg iendo el Estado nacional competiti-
esa visión gerencialista agrupada en el Public Gover- vo (Vargas, 1999) el cual debeofrecer "ventajas com-
nance (Meneguzzo, 1998), dentro del que encontra- petitivas" através de condiciones ópti mas destinadas
mos el Consumerismoel Public Service Oriented, PSO a la valorización del capital global. Este nuevo tipo de
de origen inglés, y el Reinventing Government Estado se concentra en la movilización de todas las
(Osborney Gaebler, 1994, 1998) de origen norteam e-
fuerzas productivas para propósitos de competencia
ricano. En la tercera parte se formula una crítica a las internacional, apoyado en las doctrinas económicas-
concepci on es geren cialistas puras que descansan neoliberales. Al decir de Vargas, el problema de esta
sobre la "lógica de la eficacia" como fin último (Le
"guerra de ventajas competitivas" entre los Estados
Mouel, 1992). Seguidamente, se analiza cómo todas nacionales competitivos es que puede centrarse en
estas visiones están cimentadas dentro del dualismo
un juego de"sumacero", donde al final todos se co n-
política-administración pa ra , finalmente , plantear
vertirán en perdedores.
cómo en el momento actual se hace necesario supe-
rar estedualismo para conformar lo que será una "re- La progresiva internacionalización del capital bus-
volución post-gerencial" (Falcao, 1997) fundada en la cando rendimientos más altos, inició la erosión de la
cooperación y en el rescate delos fin es esenciales del regulación económica basada en el Estado-Nación , a
Estado. favor de las agencias reguladoras internacionales. Así,
el Estado empieza a redefinir la naturaleza de su fun-
ción bajo el modelo neoliberal, hasta limitarse a la
Crisis del Estado planeación y regulación de los diferentes sectores y a
y Paradigma Burocrático la inspección de bienes y servicios . Ambas institucio-
Durante las últimas tres décadas, apartir de la segun- nes, Estado neoliberal y agencias reguladoras inter-
da mitad de los años setenta, se han gestado innume- nacionales operan en conexión cercana con los sec-
rables cambios en lasociedad y en la economía debi- tores internacionalizados del capital para el estableci-
do a múltiples factores, como los avances científicos miento de una política comprensiva a nivel mund ial
ytecnológ icos -revolución científico-tecnológica- ex- de "flexibilización " de métodos de prod ucción y nor-
plosivo desarrollo de las telecomunicaciones que fa- mas de consumo así co mo formas extensivas de re-
cilitaro n la popularización de los medios de comuni- gulación, com o manera desalir de la crisis global del
cación masiva y el uso de sistemas de información Fordismo.
- revolución electrónica-la modificación de los siste- Este proceso de globalización del capitalismo es
mas de prod ucción con base en una nueva distribu- una estrategia política dirigida a la reestructuración
ción espacial de laindustria - posfordismo- y los mer- del capitalismo de la posguerra, en sus dimensiones
cados - consumismo- los cam bios de val ores en la económicas, sociales y políticas. La estrategia inclu -
vidasocial, formas famil iares, reconocimiento yacep- ye la flexibilización de las relaciones sociales capita-
tación de las diferencias individuales de género, raza, listas para facilitar la operación internacional del capi-
entre otros factores. tal, es decir, se trata de una globalización de las re la-
Para finales de los años setenta, el modelo del ciones sociales del capitalismo, la cual irónicamente,
Estado de Bienestar, imperante hasta entonces, ta m- está produciendo los efectos contrarios expresados
bién conocido como Estado Benefactor se encuentra en el neoliberalismo que desvinculael liberalismo eco-
encrisis institucional, asediado por movimientos ideo- nómico y la democracia, como una tendencia nefasta
lógicos quepromueven su desaparición . Laemergen- de los tiempos actuales.

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GESTiÓN

Debe recordarse también que du- de otra definición de sus expectativas


rante los años cincuenta y sesenta la públicas y de otro diseñ o de sus fun -
teoría administrativa se había instala- ciones e instituciones a efecto de re-
do en el paradigma burocrático. La or- flejar las filosofías y prácticas de la
ganización burocrática era entonces "Nueva Economía Política". Entonces
considerada no com o una opción or- el problema se reduce a cómo mane-
ganizativa más, sino como el modelo jar las contrad icciones entre el Esta-
normativo, como la forma o configu- do, Economía y Sociedad. La respues-
ración organizativa indudablemente ta ha sido esbozada bajo diferentes en-
superior en térm inos de eficacia y efi- foq ues que forman el nuevo movi-
ciencia. La configuración burocrática se miento denominado "movimiento de
abstraía de su génesis histórica y se re invención" popularizado por el libro
concebía como un modelo políticamen- "Reinventing Government" de Osbor-
te neutro y disponible tanto para construir el Estado de ne y Gabler. Sin embargo, la mayo r parte de las pro-
Bienestaren Occidente como el socialismo en Oriente, puestas de cambio se hallan en la Nueva Gere ncia
las empresas complejas en una economía de mercado Pública, NGP, la cual rep resenta un nuevo paradigma
o las grandes empresas estatales: Su superioridad se pos burocrático que considera que la administración
fundamentaba en la racionalidad instrumental o técni- del Estado debe ser co mo la ad ministración de cual-
ca imbatible que se postulaba del modelo. quier otro negocio cuyo propósito es la obtención de
Pero ya en los setenta abundan las críticas al mo- la satisfacción del cliente.
delo burocrático, apoyadas en el cambio del entorno Un gobierno inspirado en el cliente representa
organizativo que desde entonces se produce, gene- ventajas evidentes:
rand o paradigmas alternativos al burocrático ya que • se obliga a los proveedores de servicios a res-
estecomienzaaservisto como un gran obstáculo para ponsabilizarse ante sus cl ientes
superar lacrisis del Estado; para muchos fue además
• se despolitizan las decisiones de elegir el pro-
esta racionalidad la que se constituyó en causa gene-
veedor
radora de la crisis.
• se estimula la innovación
Del ciclo producción en masa-consumo masivo,
• se ofre cen al público opciones entre diferentes
cuyo motor era y sigue siendo la racionalización, nos
tipos de servicios, el derroche es menor porque los
dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo de alta tec-
sistemas inspirados en el cliente igualan laofe rta a la
nología y servicios cuyo motor es la innovación cada
demanda
vez mayor, siendo esta ajena al paradigma burocráti-
co. "Si hemos de promover la innovación, harán falta • se faculta a los clientes para elegir y esto los
nuevas formas de relaciones humanas no burocráti- hace más comprometidos y, asegu ran finalmente que
cas, pues la innovación no ha podido ser dirigida por estos sistemas creanmayores oportunidades deigual-
órdenes " (Crozier, 1996). dad (Osborne y Gaebler, 1994: 259-264).
El derrumbe ideológico del Estado de Beneficen- La mayo r parte de las alternativas de cambio se
cia cedió entonces el lugar a nuevas manifestaciones propone entonces redefinir las funciones del Estado y
de organ ización del Estado, a partir del planteam iento reducir su tamaño, eliminar déficits, controlar el gas-
sob re los efectos negativos que tiene la intervención to público, elim inar obstáculos para una administra-
del Estado en las actividades económicas en su con- ción efectiva y enfocar laadministración pública en la
junto, al señalar que daña la iniciativa y el espíritu satisfacción del cl iente a través de nuevas formas de
emprendedor de los individuos. El mercado es la úni- producir y entregar los servicios como la privatización ,
ca institución que motiva a las personas para ejercitar la subcontratación, cobrando cuotas a los usuarios
iniciativa y empresa. de los servicios públicos, asociaciones con varios ni-
veles de gobierno, organizaciones voluntarias y la ini-
ciativa privada.
La Revolución Gerencial Según la Organización para la Cooperación y el
Al mismo tiempo que las ideologías neoliberales y la Desarrollo Económico, OCDE, la mayoría de los paí-
economía del mercado emergían , el Estado requería ses han te nido los mismos motivos para realiza r es-

