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Orientaciones conceptuales y metodológicas

para la formulación de visiones


de desarrollo territorial
Orientaciones conceptuales y metodológicas para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Presente Futuro
Pasado

Dirección de Desarrollo
Territorial Sostenible
Subdirección de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial
República de Colombia
Orientaciónes conceptuales
y metológicas para la formulación
de visiones de desarrollo territorial

Pasado futuro
Pasado

dirección de desarrollo
territorial sostenible
subdirección de ordenamiento
y desarrollo territorial

república de colombia
www .dnp .gov .co Orientaciones metodológicas
para la formulación de visiones
dirección general de desarrollo territorial
Esteban Piedrahita Uribe

subdirección general coordinación grupo de


Juan Mauricio Ramírez Cortés comunicaciones y relaciones Públicas
Henrry Wilson Pabón Gómez
secretaría general supervisión de Publicaciones
Elizabeth Gómez Sánchez Luz Ángela Andrade Arévalo
documento elaborado por corrección de estilo
dirección de desarrollo territorial sostenible Carmen Elisa Villamizar Camargo
Oswaldo Aharón Porras Vallejo
diseño y diagramación
subdirección de ordenamiento y desarrollo Clara Victoria Forero Murillo
territorial
Luz Helena Chamorro Arboleda impreso y hecho en colombia
Printed in colombia
asesores
Hernando González Murillo ilustración de la portada
Ana María Arias Cobaleda Hernando González
Andrés de Hoyos Rodríguez Fuente mapa: Instituto Geográfico Agustin Codazzi – IGAC-.
Anyelina González Castillo
Beatriz Elena Gómez Ochoa
Rodolfo León Cano Blandón
grupo visión colombia ii centenario: 2019
Martha Beatriz Delgado Barrera

© departamento nacional de Planeación, 2010


calle 26 núm . 13-19
teléfono: 3815131
bogotá d . c ., colombia
abril de 2010
Tabla de contenido

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Planificación estratégica prospectiva para la elaboración


de las visiones de desarrollo territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. Antecedentes de planificación prospectiva de las entidades


territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.1. Avances existentes de planes prospectivos departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2.2. La articulación de las visiones de desarrollo departamental con otros procesos prospectivos . . 16

3. La planificación prospectiva del sistema territorial,


componentes y fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
3.1. Planificación territorial para movilizar las capacidades internas articulando
las dimensiones de desarrollo con perspectiva de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3.2. Componentes generales e instancias de soporte al proceso de planeación estratégica
territorial de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3.3. Las fases de un proceso de planeación estratégica territorial con perspectiva
de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

4. Criterios para elaborar un diagnóstico estratégico prospectivo


para la construcción de visiones de desarrollo territorial . . . . . . . 33

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Departamento Nacional de Planeación

4.1. Los interrogantes que guían la elaboración del diagnóstico estratégico territorial . . . . . . . . 33
4.2. El análisis sistémico del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Anexo 1. Los enfoques teóricos de desarrollo
territorial y prospectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones
departamentales con la Visión Colombia II Centenario . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Visión Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visión compartida
de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Relaciones entre los criterios metodológicos de la Visión Colombia 2019
y de las visiones departamentales territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

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Presentación

La consolidación de los logros con respecto al ritmo sostenido de crecimiento económico, la reducción de
los niveles de pobreza y el mejoramiento del clima de seguridad, tanto a escala nacional como territorial,
es una tarea colectiva que necesita trascender los períodos de gobierno. Por ello, es recomendable llegar a
un acuerdo nacional sobre los objetivos, metas y estrategias que configurarán el futuro deseable y posible,
para así contar con una visión de desarrollo compartida, que oriente permanentemente las acciones de
corto y mediano plazo, conduzca a la unión de esfuerzos entre el Gobierno Nacional y las entidades
territoriales y dirija el compromiso de los diversos actores e instituciones como constructores de su
porvenir.

El Gobierno nacional elaboró en el año 2005 la propuesta de Visión Colombia II Centenario: 2019,
mediante la cual busca animar la discusión y motivar a los diversos sectores y entidades territoriales que
integran el país a tomar posiciones frente al futuro, con el fin de prepararse y constituirse en constructores
de un porvenir más promisorio. Desde 2008, la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS),
en coordinación con el Grupo Visión 2019 del Departamento Nacional de Planeación (DNP), invitó a
todos los departamentos a impulsar de manera conjunta la construcción de las visiones departamentales,
lo cual fue acogido aproximadamente por 21 de ellos a los cuales se les está acompañando y asistiendo
técnicamente.

Con el fin de alcanzar una visión de desarrollo compartida es necesario adelantar un diálogo entre las
visiones nacionales, sectoriales y territoriales que contemple la diversidad regional propia del país. De
ahí la trascendencia de la participación activa de los departamentos, como instancias estratégicas para
adelantar la articulación de la perspectiva nacional con la regional y local, por lo cual se recomienda a los
que cuentan con visiones compartidas, que las consoliden; y a los que no la han trazado, a que adelanten
las acciones necesarias para dicho propósito.

Este documento elaborado por el DNP a través de la DDTS con la asesoría de Hernando González
–experto en prospectiva territorial–, contiene una propuesta de orientación conceptual y metodológica
para la elaboración de visiones departamentales de desarrollo territorial y plantea criterios generales para
relacionarlas con la propuesta de Visión Colombia 2019. Esas visiones de desarrollo territorial son un

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Departamento Nacional de Planeación

elemento esencial de los procesos de planificación estratégica de largo plazo que incorporan la prospectiva,
con el fin de explorar opciones de futuro y de movilizar tanto a los actores como a las organizaciones
locales para que sean constructores de su porvenir. Por lo tanto, la orientación metodológica se referirá
a las fases de un proceso de planificación estratégica de largo plazo, considerado como un método eficaz
para llegar a un acuerdo mayoritario sobre el futuro deseado y posible y sobre las acciones cruciales para
construir la visión de desarrollo.

También el Departamento Nacional de Planeación ha venido impulsando la planificación y gestión del


desarrollo territorial con perspectiva de largo plazo a través de la Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible, con el ánimo de complementar los planes de desarrollo derivados de la Ley 152 de 1994 y los
Planes de Ordenamiento Territorial derivados de la Ley 388 de 1997. Se pretende, así, lograr la continuidad
de programas y proyectos integrales de desarrollo territorial que requieren para su maduración varios
periodos de gobierno, así mismo se procura constituir una capacidad permanente de planificación y
acción estratégica anticipatoria que reconozca las particularidades locales y regionales y que presida las
acciones de corto y mediano plazo.

Las Orientaciones conceptuales y metodológicas para la formulación de visiones de desarrollo


territorial están formadas por el material entregado durante los talleres realizados con los departamentos;
sin embargo, se ha decidido su publicación con el fin de que sirva de apoyo a otras entidades territoriales,
particularmente a los equipos interdisciplinarios e interinstitucionales encargados de elaborar las visiones
de desarrollo territorial. En él se expone el sentido y la importancia de la prospectiva, sus aportes
para el desarrollo territorial sostenible, los antecedentes de la planificación con perspectiva de largo
plazo existentes en el país, los componentes del proceso de planificación y las fases que contempla la
metodología de elaboración de la visión.

Igualmente, se presentan los criterios para la elaboración de un diagnóstico estratégico prospectivo y se


presentan los principales conceptos de desarrollo territorial y prospectiva, lo mismo que las indicaciones
para facilitar la articulación de las visiones de desarrollo departamental con la Visión Colombia II
Centenario: 2019.

ESTEBAN PIEDRAHITA URIBE


Director General del DNP

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1. Planificación estratégica prospectiva
para la elaboración de las visiones
de desarrollo territorial

Planificar un determinado territorio, significa reconocer anticipadamente las posibilidades de desarrollo


existentes y aquellas que es posible construir, cuando se comprenden y movilizan los potenciales de
desarrollo por medio de sus actores y organizaciones, y se articulan iniciativas sociales y económicas sobre
un medio natural, una red de centros urbanos, empresas e infraestructuras. La planificación territorial
es un medio para lograr transformaciones sustantivas socioeconómicas, teniendo en cuenta el contexto
espacial (interno y externo) en que se espera inducir los cambios deseados, uniendo esfuerzos alrededor
de una visión de desarrollo.

Alcanzar una visión de desarrollo compartida exige un ejercicio constante de planificación estratégica
participativo que posibilite comprender las trayectorias pasadas, presentes y posibles rumbos del
desarrollo, combinando las perspectivas económicas, sociales, políticas, institucionales y teniendo en
cuenta las condiciones del medio natural y construido, con el fin de establecer los factores de cambio y
de concebir y construir los escenarios que permitirán pasar de la situación presente al futuro deseado, a
través de estrategias que comprometan a los principales actores y organizaciones para que sean gestores
de su futuro.

La planificación estratégica aplicada al desarrollo territorial tiene dos connotaciones generales


complementarias: i) construir participativamente un “mapa” que permita entender de manera sistémica
la ubicación y las interrelaciones entre las dimensiones de desarrollo y facilite identificar los asuntos clave
(interdimensionales) con mayor potencial transformador y, ii) orientar sobre la forma de estructurar la
cadena de acciones (intersectoriales e interinstitucionales), con referencia a un territorio determinado,
que permitirá alcanzar los objetivos y metas que concretarán los cambios definidos.

Con el fin de concebir y construir una visión de desarrollo territorial es primordial disponer de conceptos e
instrumentos que permitan abordar de manera integral e integradora1 los factores básicos que estructuran
el desarrollo del territorio. Los objetivos, metas y estrategias para construir una visión de desarrollo
deben responder no solo a propósitos sectoriales y coyunturales, sino principalmente a los acuerdos
Integral por incluir de forma interrelacionada las dimensiones básicas del desarrollo territorial (natural, económica, social e institucional) e
1

integradora porque el desarrollo territorial se activa a través de la intersección e interacciones de los asuntos sectoriales y entre espacios y
niveles territoriales locales, regionales, nacionales e internacionales.

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Departamento Nacional de Planeación

entre los actores e instituciones locales y regionales derivados del análisis de las dinámicas de cambio de
los diversos componentes del sistema territorial, interrelacionando aspectos como la productividad y la
competitividad, con las condiciones y capacidades de desarrollo social, del recurso humano, la cultura, la
tecnología, con las condiciones del medio natural y las capacidades institucionales.

El territorio no es solo un soporte físico de las intervenciones humanas; es además un factor activo de
desarrollo donde se organizan las formas de cooperación, de asociación, de construcción de cadenas de
valor (a través de la activación de las capacidades, sus actores, agentes, organizaciones e instituciones).
La construcción de una visión compartida de desarrollo necesita sustentarse en los capitales tangibles
(recursos naturales, infraestructuras, equipamientos) e intangibles (talento humano, cultura de desarrollo,
emprendedorismo, innovación, capital social) para el desarrollo territorial, porque es a través de estos
que finalmente toman forma concreta en el territorio los diversos aspectos del desarrollo y allí se teje la
mediación entre el espacio y los actores e instituciones locales y de los demás niveles, departamentales,
regionales y nacionales. Los análisis y perspectivas de tales capitales para el desarrollo deberán realizarse
considerando, de manera interrelacionada, los contextos externo e interno.

Para la construcción de las visiones de desarrollo territorial, con sus correspondientes objetivos, metas,
estrategias y planes de acción, es recomendable incorporar a los métodos de planificación estratégica
instrumentos de prospectiva territorial de manera que se puedan analizar y comprender las condiciones
de desarrollo del territorio y su organización, y explorar las tendencias y posibles futuros, llegando a
acuerdos sobre escenarios de desarrollo deseables y posibles, y sobre los objetivos y estrategias para
alcanzarlos2.
“La prospectiva es una técnica que permite planificar y gestionar el desarrollo con base en la
previsión y la anticipación. La prospectiva trasciende la realidad, en primer lugar por medio
de un acto de imaginación creativa, luego por vía de la toma de conciencia, una reflexión sobre
la situación actual y posibles futuros; finalmente mediante un proceso de participación, de
imbricación y convergencia de los deseos, las expectativas, necesidades, intereses y potencialidades
de la sociedad para alcanzar un porvenir deseable”3.

La planificación estratégica de largo plazo posee características que la hacen apropiada para establecer
acuerdos y comprometer a los actores e instituciones en relación con objetivos y metas que responden a
la complejidad y dinámicas de desarrollo4 del territorio, a saber:
• Un enfoque multidisciplinario que posibilita un análisis integral del territorio, incentiva la participación de
actores con diversos puntos de vista y facilita el intercambio de ideas y opciones de desarrollo.

2
Este documento presenta de manera integrada los elementos generales del proceso de planeación estratégica prospectiva territorial que guían
la orientación técnica de la elaboración de visiones de desarrollo departamental. Con el fin de profundizar y ampliar los aspectos específicos
de los instrumentos de prospectiva que se tratarán se recomienda consultar principalmente la siguiente bibliografía: Francisco José Mojica.
La construcción del futuro. Concepto y modelo de prospectiva estratégica territorial y tecnológica. Convenio Andrés Bello, Universidad
Externado de Colombia 2005. Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe.
Javier Medina, Édgar Ortegón. Serie Manuales Cepal –Ilpes– 51. El campo de los estudios de Futuro. Análisis de Foresight y Prospectiva.
Raúl Trujillo Cabezas. Universidad Externado de Colombia, 2008. Javier Medina. Visión Compartida de Futuro. Universidad del Valle 2003.
La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Michel Godet, Prospectiva y planificación territorial. Juanjo Gabiña.
3
Miklos, T. y M. E. Tello. Planeación prospectiva. Limusa, México 1998.
4
Capriatio, Michele. “Las Ventajas y los retos en la aplicación de métodos de prospectiva en las regiones menos desarrolladas”. Universidad de Bari. Italia.

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

• Un enfoque de largo plazo que posibilita explorar y conocer información sobre posibles futuros y concebir
escenarios sobre la evolución de las diversas dimensiones del desarrollo territorial (económico, social,
ambiental, institucional, tecnológico).

PARA RECORDAR
“No podrá existir una acción estratégica potente a corto y mediano plazo para transformar los grandes problemas nacionales
y regionales, sin contar previamente con una reflexión prospectiva a largo plazo que relacione fortalezas y debilidades del
territorio en el contexto interno y externo”. (Gabiña, J. Prospectiva y planificación territorial. Hacia un proyecto de futuro.
Alfaomega. 1999).

Es un proceso de aprendizaje colectivo construido participativamente a partir de la experiencia y expectativas


de diferentes actores y sectores (público, privado, sociedad civil). Así, el proceso de planificación se
constituye en una ocasión para compartir, colaborar, proponer y generar actitudes proactivas, que
permitan superar limitaciones, como por ejemplo la resistencia al cambio.

Cabe señalar que la clave del éxito de un proceso de planeación estratégica de largo plazo se encuentra
en la adecuada articulación de los componentes técnico y participativo (o político) del mismo5. El
ejercicio técnico demanda la utilización del pensamiento estratégico y análisis sistémico con el fin de
identificar los asuntos críticos, y los factores de cambio clave para el desarrollo, utilizando marcos
conceptuales para entender la complejidad y heterogeneidad de los componentes del territorio, y teniendo
presentes las particularidades del medio natural y construido, así como de la organización humana que
lo habita. Por su parte, el componente participativo hace relación a la construcción conjunta de la
visión de desarrollo, de manera que se articulen los intereses de los actores e instituciones clave en torno
a los asuntos estratégicos para el desarrollo y se creen capacidades para que las entidades territoriales se
constituyan en autogestoras de las transformaciones necesarias para alcanzar los objetivos acordados.

PARA RECORDAR
La planificación estratégica territorial coloca el énfasis sobre la identificación de señales de cambio en medio del ambiente de
incertidumbre y de transformación continua que caracteriza los entornos territoriales, procurando insumos para desarrollar
estrategias de anticipación.

Los factores de cambio son los principales hechos o fenómenos que determinan la evolución,
transformación o modificaciones en las dimensiones del desarrollo de las entidades territoriales6
enfocándolos desde el entorno exterior: económico, social, político-administrativo, cultural, científico-
tecnológico y ambiental; y desde el ambiente interno: de mercados, administrativo, social, tecnológico,
financiero y de producción. Entre los factores de cambio se encuentran las fuerzas clave que definirán
los escenarios futuros.

Según su campo de influencia los Factores de Cambio pueden ser:

Factores de Cambio Endógenos: fuerzas internas a la organización; se pueden clasificar en fuerzas de


mercado, sociales, administrativas, tecnológicas, logísticas, productivas, financieras.
5
Herramientas para la prospectiva territorial. Planificación Estratégica de Ciudades. Bilbao-30 de junio de 2008. Eneko Astigarraga. Universi-
dad de Deusto.
6
Francisco Restrepo, Carlos Arturo. Iniciación a la Prospectiva Estratégica. Universidad Militar Francisco José de Caldas. Bogotá. 2004.

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Departamento Nacional de Planeación

Factores de Cambio Exógenos: fuerzas externas a la organización: locales, regionales, nacionales


supranacionales y mundiales; se pueden clasificar en fuerzas geopolíticas, económicas, tecnológicas,
culturales, ambientales.

Es importante diferenciar entre factores de cambio endógenos y exógenos, porque la estrategia de


desarrollo territorial se debe focalizar alrededor de los factores endógenos debido a que sobre ellos existe
un mayor nivel de gobernabilidad y de control a través de los actores y organizaciones del territorio, y
por lo tanto es más factible incidir sobre ellos.

Los factores de cambio pueden ser catalogados como tendencias, hechos portadores de futuro y rupturas:
• La tendencia es un fenómeno verificable históricamente que presenta un comportamiento creciente
o decreciente en el tiempo (ejemplos: envejecimiento en la estructura de la pirámide poblacional,
aumento de la demanda de mano de obra calificada, formación de ciudades región).
• Las rupturas son fenómenos o hechos que se oponen a las tendencias, y las pueden debilitar, anular
o interferir, afectándolas y contrarrestando su acción (Ejemplo: reemplazo de energía derivada del
petróleo por energías alternativas: hidrógeno, eólica, solar, atómica, etc.).
• Hechos Portadores de Futuro, son fenómenos que existen como semillas en crecimiento por lo tanto
no se pueden verificar históricamente, pero en el futuro podrían provocar cambios trascendentales
(primeros automóviles movidos por energía eléctrica, transporte inteligente, libros digitales).
La construcción de la propuesta técnica para definir la visión de desarrollo territorial es un ejercicio
de análisis del pasado, del presente y especialmente de exploración de opciones de futuro y de análisis
sobre la pertinencia de estas con respecto a las características específicas de cada territorio.

PARA RECORDAR
Las condiciones históricas y culturales y el grado de desarrollo social, económico y político de cada entidad territorial
condicionan, en gran medida, las trayectorias de desarrollo y las posibilidades de alcanzar determinados objetivos y metas de
largo plazo.

La definición de estas opciones requiere el concurso de expertos en desarrollo territorial, líderes gremiales
y sociales y de los tomadores de decisión más representativos de las diversas zonas y sectores del territorio,
quienes deben contar con la capacidad para captar los intereses y percepciones de la comunidad en
general y orientar sus decisiones en función del bienestar colectivo de los habitantes de la región.

¡IMPORTANTE!
La construcción de la visión no será posible si los líderes de los principales componentes del desarrollo
territorial no participan proactivamente en el proceso de reflexión sobre el futuro y en la definición de las
estrategias para construirlo. Adicionalmente, el proceso de construcción social de futuro debe acompañarse
con la formación de la institucionalidad necesaria para que la visión de desarrollo se construya, teniendo
presente que es una tarea de largo plazo que amerita continuidad y perseverancia.

Los avances hacia la construcción de visiones de desarrollo dependen en gran medida de la madurez
político-institucional y los liderazgos existentes en las entidades territoriales. De tal manera,

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

algunas entidades territoriales con reconocida tradición en su capacidad de planificación ya disponen


de planes, propuestas y organización institucional para participar proactivamente en dichos procesos;
mientras que otras entidades están adelantando recientemente procesos de planeación estratégica de
largo plazo o han realizado ejercicios anteriores que pueden ser retomados; y otras no han iniciado
las actividades correspondientes. Desde el punto de vista de la estrategia para la asesoría de proceso
de elaboración de visiones de desarrollo departamental, dichas diferencias en la capacidad técnica e
iniciativa política de planificación, deben considerarse para definir acompañamientos diferenciales que
atiendan tales particularidades.

Por otra parte, el carácter estratégico de la visión de desarrollo departamental también debe precisarse
con respecto a la focalización de los objetivos que se busca alcanzar con tal instrumento. La planificación
estratégica territorial puede contribuir a diversos objetivos de interés para los diferentes actores y sectores
involucrados, destacándose aquellos que propician cambios en la forma como se aborda el desarrollo,
como por ejemplo la adopción de actitudes proactivas frente al futuro, el fomento de acciones asociativas
alrededor de objetivos compartidos, y la realización de acuerdos y pactos de desarrollo. Entre los
objetivos territoriales a los cuales contribuyen los ejercicios de planificación de largo plazo, se destacan
los registrados en el siguiente cuadro:

Cuadro 1
Objetivos de la prospectiva según ámbitos de interés territorial
Ámbitos y Aportes de la Prospectiva Territorial

ÁMBITO APORTES AL DESARROLLO TERRITORIAL

Contribuir a aumentar la autonomía de los territorios


Político Disponer de “proyectos políticos con visión de largo plazo” que califiquen las decisiones de
los dirigentes y el electorado
Lograr consensos entre autoridades y ciudadanos para comprometerlos con la construcción
del futuro de su territorio.

Promover el aprovechamiento óptimo de los recursos teniendo en cuenta su sostenibilidad


y posicionar competitivamente al territorio en los ámbitos nacional y mundial.
Económico

Crear imagen atractiva del territorio y ubicarlo destacadamente en la red urbano-regional.


Estratégico Territorial

Constituir una sociedad informada, actualizada, conocedora de las opciones de futuro y


dispuesta a la innovación y al cambio.
Inteligencia Colectiva

La prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a alcanzar objetivos relacionados con fines
políticos, económicos, posicionamiento estratégico y formación de inteligencia colectiva, así:

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Departamento Nacional de Planeación

• Dotar a la entidad territorial de un proyecto colectivo de desarrollo con visión de largo plazo
que logre unir esfuerzos de los diversos sectores y actores locales, con el fin de avanzar en una misma
dirección que conduzca a un bienestar continuo.
• Posicionar regional, nacional e internacionalmente a la entidad territorial con una imagen
atractiva para la inversión y el desarrollo, que destaque la identidad, cultura propia y fortalezca la
autonomía.
• Avanzar hacia mejores posiciones en las clasificaciones de competitividad y desarrollo.
• Aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios (por ejemplo aquellos provenientes de
bonanzas económicas, regalías por hidrocarburos o minerales), estableciendo objetivos, estrategias
y proyectos integrales territoriales compartidos que permitan explotarlos sosteniblemente y generar
desarrollo local.
• Promover e instaurar instrumentos de planificación y gestión con visión de largo plazo,
que lleven a que los sucesivos planes cuatrienales de desarrollo, derivados de la Ley 152 de 1994,
se constituyan en la base para construir la visión de desarrollo por medio de acciones de corto y
mediano plazo.
• Explorar y reflexionar continuamente sobre la evolución futura de las condiciones de
desarrollo y definir con anticipación las estrategias que posibilitarán actuar proactivamente frente a
ciclos económicos recesivos, de recuperación o auge.
• Disponer de un documento sobre la visión de desarrollo de la entidad territorial, con
identificación de objetivos y metas que podrán articularse con los objetivos y metas propuestos en
otros ejercicios o procesos de planificación de largo plazo que intervienen en el desarrollo territorial.
Entre ellos, la Visión Colombia 2019, los planes de competitividad departamental, las Agendas de
CT&I, los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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2. Antecedentes de planificación prospectiva de
las entidades territoriales

La planificación de largo plazo no es un tema nuevo para las entidades territoriales colombianas. Desde
la década de los 70 del siglo XX se introdujo el tema en varios espacios de reflexión y debate, tanto a
escala nacional como regional1. Posteriormente, se accedió a los estudios de expertos internacionales
en prospectiva territorial como Eleonora Masini, Pierre Piganoil y Michel Godet, entre otros. En la
década de los 80 se destaca la elaboración de los planes “Antioquia Siglo XXI”, el programa ciudadano
“El Cali que Queremos” y Valle 2000. En los 90 se utilizan algunas herramientas de planeación de largo
plazo para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial municipal, y desde el año 2000 se
destaca el impulso que ha recibido el tema en el DNP, tanto en el ámbito nacional con la elaboración de
la propuesta Visión Colombia II Centenario: 2019, como en el territorial, a través del apoyo ofrecido a
través de la DDTS a los procesos de planeación regional.

