2.

Conselho Tutelar e Conselho de Direitos – diferenças e peculiar idades

O processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar será gerido pelo

Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (Conselho de
Direitos).

Conselho Tutelar não é o mesmo que Conselho de Direitos.

Como já visto, os Conselhos Tutelares estão inseridos como órgãos do

Poder Executivo Municipal. Por outro lado, os Conselhos de Direitos podem
ser de âmbito nacional (CONANDA), estadual (CONDECAS) e municipal
(Conselhos Municipais dos direitos da criança e do adolescente).

O Conselho Tutelar tem função diferente do Conselho de Direitos.

O conselho tutelar ZELA pela observância dos di reitos fundamentais da criança

(função fiscalizatória).

O c onselho de direitos DELIBERA sobre as políticas, ações e programas

voltados à infância (função normativa).

O Conselho tutelar é composto por pessoas do povo, escolhidas pelo povo.

O Conselho de direitos é composto por pessoas do governo e da sociedade.

Conselho Tutelar

1. Conceito e características

O conceito de Conselho Tutelar:

Art. 131. O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não

jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos
direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei.

Os conselhos são órgãos administrativos especiais, vinculados a um órgão

administrativo municipal ou distrital, conforme o caso. É um órgão inserido na
Administração Pública municipal, porém é autônomo. Sobre as características
do Conselho Tutelar, vejamos o que nos ensina Pagnani:

O conselho tutelar possui como característica marcante, ser

permanente, sendo que uma vez criado por lei municipal não poderá́
mais ser desconstituído, autônomo, no sentido de que não é
subordinado a nenhum outro órgão, sendo apenas vinculado ao poder
executivo, e não jurisdicional, ou seja, tal instituição não julga nenhum
cidadão, mas encaminha e delibera sobre politicas públicas ( PAGNANI,
2011, p.3).
 A seguir, teceremos comentários sobre as características do Conselho.

1.1 Permanência
O Conselho Tutelar tem natureza institucional, isto é, uma vez constituído e
implantado, torna-se integrante do Sistema de Garantias dos Direitos da Criança
e do Adolescente de forma definitiva. Não pode haver interrupção de sua
atividade, porém somente a modificação de seus membros, conforme previsão
legal.
É o Poder Público local o encarregado pela conservação do Conselho. Se
ele suspender as atividades deste, seus encargos voltarão a ser de
responsabilidade do Juiz daquela comarca (art. 262 do ECA). E, nesse caso, o
Ministério Público (ou outro autorizado pelo art. 210 do ECA) deve utilizar-se das
providências cabíveis, tanto administrativa quanto judicialmente, para que
continue suas atividades, além de investigar sobre a responsabilidade do
administrador que motivou a paralisação.
O Poder Judiciário é competente para ordenar a manutenção do Conselho
Tutelar, a fim de lhe assegurar um eficaz desempenho, assim como para
determinar a sua criação.

1.2 Autonomia
A autonomia mencionada no citado artigo tem o significado de
independência funcional, que é uma prerrogativa do Conselho fundamental para o
desempenho de suas funções. Assim, o Conselho não necessita de subjugar
suas decisões à análise de outros órgãos e tem, também, mecanismos para
efetivar suas decisões.
Porém cabe ressaltar que o Conselho está suscetível ao controle judicial
das suas decisões quanto à legalidade e adequação, através de pedido de quem
tenha legítimo interesse, conforme art. 137 do ECA. Além disso, sua autonomia
não o torna isento de supervisão pelos outros componentes do Sistema de
Garantias, trazido pelo ECA, devendo agir com harmonia, respeito e auxílio
recíproco.