INNOVAR, reviste deciencias adminislrali vas y sociales. No. 19, enero - junio de2002 19
INNOVAR, revista deciencias admin istrativas y sociales

tas "reformas del sector público". Entre estos moti- tales como la descentral ización, el estím uloa la com-
vos figuran la economía mundial, la insatisfacción de petitividad, modelos contractuales flexibles y direc-
los ciudadanos y la crisis fiscal. Aunque la respuesta cionados hacia la calidad . El problema básico que se
ha tenidosus particularidades en cadacontexto, como planteó en relación con este modelo fue el conflicto
se verá a continuación, la reacción de los diferentes de intereses del consumidor y del ciudadano, que im-
países es bastante parecida y se puede resumir en los plica lím ites respecto a los resultados, problemas de
siguientes puntos (Osborne, 1998: 23-24): equ idad y efectos perve rsos de la competitividad ,
• descentralizar la autoridad en el sen ode las em- como los de suma cero.
presas públicas y ceder respon sabilidades a los nive- Estas críticas indujeron la concepción de un ter-
les inferiores de la administración ce r modelo no típicamente gerencial , que propone la
• revisar lo que el gobierno debería hacer y pa- reconstrucción de laesfe ra pública bajo la denomina-
gar; lo que debería pagar pero no hacer; y lo que no ción de Public Service Oriented. Contrariamente a los
debería ni hacer ni pagar dos anteriores , que se centraban en el "cómo" de la
acción estatal , este modelo se preocupa por el "qué".
• reducir el "funcionariado" y la privatización y
"Deesta forma, propone una revalorización de lapolí-
corporativización de actividades
tica en la definición de las finalidades estatales, au-
• estudiar medios más rentables de prestar ser- mento de participación, transparencia, equidad y jus-
vicios, como la subcontratación, los mecanismos de ticia. Este movimientosebasa en una visión colectiva
mercado y las tasas de usuario delciudadano, enfoca laesfera públicacomo un locus
• establecercriterios y medidas de rend im ientos de aprendizaje socialy propone elperfeccionamiento
• llevar a cabo reformas para simplificar las nor- de la cultura cívica del ciudadano, del burócrata y del
mas y reducir los gastos. político. Lomás interesante es que, altiempo que pro-
cura retomar el concepto clásico de lo público, no
La reacción se da en el contexto inglés mediante descarta la tecnología gerencial desarrollada por los
tres categorías de soluciones administrativas (Falcao, modelos anteriores" (Falcao, 1997).
1997): el gerencialismo puro, el Consumerism y el
"En el Reino Unido, la primera ministra Margaret Thatcher
modelo del Public ServiceOriented, PSO. El gerencia- vendió empresas públicas(con más de 600.000 empleados)
lismo puro, más desestatizante que racional izador, por valor de 20.000 millones de libras a propietarios priva-
consistió en una reacción inicial a la crisis del Estado dos. Luego dividió losenormes departamentos restantes en
inglés, como parte de una estrategia centrada en el cien organismos semiautónomos y les dio una enorme flexi-
aumento dela productividad y en la reducción de cos- bilidad a cambio de rigurosos contratos de rendimiento. Su
sucesor, Jhon Majar, obligóa lamayoría de organismos pú-
tos y de personal. Ap untaba a establecer una defini- blicosa hacerpúblicos unos criterios deservicio al cliente y
ción de responsabilidades de funcionarios y organi- /levar a cabo "pruebas de mercado " de muchas actividades,
zaciones públicas, de sus misiones y objetivos. En lo y permitióalas empresas privadas competir con las públicas
fundamental , se apoyaba en una ética de valorización para conseguir trabajo. Al tiempo que recortaba en una ter-
del costo de los recursos. Entre las acciones prácti- cera parte su plantillam (cuando Margaret Thatcher /legó al
poder, habia 732.000 funcionarios, en septiembre de 1996,
cas del gerencialismo puro figuran la racionalización había 491.757 empleados, según la Office of Public Service
presupuestaria, la evaluación del desempeño, la ad- de laadministración inglesa) laadministración inglesa había
ministración por objetivos, la descentralización y la mejorado sus rendimientos de una manera espectacular"
delegación de autoridad. Entre las principales críticas (Osborne, 1998: 22).
que se planteanal modelo estálafalta de atenciónala El contexto estadoun idense se caracteriza por la
efectividad, derivada del énfasis en la eficiencia -que hibridación entre unatendencia gerencialista que está
diolugar, inclusive,aquese lorotule de neo-taylorista- presente en la cultura empresarial y en los ideales de
y la despolitización de las acciones estatales. fun dación del Estado federado, y una tendencia más
El Consumerism consistió en una segunda res- ortodoxa, más próxima al tipo ideal burocrático utili-
puesta, una reorientación del gerencialismo puro, más zad o por Weber, que ha desempeñado un papel de
volcada hacia la racionalización , teniendo como pun- barrera frente a las formas patrimonialistas de admi-
to central la cuestión de la satisfacción de las necesi- nistración pública, como el patronaje. En el contexto
dades de los ciudadanos/consum idores de servicios norteamericano, la reducción de la transferencia de
públicos. Este modelo hacía énfasis en una estrategia recursos fe derales hacia los estados, en una radica-
de calidad, cuyos resu ltados se apoyaban en medidas lización deladescentral ización, gen eró una respuesta