2.1. Avances existentes de planes prospectivos departamentales


Diferentes departamentos, municipios y algunas regiones han adelantado ejercicios de planificación
estratégica. Los planes obtenidos en dichos procesos han sido de tipo sectorial y/o territorial, dirigidos a
temas como la competitividad económica, la ciencia y tecnología y el desarrollo territorial. En particular,
en la escala departamental se destacan los siguientes procesos en materia de planeación de largo plazo:
• Antioquia. En 1999 se llegó a un acuerdo entre el gobierno departamental, el sector privado, las
universidades y diversas organizaciones sociales, para elaborar el Plan Estratégico de Antioquia
(PLANEA). El proceso de planeación estratégica en Antioquia ha tenido continuidad durante la última
década y ha consolidado una institucionalidad propia que se ha orientado a definir acuerdos sobre un
modelo de estructura territorial futura del departamento y una agenda de programas y proyectos para
hacerla realidad; sus lineamientos que se han incorporado en los planes de desarrollo –departamental
y municipales– y en las acciones de los diversos sectores que conforman el departamento2.
1
Colciencias. Programa colombiano de prospectiva tecnológica e industrial. Balance 2003 – 2008. Javier Medina V. Panel internacional de
prospectiva en ciencia, tecnología e innovación. Bogotá, junio de 2008.
2
En particular, recientemente Antioquia se ha concentrado en el diseño y puesta en marcha de dos instrumentos institucionales para la eje-

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Departamento Nacional de Planeación

• Plan Estratégico Nariño 2030. Este plan logró posicionarse como referente en pasadas administraciones
gubernamentales; sin embargo, ha perdido proyección y está requiriendo actualización.
• Plan Maestro del Valle del Cauca 2015. Corresponde a una iniciativa dirigida a orientar el desarrollo
integral y sostenible del Valle del Cauca y a fortalecer la planificación con visión de largo plazo. Este
proceso se ha socializado y está en proceso de actualización.
• Planes estratégicos Huila 2020, Quindío 2002, y Risaralda 2017. Esos ejercicios se han realizado en diversos
momentos de pasadas administraciones gubernamentales y están en proceso de actualización.
En la escala regional3 también existen destacadas iniciativas de planificación estratégica de largo plazo,
las cuales se constituyen en insumos para la construcción de visiones departamentales, entre las que cabe
señalar:
• Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca. Proceso que surgió en el 2001, con base en un
acuerdo de voluntades entre el Alcalde de Bogotá, el Gobernador de Cundinamarca y el Director de
la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
• Estrategia prospectiva del Occidente Colombiano. Se elaboró entre los años 1997 y 1998 por iniciativa del
Consejo Regional de Planeación del Occidente Colombiano4.
• da y sus áreas de influencia.
• Asociación de departamentos de la Orinoquia y Amazonia Colombiana (Amazorinoquia). Este proceso inició
en abril de 2004 y reúne a los departamentos de Casanare, Meta, Arauca, Guaviare, Vaupés, Vichada,
Guainía, Caquetá, Putumayo y Amazonas.
• Región Caribe. La Fundación Universidad del Norte, con sede en Barranquilla, elaboró un documento5
que contiene diagnóstico, propuestas y recomendaciones de política que buscan relacionar la
propuesta de Visión Colombia 2019 con las condiciones de desarrollo de los departamentos de la
costa Caribe colombiana.
Adicionalmente, se identifican otros insumos en materia de planificación con perspectiva de largo plazo,
que se constituyen en referentes para la elaboración de las visiones de desarrollo:
• Los departamentos y municipios se han comprometido con la inclusión en sus planes de desarrollo
de las acciones necesarias para alcanzar las metas que permitirán cumplir con los compromisos de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015.
• A escala nacional y territorial se dispone de ejercicios sectoriales de planeación con perspectiva de
largo plazo, que tratan, entre otros temas, los relacionados con la ciencia y tecnología, y energía. Las

cución de los proyectos estratégicos: la Agencia de Desarrollo Regional de Antioquia (ADRA) y las Unidades de Pensamiento Estratégico y
Prospectivo (UPEP), que actualmente funcionan para los temas de educación, ciencia y tecnología, desarrollo económico local y emprendi-
mientos, inversión e internacionalización.
3
Para un mayor detalle sobre las experiencias regionales ver: DNP (2007). “Visión Colombia II Centenario: 2019. Fortalecer la des-
centralización y adecuar el ordenamiento territorial. Propuesta para discusión”. Bogotá D.C. P. 43-54.
4
Los Consejos Regionales de Planificación (CORPES) funcionaron durante el periodo 1995-2002, como instancias de planifi-
cación regional con agrupaciones de departamentos que cubrían todo el país. El Corpes Occidente estaba integrado por los
departamentos de Antioquia, Valle, Cauca, Nariño, Chocó, Caldas, Quindío y Risaralda.
5
Fundación Universidad del Norte; DNP (2007). “Visiones Regionales. Capítulo Caribe”. Bogotá D.C. El documento puede con-
sultarse en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/visiones_regionales/caribe-docu-
mento-web.pdf

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Agendas Regionales de Ciencia, Tecnología e Innovación, impulsadas por Colciencias, son un ejercicio
de reflexión/concertación/programación de acciones, mediante las cuales los gobernantes y demás
líderes regionales de CyT establecen compromisos y planes de acción para promover, incentivar y
acelerar el desarrollo científico-tecnológico en torno a los sectores estratégicos para el desarrollo
regional.
• En departamentos con población étnica se dispone de planes de vida concebidos por los grupos étnicos,
indígenas y afrocolombianos. Estos planes se caracterizan por identificar visiones de desarrollo que
procuran la armonía del desarrollo con el uso y ocupación del territorio y sus recursos.
• A escala subregional –dos o más municipios del mismo o de diferentes departamentos– se destacan,
entre otros, los siguientes ejercicios de planeación de largo plazo: la Agenda 21 para la subregión del
Pacífico, la Agenda 21 para la Amazonia, el Plan Estratégico Región Urabá-Darién, Plan de Acciones
Estratégicas para el desarrollo sustentable de la región de la Mojana. ica cabe destacar los procesos
adelantados en los diferentes departamentos del país para la formulación de sus Agendas Internas
para la Productividad y la Competitividad y los Planes Regionales de Competitividad. En las Agendas
Internas los departamentos hicieron propuestas iniciales sobre apuestas productivas territoriales, que
son la base para los planes de competitividad que se están consolidando actualmente, teniendo en
cuenta una perspectiva de largo plazo.
El inventario de las iniciativas de ejercicios y procesos de planeación con visión de largo plazo muestra
un importante acervo de experiencias que es básico capitalizar en este nuevo impulso que se está dando
a la reflexión y acción con visión de largo plazo.
No obstante lo anterior, la mayoría de las iniciativas de planificación de largo plazo no han conseguido
trascender más allá de los periodos de gobierno de las respectivas administraciones que las promovieron
en su momento. Sin embargo, los ejercicios técnicos y la organización institucional que lograron
constituir para el efecto, son avances valiosos que es recomendable retomar para la fase de
planeación con perspectiva de largo plazo que se está promoviendo.
El inventario y valoración de los avances existentes en las entidades territoriales, sobre ejercicios y
procesos de planeación con perspectiva de largo plazo, es necesario para que los procesos de planificación
aprovechen al máximo los insumos existentes, procurando construir sobre lo construido, y porque dicha
información es indispensable para realizar las articulaciones pertinentes entre procesos de planeación que
son referentes básicos (sectoriales y territoriales), según los contextos en los cuales se debe inscribir todo
proceso de La revisión de los principales planes prospectivos existentes en las entidades territoriales y
de los procesos que los han precedido indica el siguiente estado:
• Departamentos con planes estratégicos prospectivos en fase de implementación y/o con institucionalidad consolidada
que respalda la continuidad del proceso. En estos casos (por ejemplo Antioquia) se requerirá adelantar un
trabajo conjunto (Gobierno Nacional – gobernaciones) para examinar los puntos de encuentro y
definir la forma de articular objetivos y de integrar acciones alrededor de metas compartidas al 2019.
• Departamentos con planes estratégicos con visión de largo plazo que se están constituyendo en referentes básicos de las
administraciones gubernamentales. Al existir una visión compartida de desarrollo vigente y un plan
estratégico, impulsado por las administraciones gubernamentales, será conveniente que el Gobierno
Nacional junto con la organización interinstitucional (público – privada – social) que impulsa la
implementación de tales planes, promuevan su consolidación e identifiquen los puntos de encuentro

15
Departamento Nacional de Planeación

entre las respectivas visiones y estrategias, para establecer la forma de articular los asuntos de interés
común.
• Departamentos que están retomando ejercicios de planeación estratégica realizados en pasadas administraciones
como los casos de Valle del Cauca, Quindío, Cesar y Huila. En este tipo de departamentos es
recomendable aprovechar al máximo los insumos existentes y realizar las actualizaciones que sean
indispensables. Se podrán retomar los documentos y organización precedentes para evaluar los
avances y definir la forma de retomar el proceso.
• Departamentos cuyas actuales administraciones se han comprometido a liderar la elaboración de planes estratégicos
prospectivos y así lo han contemplado en sus planes de desarrollo 2008 – 2011, y en los cuales existen
antecedentes de ejercicios de planeación estratégica con visión de largo plazo. En estos casos es
oportuno realizar un juicioso inventario y valoración de tales iniciativas, precisando sus componentes
de contenido técnico y de procesos institucionales y políticos, para que se constituyan en la base
del diseño del proceso de planificación del desarrollo territorial, previendo la articulación de las
perspectivas sectoriales existentes en una perspectiva integral de desarrollo.
• Departamentos que no han adelantado procesos de planeación de largo plazo. Es importante que todos los
departamentos incorporen la planificación y acción con visión de largo plazo en su gestión
gubernamental y privada. Con tal fin se invita a los actores e instituciones territoriales a iniciar la
elaboración de planes estratégicos prospectivos territoriales que les permita explorar participativamente
la situación actual así como prever, en el mediano y largo plazo, la evolución de los factores clave
para el desarrollo de sus territorios, ponerse de acuerdo en una visión de desarrollo y establecer los
objetivos, metas y estrategias que harán posible la construcción del futuro elegido.

2.2. La articulación de las visiones de desarrollo departamental


con otros procesos prospectivos
La prospectiva territorial debe ser abordada con una perspectiva espacial abierta, en el sentido de prever
la articulación con los ámbitos internos y externos que le dan contexto y en los que necesariamente se
desplegarán las diversas dimensiones del desarrollo complementándose. En tal sentido es recomendable
articularse con procesos subregionales similares y con planes, políticas, programas y proyectos, con
perspectiva de largo plazo, de los departamentos del área de influencia, e igualmente con procesos
prospectivos de escala regional, nacional e internacionales, que tengan relación directa con las
dimensiones de desarrollo del departamento. También, desde el ángulo de los horizontes temporales de
los planes prospectivos, es necesario que existan determinados años de “encuentros” entre los objetivos
y metas de las visiones o de los escenarios seleccionados, con el fin unir esfuerzos armónicamente en
direcciones comunes y de retroalimentarse mutuamente. Los diversos objetivos y metas, pensados desde
la perspectiva territorial, son interdependientes y por lo tanto el logro de determinados resultados en
un año dado exige la convergencia de acciones intersectoriales e interterritoriales.

Uno de los referentes clave del contexto externo es la Visión Colombia II Centenario 2019, con la cual las
visiones de desarrollo de las entidades territoriales deben buscar amplia articulación, al tener en cuenta,
por una parte, la relación gobierno nacional-gobiernos territoriales y, por otra, que las acciones que se
adelantan a través del Plan Nacional de Desarrollo están referidas a los objetivos y metas nacionales que
propone Visión 2019, y esos objetivos y metas finalmente toman forma física en las diversas entidades

16
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

territoriales. En capítulo anexo este documento presenta una breve reseña de la Visión Colombia 2019
y plantea un cuadro que la interrelaciona, con algunas lecturas que se podrán hacer desde la visión
departamental, siguiendo las fases de planeación prospectiva territorial.

17
3. La planificación prospectiva del sistema
territorial, componentes y fases

Las visiones de desarrollo territorial departamental necesitan estar respaldadas por procesos de
planificación estratégica territorial con perspectiva de largo plazo, de manera que se logre la integración
entre los elementos técnicos que componen las dimensiones del desarrollo territorial y a la vez se incorporen
los actores y organizaciones que se deben encargar directamente de la concepción y construcción de su
futuro, siguiendo el ciclo iterativo de reflexión, empoderamiento, acción y aprendizaje, propio de la
prospectiva territorial.

Los procesos de planificación estratégica prospectiva territorial, como su denominación


lo indica, deben contener dos componentes, interrelacionados: desarrollo territorial y
prospectiva. Desde el punto de vista del primero se trata de un abordaje del territorio departamental
como factor de desarrollo multidimensional, y para el efecto se deberá realizar un análisis y
comprensión sobre la forma como se interrelacionan y estructuran en el espacio los elementos
territoriales tangibles e intangibles (naturales, construidos, económicos, sociales e institucionales) para
alcanzar más productividad, equidad y sostenibilidad. Por su parte, el abordaje prospectivo analiza
el territorio como espacio o escenario donde es posible concebir múltiples futuros y desde el cual
actores y organizaciones, con actitud proactiva, utilizando pensamiento creativo y herramientas como
estudios de futuro y construcción de escenarios, logran llegar a acuerdos sobre visiones de desarrollo
compartidas y sobre las estrategias para hacerlos realidad.

En este capítulo se presentan los elementos que componen un proceso de planificación estratégica
prospectiva territorial. Para el efecto se abordan los aspectos territoriales y prospectivos del proceso, la
naturaleza y estructura sistémica de los componentes del territorio, los elementos que caracterizan este
tipo de planificación y las instancias que lo desarrollan y, finalmente, se presentarán las fases del proceso
de planeación, reseñando sus principales elementos1.

En este documento de orientaciones técnicas para la elaboración de las visiones departamentales no se ha previsto desarrollar detalladamente
1

cada componente. En documentos posteriores se presentarán propuestas conceptuales y metodológicas para cada fase del proceso de plani-
ficación prospectiva.

19
Departamento Nacional de Planeación

3.1. Planificación territorial para movilizar las capacidades internas


articulando las dimensiones de desarrollo con perspectiva de
largo plazo
El principal carácter distintivo de las visiones de desarrollo territorial, es que estas se sustentan en
estrategias derivadas de los ingredientes propios del desarrollo territorial endógeno y de la prospectiva.

El desarrollo territorial endógeno surge al abordar el proceso de planificación asumiendo el territorio


como un factor activo de desarrollo y no solamente como el escenario geográfico y natural pasivo en
el que se realizan las diversas acciones socioeconómicas que requiere la sociedad. Con tal fin es crucial
comprender la organización del territorio y explorar escenarios alternativos entendiendo al territorio
como un medio catalizador, generador de sinergias y de entornos favorables para el desarrollo, que
necesita ser planificado y gestionado en el nivel de las articulaciones, redes, integraciones, formación
de estructuras, alianzas, etc. Esta es una primera diferencia fundamental ante la planificación sectorial
tradicional; el desarrollo territorial no se alcanza con la sumatoria de acciones sectoriales sino con
la integración de estas alrededor de conceptos y estrategias territoriales integradoras derivadas de la
planificación regional, urbana, rural y del desarrollo local.
Los planes estratégicos territoriales articularán las perspectivas del desarrollo y el ordenamiento
territorial. Entendiendo el desarrollo territorial como una estrategia que busca potenciar las capacidades
endógenas, ampliar las opciones de futuro y constituir a actores y organizaciones locales y regionales en
autogestoras del desarrollo, y el ordenamiento territorial como la organización del espacio en función
de la estrategia de desarrollo territorial, teniendo en cuenta la capacidad de carga del ambiente natural
y construido, y el reordenamiento necesario para mantener la calidad del medio ambiente, facilitar el
crecimiento económico y el progreso social.

En el desarrollo territorial intervienen elementos materiales (base natural, infraestructuras,


instalaciones empresariales, etc.) los recursos inmateriales (educación, investigación, cultura, relaciones
sociales y políticas) y también las interacciones de actores y organizaciones sociales, económicas,
que crean redes, sinergias y desarrollan competencias locales, como saber hacer, ambiente productivo,
ambiente sano, cultura de desarrollo, asociatividad, y reglas de juego que facilitan el desarrollo.

El desarrollo territorial se entiende como un proceso de cambio estructural emprendido por


una sociedad organizada territorialmente, sustentado en la potenciación de los capitales y recursos (materiales
e inmateriales) existentes localmente y el aprovechamiento de las oportunidades externas, con el fin de dinamizar la
economía y de mejorar la calidad de vida de la población.
La comprensión de la complejidad de la estructura territorial y su análisis sistémico son básicos
para concebir una visión y unas estrategias integrales potentes para el desarrollo territorial y
para el efecto es necesario contar con referentes conceptuales de desarrollo regional, urbano, rural,
competitividad territorial, sistemas productivos territoriales, gobernanza, cohesión social, capital social,
identidad cultural, etc.
Los componentes territoriales pueden ser integrados y examinados, de manera interrelacionada a
través de subsistemas como los siguientes: socio-cultural, económico-productivo, político-institucional,

20
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

urbano-regional y natural. Cada subsistema podrá ser tratado de manera integral utilizando conceptos
como ecorregión, capital social, gobernanza, etc. Estos subsistemas a la vez se analizarán de manera
interrelacionada, articulados (sistémicamente) a través de estrategias derivadas de conceptos integradores
como desarrollo endógeno, competitividad sistémica, ejes de integración y desarrollo, desarrollo local y
sistemas productivos territoriales . el siguiente esquema muestra las dimensiones y los conceptos guía de
cada una y además los conceptos integradores que se pueden utilizar para su tratamiento sistémico.

Esquema 1
Subsistemas Territoriales Conceptos e Interrelaciones

Subsistema social Subsistema Económico productivo


- Objetivos: Crecimiento y desarrollo económico,
- Objetivos: Actores y organizaciones territoriales CONCEPTOS INTEGRADORES DE territorios competitivos, mejoramiento del
generadoras de lazos sociales y acción colectiva, SUBSISTEMAS DEL DESARROLLO empleo y la calidad de vida de la comunidad
desarrollo humano, emprendedorismo, TERRITORIAL territorial y la elevación de la equidad social.
inclusión social equidad
- Conceptos guía: Desarrollo económico Local
(DEL), Competitividad sistémica territorial,
- Conceptos guía para el análisis: Desarrollo Medios innovadores, Transformación productiva
humano, capital social cohesión social, Desarrollo endógeno con equidad, cadenas productivas,
cultura del desarrollo clúster territorial
Desarrollo local
Competitividad sistémica
Gobernanza
Subsistema natural Cohesión regional Subsistema institucional - Político
- Objetivos : Conservación y aprovechamiento Prospectiva territorial
sostenible (Ecodesarrollo)
Sistemas territoriales de innovación
- Conceptos guía: Ecorregión, Subsistema - Objetivos: Buen gobierno, Sostenibilidad política
construido: innovadores, sistema urbano-regional
Medio innovador institucional, desarrollo territorial, democracia,
promotor del desarrollo territorial participación gobernabilidad
Ejes de integración y desarrollo,
Subsistema construido Logística
- Objetivos: Entornos territoriales innovadores, Ciudades región
sistema urbano-regional promotor del - Conceptos guía: Instituciones - organizaciones
desarrollo territorial Gobernanza, densidad institucional
Sistemas productivos territoriales
- Conceptos guía: Ciudades región, nueva
ruralidad, nueva geografía económica Mesopolíticas territoriales

El análisis territorial no se realiza solamente sobre los aspectos sectoriales y las respectivas dimensiones
a las cuales pertenecen de manera individual . Dicho análisis logra su propósito en el momento que
alcanza una comprensión integral del sistema territorial, sobre su evolución y sobre los factores
estructurantes que lo defi nen y que condicionan su futura evolución. Para abstraer tales aspectos de la
complejidad territorial, los marcos teóricos facilitan entender los elementos del sistema territorial y su
importancia relativa en las estrategias de desarrollo . la aplicación práctica de tales enfoques teóricos
(como por ejemplo los sistemas productivos territoriales), espacializados (mapifi cados) según las
condiciones de cada territorio en particular, permitirá reconocer la forma como los elementos sectoriales,
componentes de cada dimensión, las redes e interrelaciones existentes, están formando en la práctica
áreas de desarrollo territorial de diverso orden y grado de desarrollo2 .

2 en el subcapítulo 4 .2 .3 de este documento, correspondiente al subsistema económico – productivo, se propone e ilustra el desarrollo de la
siguiente cadena analítica para caracterizar los subsistemas territoriales: base conceptual, dimensiones propias del subsistema, factores, varia-
bles, actores, organizaciones y espacialización en los territorios pertinentes.

