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Alejandra Silva Ramos

A00306352 | 2019-1
Procesal IV | Primer Módulo

EL NUEVO PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


Sistema escrito – Sistema oral
(Ley 1437 del 18 de enero de 2011)

LOS PRESUPUESTOS PROCESALES PARA EJERCER LA ACCIÓN CONTENCIOSA


ADMINISTRATIVA
El CPACA regula los aspectos relacionados con: los requisitos de procedibilidad de la acción contenciosa
administrativa y los denominados requisitos de la demanda.
Los requisitos de procedibilidad: hacen referencia a los denominados por la doctrina “presupuestos
procesales de la acción”; se trata de cargas procesales que se imponen al demandante a efecto de poder ejercer
adecuadamente su potestad de acudir ante la administración de justicia; en otros términos, de ejercer su
derecho de acción. Interpretado siempre a favor del principio de acceso a la administración de justicia.
Aspectos más importantes de la acción contenciosa administrativa:
1. LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL
ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá
al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de
procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del
derecho, reparación directa y controversias contractuales.
Método alternativo de solución de conflictos (MASC) heterocomposición. La conciliación extrajudicial se
debe entender como ese procedimiento en el que las partes que tienen una controversia jurídica se reúnen para
componerla con la intervención de un tercero neutral, denominado conciliador, cuya función es proponer
formulas de acuerdo y dar fe de la decisión de arreglo que acuerden las partes.
Hay controversia respecto si es MASC de heterocomposición o autocomposición.
Evolución:
- Con la Ley 23 de 1991, la conciliación prejudicial era voluntaria por medio de representante de la
entidad.
- Ley 446 de 1998, agrega que en los procesos ejecutivos se puede conciliar cuando se propongan
excepciones de mérito.
- CCA mantiene la posibilidad de conciliación prejudicial. Conciliación prejudicial solo cuando no
procediera la vía gubernativa o cuando esta se agotare.
- Decreto-Ley 1818 de 1998, lo mismo que la ley 446
- Ley 640 de 2001, respecto de la conciliación contenciosa administrativa solo podría ser adelantada
ante los agentes del ministerio público asignado a la jurisdicción y las actas de conciliación debían
enviarse al juez competente para su aprobación.
- En cuanto a la conciliación como requisito de procedibilidad estableció que las partes individual o
conjuntamente DEBÍAN formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto que se trate es
conciliable.
- Ley 1285 de 2009, la conciliación judicial y extrajudicial, cuando los asuntos sean conciliables siempre
constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas.
- Decreto reglamentario 1716 de 2009, asuntos no susceptibles de conciliación: conflictos de carácter
tributario. Cuando se trate de nulidad y restablecimiento del derecho, la conciliación procede cuando
se hubiese agotado la vía gubernativa. También que eventos de ausencia se entendería agotado el
requisito.
- Ley 1395 de 2010, se entiende agotado el requisito cuando se efectúe la audiencia y no se logre acuerdo
o cuando se venza el término de tres meses. La inasistencia se entenderá como falta de ánimo
conciliatorio.
- CPACA, conciliación como requisito de procedibilidad, en todos los asuntos siempre que no se
encuentre prohibida. Acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será
necesario el procedimiento previo de conciliación.
- CGP, no necesaria en los procesos ejecutivos, ni en los de medidas cautelares.
Temas en los que se presentan controversias en relación con este presupuesto procesal de la acción:
conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa; el proceso ejecutivo y la conciliación
prejudicial; la conciliación prejudicial y las medidas cautelares; la conciliación prejudicial y la entidad pública
como parte demandante.
1.1. La conciliación prejudicial y el agotamiento de vía gubernativa
El interrogante consiste en definir si frente a un acto administrativo de carácter particular y concreto, para los
cuales se estableció un propio proceso de la acción (agotamiento de la vía gubernativa), igualmente ¿debe
acudirse a la conciliación prejudicial?
“solo tiene lugar cuando no procedieren recursos en vía gubernativa, o cuando ésta estuviere agotada”.
Efectivamente la conciliación prejudicial procede a pesar de que igualmente se haya agotado el otro
presupuesto procesal de la acción, como es precisamente el agotamiento de la vía gubernativa.
1.2. Del proceso ejecutivo y la conciliación prejudicial
Se podría tomar como regla general que frente a los procesos ejecutivos que se adelanten ante la JCA, no es
requisito adelantar la conciliación prejudicial. Sin embargo, proceden dos importantes interrogantes:
a) ¿La conciliación prejudicial puede ser ejercida de manera facultativa por los sujetos procesales aún
cuando no esté consagrado como presupuesto procesal?
El artículo 161 del CPACA dice que se puede alentar conciliación prejudicial siempre que no esté
expresamente prohibida. ¿Está la conciliación prejudicial en materia ejecutiva expresamente prohibida?
 No es obligatoria a título de presupuesto procesal de la acción ejecutiva la conciliación prejudicial, e
igualmente no es de recibo aun bajo la alternativa de tramitarla a título facultativo por las partes.

b) La prohibición no es de naturaleza absoluta, habida cuenta que se presenta la siguiente excepción:


conciliación prejudicial sí es requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos adelantados contra los
municipios.