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GESTiÓN

en las instancias subnacionales bastante identificada moderna, aparti r de las obras de Luther Gulick, Louis
con sus bases culturales gerencialistas, suscitando el Brownlow y Leonard Wh ite.
movimiento de Reinventing Government, que siendo Según Fa/cao (1997), el pensam iento ortodoxo ha
originariamente municipal y estatal,fueposteriormente evolucionado en el sentido de prescribir reformas que
extrapolado hacia el ámbitofederal (Osborney Gaeb/er, apuntan a laconsolidación de una administración pú-
1994). blica actuante, basada en la expansión efectiva del
"...hace cien años la palabra burocracia tenía un Estado y en la co nstrucción de instituciones fuertes
significado positivo. Servía para designar un método para la maximización de las respuestas a los desafíos
de organización racional y eficiente que ven ía asusti- sociales. Desde el punto de vista organizacional, se
tuir al ejercicio arbitrario del poder de los regímenes trata de una propuesta de aumento de la prod uctivi-
autoritarios. Las burocracias aportaron al trabajo gu- dad del ejecutivo federal , cuyo principal aspecto es el
bernamental la misma lógica que la línea de montaje énfasis en la aplicación de tecnolog ías ad ministrati-
aportó a la fábri ca. Con su organización jerárquica y vas para el mejoramiento de la gestión pública.
su especialización funcional permitieron em prender La visión liberal de la administración pública se
tareas muy amplias y complejas. (...) .. .La sociedad contrapone a la visión ortodoxa en el sentido de que
norteamericana se embarcó en un gigantesco esfuer- propone un modelo de administración pública basa-
zo de control que penetró en el gobierno, afin de evi- do en la lógica del mercado. En el nivel micro-orca-
tar que los políticos y los burócratas hicieran nada nizacional se reduce la utilidad de las organ izaciones
que pudiera poner en peligro el interés o la hacienda públicas alas finalidades del mercado,tanto en el sen-
pública" (40-41). Los autores consideran que si bien tido macroeconómico como en lo que respecta a la
esta fue una respuesta adecuada para el contexto evaluación de la relación costo-ben eficio. Se propone
patrimonialista y c1 ientelista de la época, creó unos un aumento de la capacidad de decisión política del
nuevos problemas que han hecho prácticamente im- burócrata, pero se enfoca la cuestión de la ética de la
posible administrar el Estado. Podemos afirmar que burocracia desde la óptica de su conformación a las
la crítica se centra en resaltar cómo el excesivo énfa- orientaciones político-partidistas. En el plano macro-
sis en lo formal , ha dificultado al Gobierno la conse- organizacional , se basa en la adecuación del equi-
cución de los objetivos esenciales del Estado. pamiento administrativo del Estado a las finalidades
Fa/cao (1997) agrupa estas tendencias que se han mínimas del Estado de Derecho, acorde con los valo-
venido dando dentro de la administración pública en res políticos dominantes. La propuesta liberal de ad-
tres "tipos ideales": una visión ortodoxa de la admi- ministración pública invierte la visión de burocracia
nistración pú blica, un enfoqu e liberal y un model o pública y la subvierte a la lógica del mercado, posi-
empresarial. cionán dose contra el Estado.
La visión ortodoxa de la administración pública Sus principi os se inspiran en el ideal de interven-
es la que más se aproximó orig inariamente a la con- ción estatal de los economistas clásicos y de los adep-
cepción del tipo ideal utilizado por Weber,aún cuando tos de la llamada teoría de la escogencia pública public
haya evolucionado en lo que respecta a su morfolo- choice, inspirados en la filosofía liberal de Adam Smith
gía. Tiende a prescribir reformas centradas en el em- y en el pensamiento económico de la EscuelaAustría-
pleo y mejoramiento de medios como factores de efi- ca del siglo XIX. Este pensam iento -en el que actual-
ciencia para el fortalecim iento institucional de organ i- mente se destacan las corrientes mon etarista y neoli-
zaciones y poderes. La visión ortodoxa de laadminis- beral , dentro de las cuales se incluyen principalmente
tración pública se remonta a las primeras iniciativas Milton Friedman, George Stigler y Gary Baecker, y los
de la administración pública estadounidense para más destacados teó ricos de la escogencia pública,
estructurarse, hacia 1870, como reacción al patrirno- James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen
nialismo, y posteriormente, en 1939 con la Comisión y Vincent Ostrom- alcanzó su máxima notoriedad en
Brownlow, que sentó las bases del welfarestate esta- los medios académicos y políticos en los años 80,
dounidense contemporáneo y alcanzó una sólida tra- período ilustrado con evidencias empíricas como la
dición en ladisciplina. Su mayor exponente podríaser caída del mundo socialistay lacrisis del welfarestate.
Woodrow Wilson, taxativo al afirmar que las cuestio- Este abordaje partió deuna imagen altamente ne-
nes administrativas no son cuestiones políticas, se- gativa de la burocracia pública: negligencia ante el in-
guido porlosfundad ores de la administración públ ica terés público; exceso de gastos; dispendio; falta de

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INNOVAR , revista de ciencias administrativas y sociales