21
Departamento Nacional de Planeación

La perspectiva analítica y estratégica del desarrollo territorial debe llevar a visualizar el


departamento desde una lógica de zonas o de áreas de desarrollo territorial, que permita
entender la forma como se estructuran los diversos espacios o subregiones identificando sus
componentes estratégicos las interrelaciones, articulaciones, cadenas de valor territorial, ejes
de integración y desarrollo territorial.
La comprensión del territorio departamental como un sistema productivo territorial, permite
entender la organización territorial a partir de la dimensión económica-productiva (la base económica)
observando inicialmente los aspectos microeconómicos, el tejido empresarial, ventajas comparativas y su
especialización, trascendiendo desde lo sectorial hacia la formación de encadenamientos productivos y
más allá, hacia el entorno territorial. Agregando así la perspectiva de generación de sinergias empresas-
territorio (crecimiento + desarrollo), a través de la formación de cadenas de valor territorial que potencian
las capacidades de desarrollo endógeno local y a la vez establecen una relación armónica con el medio
natural. Esta perspectiva sistémica permitirá identificar el modelo de desarrollo económico local que
caracteriza al departamento e identificar sus elementos estructurantes. El modelo territorial actual
será referente de partida hacia la exploración de las tendencias y escenarios futuros con el fin de
llegar a acuerdos sobre el modelo territorial futuro deseable y viable.
El modelo de desarrollo territorial, reconocido con base en los referentes conceptuales técnicos (como
los mencionados anteriormente), debe igualmente comprenderse desde el punto de vista del proceso
político-institucional que lo estructuró, esto llevará a identificar los actores, las organizaciones, y el sistema
institucional que lo caracteriza, buscando entender las fuerzas políticas e institucionales que explican la
situación actual y sus tendencias, y precisar los factores clave que explican sus fortalezas y debilidades.
Desde el punto de vista del componente político-institucional de las visiones departamentales es esencial
tener presente que lo fundamental del proceso prospectivo territorial no son las representaciones
de futuros posibles, sino los consensos que se logran en el trayecto para construir en la práctica
el escenario futuro: Para la construcción social de futuro se tendrá en cuenta que la voluntad social y
política es la fuerza capaz de aprovechar las oportunidades asumiendo el futuro como un espacio de
libertad, voluntad y poder.
Frente al panorama político-institucional de desarrollo territorial propio de cada territorio, el enfoque
prospectivo del proceso de planificación implica asumir el futuro como un espacio abierto para explorar
y construir nuevas opciones de desarrollo y para atreverse a romper inercias y estereotipos que limitan o
bloquean la capacidad transformadora que debe presidir la evolución de la sociedad. Es decir, el proceso
de planificación estratégica territorial requiere acompañarse, desde el inicio, con una actitud prospectiva,
inicialmente por parte de quienes lideran y orientan institucional y técnicamente el proceso. Tal actitud
debe transmitirse finalmente a toda la sociedad. En particular, es importante promover una actitud
proactiva, en el sentido de advertir y explorar múltiples futuros y además de emprender las acciones que
sean necesarias, a través de la estrategia prospectiva, para alcanzar los cambios necesarios.
Los estudios de futuro, como instrumentos para la anticipación, tienen íntima relación con la
planificación y con el desarrollo de políticas públicas. Las conjeturas sobre posibles futuros facilitan
la reducción de incertidumbres y otorgan fundamentos racionales para “apostar” por alguna forma
de porvenir. La incorporación de esta perspectiva en la metodología prospectiva territorial se realizará
utilizando técnicas de foresight, entendidas como formas rigurosas de explorar las alternativas de
futuro para establecer los escenarios opcionales de desarrollo territorial.

22
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

En síntesis la planificación estratégica territorial con perspectiva de largo plazo, exige utilizar
conceptos y métodos que posibiliten movilizar y articular las capacidades de desarrollo endógeno
examinadas y estructuradas interdimensionalmente, explorando diversas opciones de futuro y
asumiendo actitud proactiva, con el fin de llegar a acuerdos para comprometer efectivamente a
actores y organizaciones en la construcción social de futuro3.

3.2. Componentes generales e instancias de soporte al proceso de


planeación estratégica territorial de largo plazo
Como se señaló en el primer capítulo, un proceso de planificación estratégica territorial de largo plazo se
caracteriza por su carácter técnico y político.

El componente técnico guarda relación con los requerimientos de información y conocimiento que
se necesitan para aplicar los instrumentos propios de la planeación estratégica de largo plazo. Además,
a través del mismo ejercicio técnico es posible avanzar en la formación de un tejido social, académico e
institucional, dirigido hacia la construcción social de futuro, que incorpore en los actores y organizaciones,
conocimiento, cultura de la planificación y la acción experta con perspectiva de largo plazo.

El componente político corresponde a las formas de captar e incorporar los intereses y propuestas de
los tomadores de decisión, como líderes y representantes de las diversas organizaciones que integran el
territorio y como artífices de las políticas y acciones públicas, privadas y sociales.
Los componentes técnico y político de los procesos de planeación estratégica territorial, requieren ser
desarrollados y/o soportados por las siguientes instancias (ver esquema 2):
• Las instituciones gubernamentales, lideradas por la Gobernación y las Alcaldías, podrán promover la
gestión de largo plazo.
• Las organizaciones económicas, a través de los gremios, Cámaras de Comercio, así como de las
Comisiones Regionales de Competitividad y las organizaciones empresariales aportarían su liderazgo,
emprendimiento económico y su visión de negocios, a través de prácticas que reconozcan la
responsabilidad social y el compromiso con la sostenibilidad del desarrollo territorial.
• La academia, representada por las organizaciones educativas, universidades, instituciones técnicas y
centros de investigación, con el fin de respaldar el rigor técnico del proceso, aportar su conocimiento,
y experiencia en materia de ciencia, tecnología e innovación, así como en la formación de talento
humano.
• Las organizaciones sociales, a través de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), Juntas de
Acción Comunal u otros grupos comunitarios, con el fin de garantizar la participación proactiva de
la base poblacional, como constructora de futuro.

Al final del documento se incluye un anexo sobre los conceptos principales relacionados con el desarrollo territorial y la prospectiva.
3

23
Departamento Nacional de Planeación

Esquema 2
Instancias clave para el proceso de planeación estratégica territorial

Instituciones Organizaciones
gubernamentales empresariales

CONSTRUCCIÓN
SOCIAL DE
FUTURO
TERRITORIAL

Organizaciones
Organizaciones
educacionales,
sociales
universitarias,
técnicas

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT.

3 .3 . las fases de un proceso de planeación estratégica territorial


con perspectiva de largo plazo
El ejercicio de la planifi cación estratégica de largo plazo puede desagregarse en fases iterativas, teniendo
en cuenta que cada momento del proceso de planeación retroalimenta y es retroalimentado por los
demás . en este sentido, la propuesta metodológica para el proceso de planeación estratégica territorial,
contempla cuatro fases, a saber: creación de condiciones institucionales y técnicas, diagnóstico,
posicionamiento ante el futuro, y operativa (ver esquema 3) .

24
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Esquema 3
Fases del proceso de planeación estratégica de largo plazo

Preparatoria Diagnóstico Posicionamiento Estrategia


Estratégico ante el Futuro Táctica - Operativa

- Definición de alcances - Definición de método - Definición de - Diseño de la estrategia


del plan prospectivo. analítico/Marco metodología prospectiva para construir el escenario
conceptual territorial - Ejes estratégicos
- Sensibilización - Estudio de futuro - Objetivos y metas
prospectiva - Recolección y aplicados al contexto - Estrategia de actores e
Procesamiento de la territorial departamental. instituciones para construir
información alrededor - Comprensión del visión
- Identificación de de las dimensiones del
actores e instituciones sistema territorial basado - Programas y proyectos
desarrollo territorial en factores de cambio
líderes del proceso integrales territoriales
prioritarios
- Análisis sistémico - Futuribles
- Valoración de - Responsables institucionales,
territorial - Vigilancia tecnológica por línea estratégica
insumos
aplicada al desarrollo
territorial - Fuentes de recursos e
- Elaboración de - Identificación, selección instrumentos para la
de asuntos críticos para - Análisis estructural implementación
términos de referencia
el desarrollo territorial - Escenarios - Plan de acción corto,
departamental mediano y largo plazo
- Organización para - Análisis morfológicos - Organización
la elaboración del plan institucional para la
- Factores de cambio - Escenario territorial implementación y
objetivos, actores e apuesta (Modelo de seguimiento
- Iniciación formal instituciones clave desarrollo y organización
territorial futura) - Sistema de monitoreo
del proceso y evaluación
- Visión de desarrollo - Sistema vigía prospectivo

Reflexión Prospectiva – Apropiación del Proceso – Integración de Acciones – Aprendizaje

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT.

A continuación se presentan los elementos generales y recomendaciones en relación con cada una de
las fases:

I Creación de condiciones favorables para realizar el proceso de planificación

• La fase de creación de condiciones (o preparatoria) se relaciona con la necesidad de prever desde


el inicio unos requisitos políticos, institucionales, técnicos, de organización y de financiación, de
partida, que garanticen la viabilidad y el aprovechamiento del ejercicio de planificación. Esta fase
merece especial atención, dado que brinda el soporte para llevar a cabo la formulación de las visiones
territoriales e impulsar el proceso de construcción social de futuro, contribuyendo al logro, entre
otros, de los siguientes aspectos:
– Establecer los objetivos centrales del ejercicio de planificación prospectiva para focalizar
los resultados esperados y diseñar la metodología más apropiada.
– Identificar y aprovechar los insumos existentes para capitalizar avances, reducir costos y
tiempos para la elaboración de las visiones que soportan el proceso de construcción de futuro.
– Lograr la participación activa, liderazgo y compromiso de las autoridades gubernamentales
y de los líderes y dirigentes del sector privado y de las organizaciones sociales.

25
Departamento Nacional de Planeación

– Sensibilizar a la comunidad sobre la importancia y utilidad de una visión de desarrollo.


– Disponer de un equipo técnico interdisciplinario para coordinar y dirigir el plan, y contar con
los recursos financieros y logísticos básicos para adelantar el proceso.
– Prever los productos y resultados específicos esperados y con base en ellos establecer la
organización necesaria para llevar adelante el proceso de planeación y la disponibilidad de los
recursos indispensables para garantizar la culminación del ejercicio de planificación.
En esta fase es fundamental tener en consideración algunos aspectos específicos para el diseño e
implementación del proceso de planeación, entre los cuales se destacan los siguientes:
– Reconocer la diversidad regional tanto en las diferencias entre las entidades territoriales
como dentro de ellas.
– Incentivar la participación en el proceso de elaboración de las visiones territoriales. En
particular, es conveniente elaborar un sociograma4 de actores en el cual se identifiquen y
caractericen los principales líderes y organizaciones en el territorio.
– Definir el horizonte temporal (¿A qué horizonte de años se formulará la visión de largo plazo:
10, 15, 205?). La definición del año de referencia permite delimitar el periodo de tiempo sobre
el cual se harán las exploraciones de evolución de las tendencias, de las transformaciones que se
pueden evidenciar con los estudios de futuro, y también permite estimar los recursos disponibles
y posibilidades reales de cambio durante tal periodo, entendiendo que se trata de horizontes para
obtener objetivos y metas transformadoras, que deben mostrar significativos saltos cuantitativos
y cualitativos en los factores estructurantes del desarrollo territorial. La definición del horizonte
temporal también permite que la visión departamental disponga de un referente para articularse
con procesos similares, procurando años comunes de encuentro en los cuales es conveniente
lograr convergencias alrededor de objetivos y metas de interés común con otros procesos de
construcción de visiones.
– Valorar los insumos existentes para el proceso, a través del análisis de planes, programas y
proyectos en relación con los autores de las propuestas, los objetivos planteados, la metodología
utilizada, la organización planteada, los participantes, los resultados, así como sus fortalezas y
debilidades.
– Definir, con base en el trabajo de un grupo de expertos en planificación, unos términos
de referencia para adelantar el proceso de planificación territorial, en los cuales se defina
claramente la problemática que se atenderá, los objetivos, alcances y la calidad de los resultados
y productos esperados, los criterios metodológicos a utilizar, y la forma de adelantar el proceso
(organización, tiempos requeridos, costos, recursos necesarios y sus fuentes, entre otros), de
manera que el proceso de planificación se realice eficiente y efectivamente y que cuente con
criterios para su evaluación y seguimiento.

4
El sociograma es un instrumento en el cual se incluye un registro organizado de los principales actores e instituciones con influencia signifi-
cativa en los diversos sectores de actividad del departamento, así como el análisis de sus posiciones, relaciones, actitudes y expectativas ante
el desarrollo.
5
En el ámbito gubernamental colombiano existe cierto consenso en relacionar el corto plazo con un año, el mediano plazo con una o dos ad-
ministraciones gubernamentales (4 a 8 años) y el largo plazo con periodos mayores de 10 años. Actualmente existen tres periodos referentes
al largo plazo que es importante tener presentes: 2015, con respecto a las metas de Objetivos del Milenio, 2019 respecto a la Visión Colombia
2019 y 2032, horizonte de la visión de competitividad.

26
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

– estructurar una organización institucional básica que garantice alta capacidad de dirección,
soporte técnico de calidad, participación abierta y recursos para adelantar el proceso . es
recomendable que la institucionalidad esté compuesta, al menos por un nivel colegiado de
coordinación (comité directivo, en el cual participen las instituciones líderes del proceso,
públicas y privadas), una dirección o gerencia del proceso (a cargo de la secretaría de Planeación
o las instancias que hagan sus veces), una instancia de coordinación técnica (comité técnico) y
un grupo técnico interdisciplinario (con funcionarios de las entidades líderes del proceso) . así
mismo, se puede prever la conformación de grupos temáticos permanentes (de acuerdo con las
particularidades de la entidad territorial), así como los requerimientos de asesores y consultores
externos6 que apoyen el proceso y un soporte logístico y de comunicaciones (ver ejemplo de
organización en el esquema 4).

Esquema 4
Organización institucional para la elaboración de las visiones territoriales
Organigrama para la elaboración visión de desarrollo

COMITÉ DIRECTIVO
Asesorías
Consultorías

Director de la
Visión

Comité Equipo técnico


Técnico de la Visión

Comunicaciones,
logística
Coordinación
Subregional

Comités por dimensiones desarrollo territorial

Económica Socio - Natural - Político -


Cultural Construida Institucional

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT.

6
cabe señalar que el dnP, a través del grupo visión ii centenario: 2019 y de la dirección de desarrollo territorial sostenible prestarán
acompañamiento técnico a los departamentos interesados en elaborar sus visiones de desarrollo .

27
Departamento Nacional de Planeación

II Fase de Diagnóstico estratégico del desarrollo territorial


• La fase de diagnóstico (o explicativa y de identificación de asuntos críticos para el desarrollo) está
relacionada con la elaboración del análisis estratégico, y a través de ella se busca responder a los
siguientes interrogantes: ¿De dónde venimos?, ¿Dónde Estamos?, ¿A qué ritmo avanzamos?
¿Cuáles son los factores críticos para el desarrollo del territorio?7

Con el fin de garantizar la construcción social del diagnóstico, se pueden implementar metodologías
participativas en los análisis y debates, en los talleres o a través de mesas temáticas que permitan
compartir interdisciplinaria e interinstitucionalmente enfoques de desarrollo y puntos de vista, para
llegar a acuerdos sobre: i) los conceptos que guiarán la elaboración del diagnóstico, ii) las dimensiones
del desarrollo territorial que permitirán realizar una comprensión sistémica del desarrollo y la
organización territorial del departamento, iii) los factores explicativos de las condiciones de desarrollo
y, iv) los asuntos cruciales para transformar las situaciones negativas o deficitarias y especialmente
para potenciar fortalezas y aprovechar oportunidades (identificación de los factores de cambio).

En la elaboración del diagnóstico se debe propiciar deliberadamente los espacios para el diálogo
constructivo y propositivo entre actores e instituciones de los diversos sectores y zonas de la entidad
territorial, que podrán tener intereses, similares y en algunos casos diferentes, procurando en todo
caso llegar a acuerdos alrededor de intereses comunes, y dejando abiertos los espacios para el disenso.
En el siguiente capítulo (capítulo 4) se presenta un desarrollo ampliado de los alcances y el
contenido de la fase del diagnóstico estratégico.

• Fase de Posicionamiento del territorio ante el futuro

La fase de posicionamiento departamental ante el futuro incorpora de manera directa la


exploración y reflexión sobre opciones de futuro en el proceso de planificación, especialmente
alrededor de las técnicas de escenarios de desarrollo territorial. Durante su desarrollo se busca dar
respuesta a los siguientes interrogantes:
– ¿Para dónde vamos? Se trata de retomar las trayectorias del desarrollo territorial identificadas
en el diagnóstico, de analizar las tendencias de cambio, y de establecer sus causas, sus ritmos
de evolución, teniendo en cuenta el entorno futuro, incertidumbres, amenazas, oportunidades,
identificando evoluciones territoriales que es conveniente seguir impulsando o que exigen
modificaciones.
– ¿Cuáles pueden ser las opciones de futuro? El futuro es múltiple e incierto, por lo tanto,
además de tener en cuenta las tendencias es indispensable identificar otras opciones posibles
(rupturas, cambios emergentes) y disponer de criterios técnicos y políticos para establecer las
probabilidades de ocurrencia. Con este propósito se propone utilizar estudios de futuro, técnicas
de vigilancia tecnológica aplicadas al desarrollo regional, tipo Foresight, que permiten ilustrar la
exploración de futuros a partir del reconocimiento de tendencias de largo plazo y de inferencias

Se recomienda que estos factores sean pensados y seleccionados en calidad de fuerzas de cambio o de transformación, es decir con el mayor
7

poder de influencia sobre el sistema territorial, y que pueden incorporarse en la estrategia territorial, teniendo en cuenta actuar preferencial-
mente sobre aquellos factores sobre los cuales, desde el ámbito departamental, se posea un elevado poder de gobernabilidad.

28
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

sobre hechos nuevos o inesperados; además facilita el debate sobre sus implicaciones en el
desarrollo socioeconómico territorial y la identificación de futuros deseables.
¿Hacia dónde queremos ir? y ¿Hacia dónde podemos ir? Con base en los futuros posibles
que se plantean por los diferentes actores e instituciones participantes en el proceso de planeación
estratégica de largo plazo, se busca identificar las alternativas, reales y posibles, de la entidad territorial
para aprovechar su potencial de desarrollo. Para el efecto se procederá a realizar un ejercicio de diseño
de escenarios de desarrollo territorial.

La fase de posicionamiento ante el futuro tiene como principal finalidad dotar al departamento de
un proyecto colectivo integral de desarrollo territorial, con perspectiva de largo plazo, orientado por
expertos y retroalimentado y validado por la mayoría de representantes de los diversos sectores y
zonas del departamento; buscando que las actuaciones de sus dirigentes, de la población en general
y de sus instituciones siempre estén precedidas y presididas por una visión compartida de desarrollo.
En la fase de posicionamiento ante el futuro se recomienda emplear las técnicas de elaboración de
escenarios, dado que posibilitan colocar en interacción a los diversos actores territoriales, generar
consensos y sinergias, e imaginarse estados futuros de espacios territoriales, que son la materia
específica del desarrollo territorial, permitiendo soñar, inicialmente, para luego concretar los
sueños compartidos y convertirlos en una visión deseable y posible.
El proceso de construcción de escenarios se puede desarrollar a través de seis pasos: i) delimitación
del sistema y del ambiente territorial (contexto interno y externo del departamento), ii) análisis
estructural8, iii) identificación de condicionantes de los factores que permiten construir futuro, iv)
concepción de escenarios alternativos, v) análisis de consistencia de los escenarios y ajustes, y vi)
diseño de opciones institucionales y de planes de monitoreo para la implementación del escenario
seleccionado como el ideal y posible (Costa, 2004 y Godet, 1995).

• Fase de diseño de estrategias y organización Operativo-Táctica

Las fases prospectivas anteriores posibilitan comprender la estructura, evolución de las condiciones
de desarrollo y llegar a acuerdos sobre los escenarios, la visión, y la definición las acciones a seguir
para construir la visión. Esas fases son propias de la actitud preactiva, es decir comprender el
sistema territorial, concebir y advertir lo que es esencial hacer para constituirse en artífices del futuro.
Para pasar de la reflexión a la acción, buscando que el futuro acordado suceda, es necesario
asumir una actitud proactiva, y para el efecto se requieren estrategias y acciones.
Esta fase tiene como elemento fundamental el diseño de estrategias prospectivas territoriales que
le construyan la factibilidad al escenario territorial seleccionado. La estrategia se refiere a los cursos
de acción y lineamientos estratégicos para alcanzar los objetivos que se materializarán por medio de
proyectos integrales de territorio. Esto significa que la estrategia no está constituida por proyectos o
programas separados, se trata de un conjunto de acciones dirigidas a constituirle viabilidad política,
institucional, financiera, a la formación y/o consolidación de determinados modelos de organización
y desarrollo territorial que reflejen la visión de desarrollo y dentro de estos, por ejemplo, se podrá
8
El análisis estructural es una herramienta para la reflexión colectiva y comprende las siguientes etapas: i) realizar un listado de variables, ii)
describir las relaciones entre las variables, y iii) identificar las variables clave.

29
Departamento Nacional de Planeación

dar lugar a la formación de áreas de desarrollo territorial o sistemas productivos territoriales que
parten de delimitar un territorio sujeto y de combinar de manera sistémica acciones físicas y no físicas
que incluirán las diversas dimensiones del desarrollo territorial. Las estrategias buscarán articular las
intervenciones sectoriales en función del escenario y la visión de desarrollo departamental.
• El componente de organización operativa consiste en planificar y programar las etapas, recursos,
organización institucional y los medios para implementar las estrategias que permitirán concretar o
construir el modelo futuro de desarrollo territorial seleccionado. Se trata de instrumentar la forma de
alcanzar los objetivos y metas, en horizontes de tiempos definidos. El componente táctico se dirige
a ajustar el accionar regular de las organizaciones y actores y los procesos decisorios, alineándolos
con las líneas estratégicas de la visión, procurando construirle factibilidad a los diversos procesos de
cambio requeridos para la construcción de la visión de desarrollo, entre ellos el institucional.
En la transición entre la fase de posicionamiento ante el futuro y la operativa se definen las estrategias,
expresadas en líneas estratégicas que posibiliten articular los componentes de las dimensiones del
desarrollo territorial requeridos para alcanzar las metas fijadas. La estrategia integra objetivos, metas,
así como la cadena de acciones técnicas y de acuerdos político - institucionales que posibilitan ir desde
la situación actual hasta la situación deseada. Es recomendable constituir formalmente (mediante
Ordenanza/Decreto o Acuerdo de Voluntades) una organización institucional para la gestión
y ejecución del plan prospectivo, ajustando la utilizada para la elaboración del plan, con el fin de
garantizar la implementación, seguimiento y evaluación del proceso, así como la sostenibilidad del
mismo, de manera que la construcción de la visión se convierta en un propósito de toda la sociedad,
que trascienda los períodos de gobierno.

Las fases del proceso de planeación prospectiva territorial y los componentes técnico y de
proceso político-institucional

Las fases del proceso de planificación expuestas en el esquema 3, pueden identificarse y analizarse
con base en unos interrogantes lógicos que orientan sobre los resultados a obtener en el desarrollo de
cada una de ellas. Tales interrogantes siguen un razonamiento que indaga sobre la trayectoria pasada
del desarrollo territorial del departamento (¿De dónde venimos?), sobre la situación actual (¿Dónde
estamos?), sobre las dinámicas y tendencias (¿Hacia dónde vamos?), y sobre las opciones de futuro y la
manera de construir el futuro o el escenario de desarrollo territorial seleccionado (¿Para dónde debemos
y estamos dispuestos a ir?, y ¿Cómo iremos?). Además, se incluyen los interrogantes propios de la fase
de preparación para el proceso de planeación. Alrededor de cada interrogante, en las filas tres y cuatro,
se precisan los principales elementos técnicos y de proceso correspondientes a cada fase, los primeros
referidos a las alternativas de instrumentos y los segundos con relación a los resultados esperados de
acuerdo a la formación de institucionalidad prospectiva.

Adicionalmente, es preciso tener presente que tales componentes se retroalimentan e implican un proceso
de reflexión, aprendizaje y de creación de capacidades técnicas e institucionales que es indispensable
para alcanzar un buen nivel de calidad en el diseño de la visión de desarrollo y para garantizar su
implementación.

