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ASAMBLEA Y PROCESO

CONSTITUYENTE

Análisis de propuestas para un nuevo tiempo

Marzo 2007
ASAMBLEA Y PROCESO CONSTITUYENTE - ANÁLISIS DE PROPUESTAS PARA UN NUEVO TIEMPO

© Vicepresidencia de la República
© Coordinación Nacional de Programas y Proyectos de la Representación Presidencial
para la Asamblea Constituyente (REPAC).

Equipo de Trabajo de la REPAC

Supervisión General

Coordinador Nacional de Deliberación Pública y Difusión


Juan Carlos Pinto Quintanilla

Coordinador Nacional de Programas y Proyectos


Fernando Luis García Yapur

Equipo de investigadores
Rosario Baptista
Walter Cano Cardona
Waldo Molina
José María Pantoja
Luis Paz
Sarela Paz
Omar Quiroga
Gonzalo Vargas
José Luis Martínez
Ademir Muñoz
Farit Rojas Sanabria Salmón
Carmen Elena Sanabria

Temáticas de interculturalidad
Álvaro Díez Astete

Edición y corrección de textos:


Margarita Behoteguy

Diseño de portada:
Adriana Berríos

Diagramación tapa e interiores:


Arturo Rosales

Esta publicación cuenta con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA), la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI) y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (Asdi).

Primera Edición:
Marzo de 2007

Depósito Legal:

ISBN:

La Paz – Bolivia

Las opiniones e información general del presente informe son de la exclusiva responsabilidad de los investigadores
analistas y no reflejan, necesariamente, los puntos de vista de la Representación Presidencial para la Asamblea
Constituyente (REPAC), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto Internacional
para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA), la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI) ni la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (Asdi).
índice
PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN
FERNANDO L. GARCÍA YAPUR

TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD
ASAMBLEA CONSTITUYENTE: HACIA UNA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO INTERCULTURAL
ÁLVARO DIEZ ASTETE

I Primera Parte
1. Introducción
2. La identidad cultural es base de la interculturalidad
3. Sobre el racismo en nuestro país
4. Hacia un Estado intercultural
5. Las condiciones de un Derecho intercultural
II Segunda Parte
1. Valores y Principios Constitucionales
2. Derechos, Deberes y Garantías
3. Estructura y función del Estado
4. Autonomías y Descentralización
5. Régimen Social
6. Territorio, Medio Ambiente y Biodiversidad
7. Recursos Naturales Estratégicos
8. Régimen Económico
9. Conclusión
Bibliografía

1 VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES


WALDO MOLINA

I Introducción
II Definición y antecedentes
III Descripción de posiciones discursivas
IV Actores proponentes
1. Primer circuito de representación
2. Segundo circuito de representación
3. Tercer circuito de representación
V ANÁLISIS
1. Resumen de las propuestas
2. Identificación de consensos
3. Identificación de disensos
4. Identificación de vacíos
VI CONCLUSIONES
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES
JOSÉ LUIS MARTÍNEZ

1. Principios y valores constitucionales: definición


2. Revolución constitucional y coordenadas de la refundación
3. Principios básicos del proceso constituyente boliviano
4. Principios y valores propuestos: clasificación y análisis
5. Sistematización de los principios y valores constitucionales

2 DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS


ROSARIO BAPTISTA

I. INTRODUCCIÓN
II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS
1. Situación actual
2. Principales tendencias
3. Aspectos pendientes
IV ACTORES PROPONENTES
V ANÁLISIS
1. Caracterización de las propuestas
2. Temas abordados por las diversas propuestas
3. Tendencias de las propuestas por temas

3 ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO


GONZALO VARGAS

I. INTRODUCCIÓN
II. POSICIONES DISCURSIVAS
III. ACTORES Y PROPUESTAS
1. Forma de Estado, forma de gobierno y régimen político
2. Poderes del Estado
3. Unidades políticas y administrativas
4. Control social
5. Entidades especiales
6. Defensa de la sociedad
IV. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS
V. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA

4 AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN
SARELA PAZ

I. ANTECEDENTES
II. CARACTERIZACIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS
III. ACTORES Y PROPUESTAS
IV. SISTEMATIZACIÓN DE LAS PROPUESTAS
V. AUTONOMÍAS EN BOLIVIA
1. Tensiones y vacíos en las posiciones discursivas predominante
2. Sobre la autonomía departamental
3. El carácter del Estado plurinacional
VI. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA

5 RÉGIMEN SOCIAL
JOSÉ MARÍA PANTOJA

I. PRESENTACIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA


1. Los modelos de política social implementados en el país
2. Diagnóstico de la situación de la salud y educación en Bolivia
3. Una nueva propuesta de Política Social
4. Papel del Estado en este nuevo modelo de desarrollo
II. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS
1. Aspectos generales
2. Actores proponentes
III. SÍNTESIS DE LAS PROPUESTAS
IV. CONCLUSIONES

6 TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD


WALTER CANO CARDONA

I. INTRODUCCIÓN
II. JUSTIFICACIÓN
1. Tierra y Territorio
2. Medio Ambiente
3. Biodiversidad
III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS
IV. ANÁLISIS
1. Tierra y Territorio
2. Medio Ambiente
3. Biodiversidad
V. CONCLUSIONES
ANEXO
BIBLIOGRAFÍA

7 RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS


OMAR QUIROGA

I. INTRODUCCIÓN
II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES EN LAS PROPUESTAS
1. Organismos públicos que correspondan al eje temático
2. Partidos Políticos y/o agrupaciones ciudadanas y organizaciones indígenas constituyentes
3. Organizaciones cívicas, corporativas y movimientos sociales relevantes
4. Información de eventos procesados por ONG, Iglesia y posiciones individuales
5. Temas abordados por las diversas propuestas
6. Tendencias de las propuestas por temas
IV. CARACTERIZACIÓN DE LOS TEMAS Y ACTORES
1. Organismos públicos
2. Partidos Político, Agrupaciones Ciudadanas y Organizaciones Indígenas Constituyentes
3. Organizaciones cívicas, corporativas y movimientos sociales relevantes
4. Información de eventos procesados por ONG, Iglesia y posiciones individuales
V. DEFINICIÓN DE COINCIDENCIAS, ACUERDOS Y DIVERGENCIAS
1. Coincidencias
2. Disensos
3. Vacíos
VI. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA

8 RÉGIMEN ECONÓMICO
LUIS PAZ Y.

I. INTRODUCCIÓN
II. POSICIONES DISCURSIVAS S
III. CARACTERIZACIÓN DE LAS PROPUESTAS
IV. PUNTOS DE ARTICULACIÓN Y COINCIDENCIAS
1. Articulación de coincidencias identificadas
2. Articulación de coincidencias sobre temas identificados
V. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA

ANÁLISIS GENERAL
FERNANDO L. GARCÍA YAPUR
FARIT ROJAS TUDELA

1. Crisis de una hegemonía


2. Hallazgos: Los ejes centrales de la discursividad política
3. Las corrientes político-ideológicas
4. Los temas de disputa y el debate

SIGLAS
presentación

L
a Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente, REPAC, como
instancia técnica de apoyo al desarrollo del proceso constituyente, en esta segunda
etapa transitoria de trabajo presenta la publicación de la sistematización de
propuestas a la Asamblea Constituyente. Se trata del resultado de un esfuerzo desplegado
por la REPAC durante el proceso preconstituyente para recopilar, procesar y caracterizar
las visiones y planteamientos formulados por más de 80 actores estratégicos de todo el
país. El trabajo fundamental estuvo a cargo de ocho investigadores especialistas en las
temáticas cuyos resultados se reúnen aquí, apoyados por un especialista en cuestiones de
Interculturalidad (a raíz de un Convenio suscrito entre la REPAC y el Fondo Indígena en
mayo de 2006), y fue secundado por un conjunto de otros profesionales.

Consideramos que este documento de trabajo posibilitará a los y las Constituyentes


una aproximación a los temas y posiciones centrales que configuran los escenarios de
deliberación, identificando, a la vez, las principales coincidencias y divergencias que
exponen los planteamientos de los diferentes actores proponentes.

En esta oportunidad, dando curso a la socialización y difusión de los resultados de


ese proceso, ponemos a consideración de la Asamblea Constituyente y de los
Asambleístas esta publicación, en la perspectiva de contribuir a la deliberación y al debate
Constituyente y aportar a los procesos de análisis, diálogo y construcción de acuerdos que
se plasmarán en la nueva Constitución Política del Estado. En este sentido, nuestro trabajo
ha tendido a dar respuestas a las inquietudes que manifiesta la sociedad en torno a la
Asamblea Constituyente, como un espacio de construcción democrática y colectiva de
nuevas pautas para reconfigurar el Estado y el país.

La oportunidad también es propicia para reiterar nuestro agradecimiento a los


diferentes actores y sectores que nos hicieron llegar, por diferentes medios y vías, sus
propuestas y planteamientos, los cuales han hecho posible que hoy presentemos esta
publicación. Asimismo expresamos nuestro agradecimiento al Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), al Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral (International IDEA), la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI) y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (Asdi).

REPRESENTACIÓN PRESIDENCIAL PARA LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE


REPAC
introducción

L a constatación de una crisis estructural del Estado boliviano tiene diferentes


referencias coyunturales y de larga data. Entre las últimas, podemos mencionar el
carácter del Estado republicano que durante 182 años no ha dejado de reproducir las
relaciones de exclusión de sectores sociales y, por añadidura, la matriz productiva
primario-exportadora, como una condición estructural del atraso, la pobreza y
desigualdad social.

El proyecto de instaurar una sociedad y un Estado democráticos, como imaginario de una


sociedad y comunidad política deseable, se enfrenta al desafío del reconocimiento de
voluntades y representaciones colectivas que demandan la (re)invención de las estructuras
institucionales y el despliegue de decisiones vinculantes en aras de la construcción de un
nuevo modelo de organización de la sociedad y el Estado.

Las referencias coyunturales de la crisis, esto es, la latencia de un lenguaje que organiza
el intercambio político y da cuenta de las prácticas convencionales, propone la apertura
y la flexibilización de los mecanismos y circuitos por donde fluyen las decisiones políticas.
En este campo, la irrupción de la sociedad civil, desde el año 2000 a la fecha (2007), ha
puesto y pone en vilo a las instituciones y las formas convencionales de desempeño
político.

Al parecer, la presión de la sociedad está dirigida a lograr del Estado y de la política, una
mayor democratización de sus procedimientos institucionales y una extensión de los
procesos de decisión. Por ejemplo, entre las reivindicaciones más sentidas están las
dirigidas a instaurar mecanismos de redistribución de la riqueza, de control y regulación
de las dinámicas de la sociedad: la garantía de derechos y el logro de equilibrios en la
gestión del conflicto. Así también, las que reclaman el reconocimiento de las identidades
colectivas, la diferencia, y el fortalecimiento de la sociedad en su capacidad de
autoorganización y autogobierno.

Por ello, no es posible pensar que las soluciones a los dilemas estructurales de la sociedad
sean enteramente de un tipo o de una esencia; suponen, en realidad, la invención,
permanencia y el despliegue de la política en diferentes ámbitos y niveles.

La Asamblea Constituyente es una oportunidad para el despliegue de la política. Ella es


una instancia y espacio político de escenificación de lo que el país es y desea ser. En el
fondo, sin intentar simplificar la complejidad del proceso, lo que está en medio es la
expansión de estrategias políticas, no tan sólo de las fuerzas que operan en el seno de la
Asamblea o de las instancias de representación formal, a saber, las organizaciones
políticas, sino de la sociedad en conjunto.

Como bien se intuye en los análisis político-institucionales del proceso constituyente, el


despliegue de acciones y estrategias políticas busca la afirmación de una lectura
suficientemente amplia y contenedora de las expectativas de la sociedad. Se deduce, por
ejemplo, que es preciso encantar nuevamente a la sociedad a través de la oferta discursiva

11
INTRODUCCIÓN

de nuevas visiones de país que permitan el restablecimiento del orden político y social.
Por ello, para caracterizar la situación política y comprender la configuración del nuevo
campo político es importante desarrollar el análisis de las propuestas dirigidas a la
Asamblea Constituyente, ya que ellas son un intento de afirmación de un lenguaje de
representación colectiva y, consiguientemente, de conexión de demandas y posiciones
particulares.

Con esta finalidad, el presente libro contiene las investigaciones formuladas a partir de la
sistematización de ochenta propuestas que la Coordinación de Programas y Proyectos de
la Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC), tuvo a su cargo
encargar a un equipo de analistas en la fase pre-constituyente.

En ese sentido, para facilitar la selección de la información, se ha establecido una matriz


de sistematización a través de la definición de tres circuitos de representación, como un
marco amplio de clasificación de los actores políticos y sociales. Asimismo, se ha asumido
una perspectiva de análisis en base a ocho ejes temáticos.

Los denominados circuitos de representación son en realidad definiciones que pretenden


delimitar ámbitos de acción, para identificar a los actores estratégicos que operan en el
campo político. Para el efecto, se ha tomado en cuenta un dato básico de la realidad
boliviana, que a partir del año 2000 a la fecha, se ha hecho contundente: la presencia de
organizaciones y movimientos sociales en el acontecer político. Esta situación confirma
una real ampliación de los mecanismos y recursos convencionales de la representación
y decisión políticas.

De ahí que era importante, para el tratamiento de las propuestas dirigidas a la Asamblea
Constituyente y, posiblemente, para el despliegue de cualquier análisis político en el actual
contexto, introducir una lectura ampliada del campo de interacción de los sujetos
políticos. Para nuestros objetivos de análisis, era menester al menos reconocer la presencia
e interacción de tres circuitos de representación política.

El primer circuito es el espacio en el que principalmente se identifican a los partidos y


organizaciones políticas (agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas con personería
jurídica reconocida por la Corte Nacional Electoral) e instancias de los poderes públicos
del Estado. Este primer circuito supone a todas las organizaciones que convencionalmente
son consideradas como los sujetos de la representación y la competencia electoral: el
denominado sistema político. En este circuito se considera, también, a los actores
inmiscuidos en los procesos institucionales establecidos; es decir, a todos los actores que
manifiestan una posición política sustentada en algún artificio legal, a saber: las
instituciones de los poderes públicos del Estado.

Con ello, se asume y reconoce al conjunto de actores que forman parte del Estado, y cuya
sustentación descansa en la vigencia de disposiciones legales que enmarcan formalmente
el campo de acción y de las decisiones políticas.

El segundo circuito constituiría el espacio en el que aparecen las organizaciones


corporativas, sectoriales, comunitarias y/o movimientos e iniciativas sociales, que en el
caso de Bolivia, al menos desde el año 2000 a la fecha, han logrado posicionarse en el
espacio político para propugnar y defender una serie de reivindicaciones y derechos. En
este circuito también se encuentran los grupos de presión con propuestas que desbordan

12
INTRODUCCIÓN

los marcos formales del campo político, como los comités cívicos, confederaciones
empresariales, gremios sindicales, etc.

De esta forma, con la definición de este circuito, se pretende reconocer las múltiples
formas organizativas y las estrategias asociativas, y de presión de la sociedad civil en el
escenario político. Está claro que la presencia y el protagonismo de estos sectores, grupos
y movimientos e iniciativas sociales, en la agregación de demandas colectivas, así como
en la presentación y canalización discursiva de las mismas, es de fundamental
importancia, por su innegable incidencia en el acontecer político de los últimos seis años.

El tercer circuito sería el espacio donde se identifican a las Organizaciones No


Gubernamentales (ONG), Iglesia, intelectuales y propuestas particulares emergentes de
escenarios públicos, en el que los ciudadanos independientes pretenden afirmar y
defender sus derechos y posiciones particulares. Este circuito, a diferencia del segundo,
expresa el reconocimiento de los espacios abiertos y desplegados por la sociedad civil en
la formación de opinión pública, que permiten la identificación de propuestas individuales
y colectivas orientadas hacia el sistema político, los mismos que son procesados,
canalizados y promovidos por agentes no necesariamente formales ni corporativos o
asociativos.

En conjunto, en estos tres circuitos de representación, se han considerado ochenta


propuestas, para arribar al diagnóstico de sistematización y evaluación del debate que se
presenta en cada uno de los estudios que constituyen el presente libro. El sistema de
clasificación y sistematización según los circuitos de representación, ha posibilitado la
comparación de los actores inmersos en el debate de la Asamblea Constituyente, y ha
permitido hacer visibles los imaginarios gravitantes en pugna, es decir, se ha facilitado
acercarse a los contenidos discursivos de la Asamblea Constituyente.

PROPUESTAS POR ACTORES

PRIMER CIRCUITO DE SEGUNDO CIRCUITO DE TERCER CIRCUITO DE


REPRESENTACIÓN REPRESENTACIÓN REPRESENTACIÓN

ORGANISMOS PÚBLICOS: 16 MOVIMIENTOS SOCIALES POSICIONES INDIVIDUALES: 8


PARTIDOS POLÍTICOS Y RELEVANTES, PUEBLOS ONGS: 9
AGRUPACIONES CIUDADANAS Y INDÍGENAS, ORGANIZACIONES IGLESIA Y/O OTROS: 2
CONSTITUYENTES: 9 SOCIALES, Y CORPORATIVAS: 29
COMITÉS CÍVICOS: 4
EMPRESARIOS: 3

25 PROPUESTAS 36 PROPUESTAS 19 PROPUESTAS

TOTAL 80 PROPUESTAS

Es interesante observar, inicialmente, que la mayor cantidad de propuestas se encuentra


en el conjun to del segundo y tercer circuito de representación, siendo estos parte de lo
que se ha denominado el “exterior constitutivo” de la Asamblea Constituyente, por ser
expresamente el espacio de manifestación y puesta en escena de las posiciones de la
sociedad civil.

13
INTRODUCCIÓN

En otras palabras, en general podemos concluir que hay un desbordamiento del esquema
habitual de la representación e interacción política, el mismo que se manifiesta en la
irrupción de la sociedad civil en el escenario político a través de organizaciones
corporativas, comunitarias y asociativas; además, de la instauración de espacios públicos
deliberativos donde ciudadanos e intelectuales participan en forma autónoma en la
generación de voluntades y decisiones colectivas.

Para el análisis de las propuestas, además de la clasificación de los actores en base a los
mencionados circuitos, se ha considerado la introducción de ocho ejes temáticos que
permiten establecer y diferenciar las fronteras discursivas de las propuestas e identificar
la particularidad y los alcances político-institucionales de las mismas. En ese sentido, los
ejes temáticos, son recursos analíticos para el tratamiento y descripción de los contenidos
de las propuestas.

De esta forma, en síntesis, el modelo analítico y la propuesta metodológica contempla


todo el espectro de actores y/o sujetos que pretenden fijar posiciones políticas en
diferentes ámbitos de interacción, así como, el establecimiento de ejes temáticos de
lectura y análisis de las propuestas.

Tomando en cuenta la estructura convencional de los diseños constitucionales “duros”,


de los ocho ejes temáticos identificados, tres corresponden a la parte dogmática: 1. Valores
y Principios Constitucionales (Waldo Molina y José Luis Martinez); 2. Derechos, Deberes
y Garantías (Rosario Baptista); 3. Estructura del Estado (Gonzalo Vargas); los restantes
cinco, corresponden a la parte orgánica: 4. Descentralización y Autonomías (Sarela Paz);
5. Régimen Social (José María Pantoja); 6. Territorio, Medio Ambiente y Biodiversidad
(Walter Cano C.); 7. Recursos Naturales Estratégicos (Omar Quiroga); y 8. Régimen
Económico (Luis Paz Y.). Álvaro Díez Astete estuvo a cargo de apoyar a los ocho autores
con la transversalización en temáticas de la interculturalidad. Finalmente, cierra el libro
una caracterización de todo el espectro político-discursivo de las propuestas con un
trabajo conjunto de Fernando L. García Yapur y Farit Rojas Tudela.

A Juan Carlos Pinto, Liliana Paz Arauco, Elmer Catarina, Carmen Elena Sanabria, Milka
Luna, Ademir Muñoz, Roxana Loaiza y Mario Andrade-Vera, Kilko Paz Rivera y a todo el
equipo de la REPAC que ya no es posible nombrar, me permito agradecer sus
contribuciones y esfuerzos en la sistematización y el análisis de las propuestas dirigidas
a la Asamblea Constituyente y, con ello, su aporte en la configuración de un nuevo tiempo
para el país.

Fernando Luis García Yapur


Coordinador Nacional de Programas y Proyectos de la REPAC

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Temáticas en
interculturalidad

Álvaro Díez Astete


Página blanca
ASAMBLEA CONSTITUYENTE: HACIA UNA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DEL ESTADO INTERCULTURAL

I. PRIMERA PARTE

1. Introducción

Los ocho trabajos que contiene este libro, referidos a los ocho ejes temáticos a los cuales sus
autores se han dedicado en los últimos meses –a partir de la planificación de la REPAC para
ofrecerlos a la Asamblea Constituyente– han sido acompañados por una transversalización
intercultural, necesaria a la hora de tener una lectura completa de la realidad boliviana reflejada
en las propuestas de 80 actores políticos, sociales e institucionales. Hemos creído útil hacer aquí
una breve presentación conceptual de nuestra perspectiva sobre lo que es la interculturalidad en
relación a una ciudadanía étnico-cultural y un Estado intercultural en nuestro país, aspectos
mayores que envuelven a cada uno de tales ejes temáticos. En este texto queremos compartir
nuestras reflexiones sobre ese aspecto del libro, que en primera instancia está dirigido a los
asambleístas constituyentes, y al pueblo en general.

Así, el sentido de este trabajo no es académico, y no se demora en los caracteres antropológicos de


la interculturalidad, sino que pretende convertirse en instrumental político frente al autoritarismo, las
discriminaciones, la exclusión, la marginación, los prejuicios, las intolerancias, la segregación y la
explotación. Sin embargo, antes queremos exponer algunas ideas centrales que nos servirán de guía
conceptual.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

Partimos definiendo la interculturalidad como la relación de convivencia entre personas o culturas de


diferentes orígenes, con respeto, reconocimiento mutuo, tolerancia, equidad, igualdad, justicia y
solidaridad, con el fin de desarrollar niveles positivos de creatividad y productividad comunes para
la vida social, sin perder los propios rasgos de identidad.

La interculturalidad puede ser entendida también como el concepto del Vivir Bien de las culturas
andinas y amazónicas, las cuales le incorporan los principios de reciprocidad, complementariedad y
redistribución.

Por tanto, la interculturalidad no sólo es el derecho a la diversidad y el respeto a las diferencias. Se da


como un proceso cualitativo de actitudes y relación entre personas, grupos, instituciones o sociedades
con diferentes modalidades, desde la más simple coexistencia multicultural en un mismo espacio, a
la más compleja dinámica social pluricultural. Con ello se entiende que la interculturalidad tiene una
amplitud muy grande y, por tanto plantea problemas teóricos y prácticos también muy diversos, que
apelan a una pluralidad de racionalidades que pugnan o coexisten entre sí, pluralidad que exige de
cada uno (persona, pueblo) tomar conciencia del carácter contextual y limitado de la propia
racionalidad, para sobre esa base de consideración mutua, emprender el diálogo intercultural.

2. La identidad cultural es base de la interculturalidad

El fondo común a todos los campos de desarrollo de la interculturalidad es la identidad cultural,


concretamente la identidad cultural o étnica de los pueblos indígenas originarios o naciones, la cual
debe ser revalorizada, reapropiada y fortalecida en cada caso. Es necesario explicitar que el término
“identidad” tiene origen psicológico, y en un sentido básico significa aquello que es propio e
inalienable de una persona: por extensión, identidad cultural viene a ser lo que es propio e idealmente
inalienable de una cultura.

Si bien la identidad cultural configura los rasgos diferenciadores de una cultura, el ideal de lo “propio”,
la identidad de un pueblo está formada por el conjunto diverso de formas de ser y vivir su cultura,
generadas desde adentro y desde afuera de la misma, admitiendo en su formación, aun en sus
elementos más íntimos, la posibilidad de una concentración heterogénea de la diversidad del mundo.
Es lo que se llama la Etnicidad.

La etnicidad es la identidad cultural étnica sentida y conservada por un pueblo, o por sus miembros,
sean o no nativos del pueblo de que se trate, sea por pertenencia natural o por autoadscripción
psicológica e histórica. En los debates sobre las autonomías y los derechos indígenas seguramente los
constituyentes van a exponer sus propias elaboraciones sobre el tema, y por ello queremos aportar con
una definición de etnicidad en sentido estricto, de carácter operativo, teniendo claro que no vamos a
confundir “etnia” con cada comunidad indígena: un conjunto determinado de comunidades indígenas
pertenecen a una etnia determinada, por tanto:

Etnicidad es el grado de identidad reproductiva de una etnia o pueblo indígena, sobre la base del
mantenimiento de su hábitat originario, el territorio, y la cohesión y solidaridad del grupo en torno a
sus raíces como la lengua materna, la memoria colectiva (creencias, usos y costumbres) y la valoración
de una historia propia.

La etnicidad en su realización plena puede considerarse autoconciencia social y autovaloración


cultural; por el contrario, existe una etnicidad negativa que es la pérdida de la conciencia social-
cultural y la estima por sí de un grupo socioétnico, como por ejemplo cuando se producen serias

18
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

contradicciones entre el ayllu tradicional y el sindicato campesino “modernizante” (Ticona, 2006), o


como resultado de la gradual o violenta aculturación y desintegración de sus recursos de sobrevivencia
biológica, moral y cultural, o cuando políticamente la trasculturación puede llegar a convertirse en el
envilecimiento cultural de los miembros de un grupo indígena.

Es importante señalar que además, en sentido amplio, la etnicidad tiene un carácter relacional, y se
refiere al conjunto de identidades culturales que se generan a partir de las relaciones nuevas y
positivas, entre culturas en contacto, o de sus fricciones y conflictos. Esas situaciones se caracterizan
por ser multi-étnicas y pluri-culturales, y el enfoque de las relaciones inter-étnicas e inter-culturales.

En nuestro país existen 33 etnias, aunque otros autores dicen 36 porque algunas de ellas, como los
mojeño o los chiquitano se dividen en grupos dialectales, o como en los joaquiniano, que son baures.
En todo caso están las etnias o pueblos indígenas: Aymara, Quechua, Chipaya, Uru, Guaraní Ava,
Guaraní Izoceño, Guarayos, Sirionó, M’bya Yuki, Tapiete, Chiquitano, Mojeño, Baure, Machineri,
Tacana, Ese Ejja, Cavineño, Araona, T’simanes, Mosetenes, Weenhayek, Ayoreode, Chacobo,
Yaminahua, Pacahuara, Moré, Yuracaré, Itonama, Movima, Cayubaba, Canichana, Lecos, Maropa
(reyesano) y Afro descendientes. Dirigentes de organizaciones indígenas del altiplano hablan de
incluir otras 16 configuraciones étnicas al interior de los territorios aymaras y quechuas.

También mencionamos la existencia de grupos étnicos aislados y en situación de alta vulnerabilidad,


sobre los que estamos haciendo estudios especializados.

Esta gran diversidad étnico lingüística compone una etnicidad boliviana de gran riqueza cultural,
pero también de hondas brechas, en muchos casos sin puentes posibles (existen ocho categorías
étnico lingüísticas en el país, que trazan un abanico impresionante de situaciones etnoculturales y
de identidades grupales y societales: Molina y Albó: 2006). Cada una de las identidades que
representan una a una las etnias (macroetnias y microetnias) en el país, poseen una identidad formada
y mantenida por la conciencia de sí mismos y a la vez por la conciencia de los otros. Esto en Bolivia
establece un fuerte inter-juego de tensiones entre la autopercepción de la propia realidad y la
percepción de las realidades ajenas, que idealmente buscan integrarse en una comprensión común,
intercultural.

Las formas que asume esta condición plurinacional, multiétnica y pluricultural que nos identifica a
todos “caóticamente”, se dan en diferentes procesos y con diferentes grados de complejidad. Por
ejemplo el caso de los uru y los chipayas, tal vez la etnia sobreviviente más antigua de todo el mundo
andino, que habitan el mismo medio ambiente que los aymara, que han llegado a hablar la lengua
aymara para sobrevivir y han adoptado usos y costumbres de producción aymaras, siendo míticamente
“hombres del agua” (k’otsuñu, en su lengua originaria) de los lagos altiplánicos: no han perdido su
identidad cultural profunda subyacente aunque en grave riesgo, pero también con fuerzas emergentes
de revitalización.

Ninguna identidad cultural es estática, aunque predomina en ella el ser “sí misma”. En Bolivia
observamos que las diferentes culturas mantienen su etnicidad en un permanente proceso de
adaptación, reinvención, cambios y transformaciones, que se suceden de modo a veces imperceptible,
las más de las veces consciente, sin dañar sus fundamentos originarios de identidad cultural, en
movimientos de cambios socioeconómicos que garanticen la supervivencia del grupo con sus valores
conspícuos, de donde las mismas etnias deducen que lo propio de su identidad cultural no se agota
en lo exclusivo, sino que presenta desarrollos, crecimientos y superaciones del conocimiento y
dominio de la naturaleza y de la vida social.

19
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

La identidad cultural de las etnias no está determinada y definida necesariamente de forma simultánea
por todos los rasgos que hemos señalado como característicos de la etnicidad. Cuando todos ellos
están presentes es claro que hablamos de culturas plenas, pero para mantener una identidad a veces
puede ser más importante el territorio, en otros casos la lengua, o para otros grupos culturales la
historia propia y la religión.

Entonces, tomando la etnicidad en Bolivia con esa orientación más amplia, podemos constatar la
coexistencia, entre consentida y crítica, de la diversidad etnocultural indígena originaria, con aquellos
no-indígenas que se identifican como descendientes de criollos de la Colonia; con los que llegaron
en la época republicana y el siglo XX, (particularmente después de la Segunda Guerra Mundial, y
muchos durante los últimos gobiernos militares) desde diferentes países europeos o asiáticos:
alemanes, judíos, japoneses, yugoslavos croatas, árabes, turcos, libaneses, menonitas, rusos, coreanos,
chinos, muchos de los que entraron como colonizadores pobres, otros como comerciantes
importadores, otros como latifundistas; aquellos que forman avanzadas extranjeras en posiciones
clave, como los brasileros (portugués-hablantes) que están invadiendo –aunque pacíficamente– el
norte amazónico del país; o los norteamericanos evangelistas, los miembros de ONGs extranjeras y
demás. Otro modo de la etnicidad múltiple en el país se refleja en las caracterizaciones regionales de
collas, cambas, amazónicos, chapacos y chaqueños.