interés directo del funcionario en la obtención de re- do su eficacia en escenarios públicos carezca de eva-
sultados; monopolio de funciones; adopción , por par- luaciones, adaptaciones al contexto y controles finales.
te de los burócratas, de las políticas más convenien- El ejemplo más popular es la propuesta de rein-
tes asus propios intereses, entre otras situaciones. En venció n del Estado, un compendio del enfoque em-
consecuencia, se prescribe un modelo de moderniza- presarial para el sector público. Osborne & Gaebler
ción basado en la imposición de severos límites a la (1994, 1998) proclamaron la reinvención del Estado,
acción pública, en una clara tentativa por contener, no basados en la superación de la era progresiva del Es-
por superar la patología burocrática que se denuncia. tado norteamericano, en la que se verificó la implan-
Desde el punto de vista meramente gerencial, este tación del modelo ortodoxo de administración públi-
modelo se destaca por el énfasis en los resultados y ca. La nueva era, post-progresiva, se caracteriza por
el carácter cuestionador de la gestión pública sobre la competencia global, porla integración de la comu-
los costos y los beneficios de las opciones públicas, nicación, porlaeconomía centrada en latecnología y
para quién y para qué interés públicos están direccio- en los nichos de mercado, características, según es-
nados los beneficios. Por otra parte, comprende as- tos autores, incompatibles con la lógica operacional
pectos polémicos: de la burocracia tradicional. Sugieren , por tanto, un
• estilo gerencial autoritario y jerárqui- nuevo modelo de gobierno, centrado en la
came nte ríg ido producción de bienes y servicios públi-
cos de alta calidad, orientados ha-
• ocupación de cargos-clave
cia los clientes de una manera
según criterios fundamental-
empresarial.
mente políticos
Por una parte, esta visión
• desestímulo a la admi-
de Estado empresario se
nistración participativa, demo-
constituyó en una alternativa
crática
crítica al modelo liberal de
• síndrome de la privatiza- administración pública mini-
ción y la desreglamentación , malista, porque propone un
que puede llevar a la omisión Estado actuante, una adminis-
en áreas donde la acción públi- tración pública activista, cuyo
ca es necesaria. alcance es, además, inspirado
Pero la crítica principal es que por criterios de eficiencia empre-
este modelo parece ubicarse contra el sarial. Por otra parte, el paradigma del
Estado, así como posicionar a la política contra empresarialismo público se plantea como
la administración pública, tanta es su creencia fatalis- una alternativa crítica al modelo burocrático ortodoxo,
ta en la imposibilidad de que los sistemas burocráti- porque prescribe, en amplia e irrestricta escala, mé-
cos puedan tornarse en instancias capaces de pro- todos y técnicas de administración de empresas. En
mover la voluntad política de una manera más inte- el ámbito micro-organizacional se propone la adop-
grada y funcional. ción de tecnología gerencial de punta. En el ámbito
El tercer modelo de administración pública es el macro- organizacional recomienda un sector público
enfoque empresarial que se basa en la prescripción como emprendedor selectivo, basado en criterios em-
de técnicas originalmente empresariales como la rein- presariales, inclusive con mecanismos competitivos
geniería, la calidad total , el redimensionamiento y de- en su interior y con el sector privado.
más tareas implícitas en el éste para la gestión de or- Como puede observarse, no obstante la prolifera-
gan izaciones públ icas . Abordajes originariamente ción semántica, varios modelos de administración
empresariales, incluyendo la calidad y la reingeniería, pública de la llamada "revolución gerencial" caben en
son recomen dados para aplicar en el ambiente de la lostres paradigmas presentados por Falcao,aún cuan-
administración pública, sobre la base del argumento do se ubiquen predominantemente en el liberal en el
de que existen presiones crecientes para el mejora- caso del gerencialismo puro y en el empresarial en el
miento de los servicios y la reducción degastos, me- caso del Consumerism. Asimismo , como tendencia
diante restricci ones presupuestarias. En efecto, son general, la "revolución gerencial" ha evolucionado des-
instrumentos con potencial racionalizador, aún cuan- de el parad igma liberal hacia el empresarial.

22
GESTiÓN

Según Vargas (1999), Terry clasifica también es- • los actores racionales se motivan por un auto
tos enfoques en: interés
• administración cuantitativa/analítica • los actores racionales son oportunistas, decep-
• administración política cionantes, auto complacientes, inactivos y tienden a
explotar otros, y
• "liberación de la administración" y
• los actores racionales no pueden ser confiables
• la "administración orientada hacia el mercado". debido a las conductas descritas.
Los últimos dos enfoques han tenido más aplica- Seg ún Terry, los principios de la elección racional
ción por su asociación con la "revolución global en en que se fundamenta lateoría de la elección pública
administraciónpública", unarevoluciónincendiadapor public choice de la Nueva Gerencia Pública, están
un interés en las reformas gubernamentales de gran creando problemas de legitimación de las institucio-
escala, bajo la denominación generalizada de la Nue- nes democráticas cuando no son asimilados po r gru -
va Gerencia Pública, NGP, lacual mezcla la teoría tra- pos minoritari os que no comparten norm as co mo el
dicional de la "administracióncientífica" de Taylor con individualismo y lamaximización de utilidades. Cuan-
postulados de las teorías de la elección pública Public do esto sucede, las agencias públicas son criticadas
Choice y la economía organizacional - Organizational como irresponsables e injustas. Sin embarg o, la NGP
Economics- que comprende tanto lateoríade laagen- usa las fuerzas del mercado para mantener la respon-
cia -Agency Theory- como la economía de costos- sabilidad de las agencias públicas y la satisfacción de
transacción - Cost-Transactions Economics. las preferencias como las medidas de esa re sponsa-
Se señala cómo algo común a todas las innova- bilidad , aunque es criticable quétan robu stas son las
ciones y cambios que está sufriendo el Estado es el cond iciones de libre competencia y disponibilidad de
uso del mercado co mo un model o para las relaciones información .
económicas, políticas yadministrativas,sustentánd ose Lo que ocurre entonces es una transfe renciade la
en los principios de las teorías de elección pública y responsabil idad de proveer los beneficios sociales del
economía organizacional, las que fundamentan el prin- Estado al mercado, bajo el principio dequé importan-
cipio de que los individuos son actores económicos tes áreas de la vida social - materia de responsabili-
racionales, maximizadores racionales de utilidad,auto- dad social vía la provisión colectiva- deben ser reem-
motivados por un interés competitivo y en constante plazadas por la noción de la responsabilidad indivi-
persecución de logro de status, poder, ganancias per- dual o comunitaria, bajo la ética de la auto ayuda y el
sonales, riqueza, entre otros factores. ataque a una aparente cultura de dependencia. Esta
A efecto de que este sistemade la administración transferencia de responsabilidad en el suministro de
públicafunci onecon la eficiencia del modelo del mer- beneficios y servicios de la seguridad de los indivi-
cado baj o los principíos de la teoría de la economía duos, está log rando que las cargas pesadas que so-
neoclásica, tienen que cumplirse ciertas cond iciones. portaban las agencias de seguridad social estatal, se
La existenciade competencia y de la información acer- transfieran a través de la privatización, contratación y
ca de las diferentes opciones ó elecciones debe estar desregulación, al secto r privado, co munitario, y de
disponible. La competencia se refiere a la creación de beneficencia social, organizaciones no lucrativas ein-
mercados intern os en un intento para reformar el sec- formales . Uno de los principales argumentos esgri-
tor público desde adentro. La competencia es consi- midos por los gobiernos es que las agencias del sec-
derada com o una estrategia viable para mejorar el tor público son menos "eficientes" y más "corruptas"
desempeño de las burocracias públicas porque baja que las instituciones del sector privado.
los costos eincrementa la eficiencia. La segunda con- Lo fundamental es que el contexto general de es-
dición es el empleo de teorías, técn icas y prácticas tas experiencias no se agotaen ellas. La razón está en
administrativas usadas por el sector privado conside- que su éxito o fracaso dependerán en buena medida
radas como superiores a las usadas por el sector pú- de la noción que se tenga de la crisis del Estado y de
blico, bajo el argumento de la unive rsalidad del fenó- lagestión de los procesos de reforma. El punto ades-
meno de la administración . tacar es que, en su gran mayoría, los abordajes de
De acuerdo con Terry, estas teorías se guían por adecuación organizacional del Estado están centrados
varios principi os conductuales: en visiones desinteg rad oras y fragmentadas dela cri-