30
Cuadro 2
Componentes de un proceso de planeación estratégica territorial de largo plazo
I. Creación de Condiciones II. Diagnóstico
III. Posicionamiento ante el Futuro IV. Estrategias/Operativa-Táctica
Favorables Proceso Territorial
¿Con qué propósito se elabora la ¿De dónde venimos y dónde ¿Para dónde ¿Qué puede ¿Hacia dónde ¿A dónde queremos ¿Cómo podemos ¿Cómo
visión de desarrollo? estamos en términos de desa- vamos en ocurrir? deseamos ir? llegar? lograrlo? viabilizar
¿En qué consiste la elaboración de rrollo territorial? términos de ¿Cuáles pueden ¿Hacia dónde ¿En qué horizontes ¿Cuáles son las accio- e imple-
una visión de desarrollo? ¿A qué ritmo avanzamos? desarrollo ser las opciones podemos ir? o periodos de tiempo nes estratégicas para mentar las
¿Qué tipo de ejercicio de visión se ¿Cuáles son los factores clave territorial? de futuro? ¿Hacia dónde construiremos el construir la visión? estrategias y
requiere? para nuestro desarrollo? ¿Estudios de deseamos y escenario? acciones?
¿Qué tipo de enfoque metodológi- ¿Cuál es el modelo actual de futuro sobre estamos dis- ¿Con qué recursos ¿Cómo
co interesa adoptar? desarrollo territorial? factores críti- puestos a ir? contamos? hacer se-
¿Qué tipo de proceso de planea- ¿Tendencias? cos de cam- ¿Cuál es el ¿Cómo podemos ir? guimiento y
ción se quiere impulsar, fases y ¿Identificación de los factores bio? escenario de evaluación?
componentes? de cambio que influyen sobre desarrollo ¿Cómo
¿Cuáles son los elementos básicos el futuro del territorio? territorial darle con-
técnicos y político – institucionales compartido? tinuidad
requeridos para el éxito del proce- ¿Con quién al proceso
so de planeación? podemos de cons-

Guías y Elementos Básicos por Fase


construir el trucción de
escenario futuro?
compartido?
–– Alternativas conceptuales –– Preparación de la Tendencias à Futuros posibles à Escenarios –– Definición de objetivos, metas.
y metodológicas para la propuesta técnica de desarrollo –– Definición de líneas o ejes estratégicos para la
elaboración de un plan –– Marco conceptual Alternativas metodológicas para adelantar la construcción del escenario territorial?
estratégico prospectivo para el diagnóstico fase estratégica*: –– Definición de líneas de base e indicadores para
territorial estratégico –– Vigilancia tecnológica aplicada a las el horizonte de la visión
–– Definición del alcance del –– Mesas temáticas (Di- dimensiones del desarrollo territorial –– Definición de proyectos de territorio
plan (componente técnico mensiones DT) –– Identificación y análisis de megaten- –– Diseño de Programas y proyectos estratégicos
y de proceso). –– Espacialización dencias –– Alternativas de financiamiento
–– Valoración de insumos –– Foros temáticos –– Consulta de expertos (método Delphi) –– Instrumentos de implementación, seguimiento
–– Elaboración de términos –– Metodologías análisis –– Análisis estructural y evaluación
de referencia (incluyendo sistémico territorial. –– Matriz de impactos cruzados –– Observatorio para el análisis prospectivo, siste-
metodología). –– Comprensión modelo –– Juego de actores ma vigía.
–– Organigrama territorial –– Análisis morfológico
–– Plan de acción –– Reconocimiento de –– Construcción de escenarios

Componente Técnico
–– Sociograma inicial de tendencias y hechos –– Modelos de organización territorial
actores e instituciones portadores de futuro
–– Acuerdo sobre los
asuntos críticos para
el desarrollo futuro
del departamento.

31
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

–– Factores de cambio
32
I. Creación de Condiciones II. Diagnóstico
III. Posicionamiento ante el Futuro IV. Estrategias/Operativa-Táctica
Favorables Proceso Territorial
–– Sensibilización sobre la –– Articulación institu- –– Pedagogía sobre construcción de –– Acuerdo sobre los objetivos y metas estratégi-
importancia y la utilidad cionalidad sectorial futuro. cos para construir la Visión de desarrollo.
de la construcción de alrededor del análisis –– Superar resistencia al cambio. –– Acuerdo sobre agenda estratégica. Pactos
futuro. Liderazgo político. integral territoria. –– Proactividad. territoriales
–– Liderazgo técnico. –– Asumir territorio –– Actos locales y regionales con pen- –– Prever la posibilidad de crear la institucionali-
–– Recursos financieros. como sujeto y factor samiento divergente. dad para la implementación y seguimiento de
–– Recursos logísticos. de desarrollo. –– Pensamiento con visión de largo la visión, así como de un sistema de monitoreo
–– Acuerdo de compromisos –– Participación plural e plazo. y evaluación del proceso.
políticos e institucionales interdisciplinaria. –– Incentivo a la creatividad e innova- –– Fortalecimiento de la planeación y gestión
para realizar la formula- –– Acuerdos intersecto- ción. territorial incorporando el tema de la prospec-
Departamento Nacional de Planeación

ción del plan estratégico riales e interinstitu- –– Imaginación de territorios de futuro. tiva territorial.
prospectivo territoria.l cionales sobre asun- –– Impulso a formación de grupos de –– Planificación y gestión de desarrollo territorial
–– Acto público de compro- tos estratégicos. pensamiento sobre el futuro. articuladora de acciones de corto y mediano
miso institucional con el –– Conocimiento com- –– Fomento de grupos de prospectiva. plazo en función de objetivos de largo plazo.
proceso de planificación. partido. –– Programas y proyectos de planes de desarrollo
–– Comprensión del cuatrienales que desarrollan plan de acción de
modelo territorial la visión.

Componente de Procesos (Participativo)


existente. –– Reorganización institucional para construir el
escenario de desarrollo territorial.
* Para mayor detalle sobre metodologías empleadas en estudios de planeación de largo plazo ver DNP-DDT (2001). “Documentos para el Desarrollo Territorial No. 46.
Estado del arte de la construcción de visiones”. Bogotá D.C., p.p. 158-171. Información disponible en línea en el sitio a http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Progra-
mas/DesarrolloTerritorial/OrdenamientoyDesarrolloTerritorial/DesarrolloRegional/tabid/271/Default.aspx
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT.
4. Criterios para elaborar un diagnóstico
estratégico prospectivo para la construcción
de visiones de desarrollo territorial

El diagnóstico busca dar respuesta a tres interrogantes básicos sobre el desarrollo territorial del
departamento: ¿Cuál ha sido la trayectoria histórica? ¿Cuáles son las condiciones actuales? y ¿Cuál es
la dinámica de desarrollo existente, fortalezas, debilidades? El reconocimiento y análisis del Pasado,
Presente y las Tendencias suministrarán los elementos básicos para entender las capacidades para el
desarrollo e identificar los factores críticos o fundamentales para promover el desarrollo sustentable.

En este capítulo se trata de dar respuesta a los principales interrogantes sobre la fase de diagnóstico
de la planificación estratégica territorial, aplicada a los departamentos y delinear la forma de elaborarlo
por dimensiones del desarrollo territorial. Los equipos técnicos que orienten y asesoren la elaboración
de las visiones deben disponer de criterios para definir el marco conceptual y analítico que utilizarán y
que permitirá seleccionar la información y estudios pertinentes para elaborar los análisis de las diversas
dimensiones del desarrollo territorial.

4.1. Los interrogantes que guían la elaboración del diagnóstico


estratégico territorial
Con el fin de darle el carácter estratégico al plan prospectivo que soportan la visión de desarrollo territorial
es importante guiarse por unos interrogantes lógicos que los diferencian de los ejercicios regulares de
planificación territorial. Con tal propósito es primordial tener claro el significado de los procesos de
planificación y de los diagnósticos estratégicos, el sentido de identificar los elementos estructurantes del
territorio, los contextos de análisis requeridos y el tipo de razonamiento que se requiere desplegar para
comprender el sistema territorial y lograr abstraer los aspectos esenciales para el desarrollo sustentable.

4.1.1. ¿Qué es un proceso de planificación estratégica territorial?


Planificar estratégicamente una entidad territorial implica entender el carácter dinámico e intersectorial
que caracteriza cada territorio en particular y diseñar e implementar procesos técnico-políticos de
reflexión, definición de objetivos, metas y estrategias, dirigidas a la construcción de un futuro compartido.

33
Departamento Nacional de Planeación

A través de la planificación estratégica se busca, construir consensos sobre agendas de desarrollo que le
suministren marcos de acción de largo plazo a las entidades territoriales, estimulando la convergencia de
las iniciativas de los actores públicos, privados y sociales.

El proceso de planificación estratégica para el desarrollo territorial integra elementos técnicos y político-
institucionales. El proceso técnico, en la fase del diagnóstico, involucra soportes de estudios, análisis,
información calificada, conocimiento tácito, facilitación de espacios para la comprensión de los factores
de desarrollo que caracterizan al territorio, y la provisión de técnicas de planificación al servicio de
los actores y las organizaciones, para que ellos mismos conciban sus procesos de desarrollo. Por su
parte, el proceso político-institucional está dirigido a vincular y comprometer proactivamente a quienes
toman decisiones, y a la ciudadanía en general, para diseñar participativamente el plan estratégico y su
correspondiente visión de desarrollo, previendo crear las condiciones institucionales necesarias para que
los tomadores de decisión y las organizaciones implementen las estrategias que posibilitarán construir el
futuro seleccionado.

Apropiarse y liderar los procesos de desarrollo desde lo local y regional significa que actores e instituciones
territoriales pasan a ser sujetos de su propio desarrollo y los territorios dejan de ser solo producto de las
relaciones sociales de producción, para transformarse en gestores de su porvenir. Por lo tanto, es básico
que los propios actores locales, con base en las orientaciones y los documentos técnicos necesarios para
el efecto, se constituyan en parte activa de los análisis y de la definición de objetivos, metas y estrategias
de desarrollo.

Teniendo en cuenta lo anterior, se recomienda incluir de manera específica en los diagnósticos estratégicos
los componentes técnico y de procesos de construcción sociopolítica del desarrollo territorial, previendo
su desarrollo en cada una de las fases del proceso de planificación. Para el efecto es recomendable
identificar procesos y agentes de desarrollo para la construcción sociopolítica – técnica del futuro1.

Bajo el enfoque de la construcción de futuro, como un proceso sociopolítico, el diagnóstico incorporará


el análisis de procesos económicos, sociales, institucionales, ambientales, etc.; identificando y examinando
los actores e instituciones que los lideran o que tienen mayor poder en las organizaciones que conforman
las dimensiones del desarrollo. Se requiere reconocer tales estructuras de poder y procesos sociales,
políticos, culturales y entender las dinámicas y la reproducción de los procesos. Es necesario identificar
las formas concretas bajo las cuales se realizan esas relaciones y asimismo determinar la funcionalidad
y los intereses que se asocian, así como su nivel de poder en la situación analizada. Esto permitirá
establecer la forma de vincular proactivamente a actores e instituciones en el proceso de elaboración del
plan y definir las estrategias sociopolíticas necesarias para construir una institucionalidad que consolide
y garantice la implementación del plan.

Para realizar tales análisis se podrán utilizar herramientas técnicas como el sociograma de actores e
instituciones, el juego de actores y el Software Elite del ILPES2.

1
Entre los instrumentos de apoyo a la elaboración de las visiones territoriales, el DNP coloca a disposición de los departamentos el documento:
Criterios metodológicos para incorporar actores y organizaciones en la elaboración de visiones de desarrollo departamental. DDTS-SODT.
2
CEPAL-ILPES. Manual de uso software Tarea-Elite. http://moodle.eclac.cl

34
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

4.1.2. ¿Qué es un diagnóstico estratégico?


Es la comprensión, a través de los principales actores y organizaciones territoriales, de la evolución
y realidad actual del territorio y de los factores (internos y externos) que están determinando las
condiciones de desarrollo, las tendencias y los posibles cambios, con el fin de llegar a consensos
sobre los factores fundamentales para construir el futuro desarrollo del territorio.

A partir de la descripción y reflexión sobre las condiciones de las dimensiones del desarrollo territorial se
espera establecer las diversas perspectivas sobre la evolución económica, social, ambiental, institucional,
y sobre la forma como se interrelacionan tales dimensiones para generar determinadas condiciones para
el desarrollo sustentable, procurando identificar los factores explicativos que serán la base para el diseño
de las siguientes fases del proceso de planificación.

Un diagnóstico comprende tres aspectos relacionados:


• El inventario técnico y organizado de las informaciones sobre el desarrollo territorial y sus contextos,
sustentado en enfoques de desarrollo territorial, identificando y resaltando los problemas y las
potencialidades endógenas (internas) más significativas y los factores externos que más pueden influir
en el desarrollo de la entidad territorial.
• El inventario y perspectiva de los actores y organizaciones locales sobre los problemas y las
potencialidades endógenas, resaltando las convergencias y divergencias en la percepción de la realidad
y de los factores explicativos.
• La combinación entre la mirada técnica y política en la definición de los problemas, potencialidades,
retos y riesgos centrales que definen el perfil de la realidad y anticipan perspectivas futuras de los
procesos de desarrollo en el territorio.
Como resultado de la reflexión técnica y con la participación de actores y tomadores de decisión, el
diagnóstico responderá a cinco interrogantes básicos:
• ¿Cuál ha sido la trayectoria histórica reciente de desarrollo del territorio? Con base en
definiciones sobre dimensiones del desarrollo territorial (ambiental, social, económico, político e
institucional) se examinará la evolución, en un periodo que cubra al menos la última década, en relación
con diferentes factores y variables sobre las condiciones sociales, de la competitividad departamental,
de la sostenibilidad ambiental, de la capacidad institucional, y otras que se consideren pertinentes.
Así, a partir del análisis de indicadores, se podrá establecer si las características del departamento con
respecto a las variables que componen las dimensiones de desarrollo muestran un mejoramiento, un
estancamiento o un retroceso (identificación de tendencias). Estos análisis se podrán hacer por zonas
o subregiones del departamento para incorporar la diversidad de condiciones internas de desarrollo.
También se tendrán en cuenta las condiciones relativas, comparando el desempeño respecto a otros
departamentos y con el total del país.
• ¿En qué condiciones de desarrollo territorial se encuentra el departamento? Se trata de elaborar
la “fotografía” actual con los indicadores tratados en el punto anterior, utilizando la información más
actualizada. (Análisis sincrónico3).

Desde el punto de vista de la prospectiva se plantea que el análisis de las dinámicas de desarrollo se puede catalogar sincrónica y diacrónica-
3

35
Departamento Nacional de Planeación

• ¿Qué está dinamizando o restringiendo el desarrollo del territorio internamente? Por tratarse de
un diagnóstico estratégico se necesita captar la evolución del desarrollo (inercias, tendencias, factores
de cambio), que advierten posibles rumbos futuros (¿para dónde se va si las condiciones actuales
se mantienen? ¿Qué pasaría si ocurrieran determinadas rupturas o se multiplicaran determinados
hechos portadores de futuro?). Es recomendable realizar proyecciones con respecto a los principales
indicadores de desarrollo disponibles, procurando establecer los factores explicativos de dinámicas
(altas, bajas o negativas), asociando condiciones pasadas y presentes. (Prognosis)4.
• ¿Qué está influenciando el desarrollo territorial desde el contexto externo? Los países, regiones,
departamentos y municipios están cada vez más influenciados por lo que sucede en el contexto
externo, particularmente al tener presente los flujos e interrelaciones que se mantienen con el entorno
nacional e internacional de tipo económico, social, financiero, cultural, etc. Es importante establecer,
por ejemplo, los posibles impactos de ciclos económicos globales, como la reciente crisis financiera
internacional, sobre las dimensiones del desarrollo departamental y sobre las diversas zonas del
departamento5. Igualmente, es recomendable examinar las relaciones y posibles impactos de grandes
estrategias de integración regional como la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana
– IIRSA, y el Plan Puebla Panamá (Mesoamericano) y su articulación hacia Suramérica. Desde el
contexto interno nacional, las políticas y planes nacionales y las infraestructuras para la competitividad
son un referente indispensable de los aspectos externos que deben considerar los territorios.
• ¿Cuáles son las dinámicas y ritmos de crecimiento? Además de examinar la evolución pasada
y de establecer la situación actual, es indispensable precisar los ritmos o tasas de crecimiento, con
el fin de conocer si las principales variables que registran el desarrollo de las dimensiones están en
crecimiento, estancadas o en retroceso.
El diagnóstico no es tal si se limita a la mera descripción puntual de la realidad; su verdadero
valor radica en su capacidad explicativa y en la habilidad para interrelacionar los fenómenos
propios del desarrollo territorial de manera evolutiva, facilitando identificar los factores de
cambio. Para su elaboración es necesario seleccionar y relacionar un conjunto de información relevante,
útil, guiándose por enfoques conceptuales sobre el desarrollo territorial, destinados a comprender el
funcionamiento de la estructura territorial.

Es fundamental tener presente que se trata de un diagnóstico estratégico para diseñar y construir la
visión de desarrollo futuro, por lo tanto los énfasis de los análisis deberán concentrarse más en las
condiciones actuales y tendencias, reconociendo los factores históricos que las explican y las tendencias
que aún influyen. No es un diagnóstico sobre las necesidades básicas y las urgencias.

mente. La sincronía se refiere al examen en un momento fijo del tiempo (la fotografía de las condiciones de desarrollo) y la diacronía se
refiere al análisis de la evolución temporal, observando tendencias, inercias, tasas y ritmos de crecimiento o decrecimiento.
4
La identificación y definición de impactos territoriales de las políticas, planes, programas y proyectos que actualmente se están realizando es
fundamental para establecer las dinámicas departamentales.
5
La crisis financiera internacional que está superándose junto con la caída en los precios del petróleo (de US$140 a US$40 por barril), está
señalando a los países y regiones que se han propuesto, por ejemplo, expandir el cultivo de la palma africana y la producción de biodiésel,
incertidumbre con respecto a la demanda inicialmente estimada y a la sustitución de energías fósiles, con los consecuentes impactos en el
crecimiento general del país y de las regiones que le han apostado a la agroindustria de la palma.

36
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

4.1.3. ¿Por qué la planificación estratégica dirige la atención a lo esencial


para construir futuro?
El principal campo de acción de la planificación estratégica está en el sentido de ir más allá de la tendencia
a privilegiar los problemas y las carencias inmediatas, para centrar la atención en los aspectos estructurales
para el crecimiento y el desarrollo sustentable. Es una planificación centrada en lo fundamental para
transformar problemas acumulados y oportunidades desaprovechadas que no han podido resolverse
a través de planes de gobierno que responden solo a las necesidades acumuladas y que dependen
únicamente de recursos gubernamentales. De tal manera que se trata de identificar por consenso los
grandes cuellos de botella para el desarrollo y de comprometerse con los cambios requeridos, con el fin
de dar grandes saltos cualitativos en la calidad de vida, por medio de la implementación de las acciones
estructurantes que se requieran para el efecto.

El enfoque de lo estratégico, con respecto a lo importante para las generaciones actuales y futuras, y no
necesariamente lo urgente, en un horizonte temporal de largo plazo, buscará, en particular, mejorar los
indicadores sociales, productivos, ambientales, etc., que expresarán los logros derivados de las grandes
transformaciones integrales que se pretenden. Esta prioridad estratégica y con perspectiva de largo
plazo no debe desvalorizar la importancia de identificar acciones de mediano y corto plazo,
para construir la visión desde el presente. Lo importante es que tales acciones estén siempre
precedidas por una reflexión sobre la manera como contribuirán a la construcción de la visión
de largo plazo.

Identificar lo esencial para el desarrollo territorial significa llegar a acuerdos, entre los tomadores de
decisión de los sectores interesados, sobre factores estructurales para el desarrollo del departamento,
con perspectiva de largo plazo. Lo estructural es aquello que está en la base, en los cimientos de
las dimensiones del desarrollo territorial y de los sectores que las componen; sobre los cuales las
intervenciones son complejas y difíciles y requieren amplios periodos de maduración; sin embargo, si
estas se logran encauzar y/o ajustar en una dirección favorable, impactan y le dan mayor dinamismo y
estabilidad a todo el conjunto de los elementos que estructuran el desarrollo territorial6.

Es recomendable identificar los factores económicos, sociales, culturales, institucionales, fundamentales


para que el territorio sea más competitivo, equitativo y sostenible, y sobre los cuales exista un mayor margen
de gobernabilidad desde la entidad territorial. Entre tales aspectos se encuentran ventajas comparativas
naturales desaprovechadas, recursos naturales o productos explotados por agentes externos sin darles
valor agregado local, grandes cambios que se necesitan para elevar la calidad educacional y la formación
de recursos humanos, deficiencias estructurales institucionales públicas y privadas, etc.

Un ejemplo de tales transformaciones estructurantes se puede percibir en los diversos planes integrales de movilidad y accesibilidad que se
6

están emprendiendo en las principales ciudades del país y que tienen como uno de sus componentes principales cambios profundos en los
sistemas de transporte público masivo. La movilidad y accesibilidad urbano-regional se prioriza como factor crítico para el desarrollo territo-
rial de las grandes ciudades y sus regiones de influencia porque condiciona estructuralmente el presente y futuro del crecimiento económico,
el desarrollo social, la calidad de vida, y la sostenibilidad del desarrollo. Alrededor de las acciones estructurantes viales y de transporte están
ocurriendo profundas transformaciones en la organización urbana y regional, en la localización de las empresas, en la accesibilidad de la po-
blación a sus sitios de trabajo, en la economía de tiempos de viaje, calidad de vida, renovación urbana, recuperación y generación del espacio
público, en la relocalización de actividades económicas, etc. Estos planes integrados territoriales demandan enormes recursos y más de una
década para consolidarse.

37
Departamento Nacional de Planeación

Para actuar sobre lo estructural para el desarrollo del territorio se requerirán acciones, medidas legales,
cambios sociales, económicos, físicos, culturales, que exigen grandes decisiones políticas y/o elevados
recursos financieros y que generalmente demandan para su realización un elevado periodo de años.

A través del diagnóstico estratégico se busca ponerse de acuerdo sobre los asuntos críticos para el
desarrollo, evitando sostener que todo es igualmente importante o que lo único importante es lo que
está haciendo y/o proyectando un determinado sector o zona del departamento.

4.1.4. ¿Cuáles pueden ser los alcances del diagnóstico estratégico?


