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CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Tema III

Requerimientos de investigación
para apoyar la gestión ambiental en
América Latina

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CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Principales desafíos ambientales en


América Latina y el Caribe

Alicia Bárcena 27

Lo ambiental emerge en el contexto de la globalización como


una dimensión reorientadora del desarrollo que califica el crecimiento
económico al remitirse a los fundamentos mismos de la producción y
el consumo. De esta manera, el desarrollo sostenible se apoya en el
reconocimiento de la función que cumple el medio ambiente y los
recursos naturales como base de sustentación material, ecosistémica,
ambiental y energética de los procesos económicos.
El desarrollo sostenible debe convertirse en el pilar de la
transición de la modernidad hacia una posmodernidad caracterizada
por cambios en los modos de producción y consumo acompañados de
la innovación tecnológica con fundamentos de sostenibilidad
ambiental, por lograr la competitividad económica a partir de la
excelencia ambiental, por la valoración de la diversidad natural y
cultural, por el fortalecimiento de lo local y por la democracia con
ciudadanía potenciada por los avances en la comunicación y los
sistemas de información.
Al final de esta década, es claro que a los problemas
tradicionales de pobreza y desigualdad, se añaden los límites y
requisitos ecológicos así como la necesidad de revertir los procesos de

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Directora de la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de CEPAL.

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Principales desafíos ambientales en América Latina y el Caribe

deterioro ambiental para lograr un desarrollo sostenible y equitativo en el próximo siglo dentro de
un complejo contexto de globalización económica. En el ámbito nacional es urgente superar la
degradación de la calidad del agua, del suelo y del aire, especialmente en las zonas urbanas que hoy
albergan a más de tres cuartas partes de la población de la región y detener los procesos de
desertificación y pérdidas de biodiversidad y de suelo para garantizar la sostenibilidad de la
producción agropecuaria, minera y forestal. Se han alcanzado umbrales riesgosos en la explotación
de los recursos naturales que requieren un cambio de rumbo ya que se han incrementado las
actividades productivas exponencialmente frente a una dotación limitada de recursos ecológicos.
Los nuevos desafíos ambientales globales, tales como el efecto invernadero, la destrucción
de la capa de ozono, la degradación ambiental de cuencas, áreas costeras y océanos, la
desertificación aunada a la pérdida de superficie arable, así como las crecientes tasas de extinción
de especies de fauna y flora, entre otros, son una muestra de la insostenibilidad del estilo actual de
desarrollo, poniendo también en tela de juicio los propios patrones culturales y valóricos de
relación entre seres humanos y naturaleza.
La gestión ambiental como dimensión esencial del desarrollo sostenible demanda políticas
públicas modernas acompañadas de conocimientos e instrumentos interdisciplinarios lo que implica
un reto sociopolítico de gran envergadura al estar marcada por el conflicto de intereses de múltiples
actores económicos. Esto presenta a los gobiernos el importante reto de emplazar nuevos marcos
institucionales e instrumentales de gestión ambiental que puedan reorientar el desarrollo futuro
hacia patrones de producción y consumo compatibles con la sostenibilidad ambiental y que a la vez
puedan reducir los importantes rezagos sociales que acusa nuestra región.
América Latina y el Caribe presentan condiciones ecológicas, económicas y sociales que le
proveen de innumerables ventajas comparativas en función de los servicios ambientales globales
para ser más competitivos en el contexto de la globalización. Su enorme diversidad natural y
cultural y los enfoques innovadores de integración regional logrados en algunas subregiones como
Centroamérica son ejemplos relevantes de esta situación privilegiada.
Un enorme desafío a vencer es la actual disociación entre las políticas públicas y las
preferencias ciudadanas, ya que con motivo de la Conferencia de Río también se han incorporado
al debate del desarrollo sostenible, en forma creciente, nuevos actores no-estatales, con especial
gravitación en la comunidad científica y el sector privado y la sociedad civil organizada. No cabe
duda que en la última década, las cuestiones ambientales, que fundamentan la calidad de vida junto
con la noción de distribución equitativa de costos y beneficios ambientales y de apropiación de
recursos naturales están adquiriendo mayor relevancia en la agenda política y ciudadana.
La reinterpretación de la globalización a partir de nuevos fundamentos ético-políticos que
emanan del desarrollo sostenible, la convergencia entre crecimiento económico, equidad y
sostenibilidad ambiental, la redefinición de las ventajas comparativas de la región en función de la
agenda global ambiental, la reestructuración de los espacios regionales y subregionales a partir de
la sostenibilidad y la necesidad de una ciudadanía más solidaria, reflexiva y activa en materia
ambiental que sea capaz de construir un nuevo pacto social en torno al desarrollo sostenible, son,
por lo tanto, cuestiones esenciales que demandan respuestas por parte de la región en esta nueva
etapa.
Un paso esencial para lograr la convergencia entre crecimiento económico y sostenibilidad
consiste en emplazar un marco de políticas e instituciones que abran cursos de acción pragmáticos
para ir desfasando actividades que minan la base productiva y ponen en peligro la capacidad de la
misma de continuar produciendo un flujo continuo de ingresos y/o servicios. En este sentido lo que
debe buscarse es la complementariedad entre el patrón de crecimiento económico y las metas de
sostenibilidad a través de políticas acertadas que regulen conductas e induzcan los incentivos

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correctos para la producción y el consumo. Esto implica corregir fallas de política y fallas de
mercado causadas por la ausencia de precios y regímenes efectivos de propiedad, y mercados
incompletos para numerosos recursos naturales y servicios ambientales.
Desde esta perspectiva, con políticas e instituciones ambientales que se ocupen de los
aspectos que el mercado no puede rectificar (generaciones futuras, daños irreversibles, etc.) y que
generen señales correctas a los actores sociales y económicos debiera ser posible lograr crecimiento
económico protegiendo la calidad del ambiente y la integridad del acervo de capital en su sentido
más amplio. Un crecimiento económico con estas características enmarcado en una visión de largo
plazo, es necesario para producir excedentes genuinos que puedan invertirse en mejorar la calidad
de vida de la población e incorporar los sectores socialmente rezagados al proceso de desarrollo.
En la medida que los países de América Latina y el Caribe buscan una mayor y mejor
inserción en el comercio internacional y que su patrón de especialización productiva siga las
tendencias descritas, ello implicará mayores inversiones en servicios, tecnologías y sistemas de
gestión ambiental. Así como también cambios que la región deberá introducir en sus prácticas
productivas y regímenes ambientales para estar acorde con las exigencias que provienen de los
mercados internacionales y proteger la continuidad misma de su base productiva evitando una tasa
de explotación de sus recursos ambientales mayor que su ritmo natural de regeneración.
Los países de la región no disponen de grandes márgenes de maniobra para ajustar sus
sistemas productivos a las exigencias ambientales de los principales mercados de exportación. La
forma cómo ha de alcanzarse esta adecuación guarda una estrecha relación con el tipo de manejo
tecnológico y ambiental prevaleciente en los países desarrollados, porque son ellos los que
dominan el comercio mundial y exportan la mayor parte de bienes y servicios entre sí. Son por lo
tanto también ellos los que definirán el patrón productivo, tecnológico y ambiental que prevalecerá
en el resto del mundo.
Ante el creciente temor de muchos países de la región por evitar que la dimensión ambiental
dé lugar a nuevas “condicionalidades” es necesario formular posiciones claras y no evasivas en
torno al binomio comercio-medio ambiente en el marco de los regímenes existentes. Por ello, habrá
que insistir, en los países de la región, en la conveniencia y necesidad de complementar el proceso
de apertura con una adecuada política ambiental respaldada por una sólida estructura institucional.
Será imprescindible para mejorar la competitividad sistémica del aparato productivo y exportador
(particularmente de las pequeñas y medianas empresas) el que la política ambiental se formule y
ejecute en forma articulada con el conjunto de políticas económicas, tecnológicas, y sociales que
operan sobre estos agentes.
Este objetivo lleva implícito la reestructuración de los procesos de integración de los
espacios regionales y subregionales a partir de los desafíos que imponen las metas de desarrollo
sostenible. En respuesta a este nuevo escenario internacional, los países de la región tienden a
fortalecer y/o crear una serie de procesos y mecanismos regionales y subregionales de cooperación
de gran importancia en el ámbito ambiental. En unos casos son el resultado de extender
mecanismos de cooperación existentes a temas ambientales. Tal es el caso del Tratado Amazónico,
firmado en 1978 y que en 1989 creó la Comisión Especial para el Medio Ambiente de la Amazonía.
En otros casos, el desarrollo sostenible constituye el eje mismo en torno al cual se articula la
cooperación supranacional como es el caso del Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible
de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo del Caribe, que se aprobó en Barbados en 1997 y
la Alianza Centroamericana de Desarrollo Sostenible (ALIDES), creada en 1994.
América Latina y el Caribe es la región del planeta con mayor riqueza en biodiversidad. El
tema de biodiversidad da lugar a un aspecto fundamental del desarrollo sostenible que es el respeto
y valoración del pluralismo cultural. La apropiación de los beneficios de las aplicaciones