1.3 Não jurisdicional

Apesar do Conselho Tutelar emita decisões e empregue medidas de
proteção a determinados indivíduos, estas apresentam uma natureza puramente
administrativa. Seu conselheiro não faz parte do órgão judicial.
A instituição do Conselho teve como pensamento basilar a
desjudicialização da assistência à criança e ao adolescente. Antes, muitas das
atuais atribuições do Conselho, cabiam ao antigo Juiz de Menores. Mas isso não
era viável, já que o Poder Judiciário não está presente em todos os municípios
(algumas comarcas abarcam mais de um município). Esta é a ideia de
capilaridade: o Conselho Tutelar deve estar presente em todos os municípios,
para uma maior efetividade no alcance de seus objetivos. Além disso, a
desjudicialização ainda garante mais celeridade e menos burocracia.

1.4 Principal função: zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do

adolescente
 De forma sintética, a principal atribuição do Conselho é cuidar da
efetivação dos direitos e garantias estabelecidos à todas as crianças e
adolescentes, nos níveis individuais e coletivos.
A finalidade primordial do Conselho Tutelar não é puramente aplicar
medidas, mas é a verdadeira solução das adversidades enfrentadas pelas
crianças e adolescentes, assegurando-lhes a proteção integral estabelecida pelo
art. 1° do ECA.
Portanto, sua manifestação precisa ser resolutiva, de forma que os
problemas de sua competência possam ser resolvidos por ele mesmo, não
servindo apenas como simples degrau com o fim de levar a situação ao Poder
Judiciário. Lembrando que isso não prejudica o fato de que é possível a atuação
de outros órgãos em cooperação com o Conselho para o alcance de seu objetivo.

2 Atribuições do Conselho Tutelar

As atribuições do Conselho estão previstas em vários dispositivos do ECA,

sendo o art. 136 o preponderante neste assunto, vejamos:

Art. 136. São atribuições do Conselho Tutelar:

I - atender as crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos arts.
98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII;
II - atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas
previstas no art. 129, I a VII;
III - promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:
a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço
social, previdência, trabalho e segurança;
b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de
descumprimento injustificado de suas deliberações.
IV - encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua
infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou
adolescente;
V - encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência;
VI - providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre
as previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato
infracional;
VII - expedir notificações;
VIII - requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou
adolescente quando necessário;
IX - assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta
orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da
criança e do adolescente;
X - representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos
direitos previstos no art. 220, § 3º, inciso II, da Constituição Federal;
XI - representar ao Ministério Público, para efeito das ações de perda ou
suspensão do pátrio poder.
XI - representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou
suspensão do poder familiar, após esgotadas as possibilidades de
manutenção da criança ou do adolescente junto à família natural.
XII - promover e incentivar, na comunidade e nos grupos profissionais,
ações de divulgação e treinamento para o reconhecimento de sintomas
de maus-tratos em crianças e adolescentes.
Parágrafo único. Se, no exercício de suas atribuições, o Conselho
Tutelar entender necessário o afastamento do convívio familiar,
comunicará incontinenti o fato ao Ministério Público, prestando-lhe
 informações sobre os motivos de tal entendimento e as providências
tomadas para a orientação, o apoio e a promoção social da família.

Antes do exame pormenorizado das atribuições do Conselho, analisemos o

parágrafo único do citado artigo.

O Conselho Tutelar não pode determinar o afastamento da criança e do

adolescente do convívio familiar, ressalvado em casos excepcionalíssimos em
que estiverem evidentemente em situação de vitimização. Esse afastamento pode
ser estabelecido apenas através de decisão de autoridade judicial competente,
em procedimento contencioso, sendo assegurado o contraditório dos
interessados.
Se o Conselho, ao analisar a situação, entender ser essa a medida
necessária, deve comunicar o fato ao Ministério Público, oferecendo-lhe as
informações necessárias que formaram a sua convicção, assim como o relato
minucioso das diligências tomadas a fim de evitar tal providência.
O objetivo da norma é agir, antes de tudo, no amparo da criança e do
adolescente no seio de sua própria família, a qual, se preciso for, receberá
conselhos, apoio e promoção social, conforme determina o art. 129 do ECA.
Analisemos, em seguida, as funções do conselho.