Ante todo lo anterior sobrevuela sin embargo un anacronismo: señalamos con algunos autores (Sierra:
1997) que las múltiples relaciones y la complejidad de las mismas que establecen las culturas entre
sí, como culturas vivas, son todo lo contrario de la “fosilización de los esencialismos culturales”, que
aparecen en nombre de reivindicaciones mal entendidas y peor conducidas por “líderes” de
fundamentalismos intransigentes, que en otras palabras son los peores enemigos de las culturas que
dicen defender. En esta perspectiva se coloca en Bolivia la pretensión de cierto conservacionismo
prehistórico que se empeña en imponer –al menos en sus teorías– al imaginario de los pueblos
indígenas, el replegarse forzosamente a un pasado ahora inexistente en la realidad, de modo
absolutamente dañoso para la identidad de los mismos pueblos, pues se trata de soliviantar con
prédicas ilusionistas, pasiones de un reconstructivismo de glorias indígenas remotas, cuando en el
presente esos pueblos viven dimensiones y tensiones sociopolíticas y socioculturales que demandan
una alta lucha reivindicativa y revolucionaria sobre sus derechos en la vida actual, material y espiritual.
Aquí se trata de reconocer claramente el derecho que tiene cada cultura de revalorizar su memoria
colectiva, sus tradiciones transmitidas oralmente, sus prácticas consuetudinarias, su esencia histórica
distintiva, sin que ello se confunda con una vuelta mecanicista a un pasado muerto. Más bien es un
hecho incontestable que no se puede mantener nada vivo, ni en la naturaleza, ni en la sociedad, ni
en la cultura, si no se renueva su energía en un constante proceso de cambio, transformación y
regeneración de esa energía, que sin duda tiene que ser alimentada por los valores substanciales de
la cultura, que permanecerán constantes en la medida en que las culturas tengan capacidad y claridad
propia para interpretar su rol en el mundo actual: esto significa que las sociedades llamadas
“tradicionales” no son sociedades sin historia, que puedan ser consideradas ideológicamente sólo en
un sentido sincrónico, estáticas, sin cambios, eternas; estas sociedades y sus culturas pugnan cada vez
en una época histórica diferente por reafirmar su existencia de pleno derecho, en lo que no podemos
dejar de ver su dimensión política, que se hace aquí y ahora, con todo el dolor que se arrastra por
siglos de opresión, pero con toda la fuerza renovada de la persistencia de la memoria colectiva.

3. Sobre el racismo en nuestro país

Definiremos el racismo como la más extrema discriminación de un grupo de personas respecto de


otras, a causa de diferencias principalmente históricas y culturales, que se expresa en forma de odio

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

y desprecio por las diferencias que exhibe el otro, a través de estigmatizaciones fenotípicas, ideológicas
y espirituales.

Como no es del caso aquí desarrollar técnicamente los aspectos concernientes a la cuestión
antropológica de las “razas” y del racismo, sólo incluiremos algunos apuntes.

Todas las personas medianamente informadas, y más aún los asambleístas constituyentes, saben que
el racismo es un problema social y político en el mundo, de enormes consecuencias inhumanas:
existen enclavados en las estructuras sociales y políticas de la mayoría de los países sentimientos y
diferenciaciones racistas, que proveen mecanismos a la estratificación de las desigualdades
económicas. En Bolivia el racismo es parte de la vida cotidiana, de modo continuo y persistente, y
aunque se oculta y disimula tanto en las instituciones del Estado como en las de la sociedad civil, se
hace evidente en una serie de comportamientos raciales de los bolivianos “blancos” de las clases
dominantes, como bien lo sabe en carne propia el 62% de la población boliviana que es indígena y
“mestiza”.

En contrapartida, en los últimos tiempos han surgido actitudes racistas en medios indígenas y
campesinos, muchas veces pretendiendo aparecer como movimientos políticos de reivindicación,
pero que sustentan expresiones de resentimiento y odio racial a los “blancos y mestizos q’aras”. En
síntesis, en Bolivia se vive una realidad de racismo de ida y vuelta, que favorecerá siempre mucho más
a las clases dominantes (extranjerizantes, criollas, mestizas), que lo que pudiera favorecer el racismo
anti-blanco a las clases dominadas; este racismo se arrastra desde la Colonia, pero a partir de la
revolución nacional del 52 hasta la fecha, la “ida y vuelta” se ha acentuado, pues antes venía en un
solo sentido: blanco contra indio.

Por último está la cuestión del mestizaje en el proceso de la formación del Estado intercultural
antiracista. El término “mestizo” en Bolivia ha sido usado ideológicamente desde la Colonia hasta el
día de hoy para señalar a un tipo cultural y social intermedio, desde la versión más vinculada a la
simple mezcla racial de “blancos” e “indios”, que derivaba diferenciaciones culturales, políticas e
ideológicas muchas veces insalvables respecto de los mestizos, pero que los consideraba (y aún los
considera) parte de los intereses de la clase dominante blanca –en calidad de amanuenses o llunkus–
hasta la versión que sitúa a los mestizos más en el medio indígena, pero con habilidades activas y
representativas y competencias en el seno de la cultura blanca o blancoide dominante, a favor de los
indígenas. Hay que precisar que en la concepción del ser mestizo se da una dualidad: ya sea la
autoidentificación positiva como mestizo, en el seno de los estratos blancos o indígenas o, en el otro
extremo, el prejuicio interétnico negativo respecto de la persona mestiza (autoidentificada o no), por
parte de los blancos y también de los indígenas.

Por otra parte no olvidemos que a fines del siglo XIX y comienzos del XX en las ciudades andinas,
particularmente en La Paz, se fue consolidando un nuevo grupo sociocultural, despectivamente
llamado cholo, cuyo origen no era ya el cruce biológico, como en la época colonial, sino una
transformación interna personal, (socialmente expansiva), de la forma de vida e identidad de indígenas
establecidos en la ciudad (Barragán: 1990), que sin cambiar su continuidad biogenética originaria,
adoptan formas de vida urbanas. Desde entonces se va percibiendo, sobre todo en los ambientes
urbanos, una clara diferencia entre los mestizos (más cercanos a los grupos dominantes), y los llamados
cholos, –diríase indígenas que han abandonado de manera momentánea o permanente, sus
comunidades indígenas-campesinas– en un comienzo más bien relegados a los trabajos peor pagados,
pero que a pesar de haber sido y seguir siendo tratados racistamente, han crecido “vegetativamente”,
copando importantes rubros del comercio minorista (y en casos mayorista) intermediario, el transporte,
la pequeña industria, las artesanías, etc.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

Lo que actualmente puede denominarse como el “mestizo cultural” carece por sí mismo de ontología
política, que pueda considerarse como una base del Estado intercultural, pero expresa el imaginario
colectivo de que Bolivia es una nación compuesta mayoritariamente por el mestizaje biológico-cultural
creado en el pasado y el presente de modo contundente, y que marcha por esa vía cada vez con
mayor afianzamiento en la población y en las culturas bolivianas: esta es otra cara de las
aproximaciones teóricas de la sociología boliviana del mestizaje (sociología de la “sociedad
abigarrada” en la famosa expresión acuñada por René Zavaleta), que aún es insuficiente para definir
derroteros firmes contra el separatismo desde las élites provincianas o la pura indianidad localista, que
quisieran imponer unos y otros. El mestizaje viene a ser un freno o un impulso, según se lo sienta, al
racismo que subyace en las estructuras emocionales, mentales e ideológicas de esa bolivianidad
expuesta.

4. Hacia un Estado intercultural

La “comunidad de ciudadanos”

Nuestra crítica al multiculturalismo como concepto plano vs la interculturalidad como concepto


constructivo de ciudadanía, encuentra una voz más en los planteamientos de Gray Molina en un
ensayo. El autor empieza haciendo una crítica de la actual CPE, en el sentido de que la resolución de
conflictos, en el marco de la CPE, simplemente significa debatir los méritos de unos artículos sobre
otros, sin tomar en cuenta a qué tipo de ciudadanía defiende. Desde 1994, a partir del artículo 1º de
la CPE se ingresa en un campo multicultural que trasluce una concepción simplemente liberal de los
derechos ciudadanos, que “no requiere de concepciones comunes de ciudadanía, sino de la mera
convivencia y coexistencia de diferentes maneras de defender la ciudadanía”.(Gray Molina:2006,
p.20) Se trata de una “normativa” acumulativa de derechos ciudadanos, que arranca desde la
Convención de 1938 (que ya reconoce derechos sociales importantes muy adelantados para la época,
en que en la mayor parte de los países de América se vivía en Estados de derecho semi-feudal ¡diez
años antes de la aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y más de 50 años
antes de la ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas de la OIT!) y que recala en el
presente con la aprobación de leyes como la de tierras (TCOs), o participación popular, o reforma
educativa (sea la que fuere), pero que no están constitucionalizadas, lo que hace “que cualquier
conflicto constitucional sobre derechos recurra al artículo 1º de la Constitución (multiétnico y
pluricultural) para justificar la práctica legal habitual”(p.20). Gray plantea la necesidad de responder
a la necesidad de defender un enfoque intercultural de ciudadanía y correspondientemente, la
necesidad de fortalecer un Estado que defienda la concepción intercultural.

Ahora bien; aquí se impone la pregunta “¿cómo se construye una comunidad de iguales, cuando el
Estado ‘no llega’ o ‘no actúa’ aun cuando llega?”. Gray nos dirá que las respuestas tentativas no están
en el debate liberal comunitario ni en el debate sobre multiculturalidad e interculturalidad, sino “en
la capacidad del orden estatal (económico, cultural, institucional y político) y del Estado mismo (cual
órgano de poder) de construir un Estado de derecho intercultural”. (p.32)

La reflexión sobre la estatalidad general y común de la interculturalidad, atravesando las actuales


demandas regionales por autonomías departamentales y las reivindicaciones territoriales de pueblos
indígenas y originarios, “no propone una reparación histórica para uno u otro grupo sociocultural, sino
más bien mecanismos para construir puentes de igualdad entre individuos y grupos disímiles” (p.33),
porque yendo más allá del interés (“la concepción particular del bien”) habrá que ver qué es lo común
a todos, en tanto contrato social vinculante a una democracia plena.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

Creemos que el concepto de igualdad (en todos los ámbitos) es crucial para practicar una
interculturalidad, ello supone una transformación de diversas estructuras tradicionales, unas obsoletas,
otras inoperantes, otras aun contrarias al bien común, que subyacen a la vida del Estado; en la
perspectiva de Gray el objetivo no debiera regirse por la idea de transitar de un Estado ‘débil’ a uno
‘fuerte’, sino de transitar de un Estado discontinuo que no genera una comunidad de iguales a uno que
resuelve sus discontinuidades (p.33).

Finalmente cuando Gray toca el asunto del mestizaje, señala que las prácticas interculturales “no son
ajenas al proceso de mestizaje cultural boliviano”. Es que, en efecto, se han dado en Bolivia
“innumerables mecanismos de construcción híbrida de la comunidad política” desde el siglo XIX y a
lo largo del siglo XX, pero “la comunidad de ciudadanos necesita algo más que mestizaje”. En ese
sentido estamos de acuerdo en que deben pronunciarse voluntades expresas (y lúcidas) para
transformar las diferencias en relaciones de igualdad –cuidando el pluralismo y la diversidad– a partir
de un “Estado que iguale” desde la CPE,.garantizando a la ciudadanía esa igualdad, sin invocar
falsamente (como hasta ahora lo hace el modelo liberal) una neutralidad.

La construcción de un Estado intercultural pasa obligadamente por la creación de una “comunidad


de ciudadanos”, aserto que se da como la expresión de una necesidad de “todos”, si bien abstracto
en principio, que puede concretizarse como realidad mancomunada concibiendo de manera
permanente relaciones interculturales vivas, que tomen en cuenta como tales a las formas y fondo de
la democracia indígena, en sus diferentes vertientes consolidada por la democracia del Estado
intercultural.

Visión comprometida y militante

Desde un enfoque más bien pragmático, tenemos las propuestas de Xavier Albó, que hemos conocido
por su exposición oral (Albó, 2006a); de ahí hemos recogido algunas que queremos incorporarlas
aquí textualmente, pues muestran una visión comprometida y militante en la temática intercultural:

“-En la medida que el carácter “Multiétnico y Pluricultural” marque a nuestra sociedad y


Nación-Estado y a quienes deben servirse de sus diversas instituciones, la cualidad
intercultural debe incidir en ellas y en todo el Estado”.

“-En la medida que estas diversas identidades étnicas y culturales son consideradas algo
fundamental e irrenunciable de los pueblos que las viven, el Estado puede y tal vez debe
acordarles el rango de Naciones o Nacionalidades y, por tanto, definirse a si mismo como un
Estado plurinacional, sin menoscabo de que además, a este nivel de país, podamos seguir
hablando del Estado-Nación o de la Nación boliviana”.

“-Todos los bolivianos –indígenas y no indígenas– tenemos, por el hecho de serlo, el derecho
y la garantía constitucional a ser reconocidos como ciudadanos iguales como individuos
miembros del Estado. De manera correlativa, todos tenemos la obligación de reconocer estos
mismos derechos a los demás y de cumplir nuestras obligaciones como ciudadanos”.

“-Cada pueblo indígena, por ser tal, tiene el derecho y garantía a ser reconocidos como
pueblos constitutivos del país y de poderse expresar y desarrollar como tales pueblos,
nacionalidades o naciones diferenciadas en el seno del Estado multiétnico, pluricultural y
plurinacional. Para el cumplimiento de esta garantía deben tener los debidos márgenes de
autonomía así como los medios para financiar sus actividades autónomas”.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

“-Como individuos y pueblos ciudadanos de este Estado multiétnico, pluricultural y


plurinacional, todos tenemos el derecho y el deber de relacionarnos entre los distintos para
conformar también un Estado y sociedad intercultural con un sentido de igualdad y
entendimiento mutuo entre los pueblos, nacionalidades o naciones que lo constituyen. Ello
implica no solo actitudes de respeto sino también buscar el acercamiento y comprensión
mutua, por ejemplo, con el uso, conocimiento e intercambio de los diversos idiomas y formas
culturales”.

“-En aquellas unidades territoriales menores, sobre todo municipios, en las que haya notable
homogeneidad cultural, las diversas instituciones, estatales o no, se desarrollarán de acuerdo
a esa cultura local ampliamente dominante, si así lo decide su población”.

“-En ellas se asegurará además la necesaria interculturalidad y el acceso a la lengua común


castellana para asegurar la debida relación y articulación con el Estado nacional y también
una buena relación con los demás grupos minoritarios del lugar”.

5. Las condiciones de un Derecho intercultural

Por lo planteado hasta aquí, podemos decir que toda sociedad posee un sistema principal de valores
propio, que configuran y reproducen como formas de identidad cultural, identidad social e identidad
política. El sistema de principios y valores se mantiene a partir del acuerdo que establecen en ese
sentido los miembros de la sociedad o grupo, lo que a su vez da lugar a la creación de un sistema de
mecanismos para preservarlo. El sistema de valores se desplaza como sistema de normas y ambos
sistemas interdependientes componen lo que denominamos “Derecho”.

Aquí es oportuno señalar que hay una diferencia entre el Derecho (que como sistema de valores y
normas se vuelve “doctrina”) y los Derechos, que son el ejercicio de la satisfacción de necesidades
de los miembros de la sociedad, pero también de sociedades conjuntas: este es el caso de los derechos
indígenas. Los derechos indígenas están presentes en las tres generaciones de derechos como se
denomina a la sistematización de la evolución de los derechos. La primera generación corresponde
a los derechos civiles y políticos; la segunda a los derechos económicos, sociales y culturales; la tercera
a los derechos colectivos. Las tres generaciones de derechos representan a los Derechos Humanos.

Es en los derechos colectivos que se expresarán completamente los derechos de los pueblos indígenas,
dentro de los cuales destaca el derecho consuetudinario. Durante la Colonia regía el derecho indiano,
que era un “estatus legal que los conquistadores y colonizadores les otorgaban a los indígenas, dentro
de un marco de su supuesta ‘inferioridad’. El derecho indiano concibe a los indígenas como menores
de edad e incapaces de manejar los asuntos públicos” (FI: 2005). Ahora se trata del derecho indígena,
que en nuestro criterio viene a ser una integración de todos los derechos indígenas, amparados por el
espíritu y la letra del Convenio 169.

Aunque el derecho indígena es esencialmente lo mismo que el derecho consuetudinario en nuestro


medio, hay que tomar en cuenta algunas diferenciaciones prácticas de ambos vocablos: por derecho
indígena se entiende un “sistema de administración de la justicia, aplicado desde tiempos ancestrales
en las comunidades y ayllus indígenas, según principios, autoridades y cosmovisión propia”, donde
los valores y normas de matrimonio, herencia, mayoría de edad, asunción de cargos comunales,
repartición de porciones de tierra y aguas, derecho de pertenencia y permanencia en las comunidades,
resolución de conflictos y sobre todo el comunitarismo, etc., constituyen su fundamento jurídico legal
propio. Por derecho consuetudinario ha venido a entenderse en la práctica a la justicia comunitaria

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

que se practica en casos de transgresiones graves a las normas comunitarias no escritas (y que de
ninguna manera es el linchamiento, que es la ejecución de presuntos delincuentes, por lo general en
zonas urbanas de alta inseguridad pública); el derecho consuetudinario en cada contexto cultural
presenta variantes, pero sus rasgos comunes son:

“a) Acumula una larga tradición de prácticas probadas en un determinado contexto cultural;
b) Se basa en una visión global, no sectorializada; c) Es administrado por autoridades
nombradas y controladas por la comunidad y su asamblea; d) Suele funcionar a niveles más
locales y directos, e) Es fundamentalmente oral y muy flexible en el tiempo y el espacio; f)
No es automáticamente equitativo; g) Está abierto a influencias ajenas; h) Su acceso y
resoluciones son rápidos y de bajo costo; i) Cuando el conflicto es interno, los arreglos
acordados dan alta prioridad a la recuperación social del culpable y al mantenimiento de la
paz comunal, más que al castigo; j) Si ya no se percibe ninguna posibilidad de una
reconciliación o se trata de delincuentes externos y desconocidos, se prioriza la intimidación
y hasta su pleno rechazo por expulsión o incluso muerte” (FI, 2005; Albó, X., 2004).

La existencia de los sistemas legales diferentes como son el derecho positivo occidental y el derecho
indígena o consuetudinario, reclaman la constitucionalización de su pluralismo jurídico, bajo una
coordinación mayor que estará en manos del Estado unitario plurinacional.

Podemos concluir, para cerrar este breve texto introductorio a la temática intercultural, que entre los
derechos indígenas altamente necesarios para alcanzar una interculturalidad del Estado plurinacional,
están el derecho a la autodeterminación y las autonomías, el derecho a la cultura e idioma funcional
propio; el derecho a la tierra y al territorio propio.

En la interpretación de aquello hay que considerar el cruce transversal de las diferencias políticas de
clase social, que están en la base de la estructura económica del Estado. Al respecto –es preciso
expresarlo claramente- antes que el problema del relacionamiento intercultural desigual por si mismo,
cobra mayor importancia el problema de la tierra y la posesión de los recursos naturales, en cuanto
impera la explotación de las clases dominantes (latifundistas) sobre las clases dominadas (indígenas
y campesinos), produciendo desigualdades abismales que harán postergar el desarrollo de procesos
de interculturalidad estatal. Es aberrante, en esta realidad, que pocas personas en el oriente boliviano
posean predios de más de 100.000 hectáreas –mal habidas e improductivas, destinadas al comercio
especulativo de tierras– mientras miles de indígenas y campesinos de la misma región pasan hambre
cotidianamente, pues apenas tienen una parcela de pocos metros cuadrados, si la tienen; o en mayor
contraste con el altiplano, donde la tenencia de la tierra se reduce en muchas comunidades a tener
sólo un surco por familia.

Si tales injusticias inmorales y delincuenciales no se corrigen primero drásticamente, mientras


subsistan estas situaciones, toda interculturalidad será imposible. Y es un hecho que en razón de que
se logren avances y logros en estos campos, se lograrán espacios vitales para el ejercicio de una
institucionalidad intercultural en el Estado boliviano, y en la medida en que ellos no se alcancen, el
ideal intercultural seguirá siendo sólo eso, un ideal de los pueblos.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

II. SEGUNDA PARTE

La inclusión de la cuestión intercultural en el conjunto de trabajos que componen este libro, se ha hecho
siguiendo el recorrido que han realizado sus autores en el terreno nada fácil de encontrar los consensos
y disensos de las 80 propuestas que hemos examinado. En cada una de ellas se ha tratado de ver la
presencia o las pistas de propuestas interculturales, y se ha constatado que la mayoría es ajena a esa
visión. La transversalización de la interculturalidad ha usado el método de incluir la cuestión indígena en
los trasfondos interpretativos de los tres circuitos de representación diseñados, a partir de examinar una
a una las propuestas reunidas por la REPAC, para finalmente incorporar la temática de forma sintética en
cada trabajo, respetando puntualmente el análisis de cada investigador. Esta segunda parte contiene las
reflexiones suscitadas por esta transversalización.

1. Valores y Principios Constitucionales (Waldo Molina)

En este primer eje temático se ha tenido mucha atención sobre la propuesta de los pueblos indígenas,
originarios y campesinos para incluir como Principios de Estado de la futura Constitución Política a
los conceptos de: Unidad, Equidad, Reciprocidad, Complementariedad, Solidaridad, Transparencia,
Redistribución, Pluralismo jurídico, Democracia participativa, Democracia de consensos, que desde
esa perspectiva son la base de la Interculturalidad, que así resulta ser uno de los fundamentos de la
nueva Bolivia como Estado plurinacional. A ello se suman los valores de Suma Kamaña, Sumaj Kaway,
Ama Sua, Ama Llulla, Ama Qhella.

También resalta en este eje temático la clara posición de disenso de los pueblos indígenas respecto
del tema de las autonomías, que comentaremos en el apartado correspondiente.

Hemos incorporado como complemento al análisis de Molina, el texto interpretativo de José Luis
Martínez, el cual ofrece un seguimiento puntual a las distintas conceptualizaciones de los Principios,
con el referente de los Valores.

2. Derechos, Deberes y Garantías (Rosario Baptista)

Una primera constatación de este eje temático sobre la realización de la Asamblea Constituyente es
que “por primera vez el proceso preconstituyente ha incorporado en la discusión y formulación de
propuestas, a los movimientos sociales y organizaciones, cuya abrumadora presencia y capacidad de
propuesta ha opacado las tendencias conservadoras de los partidos políticos. Los pueblos indígenas
y originarios han ganado protagonismo al romper la dependencia de los partidos políticos que ya no
los representan”.

También es destacable el tratamiento de los puntos referidos a los Derechos culturales y a los Derechos
colectivos, que están relacionados entre sí particularmente en lo tocante a pueblos indígenas y
originarios. En el primero se muestra que aunque la actual CPE en su artículo 171, declara que “se
reconocen, respetan y protegen los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos
indígenas, en especial su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones”, este tratamiento
resulta exiguo e insuficiente, pues existiendo un Régimen especial denominado “Cultural” en la CPE,
éste se refiere casi exclusivamente al tema educativo y a la regulación de la autonomía universitaria,
y sólo en dos artículos breves se refiere a la Cultura como “protección de monumentos y objetos
arqueológicos, la conservación de la riqueza artística colonial, histórica, religiosa y documental”, lo

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

que muestra gravemente que en la CPE no existe un reconocimiento explícito y amplio sobre los
derechos culturales, de nadie, ni de los no indígenas ni menos de los indígenas; observamos aquí que
la Asamblea Constituyente deberá reconocer este hecho y tomar medidas que garanticen el desarrollo,
promoción y sostenibilidad de la creatividad cultural e intercultural, “sean de expresión colectiva o
individual; las artes plásticas, las creaciones musicales y las artes de la escritura o de la tradición oral,
del pasado republicano o contemporáneas, además de muchas otras actividades culturales, que están
absolutamente dejadas de lado, como si Bolivia no las hubiese tenido ni las pudiera producir jamás”.

En cuanto al segundo punto se explicita que “debe debatirse el reconocimiento de derechos culturales
a los pueblos indígenas, originarios y campesinos, como sujetos colectivos de derechos, que pueden
demandar en tal calidad su cumplimiento y vigencia, en un marco que supera la concepción individual
de la titularidad de los derechos humanos, haciéndolos plenamente aplicables y exigibles en un ámbito
colectivo”.

Los Derechos de los Pueblos Indígenas son analizados de un modo particularizado en el apartado
correspondiente de este eje temático, todo lo ampliamente que ha sido posible en los límites de una
publicación múltiple como esta. Sólo queda decir que el eje temático de Derechos, Deberes y
Garantías en su conjunto, se constituye en una base sólida para conocer los fundamentos jurídico-
legales de la Interculturalidad, como aspiración de una nueva Constitución Política del Estado.

3. Estructura y función del Estado (Gonzalo Vargas)

El tercer eje temático aborda y desarrolla la problemática de la definición de la estructura del Estado,
poniendo de relieve que “cuestiones críticas tales como la relación de la población con los
representantes, la interacción de los poderes del Estado, la inclusión de los pueblos indígenas y
originarios fueron las que promovieron el proceso constituyente en el que ahora nos encontramos”.

Una importante afirmación es que la Asamblea Constituyente fue considerada desde un inicio de dos
maneras virtualmente contrapuestas: la visión de los que la demandaron en las calles que no se trataba
simplemente de cambiar el texto de la Constitución, y la de los sectores ligados a la institucionalidad
tradicional, para quienes lo importante eran sólo las reformas a la misma: “Esta tensión entre proceso
constituyente y texto constitucional se tradujo en otra, que enfrenta la refundación del Estado y la
reforma potencialmente total de la Constitución”.

A partir de ello se examina en las propuestas las formas o tipos de Estado (simple, compuesto, unitario,
autonómico), los modelos de democracia de los proponentes y el régimen político (parlamentario,
presidencial o mixto). Sobre la base de que todas las propuestas mantienen los principios de república
unitaria y democrática, se abre el planteamiento de la descentralización como autonomías indígenas,
regionales, departamentales, autodeterminación de los pueblos o de modo más solitario Estado
triterritorial. La divergencia de fondo sobre la naturaleza del Estado se da entre las posturas que
adhieren a las autonomías departamentales y las que quieren darle otra base territorial como
autonomías indígenas o por regiones; estas últimas suponen que las autonomías departamentales
derivarán en el desmembramiento del país.

La cuestión de debate que se prefigura en las propuestas sobre el Estado entonces está entre “un Estado
y una nación diversa” y frente a ello la propuesta de “un Estado plurinacional”. De esta manera se hace
patente una conclusión neta como cuestionamiento: “cuál será el estatuto de los pueblos indígenas y
originarios como fundadores –junto a los demás sectores– de la nueva Bolivia, con el reconocimiento
efectivo de sus autoridades, usos y costumbres, y la posibilidad de una ciudadanía que armonice lo

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

boliviano incluyendo la diversidad cultural y étnica. El punto de vista contrario enfatiza la “reforma”
y no la “refundación”; deriva por tanto en una inclusión de las poblaciones marginadas durante siglos,
más que en un acuerdo del que desde inicio sean parte fundadora”.

4. Autonomías y Descentralización (Sarela Paz)

En el cuarto eje temático, el tratamiento de la cuestión de las autonomías y descentralización, se ha


hecho de modo que las diferentes propuestas al respecto son analíticamente llevadas a un plano
interpretativo muy valioso, para la comprensión tanto comparada como global del problema. Se parte
de la aseveración de que el telón de fondo de la discusión está constituido por “tensiones relacionadas
al acceso a la tierra, la reivindicación territorial indígena como factor básico para el acceso y uso de
recursos naturales; sin embargo, la perspectiva de estas diferencias de posiciones trasciende estos
aspectos para constituirse en una disputa central respecto a diferentes proyectos políticos de
reconstitución del Estado Nación”. Es fundamental anotar que a los diez años que empezó un proceso
de descentralización municipalista (Participación Popular), en Santa Cruz apareció la demanda de
ciertos sectores dominantes por la autonomía departamental, lo cual ha incidido en la aparición de
sujetos políticos contestatarios a esa posición, como las organizaciones indígenas que, por su parte,
tratan de preservar sus derechos exigiendo sus propias autonomías.

Se expresa que “por un lado, está la visión liberal, fundada en la preeminencia del ciudadano y del
individuo como punto de partida y proyecto de la dinámica económica, social y política del país y, por
el otro, está la visión comunitarista, que reconoce la fuerza de la voluntad colectiva de los pueblos
indígenas, reclama el pleno reconocimiento de los derechos colectivos de estos pueblos, entre ellos
el derecho a territorio”.

Se sistematiza las propuestas de 22 actores sociales y políticos que tienen propuestas autonómicas y
de descentralización. La comprensión de lo que sería “autonomía” es diversa entre todas ellas, y
aunque todas las propuestas coinciden en la necesidad de que en la “escala” de las autonomías debe
existir un “nivel meso”, entre el nivel nacional (territorio nacional) y local (municipios); este nivel
meso es definido de modo diferente según el tipo de actor: para unos se trata de los departamentos
establecidos, para otros de regiones nuevas, y para los demás de configuraciones autonómicas
indígenas socioterritoriales de diferente magnitud.

Se conoce en las propuestas de autonomías las diferentes visiones sobre la conformación e


institucionalidad de los gobiernos subnacionales, el régimen legal-marco de las autonomías, la
participación social en la gestión pública, en las políticas estratégicas nacionales, en las competencias
de los gobiernos subnacionales y sobre el régimen financiero y fiscal.

Se cuenta con un extenso análisis razonado sobre las tensiones y vacíos en las posiciones discursivas
predominantes, respecto a cuestiones más profundas que implican las autonomías, como sus
motivaciones y futuros políticos respecto del Estado, lo que permite al trabajo llegar a la conclusión
de que, entre otros puntos esenciales, “el tratamiento de la autonomía requiere de una definición y
deliberación básica del ámbito competencial adecuado a la definición de escala territorial base para
la estructura político administrativa. El desafío en este terreno consiste en definir un campo de
competencias nacionales y subnacionales que fortalezca una visión concurrente en el tratamiento de
la escala y una visión de eficacia y transparencia en la gestión publica”.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

5. Régimen Social (José María Pantoja)

Este eje temático comienza planteando una crítica al Estado tradicional, explicando por qué de manera
constante, y especialmente en los últimos años, el Estado ha limitado sus recursos y servicios
destinados a la educación y a la salud, manteniendo un alto índice de pobreza. Se sabe que los
gobiernos sucesivos desde 1952 han centrado la importancia del llamado “desarrollo” en el aspecto
economicista, y no en el social. En este sentido se hace una revisión de los modelos de Capitalismo
de Estado, primero, y el Neoliberal después, que imperó hasta el gobierno anterior.

Entre los factores que se señala como reforzadores de esa situación histórica de ineficiencia del Estado
en materia de régimen social, están: el “incluir en un mismo marco institucional, tanto el ámbito
normativo de las políticas, como el aspecto operativo; dependencia de los niveles regionales y locales,
debido al centralismo; y reducida participación de la población en el diseño de las políticas públicas”.

En la parte de fundamentación teórica para exponer las inequidades e injusticias en materia de salud,
educación y situación laboral, se extrae como un mensaje general de la mayoría de las propuestas, el
modelo de desarrollo humano, basándose en que “los estudios han demostrado que el desarrollo
social no será una simple consecuencia del desarrollo económico, sino que el mayor capital de una
sociedad es su recurso humano, por esa razón, la inversión en capital humano es el elemento central
del modelo de Desarrollo Humano”. El sentido general es que actualmente la educación y la salud son
considerados fuentes de crecimiento económico y desarrollo integral.

Concretamente sobre la salud, en las propuestas en general no se va más allá de lo que dice la actual
CPE, excepto la propuesta de las organizaciones indígenas y campesinas que en su declaración
sostienen que: “La salud debe ser gratuita, intercultural y universal, para que toda la población tenga
acceso a ella sin discriminación de ningún tipo, garantizando la calidad y calidez en los centros de
salud, y combinando la medicina tradicional con la occidental. Sin embargo los movimientos sociales
plantean la necesidad de implementar un Sistema de Salud Indígena, sobre la base de la medicina
tradicional”.

En cuanto a la educación, igualmente las propuestas repiten las conocidas y reconocidas por todos
concepciones sobre la elevación de su calidad y la concentración en los valores humanos y en la
formación para la vida. Además de ello, “Los movimientos sociales enfatizan en que la educación debe
ser intercultural bilingüe. La currícula escolar debe incluir el acervo cultural indígena. Debe tener un
carácter gratuito y obligatorio en todos los ciclos y niveles de enseñanza. Debe ser universal, igualitaria,
liberadora (descolonizadora), plurilingüe y pluricultural, considerando la participación y
corresponsabilidad de la comunidad y familia, y la descentralización en base a las autonomías territoriales”.

Sobre la seguridad social se dirá que ésta debe ser universal, abarcando a toda la población nacional
sin discriminación de ningún tipo, basada en el pilar de la solidaridad. Se concuerda en que el trabajo
es un derecho, pero también una obligación, y que debe estar protegido y promocionado por el Estado
de acuerdo a leyes.

En conjunto se concluye que se debe concebir la salud, educación, trabajo y seguridad social, con un
enfoque de derechos, y no sólo como servicios que ofrece el Estado.

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TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

6. Territorio, Medio Ambiente y Biodiversidad (Walter Cano Cardona)

Este eje temático es uno de los más complejos en el conjunto de propuestas para la Asamblea
Constituyente. De hecho se convierte en uno de los puntos centrales del debate nacional que involucra
la temática de las autonomías. El tema de la Tierra y Territorio incluye también los temas de los recursos
naturales, la biodiversidad y el medioambiente.

En principio se define que las cuestiones principales del tema Tierra-Territorio se refieren a la tenencia,
el derecho propietario y el proceso de saneamiento. Se parte de un cuestionamiento histórico a la
Reforma Agraria, considerando que no es lo mismo una reforma agraria en contextos carentes de
identidad étnica indígena (como Argentina), que en países como Guatemala, Ecuador o Bolivia. Se
señala así que con este sustrato sociocultural “la demanda ya no es sólo por acceso a la tierra, sino
por el conjunto de recursos naturales de territorios locales, a la reconstitución de formas de
organización social territorial como los ayllus, las tentas, capitanías, etc.”. Esto tiene sus raíces en la
profunda relación del hombre indígena con la naturaleza, que va más allá de lo económico y que
configura su identidad como pueblo y como personas comunitarias, en quienes el espacio, y el
horizonte de ese espacio, poseen valores ancestrales difíciles de captar para las personas no indígenas,
que se hayan educado en moldes occidentales y que no hayan trascendido esa pedagogía sólo
utilitarista de la tierra, por lo que carecen de la noción vital y psicológico-cultural del territorio.

En las propuestas, el tema Tierra-Territorio se presenta bajo dos visiones opuestas: “Una visión pretende
negar la injusticia, inequidad y exclusión que ha primado en la normativa para el acceso y tenencia
de la tierra desde hace décadas; en el otro lado se encuentra el enfoque que da continuidad a los
numerosos movimientos sociales que buscan la reivindicación social frente a estos hechos”.

Una consecuencia fundamental de los movimientos y demandas indígenas y campesinas más


relevantes de los últimos años, reafirma que los pueblos indígenas y originarios tienen derecho al
territorio y no solamente a la tierra: “Sin embargo, pese a que el artículo 171 de la actual CPE reconoce
los derechos sociales y económicos de los pueblos indígenas relativos a su territorio cultural, estos
quedan subordinados a los del Estado cuando enuncia que no deben ser contrarios a este mismo texto
constitucional”.

Aunque no se encuentra en el documento del eje temático que aquí se comenta, creo necesario
puntualizar algunas de las determinaciones de los pueblos indígenas originarios y campesinos, en su
propuesta entregada a la Asamblea Constituyente el 6.8.06:

-“Las tierras, en los territorios de las naciones y pueblos indígenas originarios y campesinos,
son de dominio colectivo-comunitario; son inembargables, intransferibles, imprescriptibles,
inalienables, irreversibles, indivisibles y están exentas del pago de impuestos”.

-“El Estado plurinacional reconoce la propiedad particular siempre que el propietario trabaje
personalmente su tierra y cumpla la función económica social y ambiental. El límite máximo
permitido para la propiedad individual será fijado en la Constitución Política del Estado y las
extensiones que excedan esos límites, así como la acumulación de tierras en manos de
personas particulares o jurídicas, son consideradas latifundio y serán revertidas al Estado
plurinacional”.

-“El apoyo constitucional a las tierras colectivas-comunitarias se expresa por cuanto éstas son
auto-administradas por la autoridad, sea de los territorios, sea de las comunidades

30
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

campesinas. Además todas las tierras fiscales serán distribuidas de forma colectiva. Estos
principios inducen a las comunidades campesinas, en las cuales prevalecen las propiedades
de familias individuales, a incorporar las tierras tituladas a la administración comunal y superar
así el minifundio”.

-“Los planes de vida integrales y equilibrados (desarrollo sostenible) incluyen el conjunto de


políticas destinadas a la conservación de los recursos naturales renovables y no renovables,
determinando su utilización de modo que permita satisfacer las necesidades de la población
actual, sin poner en riesgo a las generaciones futuras”.

-“Las naciones y pueblos indígenas originarios y campesinos, en sus territorios, tienen el


dominio y la propiedad de la naturaleza, los ecosistemas, la biodiversidad, el recurso genético,
así como los saberes y conocimientos. Es deber del Estado protegerlos y fomentarlos”.

Otro aspecto que se ha recogido en el análisis de las propuestas es el cuestionamiento a la “venta de


servicios ambientales”, que bajo el pretexto de que la economía de libre mercado destruye el medio
ambiente y los recursos naturales, la “economía ecologista” de ONGs, hacen presa de dirigentes de
organizaciones y comunidades que con la esperanza de obtener alguna fuente de recursos,
mercantilizan esos mismos recursos y los conocimientos nativos: en lugar de reconocerse que las
comunidad manejan de modo sostenible los recursos naturales a partir del ejercicio de sus propios
derechos, se introduce un sistema de ‘pagos’ a dirigentes o comunidades definidas como
“sustentables” por criterios externos.

Otra temática en relación al medio ambiente y la biodiversidad es el problema de la propiedad


intelectual de los pueblos indígenas sobre los recursos naturales, que unifica las potencialidades de
la diversidad genética y cultural, con carácter colectivo-comunitario.

Sobre la dimensión y alcances de las propuestas indígenas a la Asamblea Constituyente en este campo,
se establece que “Los pueblos indígenas tienen una noción particular de lo que es el medio ambiente
y de los principios fundamentales de la biodiversidad, compatible con los requerimientos de sus formas
de vida tradicionales”.

7. Recursos Naturales Estratégicos (Omar Quiroga)

En este séptimo capítulo se realiza una pormenorizada descripción de todos los aspectos concernientes
al tema de los recursos naturales no renovables. Es una sistematización que toma los principales rasgos
históricos del problema nacional e internacional como base, y se proyecta hacia una exposición
cuidadosamente comparada de las propuestas de los diferentes actores examinados, sobre los cuales
además traza previamente un perfil de su naturaleza u origen. Comenzará diciendo algo que todos
saben y olvidan: “En la historia de Bolivia los recursos naturales renovables y no renovables han
marcado ciclos económicos muy importantes. En una época se aprovechó el caucho, luego el estaño,
después el petróleo y últimamente el gas. Cada periodo ha tenido sus connotaciones para el desarrollo
y la consolidación de Bolivia como Estado”.

La sistematización identifica una variada temática que se presenta en las propuestas, lo cual sin
embargo a la postre lleva a concluir que “No hay propuestas novedosas en cuanto a recursos naturales
no renovables. Es decir, los diferentes actores plantean propuestas que no presentan nuevas alternativas
o propuestas creativas”. Pero es importante señalar los temas abordados: dominio originario y
administración; hidrocarburos; minería; agua; principios económicos y sostenibilidad; competencias

31
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

nacionales, regionales y locales con relación a los derechos sobre los recursos naturales,
industrialización de los recursos naturales; límites a la empresa privada en la explotación y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables; deberes y atribuciones del
Estado; deberes y derechos de la sociedad; modalidades de uso y aprovechamiento; derechos
consuetudinarios de los pueblos indígenas.

Se ha puesto esa enumeración para que se aprecie de un solo golpe la riqueza (y exigencia) temática
de este aspecto esencial de la vida nacional. Más allá de que la mayoría de las propuestas reconoce
que el Estado es el sujeto del dominio originario de los recursos naturales, existen otras posiciones que
usan lenguajes tales como:

“El dominio originario es de los pueblos indígenas, originarios y campesinos”; o bien “de las
naciones indígenas originarias”; “El dominio originario es del pueblo boliviano”; o bien “de
todos los bolivianos”; “El dominio originario es de la Nación”; o bien “ de la Nación
boliviana”.

Asimismo, con relación a la administración de los recursos naturales estratégicos o no renovables


aparecen dos tendencias:

“La administración de los recursos es exclusiva del Estado”; y “La administración a través de
empresas autárquicas o privadas y a través de leyes expresas que concedan y adjudiquen
dichos recursos a particulares”.

También el trabajo explicita la combinación del dominio originario y la administración, en dos


tendencias definidas:

El dominio originario es del Estado y la administración la ejerce el Estado a través de empresas


autárquicas o privadas y a través de leyes expresas”; “El dominio originario es de las
nacionalidades o del pueblo de Bolivia, o bien de los pueblos indígenas y la administración
de los recursos la ejerce directamente el Estado sin otorgar concesiones ni adjudicar”.

El análisis ha identificado y describe el carácter de seis ámbitos del derecho indígena expresado en
la propuesta (y/o exigencia) de las organizaciones indígenas, que se refieren precisamente al
aprovechamiento de los recursos naturales no renovables dentro de su territorio, particularmente en
relación a hidrocarburos y minería, y son:

“Derecho a la consulta; Derecho preferente y exclusivo; Derecho a participar en las


decisiones; Derecho a participar en la gestión y administración; Derecho a los beneficios;
Derecho a ser compensados e indemnizados”.

Por último en este eje temático, después de examinar las coincidencias y divergencias entre los actores,
se llega a la conclusión de que para la mayoría de los temas comprendidos se presentan tres tendencias
explícitas: La primera es la del comunitarismo social (pueblos indígenas); la segunda es la del Estado
liberal (modelo actual); la tercera plantea una economía social de mercado (o mixta) y es intermedia
entre las anteriores.

32
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

8. Régimen Económico (Luis Paz Y.)

El informe del eje temático dedicado a las propuestas sobre el Régimen Económico toma como
referentes de fondo para identificar las causas de la pobreza en Bolivia, el colonialismo interno, la
reducción del tamaño del Estado, la distribución de los ingresos y la exclusión en general.

En un primer momento analiza el impacto de las políticas económicas practicadas en las últimas dos
décadas, sobre la base de caracterizar las visiones de la macroeconomía boliviana hacia el pasado, y
luego ingresa en el planteamiento sobre dos visiones acerca de las causas de la pobreza, aludiendo
al cambio del modelo de capitalismo de Estado al modelo de Estado regulador o neoliberal.

En este sentido analiza dos enfoques sobre las causas de la pobreza:

-en el primer enfoque, la dependencia comercial tecnológica, la baja productividad laboral,


la debilidad del Estado o la estrechez del mercado interno y las condiciones de pobreza en
general, no se ahondaron como resultado de la política económica aplicada en los últimos
20 años. Tampoco la pobreza empezó en 1985.

-en el segundo enfoque se considera que las condiciones económicas de la población


boliviana constituyen la causa de los conflictos sociales; los avances en desarrollo fueron muy
lentos después de 20 años de la implantación de las reformas estructurales. (…) califican a
la economía como no industrializada, con predominio de actividades primarias y una fuerte
incidencia de empleo terciario. En el contexto internacional, este enfoque se define como una
economía primaria exportadora, dependiente y vulnerable a las tendencias del deterioro de
los precios internacionales.

Se afirma que los defensores de un modelo de libre mercado sostienen que es necesario vincular la
estructura económica con los rasgos culturales y sociales que se manifiestan cotidianamente, para
ampliar el entendimiento del subdesarrollo en Bolivia: “La estructura económica boliviana es
heterogénea en sus formas de producir, consumir e intercambiar, coexistiendo en ella diversos modos
de producción o superponiendo diversos tiempos históricos. En tal sentido, la heterogeneidad estaría
definida a partir de las diferencias de productividad y tecnología”.

Por último, se trata de establecer como resultados que “en este contexto, la economía interna se
compone de varias y distintas economías, tales como la economía de base natural, de base familiar y
de mercado, con todas las cuales mantiene un sistema de intercambios. Cada economía maneja su
propia dinámica, de acuerdo al interés de sus miembros. Estas economías se diferencian unas de otras
debido a la organización de sus actividades de producción, trabajo y consumo, desde la cual se definen
racionalidades que vinculan los medios y objetivos de cada una”.

Volviendo a la situación inicial del trabajo que es la pregunta por las causas de la pobreza, después
de haber auscultado las propuestas de los diferentes actores concernidos en los tres circuitos de
representación, se llega a la síntesis de que hay dos posiciones opuestas al respecto:

-“El incremento de la pobreza se debe a la mentalidad colonial que ha fomentado la


implementación de las políticas neoliberales, reproducción económica de un sector primario
exportador basado en exportaciones primarias y no en el mercado interno, que ha reforzado
la dependencia económica”.

33
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

-“El origen de la pobreza es anterior a los procesos de liberalización. Las políticas liberales
realizan mejoras ya que una mayor inserción al mercado internacional condiciona mayores
niveles de ingreso y distribución en las economías internas. La pobreza tendría sus orígenes
por razones históricas ligadas a mecanismos de reproducción de economías de base natural,
por factores adversos del contexto internacional y deterioro de los términos de intercambio”.

En lo último del análisis aparecerán como coincidencias (posibles) entre las dos posiciones, los tres
aspectos siguientes:

a. Un modelo mixto que incorpore criterios comunitarios de un modelo social comuniario y de


satisfacción de necesidades. El Estado como responsable del manejo de los recursos naturales
y protagonista de la promoción de las actividades productivas estratégicas que fomenten la
industrialización.

b. La revisión del ordenamiento territorial y la adopción de la autonomía departamental e indígena.

c. Participación de la sociedad, incluidos los indígenas y originarios en la planificación de la


actividad productiva.

9. Conclusión

En la lectura de los ocho ejes temáticos que se hará a continuación, se advertirá que hay varios
aspectos de la interculturalidad, en cuanto tal, que no han sido tratados: eso, porque antes que textos
de postulaciones académicas o de debate, se ha buscado hacer los análisis con fidelidad a las
propuestas de los actores, tomando de ellas mismas los elementos para su interpretación.

Un elemento de interculturalidad recorre “por debajo” las propuestas indígenas, que con mayor ahínco
expresan la necesidad de “refundar Bolivia”: es el de ejercer un desarrollo con identidad, lo que sólo
será posible en base al reconocimiento de la libre determinación de los pueblos indígenas sobre sus
vidas y realidades.

Esto supone que en las percepciones de los Constituyentes y en la deliberación pública para la
Asamblea Constituyente, hay que pasar de la coexistencia superficial del multiculturalismo y la
llamada discriminación positiva entre las culturas y etnias, a una auténtica interculturalidad que, por
fundarse en relaciones igualitarias, de equidad en intercambios positivos, consolide comunidades de
conocimiento y aprendizaje en los planos regional, nacional e internacional, activando
permanentemente el proceso de descolonización cultural y económica.

Los pueblos indígenas y no indígenas de América (Abya Yala), con el Convenio 169 de la OIT y con
su propia inspiración hondamente identitaria, exigen ampliar los derechos humanos como derechos
colectivos, y cambiar indicadores de pobreza por indicadores de bienestar: dentro de la concepción
de un verdadero Estado intercultural, la famosa “lucha contra la pobreza” tendrá que sostenerse como
lucha por la soberanía alimentaria, eliminando para siempre esa falaz ecuación de indígena = pobre
(o indigente) que campea en nuestro país. La cuestión de la tierra y los territorios indígenas es crucial
para las reivindicaciones históricas de los despojados.

Será imposible alcanzar una vida social, en ningún lado, con relaciones efectivamente interculturales,
si no se avanza, sin tregua, en la realización material e ideológica –y jurídica– de la justicia social
para todos los bolivianos: es en ello donde la interculturalidad expresa su naturaleza política.

34
TEMÁTICAS EN INTERCULTURALIDAD

BIBLIOGRAFÍA

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Internacional: “Procesos Constituyentes y Diálogos Democráticos”, PNUD-IDEA
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Ticona Alejo, Esteban. La representación de los pueblos indígenas-campesinos en la política


boliviana (ms), La Paz, 2006.

35
Página blanca
Valores y Principios
Constitucionales

Waldo Molina
Página blanca
I. INTRODUCCIÓN

Tanto en la primera Constitución, así como en las 18 reformas que se han dado hasta la fecha en
ninguna se ha incluido un título o capítulo específico sobre los valores y principios. El tratamiento
del tema ha sido disperso en varios títulos y capítulos. Para ilustrar, en la primera Constitución
(1826) bajo el epígrafe denominado Forma de Estado, en el Titulo III, se incluye el principio de
gobierno, el de división de poderes y el de soberanía popular, y en el titulo XI se incluyen los
valores libertad e igualdad, los mismos que son formulados como garantías y no como valores.

En los títulos I y III de la Constitución de 1831 se establecen los siguientes principios: republicano, popular
y representativo, soberanía de la nación y de división de poderes. Los valores libertad e igualdad, se
incluyen como garantías en el último titulo. En las constituciones de 1834, 1839, 1843, no existen
modificaciones. La formulación de los valores se suprime a partir de la Constitución de 1851 y aparece
nuevamente en la Constitución de 2004. En la Constitución de 1861 no se modifica lo establecido en la
anterior, en tanto que a partir de la Constitución de 1868 aparece el principio democrático popular
representativo, además de los ya existentes. La Constitución de 1871 se mantiene sin modificación a su
precedente.

En la Constitución de 1878 aparece el principio de Estado unitario y principio de supremacía


constitucional. La Constitución de 1880 no modifica el anterior. A partir de la Constitución de 1938 se
incluye el principio de Estado Social. Las Cartas Magnas de 1945, 1947, 1961, 1967, mantienen lo
anterior. En la Constitución de 1994 se incorporan los principios de pluralismo, solidaridad y unión.

En la Constitución Política del Estado de 2004 se incorporan, en forma expresa, los siguientes valores:
Libertad, igualdad y justicia y nuevos principios tales como el principio democrático, representativo y
participativo, el principio popular de deliberación y gobierno y el principio del Estado Social y
Democrático de Derecho. Estos enunciados se mantienen en la actual Constitución Política del Estado
que data del año 2004.

39
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Hasta 2004, las constituciones elaboradas han mantenido la misma estructura en cuanto a los principios
y valores, salvo las inclusiones ya mencionadas.

Se puede concluir que las constituciones que se han formulado a lo largo de la vida republicana de
Bolivia no han incluido los institutos de los valores y principios de manera sistemática, bajo un título
específico. Este hecho hubiese facilitado la interpretación y normalización de estos valores y principios
por parte de los órganos jurisdiccionales y las autoridades administrativas.

II. DEFINICIÓN Y ANTECEDENTES

La construcción de una Teoría General del Derecho toma en cuenta el vínculo existente entre el
Derecho y la Filosofía. Este vínculo se encuentra contenido en la teoría de los valores, que es el
objeto de estudio de la Axiología. Cada una de las dos ciencias tiene una posición diferente sobre
los valores. Para la filosofía, los valores guardan una jerarquía, en cambio para el derecho, los
valores tienen igual importancia pues se encuentran todos en un mismo nivel.

En este contexto, los valores constitucionales son los ideales que una sociedad decide establecer para sí
misma. Son considerados como los máximos objetivos a ser contemplados por el ordenamiento jurídico
de una comunidad. En la creación de una norma legal, el legislador proyecta un valor. Los valores inspiran
una norma jurídica y se objetivizan en la labor interpretativa ya que el intérprete no puede desconocerlos
o sustituirlos por otros. Los debe tener en cuenta como fuente de las demás normas jurídicas.

Bolivia tiene un modelo mixto del Control de Constitucionalidad. Es decir, el Sistema Difuso y el Sistema
Concentrado; el primero a partir de la obligatoria aplicación, por parte de los tribunales y autoridades,
con preferencia la constitución sobre cualquier otra ley (art.228) y el segundo con la creación del Tribunal
Constitucional que es expresión del sistema Concentrado de control de constitucionalidad. En el caso de
éste último, una Sentencia Constitucional (SC) señala lo siguiente con respecto a los valores “Al conocer
y resolver un asunto sometido a su jurisdicción, los jueces interpretan la norma o disposición legal que
aplicarán al caso concreto, ello con la finalidad de establecer el sentido objetivo de la misma. Está claro
que dicha interpretación la efectúan tomando en cuenta, por una parte los valores supremos, como la
igualdad, la libertad, la justicia o la dignidad humana...”. (SC.Nº1110/2002).

En cuanto a los principios constitucionales, ontológicamente los principios son considerados como la
identidad de la Constitución. Son enunciados generales. Son el núcleo de la Constitución que expresan
las líneas básicas o rectoras del sistema constitucional, sobre los cuales deviene todo el ordenamiento
jurídico. La palabra principio hace referencia al origen, a la base sobre la que se extiende algo. Estos
principios tienen un nivel de mandato, ya que se encuentran en la cúspide misma del orden
constitucional. Al respecto García de Enterría1 indica que éstos “son jerárquicamente superiores para
presidir la interpretación de todo ordenamiento jurídico, comenzando por la Constitución misma”.
“Cuando se habla de principios se alude inequívocamente a las decisiones que fundamentan todo el
sistema constitucional en su conjunto: la decisión por la democracia, la decisión por el Estado de Derecho,
la decisión por la libertad...”.

Estos principios son de observancia obligatoria, tanto para los legisladores, como para los operadores de justicia
y autoridades administrativas. Los legisladores deben partir de los principios constitucionales ya establecidos
para la creación del ordenamiento jurídico. En caso de duda, los operadores de justicia y las autoridades admi-
nistrativas, deben acudir a los principios constitucionales para la aplicación de una norma jurídica.

1 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La Constitución Como Norma y El Tribunal Constitucional. Editorial Civitas. Madrid–España, pag. 98.

40
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Por otra parte, los principios pueden ser generales respecto a toda materia constitucional o específicos
respecto a instituciones concretas. Por ello para evitar interpretaciones discrecionales, por parte de los
poderes constituidos, los principios deben encontrarse expresamente determinados en la norma
constitucional. Esto permite su aplicación precisa, concreta y su desarrollo doctrinal y jurisprudencial
mediante sub principios o sub reglas.

La SC 773/2005-R, al hablar de los principios constitucionales, señala lo siguiente:

“Los principios fundamentales ocupan un lugar preponderante en nuestro ordenamiento


constitucional, dado que conforme al Art.239 de la CPE, están en la cúspide del mismo. Estos
principios hacen referencia a las normas que fundamentan todo el sistema constitucional y
tienen por objeto determinar los rasgos esenciales del sistema político, la titularidad del poder,
la modalidad de su ejercicio, así como su finalidad. Estos principios constituyen verdaderos
mandatos jurídicos, dirigidos, en primer término, al legislador –y también al órgano ejecutivo,
cuando asume su facultad reglamentaria–, para que sean tomados en cuenta en el proceso
de creación de las normas, pues al ser éstos la base en la que se inspira el modelo de sociedad
que la Constitución propugna, debe existir armonía entre la ley a crearse y los principios
constitucionales. En segundo término, los principios, como mandatos jurídicos, también se
dirigen a las autoridades judiciales o administrativas que van a aplicar las normas jurídicas,
en el entendido que al ser jerárquicamente superiores, presiden la interpretación de todo el
ordenamiento, e inclusive de la Constitución misma”.

Sobre la base de la diferencia entre valores y principios, se debe señalar que éstos no solo tienen
importancia jurídica, sino esencialmente política. Por esta razón, la temática debe ser considerada desde
los dos ámbitos, bajo la consideración de que un proyecto político concreto puede establecer
determinados principios y valores de acuerdo a sus postulados, en nuestro país, la mayor parte de
reformas constitucionales, no han considerado estos aspectos y únicamente han tenido la finalidad de
legitimar el poder de gobiernos sin sustento constitucional.

En este contexto de nuestra historia republicana, el manejo del Estado en los últimos veinte años no ha
incorporado en sus decisiones las demandas sociales, en alguna medida el año 2004, como producto de
una enorme presión social, el poder ha incorporado algunos principios y mecanismos de participación.
Esto no significa que especialmente desde 1985, la administración del Estado no haya tenido una praxis
a través de pactos que legitimaron el poder de grupos oligárquicos para incrementar la corrupción y el
desmantelamiento del aparato estatal, esto es innegable.

Esta situación ha traído como consecuencia el alejamiento del poder respecto de la sociedad civil, la
desatención para satisfacer las demandas sociales y por lo tanto el rechazo del soberano a la forma de
hacer política. En tal circunstancia, y por la crisis generada con esa práctica, desde los años 90 se activó
el poder constituyente a través de marchas y presión para que sea convocada una Asamblea
Constituyente. El año 2000 tomó mayor fuerza la idea de llevar adelante una Asamblea Constituyente,
con el fin de resolver antiguas y actuales demandas de la sociedad civil en profundidad en ese escenario,
siendo éste el imaginario esencial. Asamblea Constituyente entendida como un órgano supremo que está
por encima de los poderes constituidos. Por ello, la Constitución actual, en lo referente a la Ley de
convocatoria para asambleístas, únicamente dispone que dicha norma debe establecer las formas y
modalidades de elección (art. 232), los demás mecanismos para su funcionamiento serán producto de
la propia elaboración de los asambleístas.

Eso también significa que los movimientos sociales y populares han elegido la vía pacífica para resolver
los elementos constitutivos de la crisis del Estado y sus instituciones, no la vía violenta como pudo haber

41
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

ocurrido en los grados más profundos de crisis. Por tanto, la Asamblea Constituyente debe servir para
establecer el nuevo tipo de Estado que queremos y en esa medida normar lo social, político, económico,
definir la estructura del Estado, organización territorial y manejo de recursos naturales, entre los temas
importantes.

Actualmente, a un mes de instalada la Asamblea Constituyente, en un momento de crisis a raíz de una


falta de entendimiento sobre el carácter político de las mayorías y las minorías para tomar decisiones
sobre los temas a tratarse en su desarrollo (tratamiento en grande, en detalle y en revisión), de parte de
los movimientos sociales indígenas y campesinos –que según el Censo de 2001 componen la mayoría
poblacional del país– surgen propuestas de principios y valores para la nueva CPE, que además de
reconocer los pre-existentes, añaden otros considerados esenciales para conformar un Estado
plurinacional. Estas propuestas, entregadas a la Asamblea Constituyente por la “Asamblea Nacional de
Organizaciones Indígenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia”, también llamado
Pacto de Unidad (06.08.06), enfatizan en la necesidad de incluir los siguientes “Principios del Estado”:
Unidad; Equidad; Reciprocidad; Complementariedad; Solidaridad; Transparencia; Redistribución; Plura-
lismo jurídico; Vivir bien; Democracia participativa y de Consensos e Interculturalidad.

III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS

El análisis que se expone a continuación tiene la finalidad de dar a conocer las propuestas que la
sociedad boliviana, con toda su diversidad, ha presentado como insumos para la deliberación en
el seno de la Asamblea Constituyente.

Para el efecto, en primer lugar se hace referencia de manera global a los principios que no han sido
considerados en la mayor parte de las propuestas.

Principio de Gobierno

Implica definir la forma de gobierno que puede ser presidencialista, parlamentario o semi
presidencialista, siendo que muy pocas propuestas tocan el tema.

Principio de División de Poderes

Esto incluye el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Una minoría propone la creación de un cuarto
y hasta quinto poder.

Principio del Estado Social y Democrático de Derecho

Este principio involucra entre otros la vigencia del imperio de la ley, el reconocimiento de derechos
económicos y sociales, así como el estado de bienestar y la participación del pueblo en las decisiones
económicas (democracia económica). Este principio en la mayoría de las propuestas únicamente
refiere al estado de derecho o al estado social.

Principio de Supremacía Constitucional

En los Estados constitucionales, este principio es fundamental ya que determina la jerarquía normativa
de la Constitución. La mayor parte de las propuestas no lo mencionan.

42
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Principio de Economía Solidaria

Es un principio que no se encuentra en la Constitución vigente, y las pocas propuestas sobre este
principio han sido formuladas específicamente para el régimen económico.

Ahora corresponde señalar las propuestas más trabajadas por los diferentes sectores en cuanto a los
valores y principios constitucionales:

En cuanto a los valores constitucionales, las propuestas reiteran los ya existentes que son: igualdad,
libertad y justicia, agregando, algunas propuestas, el valor de equidad y algunos otros relacionados con
los derechos individuales.

En cuanto a los principios constitucionales, las propuestas con mayor incidencia son los siguientes:

Principio Democrático

Se propone un Estado democrático participativo y representativo, por un lado, y por el otro se propone
una democracia directa, deliberativa y comunitaria. Esto último proviene de los pueblos indígenas.

Principio Unitario Autonómico

Se expresa la necesidad de mantener el Estado unitario en todas las propuestas. Al mismo tiempo, las
propuestas señalan el principio autonómico, existiendo diferencias en el tipo de autonomía
propugnado. Por ejemplo, los movimientos populares e indígenas proponen autonomías indígenas
y/o regionales, junto con las autonomías departamentales y municipales. Otras propuestas sugieren
únicamente autonomías departamentales, mientras que otros planteamientos señalan
descentralización y autonomías regionales.

Principio Popular de Deliberación y Gobierno

Varias organizaciones sindicales y pueblos indígenas reiteran los principios ya señalados en la actual
CPE. Esto es, la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y referéndum. Se añade el
plebiscito, la revocatoria de mandato, decisiones adoptadas en asambleas y cabildos. Otros
únicamente proponen democracia representativa y, en algunos casos, además participativa.

Otros principios.

Se mencionan en general derechos y garantías constitucionales ya existentes como nuevos principios,


en la confusión que hemos mencionado. Otras propuestas claramente mencionan la reciprocidad,
equidad, complementariedad, sumaj kamaña o sumaj kaway, ama sua, ama llulla, ama qhella,
bienestar, vivir bien.

43
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

IV. ACTORES PROPONENTES

Los actores cuyas propuestas han sido sistematizadas son los siguientes:

CUADRO DE ACTORES PROPONENTES

TERCER CIRCUITO
PRIMER CIRCUITO DE
SEGUNDO CIRCUITO DE REPRESENTACIÓN DE
REPRESENTACIÓN
REPRESENTACIÓN

GOBIERNO FECAFEB PRODENA


MAS Mujeres en la Asamblea Constituyente CEJIS
PODEMOS CEPAS CEPAS – Cáritas
MNR Consejo Preautonómico de Santa Cruz LIDEMA
ADN ANCODEBO UNIBAMBA
TRADEPA Nación Camba
MBL Comité Ejecutivo de la Cámara Nacional de
AYRA Comercio
UN Federación de entidades empresariales privadas de
CONAMAQ Cochabamba
CRSUCIR Comité Pro Intereses de Tarija (Bass Werner)
CIOEC Comité Pro Santa Cruz (Dabdoud)
CIDOB Comité Pro Santa Cruz (Urenda)
Propuesta Indígena y Originaria Asamblea del Plataforma de Jóvenes
Pueblo Guaraní AMDECRUZ
CSUTCB Comité Cívico de Camiri
Propuesta de organizaciones campesinas, Comité Pro Tarija
indígenas, originarias y colonizadores Comité Cívico de Cochabamba
Comunidades Afro descendientes CODEINCA
CSCB

44
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

1. Primer circuito de representación

ACTOR PROPUESTAS

GOBIERNO No se incluye un aporte sobre los valores y principios constitucionales. Se puede evidenciar que se trata
únicamente de propuestas referidas a regímenes especiales y no a valores y principios.

MAS Se presenta un listado de principios y de valores, sin diferenciarlos.

PODEMOS Es una propuesta que parte de lo que existe en la actual CPE y retrocede en algunos principios como el
Estado Social y Democrático de Derecho, que lo mutilan y proponen únicamente el principio del Estado
de Derecho y Social.

MNR Es una propuesta que mantiene los valores y principios existentes. Se incluye la creación de un cuarto poder,
denominado de información y transparencia. Asimismo se propone un gobierno parlamentario.

ADN Reiteran los principios y valores ya existentes en la actual Constitución.

TRADEPA Reiteran los principios y valores ya existentes en la actual Constitución.

MBL Proponen una nueva organización territorial, con un Estado compuesto o tri-territorial frente al Estado
Unitario y frente al Estado Federal.

AYRA La propuesta gira en torno al principio unitario autonómico, de división de poderes y de gobierno.
Proponiendo autonomía regional, Poder Legislativo Unicameral y Primer Ministro y Presidente.

UN Es una propuesta que postula como principio la no reelección de Presidente y Vicepresidente de la


República. Mencionan la seguridad jurídica como principio. Proponen una nueva organización territorial,
con un Estado compuesto o tri-territorial frente al Estado Unitario y frente al Estado Federal.

CONAMAQ Se propone el principio unitario autonómico para desarrollar las autonomías indígenas y regionales. Se
incluye el pluralismo dentro del concepto de un país multiétnico y pluricultural.

CRSUCIR En su propuesta reiteran los valores y principios ya existentes en la actual Constitución.

CIOEC En la propuesta se reiteran los valores y principios existentes en la actual CPE. Se incluye como valor la
solidaridad. Enfocado al aspecto económico, se incluye el principio de la economía solidaria.

CIDOB Dentro del principio democrático se plantea la forma semi-directa, la revocatoria de mandato y el veto
popular. Se enfatiza en el principio de país unitario con autonomías indígenas.

PROPUESTA Señalan, dentro del principio democrático, la forma de democracia directa comunitaria, con usos y
INDÍGENA costumbres en la elección de autoridades.
CAMPESINA Y
ORIGINARIA

ASAMBLEA La propuesta central se encuentra en el principio unitario autonómico, en el cual se incluye la autonomía
DEL PUEBLO indígena, aplicado al sistema político, social y económico, de acuerdo a sus usos y costumbres. También
GUARANI plantean las autonomías departamentales en un mismo nivel horizontal con las autonomías indígenas,
jerárquicamente inferiores ambos al poder central.

CSUTCB Dentro del principio democrático se plantea la democracia semi-directa y comunitaria, de acuerdo a sus
usos y costumbres.

45
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

ACTOR PROPUESTAS

COMUNIDADES Hacen referencia a la obligación que tiene el Estado de reconocerlos como minoría. No proponen valores
AFRO ni principios constitucionales.
DESCENDIENTES

CSCB En su propuesta sobre valores y principios, reiteran los principios ya existentes en la actual Constitución.

2. Segundo circuito de representación

ACTORES PROPUESTAS

FECAFEB No proponen nuevos valores y principios a los ya existentes.

MUJERES EN LA ASAMBLEA Enfatizan en los derechos para las mujeres. Refuerzan los valores y principios de
CONSTITUYENTE la actual Constitución.

CEPAS – CARITAS No aportan sobre el tema.

CONSEJO PREAUTONOMICO No existen propuestas sobre el eje temático excepto sobre autonomías
departamentales.

ANCODEBO Solamente proponen en los temas de principio unitario y pluralismo.

NACIÓN CAMBA Es una propuesta incompleta, al hablar de naciones en Bolivia sin indicar de
cuántas naciones se habla.

COMITÉ EJECUTIVO DE LA CAMARA Es una propuesta sectorial, se propone respetar la propiedad privada, y algunos
NACIONAL DE COMERCIO otros principios del liberalismo clásico.

FEDERACIÓN DE ENTIDADES Propuesta sectorial desde la perspectiva de derechos liberales individuales.


EMPRESARIALES PRIVADAS DE
COCHABAMBA

COMITÉ PRO INTERESES DE TARIJA Se propone autonomías departamentales.


(Bass Werner)

COMITÉ PRO SANTA CRUZ (Dabdoub) Propuesta que trabaja autonomías departamentales.

COMITÉ PRO SANTA CRUZ (Urenda) Su desarrollo es sobre autonomías departamentales.

PLATAFORMA DE LOS JÓVENES Propuesta que reitera los valores y principios existentes en la actual Constitución,
no existen aportes en esta temática.

AMDECRUZ No existen propuestas sobre valores y principios constitucionales.

COMITÉ CÍVICO DE CAMIRI Trabaja sobre algunos principios existentes, y pocos y ninguna propuesta sobre
valores.

COMITÉ PRO INTERESES DE TARIJA Propuesta que menciona únicamente autonomías departamentales, ningún otro
principio más que el autonómico departamental y ningún valor.

46
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

ACTORES PROPUESTAS

COMITÉ CÍVICO DE COCHABAMBA De igual forma la propuesta se circunscribe al principio autonómico, y en ello
únicamente al departamental.

PROPUESTA DE LA SOCIEDAD CIVIL No presentan aportes sobre el tema.


PARA UNA NUEVA CPE

CONSEJO PREAUTONOMICO DE Señalan el principio autonómico a través de las autonomías departamentales y a


SANTA CRUZ las ya existentes autonomías municipales.

CODEINCA Se propone la descentralización en las regiones.

3. Tercer circuito de representación

ACTORES PROPUESTAS

PRODENA Dentro del principio unitario autonómico se señalan las autonomías


departamentales y la descentralización.

CEJIS Mantienen los principios ya existentes en la actual Constitución.

LIDEMA No presentan aportes sobre el tema.

UNIBAMBA Dentro del principio unitario autonómico se propone las autonomías indígenas.

En general se observan dos visiones en las propuestas. La primera conformada por un bloque de
planteamientos que muestran tendencia a mantener el tipo de Estado liberal democrático representativo
y los valores y principios ya existentes en la vigente CPE, e incluso con la tendencia, en algunos casos,
de un retroceso en los actuales valores y principios constitucionales. Por otra parte, existe un bloque que
plantea un avance limitado sobre el tipo de Estado, manteniendo la democracia representativa y
participativa, su ampliación a una forma democrática directa y deliberativa, mediante el reconocimiento
de mecanismos de asambleas, cabildos y concentraciones.

V. ANÁLISIS

De manera general se puede afirmar que hace falta ampliar el debate sobre el tema de los valores
y principios, en la perspectiva de un nuevo diseño de Estado y sociedad que solucione la crisis
de estado actual. En ese sentido, las propuestas que consideramos más relevantes son las
siguientes:

Las propuestas de sindicatos y pueblos indígenas identifican mecanismos de mayor participación en el


Estado a través de una democracia participativa y directa. Este punto implica el ejercicio del
reconocimiento y respeto de sus usos y costumbres para la elección de sus autoridades y el criterio de
unanimidad en la toma de decisiones.

47
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Otro punto importante de resaltar se refiere al tipo de autonomía en el principio autonómico,


manifestándose dos corrientes absolutamente claras, la de sectores de algunos departamentos que
únicamente proponen autonomías departamentales. Estas propuestas de autonomías departamentales
esconden intereses políticos y económicos absolutamente coyunturales. El Referéndum Autonómico, en
julio de éste año, se lo realizó erróneamente con resultados departamentales como si Bolivia fuera un
Estado Federal, ya que en razón que somos un Estado Unitario, eso significa un solo poder constituyente,
el resultado debe ser nacional y no departamental. Por el otro lado, se encuentran las propuestas de
autonomías indígenas y/o regionales, propuestas que además señalan una coexistencia entre autonomías
departamentales e indígenas, en un nivel de igualdad horizontal, con una relación directa de éstas
autonomías con el poder central, proponiendo que para el desempeño de éstas autonomías, el poder
central les asignará un porcentaje de las utilidades generadas por la explotación de los recursos naturales
dentro de cada autonomía indígena o regional.

Otro aspecto que merece resaltar de las propuestas se refiere al principio popular de deliberación y
gobierno, a través de mecanismos de mayor participación, no solamente en elegir sus autoridades sino
en intervenir en las decisiones del gobierno, entre ellos se propone, la revocatoria de mandato de las
autoridades elegidas, la deliberación, las decisiones asumidas en asambleas y cabildos. Estas propuestas
provienen de los sectores sociales e indígenas. Esto contrasta con la posición conservadora de mantener
los mecanismos o medios ya establecidos en la actual constitución, a través de los representantes, la
asamblea constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum.

En resumen, las propuestas planteadas sobre los valores constitucionales tienen sus ejes centrales en el
valor libertad, justicia, igualdad y equidad. En cuanto a los principios constitucionales de las propuestas
y la doctrina se han extraído los siguientes sub temas: 1) principio democrático, 2) principio unitario
autonómico, 3) principio de división de poderes, 4) principio de gobierno, 5) principio de soberanía
popular, 6) principio de pluralismo, 7) principio del Estado Social y Democrático de Derecho, 8) principio
de solidaridad y unión, 9) principio popular de deliberación y gobierno, 10) principio de economía
solidaria, 11) principio de supremacía constitucional, 12) principio de libertad de culto (que en realidad
no constituye un principio sino un derecho y una garantía constitucionales), 13) otros principios.

48
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

1. Resumen de las propuestas

PRIMER CIRCUITO DE REPRESENTACIÓN

ACTORES CARACTERIZACION DE POSICIONES

GOBIERNO Estado de Derecho.

MAS Principio democrático participativo


Principio unitario autonómico con autonomías municipales, indígenas, regionales y departamentales.
Principio de soberanía popular.
Principio de pluralismo.
Principio del Estado Social y Democrático de Derecho.
Principio Popular de Deliberación y Gobierno, mediante la revocatoria de mandato y el plebiscito,
además de los que ya existen en la actual constitución.

PODEMOS Principio democrático participativo.


Principio unitario autonómico departamental y descentralizado.
Principio de división de poderes, legislativo, ejecutivo y judicial.
Principio de soberanía popular, la soberanía reside en el pueblo.
Principio de pluralismo. Estado multiétnico y pluricultural.
Principio del Estado Social y de Derecho.
Principio de solidaridad y unidad.
Principio de supremacía constitucional.

MNR Principio unitario autonómico, a través de las autonomías departamentales.


Principio de división de poderes. Inclusión de un cuarto poder para la información y transparencia.
Principio de gobierno, forma de gobierno parlamentario.
Principio de pluralismo, pluralismo político.
Principio del Estado Social y Democrático de Derecho y Constitucional.
Principio de solidaridad, entre estados.

ADN Principio unitario autonómico, de autonomías regionales.


Principio del Estado Social y Democrático de Derecho, propone Estado de Derecho.
Principio de solidaridad.

TRADEPA Principio democrático.


Principio unitario y autonómico, propone el unitarismo y autonomías departamentales y municipales.
Principio de pluralismo. Estado multiétnico y pluricultural.
Principio de Estado Social de Derecho.
Principio de Solidaridad

MBL Estado compuesto o tri-territorial frente al Estado Unitario y frente al Estado Federal.

Principio autonómico.
AYRA
Principio de división de poderes: Legislativo Unicameral.
Principio de gobierno: parlamentario, primer ministro y presidente.

UN Seguridad jurídica.

49
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

ACTORES CARACTERIZACIÓN DE POSICIONES

CONAMAQ Principio democrático, democracia participativa.


Principio unitario, Estado unitario descentralizado con autonomías regionales y nacionalidades
originarias - indígenas.
Principio de pluralismo, plurinacional, plurilingüe, multiétnico y pluricultural.
Principio de Estado Social y Democrático de Derecho.
Principio de solidaridad, Solidaridad entre los pueblos indígenas.
Otros principios: sumaj kamaña, ama sua, ama llulla, ama qhella.

CRSUCIR Principio democrático.


Principio unitario, Estado unitario autonómico con entidades territoriales basadas en el respeto de
usos y costumbres.
Principio de soberanía popular. La soberanía reside en el pueblo.
Principio de pluralismo, Multiétnico, pluricultural.
CIOEC Principio de Soberanía Alimentaria.
Principio de economía solidaria.

CIDOB Principio democrático, democracia semi-directa mediante referéndum, revocatoria de mandato y


veto popular.
Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías indígenas en las tierras comunitarias
de origen.

PROPUESTA Principio democrático, Democracia comunitaria.


INDÍGENA, Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías indígenas originarias.
CAMPESINA Y Principio de pluralismo, Pluralismo entre indígenas.
ORIGINARIA

ASAMBLEA DEL Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías indígenas, con su organización
PUEBLO GUARANI política, social y económica, relación horizontal con autonomías departamentales y relación directa
con el poder central.
Principio de solidaridad, solidaridad entre pueblos indígenas.

CSUTCB Principio democrático, democracia directa comunitaria.


Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías regionales, indígenas y municipales.
Principio de división de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Principio de soberanía popular. La soberanía reside en el pueblo.

PROPUESTA DE Principio democrático, democracia participativa y de consensos, representativa, directa con usos y
ORGANIZACIONES costumbres, comunitaria y deliberativa.
INDÍGENAS Principio unitario autonómico, autonomías indígenas, originarias y campesinas, urbanas y regionales.
CAMPESINAS Principio de división de poderes, Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Poder Social.
ORIGINARIAS Y Principio de soberanía popular, la soberanía reside en el pueblo.
COLONIZADORES Principio de pluralismo, jurídico, pluriétnico, plurinacional, pluricultural, intercultural, plurilingüe.
Principio popular de deliberación y gobierno, mediante, asamblea constituyente, referéndum,
plebiscito, iniciativa legislativa ciudadana, revocatoria de mandato, veto popular, cabildos
comunales, asambleas comunales.
Principio de libertad de culto, estado laico.
Otros principios, unidad, transparencia, acción positiva para la equidad, redistribución, integridad
territorial, reciprocidad, independencia, vivir bien, complementariedad, responsabilidad social,
sumaj kamaña o sumaj kausaj, ama sua, ama llulla, ama qhella.
Valores, libertad, igualdad, respeto a la vida, dignidad humana, preeminencia de los derechos
humanos y de los derechos colectivos.

50
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

ACTORES CARACTERIZACIÓN DE POSICIONES

COMUNIDADES Reconocimiento étnico por parte del Estado.


AFRO
DESCENDIENTES

CSCB Principio democrático, democracia participativa.


Principio unitario, Estado unitario.
Principio de soberanía popular. La soberanía reside en el pueblo.
Principio de pluralismo, multiétnico y pluricultural.
Otros principios, principio de inclusión.

SEGUNDO CIRCUITO DE REPRESENTACIÓN

ACTORES CARACTERIZACIÓN DE POSICIONES

FECAFEB Principio unitario, Estado unitario con autonomías indígenas.


Principio de solidaridad y unión, Solidaridad entre productores.

CEPAS – CARITAS Principio democrático, democracia participativa.

MUJERES EN LA Principio democrático, democracia representativa, participativa y deliberativa.


ASAMBLEA Principio unitario autonómico, Estado unitario, con autonomías departamentales, locales e indígenas.
CONSTITUYENTE Principio de división de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Principio de soberanía popular. La soberanía reside en el pueblo.
Principio de pluralismo, Estado multiétnico y pluricultural.
Valores: Libertad, Igualdad, Justicia.

CONSEJO PRE Principio autonómico, departamental y municipal.


AUTONÓMICO Valor igualdad, planteado como competencia del gobierno nacional.

ANCODEBO Principio unitario, con autonomías departamentales y municipales.


Principio de pluralismo, multiétnico y pluricultural.

NACIÓN CAMBA Bolivia se divide en naciones.


Principio de pluralismo, multiétnico, pluricultural.
Principio popular de deliberación y gobierno, revocatoria de mandato.

COMITÉ EJECUTIVO Principio democrático, participativo.


DE LA CÁMARA Principio autonómico, territoriales y departamentales.
NACIONAL DE Principio de pluralismo, político.
COMERCIO Principio de Estado de Derecho.
Otros principios, unidad, integridad, seguridad, bienestar, dignidad.

FEDERACIÓN DE Autonomía departamental.


ENTIDADES Pluralismo jurídico.
PRIVADAS DE Otros principios, unidad, equidad, responsabilidad.
COCHABAMBA

COMITÉ PRO Gobierno departamental autonómico.


INTERESES DE TARIJA
(Bass Werner)

51
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

ACTORES CARACTERIZACIÓN DE POSICIONES

COMITÉ PRO SANTA Autonomía departamental.


CRUZ (Dabdoub)

COMITÉ PRO SANTA Autonomía departamental.


CRUZ (Urenda)

PLATAFORMA DE Democracia participativa y representativa.


JÓVENES República unitaria con comunidades autónomas.
Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral, Ciudadano.
Principio de pluralismo, plurinacional.
Estado Social y Democrático de Derecho.
Solidaridad y unión entre bolivianos.
Libertad de culto.
Valores. Libertad, igualdad, justicia, solidaridad.

COMITÉ CÍVICO DE Democracia directa y comunitaria.


CAMIRI Estado unitario autonómico, regionales y descentralización.

COMITÉ PRO Estado unitario autonómico departamental.


INTERESES DE TARIJA

COMITÉ CÍVICO DE Estado unitario autonómico departamental.


COCHABAMBA

PROPUESTA DE LA Principio democrático, democracia representativa y participativa.


SOCIEDAD CIVIL Principio unitario, Estado unitario descentralizado.
PARA UNA NUEVA Principio de soberanía popular, La soberanía reside en el pueblo.
CPE Principio de pluralismo, Estado multiétnico y pluricultural.
Principio de solidaridad y unión, unión y solidaridad entre bolivianos.

CONSEJO Principio democrático, democracia participativa.


PREAUTONÓMICO Principio unitario autonómico, Estado unitario descentralizado con autonomías departamentales y
DE SANTA CRUZ municipales.
Valores: igualdad.

AMDECRUZ Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías departamentales.

CODEINCA Principio unitario, Estado descentralizado en regiones.

52
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

TERCER CIRCUITO DE REPRESENTACIÓN

ACTORES CARACTERIZACION DE POSICIONES

PRODENA Principio democrático, democracia participativa.


Principio unitario autonómico, Estado unitario descentralizado con autonomías departamentales.
Principio de pluralismo, Estado multiétnico y pluricultural.
Principio del Estado Social y Democrático de Derecho.
Principio de solidaridad, solidaridad entre bolivianos.
Valores: libertad.

CEJIS Principio de solidaridad, solidaridad entre bolivianos.


Otros principios, convivencia pacífica.
Valores: igualdad, dignidad.

LIDEMA Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías solidarias.

UNIBAMBA Principio democrático, Estado democrático.


Principio unitario autonómico, Estado unitario con autonomías departamentales e indígenas.
Principio de pluralismo, Estado multiétnico y pluricultural.
Principio del Estado Social y Democrático de Derecho.
Principio de solidaridad, solidaridad entre bolivianos.

2. Identificación de consensos

Principios

a. Principio Democrático

Primer circuito de representación


– Participativa: MAS, PODEMOS, CONAMAQ, PROPUESTA INDÍGENA CAMPESINA Y
ORIGINARIA
– Directa: CIDOB, CSUTCB

Segundo circuito de representación


– Participativa: CEPAS–CARITAS, MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Tercer circuito de representación


– Representativa: PRODENA, UNIBAMBA.

b. Principio Unitario Autonómico

Primer circuito de representación


– Estado unitario con autonomías indígenas: MAS, CONAMAQ, FECAFEB, CIDOB,
PROPUESTA INDÍGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA, ASAMBLEA DEL PUEBLO GUARANI,
CSUTCB
– Estado unitario descentralizado: PODEMOS, TRADEPA, CONAMAQ
– Estado unitario con autonomías departamentales: MAS, PODEMOS, MNR

53
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Segundo circuito de representación


– Estado unitario con autonomías departamentales: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTI-
TUYENTE, CONSEJO PREAUTONOMICO DE SANTA CRUZ, AMDECRUZ

Tercer circuito de representación


– Estado unitario con autonomías departamentales: PRODENA, UNIBAMBA

c. Principio de División de Poderes

Primer circuito de representación


– Tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial: PODEMOS, PROPUESTA
INDÍGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA, CSUTCB

Segundo circuito de representación


– Tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONS-
TITUYENTE, AMDECRUZ

Tercer circuito de representación


– No existen consensos en este sub tema.

d. Principio de Gobierno

No se registran consensos en ninguno de los circuitos de representación.

e. Principio de Soberanía Popular

Primer circuito de representación


– La soberanía reside en el pueblo: MAS, PODEMOS, CRSUCIR, CIOEC.

Segundo circuito de representación


– La soberanía reside en el pueblo: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE,
CEPAS–CARITAS

c. Tercer circuito de representación


– No hay consensos sobre este sub tema.

f. Principio de Pluralismo

Primer circuito de representación


– Pluricultural: MAS, PODEMOS, TRADEPA, CSUTCB
– Plurilingüe: CONAMAQ, CRSUCIR, PROPUESTA INDIGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA,
CSUTCB, CSCB
– Multiétnico: PODEMOS, TRADEPA, CIDOB
– Plurinacional: CIDOB, PROPUESTA INDÍGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA, CSUTCB

Segundo circuito de representación


– Pluricultural: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE, CEPAS–CARITAS
– Multiétnico: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE, CEPAS–CARITAS

54
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Tercer circuito de representación


– Pluricultural y multiétnico: PRODENA, UNIBAMBA

g. Principio del Estado Social y Democrático de Derecho

Primer circuito de representación


– Estado Social: MAS, PODEMOS, MNR, TRADEPA, CONAMAQ.
– Estado de Derecho: COSDENA, MAS, PODEMOS, ADN, TRADEPA

Segundo circuito de representación


– No existen consensos en éste principio

Tercer circuito de representación


– Estado Social y Democrático de Derecho: PRODENA, UNIBAMBA

h. Principio de Solidaridad y Unión

Primer circuito de representación


– Entre bolivianos: PODEMOS, ADN, TRADEPA

Segundo circuito de representación


– No existen consensos en éste principio

Tercer circuito de representación


– Entre autonomías departamentales e indígenas: PRODENA, UNIBAMBA

i. Principio Popular de Deliberación y Gobierno

No existen consensos sobre este subtema en ninguno de los circuitos de representación.

j. Principio de Economía Solidaria

Primer circuito de representación


– Distribución solidaria de los recursos económicos: CIOEC, FECAFEB

En el segundo y tercer circuito de representación no existen consensos sobre este subtema.

k. Principio de Supremacía Constitucional

No existen consensos entre los actores en ninguno de los circuitos de representación en este
subtema.

l. Principio de Libertad de Culto2

Primer circuito de representación


– Estado laico: MAS, CIDOB
– La iglesia no debe estar en la nueva Constitución: CSUTCB
– El Estado reconoce y sostiene la religión católica y garantiza el ejercicio de todo otro culto:
PODEMOS, MNR.

2 Aclaramos que este tema es un derecho y garantía constitucionales, no un principio.

55
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

m. Otros principios

Primer circuito de representación


– Reciprocidad: MAS, MNR, CSUTCB.
– Equidad: PROPUESTA INDÍGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA, CEJIS

Segundo circuito de representación


– Equidad y Reciprocidad: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE, CEPAS–CARITAS

Tercer circuito de representación.


– Equidad y Derechos Humanos: PRODENA, UNIBAMBA

Valores

a. Primer circuito de representación


– Igualdad: MAS, MNR, TRADEPA, PROPUESTA INDÍGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA,
ASAMBLEA DEL PUEBLO GUARANI, CSCB
– Libertad: MAS, MNR, TRADEPA, PROPUESTA INDÍGENA CAMPESINA Y ORIGINARIA,
ASAMBLEA DEL PUEBLO GUARANI, CSCB
– Justicia: COSDENA, MAS, PODEMOS, MNR

b. Segundo circuito de representación


– Igualdad: MUJERES EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE, CONSEJO PREAUTONOMICO
DE SANTA CRUZ

c. Tercer circuito de representación


– Libertad: PRODENA, UNIBAMBA

3. Identificación de disensos

a. En el principio Democrático

Los disensos se manifiestan en la forma de su ejercicio. Para un bloque este principio se ejerce
a través de la democracia representativa y participativa, según lo señalado en la actual CPE.
Otro grupo incluye además de la representativa, la democracia participativa, democracia
deliberativa, democracia directa a través de cabildos y asambleas, y democracia comunitaria.

b. En el principio Unitario Autonómico

Se presentan dos modalidades. El primero de autonomías departamentales, como un nivel


intermedio entre el gobierno central y los municipios. El segundo, de autonomías indígenas y/o
autonomías regionales, como un nivel intermedio entre el gobierno central y los municipios.

c. Sobre el principio del Estado Social y Democrático de Derecho

Unos proponen únicamente el Estado de Derecho, y en otros casos únicamente el Estado Social.

56
VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

4. Identificación de vacíos

a. En el principio de Gobierno

No existen propuestas sobre la jefatura del Estado. Por lo que se asume que todos los actores
proponentes respaldan la figura del presidencialismo. Solamente un par de planteamientos
postulan el predominio parlamentario en la jefatura del Estado.

b. En el principio de Supremacía Constitucional

Se trata de un tema que no aparece de manera específica en las propuestas analizadas, a pesar
que constituye la base de la jerarquía normativa de la Constitución Política en un Estado
Constitucional.

VI. CONCLUSIONES
a. Hace falta aclarar en las propuestas el significado conceptual de los valores y, de igual manera,
el significado de principios constitucionales.

b. Se constata la existencia de dos bloques o corrientes diferentes. Unos enfatizan en los valores
y principios ya existentes en la actual Constitución Política del Estado; es decir proponen
mantener el sistema e incluso retroceden en los avances que existen actualmente en la
Constitución vigente, que data de la reforma del año 2004. La otra corriente propone incorporar
algunos avances, dentro del sistema, sobre la temática de valores y principios.

c. En relación al principio unitario autonómico. El tipo de autonomías, en nuestro criterio es una


de las tensiones más fuertes en las propuestas y probablemente se replique en las deliberaciones
de la Asamblea Constituyente. En ésta temática se debe reconocer la apertura de los grupos
indígenas para admitir tanto las autonomías departamentales como las autonomías indígenas.
Por el contrario, las elites de algunos departamentos y corrientes conservadoras plantean
únicamente autonomías departamentales y no aceptan autonomías indígenas.

57
Página blanca
Relación de
Principios y Valores

José Luis Martínez


Página blanca
Principios y valores constitucionales: definición

Los principios constitucionales se pueden definir como una moralidad legalizada y crítica que indica
hacia dónde debe ir el derecho en su doble vertiente: como producción normativa y como
interpretación y aplicación de leyes concretas. Los principios contribuyen a establecer fines del Estado
y pueden servir también cuando es necesario establecer prioridades. Por todo ello, la acción de
gobierno debe estar inspirada en y regida por los principios constitucionales. Igualmente, como parte
del bloque constitucional, los jueces y todos los operadores jurídicos están obligados a interpretar la
constitución y las leyes de acuerdo con ellos.

Los valores constitucionales inspiran el ordenamiento jurídico del Estado y constituyen su marco
filosófico, que explicita los que se consideran elementos clave de una convivencia civil y democrática
y los elementos en que se funda la unidad socio-política y cultural de la comunidad socio-política.
Son, por ello, valores con los que se deben sentir identificados los ciudadanos de modo mayoritario
y contribuyen a establecer un horizonte de superación continua a la comunidad política.

En la práctica, la distinción entre principios y valores puede no ser unánime, siendo el constituyente
el que, en última instancia, dirime el disenso al establecer cuáles son valores y cuáles principios. El
caso es que tanto unos como otros funcionan como criterios inspiradores del ordenamiento y de la
actuación de los diferentes poderes del estado, es decir, tienen efectos jurídicos. De hecho, la propia
jurisprudencia del Tribunal Constitucional recurre a ellos para interpretar el sentido de los mandatos
constitucionales e, incluso, para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas. El
proceso de interpretación y aplicación de los principios y valores, además, permite la adaptación de
la Constitución a nuevas situaciones imprevistas por el constituyente1.

Revolución constitucional y coordenadas de la refundación

Como ya se ha dicho en múltiples ocasiones, el proceso constituyente boliviano no empieza con la


instalación de la Asamblea Constituyente ni terminará con la promulgación de la nueva Constitución.

1 Lopez Guerra, Luis: El derecho constitucional español. Origen y características de la Constitución en W.AA. Derecho Constitucional I, pp: 30-33, Tirant lo Blanch, Valencia, 1995.

61
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

Esta afirmación resulta pertinente a efectos de aclarar que su caracterización como revolución
constitucional es, obviamente, parcial y útil a los propósitos del presente análisis, que versa sobre los
principios y valores constitucionales. En esta perspectiva, cabe recordar tres elementos que
caracterizan, en términos generales, el discurso y la acción de los movimientos sociales que han
luchado por la Asamblea Constituyente, es decir, de aquellos sectores que persiguen refundar el país:

a. En primer lugar, se manifiesta una profunda desconfianza hacia varias de las instituciones,
mecanismos, principios y valores fundamentales de la tradición democrática liberal:
representación, sistema de partidos, poder judicial, libertad,… Este rechazo del cons-
titucionalismo clásico y de la democracia liberal es generalizado entre los movimientos sociales
latinoamericanos y se traduce en la formulación de principios e instituciones alternativos, es
decir, en la reinvención del lenguaje constitucional. Este es un aspecto de la revolución.

b. En segundo lugar, las luchas de los movimientos sociales se conciben como resistencias frente
a la concepción del mundo liberal-mercantilista, caracterizada por el individualismo, la
soberanía estatal frente a la soberanía popular y la autonomía del mercado respecto de las esferas
social, cultural y política. Este posicionamiento discursivo representa, más allá del rechazo del
régimen constitucional liberal, un serio cuestionamiento del sistema de estados y del sistema
capitalista que se apoya en una serie de teorías sociales, políticas, económicas y en un conjunto
heterogéneo de corrientes de pensamiento crítico. Este es otro aspecto de la revolución.

c. Por último, una paradoja aparente: el recurso a la Asamblea Constituyente y a la Constitución


como instrumentos de cambio. En efecto, a la vista de lo anterior, resulta paradójico pretender
la revolución del orden vigente mediante el recurso a un mecanismo –la Asamblea
Constituyente– cuyo objetivo es la redacción de una nueva constitución. Las tensiones de esta
paradoja se vienen manifestando y seguirán haciéndolo a lo largo de todo el proceso. Sin
embargo, la paradoja queda parcialmente disuelta si interpretamos la fe en la Asamblea
Constituyente, en primer lugar, como un momento puntual de manifestación de la soberanía
popular y, en segundo lugar, como el instrumento histórico de transformación hacia un régimen
democrático. Así, el rechazo del constitucionalismo cabe entenderlo en relación a sus
contenidos, objetivos y funciones, y no tanto en relación a su principio básico, a saber, que la
soberanía reside en el pueblo. La esperanza en la Asamblea Constituyente se basa en la creencia
de que es posible otro modelo de convivencia basado en la revalorización de la comunidad, la
autodeterminación y el arraigo del mercado en lo comunitario-social. De ahí la necesidad de
formular nuevos principios y valores constitucionales y de reinterpretar los antiguos como pilares
de ese nuevo modelo de convivencia. Este tercer aspecto es el que permite calificar a la
revolución como constitucional.

En este contexto, pues, el reto de la revolución constitucional –que es sólo un momento de la


revolución democrática y cultural– pasa por la elaboración de una “visión de país”, un nuevo discurso
político-constitucional, que seleccione e integre de modo coherente una serie de principios y valores
que serán proclamados en la nueva constitución y que transformarán radicalmente las instituciones
políticas. La coherencia y la capacidad transformadora dependen de que tales principios y valores –y
las instituciones a que darán lugar– expresen verdaderamente un poder popular, una nueva
hegemonía.

Principios básicos del proceso constituyente boliviano

En mi opinión, el proceso constituyente boliviano gira en torno a dos pares de principios generales
básicos que rompen con el régimen constitucionalista vigente y con el orden que este impone y protege.

62
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

Me refiero al principio de soberanía popular en relación con el concepto de poder constituyente y al


principio de plurinacionalidad en relación con el de autodeterminación. La combinación de estos
dos pares de principios cuestiona de manera radical la naturaleza y estructura del Estado.

a. Soberanía popular y poder constituyente

A diferencia de otros procesos constituyentes que tienen por objeto instaurar o restaurar un régimen
constitucional –como parte del proceso de transición que lleva de un régimen socialista a uno de
mercado, o de una dictadura a una democracia representativa–, en Bolivia ya existe un régimen
constitucional, una economía de mercado y una democracia representativa. Se trata de un proceso
constituyente que tiene lugar en un régimen que ya es constitucional. No es necesario precisar que
una cosa es régimen constitucional y otra, diferente aunque relacionada, calidad democrática.

Como ya he indicado, los promotores del proceso constituyente pretenden fundar, refundar o
transformar radicalmente el país: puesto que el orden que impone la Constitución vigente no es
percibido como hegemonía sino como dominación, se propugna la necesidad de un retorno al
origen. De ahí la importancia atribuida al carácter originario de la Asamblea: porque pretende
conectar con el origen como fuente de legitimación que, en la tradición democrática, es el
pueblo. Dicha refundación pretende ir más allá de una mera reingeniería constitucional y su
horizonte transformador consiste en el pleno despliegue y manifestación del pueblo soberano
en forma hegemónica, en particular de aquellas mayorías que fueron excluidas en el momento
fundacional de la República.

Esta perspectiva radical y revolucionaria es la que impide entender este proceso desde una
perspectiva constitucionalista y la que exige comprenderlo a la luz de la teoría del poder
constituyente. En efecto, la cuestión de la refundación es prácticamente invisible para la doctrina
constitucionalista dominante, ya que las constituciones clásicas, generalmente, conciben y
regulan la reforma de la constitución como un sistema de defensa de la constitución, es decir,
a través de mecanismos que, prácticamente, hacen imposible la reforma constitucional y, con
mayor razón, la refundación. Desde la perspectiva constitucionalista, dado un régimen
constitucional, la expresión de la soberanía popular está garantizada dentro del régimen a través
de los mecanismos constitucionales y legales y de su evolución natural. Este enfoque
conservador no contempla la posibilidad de ruptura con las reglas del juego –es decir, con la
constitución– porque las concibe como procedimientos vacíos, neutros y, en ese sentido, justos.
Lo que resulta importante proteger es las reglas del juego antes que a los jugadores, es decir, al
“pueblo”. La siguiente observación de un destacado teórico liberal de la democracia, Robert
Dahl2, ilustra el desinterés por el elemento popular en la teoría de la democracia:

(…) prácticamente toda la atención se ha puesto en la primera parte del “gobierno del
pueblo”, esto es, en el significado de “gobierno”, y casi ninguna en la segunda, el
significado de “el pueblo”.

El gobierno, el orden, las instituciones, representan lo estático, lo inerte, la potestas; el pueblo


representa lo vivo, lo infinitamente móvil, la potentia3. Pues bien, en la medida en que los
constitucionalistas están principalmente interesados en la estabilidad del gobierno y en la
perdurabilidad de las instituciones, es decir, en establecer y legitimar un orden “a prueba de
crisis”, la categoría de poder constituyente –que remite al origen, es decir, al pueblo– está
prácticamente ausente de sus construcciones. Por el contrario, para los teóricos del poder

2 Dahl, Robert: ¿Después de la revolución?, Gedisa, Barcelona 1999, p. 74.


3 El binomio potestas-potentia es elaborado por Enrique Dussel en 20 Proposiciones de Política de la Liberación, Letra Viva, La Paz 2006.

63
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

constituyente, lo que constituye el centro de su interés es el pueblo y las manifestaciones


concretas de su poder.

De todo lo dicho, se desprende que la apelación a la soberanía popular en el proceso


constituyente boliviano no remite a reglas ni a procedimientos sino a manifestaciones concretas
de poder y resistencia por parte del pueblo, manifestaciones y ejercicios de poderes y
resistencias que desbordan cualquier marco institucional y constitucional. Esta es la dimensión
expansiva del poder popular. De forma simultánea, estos poderes y resistencias vienen
expresando una voluntad de ordenación y de constitución de un nuevo orden. Si en la
dimensión expansiva, la acción predomina sobre el orden, en la dimensión constituyente, el
poder se expresa a través de la formulación de principios y valores que tienden a ordenar y a
crear nuevas reglas del juego. Desde esta perspectiva de la soberanía popular, que enlaza con
la teoría del poder constituyente y supera la visión limitada de la teoría constitucionalista y de
la democracia liberal, cabe interpretar el actual proceso político boliviano.

b. Lo plurinacional y la autodeterminación

La reivindicación de un Estado plurinacional es uno de los ejes vertebradores de la


transformación del orden vigente. Lo plurinacional, como categoría descriptiva, se refiere
literalmente a la coexistencia de varias naciones. En este contexto, la nación o lo nacional debe
entenderse de forma laxa como una noción equivalente a pueblo, cultura e, incluso, a
comunidad. El Estado plurinacional es una forma estatal cualificada por el hecho de que da
cuenta de esa realidad plurinacional, es decir, expresa en su estructura y en su modo de ejercicio
del poder la realidad plurinacional a la que debe su origen. La relevancia de lo plurinacional
es particularmente acuciante en Bolivia por múltiples razones que han puesto de manifiesto
numerosos autores como Tapia y García Linera4, entre otros. Señalaré tres:

– La exclusión de las mayorías autóctonas en el momento constituyente que da lugar a la


República;
– La persistente incapacidad para integrar a dichas mayorías en el decurso de la historia
republicana, bien mediante la extensión de una ciudadanía efectiva, bien mediante el
reconocimiento de derechos colectivos y/o espacios de autonomía;
– La coexistencia en Bolivia de formas de vida, de concepciones del mundo y de modos de
producción radicalmente diferentes o, como dice Luis Tapia5, “la coexistencia y sobreposición
de diferentes sociedades o matrices de relaciones sociales de diversa cualidad y tiempos
históricos”.

A pesar de la relevancia del eje plurinacional en el actual proceso constituyente, no existe una
clara formulación de cómo se debe concebir y articular el Estado plurinacional en Bolivia. De
entrada, resulta fundamental entender la plurinacionalidad como mucho más que la mera
yuxtaposición de autonomía territorial, pluralismo jurídico y derechos colectivos. Un ejemplo
claro de la futilidad de tal yuxtaposición es la Constitución de Ecuador tras su Reforma, en 1998,
por una Asamblea autoproclamada Constituyente. La clave que diferencia la verdadera
refundación de la mera reforma radica, en mi opinión, en el sentido de los procesos. Las
reformas constitucionales parten del Estado como realidad inmutable para extraer –u ocupar–
esferas de poder en forma de autonomía y/o de reconocimiento de nuevos derechos. Así, el
sentido de las reformas va desde el Estado hacia abajo. En cambio, la refundación tiene
justamente el sentido inverso: desde abajo, desde los niveles micro, se construyen hacia arriba
4 Tapia, Luis, La invención del núcleo común, Ed. Muela del Diablo, La Paz 2006; La condición multisocietal, Ed. Muela del Diablo, La Paz 2002; García Linera, Álvaro, Estado multinacional,
Malatesta, La Paz 2005.
5 Tapia, Luis, La condición multisocietal: multiculturalidad, pluralismo, modernidad, p 10 Ed. Muela del Diablo, La Paz 2002.

64
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

niveles agregados de poder que se explican y justifican por referencia a los niveles inferiores.
Ciertamente, la descentralización política, el pluralismo jurídico y los derechos colectivos
pueden servir como instrumentos de articulación del Estado plurinacional. No obstante, lo que
resulta definitivo es el sentido de los cambios. De ahí, una vez más, la relevancia de los
principios y los valores, ya que estos determinan el sentido y el horizonte de los cambios.

La pretensión de refundar el país es una suerte de peligrosa “ambición prometeica”6. Para evitar
perderse, es conveniente pensar simultáneamente desde lo macro y desde lo micro. Los principios
y valores, en tanto que construcciones intelectuales, definen el terreno de lo macro. Por el lado
opuesto, en tanto que fruto de la experiencia vital, los principios y valores remiten a lo local, a
la comunidad, a los vecinos, a uno mismo: este es el nivel micro. Pensar el Estado plurinacional
exige tomar como referencia simultáneamente el Estado –como sistema, como realidad, como
historia– y la comunidad –como forma, como experiencia, como identidad. ¿Qué comunidades
son relevantes en este sentido?; ¿a quién se refiere lo “pluri” de la palabra “plurinacional”? En
principio, cabe entender que lo “pluri” remite a las unidades básicas de organización socio-
política pre-estatales donde se genera el poder que nutre al Estado. Así mismo, lo “pluri” se refiere
a la coexistencia de una pluralidad de formas: no existe una forma “nación” ni una forma
“comunidad” en la que, a modo de lecho de Procusto, se hayan de “acomodar” las diversas
realidades pre-estatales. Cabe decir que todavía quedan por definir muchas cuestiones en torno
al significado concreto de lo plurinacional en Bolivia y que, en mi opinión, quedarán abiertas a
una ulterior especificación más allá de la aprobación del texto constitucional. Esto puede resultar
en una cierta inestabilidad del sistema, con todo lo positivo y negativo que ello conlleva.

En relación con la ambigüedad e indefinición señaladas, resulta llamativo el hecho de que ninguno
de los actores haya invocado el principio de autodeterminación. Parece que los actores
autonomistas han ganado la batalla de las denominaciones. Como es sabido, la doctrina de los
derechos de los pueblos indígenas –y de los pueblos en general– se basa precisamente en el
principio de autodeterminación. Mientras la autonomía, en términos generales, se refiere a la
capacidad de “darse normas a uno mismo” y, en el ámbito del derecho constitucional, es una
forma de descentralización política vertical; la autodeterminación es el principio por el cual los
pueblos –también los individuos– tienden a organizarse y expresarse de acuerdo con sus propias
concepciones culturales, sociales y políticas. Como ya he indicado, la autonomía política –la
descentralización en general– puede ser un instrumento adecuado para hacer viable la libre
determinación de los pueblos en el interior de organizaciones políticas superiores, pero no cabe
confundir autonomía y autodeterminación. Mientras la autonomía presupone el Estado como
origen, la autodeterminación tiene a la comunidad como origen y al Estado como posible destino.
La plurinacionalidad, por tanto, remite al principio de autodeterminación como principio genético
del poder que modula el principio de soberanía popular: el poder no reside en una Unidad
abstracta llamada “Pueblo” sino en una Pluralidad concreta de “comunidades pre-estatales”.

Principios y valores propuestos: clasificación y análisis

Principios constitucionales

a. Principios del constitucionalismo clásico

Principio de integridad territorial, principio de unidad, principio de solidaridad, principio de


independencia, principio de supremacía constitucional, principio de soberanía popular, principio

6 La expresión es de Raymond Aron, en referencia a la pretensión marxista de reconstruir el orden desde su base. Ensayo sobre las libertades, Alianza, Madrid 1990.

65
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

popular de deliberación y gobierno, principio de pluralismo –con énfasis en diferentes


dimensiones: política, social, plurilingüe, plurinacional, pluriétnico, pluricultural, intercultural–,
principio de división tripartita de los poderes, principio de división tetrapartita de los poderes,
principio de seguridad jurídica, principio de dignidad, principio de equidad.

b. Principios del nuevo paradigma

El principio de pluralismo jurídico no es estrictamente innovador ya que se encuentra reconocido


en algunas constituciones7 y viene siendo discutido por la doctrina desde hace un par de
décadas. A pesar de ello, cabe reconocer que representa un punto de ruptura con uno de los
postulados clásicos del constitucionalismo: el ideal de un marco jurídico uniforme.

Por lo que se refiere a los principios que enumero a continuación, propuestos fundamentalmente
por organizaciones indígenas y campesinas, contienen una gran potencialidad transformadora y
el reto consiste en encontrar su modo de articulación en el marco de lo que se ha dado en llamar
“visión de país”: principio de economía solidaria, principio de soberanía alimentaria, principio de
transparencia, principio de redistribución, principio de reciprocidad, principio de “vivir bien”
(sumaj kamaña, sumaj kausaj), “ama sua, ama llulla, ama qhella”, principio de complemen-
tariedad, principio de inclusión, principio de bienestar, principio de responsabilidad. En términos
generales, se puede decir que la mayoría de los principios enumerados responden a concepciones
de la vida en las que la institución del mercado no es autónoma respecto de las esferas social y
cultural ni se encuentra en el centro del sistema de organización socio-política. Estos principios
conectan con lo que se decía en el Apartado 2 sobre el discurso y la acción de los movimientos
sociales y en Apartado 3.b. sobre “la coexistencia y sobreposición de diferentes sociedades o
matrices de relaciones sociales de diversa cualidad y tiempos históricos”. La implantación de estos
principios es lo que daría lugar a una transformación radical de las formas de organización social
y política y de la vida misma. Por ello los he clasificado como principios del nuevo paradigma.

c. Propuestas que no son propiamente principios constitucionales

El estado de derecho, el estado social y de derecho, y el estado social y democrático de derecho


son modelos históricos que ha adoptado la forma Estado en su evolución desde el siglo XVIII.

El principio democrático, en cualquiera de sus expresiones, es inherente al régimen


constitucional. Así pues, las siguientes propuestas no pueden considerarse propiamente
principios sino reivindicaciones relativas a diferentes concepciones y mecanismos de
democracia: principio democrático participativo, principio de democracia directa comunitaria.

Las reivindicaciones relativas a diferentes tipos de autonomía se han formulado como sigue:
principio unitario autonómico –con autonomías municipales, indígenas, regionales y
departamentales– y principio de Estado triterritorial. Sobre esta cuestión también hay cierta
confusión. Por un lado, se puede hablar de principio de unidad del Estado y, por otro, de
principio de descentralización. La combinación de ambos puede dar lugar a distintos ámbitos
y tipos de autonomía política-territorial. El principio de solidaridad, recogido en el apartado
anterior, es uno de los contrapuntos al principio de descentralización en los estados
autonómicos. Otra opción contrapuesta al Estado unitario y que no ha sido formulada como
propuesta por ningún actor es el federalismo, que es la forma que suelen adoptar los estados
plurinacionales.

7 Colombia, Ecuador, Niguaragua... Para un análisis del Estado de la cuestión en América Latina, se puede consultar el artículo de Jaime Cárdenas García, El derecho de autodeterminación
de los pueblos, en Ponencias del IX Seminario Internacional Justicia Constitucional y Estado de Derecho, Ed. Tribunal Constitucional, Sucre 2006.

66
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

En relación con la cuestión de la ordenación o división territorial del poder está la reivindicación
de un Estado plurinacional, que viene formulada como principio de plurinacionalidad y
complementada por el principio de pluralismo en sus varias vertientes –étnico, lingüístico,
cultural. Grosso modo, la combinación de lo pluriétnico, lo plurilingüístico y lo pluricultural es
lo que da cuerpo y, eventualmente, argumentos a la reivindicación plurinacional. La categoría
de plurinacional contiene una connotación o pretensión política más elaborada, más específica,
que los principios en que se funda: mientras que estos pueden quedar en un mero
reconocimiento de la diversidad, la plurinacionalidad remite al origen del poder.

Por lo que se refiere al principio de reconocimiento étnico de las comunidades afro bolivianas
por parte del Estado, no es tampoco un principio sino una reivindicación específica que queda
cubierta por el reconocimiento de la pluriculturalidad, plurietnicidad y plurinacionalidad del
Estado. Lo que resulta crucial en este ámbito es decidir qué mecanismos específicos de garantía
son más adecuados para hacer efectivos los derechos de las comunidades afro bolivianas y,
eventualmente, la oportunidad de elevarlos a rango constitucional.

El llamado principio de convivencia pacífica no es un principio sino más bien un valor o un


objetivo prioritario de toda sociedad democrática. El principio de libertad de culto, que es diferente
de la laicidad del Estado, suele estar concebido como un derecho –de libertad de culto o religiosa.
Por último, el llamado principio de acción positiva para la equidad es una exigencia que deriva
de la propia aplicación del principio de equidad, que obliga a los poderes públicos a promover
la equidad mediante las políticas públicas adecuadas. No es tanto un principio como una serie de
mecanismos específicos dirigidos a compensar desigualdades mediante discriminación positiva.
La obligación para los poderes públicos de la acción positiva deriva directamente de la
interpretación sistemática de la ley en relación con el principio de equidad. No obstante, en un
país con tan alto grado de desigualdades como Bolivia, podría resultar conveniente
constitucionalizar como mandato expreso la obligación de los poderes públicos de aplicar
determinadas políticas a fin de reducir los niveles de desigualdad en determinados ámbitos.

Valores constitucionales

Las propuestas sistematizadas dedican muy poca atención a los valores: igualdad, libertad, justicia, dig-
nidad, solidaridad. Sobre los tres primeros cabe decir que pertenecen de lleno al discurso constitu-
cionalista clásico, que los conceptúa generalmente como principios. El de solidaridad –que, en otro
sentido, se ha clasificado como principio–, enlaza, por un lado, con el espíritu del Pacto Internacional
sobre Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966) y de los llamados derechos humanos de
tercera generación, y, por otro, con lo dicho más arriba sobre los principios del nuevo paradigma.
Es importante destacar que de las 41 propuestas analizadas sólo cinco mencionan algunos de los citados
valores. No se puede precisar si la falta de propuesta debe interpretarse como conformidad con los
valores vigentes o como rechazo. Lo cierto es que en ciertos ámbitos intelectuales, ciertos valores como
los de igualdad y libertad, están muy cuestionados por considerarse una herencia liberal. El rechazo
de plano de tales principios o valores, sin embargo, cuestiona el principio de soberanía popular, que
es uno de los fundamentos de la democracia –no sólo de la liberal. Del mismo modo, la negación de
ese par de valores socava el fundamento filosófico del principio de autodeterminación de los pueblos.
En efecto, como señala James Anaya8, la autodeterminación deriva de un presupuesto filosófico:

(…) la existencia de un impulso en el ser humano que le lleva a traducir la aspiración en


realidad; así como de un postulado, el de la inherente igualdad de todas las personas. La
doctrina suele apuntar a los preceptos normativos de libertad e igualdad invocados en la
8 Anaya, James, S., Los pueblos indígenas en el derecho internacional, Trotta, Madrid 2005, pp. 137-138.

67
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

revuelta americana contra la dominación británica y en el derrocamiento de la monarquía


francesa como los progenitores del concepto moderno de la autodeterminación. Sin embargo,
los principales valores asociados a la autodeterminación no son obviamente patrimonio
exclusivo de la historia del pensamiento occidental. En su voto individual concurrente en el
caso Namibia ante la Corte Internacional de Justicia, el juez Ammoun consideró que la
igualdad era un elemento fundamental de la autodeterminación y la vinculó con “dos
corrientes de pensamiento (...) establecidas en ambas orillas del Mediterráneo...”.

Por consiguiente, aun reconociendo que los citados principios están también en la base de todo el
discurso liberal sobre la organización social, económica y política, es imprescindible rescatar las
interpretaciones y aplicaciones de tales principios que sean acordes con el nuevo paradigma. En este
sentido, Anaya9 (2005, p 148) señala que:

Los valores de libertad e igualdad implícitos en el concepto de autodeterminación tienen


sentido para las múltiples y solapadas esferas de asociación y organización políticas que
caracterizan a la humanidad. Si se interpreta correctamente, el principio de autodeter-
minación, al igual que los valores que éste incorpora, beneficia a todos los grupos –es decir,
a los “pueblos” en el sentido ordinario del término– a lo largo del espectro de la compleja
red de interrelaciones y lealtades, y no sólo a pueblos definidos por fronteras de soberanía.

Por último, como se ha indicado anteriormente, cabe mencionar que el valor de convivencia pacífica
–que ha sido propuesto como principio– constituye uno de los requisitos esenciales de la vida civil y
democrática y está recogido de forma expresa o tácita en numerosas constituciones de corte clásico.

Sistematización de los principios y valores constitucionales

La presente sistematización tiene por objeto ordenar los diferentes principios de modo que sus
relaciones mutuas resulten más evidentes. Para ello, analizo brevemente la significación concreta de
los principales principios propuestos en el contexto boliviano y presento un gráfico en el que los
principios y valores se agrupan en tres niveles.

NIVEL I

Para empezar tenemos dos principios que están en la base de la construcción y que llamaré básicos
o fundamentales: el Principio de soberanía popular y el Principio de plurinacionalidad. Estos dos
principios se encuentran en el mismo nivel y se modulan mutuamente, ya que ambos se refieren a los
dos elementos básicos de la doctrina clásica de la democracia: el pueblo y la soberanía. El principio
de soberanía popular expresa que el origen de la soberanía es el pueblo mientras que el principio de
plurinacionalidad afirma que el “pueblo” no es una realidad unitaria sino plural.

El Principio de integridad territorial y el Principio de unidad adjetivan y caracterizan a la soberanía


estatal –por oposición a la soberanía popular– e implican la prohibición de secesión. Cabe decir que
no son estrictamente incompatibles con las exigencias del principio de plurinacionalidad ni con el de
autodeterminación10 El Principio de independencia también constituye una afirmación redundante
de la soberanía estatal. Cabe recordar lo que se decía en el Apartado 2 en el sentido de que, al menos

9. Ibid.: p. 148.

10.Como señala Anaya en el libro citado: “En el fondo, la resistencia a reconocer que la autodeterminación implica derechos para literalmente todos los pueblos se basa en el equívoco de
que la autodeterminación en sentido amplio equivale al derecho a la formación de un Estado independiente (...). Por lo general, este equívoco se deriva de la experiencia de la
descolonización, que supuso la transformación de los territorios coloniales en nuevos estados, precisamente con fundamento normativo en la autodeterminación. (...) no puede establecerse
un vínculo absoluto entre la autodeterminación y los derechos o atributos de la estatalidad.”

68
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

conceptualmente, el proceso constituyente boliviano representa un serio cuestionamiento del Estado


como forma histórica de dominación. En este sentido, la tensión entre soberanía estatal y soberanía
popular es una constante en el discurso y en la acción de los movimientos sociales.

Los Principios de plurilingüismo, plurietnicidad y pluriculturalidad tienen en común su difícil


categorización: en principio, son constataciones de hechos sociales. Así, se puede afirmar que una
sociedad es plurilingüe, pluriétnica y pluricultural. Recogidos en una constitución pueden convertirse
en valores que merecen protección o en principios que generan mandatos, derechos y, eventualmente,
condicionan la estructura del Estado, sus poderes e instituciones. En el contexto boliviano, con la
plurinacionalidad como principio básico, los anteriores principios deberían tratarse como
especificaciones de aquél.

En cuanto al Principio de pluralismo jurídico, se puede decir que expresa una condición esencial del
ordenamiento jurídico: la existencia de fuentes diversas y heterogéneas de producción normativa.
Puesto que su justificación deriva del hecho plurinacional, debe ser concebido como principio
derivado de la plurinacionalidad.

NIVEL II

El Principio democrático, en sus diferentes versiones –democracia participativa, directa y comunitaria-


cualifica la forma de manifestación de la soberanía y, consecuentemente, la estructura de los poderes
y los principios en que se van a inspirar las instituciones políticas del Estado, su estructura y mecanismos
de funcionamiento. Cada una de las versiones del principio democrático tienen por objetivo realizar,
en mayor o menor medida, el ideal básico de diluir la diferencia entre gobernados y gobernantes.

El Principio de división de poderes, en sus diferentes modalidades, se concibe como salvaguarda


frente al riesgo de que el poder se convierta en un poder absoluto. Por tanto, se trata de un principio
que cualifica la soberanía y la estructura del Estado.

Los Principios de pluralismo político y social refuerzan y cualifican el principio democrático, por lo
que se pueden calificar como especificaciones del principio democrático. En diferente sentido, cabe
decir lo mismo del Principio de transparencia entendido como un requerimiento de funcionamiento
del sistema democrático.

Sobre los Principios de supremacía constitucional y de seguridad jurídica, a los efectos del presente
análisis, basta decir que son dos características típicas de todo ordenamiento jurídico basado en un
régimen constitucional. Cabe señalar que, desde cierto punto de vista, el principio de supremacía
podría entrar en colisión con el principio de pluralismo jurídico.

En cuanto a los Principios de economía solidaria, redistribución y soberanía alimentaria, considero


que se pueden clasificar en el Nivel II aunque en un apartado específico que he llamado Principios
de Economía Política.

El Principio de descentralización puede ser un principio de segundo o tercer nivel, según el contexto.
En cualquier caso, su operatividad queda supeditada a la estructura determinada por el principio
plurinacional. Por lo que se refiere a las autonomías territoriales, como ya he señalado, considero
que, en términos generales, derivan de una determinada aplicación de este principio en el Nivel II.

69
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

NIVEL III

Simultáneamente, otros ámbitos de autonomía derivan de la aplicación del principio de


descentralización en el Nivel III (por ejemplo, descentralización administrativa, descentralización
funcional y competencial). Es importante tener presente que la autonomía no deriva de ni afecta al
carácter plurinacional del Estado.

Nivel I
SOBERANÍA POPULAR - PLURINACIONALIDAD

• Principios de Soberanía Estatal: Unidad, integridad territorial, independencia


• Principios de Soberanía Popular: pluralismo jurídico, plurilingüe, pluriétnico, pluricultural
• Valores superiores: Libertad, igualdad, justicia, dignidad, solidaridad

Nivel II
1. P. DEMOCRÁTICO 2. DIVISIÓN PODERES 3. P. DESCENTRALIZACIÓN 4. P. ECONOMÍA POLÍTICA
• Pluralismo social, pluralismo político, transparencia
• Solidaridad interterritorial
• Redistribución, economía solidaria, soberanía alimentaria

Nivel III
PRINCIPIO DESCENTRALIZACIÓN
Administrativa, funcional, competencial

Notas sobre los principios del nuevo paradigma

Como ya he señalado más arriba, los principios del nuevo paradigma son los que de modo más directo
cuestionan tanto el sistema estatal como el sistema capitalista. Algunos de esos principios los he tratado
en el apartado anterior porque no representan estrictamente una ruptura del paradigma sino una
adaptación del existente. Me refiero a los principios de pluralismo jurídico, economía solidaria,
soberanía alimentaria, transparencia y redistribución. En este apartado específico, me ocuparé
brevemente y de modo global de los demás principios: principio de reciprocidad, principio de “vivir
bien” (sumaj kamaña, sumaj kausaj), “ama sua, ama llulla, ama qhella”, principio de
complementariedad, principio de inclusión, principio de bienestar, principio de responsabilidad. La
razón de este tratamiento específico y la renuncia a intentar una clasificación responden al hecho de
que todos estos principios son algo más que meros principios políticos. De algún modo, representan
y apuntan hacia toda una cosmovisión que, siguiendo a Javier Medina, podríamos llamar cosmovisión
amerindia. Por ello y por su carácter holístico, que choca con la concepción mecanicista del derecho
occidental, resulta difícil articularlos con los otros principios. Si hubiera que representarlos en el
esquema que he trazado, quizá deberían aparecer formando un anillo en torno al esquema piramidal
trazado. Entiendo que esa es una tarea pendiente, una tarea no meramente intelectual –aunque
también- sino fundamentalmente práctica: desde el poder, desde los poderes diversos y desde la vida
cotidiana.

En el texto constitucional, probablemente deberían aparecen enumerados como principios superiores.


Como decía, estos principios encarnan la cosmovisión amerindia o, de modo, más general, una

70
RELACIÓN DE PRINCIPIOS Y VALORES

cosmovisión oriental que enlaza con algunos de los descubrimientos y presupuestos de la teoría
cuántica, al decir de Medina. En el ámbito boliviano, son muchos los autores que se han ocupado de
este asunto11 desde diversas perspectivas. Sin embargo, serán las prácticas concretas de convivencia
y los modos de ejercicio del poder las que, eventualmente, darán nueva forma a la vida y a las
relaciones: entre individuos, entre el individuo y la comunidad, entre hombre y mujer, entre el ser
humano y la naturaleza, entre Bolivia y el Mundo,… En este sentido, la nueva constitución constituye
un instrumento limitado aunque no del todo irrelevante. La constitución, ante todo, reconoce y define
espacios de poder y establece modos de ejercicio del mismo, así como objetivos y valores que deben
alcanzarse mediante el adecuado ejercicio de dichos poderes. Desde una perspectiva radical, existe
cierta convergencia entre los principios políticos fundamentales de soberanía popular,
plurinacionalidad y democracia y el nuevo paradigma; de algún modo, todos remiten a la forma
“comunidad”12: sólo en este ámbito es posible hablar de democracia directa y de reciprocidad como
principio de ordenación social. He ahí, probablemente, el núcleo central desde el que cabe pensar
la refundación.

11.Arnold, D. et al.: Hacia un orden andino de las cosas, Hisbol-Ilca, La Paz 1992; Berg, H. y Schiffers, N. (comp.): La cosmovisión Aymara, Hisbol, La Paz 1989; Estermann, J. Filosofía andina,
Abya Yala, Quito 2000; Grillo, E. (ed.) Sociedad y naturaleza en los Andes, PPEA/PNUMA/Pratec, Lima 1990; Medina J.: Repensar Bolivia, Hisbol, La Paz 1992; Suma Qamaña, Garza Azul,
La Paz 2006; Rengifo, G.: Identidad e interculturalidad en los Andes, Pratec, Lima 1999; Temple, D. Teoría de la reciprocidad, GTZ-Padep, La Paz 2003.

12.De la forma comunidad se han ocupado en Bolivia, entre otros, Raíl Zibechi: Dispersar el poder, Preguntas urgentes, La Paz 2006; Raquel Gutiérrez: Forma comunal y liberal de la política,
Comuna, La Paz; Raúl Prada: Genealogía del poder, Pisteuma, La Paz 2006.

71
Página blanca
Derechos, Deberes
y Garantías

Rosario Baptista
Página blanca
I. INTRODUCCIÓN

El proceso de reconocimiento constitucional de los derechos, deberes y garantías a lo largo de la


historia del país, ha reflejado las tendencias políticas, modelos económicos y relaciones sociales
vigentes en ese momento. Los cambios han respondido a la necesidad de dar cumplimiento a la
vigencia y validez de los derechos humanos. En la medida en que el sistema no responde a estos
principios, se generan las crisis que devienen en acciones violentas entre el pueblo y el gobierno.

En este sentido, la Constitución Política del Estado (CPE) se ha inspirado en la democracia liberal y re-
presentativa o Estado de Derecho burgués, surgido de la revolución norteamericana y francesa. A
comienzos del siglo XX, bajo la corriente del constitucionalismo social, se adoptó el principio del Estado
Social de Derecho, promotor del bienestar y de la justicia social en el marco del Derecho. Para el efecto,
se identificaba la educación, el trabajo, la previsión y la seguridad social, la cultura, el bienestar, la
recreación y la justicia, como medios para lograr una vida digna para todos1.

Por otra parte, sobre la base de los principios proclamados en la Constitución norteamericana de 1787
y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la primera Constitución boliviana
de 1826 consagró la garantía de algunos derechos individuales. El reconocimiento específico de los
derechos humanos en la Constitución, bajo la forma y estructura que conocemos hoy, tiene su origen en
la reforma constitucional de 1851. En esa Constitución se incorporó, por primera vez, una sección
dedicada a los derechos y garantías, bajo la denominación “Del Derecho Público de los bolivianos”.
Esta sección modificó la forma original prevista en la Constitución de 1826 y las sucesivas reformas, que
solamente contenían una última sección sobre garantías.

En la Convención Nacional de 1938 que reformó la Constitución se reconocieron, por primera vez, los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Bajo la influencia del constitucionalismo social se
introdujeron los Regímenes Social y Cultural y las secciones relativas a la familia y el campesinado, así

1 Trigo, Ciro Félix. Derecho Constitucional Boliviano.

75
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

como el reconocimiento de un primer listado de derechos, incorporó el habeas corpus y la inviolabilidad


de la propiedad privada condicionada al cumplimiento de una función social vigente hasta la fecha.

Adicionalmente, esta reforma estableció la garantía para el ejercicio público de todo culto distinto al de
la religión católica. Sin embargo, mantuvo la exclusión de los derechos de ciudadanía de los indígenas
y las mujeres, aunque emplea el término de “persona”, como único destinatario de las disposiciones
constitucionales, en lugar del de “hombre”.

El Régimen Económico debe responder al principio de justicia social, con el fin de asegurar una existencia
digna de todos los habitantes. El Régimen Social reconoce y protege el derecho al trabajo y la seguridad
social, incluyendo el trabajo de obreros, campesinos, empleados públicos, trabajadores manuales y
mineros. Sin embargo, mantiene excluidos a los trabajadores agrícolas, a quienes no se les reconocía
ningún derecho laboral, tales como una remuneración por su trabajo o a elegir dónde trabajar. Eran sim-
plemente “pongos”, es decir, sujetos semi esclavizados.

En la sección sobre la familia se reconoce la igualdad de derechos de los hijos y el derecho de los niños
a la defensa de su salud física, mental y moral, al hogar, la educación y asistencia sí se hallan en situación
de abandono, enfermedad o desgracia.

En la sección destinada al Régimen Cultural se declara a la educación como la más alta función del
Estado. Se determina la obligación de los niños de 7 a 14 años de asistir a la escuela. La educación es
gratuita. La vocación y capacidad como condiciones para que los ciudadanos accedan a la enseñanza
superior. La garantía del Estado para quienes no cuenten con los recursos económicos para estudiar. El
fisco subvenciona la autonomía universitaria y su funcionamiento. Declara la riqueza artística,
arqueológica, histórica y religiosa como tesoro cultural de la nación y la obligación del Estado de
fomentar la cultura del pueblo.

Finalmente, en la sección relativa al campesinado, el Estado reconoce y garantiza la existencia legal de


las comunidades indígenas, la necesidad de una legislación indígena y agraria, diferenciada según las
distintas regiones del país y la obligación del Estado de fomentar la educación del campesino mediante
núcleos escolares indígenas.

La reforma constitucional de 1945 introdujo la garantía de la propiedad privada, siempre y cuando su uso
no perjudique el interés colectivo. Los impuestos se determinan en forma proporcional y progresiva, lo
cual implica un sacrificio igual de los contribuyentes. Reconoce parcialmente el derecho de ciudadanía
a las mujeres, que pueden votar para la formación de las municipalidades. En materia laboral se establece
el fuero sindical. En el ámbito familiar se reconoce la igualdad jurídica de los cónyuges, el matrimonio
de hecho por unión concubinaria y la investigación de paternidad.

La reforma constitucional de 1947, sancionada por el Congreso Constituyente, modifica las disposiciones
sobre nacionalidad y ciudadanía. Suprime la distinción de bolivianos de nacimiento y por naturalización.
Reduce el término de residencia de extranjeros de 3 a 2 años para adquirir la nacionalidad boliviana, que
la concede el Concejo Municipal sin intervención del Poder Ejecutivo. La mujer extranjera casada con
boliviano puede adquirir la nacionalidad del esposo si reside en el país y da su consentimiento y no la
pierde por viudez o divorcio.

En la reforma de 1961 se incorpora el artículo sobre deberes fundamentales de las personas, el


reconocimiento del derecho de asilo diplomático, la nacionalidad plural, el voto universal, obligatorio,
directo, igual y secreto. Se abolió la pena de muerte por delitos de asesinato, parricidio y traición a la
patria, sustituyéndola por 30 años de presidio sin derecho a indulto. En cuanto a las garantías se determina

76
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

que corresponde a los tribunales y jueces especiales, la decisión de litigar sobre cuestiones electorales,
agrarias y del trabajo y seguridad social.

El tema sobre régimen agrario y campesino, incluido por primera vez, incorpora los principios de la
reforma agraria sobre la tenencia y distribución de la tierra, reconocimiento de las organizaciones
campesinas, la protección del solar campesino y la pequeña propiedad, la explotación de los recursos
naturales renovables y las migraciones para equilibrar la distribución de población en el territorio
nacional.

La reforma de 1967 incorpora el Art. 6, mediante el cual se reconoce la personalidad y capacidad jurídica
y la garantía para el ejercicio de los derechos y libertades bajo el principio de no discriminación. Modifica
el Art. 7, incorporando los derechos a la seguridad, a una remuneración justa que asegure una existencia
digna y a la seguridad social. Modifica la redacción y alcance de las garantías judiciales. Complementa
las disposiciones sobre el habeas corpus e incorpora el recurso de Amparo para garantizar el ejercicio
de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución. Suprime dos artículos: El primero relacionado
con el derecho de asilo diplomático y extradición aplicable a delitos comunes, no políticos y el segundo
sobre el reconocimiento de los derechos civiles.

En esta reforma por primera vez se reconoce el derecho de ciudadanía en términos de igualdad para
hombres y mujeres e incorpora el régimen electoral, reconociendo el derecho a votar en elecciones
municipales a los extranjeros. En el régimen social, menciona específicamente a los juzgados de Trabajo
y la Corte Nacional del Trabajo, como instancia jurisdiccional para la resolución de conflictos laborales.

La reforma constitucional de 1994 ha sido la más importante en materia de derechos humanos, al


reconocer en el Art. 1 el carácter multiétnico y pluricultural de Bolivia; en el Art. 171 los derechos
económicos, sociales y culturales de los pueblos indígenas. Modifica la edad para el ejercicio del derecho
de ciudadanía a 18 años de edad. Se crea el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el
Defensor del Pueblo.

La última reforma constitucional de 2004 incluye modificaciones importantes relativas a los derechos
políticos, ampliando la definición de la forma de gobierno, denominándola como “democrática
representativa y participativa” e incorpora un nuevo texto en un segundo parágrafo, que define a Bolivia
como un “Estado Social y Democrático de Derecho, que sostiene como valores superiores de su
ordenamiento jurídico, la libertad, la igualdad y la justicia”.

En el Art. 4º amplía las facultades soberanas del pueblo para deliberar y gobernar por medio de sus
representantes y “mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum”.
Asimismo, reconoce el derecho de adquirir la nacionalidad boliviana a hombres y mujeres en igualdad
de condiciones y establece que no se pierde la nacionalidad boliviana por adquirir otra extranjera ni se
obliga a renunciar a su nacionalidad a quien adquiera la boliviana. Asimismo, introduce el recurso
constitucional de habeas data, para garantizar el ejercicio de los derechos a la intimidad, la privacidad
personal y familiar, a la imagen, la honra y reputación.

Por otra parte, si bien no se trata de un reconocimiento de los derechos políticos individuales, vale la
pena mencionar también la ampliación de la disposición relativa a la representación popular, que será
ejercida por los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas, en igualdad de
condiciones. Otra modificación importante es la relativa a la reforma total de la Constitución, como
potestad privativa de la Asamblea Constituyente, para cuyo fin debe convocarse a elección de los
constituyentes.

77
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

La visión histórica del tratamiento de los derechos y garantías en la Constitución dará la pauta para
apreciar con mayor claridad la influencia de una tendencia u otra en las propuestas que se analizan en
este documento.

II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La convocatoria a la Asamblea Constituyente es la expresión del agotamiento de un modelo


económico, social y político estructural e históricamente excluyente, elitista y arbitrario que colmó
la desesperanza del pueblo boliviano. Es la expresión de la emergencia y acción de naciones,
pueblos, etnias, sectores, regiones, ciudadanos, hombres y mujeres que reivindican su historia, su
cultura, sus visiones, aspiraciones y derechos y plantean y demandan su reconocimiento, su
inclusión, participación y decisión en la reconducción y reconfiguración de un nuevo modelo
social, político y económico del país.

En este contexto, se alinean las conquistas y logros sociales tales como el reconocimiento del carácter
multiétnico y pluricultural, la democracia participativa, los derechos de las agrupaciones ciudadanas, la
iniciativa legislativa, el referéndum y, sobre todo, la Asamblea Constituyente como mecanismo para la
reforma total de la Constitución. Esos aspectos posibilitarán la profundización y reconducción del proceso
de cambio y del nuevo modelo de país.

La realización de la Asamblea Constituyente es un logro sin precedentes en la historia republicana. La


posibilidad de realizar una reforma integral a la Constitución Política del Estado, con representantes
elegidos por el voto popular, es una oportunidad única para replantear muchos aspectos de la vida repu-
blicana, subsanando aquellas exclusiones que contravienen los más elementales principios democráticos
y de derechos humanos. Es la primera vez que todos los sectores sociales, grupos, organizaciones,
partidos y ciudadanos desde el llano participan en el debate preconstituyente y se alistan a ser co-
protagonistas del resultado final, junto con los constituyentes elegidos.

Los procesos de reforma constitucional, dados en Bolivia a lo largo de la historia, han mostrado las
siguientes características:

a. Normativa constitucional débil en lo referente al reconocimiento de derechos y mecanismos de


garantía poco eficientes.
b. Debilidad estructural del Estado y fomento de la tolerancia para transgredir la norma, debido al
incumplimiento de la Constitución por parte de gobiernos autoritarios e inconstitucionales,
sobre todo en el cumplimiento de los derechos.
c. Frustración debido a la gran expectativa de resolución de conflictos a través de soluciones
normativas y baja disposición para el cumplimiento y respeto a las normas.
d. Marginación de grandes sectores de la población en la toma de decisiones

Sin embargo, la convocatoria a la Asamblea Constituyente se produce en un momento de crisis estructural


del Estado, pobreza generalizada, grandes disparidades económicas, polarización en las visiones y
posiciones respecto a las causas, efectos y vías de solución de la crisis económica y política, presiones
internacionales a favor de los intereses de las inversiones extranjeras

Ante este contexto, la Asamblea Constituyente, como expresión de la voluntad soberana del pueblo,
tiene fáctica y legalmente la posibilidad de establecer de manera integral un nuevo pacto social, político,
cultural y económico incluyentes y tolerantes, en el marco de una democracia más participativa y
respetuosa de los derechos humanos fundamentales.

78
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Por otro lado, se deben tomar en cuenta dos aspectos que incidirán en el tratamiento de las reformas
constitucionales, relacionadas con las diferencias y divergencias en las concepciones. Por una parte, al
valor y posibilidades de cumplimiento de los derechos humanos y por la otra, la correlación de fuerzas
políticas y las presiones directas e indirectas sobre los constituyentes.

El contexto internacional

En las últimas décadas del siglo XX y tras un dificultoso y complejo proceso, la comunidad internacional
ha promovido el reconocimiento de los derechos humanos. Sin embargo, la consolidación de la vigencia
de los derechos ha quedado como tarea pendiente para este siglo.

Luego de transcurridos los primeros seis años, la realidad y tendencias internacionales configuran un
panorama complicado para conseguir la plena vigencia y efectividad de los derechos humanos.

En este contexto, se tiende a priorizar los derechos civiles y políticos, tales como la seguridad estatal y
colectiva, en desmedro de las libertades y derechos individuales. Se otorgan facultades legales a orga-
nismos de seguridad, Ministerio Público y judiciales, que vulneran libertades, derechos y garantías
fundamentales, como justificación para enfrentar amenazas del terrorismo, tráfico de drogas, lucha
armada, conflictos y movilizaciones sociales. En consecuencia, se restringen muchos derechos
reconocidos en el marco internacional.

Adicionalmente, la alteración en la aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales se refleja


en el debilitamiento y desmantelamiento del Estado de Bienestar. La evidente debilidad conceptual y
normativa de estos derechos, considerados de realización progresiva, los convierte en carentes de
exigibilidad inmediata y efectiva, pues su cumplimiento depende de la disponibilidad del Estado.

La pérdida de credibilidad del sistema de partidos ha incrementado la debilidad institucional del Estado.
Esto tiene como causa, entre otros puntos, la corrupción, estructura y comportamiento antidemocráticos,
verticalistas y autoritarios en la aplicación y gestión del modelo, sin considerar las reivindicaciones,
demandas y propuestas de la sociedad. Por otra parte, es evidente la falta de consenso y, en muchos
casos, rechazo al reconocimiento y positivización de los derechos colectivos, difusos o de los pueblos,
tales como el derecho al medio ambiente, al desarrollo o a la paz.

Casi en todos los países de América Latina han fracasado las reformas estructurales de carácter neoliberal,
cuyos supuestos logros macroeconómicos, privatizaciones y liberalización no se han reflejado en el
mejoramiento efectivo de las condiciones de vida, reducción de la pobreza, la exclusión y marginalidad
de grandes sectores de la población.

Se debe destacar el fortalecimiento de los movimientos sociales, pueblos indígenas, colectivos de mujeres,
etc. que reivindican sus aspiraciones por mejores condiciones de vida, reconocimiento y respeto a sus
derechos, tierra, territorio, defensa de recursos naturales, participación efectiva en las instituciones y los
procesos de toma de decisiones públicas, mediante mecanismos de democracia directa y la
transformación de los modelos estatales.

Las reformas constitucionales, en casi todos los países de la región, han incorporado, ampliado y
fortalecido los derechos económicos, sociales y culturales, e incluso los derechos colectivos (ambientales,
indígenas) con efectos reales mínimos, así como también mecanismos de democracia directa
(referéndum, plebiscito, asamblea constituyente, iniciativa popular legislativa, revocatoria de mandato)
y han ampliado el derecho a la representación política a agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.

79
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS


1. Situación actual

En la estructura de la Constitución vigente, los regímenes especiales –referentes al reconocimiento o


garantía de los derechos humanos en las áreas social, agraria y campesina, cultural y familiar–, no
ayudan a que los derechos y garantías se especifiquen bajo un solo título, y por el contrario hacen que
se encuentren dispersos o su formulación no corresponda, lo cual impide tener una visión global del
reconocimiento que cada derecho tiene y la protección que debe brindar el Estado.

Por otra parte, el reconocimiento de los derechos es escueto, restringido y a veces implícito, lo cual
abre el espacio a que estos aspectos importantes queden librados a la interpretación por parte de los
órganos y autoridades correspondientes. En ese mismo sentido, en la jerarquía normativa que establece
la Constitución no se contemplan los Convenios Internacionales de derechos humanos que Bolivia ha
ratificado, lo que limita su inclusión y aplicación en el orden interno.

En la Constitución no se reconoce el derecho al desarrollo, la paz, el medio ambiente, del consumidor,


derechos específicos de las mujeres, de personas de la tercera edad. Los derechos económicos, sociales
y culturales y los derechos colectivos, tanto en su garantía como en su contenido no cuentan con un
desarrollo suficiente. El tratamiento específico de los derechos de los pueblos indígenas aún no es
inclusivo, real y concreto. Asimismo, algunos derechos individuales como el derecho a la información,
no se reconocen expresamente.

La limitación de los mecanismos efectivos que garanticen el cumplimiento de los derechos, los
convierte, en algunos casos, en derechos imposibles, lo cual genera una expectativa desproporcionada
que debilita su legitimidad y por tanto su vigencia sociológica.

2. Principales tendencias

Como se dijo anteriormente, por primera vez el proceso preconstituyente ha incorporado en la


discusión y formulación de propuestas, a los movimientos sociales y organizaciones, cuya abrumadora
presencia y capacidad de propuesta ha opacado las tendencias conservadoras de los partidos políticos.
Los pueblos indígenas y originarios y las mujeres han ganado protagonismo al romper la dependencia
de los partidos políticos, que ya no los representan.

Este hecho marca la diferencia respecto a los procesos anteriores de reforma constitucional. La riqueza
de este proceso se sustenta en la inclusión y participación democrática. También refleja las tensiones
ideológicas entre una débil, pero aún vigente posición conservadora que pugna por mantener el viejo
orden de cosas, frente a una creciente presencia de quienes jamás antes pudieron hacer escuchar su
voz y que ahora demandan el protagonismo del cambio.

La propuesta de los movimientos sociales rompe en alguna medida con los límites impuestos por el orden
establecido. No se limita a plantear el reconocimiento de derechos específicos sobre la diversidad, la
interculturalidad y el pluralismo, sino que busca reparar la historia de exclusión, con acciones concretas.

3. Aspectos pendientes

La Asamblea Constituyente debe llenar el vacío actual sobre la jerarquía de los tratados en general y los
de derechos humanos en particular, en base al análisis de las diferentes posiciones que existen al respecto.

80
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Como parte de los aspectos generales para la formulación de una nueva constitución, se debe tomar
en cuenta el estilo y el lenguaje que finalmente reflejará la redacción del documento, pues éste se
convierte en la base para el ordenamiento jurídico del Estado.

En este sentido, se debe tomar en cuenta que los términos encubren connotaciones ideológicas y se
construyen posiciones filosóficas que constituyen la columna vertebral de una norma. En este caso,
es muy clara la variación del léxico con relación a la denominación de los derechos humanos, ya
que se utilizan diferentes expresiones, como derechos individuales, derechos fundamentales, derechos
del hombre, derechos de la persona humana, derechos naturales, derechos subjetivos, libertades
individuales, libertades públicas, libertades personales, etc.; cada una de ellas responde a diferentes
épocas, fundamentos doctrinales, posiciones filosóficas o corrientes ideológicas.

Más allá de la designación que se adopte (la Constitución actual los denomina “derechos fundamen-
tales”), es importante mantener claro el objetivo, a fin de asegurar su vigencia sociológica que les
confiera funcionalidad y eficacia y evitar que el lenguaje normativo reste la claridad que se requiere
para la comprensión generalizada del contenido. El silencio normativo, entendido como la ausencia
de formulaciones gramaticales, tiene importancia en cuanto a los derechos humanos no reconocidos
explícitamente, lo que los convierte en implícitos, por lo que puede tener un profundo significado en
el marco del lenguaje utilizado.

Por ello, la formulación normativa debe expresar claramente la voluntad de los legisladores, quienes
deben considerar, a su vez, que el sentido del lenguaje obedece a aspectos de orden cultural, histórico
e incluso a la forma de vida de la sociedad y a las particularidades de cada sistema jurídico (por
ejemplo, cuando se habla de libertad, puede entenderse a ésta como valor, como principio general,
como libertad pluralizada normativamente en un conjunto de libertades, según el contexto en el que
se inserta).

Debe tomarse en cuenta que la reforma total de la Constitución no debe usar como base la estructura
actual. Se puede pensar en una nueva estructura, en la que todo el cuerpo normativo se fundamente
en los derechos humanos, tanto en lo que se refiere a su reconocimiento y garantía, como en la
definición de la estructura misma del Estado, las atribuciones, división y coordinación de Poderes, las
atribuciones y definición institucional del Ministerio Público, Contraloría General, Defensor del
Pueblo, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, etc.

Por otro lado, la Constitución puede contener dos tipos de normas. Las primeras se denominan
operativas y son aplicables sin necesidad previa de reglamentación. Esto conlleva que en el caso de
los derechos pueden ser ejercidos por su solo imperio. Las segundas se denominan programáticas y
están supeditadas a la creación de una directiva, una guía a una norma inferior que la reglamente, que
la desarrolle y precise. Por tanto, hasta que la normativa inferior se dicte, el ejercicio del derecho
quedará en suspenso. Por ello debe definirse la modalidad a ser adoptada para el reconocimiento de
los derechos humanos en la nueva Constitución.

Una tarea previa debe consistir en definir la estructura general de la nueva constitución que deberá
usar como guía la garantía y vigencia plena de los derechos humanos, según lo afirmado antes.

En este marco, solamente se analizan aquellas propuestas que implican un cambio, inclusión o
ampliación respecto a la constitución vigente. La organización de las propuestas se ha hecho en base
a los actores, temas abordados y las tendencias generales por cada uno de los temas.

81
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

IV. ACTORES PROPONENTES


Se han analizado treinta propuestas y posiciones de diversos actores organizados en cuatro grupos.
Cabe mencionar que para el caso de este eje temático, el primer grupo de actores ha sido subdividido
en dos categorías.

CUADRO DE ACTORES PROPONENTES

Nº DE
GRUPO TIPO DE ORGANIZACIÓN NOMBRES DE LOS ACTORES
PROPUESTAS

1 Organismos públicos que Universidad Autónoma Juan Misael Saracho – Tarija 2


correspondan al eje temático Viceministerio de la Mujer

2 Partidos políticos, agrupaciones MBL 6


ciudadanas y organizaciones MNR
indígenas constituyentes MAS
ADN
PODEMOS
AIRA

3 Organizaciones cívicas, corporativas y CIDOB 14


movimientos sociales relevantes CSUTCB
CSCB
CPESC
FNMCB-BS
FNMCB-BS - Tarija
Afro descendientes
CONAMAQ
RAQAYPAMPA
Pacto de Unidad
Nación Kallawaya
Cumbre Social por la Asamblea Constituyente
Ayllus de Cochabamba
Alianza Estratégica “Para la inclusión de las
diversidades”

4 Propuestas de ONGs, Iglesias y otros. LIDEMA 8


Propuestas individuales PRODENA
Mesas CEPAS-CARITAS
Proyecto Mujeres en la Asamblea Constituyente
CEJIS
Capítulo Boliviano de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo
Comunidad de Derechos Humanos
Máximo Urquieta Mitma, Concejal de Llallagua,
Potosí

Total
Tota 30
30

82
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

V. ANÁLISIS
1. Caracterización de propuestas

Organismos públicos relacionados con el tema

En este grupo se analizan las propuestas de instancias estatales, que en este caso son la Universidad
Autónoma Juan Misael Saracho y el Viceministerio de la Mujer.

a. Universidad Autónoma “Juan Misael Saracho” Tarija

Es una propuesta de redacción completa de una nueva Constitución que intenta ser doctrinal,
académica y conciliadora de las diferentes posiciones y visiones de los sectores y regiones de
Bolivia. En general, si bien incorpora algunos derechos, deberes y garantías que no se incluyen
en la Constitución actual, no cambia mucho el esquema actual relativo a estos temas.

b. Viceministerio de la Mujer

El aporte del Viceministerio es el resultado de encuentros departamentales con mujeres indíge-


nas, originarias y afro-descendientes, en acción coordinada con el ex-Ministerio de Asuntos
Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO), la ex-Unidad de Coordinación para la Asamblea
Constituyente (UCAC) y el apoyo técnico de ADEP/GTZ, APSA/MACA.

Partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y organizaciones de Pueblos Indígenas Constituyentes

Se toman en cuenta a los partidos políticos tradicionales y agrupaciones ciudadanas que se presentaron en
las recientes elecciones para la Asamblea Constituyente y cuyas propuestas traten el tema, en alguna forma.

a. Poder Democrático Social (PODEMOS)

Suprime los regímenes especiales relacionados con el tema social, cultural, de familia, agrario
y campesino. Traslada su contenido a la primera parte. Describe de modo detallado y extenso
los derechos, deberes y garantías.

b. Movimiento al Socialismo (MAS)

Propone el tratamiento de los derechos humanos agrupándolos en derechos colectivos, derechos


de los pueblos y derechos individuales. Es una enumeración dispersa, que no pretende ser una
redacción definitiva, sino una propuesta de temas a ser debatidos.

c. Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)

En el marco de una amplia exposición de motivos, propone un discurso ético sobre los derechos
humanos, analiza su evolución histórica y propone la incorporación del catálogo completo y
sistematizado de derechos de primera y segunda generación y la inclusión de los derechos de
tercera y cuarta generación.

d. Movimiento Bolivia Libre (MBL)

Hace un análisis político y presenta directrices que recomienda aplicarlas en la redacción de la


nueva constitución. En materia de derechos sólo presenta sugerencias para la adopción de
políticas públicas, no normas de carácter constitucional.