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Principales desafíos ambientales en América Latina y el Caribe

comerciales de las nuevas biotecnologías es un tema emergente de gran importancia ecológica,


económica y social que plantea grandes interrogantes. La agrobiodiversidad genética vegetal de
“commodities” esenciales existentes hoy día es el resultado de miles de años de conocimiento que
incluye la domesticación, conservación y desarrollo in situ de la biodiversidad agrícola. El
reconocimiento del papel de los agricultores en el desarrollo y conservación de esta biodiversidad
se conoce como “derechos del agricultor” y no forman parte de los derechos de propiedad de las
innovaciones vegetales. La ausencia de mecanismos de acceso, apropiación y captura de renta de la
explotación y comercialización de recursos genéticos puede convertirse en una fuente de conflictos
sociales de importancia para nuestra región por lo que es importante incorporar claramente estos
derechos en los marcos jurídicos vigentes.
En relación con el tema de cambio climático, datos aportados por la comunidad
científica demuestran que la actividad económica es responsable del cambio observado en la
composición de la atmósfera en su contenido de los gases que causan el efecto invernadero. Por
ejemplo la concentración de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera casi se ha duplicado en
relación al nivel prevaleciente antes de la revolución industrial a comienzos del siglo pasado.
Estabilizar la composición de la atmósfera requiere reestablecer el equilibrio entre emisiones de
carbono anuales y la capacidad de absorción de los ecosistemas que pueden actuar como sumideros de
carbono durante el mismo periodo (crecimiento de biomasa vegetal y dilución en océanos).
La región se encuentra ante la oportunidad de participar en este mercado a través de
proyectos que disminuyan las emisiones de carbono optando por fuentes de energía más eficientes
y de ser posible alternas (energía eólica, solar o hidráulica) o bien a partir de mantener y/o
enriquecer ecosistemas con alta capacidad de absorción de carbono, contando con el apoyo
tecnológico y financiero de parte de los países industrializados para lograr esta transición. Se hace
urgente que la región se prepare para participar en este mercado potencial y a la vez que desarrolle
estrategias conjuntas que le permitan a la región precios competitivos ante estas perspectivas de
intercambio de emisiones de carbono.
Dentro del marco del Protocolo de Kioto, la negociación del “Mecanismo de Desarrollo
Limpio” (MDL) permitiría, así, a los países de la región tener mejores oportunidades para
comercializar servicios ambientales globales asociados a la reducción/mitigación de emisiones de
carbono.
A partir de Río, se han hecho esfuerzos importantes para estructurar la gestión ambiental en
todos los niveles del Estado. Prácticamente en todas las Constituciones Políticas de la región se han
incorporado deberes y facultades del Estado respecto a la sostenibilidad y la protección ambiental,
sin discriminar entre los poderes que lo integran, lo que significa que se trata de un compromiso o
mandato para los tres Poderes en el marco de los roles que a cada uno compete.
El papel más amplio ha correspondido al Poder Ejecutivo con la creación en la última década
de un mayor número de ministerios del ambiente o entidades equivalentes en varios países de la
región, lo cuál muestra que los gobiernos han asumido como definitivo que los problemas
ambientales deben ser encarados por el Estado. En la región se reconocen dos tipos de
conformación de la máxima autoridad del organismo ambiental principal: una de carácter
ministerial (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y otra a partir de organismos colegiados
(Chile, Perú y Guatemala). En los países anglófonos del Caribe subsisten casos de asociación de lo
ambiental en un mismo organismo con otros temas sectoriales.
Sin embargo, a pesar de la creación de dichas instituciones de alto nivel, los principios de
protección ambiental y de desarrollo sostenible siguen siendo visualizados por gran parte de los
sectores productivos y por no pocos de los sectores económicos de los gobiernos como una

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restricción al desarrollo, impuesta externamente. Aunado a esto, la mayor parte de las decisiones de
los agentes que afectan el medio ambiente no responden a señales originadas en el regulador
ambiental sino principalmente a decisiones de las autoridades económicas y por ende constituyen
políticas ambientales “implícitas”, cuyas implicaciones ambientales no son abocadas
explícitamente. Los temas de sostenibilidad ambiental ocupan todavía un papel secundario y la
inversión pública y privada así como la voluntad política para resolver conflictos ambientales en la
práctica son totalmente insuficientes para superar el déficit que existe frente a los niveles de
deterioro ambiental y degradación de recursos naturales. Esto se refleja en la enorme fragilidad e
inestabilidad de las instituciones ambientales creadas por el Poder Ejecutivo, que están sujetas a
cambios constantes de acuerdo con las administraciones y tendencias políticas de cada país.
Adicionalmente, las políticas públicas se han centrado en las instancias del poder ejecutivo y
poco se ha avanzado en el papel del poder legislativo y el poder judicial. En la mayoría de los
países se han creado comisiones especializadas de medio ambiente en los parlamentos, hecho que
ha contribuido en forma importante para avanzar en el debate legislativo sobre temas ambientales.
Sin embargo, hace falta examinar y fortalecer las capacidades del poder legislativo para responder
mejor a las demandas ciudadanas y para brindar mayor sustento legal a las políticas ambientales y a
los compromisos internacionales adquiridos por el Poder Ejecutivo. Una forma de reforzar el papel
complementario de estos dos poderes, consiste en el desarrollo de instituciones de control del
Ejecutivo que reportan al Poder Legislativo, con expresas o implícitas atribuciones en materia
ambiental como es el caso de los Defensores del Pueblo (Ombusdman) y otras instancias
ciudadanas de iniciativa legislativa.
Diversas evaluaciones recientes de las experiencias de organización institucional pública en
materia ambiental realizadas tanto por el Banco Mundial como por el Banco Interamericano de
Desarrollo han puesto de manifiesto el papel central que juega la consolidación de una
institucionalidad fuerte en los tres poderes del Estado para el desarrollo ambiental y para responder
a los retos de las políticas económicas y sociales. Esto implica hacer esfuerzos importantes por
fortalecer los instrumentos de regulación directa (comando y control) tanto de carácter reactivo
tales como las acciones de combate a la contaminación, con el objetivo de disminuir los efectos
negativos que se generan desde la producción y el consumo, como de carácter preventivo cuyos
instrumentos principales están vinculados a la planificación tales como el ordenamiento ecológico
del territorio y las evaluaciones de impacto ambiental. A ello cabe agregar el tema de la
vulnerabilidad ambiental como un tema clave de prevención. Los recientes desastres naturales que
han azotado a la región, están planteando al tema de vulnerabilidad ambiental como un tema
emergente y urgente que debe ser considerado como una variable central en la planificación
regional, nacional y local.
Adicionalmente a la modernización de las políticas ambientales del Estado, el desafío a
vencer es proponer instrumentos innovadores que promuevan la competitividad económica y la
equidad social y que reformen y/o complementen el grueso de las políticas ambientales explícitas
existentes en la región y reorienten las políticas implícitas. En esta materia, en los últimos años, se
ha otorgado un énfasis relativo al uso de los instrumentos de regulación indirecta, o económicos.
La flexibilidad que ofrecen estos instrumentos permite, en particular, a los agentes minimizar el
costo de cumplir con la regulación, disminuyendo el costo total que la sociedad debe incurrir para
lograr sus metas de calidad ambiental. En ello ha incidido, sin duda, el desprestigio en que han
caído las normas de regulación directa. La eficacia de las regulaciones indirectas depende, sin
embargo, de la eficiencia en el funcionamiento de los mercados y éstos, a su vez, del grado de
desarrollo institucional alcanzado.
En particular existen oportunidades para hacer un uso más extenso de cargos, impuestos y
tarifas por el uso de recursos naturales y/o por emitir distintos tipos de contaminación al medio

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Principales desafíos ambientales en América Latina y el Caribe