I - Atendimento às crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos arts.

98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII

O art. 98 c/c o art. 101, I a VII do ECA diz respeito à capacidade para
aplicar medidas de proteção sempre que os direitos das crianças e dos
adolescentes forem ameaçados ou violados por ação ou omissão da sociedade
ou do Estado; por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável; e em razão
de sua própria conduta. Já o art. 105 c/c o art. 101, I a VII diz respeito à
capacidade para aplicar medidas de proteção para as crianças que cometerem
ato infracional.
É interessante frisar que no caso de ato infracional cometido por
adolescentes, a imposição de medida socioeducativa compete ao Juízo da
Infância e Juventude, conforme determina o art. 148, I do ECA. Enquanto, como
já foi dito anteriormente, no caso de crianças é cabível apenas medidas de
proteção e a sua determinação é de responsabilidade do Conselho Tutelar, sendo
que ele pode requerer a atuação do poder público para assegurar a execução da
medida.
Porém, anteriormente à aplicação da medida, o Conselho terá que escutar
e examinar a opinião da criança ou adolescente, contanto que ele possa
expressá-la, porque, afinal, eles são sujeitos de direitos.
É necessário mencionar, ainda, que apesar de o Conselho Tutelar ter
competência para determinar o acolhimento institucional de crianças ou
adolescentes nas situações do art. 98 do ECA, esta deve ser aplicada com muita
cautela porque, afinal, um dos direitos assegurado a eles é à convivência familiar.
Segundo a doutrina, o Conselho somente poderá determinar o acolhimento
institucional das crianças e adolescentes se elas não estiverem na companhia
dos pais ou responsáveis ou se estiverem evidentemente em situação de
vitimização.
 Nas circunstâncias mais graves, em que o Conselho conclua pela
inevitabilidade de afastar a criança ou adolescente da convivência com a família,
ele deve encaminhar o caso à autoridade judiciária competente (art. 136, V do
ECA) ou ao Ministério Público (art. 136, IV, XI e parágrafo único do ECA), para
que ele proponha a ação competente.

II - Atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas

previstas no art. 129, I a VII

II - atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas

previstas no art. 129, I a VII (medidas de proteção para os pais, lembrar que a
única sancionatória é a advertência);

O Conselho Tutelar deve atender e aconselhar os pais ou responsáveis

acerca da sua situação, podendo aplicar medidas de proteção para os pais
previstas no art. 129, I a VII do ECA. No caso da aplicação dessas medidas, elas
devem ser simultâneas à determinação de medidas para as crianças e
adolescentes para uma melhor efetivação dos direitos destes.
Cabe ressaltar aqui que a única medida sancionatória que o Conselho
pode aplicar aos pais e responsáveis é a advertência, já que compete
exclusivamente ao juiz a perda da guarda, a destituição da tutela e a suspensão
ou destituição do poder familiar.

III - Promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:

a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço
social, previdência, trabalho e segurança;
b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento
injustificado de suas deliberações.
O Conselho Tutelar tem mecanismos para executar suas decisões. Para
isso, ele pode requisitar serviços públicos de várias áreas (nos casos, por
exemplo, do estabelecimento cessar do atendimento adequado) e pode
representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento
injustificado de suas deliberações.
Neste último caso, é necessário ressaltar que as decisões do Conselho
tem natureza coercitiva e, portanto, seus destinatários tem a obrigatoriedade de
cumpri-las. Além disso, suas decisões produzem seus efeitos desde logo e dever
ser satisfeita desde a ciência do destinatário, pois não está sujeita à
confirmação/homologação de nenhum órgão, nem mesmo ao Poder Judiciário.
Se o destinatário da decisão não concordar com o seu conteúdo, o que
poderá fazer a respeito disso é ajuizar um pedido de revisão perante o Poder
Judiciário, conforme o art. 137 do ECA. Porém, ainda assim, deverá cumprir o
que foi decidido até a suspensão ou revogação através de decisão ou sentença
emanada do Poder Judiciário.
A princípio, a desobediência de determinação do Conselho Tutelar
configura a infração administrativa do art. 249 do ECA e a inobservância da
requisição de serviços configura o crime de desobediência previsto no art. 330 do
Código Penal, sem prejuízo da imposição de condenações administrativas e civis.
Art. 249. Descumprir, dolosa ou culposamente, os deveres inerentes ao poder
familiar ou decorrente de tutela ou guarda, bem assim determinação da
autoridade judiciária ou Conselho Tutelar:
Pena - multa de três a vinte salários de referência, aplicando-se o dobro em caso
de reincidência.