Los alcances del diagnóstico estratégico dependerán del uso y aplicación que se espera hacer del plan
estratégico y de la metodología definida para la elaboración de la visión de desarrollo departamental.
Además, el alcance o amplitud de las elaboraciones del diagnóstico dependerá del nivel de actualización y
amplitud de tratamiento del tema territorial que posean los diagnósticos existentes y aprovechables para
el plan estratégico. Según el caso, se trataría de actualizar, complementar o realizar nuevos diagnósticos.
Por otra parte, al tener presente que es necesario que el diagnóstico posea un buen nivel de consenso
entre los tomadores de decisiones y sus organizaciones, se debe prever la incorporación explícita de una
estrategia de participación.
Los tipos de planes y sus horizontes de planificación, con sus respectivas visiones de desarrollo territorial,
podrán oscilar entre planes con horizontes de tiempo amplio (15, 20, 30 años), que se propongan
utilizar rigurosamente las principales herramientas de planificación estratégica prospectiva y desarrollar
ampliamente cada componente del proceso, hasta planes estratégicos que contemplen horizontes de no
más de 10 años y se limiten a realizar de manera sencilla y corta cada fase, para contar con una visión,
con un aceptable acuerdo mayoritario y la definición de las estrategias y acciones básicas para iniciar el
proceso de implementación, previendo garantizar su continuidad.
Los principales aspectos que debería aborda el diagnóstico estratégico también se definirán según los
objetivos y usos que se buscan con la elaboración de la visión, entre ellos7:
Dotar a la entidad territorial de un proyecto político colectivo territorial con visión de largo plazo altamente
consensuado; contar con un plan estratégico y una visión de desarrollo que logre articular diversos
planes y visiones sectoriales, municipales, subregionales, etc.; posicionar a la entidad territorial en los
primeros lugares, en términos económicos y sociales, en los ámbitos regional, nacional e internacional;
avanzar hacia posiciones más elevadas respecto a clasificaciones de competitividad, sociales, ambientales,
etc.; disponer de objetivos, metas, estrategias y visiones de desarrollo que permitan definir proyectos
estratégicos para aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios; disponer de un documento
sobre visión de desarrollo, con identificación de objetivos y metas que sean asimilables a los objetivos y
metas propuestos por la Visión Colombia 2019; suministrar a la entidad territorial criterios para adelantar
las posibles estrategias que permitan actuar proactivamente frente a crisis o coyunturas favorables.

Los anteriores objetivos de los planes estratégicos llevarán a diseños diferentes de los procesos de planificación
y de los contenidos de cada componente. Según el tipo de plan se establecerán los alcances y amplitud del
diagnóstico, tanto en contenido, recursos requeridos y en términos de tiempo para su elaboración.
7
Se retoman los objetivos registrados en el capítulo 1, página 11 de este documento.

38
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

4.1.5. Es necesario identificar y comprender los factores externos


e internos que condicionan el desempeño territorial y visualizar su
distribución espacial
Todas las entidades territoriales están sujetas a la interacción económica, social global, y, como se suele
decir, es ineludible pensar y actuar local y globalmente, para no limitarse a ser espectadores del cambio y
de los flujos de personas, bienes, servicios y culturas mundiales.

El diagnóstico estratégico debe incluir la información, conocimiento y definición sobre los factores,
oportunidades y amenazas del contexto externo que es necesario tener presente porque impactan
de manera trascendental las dimensiones del desarrollo territorial, condicionando la concepción y la
construcción de la visión de desarrollo.

El diagnóstico estratégico departamental comprende dos ámbitos de análisis complementarios:

• El análisis del entorno regional, nacional e internacional.

• El análisis de la organización interna y sus particularidades.

Por otra parte, el carácter territorial del plan estratégico y de la visión exigen que se utilice
información espacializada, en mapas, que muestre la localización y las condiciones de las
principales variables de cada dimensión del desarrollo. Uno de los posibles alcances de la visión
de desarrollo es la elaboración de escenarios de organización territorial referidos al diseño del
ordenamiento territorial que facilitará la construcción de la visión.

4.1.6. Planificar estratégicamente implica seleccionar y priorizar problemas


y potencialidades y realizar análisis que sinteticen y abstraigan los asuntos
críticos para el desarrollo
El diagnóstico identificará y priorizará los problemas y potencialidades y presentará de manera sintética
los objetivos, para guiar el desarrollo de las otras fases de la planeación estratégica. Lo importante es que
en el ejercicio del diagnóstico participativo queden claras las dificultades y las facilidades existentes para
el desarrollo, resaltando los asuntos que son críticos o cruciales para el desarrollo territorial sustentable.

Una de las propiedades del planificador estratégico es saber seleccionar lo esencial y descartar lo que no
tiene importancia decisiva para el desarrollo. Entre los aspectos que distinguen la planificación estratégica
se destaca su concentración en el diseño de la visión y las estrategias con base en pocos asuntos vitales
que producen a la vez un impacto multiplicador sobre los demás componentes del sistema territorial.

Es necesario jerarquizar los resultados del diagnóstico. La simple constatación de la existencia de


problemas y/o oportunidades no es un instrumento de análisis adecuado para apoyar la toma de

39
Departamento Nacional de Planeación

decisiones. El diagnóstico debe sistematizar y jerarquizar los problemas y potencialidades para orientar
la definición de acciones prioritarias.

Además de seleccionar y de priorizar los asuntos estratégicos para el desarrollo es fundamental realizar
análisis cruzados entre dimensiones del desarrollo y sintetizar o sacar conclusiones sobre los asuntos que
guiarán el desarrollo de las siguientes fases del proceso de planificación.

Las metodologías más utilizadas para sintetizar y seleccionar los asuntos o variables clave para el desarrollo
son: El análisis de Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Oportunidades –DOFA–; Método ZOOP
Planificación de proyectos orientada por objetivos; Marco Lógico; Metaplan y Árbol de problemas.
Entre las herramientas más utilizadas por la prospectiva para identificar los factores motrices se destaca
el análisis estructural8.

En el desarrollo territorial intervienen prácticamente todas las actuaciones de la sociedad, que desde
diversas perspectivas e intereses toman lugar en determinados lugares e interactúan y afectan directa o
indirectamente los otros elementos del territorio. Para seleccionar entre esos múltiples factores aquellos
que son más determinantes para la productividad, equidad, gobernabilidad y sostenibilidad del territorio
departamental, es esencial disponer de teorías interpretativas.

Un diagnóstico realizado sin tener presente un marco conceptual llevará a revisar y acumular
todos los datos existentes y posiblemente relacionados con el desarrollo territorial. Es decir,
no se tendrán criterios para discriminar lo relevante y no relevante para analizar y explicar las
condiciones de desarrollo. El diagnóstico debe proveer criterios para identificar los asuntos críticos del
desarrollo y para definir las formas más apropiadas para actuar con relación a las condiciones de desarrollo.
Una orientación para la acción que no se fundamente en el conocimiento producido críticamente y
con rigor científico, corre el riesgo de tomar las apreciaciones o percepciones de sentido común como
conocimiento válido sobre fenómenos sociales. Tales apreciaciones pueden estar contribuyendo a ocultar
fenómenos o a confundir las causas con los efectos.

Las teorías sobre el desarrollo permiten distinguir las variables que caracterizan determinada
condición de desarrollo y sus relaciones, y se constituyen en un medio para la reflexión que
organiza el examen de la problemática.

Es fundamental que las personas que orientan y realizan el diagnóstico del desarrollo territorial
conozcan y comprendan las principales teorías relacionadas con el desarrollo territorial. Las
teorías de desarrollo territorial han sido fruto de rigurosos estudios sobre el desempeño de la sociedad
en sus diversas actividades, buscan encontrar elementos comunes que caractericen determinados tipos
de desarrollo, y tratan de asociar factores para encontrar las claves de la transformación productiva,
social, cultural institucional, etc. Por ejemplo, uno de los referentes conceptuales más utilizados para
la planificación del desarrollo territorial es el desarrollo sustentable; este orienta sobre la realización

El análisis estructural es una herramienta de la prospectiva que posibilita, a través de matrices que interrelacionan las variables que componen
8

los subsistemas territoriales, establecer la motricidad y dependencia entre ellas, facilitando el cruce sistémico y la identificación de los factores
clave para el diseño de escenarios y estrategias (Godet. La caja de herramientas de la prospectiva).

40
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

de un diagnóstico multidisciplinario con categorías analíticas dimensionales: ambiental, socio-cultural,


económica, tecnológica, político-institucional9.

Las teorías de desarrollo generalmente están en la base de los modelos de desarrollo que, por fuerzas
del mercado y/o por intervención gubernamental, caracterizan a un país y sus regiones. En el caso
colombiano se reconoce un modelo de desarrollo que en los últimos años se caracteriza por poseer
un elevado crecimiento económico que no ha logrado avanzar con la misma celeridad en la reducción
de la pobreza, encontrándose grandes brechas en los niveles de desarrollo regional. Esto indica
que se requiere impulsar planes, políticas y estrategias que logren transformar más ampliamente el
crecimiento económico en desarrollo territorial sustentable.

Con el fin de transformar el crecimiento económico, también en desarrollo, los enfoques de desarrollo
territorial relacionados con el desarrollo local y regional, con base en la movilización de los capitales
endógenos, han mostrado en varias regiones potenciales para generar valor agregado local, retener y
difundir territorialmente los efectos del crecimiento, generar impulsos tecnológicos propios, y crear
condiciones para un desarrollo sustentable.

Las relaciones entre crecimiento y desarrollo muestran que el desarrollo territorial (local y regional)
es resultado de las sinergias entre las fuerzas de crecimiento exógeno y autodesarrollo dentro de
los territorios. El crecimiento económico es definido como un fenómeno cuantitativo, mientras el
desarrollo económico es cualitativo; este se refiere a la calidad de vida, la justicia en el acceso a recursos
y oportunidades, el emprendedorismo, etc.

Las relaciones entre crecimiento y desarrollo se pueden entender de la siguiente forma: el crecimiento
de los territorios tiende a depender cada vez más de factores exógenos, de acumulación de capital,
de conocimiento y progreso técnico, de la demanda externa y de la política macroeconómica nacional
y del contexto global. Las decisiones de inversión son cada vez más de origen externo, a través de
multinacionales, grandes corporaciones transnacionales, inversión extranjera directa, etc. El desarrollo a
su vez, exige crecientes sinergias entre los diversos factores de la economía que tienen asiento local, se
localizan en las diversas zonas del territorio (Sergio Boisier).

El análisis de contexto externo para el desarrollo cobra más importancia en momentos de crisis o auges
mundiales. Así surge la pregunta: ¿Ante una recesión mundial y la relación que posea la economía con
determinados mercados externos, cómo se afectarán las exportaciones y la propia demanda interna?
¿Cómo articular los impulsos externos de crecimiento con la generación de capacidades de autodesarrollo
territorial para alcanzar un desarrollo sustentable?

Esta reflexión es central en el momento de realizar los diagnósticos y de definir las estrategias que
respaldarán la construcción de las visiones de desarrollo. Con respecto al contexto nacional, y en
particular siguiendo las acciones que adelanta el Gobierno Nacional basadas en la Visión Colombia 2019,
cabe considerar: ¿Cómo aprovechar los impulsos de crecimiento y desarrollo que se pueden generar a
través de la Visión Colombia 2019 y cómo potenciarlos desde los territorios con una visión que busque
consolidar un desarrollo local y regional endógeno?

En el anexo 2 se presentan, como referencia general, algunas definiciones de los principales conceptos relacionados con el desarrollo territorial.
9

41
Departamento Nacional de Planeación

Es primordial prever la definición de unas variables y unos indicadores, según las dimensiones de desarrollo
examinadas, que se constituyan en la línea de base del plan estratégico y que faciliten el seguimiento
y evaluación del plan. Por la perspectiva territorial del plan es necesario contar con análisis de las
características de heterogeneidad y homogeneidad que existen en el territorio, procurando que la visión
de desarrollo se sustente en una caracterización subregional. Es indispensable que los participantes en la
elaboración del diagnóstico perciban los perfiles y dinámicas espaciales diferenciales del desarrollo. Para
el efecto el uso de cartografía con la visualización de las variables e indicadores a escala departamental y
subregional proveerá criterios para el diagnóstico correspondiente.

4.2. El análisis sistémico del territorio


En el desarrollo territorial intervienen elementos materiales (base natural, infraestructuras,
instalaciones empresariales, etc.) los recursos inmateriales (educación, investigación, cultura, relaciones
sociales y políticas) y también las interacciones de actores y organizaciones sociales, económicas,
que crean redes, sinergias y desarrollan competencias locales, cómo saber hacer, ambiente productivo,
ambiente sano, cultura de desarrollo, asociatividad, y reglas de juego que facilitan el desarrollo.

La planificación del desarrollo territorial debe sustentarse en una mirada integral que propicie la articulación
de las distintas políticas sectoriales con impacto territorial. Esta planificación tendrá en cuenta tanto de
relaciones interinstitucionales verticales (multinivel municipal, subregional, departamental, etc.) como
horizontales (multisectoriales, entre territorios de un mismo nivel y entre actores).

La perspectiva de estructuración de tales sistemas, formando áreas de desarrollo territorial, es el


valor agregado del diagnóstico territorial, frente a diagnósticos tradicionales que mantienen una
mirada sectorial, sin avanzar hacia el análisis integral multidimensional expresado en el territorio.
Desde la perspectiva del desarrollo regional y local el abordaje del desarrollo territorial ayuda a comprender
mejor la heterogeneidad y complejidad de los espacios de vida, sus características socioculturales, ambientales
específicas, sus actores y su movilización alrededor de diversos objetivos, proyectos y estrategias, focalizando
la mirada desde la idea del territorio como generador de recursos y actor de desarrollo.

Por otra parte, es importante tener presente que el diagnóstico estratégico interdimensional es un medio
para identificar y llegar a consensos sobre los asuntos críticos para el desarrollo del territorio, que
implican actuaciones intersectoriales e interinstitucionales, por lo cual, desde el punto de vista del proceso
político-institucional, es necesario que refleje la coordinación y los acuerdos con los actores clave con
el fin de comprometerlos con la visión y con las estrategias de desarrollo. Por lo tanto, las estrategias de
participación y consulta deben propiciar la vinculación de los representantes de las principales entidades
públicas, privadas y sociales, procurando crear capital social y sinergias.
En el siguiente cuadro se muestra, en la columna derecha, la manera tradicional como se examinan los
elementos del territorio, prevaleciendo una perspectiva sectorial, de inventario de dotaciones y descripción
de características, entendiendo implícitamente al territorio como una plataforma física-geográfica pasiva.
En la columna de la izquierda se aborda el territorio bajo la concepción de subsistemas y de capitales
para el desarrollo; se trata de hacer una lectura dinámica y de interrelaciones entre los elementos que lo

42
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

componen, bajo el entendimiento que el desarrollo territorial se produce en las interrelaciones internas
y externas y no solamente por la dinámica específi ca de cada factor.
Cuadro 3
Los elementos de los subsistemas territoriales y las formas de analisarlos
COMPRENSIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL ANÁLISIS TRADICIONAL
Natural: Ecosistemas, fuente de factores productivos, medio de Usos del suelo, tierra, fauna, flora, bosques, hidrografía,
vida, riqueza natural, energía, paisaje, ecorregión. agua, minerales, clima

Construida: Sistema urbano regional, hábitat construido, Centros urbanos, infrestructuras viales, ferroviarias,
economías externas y de aglomeración, vínculos y accesibilidad, hidroviarias, aeropuertos, puertos, comunicaciones,
funciones urbanas para el desarrollo sistema logístico, transportes, servicios públicos, equipamiento social,
organización del espacio para la interacción económica, ordenamiento territorial
social, política, entorno innovador Desarrollo
Territorial
Sociocultural: organizacional social y competencias para el Evolución demográfica, niveles educativos, nivelez de
desarrollo, educación, calidad de vida, conocimiento, innovación, aprendizaje, pobreza, mortalidad, participación, rasgos
valores, institucionales, comportamientos y sociedad, capital social culturales y étnicos, asociatividad

Económica Productiva: capacidad de transformación PIB, base económica, empleo, especialización,


productiva y de generación de valor agregado, competitividad, productividad, exportaciones, importaciones, estructura
generación y retención de excedentes, atracción de inversiones, empresarial, emprendedorismo, innovación,
DEL, SPT cadenas productivas

Política-institucional: Gobernanza del desarrollo territorial, Eficiencia fiscal, desempeño administrativo integral,
capacidad planificación, gestión estratégica del desarrollo, políticas rendición de cuentas, participación electoral, programas de
públicas con base en proyectos políticos con visión de largo plazo gobierno, alizanzas públicas-privadas

TEMPORAL: PASADO-PRESENTE-FUTURO

Con el fi n de comprender el complejo sistema territorial es posible abordarlo inicialmente a través


de los subsistemas que lo componen y hacer también una interpretación de la forma como estos se
interrelacionan, logrando así la comprensión de la totalidad integralmente10 .

El diagnóstico territorial analiza la realidad del desarrollo departamental en función de las cinco
dimensiones que se esquematizan en la siguiente ilustración (natural, construida, económica, social e
institucional), que a la vez serán articuladoras de los sectores de actividad. Se tendrá en cuenta que cada
dimensión posee una lógica y dinámica propias, que produce impactos diferenciales . además de la faceta
analítica interdimensional, la mirada técnica debe cruzarse con dos perspectivas complementarias: la
temporal que examinará el ritmo y formas de evolución de las dimensiones en el tiempo y el intercambio
de infl uencias actuales y futuras. Igualmente, se debe prever el abordaje interespacial, las interrelaciones
e infl uencias entre lo global, lo regional y lo local. La siguiente ilustración muestra las dimensiones o
subsistemas y la forma como se interrelacionan para constituir el sistema territorial .

Metafóricamente se trata de comprender, de tener una mirada global del bosque, de identifi car los elementos estructurantes fundamentales y a la
10

vez entender la manera como los árboles y los diversos elementos que forman el bosque se interrelacionan alrededor de los ejes estructurantes.

43
Departamento Nacional de Planeación

Esquema 5
Componentes del sistema territorial

Escenario

Desarrollo Territorial
Político institucional
Contextos espaciales locales - Regional - Global

Sociocultural

Económico - productivo
rgía
ine
S - regional (rural), redes de
Sistema urbano
Infraestructura, Equipamientos, funciones urbano - regionales

Base natural, ecosistemas, tierra, agua, energía,


Fauna, flora, biodiversidad

Dimensión Temporal. Pasado - Presente - Futuro

Es esencial entender el territorio como un sistema, integrado por subsistemas que refl ejan los múltiples
procesos económicos sociales, político-institucionales que se materializan en los espacios urbanos y
regionales de las entidades territoriales. La comprensión sistémica del territorio fi nalmente se debe
expresar en el reconocimiento del modelo de desarrollo y ocupación territorial que caracteriza al conjunto
del departamento y a las subregiones que lo integran, atendiendo sus particularidades . Para el efecto se
podrá realizar un análisis funcional que permite determinar la contribución de los subsistemas y de
sus componentes principales a la funcionalidad del conjunto departamental. El análisis de la estructura
identifi ca los ejes centrales de cada dimensión y sus interrelaciones en función del nivel de organización
del territorio, y el análisis de procesos, facilita la explicación e identifi cación de los mecanismos que rigen
la evolución y los cambios del sistema .

el análisis de la forma del sistema territorial, de la ubicación, despliegue y manera de interrelacionarse los
elementos del los subsistemas confi guran el modelo territorial, entendido como la distribución espacial
del sistema de asentamientos, la utilización del medio físico, los procesos de transformación (en los usos
y ocupación del suelo y recursos naturales y construidos, equilibrios, desequilibrios sociales, ambientales,
etc .) que se expresan en los atributos físicos y en las condiciones socioeconómicas de la sociedad . el
sistema territorial departamental será objeto de análisis entendiéndolo como la integración de espacios
geográfi cos dinámicos con características específi cas, compuestos por dimensiones, factores, nodos,
fl ujos e interacciones.

44
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

El esquema anterior buscó refl ejar las dimensiones del desarrollo departamental que posibilitan darle el
carácter territorial a la elaboración de la visión de desarrollo departamental. Junto con la especifi cidad
territorial que se busca también es imperioso utilizar análisis, información, referentes, que introduzcan
explícitamente el componente de futuro y de prospección territorial desde la elaboración del diagnóstico
estratégico . las dimensiones del desarrollo territorial y los subsistemas territoriales necesitan ser
examinados y pensados en función de la construcción de territorios de futuro .

La prognosis del desarrollo departamental permitirá identifi car y priorizar aquellas dinámicas y
evoluciones de las dimensiones y factores territoriales con relación a las tendencias e inercias, como
también a la identifi cación de factores de cambio. Con tales elementos y con información, conocimiento
y sesiones de debate sobre estudios de futuro y megatendencias se podrá contar con criterios para
elaborar un capítulo de transición entre el diagnóstico estratégico y la concepción de escenarios, que
tratará sobre posibles evoluciones futuras del desarrollo territorial departamental (direccionadores de
futuro). Para el efecto es recomendable identifi car e ilustrar las megatendencias globales y relacionarlas
con las condiciones y tendencias nacionales, regionales y departamentales; esto con el fi n de tener una
primera percepción sobre el grado de impacto o de transformación posible derivado de dichos entornos
futuros. El enfoque analítico de las dinámicas territoriales, con visión de futuro llevará a refl exionar e
identifi car los posibles impactos o transformaciones territoriales inducidas por los cambios mundiales
y la ineludible transnacionalización de los territorios, y el impacto de procesos internos económicos,
sociales, políticos, ambientales, nacionales, regionales y locales, como se muestra en el siguiente esquema
Esquema 6
Construcción de Territorios de Futuro

• Megatendencias globales
CONSTRUCCIÓN DE
TERRITORIO EN • Tendencias regionales - nacionales
ESCENARIOS
ESCENARIOS DE •Tendencias emergentes SELECCIÓN
FUTURO •Hipótesis de cambio ESCENARIO APUESTA
•Incertidumbre

ENFOQUE DINÁMICO Y ORIENTADO HACIA EL FUTURO

IMPACTOS SOBRE EL TERRITORIO DE LOS PROCESOS INTERNOS


NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES SOCIALES, ECONÓMICOS,
POLÍTICOS, CULTURALES

Cambios en las oportunidades Transformaciones en la seguridad, Cambios en las jerarquías


económicas, regionales y urbanas instituciones, estructura económica y funciones de ciudades

Cambios inducidos por las nuevas Crecimiento poblacional, Cambios por crisis regionales
infraestructuras y tecnologías flujos migratorios y procesos de reconversión

Modificaciones de las relaciones Emergencia ambiental, Aceleración de la movilidad geográfica


entre las ciudades y los espacios rurales cambio climático de personas, bienes y servicios

Relación territorio en la difusión Aumento de brechas Reconversión de modelos


de innovación y conocimiento regionales, pobreza desarrollo fronteras

IMPACTOS POR EFECTOS DE LAS MEGATENDENCIAS


Y LA TRANSNACIONALIZACIÓN DEL TERRITORIO

Fuente: Las perspectivas del desarrollo a partir de la capacidad organizativa del territorio Juan Roccatagliata. 2000 (Ajustado)

45
Departamento Nacional de Planeación

A manera de ejemplo, esa mirada sobre las posibles transformaciones del territorio departamental,
considerando la influencia de las megatendencias en la conformación de los sistemas urbano-regionales,
llevaría a considerar, entre otras, la megatendencia hacia la formación de ciudades región. Es decir, hacia
la consolidación de centros metropolitanos y ciudades intermedias, articuladas en red con su entorno
regional, buscando formar en conjunto una integración urbana-rural-regional con funciones urbanas
especializadas para el desarrollo regional y que se constituya en un sistema articulado de centros de diversa
jerarquía, comunicados a través de ejes y corredores de desarrollo (internamente y con el exterior). Así será
posible aprovechar las diversas ventajas comparativas urbanas, suburbanas, rurales, en relación armónica
con el medio natural, y proyectarse como territorios organizados y altamente competitivos, nacional e
internacionalmente. ¿Cuál es la actual conformación del sistema urbano regional del departamento y
cuáles son los elementos de ciudad-región que existen? ¿Cómo se compara la actual configuración urbana
regional departamental con la imagen de ciudades región referida como megatendencia? ¿Es pertinente
ese tipo de configuración (modelo) para el departamento? ¿Cómo construir ese tipo de configuración,
ajustada a las particularidades departamentales? ¿Cuáles son las tendencias y los factores de cambios
favorables? Alrededor de las diversas dimensiones del desarrollo territorial será posible examinar esas
opciones de futuro, según sus elementos pertinentes y contextos, con el fin de disponer de un primer
referente sobre los posibles rumbos futuros del sistema territorial departamental.

4.2.1 El subsistema natural


Este subsistema podrá ser examinado desde el punto de vista del desarrollo territorial considerando
sus estructuras básicas ecosistémicas de manera interrelacionada, utilizando nociones como ecorregión,
identificando inicialmente la forma como la sociedad se ha relacionado con el territorio al realizar sus
actividades económicas y sociales; la armonía y desequilibrios existentes, guiados por los siguientes
interrogantes:

¿Cuál es el estado actual y cuál ha sido la evolución de los ecosistemas y de los elementos estructurantes
medioambientales?

¿Cuáles han sido las formas de uso (explotación) y ocupación del territorio?

¿Cuáles son los factores críticos para la sostenibilidad ambiental, bajo una concepción de conservación y
aprovechamiento de los recursos naturales para las actuales y futuras generaciones?

¿Cuál es el modelo actual de desarrollo medioambiental del departamento?

¿Cuáles son las tendencias fuertes, y sus impactos?

46
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Esquema 7
Medio ambiente y desarrollo territorial

SOCIEDAD HUMANA
Interrogante 1
FUERZAS MOTRICES

Influencias indirectas del


desarrollo humano IMPACTO
PRESIÓN
Interrogante 1 Influencia directa Bienestar humano:
de intervenciones Económico, Social,
humanas Cultural, Bienes,
RESPUESTA Interrogante 2
Servicios
Modelo de desarrollo,
mitigación, adaptación,
compromisos, obligaciones,
Procesos naturales regulaciones... Servicios
ecosistémicos
Interrogante 3

ESTADO Y TENDENCIA

Agua, Tierra, Aire, Biodiversidad...


Interrogante 1
MEDIO AMBIENTE

Interrogante 1 ¿Qué está ocurriendo con el medio ambiente y por qué?

Interrogante 2 ¿Cuáles son las consecuencias ambientales y para el desarrollo territorial?

Interrogante 3 ¿Qué estamos haciendo y que tan eficaces somos?

Fuente: Taller de capacitación para la elaboración del Informe GEO República Dominicana

El análisis sistémico del medio natural junto con el construido debe llevar a relacionar los sistemas que
lo componen, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

Sistema biofísico (clima, hidrografía, orografía, biodiversidad, áreas naturales protegidas, uso y aptitud
del suelo, riesgos naturales, etc.).

Sistemas de infraestructuras y servicios como redes y sus relaciones con el medio natural
(redes viales, de transportes y de comunicaciones, sistemas departamentales de agua y de saneamiento
ambiental, etc.).

Sistema económico basado en los recursos naturales: Aprovechamiento y sostenibilidad el medio


natural y medio ambiente saludable según sectores económicos basados en los recursos naturales
(agropecuario, minería, pesca, forestal, turismo, agroindustria).

Sistema urbano y asentamientos poblacionales: Red de centros urbanos y sus relaciones rurales y
regionales. Asentamientos poblacionales, localización, equilibrio ambiental, riesgos naturales.

El subsistema construido, derivado de las acciones humanas o antrópicas, expresado en las


infraestructuras, equipamientos y servicios que la sociedad construye para atender las actividades sociales

47
Departamento Nacional de Planeación

y económicas. Este subsistema se podrá comprender de manera más integral, analizando la organización
urbano-regional .

4 .2 .2 . el subsistema urbano - regional


la perspectiva básica para examinar el sistema construido, desde el punto de vista del desarrollo territorial,
es la del análisis del entorno territorial, como medio innovador para el desarrollo, y como generador de
economías de aglomeración y de economías externas .

la transición entre crecimiento económico y desarrollo socioeconómico tiene entre sus principales
limitantes defi ciencias para la difusión del desarrollo, que son atribuidas en parte a la inadecuada
articulación e integración del sistema de asentamientos, a través de los cuales se propicia la difusión de
innovaciones y la generación de economías de aglomeración . un sistema bien articulado e integrado de
centros de crecimiento de diferente tamaño, con una elevada capacidad funcional facilita la difusión del
desarrollo regional11 .

Esquema 8
La estructura analítica del sistema urbano-regional

Distribución Distribución por Funciones urbanas


Espacial de centros urbanos Tamaños poblacionales

Morfología del Jerarquía urbana


Sistema urbano

Vínculos Accesibilidad
Interregionales y comunicaciones

Regiones Procesos urbano-regionales


Funcionales

Fuente: Anális regional de los sitemas urbanos. Seminario red de ciudades y desarrollo regional. Santiago de Chile, noviembre 2008.

El análisis del grado de centralidad de los asentamientos urbanos (jerarquía urbana), junto con los vínculos
y accesibilidad, suministrará el panorama sobre el escenario actual y los posibles escenarios de sistemas de
ciudades que debería sustentar la visión de desarrollo . de esa manera se reconocerán los desequilibrios
en la disponibilidad y acceso a las funciones urbanas y se identifi carán los factores para fortalecer las
centralidades existentes y además facilitar la integración de las diversas zonas del departamento alrededor
de tales centralidades, propiciando así el acceso a tales funciones, sin que necesariamente deban estar
Con el fi n de analizar la capacidad funcional del sistema urbano se recomienda utilizar la metodología de Funciones Urbanas para el Desa-
11

rrollo regional .

48
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

uniformemente distribuidas en el espacio. Otro enfoque conceptual complementario que es importante


incorporar para el análisis del sistema urbano-regional es el de la Nueva Geografía Económica12. Este
propone replantear las políticas regionales en el sentido de permitir –e incluso alentar– un crecimiento
económico “desequilibrado” y, al mismo tiempo, garantizar un desarrollo incluyente. Para el efecto el
sistema urbano-regional debe propiciar la integración económica, promoviendo una mayor aproximación
y accesibilidad, en términos económicos, entre los lugares avanzados y rezagados.

4.2.3. El subsistema económico-productivo


La dimensión económica del desarrollo territorial se puede abordar desde el punto de vista de la
competitividad territorial, buscando constituir sistemas productivos territoriales que propicien el
desarrollo económico local. Las empresas se localizan y actúan en lugares específicos y, a su vez, los
territorios, con sus características económicas, culturales, institucionales y físicas particulares, condicionan
el desempeño productivo. Con el fin de promover el crecimiento económico y el desarrollo local es
pertinente abordar integralmente las interrelaciones entre economía y desarrollo territorial.

Esto significa que los análisis deberán ir más allá de la mirada sectorial, de los encadenamientos
productivos y avanzar hacia la formación de clúster territoriales, identificando la manera como las
empresas se articulan con el entorno territorial y la forma de generación de alianzas público-privadas para
proveer las infraestructuras, equipamientos y servicios necesarios y los recursos humanos e instituciones
indispensables para transformar las ventajas comparativas en competitivas13. Para el efecto el marco
teórico contemplará los enfoques de la competitividad sistémica, de las ventajas competitivas regionales,
derivados del diamante de Porter y del Desarrollo Económico Local, DEL.

El concepto guía de competitividad territorial propuesto es el siguiente: “La competitividad territorial


es la capacidad de las regiones de promover y atraer inversiones de manera sostenible, producir
bienes y servicios con alto valor agregado, realizar acciones unificadas para el desarrollo del
capital humano, cultural y social, cuidando el capital natural y medioambiental; de manera
que el mayor crecimiento asociado sea sostenible en el tiempo, y genere mayores niveles de vida
a su población, en un marco de competencia internacional”14.

El análisis y la definición de escenarios y estrategias para la transformación productiva, de manera que


se genere crecimiento económico y desarrollo territorial, deberá considerar, entre otros, los siguientes
activos territoriales críticos para el desarrollo económico regional y local, con el fin de constituir las
ventajas comparativas en competitivas: localización geográfica y vínculos y accesibilidad con los
principales centros de desarrollo; materias primas y base de recursos naturales; calidad de los recursos
humanos, entidades u organizaciones regionales de conocimiento e innovación; la red de infraestructura
económica (especialmente, transporte, energía y telecomunicaciones); la capacidad funcional de los centros

12
Banco Mundial. Una Nueva Geografía Económica. 2009 informe sobre el desarrollo mundial. Washington, D.C.
13
El enfoque analítico sistémico de desarrollo económico territorial se realizará con respecto a la formación de Sistemas Productivos Locales y
Regionales, agregando a la perspectiva económica de la formación de clúster, la constitución de cadenas de valor territorial, permitiendo así
que el crecimiento económico se transforme igualmente en desarrollo socioambiental sustentable.
14
Fuente: Reunión de Trabajo Interregional (Lima, 10-11 de febrero de 2003).

49
Departamento Nacional de Planeación

urbanos, el acervo de capital social (cultura empresarial; calidad de asociaciones y redes empresariales); el
buen gobierno (municipal y departamental) y la efi cacia de la organización institucional nacional.

Esquema 9
El Marco Analítico Territorial para el Subsistema Económico Productivo

Gobierno instituciones ENTORNO Infraestructuras


alianzas TERRITORIAL
equipamientos
INNOVADOR
público - privadas productivos

Desarrollo Integración
Territorios competitivos
talento humano comercial

TEJIDO
EMPRESAS -
TERRITORIO
Recursos
naturales Financiamiento
aprovechamiento estabilidad jurídica
sostenible Clima de negocios

Sistemas productivos territoriales


Ciencia innovación
tecnología Sistema
Logística
regional innovación
INCLUSIÓN
ECONÓMICA/EQUIDAD SOCIAL
/SOSTENIBILIDAD DESARROLLO
ECONÓMICO LOCAL

La mencionada competitividad territorial tomará forma en el territorio bajo la concepción de los medios
territoriales innovadores que permiten articular los diversos elementos constitutivos que la defi nen. El
medio o entorno innovador es una red territorial, externa a las empresas, capaz de marcar las diferencias
locales y regionales de innovación y competitividad y clave para el desarrollo socioeconómico . dicho medio
territorial puede tomar la forma específi ca de distritos industriales, clúster o sistemas productivos locales.

los principales insumos existentes para la elaboración del diagnóstico sobre las condiciones territoriales
departamentales y las ventajas comparativas y competitivas económicas del departamento son el Plan
de competitividad regional y las agendas de ciencia tecnología e innovación c&ti . los resultados
de dicho plan se complementarán con el análisis del Ranking de competitividad de la cePal y con los
recientes informes nacionales de competitividad regional. Estos insumos se deben examinar a la luz de
conceptos y estrategias de desarrollo económico regional y local como los citados anteriormente .

A manera de ejemplo sobre la forma de realizar el análisis sistémico del subsistema territorial
económico-productivo se recomienda utilizar la siguiente cadena de relaciones: base conceptual,
dimensiones, factores, variables, actores, organizaciones y espacialización en los territorios
pertinentes15 .

15
este esquema analítico se puede aplicar igualmente en cada una de las dimensiones territoriales propuestas, para la comprensión sistémica del
desarrollo y organización territorial departamental.

50
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

La competitividad de un territorio puede ser caracterizada por el conjunto de ventajas que ofrece
internamente para la eficiencia y eficacia de la base productiva, considerando no solo los factores
económicos sino también los demás factores que posibilitan la sustentabilidad de tales condiciones.
Por lo tanto, también se integran a la noción de competitividad los elementos sociales, culturales,
tecnológicos, ambientales, institucionales y en general el entorno territorial, local, regional, nacional
e internacional que rodea la organización empresarial. Sustentar una estrategia de competitividad
considerando únicamente el ambiente interno empresarial (micro) no es posible en un mundo cada vez
más globalizado e interdependiente, donde el territorio se constituye en factor decisivo para alcanzar
ventajas competitivas sustentables. Por tanto, el enfoque de competitividad territorial, con el que se
examinarán las condiciones de competitividad departamental, asume que quienes compiten directamente
son las empresas; sin embargo la competitividad que estas alcancen será sostenible en la medida que
se articule con la competitividad de los territorios, posibilitando convertir el crecimiento en desarrollo
sustentable. Las interrelaciones entre la competitividad empresarial y territorial se podrán examinar
utilizando dos marcos conceptuales complementarios: el enfoque de competitividad sistémica, y el
diamante de competitividad de Porter16.

Con base en tales enfoques conceptuales se podrán establecer las dimensiones, los factores y las variables
que es recomendable considerar. Desde el punto de vista de la competitividad sistémica se plantean las
dimensiones Meta, Macro, Meso y Micro y en cada una de estas se pueden identificar factores y variables que
tiene relación directa o indirecta con el desarrollo territorial: por ejemplo la dimensión Meso, referida a la
formación de estructuras relaciones y entornos para la competitividad, considerada como la más estratégica
para el territorio, comprende entre otros factores la asociatividad, la formación de redes, encadenamientos
y ejes. Estas a la vez pueden cuantificarse, y espacializarse en mapas, a través de variables e indicadores
como: formación de redes de empresas conglomerados productivos, alianzas público-privadas, cadenas
productivas y cadenas de valor territorial, sistemas departamentales de ciencia y tecnología, redes de
logística, infraestructuras, equipamientos, ordenamiento territorial y servicios económicos.

Adicionalmente estas dimensiones, factores e indicadores deben analizarse con referencia a territorios
correspondientes a áreas de desarrollo económico, tipo clúster territoriales, y de manera más apropiada, para
contemplar claramente las interrelaciones red empresarial-territorios, utilizando el concepto de sistemas
productivos territoriales, estableciendo además la trama de actores y de organizaciones que soportan tales
estructuras. El resultado de este análisis estratégico de la competitividad territorial se podrá complementar
utilizando el concepto del Diamante de Porter, que permite examinar las ventajas competitivas de regiones y
territorios en general. Esta noción plantea las dimensiones relacionadas con las condiciones de los factores
productivos; las condiciones de la demanda; las estrategias, estructura y rivalidad de las empresas, y las
condiciones del entorno territorial para la formación de clúster. Además, agrega una mirada sobre el papel
del gobierno como coordinador y facilitador para la interrelación y retroalimentación de tales dimensiones
(creador de condiciones para la generación de sinergias), en el sentido, por ejemplo, de buscar la articulación
entre los nuevos factores productivos y los requerimientos específicos de mercados innovadores de talla
mundial, previendo a la vez promover el fortalecimiento del tejido empresarial y la formación de cadenas
productivas. Igualmente, en su rol de proveedor y fomentador de los entornos territoriales innovadores
requeridos para que el crecimiento se transforme en desarrollo socioeconómico sustentable.
Competitividad sistémica: Nuevo desafío a las empresas y a la política Klaus Esser / Wolfgang Hillebrand / Dirk Messner / Jörg Meyer-
16

Stamer. Revista de la CEPAL, Santiago 1996. Michael Porter. La Ventaja Competitiva de las Naciones. Ser competitivo. Nuevas aportaciones
y conclusiones. Deusto 1999. Bilbao.

51
Departamento Nacional de Planeación

4.2.4. El subsistema social


La transformación social que se persigue con la visión de desarrollo territorial necesita concebirse más allá del
mejoramiento de la educación y de las condiciones de salud para alcanzar una economía más productiva: la
educación, la salud, la recreación, la libertad de escoger, son objetivos centrales de la sociedad y no solamente
instrumentos de desarrollo empresarial17. El verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activación
y canalización de fuerzas sociales, de mejoría en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la
inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y solo secundariamente económico.

El desarrollo social del territorio está directamente asociado al desarrollo local, entendido como
el conjunto de procesos sociales, culturales y económicos que promueven en un territorio el dinamismo
productivo y el mejoramiento continuo de la calidad de vida de la población. Para lograrlo se debe
constituir una serie de competencias para el desarrollo (emprendedorismo, creatividad, capacidad de
innovación, capital social) en los actores locales y sus organizaciones.

Con el fin de incorporar en la visión de desarrollo la dimensión social, desde una perspectiva integral,
se propone tomar como eje principal los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM18, cuyas metas se
dirigen a: i) Erradicar la pobreza extrema y el hambre, ii) Lograr la enseñanza primaria universal, iii)
Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer, iv) Reducir la mortalidad infantil, v)
Mejorar la salud maternal, vi) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, vii) Garantizar
la sostenibilidad del medio ambiente.

El desarrollo social tiene como foco la erradicación de la pobreza y el hambre con base en la
generación de condiciones en el capital humano (educación, salud, ingresos) y en el marco de igualdad
de oportunidades de género y de un desarrollo ambientalmente sostenible, fomentando una asociación
mundial para el desarrollo.

El país y los diversos departamentos y municipios han adquirido el compromiso de alcanzar unas
metas al 2015, en cada una de las variables que componen los ODM, por lo cual su incorporación en la
visión de desarrollo permite una primera coordinación necesaria con estrategias de mediano plazo que
deben articularse para propiciar la unión de esfuerzos en direcciones comunes. La visión de desarrollo
territorial agregará una perspectiva del desarrollo social integrada con las diversas dimensiones
del desarrollo humano, con lo cual es más factible alcanzar las metas que se propone alcanzar a
través de los ODM. Por lo tanto, la identificación de los factores críticos para el desarrollo social
territorial se establecerá no solo desde la perspectiva interna del área social, en particular de los ODM,
sino considerando también los componentes de crecimiento económico, desarrollo institucional y
sostenibilidad ambiental que deben concurrir para integrar el desarrollo humano sustentable. En la
siguiente ilustración se exponen tales interrelaciones.

Ladislau Dowbor. Tendencias de la gestión social. Pontifica Universidad Católica Sao Paulo. Economía social en el Brasil. 2001.
17

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM,  constituyen la principal agenda global del desarrollo al proponerse reducir, para el 2015, por
18

lo menos a la mitad la pobreza, sus causas y manifestaciones. Estas metas mundiales fueron acordadas por los Jefes de Estado y de Gobierno
de todo el mundo en la Cumbre del Milenio (septiembre 2000).

52
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Esquema 10
El contexto de desarrollo territorial de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

Instituciones gobernanza

- Capital social - Marco regulatorio definido


- Transparencia y eficiencia
- Promoción de liderazgos
de gestión pública
y cohesión social
- Competitividad económica
- Participación ciudadana territorial
- Equidad
Desarrollo - Fomento empresarial
Humano
ODM

Desarrollo Social Crecimiento económico

- Responsabilidad social
Fuente: Desarrollo social y territorio. Seminario pobreza y desarrollo regional. Lima, septiembre 2007.
- Asociación empresarial

4 .2 .5 . el subsistema institucional
- Organización de la producción

Las instituciones, como valores y reglas de juego para el desarrollo socioeconómico, y las organizaciones
que hacen posible la gestión institucional, son esenciales para que el territorio logre constituirse en el
medio articulador y generador de sinergias socioeconómicas .

La articulación institucional se entiende como el conjunto de esfuerzos por parte de las organizaciones
gubernamentales, no gubernamentales y privadas para la realización de acciones conjuntas que posibiliten
el desarrollo integral territorial .

el panorama de la institucionalidad para el desarrollo territorial es precario, existe diversidad de


instituciones sin percepción integral del territorio, la mayoría sectoriales, y con miradas de corto plazo.
Falta interacción alrededor de acciones de interés común para el desarrollo territorial entre organizaciones
gubernamentales, y con el exterior, con las organizaciones privadas y sociales. Existe fragilidad en valores
y prácticas de efi ciencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos. La carencia de proyectos
integrales de desarrollo territorial y la discontinuidad de acciones estructurantes territoriales es una
constante de los gobiernos nacionales y de las entidades territoriales .

la dimensión político-institucional del desarrollo territorial se centra en la gestión para la articulación y


coordinación del desarrollo sustentable, por lo cual el propósito principal es la gobernanza territorial, tanto
en su dimensión vertical (de relaciones multinivel entre los diferentes niveles político-administrativos, en
especial entre la escala local, departamental y nacional), horizontal (coordinación transectorial de las
políticas y relaciones entre territorios), como de la participación de individuos y grupos organizados
privados y sociales .

53
Departamento Nacional de Planeación

La gobernanza se constituye en un factor explicativo sobre la manera como las sociedades se


organizan y avanzan con más eficacia hacia la autogestión para el desarrollo sustentable; por
lo tanto el análisis de las condiciones departamentales de gobernanza del desarrollo territorial
indicará la capacidad de gestión y gobierno de las políticas de desarrollo territorial.

La gobernanza territorial hace referencia a la forma en que los territorios departamentales y municipales
son administrados y las políticas y los planes son aplicados, de manera que se logre una acción coordinada
en que las instancias gubernamentales, privadas y sociales unen esfuerzos alrededor de objetivos
compartidos de desarrollo, que garantizan un control y avance constante en las condiciones de desarrollo.
Idealmente, gobierno y sociedad civil deberían unir esfuerzos, según sus respectivos roles, alrededor
de una visión territorial compartida, sustentada en la identificación, valorización y movilización de las
capacidades endógenas requeridas para conseguir la cohesión territorial sostenible en los diferentes
niveles. El reto principal para una buena gobernanza territorial es generar las condiciones más favorables
para poder desarrollar acciones territoriales conjuntas que les permitan ser artífices de su futuro, por lo
cual el instrumento de la prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a tal propósito.

En el contexto anterior la gobernanza para el desarrollo territorial se puede analizar desde el punto de
vista del conjunto de los procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de
gestión públicos o privados, formales e informales, que regulan la acción de los organismos políticos y
que posibilitan constituir sistemas y redes para el desarrollo económico, social, la sostenibilidad ambiental
y en conjunto sistemas territoriales de desarrollo. En tal sentido el diagnóstico institucional examinará
las capacidades institucionales (públicas, sociales o privadas) como el liderazgo, la participación social, la
coordinación y cooperación, la eficiencia y eficacia administrativa, la prevención y gestión de conflictos,
el acceso a la información y al conocimiento útil y en general aquellos aspectos derivados de los valores,
reglas de juego institucionales y formas de organización que propician o dificultan el desarrollo territorial;
con énfasis en la manera como dicha institucionalidad promueve el crecimiento y simultáneamente
posibilita transformar el crecimiento en desarrollo sustentable.

Un primer análisis institucional que es recomendable realizar se relaciona con el mapeo o sociograma
de actores estratégicos en los procesos decisorios para el desarrollo territorial (los que tienen poder real)
considerando el rol que juegan en las decisiones fundamentales relacionadas con cada dimensión del
desarrollo territorial, las reglas de interacción explícita o implícitamente adoptadas, los recursos de poder
que controlan, su solidez interna, el tipo de alianzas estratégicas con otros actores, sus expectativas, los
liderazgos, visiones y/o proyectos estratégicos que impulsan.