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INNOVAR , revista de ciencias administrativas y sociales

sis del Estado. Soluciones económicas, organizacio- riormente, y como consecuenciade los programas de
nales e institucionales son propuestas y practicadas apertura económica, impulsados por las agencias
en formas no siempre conexas y cohe rentes con un multilaterales de crédito, se ha venido convirtiendo
marco general de comprensión política acerca del ca- en una exigencia para todos los países en desarrollo.
rácter social del Estado. Oslak, refiriéndose al proceso que se ha venido
Como anota Offe citado por Falcao (1997): "El des- dando en américa latina, distingue dos fases bien de-
agradable secreto del Estado social reside en que, a finidas . Através de la primera, denominada "quirúrgi-
pesar de que su efecto sobre la acumulación capita- ca", se buscó fijar nuevas fronteras funcionales con la
lista muy bien podría tornarse destructivo, como el sociedad , reduciendo entonces el tamaño e interven-
análisis conservador lo demuestra tan enfáticamente, ción del Estado nacional, orientando su acción a "(a)
su eliminación sería evidentemente disruptiva, hecho la necesidad de menos Estado, más que de un mejor
que la crítica conservadora sistemáticamente ignora. Estado; (b) los cambios en el nivel nacional, en des-
La contradicción consiste en que el capitalismo no medro de los procesos en elnivel subnacional; (c)los
puede coexistir con elEstado social ni continuar exis- aspectos funcionales de la reforma, descuidando los
tiendo sin él. (...) Parece que elEstado social, a pesar relativos a la redistribución del poder y el ingreso; y
de ser atacado tanto por la derecha como por la iz- (d) la aparente autonomía estatal-especialmente del
quierda, no puede ser fácilmente sustituido por una Poder Ejecutivo- en la adopción de las decisiones so-
alternativa conservadora o progresista ". bre reforma, sin tomar debidamente en cuenta sufuer-
te dependencia respecto de restricciones y condicio-
De la problemática de los límites del Estado social
namientos tanto domésticos como supranacionales ".
se deriva una enorme variedad de críticas y posicio-
namientos en torno a cuestiones específicas y gene- Seguidamente señala cómo la etapa que aún no
rales de la intervención estatal , en las que prevalecen se ha iniciado en la mayoría de las experiencias nacio-
los aspectos económico-fiscales, o adquieren mati- nales es la "difícil", la de "rehabilitación" post-opera-
ces político-ideológicos en relación con la gestión del toria, es decir, lograr un mejor Estado -no sólo más
orden social. Este tratam iento tiende a reducir la dis- chico- tecnológica y culturalmente más avanzado,
cusión , manteniéndolaentorno aenfoques sobre mas contemplando el fortalecimiento de aquellas institu-
o menos Estad o, sin tomar conciencia de que el nú- ciones y programas que promuevan nuevos equilibrios
cleo de estacuestión no es cuantitativo, sino cualitati- en los planos de la red istribución del ingreso y del
vo: la cuestión que subyace es la que se refiere a un poder social, y priorizando además los necesarios
mejor o peor Estado. Los enfoques económicos del cambios a introducir en las instancias subnacionales,
tema afirman que el mejor Estado es el Estado posi- incluyendo especialmente los mecanismos de partici-
ble, bien entendido a partir de distintas nociones so- pación ciudadana en esos niveles.
bre posibilidades. Los enfoques políticos del tema afir- De acuerdo con Oslak el imperativo reduccionista
man , tamb ién en distintas formas , que el mejor Esta- que caracterizó la primera etapa de la reforma tuvo,
do es el Estado necesario. El conflicto entre posibili- obviamente, una íntima relación con la apertura exter-
dad y necesidad del Estado hasido, en las sociedades na, la liberalización económica y la avasalladora ins-
organizadas, el gran desafío del Estado social con- tauración de una ortodoxia capital ista desconocida en
tem porán eo. La reforma del Estado se basa en la ges- la experiencia histórica mundial , procesos promovi-
tión de este conflicto entre posibilidad y necesidad. dos compulsivamente en países con muy diferente
Tanto o más crítico que el problema del Estado es el orientación política o ideológica.
dela reforma del Estado.Alacrisis del Estado se sumó
En Colombia, puede afirmarse que este proceso
la crisis de la reforma del Estado.
de modernización adm inistrativa del Estado, en su
En América Latina, la denomi nada revolución experien cia reciente, inició con la adopció n del Plan
gerencial será el marco orientad or de los denomina- de Desarrollo Económ ico y Social - La Revo lución
dos procesos de modernización administrativa del Pacífica- y con la promulgación dela Constitución Po-
Estado. Su implementación se iniciará en Ch ile a me- lítica de 1991. Dos concepciones se verán aquí en-
diados de los setenta, con la dictad ura militar, y será frentadas: por un lado una Constitución que plantea
adoptado en los demás países de la región como una un mayor Estado, o lo que es lo mismo, una amplia-
alternativa para afrontar la crisis de la deuda externa ción de la esfe rade lo público, y porotro lado, el Plan
que se hizo evidente a partir de los ochenta. Poste- de Desarroll o que propone su redu cción y que busca

24
GESTiÓN

privilegiar lainiciativaprivada y al mercado como me- administración pública se ha venidoconsolidando con