ambiente. El éxito obtenido por algunos esfuerzos preliminares de aplicación de este tipo de cargos
sugiere que los mismos pueden contribuir significativamente al logro de objetivos de mejora de la
calidad ambiental, al financiamiento local de infraestructura de saneamiento ambiental, y al
fortalecimiento de instituciones locales de gestión ambiental, al crear vías para la captación de
recursos propios. Dadas las necesidades actuales de fortalecimiento de las instituciones ambientales
en la región, cobra creciente importancia la posibilidad que permite esta categoría de instrumentos
de captar recursos que pudieran destinarse directamente a mejorar la gestión ambiental y fortalecer
las instituciones responsables. Este objetivo requiere que los recursos captados no se reciclen a
través del fisco sino que sean destinados específicamente a las instituciones responsables de la
gestión ambiental en las localidades donde se cobran los cargos, tasas, o impuestos (recaudación
específica o “earmarked revenue”). Es necesario evaluar si una aplicación más sistemática de este
tipo de cargos puede contribuir significativamente al fortalecimiento y desarrollo de las
instituciones de gestión ambiental y a un rol más protagónico de los organismos de gestión
ambiental en la administración directa de incentivos económicos y estrategias de
autofinanciamiento para infraestructura ambiental.
Los incentivos fiscales y los instrumentos de fomento que ofrecen facilidades financieras y
líneas de crédito a inversiones y actividades con externalidades ambientales positivas son la
contraparte de los cargos e impuestos que se aplican a las negativas. Estos instrumentos
generalmente se utilizan para incentivar y promover inversiones en tecnologías de producción más
limpia, infraestructura ambiental, y actividades de capacitación técnica, conservación y
recuperación ambiental como en el caso de la reforestación y técnicas de prevención de
contaminación. Este tipo de instrumentos encuentra importantes aplicaciones cuando se dirige a
promover inversiones ambientales en los sectores de pequeña y mediana empresa (PYMES) que
por sus características, estructuras de costo y necesidades de apoyo técnico, responden mejor a
estrategias de fomento que a la imposición de cargos y/o impuestos. Países como Chile han
incorporado líneas de crédito e instrumentos de fomento a la producción limpia en PYMES dentro
del paquete de políticas públicas que desarrolla el Ministerio de Economía destinado a apoyar la
competitividad del aparato productivo de ese país. La región cuenta con relativamente poca
experiencia en la utilización de estos instrumentos y su aplicación a la gestión ambiental, lo cual
abre un importante espacio de oportunidades para ensayar su aplicación, especialmente en aquellos
países con mayor desarrollo institucional.
La eliminación de subsidios con efectos ambientales negativos ha sido objeto de discusión.
Sin embargo, la posibilidad de eliminar los subsidios en su totalidad (incluyendo aquellos
asociados al pago incompleto de los servicios ambientales) presenta barreras quizá insuperables. El
caso del agua es el más evidente. Su costo debería incluir, no sólo el costo del servicio propiamente
dicho, sino también el del procesamiento de las aguas servidas y, como correctamente lo
reclamaban los Ministros del Ambiente, el del mantenimiento de las fuentes. En condiciones como
las de muchos países latinoamericanos, donde no se alcanza la cobertura total del acueducto y,
especialmente de alcantarillado, donde el tratamiento de aguas servidas es todavía incipiente y
donde las fuentes vienen experimentando un grado considerable de deterioro, las necesidades de
financiamiento son considerables. Aún con buenos créditos de largo plazo, las tarifas que se
requerirían para dicho servicio exceden, quizá con creces, lo que pueden pagar los sectores
populares, cuyo consumo de este servicio es mucho más elevado que aquel correspondiente a los
servicios de energía, gas o telecomunicaciones. Por este motivo, se requieren, sin duda, otro tipo de
recursos para poder financiar plenamente las actividades con efectos ambientales más positivos: la
protección de fuentes y el tratamiento de aguas servidas.
Es interesante apreciar que, en otros casos, las restricciones al establecimiento de “precios
ambientalmente correctos” proviene del mercado mundial. Un caso notorio es el del turismo: la
competencia externa establece en este caso precios que pueden ser insuficientes para financiar las

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actividades que permiten la sostenibilidad ambiental de este servicio, cuyo costo puede ser no
despreciable, especialmente en los pequeños países insulares. No se puede descartar, además, que
la competencia internacional ha reducido las regalías mineras a niveles excesivamente bajos. Por lo
demás, uno y otro caso involucran, no solo problemas de eficiencia, sino también distributivos, que
solo tienen una resolución adecuada en normativas internacionales. Este tipo de problema no es,
por supuesto, ajeno a los propios países industrializados, como lo atestiguan muy especialmente las
complejas negociaciones sobre emisiones de carbono.
El establecimiento de subsidios explícitos a actividades ambientalmente positivas tiene
también desarrollos exitosos. Un ejemplo ha sido el desarrollo, bajo el liderazgo chileno, de
incentivos forestales, de exenciones del impuesto de renta a la reforestación y de aranceles o IVA a
equipos con tecnología limpia. En el caso de los incentivos forestales, la extensión de dicho
beneficio de incentivos forestales para ciertas actividades de conservación del bosque nativo que
hizo Colombia en 1997, o el sistema que introdujo Costa Rica en 1996 y Guatemala más
recientemente de pagar por los servicios ambientales del bosque, son avances importantes. El
último puede ser, de hecho, el primer ensayo de pago directo de servicios ambientales.
Los fondos forestales, que sirven para financiar los incentivos forestales, pueden
considerarse parte de un conjunto más amplio de experiencias importantes relacionadas con la
creación de fondos especiales para el financiamiento de proyectos ambientales realizados por
instituciones públicas o de la sociedad civil. Este tipo de fondos está financiado con recursos del
Estado –originados en el presupuesto o en el producto de cargos de origen legal–, por aportes
convenidos en el contexto de la cooperación bilateral o multilateral (incluidos los canjes de deuda
por naturaleza), o por aportes de organizaciones privadas que canalizan recursos de la comunidad
internacional preocupada por los problemas ambientales. La gestión de estos fondos, puede ser
responsabilidad gubernamental, ejercida directamente o delegada en organizaciones de la sociedad
civil, o puede ser responsabilidad directa de éstas. Este tipo de fondos incluye el Fondo Nacional
Ambiental y el ECOFONDO en Colombia, este último gestionado por organizaciones de la
sociedad civil que canalizan recursos originados en las negociaciones de la deuda bilateral con los
Estados Unidos en el marco de la Iniciativa de las Américas. Instrumentos similares a este último
son el Fondo de las Américas de Chile y el Fondo Integrado Pro-Naturaleza de la República
Dominicana, que también canaliza recursos originados en la Iniciativa de las Américas. El Fondo
Ambiental de El Salvador (FONAES) apoya proyectos ambientales de pequeña magnitud y de
distinta naturaleza. En Costa Rica existen varios fondos, la mayoría con carácter marcadamente
forestal, entre ellos el creado por la ley forestal de 1986 con el producto de las recaudaciones del
impuesto a las actividades forestales, el fondo de reforestación originado en un convenio con los
Países Bajos, y los fondos de fideicomiso para créditos blandos manejados por el Banco
Cooperativo.
Por último, el desafío que se presenta para los Gobiernos y la sociedad latinoamericana en la
resolución de conflictos ambientales y negociación de metas de sostenibilidad es de garantizar la
existencia de un proceso transparente, informado y participativo para el debate y la toma de decisiones
en pos de la sostenibilidad aunado a procesos claros de descentralización que promuevan un mayor
involucramiento de las comunidades locales, así como una participación activa del sector privado y la
sociedad civil.
En conclusión, la cultura ambiental con profundas bases ciudadanas enriquece las
perspectivas de la transición democrática, planteando no sólo nuevos derechos humanos vinculados
con el desarrollo sostenible sino un proyecto de democracia social que articule las demandas y
aspiraciones de la sociedad en un torno a un proyecto político plural. La profundización de la
democracia y de los procesos de concertación social se erigen como condiciones necesarias para
lograr trayectorias de desarrollo sostenible que demandan una gran transectorialidad y construcción

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Principales desafíos ambientales en América Latina y el Caribe

de consensos en las políticas públicas en todos los ámbitos (macroeconómico, comercial, industrial,
agrícola, energético, de ordenación del territorio, educación y salud entre otros). Por su parte, el
desarrollo sostenible tiene un enorme potencial para convertirse en el proyecto fundamental de un
Estado más moderno con profundas bases ciudadanas. El gran desafío en cada país sigue siendo
que la sociedad y los gobiernos logren valorar e interpretar políticamente la transformación
estructural que conlleva el desarrollo sostenible. Esta transición requiere la construcción de una
visión común de largo plazo y un marco de políticas públicas que logre movilizar las acciones de
los principales actores sociales y económicos hacia el logro de los objetivos que implica la
sostenibilidad en sus dimensiones económicas, ecológicas, de gobernabilidad y de integración
plena de la ciudadanía.28

28
Gran parte de este texto fue adaptado del capítulo 13 del documento LC/G.2071(SES.28/3), titulado “Equidad, Desarrollo y
Ciudadanía”, preparado por CEPAL para el Vigesimoctavo Período de Sesiones celebrado en México, D.F., en abril de 2000.

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Análisis en torno a los


requerimientos de investigación
ambiental

Claudio Friedmann 29

En los últimos 200 años hemos pasado de un mundo agrícola


tradicional a otro dominado y hegemonizado por la industria, el
automóvil y la explotación intensiva del campo. Ello ha significado
una transformación radical en la forma de percibir e impactar el medio
ambiente.
En este proceso de crecimiento se ha afirmado que la
preocupación por la temática ambiental recién se manifiesta con fuerza
en el momento que los ciudadanos alcanzan niveles de ingreso medio
del orden de los US$ 5.000.
Nuestra experiencia personal nos dice que mientras mayor es la
desigualdad, mayor es la libertad con que se explotan los recursos
naturales; en consecuencia no es la pobreza por sí sola la que destruye
el medio ambiental en forma aguda. Tampoco la riqueza por sí sola.
Por ello “la equidad aparece como una condición previa para la
sustentabilidad” (Asian NGO Coalition, 1994). Con fundadas
esperanzas en que esta equidad sea un objetivo prioritario en América
Latina, pensamos será posible contar con una efectiva gestión
ambiental.
29
Director AIDIS, Asociación Interaméricana de Ingeniería Sanitaria.