Desobediência
Art. 330 - Desobedecer a ordem legal de funcionário público:
Pena - detenção, de quinze dias a seis meses, e multa.

Importante mencionar que a “requisição” do art. 136, III, “a” do ECA deve
ser feita pelo Conselho Tutelar na qualidade colegiado. E deve ser encaminhada
à chefia (Chefe de Repartição ou Secretário) do órgão capaz de satisfazer a
determinação, mencionando-se o tempo (suficiente) para sua execução. Após o
fim desse tempo sem o devido cumprimento da requisição, a princípio, estará
qualificada a infração administrativa e/ou o crime de desobediência.
Ainda quanto à requisição, é interessante pontuar que ela tem que ser
manipulada apenas em casos extremos, já que os serviços públicos devem
achar-se bem organizados e apropriados à assistência preferencial às crianças e
aos adolescentes. Então, os entes incumbidos de prestar os serviços devem
fornecê-lo voluntariamente, sem que precise da solicitação pelo Conselho. Mas,
se o serviço for solicitado, o órgão deve cumprir de imediato, por se tratar de uma
determinação advinda de uma autoridade pública.
Por fim, é interessante evidenciar a capacidade postulatória de natureza
sui generis que o Estatuto conferiu ao Conselho Tutelar, no art. 136, III, “b” c/c art.
194, caput do ECA. Ele, embora constituído por leigos e mesmo que não designe
advogado, tem legitimidade para dar início ao procedimento para imposição de
penalidade administrativa por descumprimento à determinação do Conselho.

IV - Encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração

administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente
Mediante a verificação de uma infração administrativa, o Conselho pode
encaminhar a notícia ao Ministério Público ou, conforme o art. 194 do ECA, pode,
por si próprio, representar junto à autoridade judiciária. Então, o encaminhamento
ao Ministério Público, nesse caso, não é obrigatório.

Art. 194. O procedimento para imposição de penalidade administrativa por

infração às normas de proteção à criança e ao adolescente terá início por
representação do Ministério Público, ou do Conselho Tutelar, ou auto de infração
elaborado por servidor efetivo ou voluntário credenciado, e assinado por duas
testemunhas, se possível.

Em relação à infração penal, o Conselho é obrigado a relatá-la ao

Ministério Público, por ser um ato de seu ofício. Assim, caso fique inerte perante a
prática de um crime, estará cometendo o crime de prevaricação (art. 319 do
Código Penal). Interessante pontuar que a norma em tela diz respeito não
somente aos crimes estabelecidos no Estatuto, mas a todos os crimes cometidos
contra a criança ou adolescente.

V - Encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência

 A instituição do Conselho teve como pensamento basilar a
desjudicialização da assistência à criança e ao adolescente, podendo ele,
inclusive, promover a execução de suas decisões. Portanto ele somente
encaminhará à autoridade judiciária os casos que exceda a sua competência.
Então, o Conselho, no desempenho de suas atribuições, ao verificar casos
que extrapolam a sua alçada, devem encaminhá-los à autoridade judiciária. Isso é
comum em casos que tenham uma natureza contenciosa, em que seja
necessário, por exemplo, a destituição do poder familiar.