canismo regulador no sólo de las actividades econó- el paso de diferentes gobiernos debilitándose osten-
micas sino también de los servicios sociales. siblemente la esfera de lo público y privilegiando la
El Plan cuestiona el excesivo intervencionismo de iniciativa individual y el mercado. En una reciente Di-
Estado al considerar que no ha sido provechoso para rectiva, el Presidente de la Rep ública (Presidencia,
el desarrollo económico y propone entonces dismi- 2002 : 1) fijó las bases y los principios orientadores
nuir la acción del gobierno a través de medidas de de laacción gerencial de los funci onarios para la mo-
desregulación y de un mayor énfasis en la iniciativa dernización de laadm inistración pública que se lleva-
privada, "... que el Estado en vez de ser displicente rá acabodurante el Gobierno quecom ienza. Seg ún el
con el mercado, contribuya a fortalecerlo, promueva Presidente, lareforma de laadministración públicaes
la competencia interna y externa para una eficiente un proceso a dos velocidades: la primera es una ac-
asignación de los recursos; que utilice instrumentos ci ón decorto plazo y lasegunda es de mediano y lar-
comosubsidios eimpuestos,y no regulaciones como go plazo, reconociendo seguidamente que ésta obe-
controles y racionamientos; que en vez de una acción dece ". :« la necesidadde aliviar de inmediato las pre-
universal y discriminada en materia económicay so- siones fiscales ". Dentro de las acciones de corto pla-
cial que acreciente su presencia, sea selectivo en el zo, se contem plan dos aspectos: una nueva cu ltura
tipo de mercados en que intervenga (centrándose en de lo público que busca crear y consolidar un Estado
los de bienes públicos y con externalidades); que gerencial , lo que presupone una gestión transparente
focalice su acción en las gentes que requieren espe- e íntegra, austera en el manejo de los recursos pú bli-
cial consideración (los mas necesitados y los de me- cosy al serviciodel ciudadano, y, acciones dirigidas a
nores recursos); y que, finalmente, en lugar de con- la reducción del gasto público.
fiarse en la financiación automática de sus actos, ig- La transparencia eintegridadenlagestión sedará
norando sus costos, considere la bondad de usos al- a través del manejo gerencial de los recursos huma-
ternativos de los recursos públicos y la necesidadde nos y la intolerancia con los funcionarios co rruptos .
la consistencia macroeconómica para generarlos" Según el documento, "el nombramiento, selección y
(ON?, 1991: 42). promoción de funcionarios debe tener como motiva-
Por suparte, en laConstitución Políticade1991 se ción exclusiva elmérito, la competencia y lacapacita-
formula un nuevo marco sobre las relaciones entreel ción idóneos para el cargo al cual se es candidato".
Estado, la Economía y la Sociedad quecomo se indi- Igualmente establece que "; la administración públi-
có no armonizan co n el diag nóstico y las políticas del ca deberá convertirse en ejemplo de austeridad. Para
Plan de Desarrollo. Al definir a Colomb ia como un ello se reducirá el costo del aparato del Estado, de la
Estado Social de Derecho , le asigna una responsabil i- burocracia y de los privilegios (...) Se crearán indica-
dad directa en la garantía efectiva de los derechos in- dores para vigilar y controlar la reducción de costos
dividuales y colectivos lo que supone un esq uemaar- de funcionamiento, ladisminución del pasivopensional
mónico entre Estado y Economía, am bos al servicio y la optimización de planta y eficiencia en el gasto
dela sociedad, sinpretensiones intervencionistas pero público ".
tampoco sinotorgarle al mercadoel papel protagónico En cuanto a las acciones dirigidas a la reducción
como puede conclu irse del análisis al Plan de Desa- del gasto público seha previsto lafus ión, sup resióny
rrollo. Por ello, dentro de las responsabilidades del reestructuración de algunas entidades administrativas
Estado están las de dirigir la economía, reconociendo del orden nacional en el corto plazo. Algunas refor-
la libre competenciacomo un derecho, la libertad a la mas ya están en curso. Otras seiniciarán deinmedia-
iniciativa privada y de la actividad económica dentro to con fundamento en las facultades admini strativas
de los límites del bien común y recon ociendo el dere- permanentes que la ley 489 de 1998 le reconoce al
cho a la propiedad privada pero con responsabilida- Presidente de la República para suprimir, disolver y
des sociales y ambientales. Los servicios públicos son liquidar o mod ificar la estructura de las entidades ad-
entonces "inherentes a la función social del Estado" ministrativas del orden nacional. Otras tantas requie-
ya que estos son esenciales para el bienestar y el ren un proyecto de ley o la atribución de facultades
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. extraordinarias al Presidente.
Sin embargo, la preponderanciadel gerencialismo La reforma de mediano y largo plazo buscará ge-
como nuevo parad igma para log rar laeficiencia en la neraruna mayorresponsabilidad en la administración

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INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales

de lo público, a través del manejo íntegro y visible de los grandes "gurúes" para las complejas tareas
la contratación estatal , del compromiso de todos los de la administración. 'Tras este tomar partido por
funcionarios en el control de lagestión de lo público y la acción, lo que se expresa es el desprecio del
de sistemas de apoyo a los servidores públicos en su conocimiento'.
labor de gestión. Considera también que se hace ne- • la Escuela de Palo Alto. Es toda una corriente
cesario incorporar en la gestión pública nuevas prác- que nos habla de terapia, de teorías de la comuni-
ticas gerencia/es que permitan la definición de las áreas cación y de metodología del cambio, y que influye
estratégicas, la optimización del uso de los recursos y directamente sobre las teorías y prácticas de la
la generación de resultados eficientes. Se plantea que administración de empresas. Uno de los produc-
se deben "mejorar las prácticas gerenciales en las tos derivados de este grupo de investigadores es
entidades públicas", sugiriendo para ello conceptos la conocida como lacorriente de laprogramación
como presupuesto orientado porresultados, mejora- neurolinguística orientada a desarrollar la "exce-
miento continuo eincremento de la productividad, en lencia en materia de comunicación "; la excelencia
síntesis, se persiste exclusivamente en una constante es aquí sinónimo de eficacia y por ello lo que se
preocupación por la eficacia como valor legitimador proponen es encontrar las constantes que se ha-
de la acción estatal. llan presentes en cualquier comunicación eficaz,
y luego la elaboración de modelos para poner en
La Eficacia como Fin Último práctica. No se trata de probar ideas o teorías, el
Es evidente que los procesos de reforma del Estado, proceder es inverso: parten de la observación para
sobre todo en Amé rica Latina, están inmersos en una llegar a un modelo pragmático. Reaparece así e/
profunda crisis que emerge de la visión reduccionista pragmatismo: "pruébelo y verá que funciona".
y simplista de quienes las conciben y de quienes las • el Utilitarismo y el Pragmatismo. El utilitarismo
implementan. Jacques Le Mouel en su texto (1992) , es una doctrina filosófica nacida en Inglaterra en
manifiesta su inconformidad con esta visión ortodoxa el siglo XVIII , Yaparece oponiéndose a toda una
de la administración que sólo se preocupa de la pro- tradición filosófica que culmina con Kant para
ductividad y la eficacia a toda costa. Esta situación es quien el valor moral de una acción no se mide por
más grave cuando en las últimas décadas se viene sus consecuencias, su utilidad , sino por la inten-
tomando alaempresa como el modelo que inspirelas ción que la anima y por el principio moral que la
grandes decisiones del Estado y de la Sociedad Civil. rige. Para el pragmatismo el conocimiento es un
El fundamento teórico e ideológico de este razona- instrumento al servicio de laactividad y todo pen-
miento se encuentra en el utilitarismo y el pragmatismo samiento posee una finalidad práctica, una idea
que se han venido a convertir en el telón de fondo de sólo es verdadera si funciona, si ha tenido éxito,
la administración moderna. si da satisfacción. Al respecto valdría la pena pre-
La noción de "eficacia" se viene afirmando enton- guntarnos ¿cómo lo hace Le Mouel: una mentira
ces como un valor clave en la gestión empresarial y eficaz, es una verdad? (40).
ahora en los asuntos del Estado, hecho que no es for- • el Individualismo. Es esta tendencia a hacer pre-
tuito sino que por el contrario es el resu ltado de fac- valecer los derechos del individuo sobre los de la
tores co mo los señalados por (Le Mouel, 1992-28): sociedad, a colocar la felicidad individual por enci-
• la literatura gerencial que ha privilegiado la ac- ma de todo y ahacer de la libertad individual el mo-
ción en detrimento del conocimiento, propician- torde la vida económica ysocial. Individualismo rima
do un "culto a los héroes" que han triunfado, que con liberalismo, y lo que se observa es que en su
han alcanzado el éxito y que portanto son dignos nombre se promovió la eficacia al rango de "valor
de emular. Estos libros descansan sobre un prin- clave". Existe una gran preocupación por medir la
cipio simple: "la cosa funci ona, por lo tanto es eficacia personal. Esto no deja además de tener al-
ve rdadera". Buscan desalojar lo complejo de la gunos problemas en gestión como cuando se trata a
gestión , la incertidum bre, el desorden, la reflexión lavez de promover el "espíritu de equipo".
crítica, en síntesis, el pensamiento. No cabe es- Como bien lo han solicitado insistentemente al-
pacio para el debate o la controversia, todo resul- gunos autores, resu lta oportuno retornar a la moral y
taevidentey de ahíel entusiasmocon las solucio- a la justicia si queremos comprender adónde cond u-
nes simplistas, con las "recetas", propuestas por ce esta lógica de la eficacia.

26
GESTiÓN

Se pregunta Le Mouel si la gerencia se está con- relevancia asimilados y procesados por la burocracia
virtiendo entonces en una nueva sofística, através de pública conforme aun patrón de racionalidad práctica
unos nuevos "sofistas" bajo el disfraz de consultores y valorativa, sino el resultado de un proceso en el que
que son expertos en "administrar las apariencias", que la acción estatal típica del Estado de Derecho, condi -
creen tener la verdad y que poseen un estilo que les cionada a sus procesos e imperativos racional-lega-
permite asegu rarse del control de todo encubriendo les, puede tornarse cada vez menos confiable al asi-
lo real con palabras, evitando así un razonamiento y milar criterios de eval uación de mercado. Política y
una prueba. En la jerga de estos consultores se en- administración, o sistema político-re presentativo y
cuentran algunas "palabras-comodín" que sirven en- agencias de gobierno, en tanto espacios institucio-
tonces para encubrir la reflexión científica. Excelen- nales, o compiten más que lo que cooperan, o la co-
cia, motivación, comun icación y calidad son algunas operación no responde a una racionalidad social. El
de ellas. aislamiento burocrático, el cliente lismo y la negocia-
El empresario es entonces hoy un modelo seaen ción fisiológica son patrones de relación política-ad-
la esfera de lo social, de la economía o de la política; ministración.
el espíritu de laempresa co n sus valores deeficaciay A partir del significad o de burocracia en Weber,
rentabilidad , es precon izado como rem edio para los una bu rocraciaweberiana tendría como atributo prin-
males de nuestra sociedad. Lo grave es que algunos cipal y necesario el carácter dicotomizante entre polí-
sugieren que los "valores" de la empresa podrían ser- tica y administración, entre racionalidad instrumental
vir de nuevo modelo social en la lucha contra la deca- y racional idad política. En esta perspectiva, lasupera-
dencia. Lo que es eficaz en la empresa debe serlo en el ción de la crisis de la administración pública a través
plano de la sociedad global pero se considera que la
eficacia de la empresa como "mejor sistema posible"
está lejos de hallarse probada y no es una cosa obvia.
Con todas sus ambigüedades la aparición de la
ética en el mundo de los negocios trad uce bien a las
claras la necesidad del propio capitalismo de renu n-
ciar asus formas más exageradas, se juegaen ello su
propia supervivencia.

El Dualismo Política-Administración
Weber fue pionero en señalar la problemática de la
desintegración entre política y administración en la
perspectiva del Estado moderno. Según su argumen-
tación, el surgimiento del Estado burocrático implica-
ría la renuncia a las responsabi lidades por parte del
liderazgo político y la usurpación de las funciones
políticas por parte de los administradores . La cues-
tión que subyace en esta problemática es el contras-
te, la distinción y la tensión entre la racionalidad
sustantiva de la búsqueda de intereses y I;:¡ racionali-
dad instrumental- formal del ejercicio de la autoridad .
La desinteg ración entre política y administración
se verifica, en primer lugar, porque la práctica de la
política burocrática no descansa exclusivamente en
los atributos estructurales de la mecánica democráti-
co-representativa, sino en el creciente predominio
decisorio delaburocracia insertaen este contexto. En
segundo lugar, porque tampoco la politización de la
adm inistració n es el resultado de nuevos criterios de

INNOVAR. revist« de cienciasadministralivas y sociales. No. 19. enero - junio de 2002 27


INNOVAR , revista de ciencias administrativas y sociales

de una alternativa pretendidamente post- tando a partir de lacrítica epistemológica