83
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

e. Acción Democrática Nacionalista (ADN)

El documento presentado no expresa nada especifico con respecto al tema de derechos, deberes
y garantías.

f. AIRA

No incluye en su propuesta ningún aspecto relativo a los derechos, deberes y garantías. Esta
propuesta muestra su oposición a todas aquellas que pretenden ampliar y explicitar la
participación de pueblos indígenas y originarios, a partir del reconocimiento de derechos
específicos.

Organizaciones cívicas, corporativas y movimientos sociales relevantes

Este grupo incluye a organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales y pueblos indígenas,
originarios y campesinos. Estos últimos son los protagonistas de este grupo, con una cantidad de
propuestas construidas y trabajadas en largos procesos de consulta y amplio debate.

a. Propuesta Indígena, Campesina y Originaria (Pacto de Unidad)

Esta propuesta (aún en proceso) constituye un importante esfuerzo por construir una posición
común desde las organizaciones campesinas, indígenas y originarias. Intenta negociar en la
Asamblea Constituyente una sólida propuesta que concilie las posiciones de todas las
organizaciones indígenas y originarias del país, a fin de no dispersar esfuerzos ni generar
contradicciones que impidan la consolidación de un cambio positivo para todos. Es un esfuer-
zo que posibilita identificar con mayor claridad aquellos aspectos de consenso, más allá de las
particularidades regionales, culturales y políticas.

En el tema de derechos y garantías, propone un listado de derechos clasificados por temas, en


este orden: colectivos, políticos, económicos, territoriales, culturales e individuales.

b. Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB)

Su punto de partida es la Constitución vigente y solamente propone la inclusión de algunos


artículos.

c. Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB)

Plantea la recuperación y plena vigencia de los derechos indígenas originarios y de los derechos
humanos en general. Pone especial énfasis en los derechos colectivos, el derecho consue-
tudinario y reivindica el restablecimiento de lo colectivo.

d. Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyu (CONAMAQ)

Incluyen a los afro bolivianos, quienes se autodefinen como naciones de primer orden que
forman parte del Estado boliviano único e indivisible.

e. Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPESC)

Se trata de una propuesta completa en cuanto a derechos, clasificados por temas. Toman en
cuenta los derechos que no constan en la actual Constitución del Estado.

84
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

f. Federación Nacional de Mujeres Campesinas “Bartolina Sisa” (FNMCBBS)

Plantean el reconocimiento de los derechos colectivos establecidos internacionalmente.

g. Federación Departamental de Mujeres Campesinas de Tarija “Bartolina Sisa” (FDMCBBS)

Plantea el reconocimiento y garantía de la libertad para todos, la sanción del patronazgo, el


pongueaje y el servilismo y la expresa mención de que no existe la esclavitud en el país.

h. Afro descendientes

Plantean el reconocimiento de derechos basados en la igualdad, el respeto a las diversidades


culturales, ideológicas, etc., sin discriminación racial, de sexo, edad, o por discapacidad. Entre
los derechos fundamentales, se menciona el derecho a la vida, a la libertad, a la felicidad;
respeto a la identidad afro cultural y racial, fortalecimiento de la identidad a través de la
organización que representa a los afro descendientes (derecho de asociación).

i. Cumbre Social por la Asamblea Constituyente

Derecho de igualdad ante la ley. Acceso gratuito a la justicia e independencia del poder judicial.
Modificar la actual relación entre derechos individuales, sociales y colectivos. Dar prioridad a
los derechos colectivos.

Propuestas de organismos no gubernamentales (ONGs), Iglesias y otros, así como propuestas


individuales

En este grupo se encuentran diversas instituciones de la sociedad civil que han consultado con
organizaciones para la elaboración de propuestas tendientes a resolver sus demandas. Los eventos se
realizaron en todo el país e incluyeron talleres con metodología participativa. Las propuestas corres-
ponden a diferentes niveles de organización, en distintas regiones.

a. Capítulo Boliviano de DD.HH., Democracia y Desarrollo

Esta propuesta es la más completa en el tema. Contiene un espectro amplio de garantías, la


inclusión de derechos para grupos especiales (tercera edad, mujeres, niños/as y adolescentes,
discapacitados y enfermos), derecho al desarrollo, de los pueblos indígenas, del medio ambiente
y otros. Es un detallado catálogo que concuerda con los convenios internacionales de derechos
humanos. Constituye un esfuerzo participativo de ONGs que integran el Capítulo, en un proceso
de consulta con instituciones, organizaciones y movimientos sociales de distintos sectores y
regiones.

b. CEPAS-Cáritas Cochabamba

Esta es una propuesta emergente resultado de la realización de talleres participativos con


organizaciones sociales. Estos eventos recogieron demandas en varias áreas, no necesariamente
relacionadas con la Asamblea Constituyente. En un segundo momento, se realizaron talleres en
los que se diferenciaron aquellas propuestas que podían incluirse en la reforma constitucional,
relacionadas con las políticas públicas o reformas legislativas. No constituye una propuesta
integral ni de redacción, sino un punteo de temas que debieran ser tomados en cuenta al
momento de abordar la redacción de derechos.

85
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

c. CEPAS-Cáritas Santa Cruz

Esta propuesta corresponde a la sistematización de los talleres realizados en Santa Cruz, con la
participación de las organizaciones sociales.

d. CEPAS-Cáritas Nacional

Es una iniciativa impulsada por CEPAS-Cáritas, como respuesta a la necesidad de cambio que
enfrenta el país. El documento fue publicado en mayo de 2005. En la mesa Nº 7 se discutieron
los temas relativos a derechos, deberes y garantías, en los nueve departamentos del país. Este
documento no pretende constituirse en una propuesta de redacción, sino en un referente de
reflexión sobre los principales temas que deberán considerarse en la Asamblea Constituyente,
al momento de adoptar una carta de derechos fundamentales.

e. Liga de Defensa del Medio Ambiente (LIDEMA)

Es una institución sin fines de lucro que agrupa a varias instituciones que comparten la
preocupación por el medio ambiente, y su propuesta se circunscribe a este tema, respecto al cual
plantea una serie de derechos, deberes y garantías ligados a la preservación, uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

f. Asociación Pro defensa de la Naturaleza (PRODENA)

Como institución sin fines de lucro dedicada a la preservación del medio ambiente y la naturaleza,
ha elaborado una propuesta referida únicamente a aquellos derechos relacionados con estos temas.

g) Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS)

Esta Institución Privada de Desarrollo, promueve y defiende los derechos de pueblos indígenas
de tierras bajas, con énfasis en Tierra y territorio. Su propuesta está desarrollada
exclusivamente en torno al reconocimiento de derechos de pueblos indígenas, tanto en el
marco individual como colectivo. Abarca también deberes y garantías, en este mismo ámbito.

h. Proyecto Mujeres hacia la Asamblea Constituyente

Esta propuesta representa la posición de cientos de mujeres de diferente origen étnico y geográ-
fico, clase social, posición y actividad económica. La propuesta es el resultado de muchos
talleres y reuniones de discusión, a lo largo de dos años, en el marco de una alianza institucional
de la Coordinadora de la Mujer, Foro Político de Mujeres, Plataforma de la Mujer, Asociación
de Mujeres por la Equidad y la Igualdad (AMUPEI).

2. Temas abordados por las diversas propuestas

A continuación se exponen la clasificación de las distintas posiciones y actores de acuerdo a los temas
identificados

a. Derechos individuales

Hacen referencia al reconocimiento y garantías específicas de los derechos civiles, políticos,


económicos, sociales y culturales cuyo ejercicio es de carácter personal. Se debe mencionar que
algunos autores prefieren clasificar como derechos colectivos a los derechos económicos,

86
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

sociales y culturales. En ese sentido, cabe anotar que no se ha agotado el debate en torno a su
vigencia efectiva, pues éstos dependen de acciones positivas progresivas de parte del Estado.

Todas las propuestas coinciden en que la actual Constitución contiene un tratamiento


sumamente limitado de los derechos y una insuficiencia de garantías. Por esta razón, demandan
ampliar el tema, conforme a los convenios internacionales que se han ratificado a través del
Congreso. Sin embargo, bajo este criterio inicial de coincidencia entre todas las propuestas,
existen también divergencias en cuanto a su tratamiento constitucional. Para facilitar la
sistematización, este grupo de derechos se subdividió en dos grupos: Derechos civiles y políticos
y derechos económicos, sociales y culturales.

En el análisis se aprecia la diversidad de planteamientos. Por ejemplo, algunas redactan la lista


completa de artículos, abordando toda la carta de derechos, otras solamente han tomado
aquellos derechos que son de su área de interés, tales como mujeres, pueblos indígenas, medio
ambiente y recursos naturales, por ejemplo. Hay también aquellas que se limitan a hacer un
punteo y otras solo recomendaciones; pero todas permiten identificar aspectos polémicos en
algunos casos y en otras coincidencias que pueden ser la base para lograr consensos.

Para viabilizar el análisis, los derechos se han subdividido en civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, con el fin de facilitar el análisis.

b. Derechos colectivos

Comprende las propuestas relativas a derechos de los pueblos indígenas, originarios,


campesinos, emigrantes, etc., de grupos especiales tales como de mujeres, niños/as,
adolescentes, tercera edad, personas con discapacidad o enfermedad y aquellos que son
comunes a todos, correspondientes a los derechos vinculados al medio ambiente, la paz y el
desarrollo.

c. Garantías

Contempla las propuestas sobre acciones, procedimientos y mecanismos jurisdiccionales y de


acción inmediata previstos para asegurar la vigencia plena de los derechos, así como para el
restablecimiento de derechos vulnerados, como el Habeas Corpus, Habeas Data y Amparo,
además de otros nuevos.

d. Deberes

Se refiere a las propuestas que plantean el establecimiento de obligaciones, responsabilidades


y deberes de las personas.

3. Tendencias de las propuestas por temas

En este punto se muestran las tendencias de las propuestas por cada uno de los temas descritos, a fin
de visualizar comparativamente los contenidos.

a. Derechos Individuales

Derechos civiles. En las diferentes propuestas, hay derechos civiles comunes a casi todas, pero
bajo ópticas distintas. Como propuestas novedosas, destacan el derecho a la autodeterminación
individual, entendida como la libertad de decidir por uno/a mismo/a, el respeto a los derechos
colectivos en el ejercicio del derecho a la intimidad y a la privacidad, el derecho a la identidad

87
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

propia y opciones individuales, relacionado con el derecho a ser nombrados y reconocidos con
los nombres tradicionales de sus nacionalidades. Se toman en cuenta solamente aquellas
propuestas que proponen el reconocimiento de nuevos derechos actualmente no reconocidos
en la CPE, y las que complementan o modifican el texto vigente. Por tanto si ninguna propuesta
se refiere a algún tema específico existente en la Constitución, implica que se acepta y ratifica
su contenido.

DERECHOS CIVILES

Caracterización de las propuestas

Existe coincidencia respecto a la ampliación del reconocimiento de derechos civiles que no están en la actual Constitución,
formuladas de manera diferente pero en su mayoría conforme a los Convenios Internacionales de Derechos Humanos:

• Derecho a la información (CPESC, MNR, PODEMOS) pública (CEJIS), veraz y oportuna (CPESC) y atención de las
instituciones públicas, cooperativas y privadas que cumplan función pública, su obligación de suministrar documentos que
sean solicitados y responder de forma veraz, completa y oportuna (Pacto de Unidad), relacionada con la actividad pública
y privada que afecte el medio ambiente (LIDEMA), en especial la que contribuye a preservar la salud pública, la calidad
ambiental, la que pueda afectar la salud y sobre los productos de expendio público (PRODENA), que garantice la
transparencia e integridad de la gestión gubernamental, la aplicación de las políticas públicas y la conducta de los
servidores públicos (Proyecto Mujeres a la Constituyente).
• A la integridad, garantizada contra el tráfico y trata de personas en todas sus formas (MAS) y contra la desaparición forzada
de personas (Capítulo de DD.HH.).
• A la objeción de conciencia (Capítulo de DD.HH., CEPAS-Cáritas Santa Cruz y Nacional).
• A recibir asilo o refugio (Capítulo de DD.HH.).
• De afiliación voluntaria de profesionales a sus colegios gremiales (Capítulo de DD.HH.)
• A la justicia pronta y oportuna (CEPAS-Cáritas Cochabamba).
• A la calidad de vida, a un buen trato social y sin discriminaciones (CEPAS-Cáritas).
• A la identidad, relacionada con el origen étnico y cultural. Al nombre, a ser reconocidos con los nombres tradicionales
de las nacionalidades indígenas y originarias (Pacto de Unidad).
• A la educación en las nuevas tecnologías y a distribuir en línea trabajos literarios, artísticos o científicos y a un orden
social en el ciberespacio (MNR).

La mayor parte de las propuestas considera que la actual Constitución debe ampliar el reconoci-
miento de derechos.

A continuación se analiza cada uno, señalando los posibles temas de controversia o polémica
y los de consenso:

– Derecho a la información, es el derecho de mayor consenso, aunque formulado en algunas


propuestas sin mayor detalle, y en otras con especificación de su ámbito de aplicación y
alcance. Así, se plantea como derecho a la información pública, veraz y oportuna; a la
información y atención de las instituciones públicas, cooperativas y privadas que cumplan
función pública, su obligación de suministrar documentos que sean solicitados y responder
de forma veraz, completa y oportuna; a la información relacionada con la actividad pública
y privada que afecte el medio ambiente, contribuya a preservar la salud pública, la calidad
ambiental, la que pueda afectar la salud y sobre los productos de expendio público, que
garantice la transparencia e integridad de la gestión gubernamental, la aplicación de las
políticas públicas y la conducta de los servidores públicos. El amplio alcance que se plantea

88
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

para este derecho ratifica la necesidad de su reconocimiento, pero tendrá que debatirse su
alcance en el texto constitucional, en términos de su aplicación y garantía.

– El reconocimiento del derecho a la integridad, garantizada contra el tráfico y trata de personas


en todas sus formas y contra la desaparición forzada de personas, son propuestas que
incluyen aspectos importantes contenidos en Convenios Internacionales de Derechos
Humanos, y que permitirán adoptar políticas públicas adecuadas contra problemas que nos
afectan tanto a nivel nacional como internacional.

– El reconocimiento del derecho a la objeción de conciencia está ligado a dos temas: el servicio
militar y la práctica de la medicina, en especial en la realización de abortos legales. En algunas
propuestas se plantea como excepción al deber de prestar el servicio militar obligatorio, en otras
especifican como ámbito de aplicación el militar y de salud, y otras simplemente lo formulan
sin especificar su alcance. Este tema tendrá que debatirse junto al del servicio militar voluntario
u obligatorio, que puede plantearse también en un escenario alternativo, que sería el dejar la
definición a la legislación, quitando del marco constitucional este deber y la obligación de
contar con libreta de servicio militar como requisito para ocupar cargos públicos o electivos.

– Solamente el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo ha


planteado la incorporación del derecho a recibir asilo o refugio, especificando las garantías
contempladas en el Estatuto del Refugiado. Este derecho fue incorporado por la Constitución
de 1961 pero tuvo una vida efímera al ser suprimido en la de 1967. Su inclusión en la nueva
Constitución implicaría adoptar una medida práctica en cumplimiento del compromiso
internacional asumido con la ratificación de la Convención sobre el Estatuto del Refugiado
y su Protocolo Adicional.

– El derecho de afiliación voluntaria de los profesionales a sus colegios gremiales en realidad


no es un derecho, sino una garantía al derecho de asociación, que estaría limitado por una
afiliación obligatoria, que limita el derecho al trabajo de los profesionales, al no poder ejercer
en caso de no estar afiliado a su gremio. Este tema podría ser debatido en el marco de la
legislación reglamentaria al derecho de libre asociación, o en el marco del reconocimiento
constitucional de este último.

– El derecho a la justicia pronta y oportuna está más bien ligado a las garantías que debe
brindar el Estado para el resguardo de los derechos, y su formulación responde a una
demanda ligada más a las deficiencias de la administración de justicia, que a la inexistencia
de normas constitucionales.

– El derecho a la calidad de vida, a un buen trato social y sin discriminaciones, igual que el
anterior responde a la necesidad de garantizar el ejercicio de los derechos económicos,
sociales y culturales, cuya realización darán lugar a una buena calidad de vida, sin
discriminación. El hecho de ser formulados como derechos constituye sin embargo una
llamada de atención para que se prevean mecanismos efectivos de garantía para el ejercicio
de estos derechos a través de la obligación del Estado de adoptar y priorizar políticas públicas
con la asignación de recursos suficientes para su aplicación.

– Los derechos a la identidad y al nombre, expresados con relación al origen étnico y cultural
muestran que ambos aspectos han sido insuficientemente garantizados por el Estado, por lo
que su reconocimiento constitucional podría coadyuvar a generar una conciencia en el
Estado y la sociedad sobre su respeto y resguardo. En efecto, los nombres de origen indígena
no han sido suficientemente valorados en el marco de la sociedad, e incluso han sido factores

89
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

de discriminación expresa en instituciones públicas que han vedado el acceso a personas con
apellido indígena, o han impedido su inscripción en el Registro Civil, obligando a adoptar
nombres y apellidos de origen español.

– El derecho a la educación en las nuevas tecnologías es más una política pública, que definirá
el contenido y alcance de la educación, por lo tanto esta propuesta no tiene alcance
constitucional.

– El derecho a la autodeterminación está vinculado a un derecho colectivo asignado a los


pueblos, pero en este caso se lo plantea aplicado al individuo como posibilidad de
realización personal, en el marco de las reivindicaciones de los pueblos indígenas, originarios
y campesinos. Su reconocimiento exigiría del Estado la adopción de medidas suficientes para
garantizar a las personas su ejercicio sin ningún tipo de interferencia o limitación por parte
del Estado que implique discriminación.

DERECHO A LA VIDA

Caracterización de las propuestas

El reconocimiento al derecho a la vida se plantea bajo dos posiciones claramente identificadas:


• Derecho a la vida desde la concepción (PODEMOS, CEPAS-Cáritas Cochabamba y Universidad Juan Misael Saracho de
Tarija).
• Derecho a la vida desde el nacimiento:
– Responsabilidad del Estado sobre la vida de personas privadas de libertad o sometidas a su autoridad y de quienes están
en riesgo a causa de catástrofes naturales o cualquier contingencia (Capítulo de DD.HH).
– Derecho a la vida y la felicidad (Afro descendientes).
– A una vida digna, sin discriminación, explotación, exclusión, marginación ni violencia (CPESC).
– Derecho a una vida digna, libre de violencia física, sexual y psicológica en los ámbitos público y privado (Proyecto
Mujeres en la AC).
– Ejercicio de la personalidad desde el nacimiento (MAS)

Si bien el derecho a la vida está reconocido en la Constitución vigente y todas las propuestas la
incluyen, existen algunos elementos complementarios que generan una polémica respecto a
este derecho. El elemento principal que motiva la controversia es el momento en el que la
protección del Estado debe comenzar a funcionar para garantizarlo2.

Sobre esta base, algunas propuestas (PODEMOS, CEPAS-Cáritas, Universidad Juan Misael
Saracho) consideran que el Estado debe garantizar el derecho desde el momento de la
concepción, lo cual implica ya una posición respecto a las políticas públicas y la legislación que
deberá adoptarse con relación al aborto y la salud reproductiva, la destrucción de embriones
destinados a inseminación artificial (bastante común en nuestro país y que se hace a sola
decisión de los padres), o la selección de embriones determinados para favorecer trasplantes
entre hermanos, entre otros temas derivados de este elemento.

En el caso de las demás propuestas, no es que expresamente planteen el reconocimiento del


derecho a la vida desde el nacimiento, pero al no hacerlo dejan este aspecto librado a la legislación

2 Al respecto, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo IV establece: “Toda Persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará siempre protegido por
la Ley y, en general, a partir del momento de la concepción”.

90
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

reglamentaria, que puede definirlo mediante una ley. Sin embargo, al no estar expresado en la
Constitución, supone la posibilidad de que el Estado garantice este derecho desde el nacimiento,
sin perjuicio de que adopte además una legislación y políticas públicas adecuadas de salud para
garantizar a las mujeres el desarrollo de un embarazo sano, asegurar la salud del bebé durante la
gestación y la atención a mujeres por complicaciones debidas a embarazos interrumpidos.

Existen algunos elementos referidos al Derecho a la vida que ninguna propuesta ha considerado,
como la eutanasia, reconocida ya en algunas legislaciones europeas, la manipulación genética
y la pena de muerte. Si bien PODEMOS mencionó en su campaña electoral el restablecimiento
de la pena de muerte para el delito de violación, en su propuesta establece de forma expresa
en el Art. 20 inc. b) que “no existe pena de muerte”. Al respecto, una de las principales
obligaciones del Estado para garantizar el derecho a la vida es precisamente el no arrogarse el
derecho de quitar la vida a quien hubiera cometido un delito, por más grave que éste sea.

Por ello, el debate se resume al primer aspecto, referido al momento en el que el Estado garantiza
el ejercicio del Derecho a la vida. Los demás elementos complementarios de las propuestas,
como el reconocimiento del derecho a una vida digna, sin discriminación, explotación,
exclusión, marginación, libre de violencia física, sexual y psicológica en el ámbito público y
privado, así como la responsabilidad del Estado sobre la vida de personas sometidas a su
jurisdicción o cuidado, son temas que pueden ser acordados sin mayor polémica.

DERECHO A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA, RELIGIÓN Y CULTO

Caracterización de las propuestas

La polémica en torno al vínculo entre el Estado y la religión católica se expresa en diferentes propuestas:
• Mantener el reconocimiento de la religión católica como oficial del Estado, sin perjuicio de la libertad de conciencia,
religión y práctica de cultos (PODEMOS, CEPAS-Cáritas).
• Estado laico, en el que se reconoce y garantiza la libertad de conciencia, religión y culto (Proyecto Mujeres en la AC).
• Reconocimiento de la libertad de conciencia, religión y culto, sin ninguna mención a la relación entre Iglesia y Estado
(Capítulo de DD.HH.).
• Libertad de culto en reconocimiento a la estructura social multiétnica y pluricultural (MNR).
• Construcción de un nuevo Estado con unidad espiritual, de lengua, religión, geografía y etnicidad (AIRA).

Las diferentes posiciones respecto al reconocimiento del Estado a la religión católica como
oficial, están expresadas en las propuestas de los partidos políticos y agrupaciones ciudadanas
(PODEMOS, MNR, AIRA), la Iglesia Católica, y algunas ONGs; la posición contraria adquiere
fuerza a partir de la propuesta de las mujeres, que son quienes con mayor énfasis han planteado
esta separación, para facilitar al Estado el cumplimiento de sus obligaciones respecto a la salud
sexual y reproductiva de las mujeres, sin ningún tipo de presión.

El debate sobre este tema desde la óptica de los Derechos Humanos se centra en el hecho de
que el reconocimiento de una religión como oficial implica para la iglesia beneficiada una serie
de prerrogativas que no tienen las demás, lo que en el plano individual se traduce en una
discriminación para las personas que profesan un culto distinto al oficial.

Asimismo, al adoptar una religión como oficial, el Estado se somete a sus valores y principios,
que pueden estar contrapuestos a sus obligaciones como garante de derechos, tal el caso por

91
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

ejemplo de los derechos a la salud y la vida de las mujeres, cuya garantía se ve interferida por
una serie de posiciones fundadas en los valores cristianos, que condicionan las políticas públicas
y en algunos casos incluso la legislación, dejando a las mujeres en condición de mayor
vulnerabilidad.

DERECHO A LA NACIONALIDAD

Caracterización de las propuestas

Los derechos de nacionalidad expresan diferentes posiciones, algunas que constituyen un retroceso respecto a su formulación
actual.
• Adquirir, además de la boliviana, la nacionalidad de su propio pueblo o nación (Pacto de Unidad).
• Derecho a la nacionalidad boliviana por nacimiento o por naturalización (PODEMOS).
• Reconocimiento de la nacionalidad boliviana a toda mujer extranjera casada con boliviano, sin pérdida de su nacionalidad
(no reconoce este derecho a los hombres, conforme a lo previsto en la Constitución vigente) (UJMS-Tarija).

En la reforma constitucional del año 2004 se amplió el derecho de nacionalidad, reparando la


discriminación que existía respecto al derecho de la mujer extranjera casada con boliviano a
adquirir la nacionalidad, ampliado ahora a los hombres extranjeros casados con boliviana. La
propuesta de la Universidad Juan Misael Saracho de Tarija retrocede en este aspecto, al proponer
este derecho solamente para la mujer.

En la mayoría de las propuestas se trata de manera conjunta la nacionalidad y ciudadanía como


temas separados de los derechos, provocando confusión, ya que el primero está ligado a los
derechos civiles y el segundo a los políticos, e induce a que las personas no los asuman y
reivindiquen como derechos.

El tema polémico respecto a este derecho lo plantean los pueblos indígenas, que proponen la
existencia de una doble nacionalidad, la boliviana y aquella que cada persona opte de acuerdo
a la nación indígena u originaria a la que pertenece. Más allá de que esto tenga o no alguna
aplicación o beneficio en la práctica, implica que el Estado tendría que adoptar una legislación
que defina las nacionalidades reconocidas oficialmente para este fin y el alcance que tendría este
reconocimiento en términos prácticos y reales, tomando en cuenta que podría convertirse también
en un mecanismo que genere discriminación de unas naciones hacia otras o entre quienes no se
adscriben a ninguna nacionalidad además de la boliviana.

Derechos políticos. En la Constitución vigente son muy pocos los derechos políticos
reconocidos. De hecho, el único derecho desarrollado es el de ciudadanía, definido como la
facultad de concurrir como elector o elegible a la formación de los poderes públicos y el
ejercicio de la función pública sin más requisito que la idoneidad. La reforma del año 2004
amplió el ejercicio de la deliberación y gobierno del pueblo a la Asamblea Constituyente, la
iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum, pero sin modificar los alcances del derecho
de ciudadanía en el plano de los derechos individuales.

92
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS POLÍTICOS

Caracterización de propuestas

Derecho de ciudadanía
• Derecho a una ciudadanía diferenciada y capacidad jurídica y derechos políticos desde los 18 años (MAS).
• Ampliación de la ciudadanía al derecho de iniciativa legislativa, participación en la gestión de asuntos públicos y consulta
mediante referéndum (PODEMOS), como mecanismo de ejercicio de la soberanía del pueblo y cabildo abierto (Capítulo
de DD.HH.).
• Derecho al ejercicio del pluralismo jurídico-político y a la ciudadanía multicultural (CEJIS).
• Derecho a elegir, a elaborar propuestas de leyes propias (Pacto de Unidad).

Derecho al voto
• Derecho de los ciudadanos bolivianos residentes en el extranjero a emitir su voto para elegir representantes, previa
reglamentación (CEPAS-Cáritas Santa Cruz).
• Libertad y carácter universal y secreto del voto.
• Sistema de elección de representantes propios en la estructura estatal, derecho a la representación directa de los pueblos
indígenas de tierras bajas y altas en el parlamento, derecho a la adopción de decisiones por sus representantes e
instituciones y participación con sus propios candidatos en las elecciones (CPESC).
• Derecho a elegir a sus representantes a través de sus propias autoridades, instituciones, mecanismos y procedimientos
(Pacto de Unidad).

Derecho de participación
• Derecho a acceder al ejercicio de cargos públicos en los poderes del Estado, bajo el principio de paridad y alternancia
para mujeres y hombres (Proyecto Mujeres a la AC, CEPAS-Cáritas Cochabamba). Derecho a la igualdad y la equidad de
género y generacional en el acceso a la participación política (CPESC), precepto constitucional con enfoque de género,
por el cual el hombre y la mujer sean iguales ante la ley y gocen de los mismos derechos políticos (ADN).
• Derecho a participar en la constitución y en los órganos de gobierno, al reconocimiento de sus formas de representación
política, a establecer mandatos para los representantes públicos, a establecer mecanismos de articulación con el Estado
(CEJIS).
• Representación proporcional de las minorías (Capítulo de DD.HH.)
• Reconocimiento de un escaño en la Cámara de Diputados, además de la representación parlamentaria que pudieran
lograr, espacio para que trabajen en el parlamento y en el gobierno (Afro descendientes).
• Derecho a la vigilancia, seguimiento, control social y presión (CPESC).
• Derecho de participar en la definición de políticas y acciones en comunidades, regiones y pueblos indígenas en el nivel
nacional, destinadas a la conservación del medio ambiente, uso y manejo de los recursos naturales (CIDOB).
• Derecho a la participación directa de los pueblos indígenas originarios y campesinos en toda la estructura estatal y en la
toma de decisiones políticas, de la economía y administración del Estado, en el diseño de políticas de desarrollo productivo,
social y sectorial (Pacto de Unidad).
• Vigencia plena de los principios de inclusión social y participación decisional de la ciudadanía en todas las instancias
públicas pertinentes (MBL).

Derecho de remoción de autoridades


• Derecho a la elección, renovación y remoción de autoridades (PODEMOS).
• Derecho a rebelarse contra las autoridades que actúen contra el orden constitucional establecido (MAS).

93
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

– Sobre una base de consenso se propone la ampliación del derecho de ciudadanía a la


iniciativa legislativa, participación en la gestión de asuntos públicos y consulta mediante
referéndum, ya consagrados en la actual Constitución como derechos del pueblo, pero no en
el plano individual como ejercicio del derecho de ciudadanía. Alguna propuesta amplía este
derecho como ejercicio de soberanía del pueblo y propone la incorporación del cabildo
abierto como otro mecanismo de deliberación popular.

Asimismo, se propone el derecho al ejercicio del pluralismo jurídico-político y la ciudadanía


multicultural, que podrían analizarse junto al planteamiento del MAS de ciudadanía
diferenciada, que si bien no está explicado y desarrollado en su propuesta, tendría que
debatirse en cuanto a sus posibilidades efectivas de realización y aplicación material en una
realidad tan diversa como la boliviana, que debe analizarse también con relación al
sentimiento de pertenencia y el problema de la igualdad que propugna la ciudadanía. A fin
de facilitar el debate, se recomienda un análisis más detallado sobre la ciudadanía
diferenciada, a la luz de propuestas, reflexiones y posiciones existentes en el campo
académico.