VI - Providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as

previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional
Necessário esclarecer que, nesse caso, a incumbência do Conselho não é
a execução da medida por ele mesmo, afinal ele não está hierarquicamente
inferior ao Poder Judiciário e nem é uma plataforma de atendimento. Mas sua
função é somente promover o encaminhamento do adolescente à plataforma
adequada para o cumprimento da medida, podendo, inclusive, usar da atribuição
de requisitar o serviço público se este não for prestado de maneira voluntária

VII - Expedir notificações

O Conselho tem a possibilidade de expedir notificações, não necessitando
do Ministério Público e nem do Poder Judiciário para esse fim. Isto é, ele pode
solicitar as pessoas a apresentarem-se à sua sede a fim de fornecerem
declarações e informações, pode dar ciência aos destinatários e aos favorecidos
da medida imposta, pode notificar as pessoas a tomar medidas para a
concretização dos direitos das crianças e adolescentes ou para cessação da
transgressão a esses direitos.
Ainda, segundo o entendimento de alguns doutrinadores, combinando o
art. 136, VI do ECA com o inciso III, “a” do mesmo dispositivo, conclui-se que em
situações extremas é possível requisitar o auxílio das polícias civis e militares
para efetuar tais medidas.

VIII - Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou

adolescente quando necessário
O Conselho Tutelar pode requisitar certidões de nascimento e de óbito ao
Cartório de Registro Civil respectivo, o qual terá de fornecê-la gratuitamente, não
podendo cobrar custas e emolumentos. Essa requisição refere-se somente à
emissão de 2ª via do referido documento, não tendo o Conselho competência
para determinar a lavratura do registro (nesse caso, a competência é exclusiva do
Poder Judiciário).

IX - Assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta

orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da
criança e do adolescente
Trata-se de uma das atribuições mais essenciais do Conselho, já que é
direcionada a prevenir e resolver os problemas a nível coletivo, por meio da
instituição de políticas públicas a nível municipal. Para isso, é necessário
harmonizar os serviços públicos com a elaboração de programas de atendimento
às criança, aos adolescentes e suas famílias, que, evidentemente, deve se iniciar
com a menção, na proposta orçamentária, do capital que será utilizado.
 O Conselho, mais do que as outras instituições, tem um verdadeiro
conhecimento sobre localidade onde atua e sobre suas maiores necessidades e
carências. Por isso, é ele que detém a competência para organizar o município
para atingir a proteção da população infanto-juvenil, da forma mais satisfatória
possível.
Caso haja empecilhos para que o Conselho execute sua atribuição, estará
tipificado, a princípio, o crime do art. 236 do ECA, sem prejuízo das penalidades
previstas na Lei n° 8.429/92, se constituir ato de improbidade administrativa.

X - Representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos

direitos previstos no art. 220, § 3º, inciso II, da Constituição Federal

X - representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos

direitos previstos no art. 220, § 3º, inciso II, da Constituição Federal (programas
de TV que desrespeitem a classificação indicatória);

O art. 220, § 3º, inciso II da Constituição Federal prevê a competência de lei

federal para:

II - estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a

possibilidade de se defenderem de programas ou programações de
rádio e televisão que contrariem o disposto no art. 221, bem como da
propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser nocivos à
saúde e ao meio ambiente.

A menção que o inciso acima traz ao art. 221 refere-se, em especial, ao

seu inciso IV: o princípio do respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da
família que deve ser atendido pelas emissoras de rádio e televisão na produção e
programação.
A transgressão desse preceito constitucional permite que o Conselho
Tutelar ofereça representação ou que o Ministério Público dê início à uma ação
civil pública (de acordo com o art. 201, V, parte final, do ECA)

XI - Representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou

suspensão do poder familiar, após esgotadas as possibilidades de
manutenção da criança ou do adolescente junto à família natural
Essa diligência deve ser utilizada excepcionalmente, somente em casos
graves, após esgotar todas as demais alternativas para resguardar o direito da
criança e do adolescente à convivência familiar.