1. Solamente cuando es un Municipio el ejecutado se debe agotar la conciliación prejudicial.


2. Cuando la acreencia sea de naturaleza laboral, y esta sea susceptible de ser reclamada mediante proceso
ejecutivo, no será necesario agotar la conciliación prejudicial.
Regla general: en materia de procesos ejecutivos adelantados ante la JCA no constituye requisito de
procedibilidad la conciliación prejudicial; sin embargo,
Excepción: cuando se pretende la ejecución en contra de un municipio, la cual no debe ser una obligación de
carácter laboral.
1.3. De las medidas cautelares y la conciliación prejudicial
En vigencia de la anterior normativa, cuando se solicita la práctica de medidas cautelares no es necesario
agotar la conciliación como requisito de procedibilidad.
En virtud del CPACA, al margen de la solicitud de decreto y práctica de medidas cautelares se debe agotar
el requisito de procedibilidad de la conciliación
Pero con el CGP “no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos… en los que el
demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad
pública”.
1.4. La conciliación prejudicial y la entidad pública como parte demandante
Cuando la administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no
será necesario el procedimiento previo de conciliación (acción de lesividad: demanda su propio AA). Solo
frente a este escenario, ya que en circunstancias normales la entidad pública también debe cumplir con ese
requisito de procedibilidad.
Sin embargo, el CGP dice “no es necesaria la conciliación prejudicial, cuando la entidad pública actúa como
demandante”. Por lo tanto, la enditada pública no está obligada a cumplir con el presupuesto procesal
de agotar la conciliación prejudicial.
2. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA
El CPACA (161-2) consagró como requisito de procedibilidad de la acción contenciosa administrativa,
respecto a la impugnación de actos administrativos lo siguiente:
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los
recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición
permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será
exigible el requisito al que se refiere este numeral.
Vía gubernativa: el procedimiento mediante el cual el ciudadano pone en juego el control de legalidad en
sede administrativa, mediante la interposición de los recursos, todo con la finalidad de que se aclare,
modifique, adicione o revoque la decisión inicial.
Los recursos no proceden sino contra los actos administrativos particulares, es decir, los creadores de
situaciones individuales o concretas.
Los recursos son medios de impugnación otorgados por la Ley a favor de los ciudadanos, por eso cuando la
administración asume la calidad de demandante al impugnar un AA no tiene que agotar la vía gubernativa.
Salvo que sea una entidad pública que se vea afectada por un AA proferido por otra autoridad (acto
interadministrativo). Los recursos cumplen una doble función:
- En sede administrativa como garantía del principio de legalidad
- En sede jurisdiccional como presupuesto para ejercer la nulidad de un AA de carácter particular