Entre las variables que condicionan el cambio institucional local y regional y la gestión del territorio se
recomienda examinar: i) la diversidad y densidad de las principales organizaciones existentes: sociales,
productivas, políticas, asociativas, etc., ii) el tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con sus
respectivos gobiernos: de cooperación o de conflicto, de diálogo o de confrontación, unilaterales o
multilaterales, puntuales, coyunturales o de mediano plazo, iii) las principales fortalezas y debilidades
de la institucionalidad local, iv) el grado de formalidad o informalidad de las organizaciones existentes,
v) las redes institucionales y organizacionales existentes (internas y con el exterior), vi) los espacios y
mecanismos de participación y concertación existentes y en funcionamiento, vii) la existencia de agendas
políticas y planes de interés temático, sectorial y territorial; viii) el carácter de la cultura política cívica:

54
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

propositiva o reivindicativa, democrática o autoritaria, transparente o manipuladora, patrimonial o


ciudadana, etc.

4.2.6. La articulación entre los resultados del diagnóstico estratégico y la


fase de posicionamiento ante el futuro
Es preciso que cada fase del proceso de elaboración del plan estratégico retroalimente a las demás. En
el caso del diagnóstico estratégico es preciso que éste concluya con la identificación preliminar de los
factores determinantes de la evolución del desarrollo territorial, los principales aspectos explicativos,
y la descripción e indicadores básicos sobre las variables clave que permiten comprender el sistema
territorial. Así se facilitará seleccionar y llegar a consensos sobre las variables que condicionan el futuro
de los principales subsistemas y las tendencias de cambio que caracterizan al territorio desde el punto
de vista: económico, productivo, social, político e institucional y ambiental, considerando de manera
diferenciada e interrelacionada los contextos interno y externo. Para el efecto se podrán evidenciar las
fortalezas y debilidades actuales y potenciales del territorio (ambiente interno) y las oportunidades y
amenazas (contexto externo), y luego de identificarlas y de priorizarlas se podrá examinar su evolución
y tendencias.

Al tener en cuenta la orientación metodológica de este documento, para desarrollar la fase de


posicionamiento ante el futuro, se sugiere que la conclusión del diagnóstico estratégico se aborde
con el fin de preparar el análisis estructural, por lo cual se realiza una primera identificación de
los factores clave de cambio que explican la evolución del desarrollo territorial, con su correspondiente
descripción y análisis.

Los análisis por dimensiones del desarrollo territorial, con sus respectivos referentes teóricos, deben
tomar forma en los principales indicadores y parámetros estadísticos, cuantitativos y cualitativos que
las caracterizan, procurando, espacializar en mapas tal información. En cada dimensión es importante
concluir con la identificación de los factores críticos para el desarrollo territorial, entendiendo
que inicialmente se a llegará una lista amplia de variables que registra cada subsistema y que podrán
seleccionarse y priorizarse utilizando el análisis de Fortalezas y Debilidades (desde la mirada interna) y
de Oportunidades y Amenazas (desde la perspectiva externa) –DOFA–19 . Las variables resultantes serán
la base para identificar los hechos o fenómenos que indican transformaciones o cambios en el sistema
territorial que podrán definir el futuro desarrollo del departamento.

Es importante que las variables seleccionadas se definan y describan de manera precisa para
facilitar la comprensión común sobre su significado, importancia y evolución, ya que sobre ellas
se sustentará una parte fundamental del diseño estratégico de la visión de desarrollo. Dicha definición
comprenderá la denominación de la variable, el subsistema territorial en el que se inscribe, una definición
corta, una definición detallada, retrospectiva, situación actual, prospectiva al 2019, actores y proyectos.
Ejemplo:

Esta diferenciación entre factores internos y externos para el desarrollo territorial es indispensable porque los factores de cambio, escenarios
19

y las estrategias tendrán como base los factores endógenos de desarrollo, teniendo en cuenta que son aquellos sobre los cuales se tiene un
mayor grado de gobernabilidad para el desarrollo local.

55
Departamento Nacional de Planeación

1. Denominación de la variable: Pobreza e indigencia

2. Subsistema territorial: Social

3. Definición corta: Persona pobre es aquella que no está en condiciones de satisfacer sus necesidades
vitales y no logra acceder a una vida digna. El indicador para medirla es el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI).

4. Definición detallada: Hogar pobre es aquel que tiene al menos una de las siguientes limitaciones:
• Hacinamiento: más de 3 personas por cuarto.
• Materiales de construcción de la vivienda inadecuados.
• Ausencia de servicios sanitarios adecuados.
• Inasistencia escolar de los niños entre 6 y 12 años.
• Alta dependencia de los ingresos del jefe de hogar.
Retrospectiva: en el 2005 el NBI era 60% y en el 2008 fue 50%. En dicho periodo la pobreza se redujo 10%.

5. Elementos para establecer evolución prospectiva al 2019. Tendencias: la evolución indica que si se
mantienen las condiciones del entorno se podrá llegar en el 2019 a un nivel de 20% de pobreza, según
el indicador de NBI.

Evoluciones inciertas, rupturas posibles: si las estrategias gubernamentales para alcanzar el compromiso
con los Objetivos de Desarrollo del Milenio son exitosas, es probable que en el 2015 se reduzca el nivel de
pobreza hasta un nivel de 10%. Es necesario tener presente que la reducción del crecimiento económico
que experimenta el país y la falta de estrategias para transformar crecimiento en desarrollo indican poca
probabilidad de reducciones significativas o rupturas en el ritmo de reducción de la pobreza.

6. Actores, organizaciones, políticas, planes, proyectos relacionados con la pobreza: Gobierno Nacional,
gobiernos de las entidades territoriales, ONG, sector privado, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Red
Juntos, Familias en Acción, Sisbén, programas de responsabilidad social, etc.

El análisis estratégico territorial se inscribe en un proceso prospectivo iterativo consistente en


observar el sistema territorial, los acontecimientos y tendencias que lo caracterizan; comprender
la estructura o modelo territorial que subyace en dichas tendencias y acontecimientos; anticipar
estructuras futuras y escenarios plausibles (modelo futuro), e identificar desafíos y definir
estrategias para construir la visión de desarrollo.

Para elaborar dicho análisis estratégico es necesario un abordaje sistémico del desarrollo territorial e
identificar las causalidades que están por detrás de los hechos, de las manifestaciones del desarrollo
territorial. Esos hechos no son fortuitos, están interrelacionados a través del territorio (lo económico,
con lo social y lo ambiental, lo ambiental con lo económico y social, etc.) formando sistemas, redes y
estructuras, en que los factores explicativos producen efectos y en que un acontecimiento conduce a
otro (la transformación productiva como respuesta a la competitividad, el desplazamiento de la mano de

56
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

obra, la afectación ambiental, el incremento de los ingresos fiscales, la formación de clúster, el sistema
logístico, etc.). Esa percepción de causalidad se trata de registrar a través de tendencias y patrones que se
reconocen como factores que permanecen, que cambian, que están surgiendo. Los estudios de futuro, y
en particular la vigilancia prospectiva, permiten avizorar las rupturas y movimientos emergentes.

Con el fin de concluir el diagnóstico estratégico y de iniciar la fase de posicionamiento ante el futuro,
se recomienda utilizar el análisis de matrices interdimesionales, en particular el análisis estructural. Este
análisis facilita la compresión interdimensional de la complejidad del territorio y permite describir el
sistema territorial, colocando en interrelación los factores críticos de cada dimensión, a través de los
actores más representativos de tales dimensiones. Se logrará así comprender el sistema territorial y ubicar
las variables clave, tanto las externas motrices, como las internas dependientes, que serán la base para el
diseño de escenarios de desarrollo territorial.

El análisis de las estructuras territoriales (ecosistemas estratégicos, redes, infraestructuras y equipamientos


articuladores, asentamientos poblacionales, centros y áreas de producción, servicios y comercio, funciones
urbanas, etc.) posibilita comprender la distribución de los asentamientos poblacionales, económicos, las
interrelaciones espaciales, los niveles de especialización y jerarquías, las potencialidades y debilidades, y
señala además los elementos esenciales para explorar las posibles evoluciones futuras. Dichas estructuras,
que se recomienda ubicar espacialmente en mapas, permitirán determinar los elementos estratégicos
del sistema territorial y sus interrelaciones, su importancia relativa y sentido de evolución. Así se
podrá entender el modelo de desarrollo y organización territorial como el conjunto de estructuras y
factores clave, actores e interrelaciones en sus espacios de vida, organizados de tal forma que posibilitan
comprender el sistema territorial, explicar las dinámicas actuales y sus posibles evoluciones.

57
Anexo 1. Los enfoques teóricos de desarrollo
territorial y prospectiva

A través de los diversos documentos que se han elaborado para apoyar la formulación de planes
estratégicos de desarrollo territorial se ha reiterado la importancia de disponer de enfoques teóricos para
facilitar la organización y estructuración de las ideas y elementos que concurren alrededor del desarrollo
territorial y conseguir elaborar el “mapa mental” analítico que orientará el diagnóstico estratégico y la
definición y priorización de los factores de desarrollo. Esa estructura analítica generalmente combina
varios conceptos, que se deben ajustar a las condiciones de cada territorio y a las expectativas e intereses
de los actores locales y regionales. A continuación, como referencia preliminar1, se citan suscintamente
algunos conceptos o teorías del desarrollo territorial y de la prospectiva que sirven para disponer de
lenguajes asimilables y ponerse de acuerdo sobre los enfoques de desarrollo que guiarán la elaboración
del plan estratégico prospectivo de desarrollo territorial.

Desarrollo

La noción de desarrollo tradicionalmente se había asimilado a las expresiones de crecimiento económico;


sin embargo, ahora se entiende que el desarrollo es un concepto integral que depende de otros factores
básicos que deben implicar también calidad de vida, realización personal y sustentabilidad. “La
experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de
activación y canalización de fuerzas sociales, de avances de la capacidad asociativa, del ejercicio de la
iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y sólo secundariamente
económico. Se produce desarrollo cuando en la sociedad se manifiesta una energía capaz de canalizar,
de forma convergente, fuerzas que estaban latentes, dispersas”2. Tal proceso sociocultural podrá ser
desencadenado a través de la planificación y gestión prospectiva territorial.

Aplicando la noción de desarrollo al ámbito territorial y asociándolo a sus componentes regionales y


urbanos, se podrá tener como referente conceptual para orientar el diagnóstico la noción de desarrollo
regional y local entendida como un proceso de crecimiento y cambio estructural positivo que,
1
No se pretende tratar a fondo los conceptos básicos relacionados con el desarrollo territorial, se busca destacar algunas de las nociones más
usadas y sobre las cuales es clave profundizar para entender sus fundamentos y disponer de criterios para utilizarlas como esquema analítico,
atendiendo las particularidades regionales y locales.
2
Furtado C. “A nova dependencia”. Paz e Terra. Sao Paula 1982.

59
Departamento Nacional de Planeación

mediante el óptimo aprovechamiento del potencial humano, material y organizativo que posee
el territorio, propicia el mejoramiento continuo del bienestar poblacional. Cuando los actores y
organizaciones locales y regionales son capaces de liderar procesos de cambio, con base en sus propias
capacidades, con visión de futuro, se alcanza un estado de desarrollo endógeno.

“El objetivo del desarrollo se relaciona con la valoración de las libertades reales que disfruta la gente en
una población determinada. La discusión sobre los medios y los fines del desarrollo nos llama a colocar
la perspectiva de la libertad en el centro del escenario. Las personas deben ser vistas, bajo este enfoque,
como agentes activamente involucrados –dada la oportunidad– en la construcción de su propio destino y
no solamente como receptores pasivos del fruto de ingeniosos programas de desarrollo” (Sen, 1999 p. 53).

Desarrollo territorial endógeno

Bajo la noción de construcción social de futuro, uno de los enfoques conceptuales más utilizados
en los planes estratégicos de entidades territoriales, desde el punto de vista de estrategias regionales
dirigidas a la construcción de capacidades de autodesarrollo, es el de desarrollo endógeno3. Desde dicha
perspectiva el reto que se coloca el plan estratégico consiste en lograr movilizar las potencialidades y
ventajas comparativas locales para elevar la productividad y competitividad, simultáneamente con la
multiplicación de los efectos sobre el mejoramiento de la calidad de vida y la sustentabilidad ambiental.
Se trata específicamente de transformar el crecimiento en desarrollo sostenible.

La concepción de desarrollo endógeno valoriza lo local y regional y se sustenta sobre la noción integral
de territorio como factor de desarrollo, y por lo tanto en la activación de los capitales para el desarrollo
endógeno. El desarrollo endógeno se constituye en un factor estratégico para el desarrollo local; los
actores y emprendedores dinamizan las ventajas comparativas constituyéndolas en competitivas y
las instituciones y el entorno territorial empresarial simultáneamente se constituye en factor activo
de desarrollo, generando sinergias entre el tejido empresarial y la organización territorial. Cabe tener
presente que no se trata de una estrategia territorial autárquica; por el contrario se trata de fortalecer
las capacidades internas para aprovechar y/o enfrentar de la manera más óptima posible los impulsos
externos.

El concepto de desarrollo endógeno y desarrollo local como articuladores de las dimensiones del
desarrollo territorial lo expresa Antonio Vásquez Barquero4 como la combinación simultánea (relación
sistémica) en un territorio determinado de capital y progreso tecnológico, dando lugar a crecimiento y
desarrollo a través de la creación y difusión de las innovaciones en el sistema productivo, la organización
flexible de la producción, la generación de economías de aglomeración, la densificación institucional y el
fortalecimiento de las funciones urbanas, articuladas regionalmente.

Desarrollo humano

“El desarrollo humano puede describirse como proceso de ampliación de las opciones de la gente.
Más allá de las necesidades de infraestructuras y servicios físicos, la gente valora además beneficios que

3
En el documento: Caracterización del desarrollo territorial departamental se propone un enfoque analítico basado en el concepto de
desarrollo endógeno. Documento DNP – DDTS SODT. Agosto de 2008.
4
Antonio Vásquez Barquero. Desarrollo endógeno. Universidad Autónoma de Madrid. 2002.

60
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

son menos materiales. Entre ellos figuran, por ejemplo, la libertad de movimiento y de expresión y la
ausencia de opresión, violencia o explotación. La gente quiere además tener un sentido de propósito
en la vida, además de un sentido de potenciación. En tanto miembros de familias y comunidades, las
personas valoran la cohesión social y el derecho a afirmar sus tradiciones y cultura propia”. (Informe de
Desarrollo Humano PNUD del año 1996 (55/56)).

Desarrollo regional

El desarrollo regional consiste en un proceso de cambio estructural localizado (en un ámbito territorial
determinado) que se asocia a un permanente proceso de progreso del territorio, de la comunidad o
sociedad que habita en ella y de cada individuo miembro de tal comunidad y habitante de tal territorio.
(Sergio Boisier). Esta definición asocia tres dimensiones del desarrollo una espacial, una social e individual;
el progreso de la región es resultado de una transformación sistémica del territorio regional en sujeto
colectivo. El progreso de la sociedad se entiende como el fortalecimiento de la sociedad civil y el logro de
un sentido de pertenencia, y el progreso de cada individuo se entiende como la superación de toda clase
de barreras que impiden a una persona de la comunidad regional alcanzar su plena realización humana.

Desarrollo local

“Es un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora del nivel
de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, en
la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con
niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los
valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-
administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable,
protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local”. (Antonio Vásquez Barquero).

El Banco Mundial, por ejemplo, define al desarrollo local como un fenómeno “relacionado con personas
que trabajan juntas para alcanzar un crecimiento económico sustentable que traiga beneficios económicos
y mejoras en calidad de vida para todas en la comunidad. La ‘comunidad’ se define aquí como una ciudad,
pueblo, área metropolitana o región subnacional.”

Prospectiva territorial

La prospectiva territorial se dirige hacia el análisis de las alternativas de futuro de un espacio geográfico
determinado (municipio, departamento, país, región, subregión, provincia, etc.), tratando de proveer
referentes de cambio con respecto a, bienes, servicios, tecnologías, conocimientos que podrán adoptar
los actores y organizaciones territoriales con el fin de lograr un desarrollo sustentable con respecto a las
dimensiones del desarrollo territorial (competitividad, equidad, desempeño institucional, sostenibilidad).
La prospectiva territorial se utiliza cada vez más como una herramienta privilegiada para pensar sobre el
futuro de los territorios, y como un instrumento de gobernabilidad local en las ciudades o en las regiones;
en su mayoría quienes están a la cabeza de estos ejercicios son en esencia colectividades locales (regiones,
departamentos, establecimientos públicos)5.

Tomás Miklos, Edgar Jimenez. Prospectiva, gobernabilidad. C. México 2008


5

61
Departamento Nacional de Planeación

La prospectiva territorial, desde la escuela francesa, se aborda como un proceso de anticipación y


exploración de futuros, a través de las perspectivas de expertos y del conocimiento y percepciones de los
actores y las organizaciones de cada territorio (líderes, redes de personas, instituciones gubernamentales,
privadas y sociales). Estos actores, en forma estructurada, interactiva y proactiva (a través de los
espacios de participación y de movilización de potenciales endógenos que se pueden generar utilizando
metodologías apropiadas de planificación), podrán concebir sus visiones compartidas de desarrollo,
establecer el modelo de organización territorial y adelantar las estrategias para hacerlas realidad.

Foresight

“El foresight se define como el proceso que busca, sistemáticamente, explorar el futuro en el largo
plazo para la ciencia, la tecnología, la economía, el medio ambiente y la sociedad, con el fin de
identificar las tecnologías genéricas emergentes y las áreas estratégicas con potencial para producir
los mayores impactos y beneficios económicos y sociales”6. Bajo esa concepción la utilización del
foresight, a través de las estructuras institucionales territoriales y de la vinculación de los tomadores
de decisiones públicos y privados, se constituye en herramienta potente para apoyar la planificación y
gestión del desarrollo territorial.

“Aunque la aplicación de un ejercicio de foresight contempla la elaboración de “productos” la mayoría de


sus aplicaciones tienen una clara orientación hacia “procesos”, extendiendo sus contribuciones hacia la
democratización de los procesos de gobernabilidad, en especial del orden regional, donde al articular
redes de actores sociales es posible incrementar la legitimidad de los propósitos y políticas regionales en
la búsqueda de mejores condiciones de futuro, tanto en el plano del desempeño del aparato económico
como en la elevación de las condiciones de calidad de vida”7.

Escenarios desarrollo territorial

Un escenario es la descripción de un futuro posible, imaginable o deseable de un sistema y su contexto


(el sistema territorial departamental expresado en un modelo de desarrollo y ordenamiento territorial) y
del camino o trayectoria que lo conecta y que le permite evolucionar desde la situación inicial de dicho
sistema.

La definición más utilizada en la literatura prospectiva sobre escenario es la de Michel Godet (1987)
“Escenario es un conjunto formado por la descripción coherente de una situación futura y por la cadena
de acontecimientos que permiten pasar de la situación de origen a la situación futura”. Desde el punto
de vista del desarrollo territorial el escenario consiste en la descripción de las propiedades y la forma
como se perfila a futuro un determinado modelo de desarrollo y organización territorial, basado en la
evolución integral de las dimensiones de desarrollo en un espacio geográfico determinado, previendo
la cadena de acciones (estrategias) que es necesario emprender desde la situación actual para alcanzar el
modelo territorial futuro.

6
Antônio Luís Aulicino Isak Kruglianskas. A contribuição de foresight tecnológico na formulação de políticas públicas de CT&I do
país Estudio de caso: MCT - Estudio Prospectar do Brasil 2004.
7
Raúl Trujillo Cabezas. El campo de los estudios del futuro. Análisis de Foresight y prospectiva. Universidad Externado de Colombia, 2008.

62
Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Sistemas productivos territoriales

La perspectiva sistémica del territorio departamental y la idea de pensar y gestionar el territorio por zonas
o áreas de desarrollo, requiere de referentes conceptuales que posibiliten estructurar el sistema territorial,
no como la sumatoria de las dimensiones del desarrollo o de intervenciones sectoriales, sino como la
integración de estas buscando constituir territorios organizados. La promoción del desarrollo local y
regional que subyace en la noción de desarrollo territorial exige que las diversas zonas del territorio
departamental estén dotadas de entornos territoriales, con propiedades como las siguientes:
• Infraestructuras y equipamientos adecuados para facilitar determinadas actividades productivas, de
manera que propicien la formación de cadenas productivas y cadenas de valor territorial.
• Existencia de un sistema de valores compartidos, se destaca el capital social y la identidad cultural.
• Densidad y calidad institucional y alianzas público-privadas.
• Recursos humanos calificados y entornos territoriales innovadores.
• Condiciones básicas para formar clúster productivos territoriales.
• Medio natural sostenible.
Los sistemas productivos territoriales, o áreas territoriales de especialización flexible, son formas de
organización empresa-territorio que promueven actividades económicas y sociales, que favorecen la
generación de sinergias público-privadas-sociales, procurando potenciar las ventajas comparativas y
constituirlas en ventajas competitivas, dando lugar a la creación de empleos y a la reestructuración del
sistema territorial de manera sustentable.

63
Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones
departamentales con la Visión Colombia II
Centenario

Visión Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visión compartida de
desarrollo

Las visiones de desarrollo de las entidades territoriales necesitan articularse con ejercicios o procesos de
planificación similares, sectoriales y de escalas subregionales, regionales y nacionales, al tener presente
que las acciones y estrategias que permiten la construcción de las respectivas visiones trascienden los
límites político administrativos. Igualmente, desde el punto de vista de la dimensión temporal de dichos
planes, es conveniente que estos se articulen en varios momentos de sus horizontes temporales teniendo
en cuenta que los objetivos y metas son interdependientes y por lo tanto el logro de determinados
resultados en un año dado exige la convergencia de acciones sectoriales y territoriales.

Las visiones de desarrollo territorial departamental deben articularse con los diversos planes
prospectivos relacionados. Con el fin de suministrar criterios para la articulación con la Visión
Colombia II Centenario, a continuación se realiza una reseña metodológica general de dicha visión.

El Gobierno Nacional, interiormente, realizó un proceso de reflexión, discusión y construcción


de consensos sobre los objetivos y metas para concretar los grandes propósitos de transformación
socioeconómica, política e institucional, reconociendo la necesidad de articular la propuesta de visión
nacional con las perspectivas de futuro, los intereses e iniciativas de los diversos actores y sectores
(público, privado, sociedad civil).

Por iniciativa presidencial, en agosto de 2004, se solicitó al DNP coordinar un ejercicio de elaboración
de la Visión Colombia 20191. El gobierno nacional fue consciente de que en un mundo en constante
transformación, donde países y regiones enfrentan grandes retos para estar a la vanguardia del desarrollo,
es necesario que existan propósitos compartidos sobre los objetivos de desarrollo de largo plazo que
guíen la acción conjunta, de manera que la Nación y sus diversas entidades territoriales no se limiten a ser
espectadores del cambio. El ambiente económico favorable necesitaba orientarse alrededor de una visión
compartida de desarrollo, que permitiera aprovechar las dinámicas de crecimiento y para capitalizar y
Visión Colombia II Centenario 2019. Propuesta para discusión. Documento DNP, agosto de 2005.
1

65
Departamento Nacional de Planeación

articular los esfuerzos de diversos sectores y entidades territoriales, de manera que se logren grandes
avances cuantitativos y cualitativos en las condiciones de desarrollo.