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Análisis en torno a los requerimientos de investigación ambiental

Definimos la Gestión Ambiental como un proceso dinámico, donde pueden aplicarse algunos
de los principios de la dirección de empresas. Las decisiones de inversión pueden orientarse hacia
el mejoramiento continuo o la reingeniería de procesos o una combinación de ambas en función de
la tasa de productividad global de las empresas (Otero, 1997).
La capacidad técnica del regulador y del regulado, la participación de la comunidad
organizada con antecedentes fundados, adquiere aquí toda su relevancia. Repetimos capacidad
técnica del regulador y regulado.
Tenemos sí que añadir otra condición. Dado que los ecosistemas son complejos, las
consecuencias ambientales de las actividades humanas son inciertas. Por ello la consideración de
las incertidumbres es muy importante en los planes de gestión ambiental. Podemos clasificarlas en
tres tipologías:
• Riesgos (situaciones donde las probabilidades pueden ser atribuidas a varias
consecuencias potenciales).
• Los “posibles o desconocidos” (situaciones donde el rango de posibles consecuencias se
piensa es razonablemente comprendida, pero, se ignoran las probabilidades asociadas).
• Ignorancia de lo desconocido, (son los fenómenos sobre los que no se tiene conciencia
que puedan esperarse).
Investigaciones asociadas al manejo de las incertidumbres representan un campo que cubre
toda la gestión ambiental. Ejemplos de desconocimiento: En Estocolmo ni la lluvia ácida, ni el
calentamiento climático global fueron mayores preocupaciones (1972).
Utilizamos el Nivel Objetivo de Riesgo (NOR) para definir si la Gestión Ambiental del sitio
es aceptable para la salud humana y el medio.
En América Latina para una cantidad de elementos, casi ausentes en otros continentes,
debemos conocer:
1. Identificación del peligro.
2. Evaluación de la exposición.
3. Evaluación de la dosis respuesta.
4. Caracterización del riesgo.
La experiencia nacional en la generación de normativas, (que deben contar con antecedentes
en estos cuatro puntos), para la calidad del aire y del agua potable asociada a la presencia de
arsénico demuestra la magnitud de los recursos humanos, económicos y de tiempo requeridos.
Cuán lejos estamos aún para otros elementos, como el boro, tan importante en su efecto agrícola y
desconocido en su impacto en el aparato reproductivo de nuestros habitantes.
Entonces estudios epidemiológicos y sobre animales conforman ya un amplio campo para la
investigación.
Ligado a estos problemas aparecen necesidades en metrología. Hoy nuevas tecnologías han
entregado herramientas para detectar niveles mínimos de concentración de contaminantes en aguas,
principalmente de carácter orgánico. Estos progresos son a la vez una herramienta y un desafío para
la potabilización del agua en el nuevo siglo. Hoy no se eliminan los contaminantes emergentes
(materias orgánicas e inorgánicas) producto de este nuevo escenario de desarrollo del país, salvo
escasas excepciones.
Esta realidad país no es reproducible; es bien difícil encontrar resueltos estos problemas en
otras latitudes. Inmenso campo para la investigación.

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Por ejemplo para el cobre, tema tan cercano, se requiere investigar con sentido estratégico:
• Los marcos reguladores emergentes.
• Las barreras para-arancelarias.
• Los convenios multilaterales con efecto ambiental.
• Las áreas silvestres protegidas impactadas.
• Usos del cobre e impacto ambiental.
• Desechos y su disposición.
• Ecotoxicidad.
• Reciclabilidad, Tecnologías y proyecciones.
• Ecodesign.
• Consumidores organizados y política ambiental.
Más que limpiar hemos aprendido que vale el no ensuciar. La minimización de la generación
de residuos es un proceso que debe ir acercándonos asintóticamente a la emisión cero.
En Chile la temprana inquietud respecto a la lixiviación bacteriana se tradujo en esfuerzos
que interrumpidos el año 1973 y continuados con el apoyo del PNUD en la década de los 80,
concentraron la acción de varias universidades y dentro de ellas a Institutos de especialidades:
Ingeniería Genética, Bioquímica, Metalurgia, Química.
Múltiples patentes y avances fueron el corolario de este proyecto. ¿Cuánto se benefició
nuestra potente hidrometalurgia cuprífera, (al origen de nuestro primer producto de exportación; de
este aprendizaje colectivo y de esta producción más limpia?
La prevención de la contaminación abre un espacio a la integración de procesos que
incorporan análisis de flujo basados en termodinámica (análisis pinch), sistemas expertos y
optimización numérica. Espacio para investigación a diferentes niveles de físicos, matemáticos,
ingenieros del conocimiento programadores, arquitectos geólogos, técnicos. Necesitamos en forma
urgente resultados de que permitan reducir las perdidas de energía y las emisiones de todo tipo en
minería, construcción, acuicultura, vitivinicultura, transporte, fundiciones, etc.
Esta preocupación por las externalidades no es nueva. El proyecto de producción de azúcar
de remolacha en Chile (Corfo) ya en los años 50 a través de un economista visionario, don Julio
Melnick, se preocupó del uso de los subproductos y residuos. Producción de alcoholes, de melaza,
empleo de la coseta como alimento para el ganado y mejoramiento de los suelos, fueron
preocupación inicial en conjunto con la sustitución de la importación de azúcar.
Desgraciadamente nos hemos ido retrasando frente a la explosión de necesidades. Una
reciente encuesta prospectiva realizada en Europa utilizando el método Delphi, mostró para el agua
potable ideas que se suponen se incorporarán en los años venideros. Ejemplos para el año 2010 y
posteriores: Utilización in situ de la escorrentía superficial, uso de aguas grises en toilettes, análisis
automáticos en tiempo real, abandono de la desinfección, reducción de los consumos, medición de
los efluentes vertidos al alcantarillado, uso de energías dulces para calentar el agua.
El año 2010 está a la vuelta de la esquina. Algunas de estas ideas son de gran utilidad
práctica en nuestros sedientos países.

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Análisis en torno a los requerimientos de investigación ambiental

Por otra parte está demostrada la no neutralidad de la tecnología. En la obtención de la


celulosa, el blanqueo totalmente libre de cloro impulsado por los fabricantes nórdicos descoloca
otras tecnologías sin demostrar su mayor amigabilidad con el ambiente.
Además dada la complejidad de los problemas, los diagnósticos simples pueden conducir a
soluciones erradas. Medidas impulsadas por defensores del ambiente como el cambio del plástico a
papel en los envoltorios de Mac Donald se demostró que fueron globalmente contraproducentes.
Tenemos en América Latina recursos únicos. Nuestro país dispone en el extremo norte de un
potencial gigantesco de energía solar. Contradictoriamente a la vez con inmensas plantas
termoeléctricas con las consecuencias en Galia que todos conocemos. ¿Cuántas investigaciones
estamos realizando en estos campos de la energía solar, su relación potencial con la
hidrometalurgía y con la desalinización?. Lo propio con el aprovechamiento de inmensas reservas
de agua subterránea que podrían abastecer esta Región sin hacer peligrar sus bofedales. Esto sería
posible si contáramos con la correspondiente avanzada recolección y tratamiento de la información
necesaria para alimentar y luego calibrar modelos. Luego monitoreo de los impactos. Todas
acciones que demandan científicos y técnicos de múltiples especialidades.
Cuántas preguntas importantes tienen hoy respuestas incompletas.
1. ¿Cuál es la incidencia del empleo doméstico del gas licuado en la presencia en el aire de
hidrocarburos no metánicos y con ello en la contaminación de nuestro valle?
2. ¿Cuál es la participación de las diferentes fuentes en el deterioro de la calidad de los
lagos, y como consecuencia ¿Cuál es la solución para frenar estos procesos?
3. ¿Cómo actuar frente a ciertas invasiones de especies animales y vegetales introducidas,
que van por el camino de convertirse en plagas?
4. ¿Cuál es la capacidad de carga de nuestras reservas protegidas de modo de desarrollar
allí un turismo sustentable?
5. ¿Cómo actuar en conjunto con las etnias para ejecutar proyectos de infraestructura que el
país requiere, sin que ello se traduzca en divisiones ni aculturación?
6. ¿Cómo abordar la participación ciudadana para que ella permita la información y
reflexión en búsqueda de acuerdos y no en el campo propicio de la acción de cazadores
de liderazgo o votos?
7. ¿Podemos actuar sobre la marea roja y sus efectos?
8. ¿Cuáles son las cuotas de captura que permiten asegurar la sustentabilidad de la pesca en
el litoral?
9. ¿Cuál es el aporte de América Latina a la biodiversidad? ¿Cómo inventariar nuestras
especies?
10. ¿Cómo proteger nuestras maderas de la acción de las termitas?
11. ¿Qué tecnologías apropiadas podemos desarrollar para el saneamiento rural, por
ejemplo, el empleo de pantanos?
Podríamos continuar por largas páginas. Abordar los proyectos bi o multinacionales y sus
impactos: hidrovías, conexiones de gasoductos, eléctricas, viales, ferroviarias. Saber como se
genera el ozono en la Región Metropolitana y actuar en consecuencia sobre sus precursores. Leer el
listado de las normativas priorizadas e intentar calcular el volumen y calidad de los antecedentes
necesarios para dictarlas, comparándolos con los existentes. Reunir la información requerida y ser
capaces de generar buenas y simples proposiciones.