2.1. Procedencia de los recursos contra los actos administrativos


ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de
trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
Solo proceden contra AA particulares de carácter definitivo. En el acto de notificación de la decisión
administrativa deberá informarse al ciudadano los recursos que proceden contra la misma, las autoridades
ante quien interponerse y los plazos para hacerlo.
2.2. Clases de recursos
Los recursos proceden contra actos definitivos; se conceden en el efecto suspensivo.
ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el
fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.
2.2.1. Reposición
ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los
actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2.2.2. Apelación
Su naturaleza es obligatoria; constituye un presupuesto procesal para acudir ante JCA. Su interposición se
realiza igualmente ante el funcionario que expidió la decisión administrativa, con la finalidad de que los
resuelva el superior administrativo o funcional; puede interponerse directamente o de manera subsidiaria al
de reposición.
2.2.3. Queja
Su naturaleza es facultativa, procede cuando se rechace el de apelación, puede interponerse directamente
ante el superior, acompañando copia de la decisión que haya rechazado la procedencia del recurso de
apelación.
2.3. Requisitos de los recursos
En esencia deben interponerse dentro del término legal (10 días); (5) para recurso de queja. Debe sustentarse
el motivo de la inconformidad.
Por regla general los recursos deben interponerse por escrito; también proceden por medios electrónicos;
dentro de la diligencia de notificación personal, o dentro de los 10 días siguientes a ella; o a la notificación
por aviso, o al vencimiento del término de publicación. En los eventos que se ha reconocido personería en la
actuación administrativa, la interposición de los recursos no requiere presentación personal.
En materia de notificaciones de notificaciones, se conserva la personal; el incumplimiento de los requisitos
conlleva la invalidez de la notificación personal (medio electrónico – estrados); notificación por aviso.
2.4. Los recursos y el periodo probatorio
Por regla general, los recursos se resuelven de plano, salvo que al interponer el de apelación, se solicite la
práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de resolver el recurso las decrete de oficio. (30 días de periodo
probatorio)
Opera plenamente el principio de contradicción en materia probatoria en sede de recursos, por eso se da
traslado a los intervinientes.
2.5. Decisión de los recursos
Concluido el periodo probatorio se profiere decisión.
La figura del silencio administrativo conserva en esencia las mismas reglas: vencido el término de 2 meses,
contados a partir de la interposición del recurso, sin que hubiese notificado la decisión expresa, se entenderá
que es de naturaleza negativa; que su ocurrencia implica responsabilidad y no impide resolver mientras no se
hubiese notificado auto admisorio de la demanda.
2.6. Conclusión del procedimiento administrativo y agotamiento de vía gubernativa
El procedimiento administrativo concluye con la firmeza del acto administrativo, la cual se presenta en los
siguientes casos:
1. Cuando no procede ningún recurso
2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido
3. Cuando no se interpongan recursos o cuando se renuncie expresamente a ellos
4. Cuando se notifica la aceptación del desistimiento de los recursos
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que aluden el art. 85 para el silencio administrativo
positivo.
El agotamiento de la vía gubernativa se presenta cuando por mandato de ley deban interponerse recursos de
naturaleza obligatoria; solo se exige agotar vía gubernativa cuando por ley procede interponer el recurso de
apelación, que tiene naturaleza obligatoria.
2.7. ¿Desapareció la vía gubernativa?
Por no estar consagrada la figura no se puede concluir que han desaparecido sus efectos jurídicos. Ya que la
vía gubernativa se concreta con la carga procesal de interponer el recurso de apelación.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los
recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición
permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será
exigible el requisito al que se refiere este numeral1.
Los recursos esenciales de la vía gubernativa subsisten: la consagración de un determinado recurso como
obligatorio en sede administrativa y el requisito de presupuesto procesal de la acción contenciosa
administrativa, de haber cumplido con la interposición del recurso obligatorio.
3. LA CONSTITUCIÓN DE RENUENCIA Y LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Cuando se pretenda una norma con fuerza de ley o de un AA, debe previamente haberse constituido en
renuencia a la entidad demandad2. Es decir, se requiere que el accionante previamente haya reclamado a la
entidad el cumplimiento de la obligación legal o administrativa y una vez ésta se haya ratificado en su
incumplimiento o haya omitido responder dentro de los 10 días siguientes a la solicitud, estará facultado el
interesado para acudir a la jurisdicción en procura del cumplimiento legal o administrativo pretendido.
Excepción: cuando el incumplimiento de esta disposición legal o administrativa represente un peligro
inminente de sufrir un perjuicio irremediable.
3.1. De las controversias derivadas de la consagración de este requisito de procedibilidad en el nuevo
CPACA
Norma especial prevalece sobre la general. El término para subsanar la demanda será de dos días y no de diez.
4. DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD CUANDO SE PRETENDA LA PROTECCIÓN DE
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el
artículo 144 de este Código3.
El art. 144 impone al ciudadano antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses
colectivos, el deber legal de:
solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias
de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación
dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante
el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un
perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la
demanda.
5. EL PAGO EN MATERIA DE REPETICIÓN
Es requisito para la procedencia de la acción (medio de control) de repetición.
“La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dinerario que le fue impuesta por condena
judicial… y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario”.
El pago puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba, siempre que se demuestre que la obligación
ha sido satisfecha (siempre que haya paz y salvo suscrito por el beneficiario).
Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de
un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago4.
ARTÍCULO 142. REPETICIÓN…

1
161-2
2
161-3
3
161-4
4
161-5
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público
que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar
el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.
6. EN MATERIA ELECTORAL UN CONTROL PREVIO DE LA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA ELECTORAL CUANDO SE PRETENDE LA NULIDAD DEL ACTO DE
ELECCIÓN POR VOTO POPULAR, CON FUNDAMENTO EN LAS CAUSALES 4 Y 4 DEL
ARTÍCULO 275.
Numeral 8 del art. 161 del CPACA derogado. Se consagraba como requisito de procedibilidad, haber sido
sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa
electoral correspondiente.
ARTÍCULO 275. CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento
son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando:
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de
modificar los resultados electorales.
4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o
legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer.