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SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA DE LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CON LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA CONTENCIOSO-


ADMINISTRATIVA ¿Y la presunción de validez del acto administrativo?
(Elizabeth Elena QUISPE TORRES(*))

Analizando la jurisprudencia de nuestro máximo intérprete constitucional, la autora señala que se


ha desvirtuado la presunción de validez de los actos administrativos, desdibujando la figura de la
denominada “suspensión automática de la ejecutoriedad del acto administrativo”, entendiéndola
constituida o configurada con la sola interposición de la demanda contencioso-administrativa, lo
que ha promovido el ejercicio abusivo del derecho de acción por parte de los administrados para
dilatar la ejecución del acto administrativo.

I. INTRODUCCIÓN

La Administración Pública para cumplir eficazmente sus fines y objetivos de lograr el bienestar
de la colectividad debe hacer prevalecer el interés público al interés privado, para tal objeto cuenta
con distintas atribuciones conferidas por ley, como el poder de policía, facultad normativa, potestad
sancionadora, de ejecución forzosa, entre otras. La facultad de desplegar la ejecución forzosa de
los actos administrativos que emite se sustenta en el principio de autotutela administrativa, la cual
permite a la administración proteger sus intereses –y en consecuencia hacer efectivas sus
resoluciones– sin necesidad de recurrir al Poder Judicial, ni órgano estatal alguno (1).

La Ley N° 27444 ha establecido cuatro medios de ejecución forzosa: la ejecución subsidiaria,


multa coercitiva, compulsión sobre las personas y la ejecución coactiva, este último es el
mecanismo de ejecución forzosa más representativo y utilizado por la Administración Pública. Su
procedimiento específico está previsto por la Ley N° 26979 para el caso de gobiernos locales, y el
Código Tributario para obligaciones tributarias del Gobierno Central.

El procedimiento de ejecución coactiva realizado por los gobiernos locales ha merecido diversas
críticas y cuestionamientos por parte de los administrados, desde que se reguló a través del
Decreto Ley N° 17355 de fecha 31 de diciembre de 1968 derogada por la Ley N° 26979 de fecha
23 de setiembre de 1998.

La Ley N° 26979 ha sido objeto de varias modificaciones (2), siendo básicamente la Ley N° 28165
de fecha 10 de enero del 2004 la que interesa al presente trabajo. Esta norma alteró e incorporó
diversos artículos a la Ley que Regula el Procedimiento de Ejecución Coactiva; entre las diversas
modificaciones efectuadas, se agregó como causal de suspensión del procedimiento de ejecución
coactiva, el parágrafo e) en el artículo 16 de la citada norma, estableciéndose que: “se encuentre
en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de
reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del
plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución (3), o
contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto
contemplado en el artículo 18, numeral 18.3, de la presente ley”; asimismo, modifica el artículo 23 e
incorpora el numeral 3 estableciendo que: “la sola presentación de la demanda de revisión judicial
suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la
emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto
en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente ley”.

Contra la Ley N° 28165 que modifica la Ley N° 26979 y las citadas inclusiones como causales
de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, se interpusieron dos demandas de
inconstitucionalidad. La primera promovida por la Municipalidad Provincial de Cañete contra los
artículos 3 y 23 de la Ley Nº 26979, modificados por la Ley Nº 28165; y contra la segunda y
séptima disposición final de la Ley Nº 28165, que modifica e incorpora diversos artículos a la Ley
Nº 26979(4). La segunda demanda de inconstitucionalidad y que nos interesa en el presente trabajo,
es la interpuesta por el alcalde de Lima Metropolitana Luis Castañeda Lossio cuestionando
básicamente las modificaciones en cuanto a las causales de suspensión del procedimiento de
ejecución coactiva(5). Así interpuso demanda de inconstitucionalidad el 19 de mayo del 2005, la que
fue declarada infundada y que dio pie a interpretaciones erradas sobre la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva con la sola interposición de la demanda contencioso-
administrativa, sin necesidad de tramitar la providencia cautelar, dejando de lado la ejecutoriedad y
presunción de validez del acto administrativo.

II. ANTECEDENTES SOBRE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN


COACTIVA

El Decreto Ley N° 17355(6) de fecha 31 de diciembre de 1968, regulaba el séquito coactivo


privilegiando en exceso la ejecutoriedad de los actos administrativos, es así que en su artículo 6,
primer párrafo, señalaba: “ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá
suspender el procedimiento coactivo, con excepción de la entidad encargada de la acotación, que
está facultada para hacerlo cuando la deuda haya sido pagada o la obligación estuviere prescrita o
que la acción se siga contra persona que no es la obligada al pago o que se compruebe haberse
presentado legalmente y dentro del término una reclamación y que se encuentre en trámite”. El
artículo 7 de la citada norma establecía que: “solo después de terminado el procedimiento (…)
podrá el ejecutado interponer recurso de apelación para que se eleven los autos a la Corte
Superior de la Jurisdicción, la cual examinaráúnicamente si se ha cumplido el procedimiento
coactivo conforme a ley, sin que en tal oportunidad pueda entrar al análisis de fondo del asunto o
de la precedencia de la cobranza. Ninguna acción ni recurso podrá contrariar estas disposiciones ni
aplicarse tampoco contra el procedimiento coactivo del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial(7). El juez o jueces o los miembros del Tribunal que violen está disposición cesarán en sus
cargos y, además, serán pasibles de responsabilidades ante la Administración Pública para el pago
de las sumas puestas a cobro coactivo, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera
comprobarse”.

Como puede verse la norma antes citada pretendía proteger –en exceso– la ejecutoriedad de
los actos administrativos de la intromisión de cualquier otro órgano aun cuando sea jurisdiccional,
soslayándose para el administrado, la posibilidad de solicitar tutela cautelar o mandato judicial
expreso para que se suspenda la ejecución del acto administrativo, lo que evidentemente era
irrazonable.

Sobre el pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto a la constitucionalidad del


Decreto Ley Nº 17355(8), son ilustrativos los casos que nos cita el profesor administrativista Juan
Carlos Morón Urbina. Así en el Exp. N° 461-1996-AA/TC (9), el Tribunal señaló: “resulta inaceptable
sostener que porque el artículo 6, del Decreto Ley Nº 17355 dispone que ‘ninguna autoridad ni
órgano administrativo, político ni judicial podrá suspender el procedimiento coactivo, con excepción
de la entidad encargada de la acotación’”. Dicha tesis resulta irrebatible y peor aún, convalidada
por no haber sido cuestionada por ningún gobierno democrático, ya que cualquier tipo de norma es
pasible de ser evaluada constitucionalmente por vía del control difuso cuando su vigencia coloca
en entredicho algún derecho fundamental y porque la ausencia de cuestionamiento (que en
realidad no es tal a nivel procesal constitucional) no convierte en constitucional lo que por su propia
naturaleza y contenido no lo es. Así, ha estipulado: “que resulta notorio que el procedimiento
coactivo, especialmente a partir de lo que disponen los artículos 3, 6, 7, 8 y 11, del Decreto Ley Nº
17355 resulta acentuadamente insuficiente para garantizar un adecuado ejercicio del derecho de
defensa, ya que por el contrario, coloca en una situación de evidente desventaja a las personas –
sean naturales o jurídicas– que son emplazadas por conducto del mismo, pues la administración
subrepticiamente se coloca en situación de juez y parte, buscando empero encubrirse en una
nunca bien delimitada esfera de competencias entre lo que ella y el juzgado –o la ejecutoria
coactiva– representan”.

Con la expedición de la Ley N° 26979 se buscó una moderación en el procedimiento de


ejecución coactiva, sin embargo aún era discutible su cuestionamiento ante el Poder Judicial. Antes
de su modificación con la Ley N° 28165(10), solo se podía suspender si existía medida cautelar (11)
dentro de un proceso constitucional (amparo) o contencioso administrativo. Asimismo, la revisión
judicial del procedimiento de ejecución coactiva no contemplaba la suspensión automática con la
sola interposición de la demanda.

En particular, la Administración Pública municipal fue objeto de críticas al aplicar e instruir el


procedimiento de ejecución coactiva, se inobservaba el debido procedimiento administrativo al no
notificarse adecuadamente el inicio del séquito coactivo al administrado (12). Un caso emblemático
del abuso de la facultad de autotutela por parte de las municipalidades lo encontramos en el Exp.
N° 603-2004-AA/TC(13) (Grifo Ferraro S.R.L. contra la Municipalidad Distrital de Bellavista). En esta
oportunidad el Tribunal Constitucional señaló: “El hecho de que la demandada haya utilizado un
argumento efectista con el objeto de obtener un resultado determinado por parte de la jurisdicción,
para posteriormente y de motu proprio variar las circunstancias y enervar su propio argumento, con
el propósito de perjudicar de modo permanente a la parte demandante, representa un acto
procesal absolutamente desleal, sobre todo para con la administración de justicia constitucional,
que ha confiado preliminarmente en la buena fe y supuesta voluntad de retractación de la
demandada. Este colegiado considera que con el proceder descrito, lo que ha buscado la
demandada en todo momento es evitar un pronunciamiento en contra de sus intereses, lo que,
desde luego, puede ser legítimo si se utilizan argumentos sustentados en la verdad de los hechos,
pero no así cuando se fabrican exprofesamente y de mala fe determinadas pruebas (la Resolución
Coactiva N° 04) para ser utilizadas táctica y provisionalmente con la intención de obtener un
resultado favorable, y posteriormente dejarse de lado, a fin de lograr los objetivos
inconstitucionales que, al parecer, en todo momento se tuvo; si la demandada creía que ante la
declaración en primera instancia de la sustracción de materia por cese de la afectación y, en
segunda instancia, de sustracción de materia por irreparabilidad de los derechos iba a evitar un
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, se ha equivocado. En el caso de autos es
incuestionable que la autoridad demandada simplemente no observó el procedimiento establecido
por la ley, ni mucho menos tuvo la voluntad de respetar los derechos de la demandante, lo que se
ha demostrado durante toda la tramitación de dicho procedimiento coactivo, que culminó con la
decisión de ejecutar a la demandante con el cierre de su local y el retiro, demolición y erradicación
de las instalaciones ubicadas en su establecimiento”.

La misma motivación de la Sentencia N° 0015-2005 hace alusión al abuso y arbitrariedades de


los ejecutores coactivos de los gobiernos locales en uso de sus atribuciones, por lo que el Tribunal
Constitucional en pleno justifica las modificaciones que restringen el accionar de los ejecutores
coactivos a través del procedimiento de ejecución coactiva.

III. LA EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LA


FACULTAD DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA DISPONER ACTOS
DE EJECUCIÓN FORZOSA
Una de las características del acto administrativo según Roberto Dromi es su ejecutividad y
ejecutoriedad. La ejecutividad es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de
cumplimiento del acto a partir de su notificación (14). La ejecutividad es una característica
insoslayable del acto administrativo, un atributo de eficacia, que asegura a la autoridad la
disposición exclusiva sobre la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la
Administración Pública, mientras que la ejecutoriedad, atributo de coerción, es la capacidad de los
actos administrativos para poder obtener el acatamiento de lo que determina, imponiendo deberes
o restricciones a los administrados, y compelerlos a su cumplimiento aun contra su voluntad, sin
necesidad de acudir a la vía judicial.

Así la ejecutoriedad es un típico caso de “autotutela”(15) propia de la función administrativa, a la


que el ordenamiento jurídico por Ley, le otorga tal carácter, dotándolas de medios de coerción que
habilitan la realización inmediata y unilateral de estos actos administrativos, tal facultad de
autotutela sustenta la base del procedimiento de ejecución coactiva, medio de ejecución forzosa
más representativo de la Administración Pública.

Debe precisarse, que la facultad de autotutela administrativa surge del derecho administrativo
europeo continental, la que se diferencia claramente de la tradición anglosajona, en la cual no
existe propiamente la facultad de ejecutar por sí mismo sus decisiones administrativas. En el
derecho anglosajón incluso la Administración debe recurrir al Poder Judicial para la tutela de sus
intereses(16).

Nos señala Dromi(17) que la ejecutividad es una consecuencia de la presunción de legitimidad,


que se establece a favor de los actos administrativos, –la doctrina peruana habla de presunción de
validez, en vez de presunción de legitimidad–, es pues la presunción de validez del acto
administrativo la que avala la ejecutoriedad del acto administrativo y por tanto el ejercicio de la
autotutela administrativa.

IV. LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ DEL ACTO ADMI-NISTRATIVO(18)

La presunción de validez de los actos administrativos está contenida materialmente en el


artículo 9 de la Ley N° 27444: “todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida
nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”. Por
esta presunción jurídica relativa iuris tantum se considera válido a todo acto administrativo por el
solo hecho de haber sido emitido por una autoridad administrativa competente, es decir en virtud
de esta presunción todo acto administrativo, será válido y obligatorio por el solo hecho de su
emisión hasta que se demuestre que incurre en una causal de nulidad, hecho que solo podrá ser
declarado en vía administrativa o jurisdiccional.

En resumen, todo acto administrativo se considera válido (y una vez notificado correctamente,
surte efectos) en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional según corresponda(19).

Es justamente en la presunción de validez en que descansa la ejecutividad y ejecutoriedad del


acto administrativo. En tal sentido la administración queda habilitada a ejecutar los actos
administrativos que emita dentro de sus competencias, es en consecuencia de tales cánones que
el artículo 23 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo N° 27584 20) establecía: “la admisión
de la demanda no impide la ejecución del acto administrativo, sin perjuicio de lo establecido por
esta ley sobre medidas cautelares”.

La aplicación de la presunción de validez y la ejecutoriedad trae como resultado por regla, que
los actos administrativos generen sus efectos aun cuando fuesen impugnados en sede
administrativa salvo excepciones o hayan sido impugnados judicialmente mediante el proceso
contencioso administrativo, a menos que, en este último caso, el administrado haya obtenido una
medida cautelar. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la Administración puede obtener el
cumplimiento de lo ordenado (cargas reales como personales, de hacer, de dar o no hacer) aun en
contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir al Poder Judicial (21).

Debe acotarse que no todos lo actos administrativos gozan de ejecutoriedad aunque sí de


ejecutividad, es decir, no todo acto administrativo es pasible de desplegar la facultad de autotutela
administrativa, no pueden ejecutarse forzosamente en vía administrativa, por ejemplo: los actos
declarativos (licencias, autorizaciones), de certificaciones, registrales, los actos cumplidos
espontáneamente por el administrado, los actos que imponen deberes a la Administración Pública,
en estos casos la ejecución de estos actos administrativos incumbe a los administrados mediante
la vía recursiva o judicial (derecho a la pensión, pago de beneficios sociales, etc.) (22).

La ejecutoriedad del acto administrativo está suspendida en algunos casos previstos por el
ordenamiento jurídico, la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, ha
establecido en su artículo 192 que “los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo
disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo
conforme a ley”. Asimismo, en su artículo 216 numeral 1 ha señalado que “la interposición de
cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no
suspenderá la ejecución del acto impugnado”. Tales disposiciones tienen algunas excepciones
como en materia de contrataciones y adquisiciones o cuando se trata de actos administrativos que
imponen sanciones, la misma ley ha prescrito que la sanción administrativa será ejecutiva cuando
se haya agotado la vía administrativa(23).

La modificación de las causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva,


incorporadas por la Ley N° 28165, derivan en la suspensión de la ejecutoriedad del acto
administrativo –sin distinguir casos concretos que revistan interés público– con la sola interposición
de la demanda ante el Poder Judicial (revisión judicial o demanda contencioso-administrativa del
acto administrativo que sirve de título de ejecución administrativa), sin solicitarse providencia
cautelar, desconoce el marco teórico de la presunción de validez del acto administrativo.

V. FUNDAMENTOS PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA DE


INCONSTITUCIONALIDAD EXP. N° 0015-2005-PI/TC Y FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL PARA DECLARAR INFUNDADA LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD

La pretensión de declaración de inconstitucionalidad de la Ley N° 28165 que modifica los


artículos 16 y 23 entre otros se sustenta básicamente en:

- Que el inciso e) del numeral 16.1, modificado por la Ley N° 28165, dispone la suspensión
del procedimiento de ejecución coactiva con la sola presentación de la demanda contencioso-
administrativa, ocasionando que las acreencias a favor de su representada se dilaten y corran
riesgo, además de restringir el cumplimiento de las normas de competencia municipal y las rentas
asignadas a los gobiernos locales.

- Que el referido numeral 23.3 permite la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva
con la simple presentación de la demanda “contencioso-administrativa” (sic) (se refiere a la
demanda de revisión judicial), sin mediar solicitud cautelar, y, por consiguiente, sin previa
evaluación de los presupuestos procesales del fumus boni iuris y periculum in mora,
transgrediendo así el artículo 195 de la Constitución.

- Que el propósito de las modificaciones introducidas por la Ley N° 28165 es restringir y


debilitar las facultades de la Administración Pública en materia de ejecución forzosa de sus propios
actos; así como facilitar la injerencia judicial en el procedimiento de ejecución coactiva.
- Que el inciso e) del numeral 16.1; así como los numerales 23.3 y 28.1 de la Ley N° 26979,
modificados por la Ley N° 28165, vulneran su autonomía como gobierno local, reconocida en el
artículo 194 de la Constitución Política del Perú.

Por su parte el Pleno del Tribunal Constitucional establece que no se ha afectado la autonomía
municipal, en ninguno de sus ámbitos (político, administrativo y económico), que la autonomía
municipal debe ejercerse conforme al ordenamiento jurídico general, en observancia del principio
de unidad del Estado; asimismo, manifiesta que: “las modificaciones introducidas por la norma
impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias,
solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente,
impidiendo la ejecución inmediata de las sanciones impuestas por la Administración a fin de evitar
a los administrados perjuicios irreparables o de difícil reparación. En ese sentido, el inciso e) del
numeral 16.1 del artículo 16 y el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley N° 26979, modificados por
el artículo 1 de la Ley N° 28165, no vulneran los artículos constitucionales 194 y 195, referentes a
la autonomía y competencia de los gobiernos locales” (24).

El argumento del Tribunal Constitucional es que frente a la facultad de autotutela de la


Administración Pública deben prevalecer los derechos fundamentales de los administrados que
pueden verse amenazados o vulnerados por la actividad de la administración, como son los
derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial efectiva, dado que al suspenderse la
tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la Administración ejecute el
patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder
Judicial.

VI. SUSPENSIÓN DE LA EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA


JURISPRUDENCIA ESPAÑOLA Y SU INFLUENCIA EN LA JURISPRUDENCIA PERUANA

El Tribunal Constitucional peruano ha recogido la tendencia de la jurisprudencia española,


especialmente la contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional español 78/1996 (25), que
consolida anteriores pronunciamientos del Tribunal español y que ha merecido numerosos
comentarios(26) y recientemente plasmada en la Ley española 29/1998, Ley reguladora de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa(27)(28).

La motivación del Tribunal Constitucional español se basa en el argumento de que no basta


únicamente que el acto administrativo y su ejecución puedan ser cuestionados en sede
jurisdiccional para considerar que se respeta el derecho a la tutela jurisdiccional, sino que debe
darse un paso adelante, tratando de asegurar la plena efectividad de dicho derecho, y propone
entender que la Administración Pública no puede ejecutar un acto administrativo hasta que el
órgano jurisdiccional no se pronuncie respecto de la solicitud cautelar de suspensión del acto, una
vez que fuera presentado por el administrado, garantizándole al extremo su derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva(29).

La STC 78/1996 trataba básicamente sobre el cuestionamiento en vía judicial de la imposición


de una sanción derivada de un proceso administrativo disciplinario (suspensión de empleo y sueldo
de un mes). El Tribunal declaró que: “por imperativo del artículo 24.1 CE (30) la prestación de la tutela
judicial ha de ser efectiva y ello obliga a que cuando el órgano judicial competente se pronuncie
sobre la ejecutividad o suspensión a él sometida, su decisión pueda llevarla a cabo, lo que impide
que otros órganos del Estado, sean administrativos o sean de otro orden jurisdiccional distinto,
resuelvan previamente sobre tal pretensión, interfiriéndose de esa manera en el proceso judicial de
que conoce el Tribunal competente y convirtiendo así en ilusoria e ineficaz la tutela que pudiera
dispensar este”.

La doctrina española ha visto por conveniente, después de valorar y sopesar el derecho


fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva y la ejecutoriedad del acto administrativo, que se
suspenda la ejecutividad(31) –se hace la precisión que la doctrina española no se refiere a la
suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo, sino a la ejecutividad, entendiéndose que al
suspenderse la ejecutividad (eficacia) del acto administrativo, obviamente se suspende su
consecuencia, o sea la ejecutoriedad, hasta que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la
solicitud cautelar de no innovar–; es decir, que se suspende la ejecución del acto administrativo.

La STC 78/1996 estipula sobre el derecho a la tutela judicial efectiva que esta nace y despliega
la totalidad de sus efectos desde el mismo momento en que se dicta el acto que, agotando la vía
administrativa, abre para el funcionario –en este caso– las puertas del organismo jurisdiccional
competente. Por consiguiente, la Administración, y sin perjuicio de las medidas cautelares que
procedan, deberá esperar el pronunciamiento de los tribunales, aun en pieza separada de
suspensión, antes de proceder a la ejecución de la sanción, sin embargo por lo general, los
administrados españoles solicitan expresa y justificadamente tutela cautelar para que se suspenda
o evite la ejecución inmediata del acto administrativo, tanto en vía administrativa como en la vía
jurisdiccional.

El Tribunal Constitucional peruano al emitir la sentencia en comentario ha justificado las


modificaciones introducidas por la Ley N° 28165 en cuanto a la suspensión del procedimiento de
ejecución coactiva porque debe primar el derecho a la tutela judicial efectiva para el administrado
frente a la ejecutoriedad del acto administrativo y la facultad de autotutela de la Administración
Pública. De este modo el Tribunal Constitucional afirmó que “el derecho a la tutela jurisdiccional no
solo implica el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino también el
derecho a la ‘efectividad’ de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la
autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico y se cumpla, de manera que no se convierta en
una simple declaración de intenciones”. Por ello, “al suspenderse la tramitación del procedimiento
de ejecución coactiva se evita que la Administración ejecute el patrimonio del administrado,
situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las
demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento no serían efectivas
si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de conocer el
pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre la
legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento
de ejecución coactiva.

Señala Juan Carlos Morón Urbina(32) que las modificaciones introducidas por la norma
impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias,
solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente,
impidiendo la ejecución inmediata de las sanciones impuestas por la Administración Pública a fin
de evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difícil reparación.

La emisión de la Sentencia N° 0015-2005-PI/TC ha generado que se abuse del derecho de


acceso a la tutela jurisdiccional, solo para dilatar la ejecución de los actos administrativos. Se
suspende la ejecutoriedad del acto administrativo con la sola interposición de la demanda en la vía
contenciosa administrativa, sea para cuestionar el acto administrativo título de la ejecución coactiva
o la revisión del séquito coactivo, sin ponderar razonablemente, el perjuicio que se causaría al
particular como consecuencia de la ejecución inmediata del acto recurrido y el perjuicio al interés
público o a terceros.

Los administrados con la sola interposición de la demanda, y solo mostrando el cargo de este
con el sello de recepción del Poder Judicial, hacen valer su derecho ante la Administración Pública
para solicitar la suspensión de la ejecución del acto administrativo, ello sin mediar notificación
oficial del Poder Judicial sobre la admisibilidad de la demanda, sin mandato judicial expreso de
suspensión de la ejecución del acto administrativo, o medida cautelar de no innovar, para mantener
la situación de hecho inalterable hasta que el Poder Judicial se pronuncie definitivamente sobre la
validez del acto administrativo.
Para la realidad peruana, al invocar la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo, no
se alega la existencia de un mandato judicial expreso, un pedido jurisdiccional de medida
cautelar(33), como se hace en España. La modificación de la Ley N° 26979 por la Ley N° 28165 en
cuanto a las causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, no respetaba lo
señalado en el artículo 23 de la Ley N° 27584 (34), sentando así, una excepción abominable, sobre
todo porque en el procedimiento de ejecución coactiva no solo se ventilan obligaciones tributarias,
también no tributarias como clausuras, demoliciones, retiros de materiales antirreglamentarios,
multas administrativas, etc. El Tribunal Constitucional no ha ponderado las competencias atribuidas
constitucionalmente a los gobiernos locales ni la finalidad de estos, para representar al vecindario,
promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral,
sostenible y armónico de su circunscripción. En mérito a su capacidad sancionadora y por su
facultad de autotutela ejecutiva puede tomar las medidas pertinentes para velar por la protección
de sus vecinos, el respeto de las normas municipales, urbanísticas, etc. (35).

VII. EL PLENO NACIONAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LA SUSPENSIÓN DEL


PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA CON LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA DE
REVISIÓN JUDICIAL DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA EN OBLIGACIONES
DE HACER Y NO HACER

Respecto a la pretensión de revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva, no


obstante que el artículo 23, numeral 3 de la Ley N° 26979 modificada por la Ley
N° 28165 establece que la sola interposición de la demanda suspende el séquito coactivo, el Pleno
Nacional Contencioso Administrativo, celebrado en Lima los días 14 y 15 de diciembre del 2007, ha
tratado en el tema N° 4 la revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva en obligaciones
de hacer y no hacer (artículo 23 de la Ley N° 26979 modificada por la Ley N° 28165), concluyendo
y aprobando por mayoría:

1. “No cabe admitir a trámite las demandas de revisión judicial con la consiguiente
consecuencia de paralizar la medida de ejecución en caso de que se esté ejecutando obligaciones
de hacer y no hacer”.

2. “No cabe admitir a trámite las demandas de revisión judicial cuando se trate de medidas
cautelares previas al procedimiento de ejecución coactiva”.

A tales conclusiones se ha arribado, dado que en estos casos no se trata de supuestos que
estén previstos en los parágrafos a y b del artículo 23, numeral 1 de la Ley N° 26979, es decir, no
se ha interpuesto demanda de revisión judicial: “iniciado un procedimiento de ejecución coactiva,
donde se hubiera ordenado embargo en forma de retención de bienes, valores y fondos en cuentas
corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los derechos de crédito de los cuales el obligado o
el responsable solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, así como cualquiera
de las medidas cautelares previstas en el artículo 33 de la presente ley”; es decir, en este supuesto
se trata de obligaciones de dar.

El otro supuesto que habilita al administrado a interponer demanda de revisión judicial es


“después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un plazo de quince (15)
días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento”.

En tal sentido razona el Pleno Nacional que no debe admitirse a trámite las demandas de
revisión judicial que no se encuentren dentro de los citados supuestos regulados por ley, de esta
manera, se trata de evitar la paralización del séquito coactivo acudiendo a la figura de la revisión
judicial, sobre todo cuando se trata de medidas cautelares previas reguladas en el artículo 13 de la
Ley N° 26979 que habilitan al ejecutor por disposición de la entidad pública, sobre todo si se trata
de medidas y disposiciones necesarias para el caso de paralizaciones de obra, demolición o
reparaciones urgentes, suspensión de actividades, clausura de locales públicos, u otros actos de
coerción o ejecución forzosa vinculados al cumplimiento de obligaciones de hacer o de no hacer, y
siempre que la fiscalización de tales actividades sea de competencia de la entidad y se encuentre
en peligro la salud, higiene o seguridad pública así como en los casos en los que se vulneren las
normas sobre urbanismo y zonificación, además técnicamente no se ha iniciado procedimiento de
ejecución coactiva, asimismo, resguarda la ejecutoriedad de las obligaciones de hacer y no hacer,
obviamente nacidas de una relación de Derecho Público en que se ejerzan competencias conforme
a ley.

VIII. MEDIDA CAUTELAR DE NO INNOVAR PARA LA SUSPENSIÓN DE LA


EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La dación de una medida cautelar innovativa o de no innovar en un proceso contencioso-


administrativo, debe ponderarse y ser apreciada “con cierto criterio restrictivo”, porque todo acto
administrativo dictado por el órgano competente y con las debidas formalidades legales lo tornan si
no en legítimo, al menos, con presunción de legitimidad. Es una presunción iuris tantum,
correspondiéndole al particular acreditar que aquel se ha dictado en violación de la ley, que el
órgano administrativo ha procedido sin sujeción a las normas de forma y de fondo establecidas por
el ordenamiento jurídico(36).

El juez debe verificar si la medida cautelar solicitada, cumple con reunir de manera concurrente
los requisitos para su providencia como la verosimilitud del derecho, contrastándolo con la
presunción de validez del acto administrativo, el peligro en la demora debe ser equilibrado con los
intereses públicos en juego, debiendo prevalecer los intereses públicos a los privados, más aún si
se trata de materia ambiental, perturbación de la tranquilidad de los vecinos a la salud pública,
seguridad vecinal, entre otros similares; asimismo, debe evaluar que la medida cautelar sea
adecuada y proporcionada, y que la suspensión no debe habilitar la continuidad de actividades que
contravengan normas urbanísticas, municipales, ambientales, sanitarias, etc.; es decir, el juez debe
ponderar la ejecutoriedad del acto administrativo y sus efectos negativos o positivos si se concede
tal suspensión, ¿cuál sería el perjuicio irreparable para el Administrado o la administración –sobre
todo cuando la entidad pública protege a sus administrados–? (37).

Para que procedan las medidas cautelares frente a la Administración es necesario acreditar la
arbitrariedad del acto recurrido o la violación de la ley, a fin de destruir la presunción de legalidad y
la ejecutoriedad del acto administrativo. Asimismo, el interés público que conlleva el acto
administrativo es otro elemento que coadyuva al carácter restrictivo con que la medida es otorgada.
De allí que para la procedencia de la cautela respecto de actos de poder público es requisito, más
allá de los genéricos de toda cautela, que no se perjudique el interés colectivo (38).

La Administración Pública se encuentra sometida a una doble vinculación respecto de la


Constitución y, especialmente, de los derechos fundamentales por ella reconocidos (39): una
vinculación positiva, que le impone un deber de actuación (atención y protección del administrado,
para ello debe ejercer sus competencias atribuidas legalmente); y una vinculación negativa, que le
impone un deber de abstención (cuando se está vulnerando derechos del ciudadano, presunción
de inocencia, inviolabilidad del domicilio, etc.), pero debe acotarse que el derecho fundamental a la
tutela jurisdiccional se encuentra limitada por la ejecutividad del acto administrativo, y que debe
ponderarse en cada caso concreto la providencia cautelar si esta busca entorpecer o dilatar la
legítima ejecución del acto administrativo, o si busca proteger un derecho evidentemente
violentado por la Administración Pública.

Como se tiene ya señalado, no puede suspenderse automáticamente la ejecutoriedad del acto


administrativo con la interposición de la demanda contencioso-administrativa, sin al menos
contarse con mandato judicial(40). La modificación de la Ley N° 26979 y su interpretación de que la
sola interposición de demanda contencioso-administrativa suspende el procedimiento de ejecución
coactiva es un despropósito que desvirtúa la finalidad pública de los gobiernos locales, cual es
proteger y cautelar los derechos de los vecinos de su circunscripción y hacer cumplir las normas
municipales, máxime si se tiene comprobado el abuso del derecho de acción por parte de los
administrados. Si se aceptara la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva con la sola
interposición de la demanda, el accionante de mala fe, aun cuando su derecho ha caducado,
puede interponer demanda fuera del plazo de tres meses que prevé la Ley N° 27584 (41), en tal caso,
es evidente que su demanda va a ser declarada improcedente, sin embargo vuelve a presentarla,
dado que no se ha generado cosa juzgada; en otros casos, aun cuando no se está dentro de los
supuestos (artículo 23.1 parágrafos a) y b) de la Ley Nº 26979) para la interposición de una
demanda de revisión judicial, como el dictado de ciertas medidas cautelares o que haya concluido
el séquito coactivo(42), se acude a tales figuras, entorpeciendo así el procedimiento administrativo y
las competencias de la autoridad administrativa. Igualmente debe tenerse en cuenta la duración en
promedio de un proceso contencioso-administrativo, así tenemos que, según el Informe Defensorial
N° 121, la duración de un proceso contencioso-administrativo, en todas sus etapas, es de cinco
años y siete meses(43).

Debe precisarse que la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva trae como corolario
forzoso el levantamiento de las medidas cautelares trabadas, lo que tiene un efecto de no innovar
(no ejecutar coactivamente o forzosamente la obligación de hacer, no hacer y dar impuesta al
administrado) y de innovar (levantar las medidas cautelares).

Es curioso que el Tribunal Constitucional en pronunciamientos recientes estableciera que no es


necesaria la instauración de un procedimiento sancionador para la ejecución inmediata de la
clausura de un establecimiento comercial. Respaldando tal despliegue de poder de policía y
autotutela ejecutiva administrativa, en el interés público. De esta forma se legitima dejar de lado el
procedimiento sancionador y de ejecución coactiva, al menos para las obligaciones no tributarias y
se aplicará el artículo 49 de la Ley Nº 27972, de forma inmediata.

Así, en el Exp. N° 01050-2008-PA/TC (44), el demandante alega la vulneración de su derecho al


debido procedimiento administrativo, denunciando irregularidades en el procedimiento al que fue
sometido, entre las que estaría la negación de su derecho a impugnar y la ejecución inmediata de
la resolución, sin practicarse por el ejecutor coactivo. El Tribunal señala que: “la alegación del
demandante en el sentido de exigir la celebración de un procedimiento administrativo sancionador
como requisito para el cierre de su local no resulta atendible, toda vez que el artículo 49 de la Ley
Orgánica de Municipalidades establece una serie de supuestos en los que la sola verificación del
hecho por parte de la municipalidad autoriza la ejecución inmediata de la medida de clausura, la
misma que podría ser, sin embargo, cuestionada con posterioridad en sede administrativa. Afirma
que el trámite de un procedimiento previo no resulta exigible para el caso de autos, toda vez que al
no contar el demandante con una licencia que haga posible el ejercicio de su actividad empresarial
como terminal terrestre –Empresa de Transportes Soyuz–, esta se presenta como una actividad al
margen de la ley, que como tal, estaría perjudicando el interés público al no haberse verificado que
la actividad de este cumple con los requisitos legales exigidos para garantizar la seguridad pública
y el desarrollo urbano del distrito.

Igualmente, en el Exp. N° 03951-2007-PA/TC (45), el Tribunal justifica la facultad municipal de


clausurar temporalmente un local comercial –Grifo Escorpión– sin para ello notificar previamente el
hecho ni seguirle un procedimiento administrativo previo. Establece que la medida estará
justificada si fue motivada por el interés público y resultará arbitraria (y en lo dispuesto en el
artículo 49 de la Ley N° 27972) si, por el contrario, no es posible identificar un interés público en la
clausura. Señala que: la noción de interés público incorpora, entonces, las funciones que está
llamada a cumplir la autoridad. Por ello, tras el interés público es posible encontrar el deber de la
Administración de, por un lado, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades; y, por otro,
garantizar la seguridad ciudadana y el desarrollo en términos sociales. En esa medida, la
Administración en cada caso deberá mantener las condiciones adecuadas para el logro de estas
finalidades y, a su vez, remover los obstáculos que pudieran impedirlas; o dicho de otra manera,
hacer posible la convivencia pacífica de los administrados en la sociedad y a la vez el desarrollo de
esta.

Con tales argumentos, bien podría establecerse legalmente que la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva no será automática con la sola interposición de la demanda si
se identifica la vulneración del interés público; es decir, cuando se trate de obligaciones no
tributarias como clausuras, retiros, etc., sin perjuicio de las medidas cautelares previas (46), de esa
forma se evitaría perjudicar a la comunidad y el abuso de los administrados obligados, como los
casos que se citaron en el pie de página Nº 31 del presente análisis.

El ordenamiento jurídico ha establecido, en materia de obligaciones tributarias, una


diferenciación entre el procedimiento de ejecución coactiva que instruyen los gobiernos locales y la
que tramita la Sunat, a esta última le está permitido trabar variadas medidas cautelares previas,
mientras que a los gobiernos locales se le ha restringido solo a la de embargo en forma de
intervención en información. Asimismo, respecto a la suspensión del procedimiento de ejecución
coactiva, el artículo 157 del Código Tributario establece en su tercer párrafo que “la presentación
de la demanda (contencioso-administrativa) no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones
de la Administración Tributaria(47)”. ¿Se justifica tal tratamiento diferenciado, tratándose de
obligaciones tributarias ante gobiernos locales y la Sunat?

IX. LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LOS


ALCANCES DEL ARTÍCULO 13 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL

Otros administrados además de solicitar la suspensión del séquito coactivo en mérito a la


interposición de una demanda contencioso-administrativa, invocan los alcances del artículo 13 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) que establece: “cuando en un procedimiento
administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el
cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la Administración Pública, se suspende
aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin de que el Poder Judicial declare el derecho que
defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los
interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la
autoridad administrativa provoca conflicto, este se resuelve aplicando las reglas procesales de
determinación de competencia, en cada caso”.
Esta disposición es lo que se conoce en doctrina como la preadministratividad de la vía judicial.
Mediante esta figura, con anterioridad a la decisión administrativa sobre alguna materia sometida a
su conocimiento, resulta necesario obtener la decisión en la vía judicial sobre una cuestión litigiosa
o contenciosa de derecho común cuya competencia es natural del órgano jurisdiccional. Así,
cuando durante la tramitación de un procedimiento administrativo se suscita una cuestión litigiosa
entre dos administrados sobre determinadas relaciones o situaciones jurídicas de Derecho Privado
que precisen ser esclarecidas o resueltas antes del pronunciamiento administrativo, corresponde a
la Administración Pública suspender la tramitación del procedimiento administrativo y esperar que
la jurisdicción competente declare el derecho definitorio del litigio. En efecto, la preadministratividad
de la vía judicial se presenta cuando el asunto contencioso o litigioso, acaecido durante la
tramitación del procedimiento administrativo, solo puede ser resuelto en la vía jurisdiccional y por
ningún motivo en la vía administrativa, como puede ser la capacidad de las partes, la existencia de
una sociedad conyugal o de una relación de filiación, derechos sucesorios, la nulidad de un
contrato, la indemnización por daños derivados de la responsabilidad extracontractual, entre
otros(48). Tal disposición normativa no evita la ejecución del acto administrativo, máxime si no existe
conflicto ineludible con la jurisdicción, es decir, solo si es determinante el pronunciamiento judicial,
para el ejercicio de las competencias de la Administración Pública en un determinado caso, será
válida la suspensión del séquito administrativo.

Cuando el acto administrativo se encuentra en etapa de ejecución coactiva, y teniendo en


cuenta que las obligaciones exigibles en esta vía –de acuerdo con la Ley Nº 26979– deben
obedecer al ejercicio de las competencias ediles, dentro de una relación de Derecho Público, la
citada norma contenida en la LOPJ no será aplicable, debiendo de solicitarse medida cautelar para
impedir la ejecución del acto administrativo y en todo caso sustentarse en las causales de
suspensión contenidas en la Ley Nº 26979; asimismo, debe valorarse lo prescrito en el artículo
63(49) y 65.1(50) de la Ley Nº 27444 que prohíbe expresamente que las propias entidades puedan
renunciar a la titularidad de una competencia administrativa, o se les habilite de abstenerse a
ejercer una atribución. Las excepciones a esta regla son: la ley expresa y la existencia de un
mandato judicial firme en un caso concreto, que impidan a la Administración ejercer una
atribución(51).

X. INCONGRUENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. ¿HAY RELACIÓN ENTRE LA


SENTENCIA COMENTADA DEL EXPEDIENTE N° 0015-2005-PI/TC Y LA SENTENCIA DEL
PLENO JURISDICCIONAL N° 0023-2005-PI/TC SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL
TERCER Y CUARTO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 15 DEL CÓDIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL?

Debe recordarse que el Tribunal Constitucional en Pleno ha establecido en el Expediente N°


0015-2005-PI/TC –objeto de nuestro comentario– que la modificación efectuada por la Ley N°
28165 a la Ley N° 26979 sobre incorporar causales de suspensión del procedimiento de ejecución
coactiva, obedece a un interés mayor como es la protección de los derechos reconocidos a los
administrados, respecto a la existencia de una potestad de autonomía administrativa y funcional
para la exigencia coactiva de obligaciones impuestas a los administrados; no implica una
afectación a la autonomía municipal, sino una garantía contra la arbitrariedad que puede significar
una actuación administrativa en uso de atribuciones que, finalmente, pueden atentar contra un
legítimo interés si la ejecutividad del acto administrativo y, por ende, su ejecutoriedad resultan
desvirtuadas en el proceso judicial. Empero, a través de la sentencia del Exp. N° 0023-2005-
PI/TC(52), sobre la inconstitucionalidad del artículo 15 del Código Procesal Constitucional sobre el
procedimiento especial cautelar en los procesos de amparo, cuando se trate de desvirtuar los actos
administrativos emitidos por los gobiernos locales y regionales, el Tribunal estableció la
constitucionalidad de este procedimiento cautelar, justificando su razón en que no debe
menoscabarse bienes constitucionales protegidos como la gobernabilidad y autonomía municipal y
regional.
La posición del Pleno del Tribunal Constitucional en la primera sentencia emitida el 5 de enero
del 2006 señalaba que la suspensión automática del procedimiento de ejecución coactiva, sin
mediar medida cautelar no afectaba las competencias ediles, ni la autonomía municipal, y que se
procuraba la tutela efectiva de los administrados, sin embargo, meses después, el 27 de octubre
del 2006 el mismo Pleno establece que es constitucional el tratamiento diferencial en las medidas
cautelares ante los gobiernos locales y regionales, porque no se puede afectar la autonomía
municipal y regional, ni entorpecer la gobernabilidad de estas instituciones; asimismo, señala que
se ha venido abusando de las medidas cautelares por parte de los administrados para evadir el
cumplimiento de las normas municipales, y que por lo mismo queda plenamente justificado el
singular procedimiento cautelar.

¿Acaso estos temas no eran conexos?, por un lado se argumenta que debe prevalecer el
derecho de los administrados a tener una tutela jurisdiccional efectiva y por lo mismo debe
suspenderse la ejecutoriedad de los actos administrativos, hasta que el Poder Judicial se pronuncie
definitivamente sobre la validez del acto administrativo, estableciéndose que tal situación no afecta
la autonomía municipal, ni su gobernabilidad y por otro lado se argumenta que en la vía
constitucional para la dación de medidas cautelares debe prevalecer la gobernabilidad y autonomía
municipal sobre la tutela jurisdiccional del administrado en su dimensión de la tutela cautelar.

Aparentemente, el Tribunal Constitucional para el caso de la ejecutoriedad de los actos


administrativos en etapa coactiva, presume la invalidez del acto administrativo, y para el caso de la
vía constitucional del amparo presume la validez de los actos administrativos emitidos por los
gobiernos locales y regionales.

XI. REFLEXIONES Y CONCLUSIONES

El medio de ejecución forzosa más representativo de la Administración Pública es la ejecución


coactiva, la cual descansa sobre la presunción de validez del acto administrativo y la facultad de
autotutela que por ley tiene la Administración Pública. Así, al decidirse la ejecución de un acto
administrativo debe ponderarse el interés público y general frente a los intereses particulares del
administrado obligado, sobre todo si se trata de gobiernos locales que por la naturaleza de sus
funciones y competencias debe resguardar el cumplimiento de normas urbanísticas, de
saneamiento, salubridad, seguridad, etc., en ese sentido y en determinados casos no es justificado
que se suspenda el procedimiento de ejecución coactiva con la sola interposición de la demanda
de revisión judicial o contencioso-administrativa.

La sentencia comentada ha desvirtuado la presunción de validez de los actos administrativos,


desdibujando la figura del Derecho Comparado de la denominada “suspensión automática de la
ejecutoriedad del acto administrativo”, entendiéndola constituida o configurada con la sola
interposición de la demanda contencioso-administrativa, lo que ha promovido el ejercicio abusivo
del derecho de acción por parte de los administrados para dilatar la ejecución del acto
administrativo.

La dación de una medida cautelar innovativa o de no innovar en un proceso contencioso-


administrativo, debe ponderarse y ser apreciada “con cierto criterio restrictivo”, no solo por la
presunción de validez que lo ampara, sino porque hay un interés público de por medio, sobre todo
en los casos de materia ambiental, perturbación de la tranquilidad de los vecinos, afectación de la
salud pública, seguridad vecinal, entre otros similares. Por lo mismo, el juez debe verificar no solo
la concurrencia de los presupuestos para la concesión de la medida cautelar, sino debe ponderar y
evaluar el perjuicio irreparable en la situación del administrado y la Administración.

El Tribunal Constitucional no ha sido consecuente con lo señalado en la sentencia contenida en


el Exp. N° 0015-2005-PI/TC sobre el cuestionamiento de las causales de suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva, incorporada por la Ley N° 28165 a la Ley N° 26979 y la
posición que ha tomado en el Exp. N° 0023-2005-PI/TC al pronunciarse sobre la constitucionalidad
del artículo 15 del Código Procesal Constitucional. Por un lado, se argumenta que debe prevalecer
el derecho de los administrados a tener una tutela jurisdiccional efectiva y, por lo mismo, debe
suspenderse la ejecutoriedad de los actos administrativos, hasta que el Poder Judicial se pronuncie
definitivamente sobre la validez del acto administrativo, que tal situación no afecta la autonomía
municipal, por tanto su gobernabilidad; y por otro lado, se argumenta que en la vía constitucional
para la dación de medidas cautelares debe prevalecer la gobernabilidad y autonomía municipal
sobre la tutela jurisdiccional del administrado en su dimensión de la tutela cautelar.

Si el Tribunal Constitucional en los Exp. N°s 01050-2008-PA/TC y 03951-2007/PA/TC ha


justificado la ejecución inmediata por parte de las municipalidades, incluso sin mediar
procedimiento sancionador, de medidas como la clausura de establecimientos que contravienen el
ordenamiento municipal y el interés público, con mayor razón se debiera resguardar la
ejecutoriedad del acto administrativo que ha adquirido la calidad de cosa decidida al menos en las
obligaciones no tributarias (clausuras, retiros, etc.) que han llegado a etapa de ejecución coactiva.
Tal extremo amerita un tratamiento legal distinto y por tanto la variación del criterio de suspensión
automática del séquito coactivo con la sola interposición de la demanda en vía jurisdiccional,
siquiera en determinados casos u obligaciones no tributarias que manifiesten un interés público.

La justificación en vía constitucional de la ejecución municipal inmediata de ciertas medidas


como la clausura de establecimientos comerciales que afecten el interés público ha vuelto
infructuoso el procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones no tributarias, que se ve
interrumpido con el ejercicio abusivo del derecho a la tutela jurisdiccional con la sola interposición
de demanda contencioso-administrativa del acto administrativo que sirve de título de ejecución
administrativa o de revisión judicial.

NOTAS

(1) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. El procedimiento administrativo, Ara Editores, Lima, 2007.

(2) La Ley N° 26979 ha sido modificada por las Leyes Nºs 27584 de fecha 07/12/2001; 28165
de fecha 10/01/2004; 28892 de fecha 15/10/2006 y recientemente por el D.S. N° 013-2008-JUS.

(3) La redacción de este artículo permite interpretar que debe esperarse incluso el plazo de
tres (3) meses que señala la modificada Ley Nº 27584 que regula el proceso contencioso
administrativo para la interposición de la demanda en la citada vía jurisdiccional, antes de iniciar el
procedimiento de ejecución coactiva.

(4) Ver Expediente Nº 26-2004-AI-TC, se declara infundada la demanda de


inconstitucionalidad.

(5) Ver Expediente Nº 0015-2005-PI-TC.

(6) Ley denominada: Administración Pública ejercerá actos de coerción para cobro o de
ejecución forzosa, por medio del juzgado coactivo competente, para cumplir funciones, derogada
por la Ley Nº 26979.

(7) El artículo 10 de la derogada Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobada por Decreto Ley
N° 14605 de fecha 25 de julio de 1963, establecía: “cuando en un procedimiento administrativo
surja alguna cuestión contenciosa se suspenderá el procedimiento por la autoridad que conoce de
él, a fin de que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad
administrativa se negara a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la
demanda pertinente ante el Poder Judicial”. Similar disposición se encuentra en el artículo 13 de la
vigente Ley Orgánica del Poder Judicial aprobada por Decreto Legislativo N° 767.

(8) Ver: MORóN URBINA, Juan Carlos. “La Nueva Dimensión Constitucional de la
Ejecutividad Administrativa: Reflexiones necesarias a partir de la STC N° 0015-2005-PI/TC”. En:
Palestra del Tribunal Constitucional. N° 2 año 1. Revista mensual de jurisprudencia, febrero 2006.
Palestra, pp. 353-360.

(9) STC de fecha 1 de setiembre de 1997, página web del Tribunal Constitucional:
<www.tc.gob.pe>.

(10) Ver Ley N° 26979 antes de las modificaciones introducidas por Ley N° 28165.

(11) Incluso la redacción original del artículo 16 numeral 2 de la Ley N° 26979, establecía que
solo procedía disponer la suspensión del procedimiento, cuando dentro de un proceso de acción de
amparo o de demanda contencioso administrativa, exista medida cautelar firme, tal dispositivo fue
modificado por la Ley N° 27584.

(12) Ver: STC: Exp. Nº 1943-2005-AA/TC; 01741-2005-AA/TC, entre otros que cita Juan
Carlos Morón Urbina. Ob. cit.

(13) Caso ilustrado por Juan Carlos Morón Urbina, en este caso se reveló una actitud desleal
de dicha autoridad que habiendo sido emplazadas por la demanda de amparo, procedieron a dejar
sin efecto el procedimiento de ejecución coactiva, y luego de haber obtenido la declaración de
improcedencia de la demanda por sustracción de materia, procedieron a reiniciar aceleradamente
la ejecución de una orden de clausura y demolición del grifo. Ob. cit.

(14) La eficacia de los actos administrativos es la aptitud de producir efectos jurídicos en la


realidad, la que se verifica una vez que se cumple con la notificación al administrado, según se
colige de lo establecido en el artículo 16.1 de la Ley N° 27444 que señala: “el acto administrativo es
eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo
dispuesto en el presente capítulo”.

(15) En aplicación del principio de autotutela, la administración tiene la facultad de exigir el


cumplimiento forzoso de sus actos a los administrados que se resisten al cumplimiento voluntario
de las obligaciones que le son impuestas. En este sentido la Administración está capacitada como
sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus
pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los
demás sujetos, de recabar una tutela judicial. Curso de Derecho Administrativo, GARCÍA DE
ENTERRÍA, Eduardo. Civitas, Madrid, 1996.

(16) MORÓN URBINA, Juan Carlos, “La suspensión de la cobranza coactiva por la
interposición de la demanda contenciosa administrativa”, en: Actualidad Jurídica, T. 142, Gaceta
Jurídica, Lima 2005, Citado por Christian Guzmán Napurí.

(17) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Gaceta Jurídica, Perú. 2005,
p. 356.

(18) Roberto Dromi lo denomina presunción de legitimidad, nuestro ordenamiento jurídico lo


designa presunción de validez del acto administrativo.

(19) HUAPAYA TAPIA, Ramón, Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, Jurista
Editores, mayo 2006, p. 776. Señala este autor que el fundamento de esta presunción está en la
dicotomía en la que se encuentra el legislador al momento de establecer las reglas de Derecho: el
eterno conflicto entre los valores justicia y seguridad jurídica, al momento de elegir el legislador ha
optado por la seguridad jurídica, dándole funcionalidad y estabilidad al acto administrativo, como
decisión ejecutiva, una decisión obligatoria, cuya obligatoriedad e imperatividad solo puede ser
desconocida mediante la declaración de nulidad.

(20) Variada por el D. Leg. N° 1067 que modifica la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo de fecha 28 de junio del 2008, que establece de manera más acorde y
coherente con las modificaciones introducidas por la Ley Nº 28165 a la Ley Nº 26979 sobre las
causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva: “la admisión de la demanda no
impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el juez mediante una medida
cautelar o la ley, dispongan lo contrario”

(21) GUZMáN NAPURÍ, Christian. Ob. cit.

(22) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. 6a ed. Gaceta Jurídica, 2007.

(23) Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444

Artículo 237

237. 2. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La


administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto
no sea ejecutiva.

(24) Punto 20 de la sentencia del Exp. N° 0015-2005 PI/TC.

(25) Ver página web del Tribunal Constitucional español <www.tribunalconstitucional.es>.

(26) Ver MOROTE SARRIÓN, José Vicente. “La suspensión de la ejecutividad de los actos
administrativos tras la sentencia del Tribunal Constitucional 78/1996, del 20 de mayo”. En: Revista
Española de Derecho Administrativo N° 94.

(27) Ley 29/1998 señala en el capítulo II sobre medidas cautelares

Artículo 130

130.1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida


cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición
pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

130.2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de esta pudiera seguirse perturbación
grave de los intereses generales o de tercero que el juez o Tribunal ponderará en forma
circunstanciada.

(28) Toda la regulación de las medidas cautelares en la nueva LJCA está, en general, movida
del propósito de adecuar la regulación de las medidas cautelares y la autotutela administrativa,
contenida fundamentalmente en la STC 78/1996, del 20 de marzo, la cual estableció la
compatibilidad entre el derecho a la tutela judicial efectiva y la ejecutividad de acto administrativo:
el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión
de un tribunal y que este, con la información y contradicción resuelva sobre la suspensión. El
impacto sobre la administración local de las nuevas leyes del régimen jurídico (Ley 4/1999, del 13
de enero) y de la jurisdicción contencioso-administrativo (Ley 29/1998, del 13 de julio): balance del
primer año de vigencia. Manuel Rivero Gonzales.

(29) MOROTE SARRIÓN, José Vicente. Ob. cit.

(30) Constitución del Estado español.

Artículo 24 numeral 1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los
que jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún
caso, pueda producirse indefensión.

(31) No estamos de acuerdo con la posición española, porque lo que debe suspenderse
provisionalmente es la ejecutoriedad del acto administrativo y no su ejecutividad, dado que lo que
se discute básicamente en la vía jurisdiccional es la ejecutividad y no su ejecutoriedad, la
ejecutividad está protegida por la presunción de validez del acto administrativo, en ese sentido lo
correcto es solicitar la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo hasta que el Poder
Judicial declare la nulidad del acto administrativo o confirme su validez.

(32) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit.

(33) Son ilustrativos los casos plasmados en los siguientes Expedientes: N° 50010069-2004
seguido ante la Municipalidad Provincial de Arequipa vía ejecución coactiva el 15 de febrero del
2007 contra Henry Díaz Astete, sobre multa administrativa y clausura definitiva de un bar-cantina.
El administrado interpone demanda de revisión judicial ante la 2 a Sala Civil de la Corte Superior de
Arequipa el 26 de febrero del 2007 (Exp. Nº 2007-00113), siendo suspendido por ejecutoria
coactiva el 14 de marzo del 2007, por Resolución N° 06 de la 2 a Sala Civil se declara la nulidad de
todo lo actuado y se concluye el proceso, por indebida acumulación de pretensiones que genera la
improcedencia de la demanda, en tal contexto se levanta la suspensión del séquito coactivo. Sin
embargo, con fecha 24 de noviembre del 2008 Vilma Mamani, persona ajena al procedimiento
administrativo solicita la suspensión del séquito coactivo por interposición de la demanda de
revisión judicial, la cual es declarada infundada por ejecutoria coactiva el 4 de diciembre del 2008;
con fecha 16 de diciembre del 2008 Henry Díaz Astete vuelve a solicitar la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva por interposición de revisión judicial señalando que no existe
cosa juzgada porque no hay pronunciamiento sobre el fondo, por tanto, al estar habilitado
nuevamente intenta la revisión judicial ante la 1 a Sala Civil de la CSJA (Exp. Nº 2008-454), en ese
contexto solo queda suspender el procedimiento de ejecución coactiva, aun en contra del interés
público de los vecinos de la comuna edil. En la Municipalidad Distrital de Hunter - Arequipa se
ventila el caso de un crematorio informal que opera desde hace tres años, sin que hasta la fecha
lograse su efectiva demolición por no contar con licencia de construcción, a pesar de encontrarse
en vía coactiva, la parte administrada haciendo ejercicio abusivo del derecho de acción, interpone
demanda contenciosa administrativa, la cual es declarada improcedente por el Módulo Mixto
Corporativo de Hunter, siendo apelada ante la 2 a Sala Civil de la CSJA, sin resolver a la fecha. Por
otro lado, el Expediente N° 8970-2007 sobre ejecución coactiva de clausura definitiva del mismo
crematorio ha seguido igual suerte, la administrada ha presentado demanda de revisión judicial,
por lo que se ha tenido que suspender el séquito coactivo. Otro expediente es el del administrado
Sebastián Cruz Sucasaca seguido por la Municipalidad Distrital de Cerro Colorado - Arequipa (Exp.
Nº 034-2005), extractor de materiales de la quebrada de Añashuayco que pone en riesgo la
seguridad de los vecinos, al carcomer el suelo de los AA.HH. colindantes, con la sola interposición
de la demanda contenciosa administrativa, y sin mediar medida cautelar se suspendió el séquito
coactivo en desmedro de la población aledaña, tal suspensión ha habilitado al referido
administrado a seguir extrayendo materiales de acarreo de la quebrada (Exp. Judicial Nº 2006-
1757 2º Juzgado Civil de la Corte Superior de Arequipa 23/03/2006). Asimismo, el caso del
administrado Edgar Rufo Quispe Casso. Igualmente seguido ante la Municipalidad Distrital de
Cerro Colorado - Arequipa. (Exp. Nº 046-2006). El administrado se dedicaba a la molienda de
granos de maíz en zona residencial es decir urbana, no industrial, por consiguiente atentaba contra
la tranquilidad del vecindario porque el funcionamiento de un molino perturba el medio ambiente
con contaminación sonora y hace vibrar las paredes colindantes, sin embargo, mediante el uso
abusivo del derecho de acción, con la sola interposición de la demandada contenciosa
administrativa y sin mediar medida cautelar se suspendió el séquito coactivo, permitiéndole
continuar con su ilegal actividad. La Corte Superior de Arequipa resuelve rechazar la demanda por
la caducidad de plazos el 26 de octubre del 2006 (Exp. Judicial Nº 2006-5828) a pesar de ello el
administrado vuelve a interponer demanda en la vía contenciosa administrativa, aun cuando era
previsible que el pronunciamiento jurisdiccional por caducidad de plazos, iba a ser declarado
improcedente. En efecto, el Sexto Juzgado Civil (Exp. Judicial: 2006-8292), resuelve una vez más
rechazar la demanda por caducidad de plazos el 22 de noviembre del 2006, la cual fue apelada el
4 de diciembre del 2006, y ratificada el 20 de abril del 2007 por la 4 a Sala Civil.

(34) El artículo 23 antes de la reciente modificada Ley N° 27584 por el D. Leg. N° 1067 de
fecha 28 de junio del 2008, señalaba respecto a los efectos de la admisión de la demanda que: “la
admisión de la demanda no impide la ejecución del acto administrativo, sin perjuicio de lo
establecido por esta ley sobre medidas cautelares”.

(35) La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades en su artículo 46 establece: “Las


normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones
correspondientes, sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades
civiles y penales a que hubiere lugar. Las ordenanzas determinan el régimen de sanciones
administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en
función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias. Las
sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa, suspensión de
autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de
elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos,
inmovilización de productos y otras. A solicitud de la municipalidad respectiva o del ejecutor
coactivo correspondiente, la Policía Nacional prestará su apoyo en el cumplimiento de las
sanciones que se impongan, bajo responsabilidad.” Asimismo, estipula en su artículo 49: “La
autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos
o servicios cuando su funcionamiento está prohibido legalmente o constituye peligro o riesgo para
la seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública, o infrinjan las normas
reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil, o produzcan olores, humos, ruidos u
otros efectos perjudiciales para la salud o la tranquilidad del vecindario.

La autoridad municipal puede ordenar el retiro de materiales o la demolición de obras e


instalaciones que ocupen las vías públicas o mandar ejecutar la orden por cuenta del infractor; con
el auxilio de la fuerza pública o a través del ejecutor coactivo, cuando corresponda”. La autoridad
municipal puede demandar autorización judicial en la vía sumarísima para la demolición de obras
inmobiliarias que contravengan las normas legales, reglamentos y ordenanzas municipales. En el
artículo 93 del mismo texto señala como facultades especiales de las municipalidades: “las
municipalidades provinciales y distritales, dentro del ámbito de su jurisdicción, están facultadas
para: 1. Ordenar la demolición de edificios construidos en contravención del Reglamento Nacional
de Construcciones, de los planos aprobados por cuyo mérito se expidió licencia o de las
ordenanzas vigentes al tiempo de su edificación. 2. Ordenar la demolición de obras que no cuenten
con la correspondiente licencia de construcción. 3. Declarar la inhabitabilidad de inmuebles y
disponer su desocupación en el caso de estar habitados. 4. Hacer cumplir, bajo apercibimiento de
demolición y multa, la obligación de conservar el alineamiento y retiro establecidos y la de no
sobrepasar la altura máxima permitida en cada caso. 5. Hacer cumplir la obligación de cercar
propiedades, bajo apremio de hacerlo en forma directa y exigir coactivamente el pago
correspondiente, más la multa y los intereses de ley. 6. Disponer la pintura periódica de las
fachadas, y el uso o no uso de determinados colores. 7. Revocar licencias urbanísticas de
construcción y funcionamiento.
(36) LEDESMA NARVÁEZ, Marianella. “Laberinto en los aires y medida cautelar”. En:
Diálogo con la Jurisprudencia. Nº 90. Gaceta Jurídica.