102
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Está abierto el campo a las investigaciones socioeconómicas que calculen los costos privados
y sociales de las medidas propuestas para mejorar y proteger nuestros ecosistemas.
Desde allí prever gradualidad. ¡Qué inmenso esfuerzo para concebir instrumentos
económicos para reducir la contaminación! Cargos, subsidios, exenciones tributarias, permisos de
emisión transables, seguros, multas, información ambiental. Para el aire, para los cursos hídricos
para el suelo, para el medio construido.
Los temas parecen inagotables y sorprendentemente prioritarios. Ello sin olvidar otros que
sólo mencionaremos a través de palabras claves:
• Regiones, ordenamiento territorial, urbanización, ciudad.
• Evaluación ambiental, metodología, críticas, experiencias.
• Ecoturismo, etnoturismo de, intereses especiales, senderos de interpretación, economías
locales.
• Cambio climático global, impactos positivos y negativos a menor escala. Amenazas,
oportunidades, sumideros de carbono. Negociación con países del anexo I.
• Erosión, prevención y mitigación, deforestación, recursos hídricos, reservas de agua,
navegabilidad.
• Patrimonio cultural, sitios arqueológicos, rescates, recuperación, conservación.
• ISO 14000, restricción a exportaciones, inserción global.
• Desastres, vulnerabilidad.
• Indicadores ambientales, de sustentabilidad, de racionalidad del uso de la tierra.
• La contaminación intradomiciliaria. Soluciones, comparaciones, efectos en salud.
Hasta aquí me parece que con estos sencillos y escasos ejemplos se demuestra que existe un
tremendo e imprescindible espacio para la investigación. Ella nos evitaría recorrer los mismos
caminos que siguieron los países desarrollados con su errores y diferencias con nuestra realidad.
Si tenemos un déficit tan importante, podríamos al menos mitigarlo al comprometernos con
la disponibilidad de los resultados de las investigaciones y proyectos. Creo que en el país la reserva
de información se ha ido transformando desde la cautela a un vicio. No es posible que hoy no se
informe o, peor, se mal informe sobre los resultados de las perforaciones de sondajes de captación
de agua.
Otra consideración tiene relación con los tiempos necesarios para contar con profesionales
capacitados. Años ha llevado conformar el equipo dedicado a calidad del aire en la Región
Metropolitana. Debemos calcular estos plazos para contar con especialistas en las materias que
sospechamos se nos vienen encima en los próximos años. Intuir estas materias es parcialmente
posible a partir de los proyectos ya en curso.

103
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Desafíos de la investigación en
materias ambientales

Patricia Matus 30

La Gestión Ambiental en América Latina, es un proceso


relativamente reciente y nuestros países se han enfrentado a definir
políticas, prioridades, programas y actividades aún en la ausencia de
información nacional específica, que permita sustentar adecuadamente
las opciones seleccionadas. Esta ponencia intenta, en forma bastante
sintética, abordar las necesidades generales de Información e
Investigación para la gestión ambiental, desde un punto de vista de la
gestión gubernamental. Parte estableciendo que la gestión ambiental es
un proceso de toma de decisiones, enumera los tipos de investigación
operativa que le sirven a dicho proceso y termina identificando los
desafíos existentes en el ámbito de la Investigación y el manejo de la
información ambiental.
Los gobiernos deben tomar decisiones en materia ambiental y
definir líneas de acción cautelando el mejor uso posible de los
recursos, que por lo general son extraordinariamente escasos, para tal
efecto deben contar con información confiable sobre los distintos
aspectos ambientales que deben abordar. Es así que, contar con un
adecuado diagnóstico de la situación ambiental, que permita otorgar
prioridad a las diferentes áreas o tópicos ambientales presentes tanto a
escala nacional como local se hace ineludible. También el manejo de

30
Jefe Departamento de Descontaminación Planes y Normas, Comisión Nacional del Medio Ambiente.

105
Desafíos de la investigación en materias ambientales

información básica que permita definir planes de acción, el uso y aplicación de herramientas de
gestión ambiental y su posterior evaluación y seguimiento son elementos esenciales de la gestión
ambiental.
Sin embargo, es menester aclarar que la ausencia de información, científicamente válida, no
es por si misma, un argumento suficiente para que los gobiernos dejen de actuar en materia de la
resolución de problemas ambientales, que inquietan a la ciudadanía. Si bien, existen algunos
ámbitos en que la conducta, de esperar contar con toda la información posible sobre un tema antes
de decidir las acciones a seguir, es socialmente aceptada, en materia ambiental, y sobre todo
cuando aparece un conflicto explícito o se instala un temor en las personas asociado a un problema
ambiental, los gobiernos deben actuar, dando respuesta a la solicitud planteada por la comunidad.
Los ámbitos de respuesta de los gobiernos, frente a las peticiones ambientales, debieran ser lo más
integrales y flexibles posible de modo de no acrecentar conflictos y cautelar, lo que no es
necesariamente obvio, que se proteja el medio ambiente y la calidad de vida de las personas.
Durante dicho proceso de toma de decisiones, se suceden distintas etapas o fases, las que son
la definición, identificación o determinación del problema; la identificación de alternativas de
solución o alternativas de acción; la evaluación de cada una de dichas alternativas, de modo de
conocer cuales son las ventajas y desventajas de cada una de ellas, sus costos y sus beneficios; la
elección de una de ellas y su legitimación y posterior implementación. La legitimación es el
proceso mediante el cual el tomador de decisión se explica a sí mismo y a otros interesados, la
elección tomada, y el razonamiento seguido, de modo de validar todo el proceso.31 Es una etapa
sumamente importante para asegurar la viabilidad futura de la estrategia, plan de acción o simple
medida decidida.
En este proceso de toma de decisión participan las agencias reguladoras, las empresas y la
comunidad, por lo que se deben aceptar creencias, valores y opiniones diversas; adoptando como
principio, guía de la toma de decisión, la sustentabilidad ambiental de la respuesta y que en su
implementación las responsabilidades estén compartidas entre los actores ya mencionados.
La Investigación Ambiental, y en especial la investigación operativa, entendiendo por tal la
que sirve para el proceso de toma de decisiones, puede ser de variado tipo aportando información y
fundamentos a las distintas etapas del proceso de gestión ambiental.

1. Etapa de Identificación del tema


Durante la etapa de determinación del problema, se requiere contar con información relativa
a la situación ambiental del país o localidad, según sea el ámbito comprometido. El diagnóstico de
la situación ambiental se realiza integrando información sobre el estado del medio ambiente, en
particular calidad del aire, calidad del agua y situación de manejo de los residuos o desechos
sólidos; información sobre el estado de los recursos naturales renovables y no renovables; e
información sobre la calidad de vida y la situación de salud ambiental de la población.
Para tal efecto, la gestión ambiental de gobierno debiera contar a modo de ejemplo con los
siguientes tipos de estudios. Estudios que indiquen el estado del Medio Ambiente tales como la
elaboración de líneas de base, nacionales o locales con respecto a la presencia de algunos
contaminantes de interés particular, como es el arsénico en el caso chileno, o el análisis temporal
de las mediciones aportadas por las redes de vigilancia de la calidad del aire y del agua. Estudios
que den cuenta de las características de las principales fuentes de contaminación, que impactan
sobre el área geográfica que se pretende intervenir, tales como los catastros de emisiones o

31
Paul R. Kleindorfer. Understanding Individuals Environmental Decisions: A Decision Sciences Approach. Better Environmental
Decisions: strategies for governments, businesses, and communities, Ed. Sextod et al. Island Press.

106
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

inventarios de fuentes de emisión, al aire, al agua y la caracterización de los residuos sólidos,


estableciendo estimaciones de su producción y caracterización de la composición, identificando en
especial los niveles de peligrosidad, que dichas emisiones pueden acarrear. También se requieren el
uso de las herramientas de modelación matemática para establecer las relaciones y comprender los
fenómenos de interacción entre las emisiones de contaminantes y la calidad resultante en el medio
dado, sea este hídrico, atmosférico o terrestre.
Relativo al estado de los recursos naturales, se requiere conocer, por medio de catastros e
inventarios la composición de ellos (bosques, recursos hidrobiológicos, recursos hídricos, suelos
etc.), sus estados de conservación y de explotación, e identificar las características de la
biodiversidad asociada a ellos. La diversidad biológica es la variedad y variabilidad entre los
organismos vivos y los complejos ecológicos en los cuales estos organismos se desarrollan. Un
adecuado conocimiento de ella comprende la identificación, de a lo menos atributos tales como, la
composición y cuantificación de la diversidad genética y de ecosistemas del país.
La gestión ambiental de gobierno tiene por objetivo general, asegurar la sustentabilidad del
modelo de desarrollo económico y social establecido por la sociedad. Tiene objetivos nacionales
particulares, que tienen que ver con la protección de la salud y la calidad de vida de las personas,
llamados comúnmente objetivos primarios de la gestión ambiental, y objetivos secundarios
relacionados con la protección de los recursos naturales y de modo más amplio con la protección de
los distintos componentes del patrimonio ambiental de cada país. El patrimonio ambiental
comprende además del ámbito natural, al medio sociocultural creado por el hombre.32
Asociados a estos objetivos, también encontramos estudios específicos que debieran
realizarse para conocer el estado de la salud ambiental de la población, tales como diseños
epidemiológicos clásicos –estudios de prevalencia, casos y controles, estudios de cohorte, que den
cuenta de los fenómenos causados por lo condicionantes ambientales sobre la situación de salud de
la población– diseños ecológicos, que permitan identificar las variaciones de morbilidad-
mortalidad debidas a las distintas realidades ambientales; la evaluación de riesgo de situaciones
naturales o antropogénicas de contaminación. Y, estudios toxicológicos que aportan información
sobre las dosis y los efectos fisiológicos y/o patológicos, de la interacción del hombre con
contaminantes ambientales.
La evaluación de riesgo es una metodología que permite identificar el peligro, estableciendo
el tipo de efecto adverso que un determinado contaminantes o mezcla de ellos puede producir en
los seres humanos; permite definir la relación de dosis-respuesta, es decir la magnitud de
ocurrencia del efecto en la persona en función de la cantidad de contaminante(s) involucrado(s);
permite evaluar la exposición, en otras palabras identificar los niveles de exposición actual y
potenciales que se pueden anticipar en condiciones diferentes y finalmente caracterizar el Riesgo,
es decir establecer la probabilidad de ocurrencia del efecto adverso o su incidencia en una
población determinada.33
En el ámbito secundario, de la protección al medio y el patrimonio ambiental, se requieren
estudios ecotoxicológicos, estudios sobre los efectos que la presencia de determinados
contaminantes provoca sobre recursos naturales o patrimonio ambiental específico, estudios que
determinen la capacidad de asimilación de los medios, y sus mecanismos de autodepuración, de
modo de manejar los riesgos asegurando un adecuado nivel de protección de ellos.
Sea en la determinación de los objetivos primarios o secundarios, el enfoque de riesgo para
la definición de prioridades resulta muy útil, cuando la gestión se desarrolla en una situación de

32
Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
33
Evaluación y manejo de riesgos: sistema para la toma de decisiones. EPA. Traducción de OPS, 1996.