XII - Promover e incentivar, na comunidade e nos grupos profissionais,

ações de divulgação e treinamento para o reconhecimento de sintomas de
maus-tratos em crianças e adolescentes
Esse inciso tem a finalidade de possibilitar que os maus tratos cheguem ao
conhecimento do Conselho, e da autoridade judiciária, se necessário for, para
aplicação das medidas pertinentes e de evitar maiores danos às crianças e
adolescentes que sofrem maus-tratos.
3 Revisão das decisões do Conselho Tutelar
Art. 137. As decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas pela
autoridade judiciária a pedido de quem tenha legítimo interesse.
(veja que de ofício NÃO pode)
As deliberações do Conselho Tutelar tem efeito imediato, contanto que
pronunciada de maneira colegiada e que esteja no campo de sua competência,
não necessitando de subjuga-las à análise de outros órgãos. Cabe ao destinatário
da decisão que não concordar com o seu conteúdo, ajuizar um pedido de revisão
perante o Poder Judiciário, conforme o art. 137 do ECA.
É necessário salientar que essa possibilidade de revisão não deprecia a
incumbência dada ao Conselho e nem o torna subordinado ao Poder Judiciário.
Porém é apenas a decorrência do princípio da inafastabilidade da jurisdição,
previsto na Constituição Federal de 1988.
E, como já foi dito anteriormente, ainda que a parte interessada ingresse
com um pedido de revisão da decisão do Conselho, deverá cumprir o que foi
decidido até a sua suspensão ou revogação através de decisão ou sentença
emanada do Poder Judiciário, pois as deliberações do Conselho tem efeito pleno
e imediato. Caso contrário, a desobediência da determinação poderá configurar a
infração administrativa do art. 249 do ECA e a inobservância da requisição de
serviços poderá configurar o crime de desobediência previsto no art. 330 do
Código Penal.

4 Competência do Conselho Tutelar

Segundo o art. 138 do ECA: “aplica-se ao Conselho Tutelar a regra de
competência constante do art. 147”, que se refere à competência da Justiça da
Infância e Juventude e que diz:

Art. 147. A competência será determinada:

I - pelo domicílio dos pais ou responsável;
II - pelo lugar onde se encontre a criança ou adolescente, à falta dos
pais ou responsável.
§ 1º. Nos casos de ato infracional, será competente a autoridade do
lugar da ação ou omissão, observadas as regras de conexão,
continência e prevenção.
§ 2º A execução das medidas poderá ser delegada à autoridade
competente da residência dos pais ou responsável, ou do local onde
sediar-se a entidade que abrigar a criança ou adolescente.
§ 3º Em caso de infração cometida através de transmissão simultânea
de rádio ou televisão, que atinja mais de uma comarca, será
competente, para aplicação da penalidade, a autoridade judiciária do
local da sede estadual da emissora ou rede, tendo a sentença eficácia
para todas as transmissoras ou retransmissoras do respectivo estado.

Conforme decisão do STJ, a competência territorial determinada pelo

Estatuto é absoluta.
Via de regra, será competente o Conselho do domicílio dos pais ou
responsável. Por responsável considera-se somente o responsável legal: tutor ou
guardião da criança ou adolescente, incluindo neste último o dirigente de entidade
que desenvolve programa de acolhimento familiar, em razão do art. 92, § 1º do
ECA.
 No caso de criança ou adolescente filhos de pais separados, que tenham
domicílio em comarcas diversas, a competência será determinada em razão do
pai/mãe que for o detentor da guarda, mesmo que essa seja de fato.
À falta dos pais ou responsável, ainda que esporádico, será competente o
Conselho Tutelar do lugar onde se encontre a criança ou adolescente. Enquanto
os pais ou responsáveis não forem encontrados, prepondera essa determinação
de competência, não sendo suficiente que a criança ou adolescente diga que é de
determinado lugar.