PARA RECORDAR
Concebir y construir un acuerdo colectivo sobre el futuro deseable y posible es un acto de imaginación y de creación que debe llevar
a que los diversos actores e instituciones que integran el país comprendan las fortalezas y debilidades de sus ámbitos territoriales
en relación con los nuevos contextos para el desarrollo e identifiquen las oportunidades y riesgos, con el fin de llegar a acuerdos
sobre una visión de desarrollo compartida y sobre los objetivos, estrategias y metas que posibilitarán hacerla realidad.

Relaciones entre los criterios metodológicos de la Visión Colombia 2019 y de las visiones
departamentales territoriales
Desde el punto de vista del componente técnico de la planificación, en la elaboración de la Visión Colombia
II Centenario se utilizaron los elementos básicos de la planificación estratégica como la identificación
de problemas, objetivos, metas y estrategias, sin recurrir a instrumentos de la prospectiva, tales como
el diseño de escenarios. De tal forma, los documentos correspondientes tanto a la Visión Colombia
2019 como a las cartillas sectoriales que desarrollan cada área temática, abordan los siguientes aspectos
generales: i) ¿De dónde venimos y dónde estamos? (diagnóstico); ii) visión y principios fundamentales;
iii) metas y acciones requeridas (parte estratégica); y iv) plan de inversiones (recursos públicos y privados,
sección que corresponde a la parte operativa del ejercicio).

Para la elaboración de la propuesta de Visión Colombia II Centenario: 2019, el equipo técnico del DNP
preparó un primer borrador que fue presentado al Presidente de la República el 27 de diciembre de
2004, y al Consejo de Ministros el 14 de enero de 2005. Con base en el primer documento, ajustado con
las observaciones y complementaciones que realizó el equipo de gobierno, se adelantó un proceso de
concertación de metas y de políticas del Gobierno Nacional, realizando talleres y reuniones de trabajo
con la participación de los técnicos del DNP y de cada uno de los Ministerios. Además, el equipo
coordinador del DNP contó con la colaboración de un destacado grupo de analistas, consultores
internacionales y líderes políticos, de quienes se recogieron opiniones y puntos de vista sobre aquellas
variables y necesidades de política que consideraban críticas para la elaboración de la propuesta.

El 7 de agosto de 2005 el Gobierno Nacional presentó oficialmente el documento Visión Colombia II


Centenario: 2019 Propuesta para discusión, en el cual se plantean los principios y los objetivos básicos que
presiden el diseño del futuro del país. Además, en concordancia con las metas establecidas en otros
ejercicios de planeación –como la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad, y la Misión
contra la Pobreza– la Visión Colombia 2019 propone un panorama de objetivos, metas y estrategias de
desarrollo en materias como crecimiento económico, infraestructura física, capital humano, desarrollo
social y territorial, entre otras.

La Visión Colombia II Centenario se erige sobre dos principios básicos:


1. Consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad,
tolerancia y fraternidad.
2. Afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con
un Estado garante de la equidad social.

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Los anteriores principios, a su vez, se desarrollan por medio de cuatro grandes objetivos:
1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar.
2. Una sociedad más igualitaria y solidaria.
3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables.
4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.
Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos, cada una de las estrategias cuenta con diagnósticos, a
partir de los cuales se plantearon metas específicas y las acciones necesarias para alcanzarlas, así como
las respectivas líneas de base.

El propósito de la Visión Colombia II Centenario 2019 es facilitar un diálogo profundo y constructivo


entre los colombianos, en el que sea posible sumar esfuerzos en torno a un propósito común de país que
se constituya en una verdadera política de Estado. Para llevar a cabo esa gran deliberación nacional, se ha
venido adelantando una estrategia de socialización de la propuesta de visión, para lo cual se han realizado
foros sectoriales y regionales desde febrero de 2006.

Los foros sectoriales tuvieron como insumo principal los documentos estratégicos sectoriales2 que
desarrollan a profundidad cada una de las estrategias consignadas en el documento Visión Colombia
II Centenario 2019. Los foros regionales, que se han celebrado en más de veinte ciudades del país,
buscan dar a conocer la propuesta Visión Colombia II Centenario 2019 y crear espacios para motivar
a la reflexión y acción sobre el futuro, a partir de las dinámicas y perspectivas regionales, procurando
retroalimentar y complementar la visión del país que queremos para el 2019.

En síntesis, la propuesta de Visión Colombia II Centenario busca promover la cultura de la planificación


con perspectiva de largo plazo, con tres finalidades:

“Que lo cotidiano no nos absorba, no nos prive de tener una visión de largo plazo. Que los propósitos
de largo plazo nos aviven nuestras responsabilidades como integrantes de ese ser social que es la Nación
colombiana. Y que el país, además de trabajar con planes cuatrienales de desarrollo, cuente con puentes
que vinculen un plan con otro, basados en aquello que ha discutido y acordado el colectivo nacional en el
sentido del las transformaciones de largo plazo3”.

Como se ha expuesto en los capítulos anteriores es fundamental que la articulación de las visiones
territoriales con la visión nacional se realice alrededor de conceptos, principios, visiones, objetivos y
metas de desarrollo que reflejen las perspectivas y anhelos propios de cada sector y entidad territorial.
Los enfoques de desarrollo y las metodologías de planeación que utilicen el nivel nacional y
las diferentes entidades territoriales serán diversos e igualmente lo serán los objetivos y metas
que se acojan. Sin embargo, es fundamental que la reflexión y el debate se den alrededor de criterios,
lenguajes y conceptos compartidos o de interés común, y “homologables”, que además reconozcan la
diversidad regional y pluralidad de pensamiento que caracteriza al país.

2
Los documentos temáticos se pueden consultar en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolíticasdeEstado/ VisiónColombia2019/Docu-
mentos2019/tabid/775/Default.aspx
3
Visión Colombia II Centenario propuesta para discusión. Prólogo del señor Presidente de la República.

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Departamento Nacional de Planeación

En el cuadro siguiente se hace una lectura de la Visión Colombia 2019 (Columna 1), en el esquema de las
fases propuestas para la elaboración de la visión de desarrollo departamental (columna 2), identificando
algunos de los conceptos y objetivos correspondientes a cada fase y que permiten hacer una primera
reflexión sobre las interrelaciones existentes entre los dos procesos de planificación. Con esta comparación
se trata de orientar la forma de prever puntos de encuentro entre las visiones territoriales de largo plazo
con los elementos de la Visión 2019.

Las principales características del cuadro 2 son las siguientes:


• En la primera sección (1. Principios rectores/ideales éticos) se presentan criterios para adelantar el
proceso de formulación de las visiones territoriales de desarrollo.
• En la segunda sección (2. Fase de Diagnóstico) se registran los interrogantes guía (¿De dónde venimos?
¿Dónde estamos?), para orientar la identificación de los aspectos críticos del desarrollo territorial.
• La tercera sección (3. Fase Estratégica o de posicionamiento ante el futuro) corresponde a lineamientos
y recomendaciones para la identificación de futuros posibles, la formulación de la visión y la definición
de los objetivos y metas que se constituyen en los desafíos para construir el futuro ideal y posible del
territorio.
• En la última sección (4. Fase Operativa), se destaca la necesidad de identificar responsables para cada
uno de los programas y proyectos que se identifiquen en la fase estratégica, con el fin de avanzar hacia
la concreción de la visión de desarrollo identificada.

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Relación entre la Visión Colombia II Centenario 2019 y las fases de un proceso de


planeación estratégica territorial de largo plazo

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial


1. Principios rectores/ideales éticos
Consolidar un modelo político profundamente democrático, Valores, creencias que guían las acciones de la organización.
sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad.
Afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en Cada entidad territorial pensando en y desde su territorio po-
la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equi- drá optar por principios relativos a la identidad cultural, valores
dad social. sociales y otros principios éticos (solidaridad, cohesión social,
responsabilidad, respeto por la vida, justicia, etc.)
Los principios que plantea Visión Colombia 2019 podrán ser
acogidos y/o complementados.

2. Fase de Diagnóstico
¿De dónde venimos? ¿De dónde venimos? ¿Dónde estamos?
Líneas de base Es importante tener presente que la perspectiva de desarrollo
que corresponde a las entidades territoriales para articularse a la
Estabilidad institucional, economía estable, logros sociales propuesta de Visión Colombia 2019 es de naturaleza territorial.
¿Dónde estamos? Eso contrasta con la mirada nacional del conjunto del país que
tiene la Visión 2019.
Social: Pobreza y distribución del ingreso, salud, educación, empleo.
La perspectiva territorial e intersectorial es el complemento re-
Institucional: Gobernabilidad, estabilidad normativa, transpa- querido para la construcción de una Visión compartida de de-
rencia, eficiencia. sarrollo.
Económico: Factores de competitividad. Atendiendo las características descentralizadas del país, la inicia-
La aproximación que hace el nivel nacional al diagnóstico del tiva de construcción de visiones de desarrollo territorial corres-
desarrollo es de tipo temático y en los cuatro temas tratados se ponde a las entidades territoriales.
incorporan los diversos sectores de actividad. El concepto guía principal para el análisis territorial es la noción
La perspectiva territorial, por agrupaciones de departamentos, de territorio y de desarrollo territorial. El territorio es un siste-
se contempla en el tema de Estado eficiente al servicio de los ma integrado por subsistemas naturales, construidos y organiza-
ciudadanos, en el subcapítulo: Fortalecer la descentralización y ciones socioeconómicas e instituciones públicas. El desarrollo
adecuar el ordenamiento territorial. territorial es el resultado un proceso de transformación social,
económica, institucional, armónico con el medio ambiente, lide-
rado por los actores e instituciones locales, lo cual se traduce en
desarrollo humano sustentable.
Diagnóstico estratégico territorial participativo
El desarrollo territorial necesita analizarse integralmente y en
sus interrelaciones. Comprensión integral (de las diferentes di-
mensiones del desarrollo: económica, social, político-institucio-
nal, ambiental) e integradora (desde las escalas local, regional,
nacional, global).
El abordaje del diagnóstico se hará sustentado en un enfoque
conceptual acordado sobre territorio y desarrollo territorial que
podrá comprender conceptos como desarrollo local y regional y
desarrollo endógeno.

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Departamento Nacional de Planeación

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial


2. Fase de Diagnóstico
La forma de relacionar el diagnóstico estratégico territorial con
el diagnóstico de Visión Colombia 2019 (¿de dónde venimos,
dónde estamos?) podrá surgir a través de la definición y trata-
miento de las dimensiones del desarrollo territorial y al definir
los asuntos críticos para el desarrollo del territorio. Habrá mar-
gen para asociar dimensiones integrales del desarrollo territorial
con sectores (por ejemplo la productividad y competitividad
territorial será examinada respecto al comportamiento del sec-
tor económico, dando lugar a relacionar, además, temas como
producción, empleo, ingresos, capital humano, eficiencia institu-
cional, etc. desde las características territoriales propias de cada
región).
Cabe tener presente que la perspectiva territorial no es el resul-
tado de la sumatoria de las miradas sectoriales.
Además es necesario que ese diagnóstico se realice con la parti-
cipación de los principales actores e instituciones que lideran los
diversos componentes del territorio.
Objetivo: contar con una comprensión compartida intra e in-
terterritorial: economía, sociedad, ecología y sistema político-
institucional. Significa reconocer las posibilidades de desarrollo
que existen al examinar articuladamente las dinámicas sociales y
económicas sobre el espacio natural y construido, y en relación
a las organizaciones públicas, privadas, sociales.
Establecer por consenso los asuntos críticos para el desarrollo
del territorio.
Se tratarán los temas sectoriales como parte de las dimensio-
nes del desarrollo territorial, o subsistemas interrelacionados,
examinando con los actores e instituciones pertinentes pasado,
presente y futuro.
3. Fase de posicionamiento ante el futuro
Tres condiciones determinantes ¿Cuáles pueden ser las opciones futuras? – Identificación de Es-
cenarios de desarrollo
Un mundo en transformación
Concebir y construir el futuro implica contar con los referentes
Territorio privilegiado necesarios sobre los contextos del desarrollo, los cambios globa-
Una población en transición les y las tendencias que indican hacia dónde va la humanidad y
qué líneas de evolución se van a confirmar en el futuro, con el fin
de identificar las condiciones determinantes para cada territorio,
las cuales responderán a sus particularidades.
La visión necesita contextualizarse respecto a las transforma-
ciones y cambios globales. Además, es preciso contar con pen-
samiento estratégico y creatividad. Todo lo anterior para no
pretender el cambio manteniendo la inercia. Lo único constate
actualmente es el cambio y la incertidumbre
Teniendo en cuenta que las opciones de futuro son múltiples
y que estas cambian continuamente, las proyecciones son sólo
una alternativa inercial que es recomendable considerar conjun-
tamente con otros escenarios alternativos, utilizando informa-
ción y conocimiento sobre fenómenos emergentes, semillas de
cambio, rupturas.

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial


Por ejemplo: Desde la perspectiva de la educación implica tener
presentes para la exploración de futuros y definición de la visión,
los cambios de la estructura poblacional a futuro, la conjetura
acerca de los saberes propios de una sociedad el conocimiento;
la formación que reciben (y recibirán) los futuros docentes; las
tecnologías que están propiciando nuevas formas de comunica-
ción y aprendizaje; los planes o ejercicios de planeación realiza-
dos (por ejemplo los planes decenales de educación), etc.
¿Hacia dónde queremos ir? ¿Hacia dónde queremos ir? – Selección del escenario apuesta
Colombia deberá haber transformado sus propuestas en metas
La visión de desarrollo territorial contempla en esta fase la rea-
tangibles, cumpliendo cuatro objetivos:
lización de ejercicio de escenarios de desarrollo que posibilitan
Una economía que garantice mayor nivel de bienestar.
llegar a acuerdos sobre la visión compartida. Esa visión gene-
Una sociedad más igualitaria y solidaria.
ralmente se concreta más definiendo uno o varios grandes ob-
Una sociedad de ciudadanos libres y responsables.
jetivos estratégicos y con la definición de ejes aglutinadores o
Un Estado al servicio de los ciudadanos.
directrices que guiarán el desarrollo sustentable del territorio, en
Para el logro de estos cuatro objetivos se han propuesto estrate-
aquellos temas cruciales para el respectivo territorio.
gias, en las cuales se incluyen breves diagnósticos y se plantean
metas específicas y acciones para lograrlas Los cuatro objetivos que presiden la Visión Colombia 2019 co-
rresponden, en los lenguajes de la planeación estratégica de largo
plazo, a las líneas estratégicas.
La visión de desarrollo territorial departamental estará susten-
tada en un escenario seleccionado, entre varias opciones, y la
construcción de la visión contemplará objetivos, metas y líneas
estratégicas, dirigidos a propósitos como los que establece la vi-
sión 2019 y otros más que surgirán según las particularidades de
cada departamento.
Ejemplo de Visión relacionada con el objetivo de una sociedad ¿Hacia dónde podemos ir? – Definición de la Visión
más igualitaria y solidaria
La declaración de la visión de desarrollo territorial en la pro-
Visión: En 2019 todas las personas tendrán igualdad de opor- puesta metodológica surge del encadenamiento: diagnóstico
tunidades y contarán con los recursos necesarios para construir estratégico, asuntos críticos (factores de cambio), análisis estruc-
una vida creativa y productiva, conforme a sus necesidades, ca- tural, juego de actores, construcción de escenarios alternativos,
pacidades personales e intereses. Se dará prioridad a los grupos y la selección de escenario apuesta.
de población más vulnerable, para lograr que todas las personas
tengan la posibilidad de ejercer sus derechos de manera libre y Se podrán establecer escenarios por dimensión de desarrollo te-
responsable. rritorial y para las dimensiones en conjunto. Además, también se
podrá establecer escenarios y visiones de desarrollo para las su-
bregiones que integran el departamento, con el fin de reconocer
la diversidad territorial interna.
Los ejercicios de escenario y de visión que se espera alcanzar
con el proceso de prospectiva departamental deberán respaldar-
se con el rigor básico de las herramientas de prospectiva y con
la información, conocimiento y reflexión sobre las opciones de
futuro derivadas de los estudios de futuro y en particular de las
técnicas de foresight.
Las visiones temáticas de la Visión Colombia 2019 será un re-
ferente nacional que se tendrá en cuenta desde la perspectiva de
las dimensiones de desarrollo y de las particularidades de cada
territorio.

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Departamento Nacional de Planeación

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial


Ejemplo de objetivo general (una sociedad más igualitaria y soli- ¿A dónde queremos llegar? – Definición de Objetivos
daria): Reducir la pobreza y la desigualdad, condiciones necesa-
rias para el desarrollo Desde la planeación estratégica de largo plazo los grandes ob-
jetivos temáticos podrán responder a los asuntos críticos iden-
Ejemplo de desafíos: tificados, a los escenarios seleccionados y las visiones definidas.
Aumentar eficiencia del gasto social La pobreza y la desigualdad es un problema prioritario a nivel
nacional y de las entidades territoriales, por lo tanto las visiones
Mejorar focalización del gasto social de desarrollo y las estrategias coincidirán en esos propósitos. Sin
Consolidar un sistema de protección social embargo, las estrategias, metas y acciones serán diferentes según
competencias, recursos y enfoques de desarrollo.
Generar información necesaria, económico y social equitativo,
incluyente y en paz. La Visión Colombia 2019 coloca retos, desde la perspectiva de
las instituciones públicas nacionales, teniendo presente que so-
bre tales resultados tiene capacidad de dirigir políticas, medidas y
recursos que son de resorte del gobierno nacional. Sin embargo,
en general se trata de competencias compartidas con el nivel
territorial, por lo cual, en casos como estos, de competencias
compartidas o concurrentes, el componente de estrategia insti-
tucional debería ser examinado, acordado y compartido entre los
departamentos y la nación, atendiendo la complementariedad y
subsidiariedad.
Los desafíos que podrían surgir desde la formulación de la visión
territorial generalmente se dirigen hacia los aspectos centrales
de los factores de cambio expresados en objetivos estratégicos
que pueden hacer realidad rupturas y grandes transformaciones.
Además, ante el abordaje integral e integrador del desarrollo te-
rritorial, y para diferenciar con respecto a enfoques sectoriales,
los desafíos deberán considerar retos complementarios y los
enfoques de desarrollo. Por ejemplo, si la pobreza se aborda a
través de la creación de capacidades de autodesarrollo no solo
se tendría como desafío la oferta de asistencia, también concu-
rrirían desafíos con respecto a promoción de capital humano, el
emprendedorismo, la generación de empleo e ingresos, el acce-
so a tecnologías y financiamiento, el fortalecimiento del capital
humano, etc.
Objetivo: Cerrar las brechas sociales ¿A dónde queremos llegar? – Definición de Objetivos y Metas
Reducir la pobreza: 2005: 52%, 2019: 20% Estos objetivos y metas, como ejemplo de los diversos objeti-
vos y metas que es necesario contemplar, se pueden examinar
Elevar esperanza de vida: 2005: 67.2 años, 2019: 76.5 contrastando los umbrales que se proponen para el agregado
Afiliación al régimen subsidiado: 2005 69%, 2019 100% nacional con las condiciones propias de cada entidad territorial.
Además, es necesario tener claro que son metas que dependen de
una serie de factores que necesitan converger de manera interre-
lacionada y complementaria para producir el efecto agregado, por
ejemplo de reducción de la pobreza. La reducción de la pobreza
está en función de políticas públicas intersectoriales y además de
las condiciones territoriales culturales, naturales, de organización
social, institucional y del capital humano, entre otros.

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Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial


Metas y acciones requeridas: Demografía, salud, educación, em- ¿A dónde queremos llegar? – Precisión de metas
pleo, pobreza y desigualdad.
Desde el punto de vista de la planeación estratégica es necesario
Demografía: Meta 1. Reducir la tasa de crecimiento poblacional inicialmente examinar los objetivos y las metas teniendo clara la
(2005: 1,68 / 2019: 1,11). asociación de cada uno con la visión de desarrollo, con los obje-
tivos, con las líneas estratégicas y con las estrategias.
Lineamientos: Mejorar a calidad de la información, favorecer los
procesos de desarrollo humano, garantiza acceso a métodos de Es recomendable que con base en el diseño y los avances en la
planificación familiar. elaboración de la visión departamental se consulten los objetivos
y metas planteados en la Visión Colombia 2019, para precisar
Salud: Meta 2. Cobertura universal en el Sistema de Seguridad aquellas que convocan a la unión de esfuerzos atendiendo com-
Social petencias concurrentes y para articularse con aquellas metas que
Meta 3. Reducir la mortalidad materna infantil. son de competencia exclusivamente nacional y que sin embargo
pueden ser aprovechadas para apalancar o complementar metas
Educación: Meta 4. promover la educación inicial en los progra- concebidas desde lo local y de competencia de las entidades te-
mas de atención a niños menores de cinco años. rritoriales.
Meta 5. Lograr la universalización de la educación básica y me-
dia. 100% estudiantes en el 50 grado alcanzan nivel de logro C
en pruebas saber.
Meta 6. Mejorar la calidad de la educación básica y media.
Meta 7. Aumentar la cobertura, pertinencia y calidad en la edu-
cación superior.
Empleo: Meta 8. Disminuir los niveles de desempleo (2005:
13.6% / 2019: 5%).
Meta 9. Reducir el índice de pobreza (2005: 52.6% / 2019: 20%)
Ejemplo de estrategias: ¿Cómo podemos llegar? ¿A dónde queremos llegar? – Defini-
ción de Estrategias.
Cerrar las brechas sociales
Una estrategia es una cadena de elementos o plan que integra
Construir ciudades amables las principales metas y políticas de una organización, y, a la vez,
Forjar una cultura para la convivencia establece la secuencia coherente de las acciones a realizar para
alcanzar los objetivos y metas fijadas. La estrategia pone en or-
den y asigna, con base tanto en las fortalezas como en las defi-
ciencias internas, los recursos de la entidad territorial, con el fin
de viabilizar y alcanzar objetivos y metas, así como anticipar los
posibles cambios en el entorno y las acciones imprevistas de los
oponentes inteligentes.
Las estrategias no son elementos o acciones aisladas, son un
conjunto de elecciones que acumulan el conocimiento y apren-
dizaje de las diversas fases de formulación de la visión de de-
sarrollo, vinculando a los actores e instituciones. Resultan de
formar cadenas de valor con base en las interrelaciones entre
asuntos críticos, factores motrices, juego de actores, escenarios,
visión, objetivos y líneas estratégicas. Estas últimas conforman
la gran estrategia. Habrá estrategias a varios niveles.

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Departamento Nacional de Planeación

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial


4. Fase Operativa
Las metas de los grandes objetivos se concretan a través de la ¿Cuáles son las acciones estratégicas para construir la visión?
implementación de programas y proyectos y la definición de los
respectivos responsables. Es recomendable que inicialmente se examinen los programas
y proyectos planteados desde la perspectiva nacional en rela-
ción con el marco del análisis estratégico territorial, de la visión,
de los objetivos, las líneas estratégicas y estrategias concebidas
desde cada entidad territorial. El acuerdo compartido sobre los
programas y proyectos que comprometan los intereses y los re-
cursos y acciones, tanto del nivel nacional como del territorial
deben hacerse luego de ponerse de acuerdo sobre la visión com-
partida de desarrollo, sobre los objetivos prioritarios y sobre las
líneas estratégicas que podrán hacer posible la construcción de
dicha visión.

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT

74
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Orientaciones conceptuales y metodológicas para la formulación de visiones de desarrollo territorial