107
Desafíos de la investigación en materias ambientales

escasez de recursos. Este permite focalizar los recursos en aquellos problemas que producen mayor
riesgo a las personas, a los ecosistemas o a la infraestructura económica.
La gestión ambiental gubernamental, tiene además de los objetivos ya planteados, objetivos
más globales que tienen relación con el cumplimiento de acuerdos internacionales en materias
ambientales. También, en ellos se requiere del establecimiento de líneas de investigación que den
cuenta de los compromisos adquiridos. Ejemplos de esto, son los inventarios de gases de efecto
invernadero, o de sustancias agotadoras de la capa de ozono en el Convenio Marco de Cambio
Climático y el Protocolo de Montreal respectivamente. Así como los estudios sobre vulnerabilidad
y adaptación a los cambios globales y la reconversión tecnológica subsecuente, que ellos implican,
entre otros.

2. Etapa de selección de alternativas


Las alternativas de solución e intervención de los gobiernos son amplias y variadas. El
espectro de alternativas va desde el establecimiento de medidas vinculantes y compulsoras al
establecimiento de estrategias de intervención que permitan modificar algunas conductas de forma
voluntaria, pasando por aquellas que impliquen una amplia participación ciudadana, y la promoción
de cambios culturales más profundos con la adopción de conductas amigables con el medio
ambiente de forma más masiva. La educación y formación en materia ambiental, y el
establecimiento de mecanismos de comunicación del riesgo son elementos altamente efectivos para
el establecimiento de medidas y soluciones al largo plazo y definitivas. Otras medidas “más
rápidas”, tales como modificaciones legales y el establecimiento de regulaciones directas o de
incentivos económicos requieren de adecuada información para su selección y aplicación de modo
que sean efectivas desde un punto de vista ambiental y se conozcan claramente los impactos no
ambientales, que ellas puedan provocar. En particular en materia social y económica.
Cada una de las alternativas consideradas debiera ser evaluada de modo de anticipar los
riesgos, costos, beneficios e impacto ambiental que ellas pueden provocar.34 Estas evaluaciones
requieren de estudios tales como, en el ámbito del análisis de riesgo, comprobar que claramente la
aplicación de la alternativa permite reducir el riesgo inicial, en la situación sin intervención;
también es interesante contar con información de otros riesgos de modo de hacer análisis de
comparación de riesgo; en la esfera de los costos asociados a la implementación de las alternativas,
se pueden realizar análisis de costo–eficacia, para seleccionar aquellas medidas más efectivas y de
menor costo. También en este ámbito, interesa conocer los impactos sobre los distintos tipos de
industrias y su consecuente impacto económico–social, sobre el empleo por ejemplo. También
resulta de interés del regulador, realizar un análisis de sensibilidad comparando distintos niveles de
riesgo aceptable, con sus respectivos costos, de modo de cautelar el máximo beneficio social de las
medidas adoptadas. En la esfera de los beneficios, se pueden realizar análisis de costo–beneficio y
análisis de distribución, para conocer cuales son los sectores que deberán asumir mayores gastos
relativos, al incorporarse nuevas regulaciones. Finalmente a toda medida, se le debe hacer una
evaluación ambiental de modo de detectar transferencias de contaminantes de un medio a otro,
impactos ambientales y sociales (cambios culturales indeseados) no previstos.
El proceso de toma de decisión, propiamente tal y de elección de la alternativa a usar para la
resolución del problema ambiental, requiere además de conocimientos o estudios específicos,
contar con una serie de requisitos o características deseables de modo de optimizar la solución a los
conflictos planteados. Estas características esenciales son que el proceso se funde en la honestidad;
en el control de los sesgos, al momento del análisis de la información; utilizar el razonamiento o el

34
H.W. Koning . Establecimiento de normas ambientales: pautas para la adopción de decisiones WHO.

108
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

sentido común; que además sea un proceso informado, transparente y compartido. Existen también
criterios deseables de complementariedad entre las medidas establecidas, flexibilidad y equidad o
proporcionalidad en los esfuerzos exigidos, dinamismo tomando en cuenta siempre toda la
información disponible.

3. Evaluación y seguimiento
Una etapa muy importante está dada por el seguimiento de las medidas implementadas. Esto
quiere decir, iniciar estudios que permitan reconocer los cambios acaecidos sobre la situación base,
de modo de contrastar y verificar que la solución propuesta efectivamente produce una mejoría del
problema planteado al momento de la identificación del área de intervención. Para este efecto, la
construcción de indicadores ambientales tales como los propuestos en el modelo de presión-estado
y respuesta, con la elaboración de indicadores de contaminación, de agotamiento de recursos, de
riesgo ecosistémico e indicadores del impacto ambiental en el bienestar humano, son necesarios.35

4. Desafíos de la investigación operativa en Medio Ambiente


Una adecuada gestión ambiental requiere de la ejecución de investigación operativa, es decir
que de respuestas a las necesidades concretas de información científicamente válida para la toma
de decisiones o directamente la acción en materia ambiental. Los desafíos, de dicha investigación,
están en los ámbitos de la calidad, cantidad e integración. En el ámbito de la calidad de la
información, deben realizarse esfuerzos concretos y sostenidos por asegurar precisión,
confiabilidad, comparabilidad, control de sesgos al momento de la elaboración e interpretación de
los hallazgos. Al nivel de la cantidad, es evidente la falencia de datos básicos, la elaboración de
ellos en reportes que permitan la comprensión, uso y diseminación de la información y por último
la construcción de indicadores que reflejen con sensibilidad y especificidad la situación en estudio
u observación. La generalización del uso de indicadores ambientales, comprensibles y al alcance de
la población general y los medios, fortalecerá la participación ciudadana, acrecentando los procesos
democráticos, permitiendo una evaluación directa de los gobiernos en materia ambiental,
evidenciando cuan bien o cuan mal han funcionado las políticas y estrategias ambientales por ellos
establecidas.
Finalmente, el desafío más complejo es la integración de información proveniente de
distintos ámbitos del conocimiento, con sus dificultades inherentes. Es así como, el conocimiento
del medio físico, debe integrarse con los fenómenos químicos, que en él ocurren, con la visión
biológica y ecológica de los impactos sobre las personas y ecosistemas, para también integrar
elementos de las ciencias sociales con la incorporación de los fenómenos económicos y sociales. El
desafío de la integración implica desarrollar conceptos globalizadores, sistémicos, lenguaje y
prácticas comunes entre estos distintos ámbitos de la investigación científica y social.
Al respecto cabe mencionar la cuasi desaparición de las inversiones en la industria en los
cinco años que vienen. ¿Habrá incidido nuestro mal manejo de la temática ambiental en este
frenazo indeseado? Además de la siempre presente minería, el sector inmobiliario y las obras
públicas suman casi la mitad de las inversiones asociadas al sector privado. La urgencia en abordar
en serio el ordenamiento territorial y la ciudad, con sus consiguientes investigaciones se muestra en
estas cifras con toda su fuerza. Anecdóticamente puede citarse que ninguno de los mejores 14 sitios
seleccionados para relleno sanitario en el Gran Santiago podía tener dicho empleo según el Plano

35
Hammond et al. Environmental Indicators: A sistematic approach to measuring and reporting on environmental policy performance
in the context of sustainable development. World Resources Institute, 1995.

109
Desafíos de la investigación en materias ambientales

Regulador vigente, el que incluye además disposiciones exageradísimas que se demoran en ser
eliminadas.
Hay otra razón adicional para investigar. La formación de profesionales. Los institutos y
centros de excelencia han permeado vía sus investigadores hacia empresas, consultoras,
CONAMA, municipios. Pensemos en las “exportaciones” desde la Universidad Católica de
Valparaíso (UCV) en residuos sólidos y oceanografía, desde la Universidad de Chile y la Pontificia
Universidad Católica (PUC) se alimentaron los laboratorios de microbiología y análisis químico del
agua. Biología marina desde la UCV y la U. de Concepción. Bosque nativo desde la U. Austral.
Minimización de residuos en la celulosa y papel desde el EULA, que también suministró los
expertos de la CONAMA en diversas regiones, la Universidad de Santiago de Chile (USACH) con
sus programas que capacitaron tantos ejecutivos y operadores de la industria. La Universidad
Técnico Federico Santa María (UTFSM) en las empresas Sanitarias del Norte de Chile, podríamos
continuar e incluir los pioneros esfuerzos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile en
derecho ambiental que hoy fructifican en diversos países. Las necesidades de investigación
entonces también tienen repercusiones necesarias en la formación de los cuadros humanos de las
empresas e instituciones de todo tipo.
La investigación se fundamenta en la persistencia además de la aplicación del método
científico. Todas las teorías acerca del universo fueron quedando abandonadas por erradas, gracias
a la porfía, a veces con consecuencias trágicas de los astrónomos. En nuestro microcosmos no se
financia esta actitud y proyectos tan completos como el del Sistema Nacional de Información para
la Inversión del Instituto de Tecnología (INTEC) carecieron una vez terminados de los recursos
para su laboriosa y lenta puesta en marcha efectiva. Todos sabemos de los primeros años con flujo
financiero negativo (necesidades de caja), que son comunes a los proyectos de diversa índole. Estos
aportes deben ser previstos de forma de no desperdiciar los logros alcanzados en la etapa de
investigación.
Las ciencias sociales muchas veces postergadas han encontrado campos de acción tanto en
participación ciudadana con notables aportes desde el Centro de Investigación y Planificación en
Medio Ambiente (CIPMA) primero luego desde CONAMA, el Centro de Estudios para el
Desarrollo (CED), la Casa de la Paz, como en la conformación de equipos multidisciplinarios aún
incipientes para abordar desde sus inicios proyectos que traten con etnias, campesinos, pobladores,
localizaciones turísticas, restos arqueológicos.
Adicionalmente el empleo de herramientas del análisis multicriterio está al origen de la
evaluación ambiental y son parte de los instrumentos económicos la consideración de los
comportamientos previsibles.
Sólo para nuestros filósofos no mencioné espacios. Sin embargo el tema de la ética, de la
lógica y de la responsabilidad ambiental es quizás el prioritario entre los prioritarios. Las acciones
ambientales tienen consecuencias para el hombre y para la naturaleza que exceden las barreras de
nuestras propias vida. Al inicio mencionamos las incertidumbres y desde allí deben desarrollarse
teorías que enmarquen nuestro accionar. Si la ética consistía en tomar decisiones que definan un
criterio que sirva para determinar qué es lo mejor en general y, en particular y qué es mejor para
una persona o grupo social en relación con otra persona o grupo, hoy se va más allá y siguiendo a
Saemann podemos proponer la siguiente ecuación: Conducta Ética = Actuar en forma apropiada y
responsable (E. Pedace, 2000).
Para terminar les transmito una última y sorprendente conclusión. Al iniciar esta
comunicación creía que la explosión de carreras profesionales y técnicas denominadas ambientales
nos estaba llevando hacia una plétora profesional. Ahora creo que estamos aún muy, pero muy por
debajo del número y nivel que requerimos de recursos humanos para abordar la temática del

110
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

medioambiente. Lo que sucede es, que entre otras falencias, la investigación científica, técnica y
tecnológica se ha quedado atrás pese a contar hoy con destacados núcleos en diversas facultades,
con un Centro de Tecnologías Limpias en post parto, con otros institutos y centros dedicados y con
el fructífero trabajo del Centro Nacional del Medio Ambiente. Esta contradicción aparente se
produce por la revolución de expectativas y exigencias con las consiguientes necesidades de
investigación.
En síntesis el énfasis está puesto en nuestra mirada hacia el actuar y aquí hay una
característica, un atributo que se pide a nuestros investigadores en el área: Actuar, no simplemente
pensar, aplicar el método científico y escribir. Es el leit motiv de nuestra asociación AIDIS y por
ello les agradezco la invitación a participar en tan necesario Seminario.

111
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Palabras de autoridades

Sra. Adriana Hoffman 36

Buenos días Sr. Quezada, representante de la Universidad de


Chile, Sr. Murakami, Representante del Gobierno del Japón, Sr, Juan
Escudero, Director Ejecutivo de CENMA, Sra. Alicia Bárcena,
Representante de CEPAL, Señores invitados nacionales e
internacionales, muy buenos días y muy bienvenidos a este Seminario
Internacional el que comienza hoy.
Desde la CONAMA queremos apoyar esta iniciativa con toda
fuerza, porque nos parece que el resultado de este trabajo de tantos
años es realmente una inmensa colaboración con el apoyo del
Gobierno de Japón y de la Universidad de Chile, para colaborar en
esta tremenda tarea que tenemos por delante y que es la de transformar
el medio ambiente, incorporar el medio ambiente a la cultura nacional.
Necesitamos datos exactos, necesitamos gente preparada,
necesitamos esta iniciativa tan importante que ha llevado a cabo el
CENMA, el Centro Nacional del Medio Ambiente, en el contexto de
nuestro país. Esperamos que el trabajo que ellos hayan realizado
durante estos 5 años colaboren a desarrollar los talleres que ustedes
van a llevar adelante y colaborar también a mezclar la experiencias de
otros países. Pensamos que esta colaboración horizontal, como se ha
mencionado, es de tremenda importancia para seguir adelante.

36
Directora Ejecutiva, Comisión Nacional del Medio Ambiente.

113
Palabras de autoridades. Sra. Adriana Hoffman

El hecho que el Presidente Lagos me haya designado a mi como Directora de la CONAMA,


es una señal tremendamente importante que nos dice que aquí en Chile, el tema medio ambiental
tomará una característica relevante.
Pensamos que se han hecho muchas cosas, se han avanzado tanto dentro de la CONAMA,
como en el Centro Nacional del Medio Ambiente, como en la Universidad de Chile, como en
muchas otras instituciones se ha avanzado machismo en la parte teórica, lo que necesitamos ahora
es que todos estos avances se concreten en un real interés y una real coordinación dentro del
Estado, dentro de todas las instituciones del Estado para hacer del medio ambiente una idea común
y darle la importancia para que podamos avanzar hacia el Desarrollo Sustentable. Desarrollo
Sustentable, que como bien sabemos, tiene una implicancia económica, social, ambiental y que
constituye una manera de trabajar adelante, el progreso y el crecimiento de nuestro país y de los
países de la región.
En la CONAMA nosotros estamos desarrollando una serie de actividades para clarificar
como queremos seguir adelante en nuestro trabajo y queremos dar un especial énfasis a esto que el
Presidente de la República ha pedido, un cambio en la cultura, no solamente en la cultura del arte,
de la música, de las relaciones entre las personas, pensamos que la cultura ambiental es un
elemento importantísimo entre la buena calidad de vida de la sociedad humana y su relación con el
medio ambiente, con su naturaleza circundante.
Si logramos esto con el apoyo de organizaciones tan importantes, como el Centro Nacional
del Medio Ambiente, donde hay una cantidad inmensa de conocimientos acumulados y si logramos
coordinarlo con otros organismos académicos, privados y públicos nacionales y extranjeros,
estaremos dando un paso importantísimo para llevar adelante, este gran concepto del medio
ambiente: Desarrollo Sustentable, para el cual todos estamos muy involucrados y comprometidos.
Es por esto que estas actividades de hoy y mañana nos parece de una gran importancia y
desde la CONAMA les deseamos el mayor éxito y que puedan llevar las conclusiones a sus lugares
de trabajo y a sus países.
Muchas felicidades, éxito nuevamente en el trabajo y muy buenos días.

114
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Sr. Luis Riveros 37

En el doble papel de Rector de la Universidad de Chile y


Presidente de la Fundación del Centro Nacional del Medio Ambiente,
quiero expresar mi satisfacción por el éxito de esta reunión.
Creo que esta convocatoria ha sido importante, no sólo
numerosa. Pienso que ha sido de profundidad, no sólo abarcadora de
un gran número de temas incluidos en la agenda de trabajo. Concluyo,
por lo tanto, que otras reuniones como esta irán creando la mayor
oportunidad para seguir intercambiando experiencias y abriendo
brechas de colaboración.
Me gustaría reseñar la doble importancia que observo en la
reunión que hoy termina. La primera es la importancia que radica en el
intercambio de experiencias en materias ambientales en nuestra
región, me parece que hay tres razones para señalar con énfasis los
aspectos que aquí se comprenden. En primer lugar, las imperfecciones
del sistema de mercado en relación a los problemas medioambientales
como con respecto a otras áreas, por las reconocidas externalidades y
nuestro desconocimiento acerca de la mejor manera de regular el
mercado y de orientar su trabajo asignativo hacia situaciones que sean
socialmente menos indeseables que las que tenemos posibilidad de
observar.
En segundo término, por la relación dinámica entre el tema
medio ambiental y el crecimiento económico. El crecimiento
económico es un causante del deterioro medio ambiental, pero a su vez
el deterioro medio ambiental es también un causante de menor
crecimiento económico. En nuestra región no hemos aprendido a

37
Rector de la Universidad de Chile, Presidente de la Fundación Centro Nacional del Medio Ambiente.

115
Palabras de autoridades. Sr. Luis Riveros

manejar ese sistema, por lo que la experiencia compartida en el ámbito de las políticas macro
económicas y de las políticas de regulación de mercados es importante para poder avanzar más
rápido en el camino de combinar las posibilidades de lograr desarrollo económico y mejorar las
condiciones de vida y las productivas.
El tercer elemento es la relación, que considero de gran importancia en nuestra región, entre
deterioro ambiental y pobreza. Me parece que el tema de la equidad está fuera de discusión como
uno de los temas más importantes y sobre el cual menos sabemos. En nuestro país por ejemplo, a
pesar de su exitosa historia reciente en términos de crecimiento económico, los estándares de
distribución del ingreso se mantienen entre los peores del mundo. A pesar que la economía tiene
perspectivas claras de seguir recuperándose este año y los próximos, no hay, sin embargo,
perspectivas claras en términos que la equidad se vaya a convertir en un elemento integrante del
proceso de expansión económica. Y como el tema de equidad también en forma biecuacional se
relaciona con nuestros desafíos medio ambientales, me parece que en comparación de experiencias
de países que tenemos antecedentes económicos similares, pero sobretodo antecedentes históricos
comunes, resulta ser de primera importancia.
La segunda razón por la cual me parece de mucha importancia esta reunión, es la necesidad
de mayor cooperación horizontal. Este es un ámbito particularmente relevante, como aquí lo he
escuchado, al haberse reiterado en varias intervenciones. En el contexto de nuestra experiencia
económica-social y de nuestros problemas medio ambientales, la relación Sur-Sur, es relevante,
desde luego en el ámbito académico, pero también en el terreno de la empresa privada. Asimismo,
en el plano de la política y de los gobiernos, las necesidades de interacción en el campo de la
investigación, pero también en el campo de las prescripciones de política son importantes.
Me gustaría por último señalar la importancia que nosotros asignamos al rol de la
Universidad en este tema. Creemos que en general en nuestros países, las universidades constituyen
un enorme potencial de recursos humanos y de recursos físicos para hacer contribuciones al mejor
entendimiento y las mejores políticas sobre los temas ambientales. Sin embargo, también creemos
que es un capital que está subutilizado, ya que no existe una clara vinculación entre las grandes
políticas de Estado y el rol de las Universidades dentro de ellas.
Señalamos, por ejemplo, un tema que se ha mencionado aquí reiteradamente, que el
financiamiento de la investigación debe experimentar correcciones fundamentales en nuestra
realidad para orientar la investigación en un contexto de libertad, pero con un destino muy
específico y muy concreto en términos de resultados en áreas de salud, en áreas de educación, en
temas ambientales y otros. En un país como el nuestro, en que hay tantos indicadores que son
realmente comparables a países que están en desarrollo económico superior, todavía el gasto total
del producto interno bruto en investigación es de aproximadamente un 0,7%, lo cual constituye una
cuarta parte de lo que se invierte en países industriales, y dentro de ese 0,7% probablemente un
porcentaje ínfimo es el que está dedicado a la investigación que tiene mayores efectos externos,
mayores externalidades como es el caso de los problemas medio ambientales.
Creo que eso requiere correcciones importantes en ese sentido, aunque sea un poco “old
fashion” hay que pensar que el Estado debe tener una responsabilidad por encima de los agentes
económicos y de los agentes individuales en términos de políticas y en el campo de opciones de
financiamiento. Esto porque, además, la experiencia mundial no sólo en el área de los temas
ambientales sino que de los temas sociales, indica que el financiamiento de investigación sobre la
base de agentes privados oculta grandes ineficiencias, porque empiezan a mirar aspectos puntuales
que conciernen desde luego a su propio interés, pero no son capaces de cubrir la multiplicidad de
interacciones que un tema como el ambiental despierta de un sector productivo hacia el resto de la
economía.

116
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Me parece que definir realmente una política de Estado en investigación es urgente, pero
todavía más inmediato es definir una política de investigación en estas áreas que son de tan crucial
importancia, como he dicho, en aspectos de crecimiento y de equidad. Creo por otro lado, que las
prioridades en investigación deben ser también determinadas a nivel del Estado. No es posible que
la investigación se determine por las prioridades solamente del mundo científico, o solamente por
las prioridades que están acotadas en el marco de sistemas competitivos de cualquier índole. Me
parece que una política de Estado debe ser consonante con una política de financiamiento y una
política de prioridades temáticas en el ámbito de los problemas que son necesarios abordar con
mayor urgencia.
Finalmente, también quiero expresar nuestra satisfacción, por que continuaremos trabajando
en esta alianza que ha resultado extraordinariamente poderosa con CONAMA, con JICA y la
Universidad de Chile en el Centro Nacional del Medio Ambiente. Estimo que de aquí podrán
emerger una serie de experiencias que serán útiles para el resto de la región. Y recojo las palabras
recién mencionadas sobre la necesidad de abrir más el CENMA a la actividad académica
compartida con el resto de los países de América Latina. Es algo de primera importancia que ya
hemos recogido vinculando un Comité Académico en forma más activa a las actividades de nuestro
Centro Nacional del Medio Ambiente y, desde luego, comprometiendo todo el esfuerzo académico
de nuestra Universidad en la dirección que CENMA sea el coordinador de una gran iniciativa de
medio ambiente al interior de la Universidad de Chile, pero ciertamente por la naturaleza de nuestra
institución, abierta al resto del mundo universitario y al país.
Quiero, agradecer la participación de todos ustedes en esta reunión, particularmente quiero
agradecer el patrocinio de CONAMA y la presencia de su Directora en la inauguración y también
en esta clausura. Quiero agradecer también el trabajo que ha hecho Juan Escudero y el resto del
Comité Organizador de esta reunión que bien ha valido la pena, en vista de estos resultados que
ojalá nos permitan mirar el futuro con mayor esperanza.

117
CEPAL – SERIE Seminarios y conferencias N° 9

Sr. Suehiro Otoma 38

Damas y caballeros, mucho gusto. Soy el jefe del equipo de


expertos japoneses del proyecto CENMA. Quisiera dirigirles algunas
palabras muy sencillas como parte de los organizadores de este
seminario Internacional.
En estos dos días hemos tenido la oportunidad de discutir
ampliamente el tema “Las experiencias Latinoamericanas sobre el
Control Ambiental”. Estoy muy satisfecho y agradecido tanto con el
número de participantes logrados así como con el contenido de las
discusiones. Como lo dice el título del seminario, el objetivo es que
compartan las experiencias y conocimientos que tiene cada país del
área y que lo aprovechen para el control ambiental en sus respectivos
países. Estoy convencido en estos momentos, después de haber
escuchado las discusiones apasionadas de todos Uds. que el esfuerzo
no ha sido en vano. Sin embargo, como organizadores del Seminario,
tenemos en consecuencia dos objetivos:
Uno de ellos es que Uds. vean los avances en el Proyecto de
CENMA, ya han pasado 5 años desde que se inició el proyecto y aún
cuando en un principio avanzábamos lentamente y a obscuras, poco a
poco y como pudieron Uds. observar el día de ayer, actualmente tanto
las actividades de los laboratorios como de investigación empiezan a
marchar sobre ruedas. Particularmente, el engranaje entre el personal
chileno y el japonés se ha logrando, arrojando así resultados
concretos. Uno de ellos es el que tuvimos el placer de presentarles el
día de ayer en las instalaciones de CENMA y es la perspectiva para
que a finales del año 2000, el análisis químico orgánico de CENMA

38
Líder en Chile del Proyecto JICA-CENMA. Palabras de Cierre.

119
Palabras de autoridades. Sr. Suehiro Otoma

sea certificado por ISO25 que es el sistema de certificación nacional. Por otro lado, aparte de
proveer servicios directos externos, poco a poco hemos logrado iniciar nuestras propias
investigaciones. Tenemos la confianza de que a partir de ahora, podremos apoyar las medidas
ambientales de Chile.
El otro objetivo que esperábamos de este Seminario, es que se pudiese dar la ocasión para
que CENMA pudiera hacer grandes progresos. CENMA es un proyecto que se inició con el
objetivo de apoyar las medidas ambientales de Chile. Sin embargo, también es nuestro deseo que se
puedan estrechar relaciones con los otros países Latinoamericanos, aún cuando cada país tiene sus
problemas particulares, también existen muchos problemas en común y especialmente, cuando
observamos que el medio ambiente es común para la tierra y para la humanidad, comprendemos
que el tema ambiental es un tema que debemos atacar en conjunto. Bajo ese objetivo, es necesario
estrechar las relaciones de cooperación regional así como el intercambio de experiencias y
construir una red de computación y de personas especializadas que están a cargo del sector
ambiental. Por supuesto que todo esto dependerá de los esfuerzos futuros de CENMA, pero me
daría mucho gusto que este seminario pudiera dar la oportunidad para que CENMA tome la
iniciativa y pueda desempeñar ese papel.
Tengo muchas expectativas aparte de que CENMA se convierta en un centro tecnológico
ambiental influyente. Por ejemplo que se convierta en la base de capacitación ambiental en
Latinoamérica, y que se convierta en un personaje central en la realización de conferencias
internacionales y ambientales orientadas a la aplicación con académicos, responsables
gubernamentales, ONGs y empresas privadas. Sin embargo, para hacer esto una realidad, se
requerirá de grandes esfuerzos de parte de CENMA y más aún, la cooperación de todos los
presentes en este seminario será indispensable. Está decidido que Japón apoye el actual proyecto
durante por lo menos 2 años más. Les agradezco de antemano el apoyo que nos puedan Uds.
brindar con el propósito de lograr grandes resultados a través de esta cooperación entre nuestros
países. Gracias por su atención.

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