(37) El D. Leg. N° 1067 de fecha 28 de junio del 2008, que modifica la Ley N° 27584 que
regula el proceso contencioso administrativo, ha establecido en el artículo 34, párrafo cuarto, que:
“de otro lado, se incorpora la exigencia que el juez debe ponderar la proporcionalidad entre la
eventual afectación que causaría al interés público o a terceros la medida cautelar y el perjuicio
que causa al recurrente la eficacia inmediata de la actuación impugnable”, tal precisión legal es
coherente con nuestra postura.

(38) No debemos obviar la experiencia alemana, su sistema contencioso administrativo


conoce dos tipos de medidas cautelares especificas, la suspensión de los efectos del acto
administrativo o suspensión provisional y la denominada orden provisional en los casos de
pretensiones prestacionales o de condena; sin embargo, como bien advierte GARCíA DE
ENTERRíA, Eduardo. En: “Reflexión sobre la constitucionalización de las medidas cautelares en el
contencioso administrativo”, citado por HUAPAYA, Ramón en: “Tratado del Proceso contencioso
administrativo”, Ob. cit. Esta protección cautelar se convirtió en arma de doble filo en contra de la
Administración que casi la paralizó.

(39) TIRADO BARRERA, José Antonio. Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Jurista
editores. diciembre 2006.

(40) El Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS que aprueba el TUO de la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo, ha modificado el artículo 16, numeral 2 de la Ley Nº 26979,
estableciendo en su única disposición modificatoria: “además del ejecutor podrá disponer la
suspensión del procedimiento el Poder Judicial, solo cuando dentro de un proceso de amparo o
contencioso-administrativo, exista medida cautelar”, disposición que ha sido recogida en el TUO de
la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva aprobada por Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS
de fecha 6 de diciembre del 2008, es una tergiversación de la jerarquía normativa modificar un
norma con rango de ley como la Ley Nº 26979 con un decreto supremo.

(41) Artículo 17 de la Ley Nº 27584 modificada por el D. Leg. Nº 1067.

(42) La Administración Pública no puede calificar la demanda ni prever el pronunciamiento


judicial, justamente porque carece de jurisdiccionalidad, para mayor ilustración ver: Exp. Nº 5156-
2006-PA/TC, caso Walde Jáuregui vs. CNM parágrafo 43: “Ello, evidentemente, no está dentro de
la competencia del CNM, pues a este la Constitución no le ha otorgado jurisdicción ni competencia
para pronunciarse sobre los hechos que dan lugar a una controversia judicial; más aún, el artículo
139, inciso 2 de la Constitución señala que “[n]inguna autoridad puede avocarse a causas
pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones” y el Exp. Nº
02730-2006, Castillo Chirinos vs. JNE, parágrafo 56: “el avocamiento acotado se produce porque
un órgano incompetente se arroga una competencia que no le ha sido consagrada por la
Constitución –la función de administrar justicia penal–, de donde se deriva la de determinar los
efectos y alcances de las sentencias judiciales, como lo ha pretendido el JNE”. En ese sentido está
mal redactado el artículo 16.1, literal e) de la Ley Nº 26979 –modificada por la Ley Nº 28165– ya
que al señalar que al encontrarse en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la
presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda
contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley, puede entenderse que
el ejecutor coactivo puede examinar o calificar sí la demanda se interpone dentro del plazo,
cuestión que le corresponde al juez y no a un funcionario administrativo.

(43) Informe Defensorial N° 121, denominado “Propuestas para una reforma de la justicia
contencioso-administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”, elaborado por la adjuntía
en asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo: “De acuerdo con los datos recogidos, un
proceso de primera instancia dura un promedio de un año y diez meses hasta la sentencia. Si esta
es apelada, el proceso en segundo grado dura un promedio de un año y tres meses más. De
interponerse el recurso de casación se tendrá que esperar dos años y seis meses adicionales
hasta la resolución final”.

(44) Exp. N° 01050-2008-PA/TC, caso: Florentino More Carranza - Terminal Soyuz - Pág. web
del Tribunal Constitucional: <www.tc.gob.pe>.

(45) Exp. N° 03951-2007-PA/TC, caso: Grifo Escorpio S.R.L. Pág. web del Tribunal
Constitucional: <www.tc.gob.pe>.

(46) El artículo 13 de la Ley N° 26979 permite interponer medidas cautelares previas al


tratarse de ciertos supuestos, sin embargo, el administrado obligado, aun cuando no se trate en
estricto de un procedimiento de ejecución coactiva, solicita su suspensión por haber acudido a la
vía jurisdiccional. Las medidas cautelares en supuestos como los establecidos en el numeral 7 del
mencionado artículo que establece: “el ejecutor, por disposición de la entidad, podrá ejecutar las
medidas y disposiciones necesarias para el caso de paralizaciones de obra, demolición o
reparaciones urgentes, suspensión de actividades, clausura de locales públicos, u otros actos de
coerción o ejecución forzosa, vinculados al cumplimiento de obligaciones de hacer o de no hacer, y
siempre que la fiscalización de tales actividades sea de competencia de la entidad y se encuentren
en peligro la salud, higiene o seguridad pública, así como en los casos en los que se vulnere las
normas sobre urbanismo y zonificación”. Sin embargo, por la ubicación de tal disposición, se
interpreta que se requiere instaurar un procedimiento de ejecución coactiva, cuando en la mayoría
de los casos, sobre todo cuando no se logra identificar al administrado, (ejemplo: el retiro de una
antena oxidada que amenaza caer sobre las casas vecinas, el inmueble está abandonado y no se
identifica al propietario de la antena), se configura la institución de las denominadas medidas
autosatisfactivas.

(47) El Tribunal Constitucional en el Exp. N° 06033-2007-PA/TC ha declarado infundado un


pedido de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva ante la Sunat, sobre la base de lo
establecido en el artículo 157 del Código Tributario señalando además: “no se aprecia vulneración
alguna de los derechos fundamentales alegados por el demandante, ya que la Administración
estaba ejerciendo legítimamente las funciones encomendadas por ley”.

(48) Res. N° 00130-2004/CAM-INDECOPI de fecha 19 de agosto de 2004 en el Exp. N°


000023-2004/CAM.

(49) Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 63. Carácter inalienable de la competencia administrativa

63.1) Es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a la titularidad, o
la abstención del ejercicio de las atribuciones conferidas a algún órgano administrativo.

63.2) Solo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser
exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa.

63.3 La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no ejercicio cuando ello


corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva.

(50) Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 65.1)
El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano administrativo que la
tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por motivos de delegación o
evocación, según lo previsto en esta ley.

(51) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 283.

(52) El Tribunal Constitucional en Pleno ha establecido que queda plenamente justificada la


regulación legislativa del procedimiento cautelar especial contenido en el artículo 15 del Código
Procesal Constitucional, ya que establece requisitos razonables para acceder a la tutela
jurisdiccional, que se constituyen en la alternativa necesaria para la satisfacción de las
pretensiones que hacen valer el pedido cautelar sin menoscabo de bienes constitucionales
protegidos como la gobernabilidad y autonomía municipal y regional; asimismo, es proporcional,
por poseer una razón jurídica legítima para su establecimiento, en tal sentido la cuestionada norma
ha superado el test de proporcionalidad y razonabilidad, y que ha actuado conforme a la
Constitución, ya que el artículo 103 de la Norma Constitucional permite que se expidan leyes
especiales por la naturaleza de las cosas, mas no por la diferenciación de las personas.

El artículo 15 del Código Procesal Constitucional establece la procedencia de las medidas


cautelares en los procesos constitucionales de amparo, hábeas data y de cumplimiento, pero
regula dos procedimientos claramente diferenciados. Uno de ellos, corresponde al denominado
procedimiento general, a través del cual las medidas cautelares son dictadas sin conocimiento de
la contraparte y la apelación es concedida sin efecto suspensivo. El segundo que regula un
procedimiento especial que es aplicable cuando la medida cautelar tiene por efecto dejar sin
finalidad los actos administrativos dictados en el ámbito de aplicación de la legislación municipal o
regional.

El procedimiento especial se inicia ante la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia


competente, órgano distinto del que conoce el proceso principal y que notificará de la medida al
Ministerio Público y a la entidad emplazada; estas deberán contestar la demanda cautelar en el
plazo de tres días, luego de los cuales la Sala resolverá. La decisión de la Sala podrá ser recurrible
con efecto suspensivo ante la Corte Suprema, la que tendrá que resolver dentro de los diez días de
elevados los autos.

Tomos del 1 al 165 > 165 Tomos - Diálogo con la Jurisprudencia > Tomo 128 - Mayo 2009 > JURISPRUDENCIA POR
ESPECIALIDADES > JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA > ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL >
SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA DE LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LA INTERPOSICIÓN DE LA
DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA ¿Y la presunción de validez del acto administrativo? (Elizabeth Elena
QUISPE TORRES(*))