burocráticaserestringealamodernización de las ciencias sociales.
de las formas burocráticas en tanto buro- La trayectoria del pensamiento en el
cracia, no se establece una terreno de laadministración pública debe
relación, como sería recomendable , evolucionar en el sentido de crear, criticar
co n el ecuacionamiento dialéctico de la y mej orar model os y principios de cam-
cuestión , como es la búsqueda de para- bio organizacional planificado, en los ni-
digmas de administración pública que in- veles micro o macro-organizacional, des-
teg ren la racio nalidad política y la raciona- de un enfoque organizacional hacia un
lidad instrumental en unaracionalidadsuperior. En esta enfoque político sociológico que privilegie como pun-
misma situación se encuentran los modelos de admi- to central la tensión entre política y administración.
nistración pública de lallamada "revolucióngerencial". En efecto, el campo de estudio de la administra-
No hay duda de que estos modelos, en la medida en ción pública debe sobreponerse al empirismo de ca-
que tiendan a readecuarse al carácte r del Estad o so- rácter mercantil alarmante queúltimamente la haorien-
cial , representan una crítica necesaria a la "gerencia- tado en gran medida: existe un mercado promisorio
lidad" de la burocracia. Por otra parte, en la medida para la producción y la venta, con diferentes grados
en que reivindican una condición post-burocrática, de sofisticación, de ideas, modelos y abordajes que,
estos modelos enmascaran muchas veces su poten- aparte de su carácter llamativo, en poco contribuyen
cial dicotomizante entre política y administración. a la discusión teórica o práctica.
Siguiendo los"tipos ideales" señalados por Falcao, Urge explorar la construcción y el análisis crítico
es claro que todos ellos mantienen esa misma duali- de paradigmas en el sentido de fundamentar una vi-
dad. El modelo ortodoxo se centra en la racionalidad sión de la administración pública que no avale la tra-
de la administración burocrática legal, representando dicional dicotomía entreadministración y política, en-
el aislamiento de las premisas de la acción adminis- tre burocracia y democracia, sino que procure apro-
trativa en el sistema político, que detiene el feed back vechar su integración en térm inos de legitimidad de
de la clientela y de los grupos políticos en lo que res- la acción pública. Esto no significa abogar en favor de
pecta a la atención de sus necesidades o a la identifi- una línea heterodoxa basada en la preselección de al-
cación con sus valores. ternativas de acuerdo con las ci rcunstancias políticas.
El modelo liberal se centra en la racionalidad del Tampoco significa revisar los paradigmas ortodoxo y
consenso político y de la adecuación a las finalidades liberal mediante un entendimiento más innovador so-
por la vía del mercado, lo que impone al sistema ad- bre instrumentos de gestión más adecuados y sobre
ministrativo y a su conformación legal una subordi- laconducta ética y moral más apropiada para los bu-
nación unilateral , no sólo una adecuación , a los inte- rócratas, alegando que sería preferible actualizar el
reses de la clientela y de los sectores sociales. paradigma ortodoxo en una óptica de sumisión a la
En el modelo empresarial, las instancias políticas de política, que someter la política a la lógica empresa-
deliberación valorativa se encuentran sometidas a la ra- rial de la administración pública. La buena adminis-
cionalidad predominante de lossistemas administrativos, tración pública es una posibilidad de implementación
pero cuya administración se inspira fundamentalmente organizacional del conjunto de las relaciones político-
en las necesidades de la clientela, donde se centra. administrativas del Estado. Esto implica la adecuación
de la tecnología gerencial-no necesariamente dispo-
nible bajo la forma de un determinado tipo-ideal de
Hacia la Revolución Post-Gerencial administración pública- alas finalidades, val ores y re-
De acuerdo co n lo planteado queda la convicción de gias operacionales básicas de cada Estado.
la necesidad de buscar nuevos paradigmas en el cam- La cuestión , tal como se presenta, consiste en
po de las teorías de la administración pública que no establecer un patrón de interacción entre política y
se deriven solamente de la intensificación de las prác- administración que atiendasimultáneamente alos re-
ticas reformistas en los sectores gubernamentales en quisitos de inserción social y de regulación política.
función de las disfunci ones burocráticas del Estado La solución es tan intrincada, como el dilema en el
social contem poráneo sino quesederiven también de cual es planteado trad icionalmente y sobre todo mal
unatoma de conciencia teórica que seviene sedi men- interpretado, en el enfoque weberiano: o se somete la

28
GESTiÓN

burocracia instrumental al control político, incremen- doy delaAdministraciónpública,celebradoenRiode Janeiro,


tándose el ejercicio de la política, o se crea una buro- Brasi1.1996.
cracia que no sea puramente instrumental, sino inte- Departamento Nacional de Planeacion. La RevoluciónPacífica: Plan
de DesarrolloEconómico y Social 1990-1994. 1991.
grada y permeada por la racionalidad política del sis-
Falcao Martins, Humberto. "Administración pública gerencial y
tema político, no por su propia racionalidad .
burocracia. La persistencia de la dicotomía entre política y
Finalmente, debe quedar claro de esta reflexión administración" en: Revista del CLAD Reforma y Democra-
que más allá del cómo administrar los asuntos públi- cia. No 9. 1997.
cos; más allá de llegar a la formulación del modelo Le Mouel, Jacques. Crítica de la Eficacia. Etica, Verdad y Utopía
ideal, el debate fundamental debe centrarse en la ra- de un Mito Contemporáneo. Barcelona, Paidos, 1992. 154p.
cionalidad que la inspira buscando armonizar la ges- Meneguzzo, Marco. "Repensar la Modernización Ad ministrativay
el New public Management. La experiencia italiana: innova-
tión con una clara visión del mundo y del individuo moral
ción desde la base y desarrollo de lacapacidad de gobierno
como fin último y justificador del accionar social. local" en: RevistaCLADReforma y Democracia. No 11. 1998.
Ormond , Derry y Loffler, Elke. "Nueva gerencia Pública: Qué to-
Referencias Bibliográficas mar y Qué dejar" en: Revista del CLAD Reforma y Democra-
cia. No 13. 1999.
Barzelay, Michael. La reforma de la administración pública: un
enfoquede politicas, con referencia a lospaíses dela OCDE. Osborne, David. Gaebler, Ted . La Reinvención del Gobierno. La
Versiónampliada del documento presentado en el 11 Congre- Influencia del Espíritu Empresarial en elSector Público. Bar-
so Interamericano sobre Reforma del Estado y de la Admi- celona, Ediciones Paidós Ibérica S.A., l a edición, 1994.
nistración Pública, celebrado en Margarita, Venezuela.1998. Osborne, David. La Reducción delaBurocracia: cinco estrategias
Bresser Pereira, Luis Carlos . "Una reforma gerencial de la admi- para reinventarel Gobierno. Barcelona, Ediciones Paidós Ibé-
nistración pública en Brasil" en: Revista del CLAD Reforma y rica S.A., 1a edición. 1998.
Democracia. No 9.1997. Oslak, Oscar. "Estado y Sociedad ¿Nuevas Reglas deJuego?" en:
Catala, Joan Prats. "Administración Públicay desarrollo en Amé- Revista Ciad. Reforma y Democracia. N° 9. Caracas: Ciad .
rica Latina. Un enfoque neo-institucionalista" en: Revista del Presidencia de la República. Directiva Presidencial No 10. Bogo-
CLAD Reforma y Democracia. No 11 .1 998. tá, Agosto 20. 2000.
Crozier, Michael. La Transición del paradigma burocrático a una Vargas Hernández,José. LasRelaciones delos Fundamentos Teó-
cultura de gestión pública. Documento presentado en el I ricos entre la Nueva Economía Política, la Nueva gerencia
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