– Con relación al derecho al voto, se propone su ampliación a los ciudadanos bolivianos


residentes en el extranjero; el carácter libre, universal y secreto del voto, complementado
con algunas propuestas individuales que proclaman el carácter voluntario del sufragio, como
expresión libre del derecho a votar, coartado actualmente por su obligatoriedad sancionada
por ley, planteamiento que enriquece el debate sobre este aspecto.

Una propuesta polémica sobre este tema es la de los pueblos indígenas, que plantean un
sistema de elección de sus representantes en la estructura estatal, a través de sus propias
autoridades, instituciones, mecanismos y procedimientos, su derecho a la representación
directa en el parlamento y participación con sus propios candidatos en las elecciones. Esta
propuesta debe debatirse en torno al respeto al voto individual, libre y secreto, que frente a
los mecanismos propios de los pueblos indígenas pueden verse limitados, sobre todo en el
caso de las mujeres, que usualmente no participan en la elección de sus autoridades propias
ni en la conformación de sus mecanismos de representación.

– Un aspecto importante de las propuestas es la adopción de medidas de acción positiva para


favorecer el acceso de mujeres a cargos públicos en los poderes del Estado, bajo los
principios de igualdad, equidad, paridad y alternancia, ampliados al aspecto generacional.
Esta es una propuesta principalmente sostenida por las mujeres, que obliga al Estado a
adoptar medidas legislativas y políticas para reparar la discriminación hacia las mujeres e
indígenas en el ejercicio de los derechos políticos, reconocidos recién en la Constitución de
1961. Es de esperar que este no sea un tema polémico, sino de consenso general, a fin de
lograr una sociedad igual y equitativa entre hombres y mujeres, independientemente de sus
características personales o culturales.

En este marco, se plantean también mecanismos para facilitar el ejercicio de los derechos
políticos de los pueblos indígenas a través del reconocimiento de sus formas de
representación política, asignación de escaños propios para algunos pueblos en el Congreso,
el derecho a establecer mandatos para los representantes públicos, mecanismos de
articulación con el Estado y la representación proporcional de las minorías. Es
indudablemente un desafío el lograr el ejercicio efectivo de los derechos políticos de los
indígenas en el plano individual, incorporando sus mecanismos propios que son de carácter
colectivo.

94
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

– Estas propuestas están acompañadas por otras destinadas a favorecer el ejercicio de los
derechos políticos, como el derecho a la vigilancia, seguimiento, control social y presión, el
derecho de participar en el diseño, definición y adopción de políticas y acciones de
desarrollo productivo, social y sectorial y la vigencia plena de los principios de inclusión
social y participación de la ciudadanía en todas las instancias públicas pertinentes. Todas
ellas denotan un avance en la conciencia colectiva respecto a su participación en los asuntos
públicos, lo que obliga al Estado a adoptar mecanismos reales de consulta y participación,
a través del reconocimiento constitucional de derechos políticos y la adopción de políticas
públicas y legislación que promueva la rendición de cuentas, la iniciativa ciudadana, el
control social y la transparencia en la gestión pública.

Derechos económicos, sociales y culturales. Este grupo de derechos ha sido considerablemente


ampliado en las propuestas, respecto a la Constitución vigente. En algunos casos se propone
suprimir los regímenes especiales (social, agrario, cultural y familiar), y ampliar la carta de
derechos, bajo una formulación detallada de reconocimiento y garantía de derechos.

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Caracterización de propuestas

Se proponen lineamientos generales a ser considerados al momento de reconocer estos derechos:


• Igualdad de hombres y mujeres con relación a los DESC (MAS).
• El Estado es responsable de su materialización, mediante acciones positivas (MAS).
• Calificación de prioridad absoluta para las políticas públicas que se orienten al nivel y calidad de vida de toda la población
(MBL).
• Implementación constitucional de políticas de Estado sobre el cuidado social a los sectores menos protegidos (MBL).
• Acceso y garantía para el ejercicio de los DESC por parte de las mujeres indígenas (Viceministerio de la Mujer).
• Prioridad de lo colectivo sobre lo individual (FNMC-BS).

El problema de los derechos económicos, sociales y culturales es su realización,


dependiente de las posibilidades del Estado. Es por ello que la mayor parte de propuestas
expresan una demanda de garantía para su ejercicio, planteando alternativas que resuelvan
el problema, como la adopción de acciones positivas, prioridad de políticas públicas
orientadas al nivel y calidad de vida de toda la población, implementación constitucional
de políticas de Estado sobre el cuidado social a los sectores menos protegidos en especial
de mujeres indígenas y prioridad de lo colectivo sobre lo individual.

La solución de estas demandas pasa por encontrar en la Constitución mecanismos que


aseguren que el Estado cumplirá con su obligación de generar las condiciones que garanticen
el ejercicio de estos derechos, a través de la legislación, la adopción de políticas y sobre
todo, la asignación de presupuesto, a fin de dejar un marco claramente visible de exigibilidad
al Estado en caso de omisión. En algunas Constituciones latinoamericanas se han establecido
límites mínimos de asignación de recursos públicos en el Presupuesto General de la Nación
a ámbitos como la salud o educación, a fin de garantizar la realización de estos derechos y,
al Poder Judicial, como garante del respeto de todos los derechos.

95
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS ECONÓMICOS

Caracterización de propuestas

• Derecho a la propiedad privada que sea compatible con el equilibrio ecológico ambiental (CIDOB).
• Estímulos fiscales a empresas y actividades productivas para uso de tecnologías ambientalmente limpias y energías no
contaminantes (PODEMOS).
• Derecho a un desarrollo económico y sistema de producción acorde a la cosmovisión y realidad de cada nación y pueblo
indígena, originario o campesino, recuperando métodos productivos, saberes y conocimientos tradicionales e incorporando
otros medios, con la creación de entidades económicas comunitarias y financieras, con la promoción y fomento del Estado
(Pacto de Unidad).
• Derecho a la producción de riqueza aplicando y recuperando métodos y conocimientos tradicionales e incorporando
otros medios modernos de producción.
• Garantía de condiciones materiales, capacitación tecnológica, financiera, y otras que garanticen la producción, el mercado,
la seguridad y los ingresos adecuados para la existencia digna del trabajador/a y su familia.
• Capacitación y apoyo para garantizar su existencia y desarrollo.
• Reconocimiento de las labores del hogar como actividad económica útil (PODEMOS).

En el ámbito de los derechos económicos, se plantea limitar el derecho a la propiedad privada a


su compatibilidad con el equilibrio ecológico ambiental, y otorgar estímulos fiscales a empresas
y actividades productivas para uso de tecnologías ambientalmente limpias y energías no
contaminantes. El primer aspecto es complementario al derecho reconocido en la Constitución
vigente, sujeto al cumplimiento de una función social, pero el segundo referido a los estímulos
fiscales, es más propio de una política pública que de una disposición constitucional.

Los pueblos indígenas plantean el derecho a un desarrollo económico y sistema de


producción acorde a su cosmovisión y realidad, compatible con sus métodos
productivos, saberes y conocimientos, pero incorporando otros medios modernos de
producción. Sobre la base de las propuestas analizadas, tendrá que acordarse primero
un modelo de desarrollo, sus alcances y tendencias, sobre la base de la visión, intereses,
aspiraciones y expectativas de los pueblos indígenas, originarios y campesinos, y a la
luz de esta definición establecer el marco constitucional en el que se reconocerán y
promoverán sus derechos económicos. Esta propuesta tendrá que debatirse en el marco
de una definición previa de lo que significa el desarrollo, sus alcances y tendencias.
Proponen también la creación de entidades económicas comunitarias y financieras,
con la promoción y fomento del Estado, garantía de condiciones materiales,
capacitación tecnológica, financiera, y otras que garanticen la producción, el mercado,
la seguridad y los ingresos adecuados para la existencia digna del trabajador/a y su
familia y su existencia y desarrollo como pueblos indígenas.

Estas propuestas expresan la necesidad de adoptar un régimen económico que distribuya la


riqueza de forma justa, bajo parámetros sociales que tomen en cuenta el desarrollo equitativo
de todos los pueblos que conforman la nación boliviana y favorezca la adopción de políticas
públicas en el ámbito económico, favorable a los pueblos indígenas.

Una propuesta nueva es la que plantea PODEMOS respecto al reconocimiento de las labores
del hogar como actividad económica útil, planteada bajo la misma óptica del actual Código de
Familia, posición a debatirse en el marco de la propuesta de las mujeres, y que se analizará en
el marco de los derechos colectivos.

96
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS SOCIALES

Caracterización de propuestas

• A la seguridad alimentaria (CPESC, Capítulo de DD.HH., Pacto de Unidad) a una alimentación adecuada (UJMS-Tarija),
sana y suficiente, libre de patógenos y compuestos sintéticos o tóxicos dañinos para la salud y un adecuado desarrollo. A
una vivienda digna (Pacto de Unidad), al vestido (UJMS-Tarija).
• A la familia (bajo un enfoque social, no como derecho, más reducido que en la actual constitución, PODEMOS). A formar
una familia independientemente de la opción sexual (Capítulo de DD.HH.)
• A la salud (como un servicio, bajo principios que caracterizan a la seguridad social, mezcla la protección de la salud, el
medio ambiente y políticas de servicios básicos, PODEMOS), gratuita (MAS), integral, gratuita, con bienestar social e
individual, sin discriminación en todos los espacios del territorio plurinacional (Pacto de Unidad). Organización del Servicio
de Salud Indígena a nivel comunitario, planificado y administrado con los Pueblos Indígenas y sus organizaciones, tomando
en cuenta sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, sus métodos de prevención prácticas curativas
y medicina tradicional (CIDOB).
• A un trabajo digno, inviolable e irrenunciable, con seguridad social y garantías laborales y derecho a la seguridad laboral
(Pacto de Unidad). Derecho de hombres y mujeres a iguales oportunidades de empleo, sin discriminación y a igual salario
por realización del mismo trabajo (ADN). (PODEMOS reduce el régimen social, eliminando el carácter protectivo a los
trabajadores, el fuero sindical, fomento a las cooperativas, carácter irrenunciable de los derechos laborales y el
reconocimiento a los beneméritos de la Patria). Seguridad laboral, libre sindicalización, contrato individual y/o colectivo
de trabajo, derecho al descanso y recreación, receso pre y post natal y subsidio de lactancia para hombres y mujeres,
condiciones de salubridad e higiene laborales (CPESC). Sanción del patronazgo, pongueaje, servilismo y expresa mención
a la inexistencia de esclavitud (FDMCBS-Tarija).
• Derecho a la seguridad social accesible, solidaria, integral, equitativa, que protege e incorpore a toda la población,
considerando circunstancias de maternidad, paternidad, invalidez, vejez, muerte, desempleo, que garantice condiciones
de vida digna (CPESC). Jubilación a menor edad en el área rural para trabajadores dependientes o libres, campesinos,
indígenas y originarios, sean o no aportantes. Renta vitalicia uniforme para todos (FDMCBS-Tarija).

Las propuestas abordan el reconocimiento de nuevos derechos sociales y la ampliación,


complemento y consolidación de los ya reconocidos en la Constitución vigente. Entre los
primeros se plantea la inclusión de los derechos a una vivienda digna (en la actual Constitución
la vivienda de interés social se encuentra mencionada como una contingencia que deben cubrir
los regímenes de seguridad social), al vestido, a la seguridad alimentaria (o a una alimentación
adecuada, sana y suficiente, libre de patógenos y compuestos sintéticos o tóxicos dañinos para
la salud y un adecuado desarrollo). Su reconocimiento expreso implica la obligación del Estado
de adoptar las medidas suficientes para garantizar su ejercicio. Sobre estas propuestas no hay
posiciones discordantes, por tratarse de derechos inscritos en el marco de los Convenios
Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Bolivia.

El reconocimiento del derecho a la protección de la salud se plantea en algunas propuestas


como un servicio, bajo principios que caracterizan a la seguridad social, bajo un mismo
tratamiento con el medio ambiente y políticas de servicios básicos.

Los pueblos indígenas lo plantean como un derecho individual que genera bienestar
social, bajo un enfoque de integralidad, gratuidad, sin discriminación en todos los
espacios del territorio plurinacional.

Es indudable que este derecho no está tratado de manera adecuada y suficiente en la actual
Constitución, pues su reconocimiento está formulado en el Art. 7 junto al derecho a la vida y la

97
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

seguridad, y está mencionado muy superficialmente en el Art. 158 del Régimen Social, como
obligación del Estado de “defender el capital humano protegiendo la salud de la población”, bajo
una visión de asistencia social más que de responsabilidad pública de garantía de un derecho
humano fundamental. Como mecanismo de acción ligado a su reconocimiento, se plantea la
organización de un servicio de salud indígena a nivel comunitario, que si bien puede encontar un
marco de reconocimiento constitucional, su tratamiento corresponde a una política pública.

En general, las propuestas relativas a los derechos laborales están ligadas a la seguridad y
estabilidad en el trabajo, el acceso al empleo y los beneficios derivados de una relación laboral.
Se plantea la igualdad entre hombres y mujeres en el acceso al empleo y la remuneración igual
por trabajo de igual valor, incorporando la extensión a los hombres de algunos beneficios
relacionados con la maternidad. En su propuesta, PODEMOS elimina la protección legal a los
trabajadores, el fuero sindical, el fomento a las cooperativas, el carácter irrenunciable de los
derechos laborales y el reconocimiento a los beneméritos de la Patria. Esta posición supone una
confrontación con posiciones que más bien plantean ampliar o al menos consolidar las garantías
y protección a los derechos laborales, ampliando su margen de acción a sectores hasta ahora
excluidos, como los asalariados rurales.

Si bien la Constitución vigente establece expresamente que no se reconoce ningún


género de servidumbre, las mujeres campesinas plantean la sanción del patronazgo,
pongueaje, servilismo y expresa mención a la inexistencia de esclavitud, lo cual muestra
que hasta ahora el Estado no ha podido garantizar adecuadamente el respeto y vigencia
plena de este precepto constitucional, cuya vulneración implica también un atentado
contra la libertad, la dignidad y los más elementales derechos de las personas.

Esta propuesta constituye por tanto un llamado de atención para la formulación de políticas
públicas referidas a este tema, a fin de que el Estado garantice el cumplimiento y respeto de los
derechos de quienes se encuentran actualmente bajo estas condiciones indignas.

Con relación al derecho a la seguridad social, también se ve expresada en las propuestas una
posición respecto a las deficiencias e insuficiencias de la legislación actual, no solo en el marco
normativo sino en cuanto a la administración y cobertura tanto de la seguridad social de corto
como de largo plazo, así como su carácter discriminatorio respecto a grandes sectores laborales,
sobre todo mujeres vinculadas a actividades productivas como la minería, agricultura, y en el
área rural en general; por ello, es importante establecer el reconocimiento del derecho de
manera muy clara, a fin de posibilitar soluciones normativas y de políticas públicas a los
problemas planteados.

DERECHO A TENER Y FORMAR UNA FAMILIA

Caracterización de propuestas

• Derecho a la familia (bajo un enfoque social, no como derecho, más reducido que en la actual constitución, PODEMOS).
• Igualdad de derechos de hombres y mujeres; el derecho de ambos, sin discriminación, a conformar una familia, bajo el
matrimonio que se regirá por el derecho consuetudinario (Pacto de Unidad).
• Derecho a la protección de la familia y la maternidad (CEPAS-Cáritas Nacional).
• Derecho a la no discriminación en la familia (Proyecto Mujeres en la AC).
• A formar una familia independientemente de la opción sexual (Capítulo de DD.HH.).

98
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

En el marco de los derechos sociales ya reconocidos, se plantea el derecho a formar una familia,
bajo criterios de protección por parte del Estado, pero en algunos casos básicamente bajo un
enfoque conservador que prioriza su carácter social sobre el derecho individual. De hecho, este
es el tratamiento que tiene la familia en la Constitución vigente, al estar como un Régimen
Especial, no reconocida como derecho individual; en el caso de los niños reconoce su derecho
al hogar, pero no a la familia.

Esta posición contrasta con una propuesta progresista que plantea más bien el reconocimiento
en el plano individual de este derecho, incorporando como aspecto polémico su ejercicio sin
importar la opción sexual de la pareja. Esta perspectiva generará, indudablemente, posiciones
antagónicas con sectores conservadores de la sociedad, sin embargo es importante abordar su
discusión, considerando que existen muchas personas que se ven impedidas de ejercer este
derecho debido a los límites existentes en la legislación, que lo convierten en un derecho
irrealizable. Su reconocimiento tendrá repercusión en una serie de otros derechos, como el de
decidir sobre los hijos/as que quieran tener o adoptar, la disposición de su patrimonio y efectos
en otros ámbitos legales como el civil, de seguridad social, laboral, económico, etc. Aquí el
punto de debate debe ser la responsabilidad del Estado de garantizar el ejercicio de derechos,
al margen de posiciones éticas o morales sustentadas por diferentes sectores de la población.

Los pueblos indígenas, originarios y campesinos plantean el derecho a conformar una


familia bajo el derecho consuetudinario, lo que implica el reconocimiento del
matrimonio de hecho tal y como está regulado actualmente en la Constitución vigente,
dejando que los rituales de unión sean aplicados según las costumbres de cada pueblo.

Si bien ninguna propuesta ha formulado de manera expresa el alcance de la igualdad entre los
cónyuges en la familia, se plantea como un aspecto para el debate el de la filiación, que
actualmente rompe este precepto de igualdad al establecer que el apellido de los hijos e hijas
deberá ser el del padre obligatoriamente en primer lugar, de la madre en segundo y, en caso de que
el padre no reconociera al hijo/a, se pondrá un apellido convencional antes que el de la madre.
Esta disposición constituye una de las principales formas de discrimnación en la familia,
vulnerando ese principio de igualdad entre hombres y mujeres en la familia, al impedirse a la
mujer la transmisión de sus apellidos a través de la filiación. Se deja como tema para el debate
entonces el de la filiación optativa por la pareja, que deberá ser quien decida con qué apellido
inscribirá a sus hijos/as en el Registro Civil.

DERECHOS CULTURALES

Caracterización de propuestas

El reconocimiento de los derechos culturales está directamente ligado a los derechos de los pueblos indígenas, originarios y
campesinos, y es bajo ese marco que están planteadas todas las propuestas.
• Derecho a la ciencia y tecnología (PODEMOS).
• Derecho a transmitir y proteger la cultura integral –utensilios, instrumentos musicales, lugares arqueológicos, sagrados y
rituales, tecnologías y aplicación de saberes, conocimientos, habilidades tradicionales, respeto a la práctica de la medicina
tradicional, propiedad intelectual (CPESC).
• Derecho a la identidad, valores, costumbres, lenguas y cultura propia (Afro descendientes).
• Derecho a la identidad étnica y cultural, prácticas sociales, usos, costumbres y organización (Capítulo de DD.HH.) como
principios de la nación boliviana (PODEMOS); a no ser discriminada por estos motivos (PRODENA); ejercer la medicina
según sus conocimientos. Derecho al ejercicio y protección de los saberes, conocimientos, innovaciones y prácticas
ancestrales, invocando su valoración, uso y desarrollo. Derecho a su existencia como sujetos colectivos y a su integridad
física y cultural (Pacto de Unidad).

99
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS CULTURALES

• Reconocimiento oficial de sus idiomas (CIDOB). como lenguas oficiales el aymara, quechua y guaraní (Capítulo de DD.HH.).
• Derecho a la educación intercultural (CONAMAQ) respetando su lengua, cultura y realidad social (PODEMOS), a una
formación que respete y desarrolle su identidad cultural y enseñanza intercultural, bilingüe (CIDOB) y multiétnica (Capítulo
de DD.HH.). A la educación obligatoria (MAS).
• Derecho al uso de sus símbolos o emblemas propios, ampliación del derecho a la libre expresión, a crear y manejar redes
y medios de comunicación propias, además de tener cobertura en cualquier medio de comunicación estatal y privado
(Pacto de Unidad).

En el Art. 7 inc. e) de la Constitución vigente se reconoce el derecho a “recibir instrucción y


adquirir cultura”, pero no están reconocidos los derechos culturales como tales en el plano
individual. Se introdujo en la reforma de 1994 el Art. 171, en el que se reconocen, respetan y
protegen los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas, en especial
a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones. Este tratamiento resulta exiguo e
insuficiente, pues existiendo un Régimen especial denominado “Cultural”, se refiere al tema
educativo, regula el régimen de autonomía universitaria y solo en los artículos 191º y 192º se
refiere superficialmente a la Cultura, pero no como un derecho sino únicamente como
protección de monumentos y objetos arqueológicos, la conservación de la riqueza artística
colonial, histórica, religiosa y documental, o una tímida alusión a “las manifestaciones del arte
e industrias populares como factores de la cultura nacional”.

Esto nos muestra que en la Constitución no existe un reconocimiento y desarrollo de los


derechos culturales, que garanticen la promoción y sostenibilidad de la creatividad cultural (y
menos intercultural), sean de expresión colectiva o individual; las artes plásticas, las creaciones
musicales y las artes de la escritura, o de la tradición oral, del pasado republicano o
contemporáneas, además de muchas otras actividades culturales, que están absolutamente
dejadas de lado, como si Bolivia no las hubiese tenido ni las pudiera producir jamás. Esta es una
importante omisión de la actual Constitución que debe tomarse en cuenta en la Asamblea
Constituyente, que debe definir un marco de reconocimiento del derecho a la cultura en el
plano individual y colectivo, a fin de reparar este vacío que atenta contra la cultura nacional.
En las propuestas examinadas los derechos culturales están planteados a partir del recono-
cimiento de la diversidad cultural de cada nación indígena u originaria, lo que supone la
coexistencia de varias culturas diferentes entre sí, obligando al Estado a generar mecanismos de
garantía para una coexistencia pacífica de todas ellas, en el plano de la educación, los idiomas,
las costumbres, artes, tradiciones, símbolos y expresiones culturales en general.

En este marco, el único derecho cultural de carácter individual propuesto, independientemente


al origen étnico, es el derecho a la ciencia y tecnología. Todos los demás derechos culturales
están ligados al reconocimiento de las específicas culturas de cada pueblo, su protección y
transmisión.

Sin embargo existen como antecedentes en la legislación comparada de organismos y países


latinoamericanos, manifestaciones tempranas que toman al individuo o a la persona, en cuanto tales,
como sujetos de derecho cultural (p.e. Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y
de la Paz, Declaración de México, 1945); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (ONU,1966); la Carta de la OEA (1967); la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre y el derecho a la Cultura; el Comité Interamericano de Cultura (CIDEC,1973);
Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC,1978), y otros.

100
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Si bien no existen posiciones antagónicas en este tema, cada propuesta plantea de manera
diferente su reconocimiento, por lo que el acuerdo tendría que girar en torno a la redacción y
alcance del reconocimiento de la diversidad cultural, sin mayor polémica.

Así, se propone el derecho a transmitir y proteger la cultura integral –utensilios, instrumentos


musicales, lugares arqueológicos, sagrados y rituales, tecnologías y aplicación de saberes,
conocimientos, habilidades tradicionales, innovaciones y prácticas ancestrales, respeto a la
práctica de la medicina tradicional, propiedad intelectual, etc.; en otros casos ligado a la
identidad étnica, valores, costumbres y lenguas, prácticas sociales, usos, costumbres,
organización y símbolos, invocando su valoración y desarrollo. Esta enumeración implica
ampliar y superar el alcance del Art. 171 de la Constitución vigente, separando los temas y
asegurando su tratamiento de manera integral, planteando su reconocimiento como derecho
individual en la carta de derechos, pero además como derecho colectivo que abarca todos los
aspectos mencionados antes.

Por otra parte, se plantea el reconocimiento de los valores culturales ligados al derecho a su
existencia como sujetos colectivos y a su integridad física y cultural, lo que expresa la
importancia que tiene para los pueblos indígenas y naciones originarias su reconocimiento
como tales, en cuanto parte de su integridad individual. Es a partir de esta propuesta que debe
debatirse el reconocimiento de derechos culturales a los pueblos indígenas, originarios y
campesinos, como sujetos colectivos de derechos, que pueden demandar en tal calidad su
cumplimiento y vigencia, en un marco que supera la concepción individual de la titularidad de
los derechos humanos, haciéndolos plenamente aplicables y exigibles en un ámbito colectivo.

Si bien existe en la legislación el reconocimiento como lenguas oficiales no solamente del


aymara, quechua y guaraní sino de las 36 lenguas que hablan los pueblos indígenas en el país,
el reconocimiento constitucional deberá disponer, por lo menos para los tres idiomas
mayoritarios, una vigencia real, vale decir la obligación del Estado de garantizar su uso en toda
actividad oficial y pública, publicación de leyes, señalización pública, más allá de la educación
intercultural y bilingüe, a fin de promover su escritura, su uso cotidiano y su aprendizaje entre
la población de habla castellana, como mecanismo de integración cultural. En esta medida, la
propuesta de los pueblos indígenas también enfatiza el derecho a la educación intercultural,
bilingüe y multiétnica, que respete y desarrolle su identidad.

Sin que implique una renuncia a los símbolos nacionales, se plantea el reconocimiento del
derecho al uso de sus símbolos o emblemas propios, que significa la reafirmación de su
identidad como pueblos; en este plano deberá evitarse la tentación de algunos pueblos de
imponer sus símbolos y emblemas a todos, por ello el alcance de este derecho deberá estar
claramente establecido en el marco de la identidad de cada pueblo indígena o nación
originaria, sin pretender su generalización a todos los habitantes del país. Este margen de
respeto mutuo deberá ser el que marque el ejercicio de todos los derechos culturales, para
cuya garantía el Estado tendrá que adoptar una legislación clara, inclusiva y respetuosa,
evitando bajo cualquier concepto todo tipo de discriminación que genere desigualdades a
partir de las diferencias.

La demanda de una ampliación del derecho a la libre expresión, a crear y manejar redes y
medios de comunicación propias, además de tener cobertura en cualquier medio de
comunicación estatal y privado, muestra la dificultad de los indígenas en el acceso a estos
ámbitos de expresión, sobre todo por no tener el control ni la propiedad de los mismos. Tal vez
la solución de este tema pase por una formulación constitucional que establezca la

101
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

democratización del acceso a los medios de comunicación como mecanismo de garantía para
el ejercicio de este derecho, a partir de una regulación y control de los medios entendidos y
definidos como servicio público y por tanto bajo control del Estado.

Si bien las propuestas se enmarcan en su mayoría al Convenio Nº 169 de la OIT, es importante


definir un marco constitucional acorde con este instrumento internacional, pero además resolver
un importante vacío, relativo al reconocimiento de saberes, conocimientos y prácticas
susceptibles de ser registradas bajo las normas de la propiedad intelectual.

b. Derechos colectivos

Comprenden los derechos de pueblos indígenas y grupos especiales como mujeres,


jóvenes, niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad o con discapacidad.
El reconocimiento de derechos colectivos es un tema que requiere un análisis detallado,
puesto que si bien todas las propuestas admiten la necesidad del reconocimiento de
derechos especiales a los pueblos indígenas, originarios y campesinos, los enfoques
son muy distintos entre todos. Estas diferencias se reflejan no solamente en este eje
temático, sino en los relativos a autonomías, recursos naturales renovables, no
renovables y en algunas propuestas incluso en la estructura del Estado.

Son muy pocas las propuestas que se ocupan de manera integral de los derechos de grupos especiales
(Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo y Comunidad de Derechos
Humanos), y existen aquellas que solamente enfocan derechos desde sus ámbitos de interés (mujeres,
pueblos indígenas, tercera edad, niños, niñas y adolescentes, personas con discapacidad, etc.).

Con relación a los pueblos indígenas, se identifican dos formas de abordar sus derechos, a) una
que surge de su propia propuesta, que implica el reconocimiento de derechos específicos en
cuanto a todos los ámbitos y de manera relevante respecto a su participación en los poderes
públicos y la toma de decisiones en aspectos de interés general y en aquellos específicamente
referidos a su territorio y a su condición de indígenas (Pacto de Unidad), como sujetos colectivos
de derechos distintos a cada individuo y b) aquella que expresa posiciones dispuestas a un
reconocimiento de sus usos, costumbres y características peculiares, pero sin cambiar
sustancialmente su relación con el poder y la toma de decisiones (PODEMOS).

Finalmente, existe otro grupo de derechos colectivos que son comunes a todos los seres
humanos en cuanto tales, que son de ejercicio común en sociedad.

La propuesta del MNR a la intervención de un poder legítimo internacional en conflictos armados


es sumamente polémica y discutible, pues está planteando el reconocimiento constitucional de

DERECHOS COLECTIVOS

Caracterización de las propuestas

• A la paz; a la intervención de un poder legítimo internacional en conflictos armados, a crear un tribunal internacional, a
un mundo multicultural, a la libre circulación de personas, no solo de capitales y bienes (derechos de migrantes). Derechos
de cuarta generación como vivir en una sociedad tecnológica (MNR).
• Construcción de un Estado con unidad espiritual, de lengua, religión, geografía y etnicidad, un solo modelo de cultura y
política, una educación única y desarrollo equilibrado entre los departamentos (AIRA).

102
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

intervención al país, más allá de lo que se pueda entender por “un poder legítimo internacional” y
de que los conflictos armados puedan ser de carácter interno o internacional. Constituye un severo
atentado a la soberanía del país. Igualmente, plantear la creación de un tribunal internacional no es
una facultad que competa a un Estado sino a la comunidad internacional, que de hecho ya ha creado
varios. Podría plantearse en el marco constitucional el reconocimiento de estos tribunales existentes,
como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte de La Haya, la Corte Penal
Internacional, u otras que ya existen.

Asimismo, la propuesta de libre circulación de personas en el mismo plano que los bienes y
capitales podría interpretarse como el reconocimiento de derechos de los migrantes, pero para
su formulación constitucional no tendrá que estar equiparado a los bienes y capitales. Es una
propuesta incompleta, que este partido deberá aclarar y complementar ante la Asamblea
Constituyente.

Por su parte, AIRA plantea una posición contraria a la de los pueblos indígenas, al proponer un
Estado en el que no se reconozcan las diferencias de cada nación o pueblo, sino la unidad de
lengua, religión, geografía, etnicidad, cultura, política, educación y un modelo de desarrollo
igual entre todos los departamentos. Significa una pretensión de borrar por ley las diferencias,
generar la asimilación de todas las culturas a una sola, la prohibición de libertad de cultos,
imponiendo una sola religión, una educación única sin tomar en cuenta las diferentes realidades
y en general, la imposición de un solo patrón de conducta, de vida, de desarrollo y de
comportamiento a un país diverso, en el que los avances logrados han significado precisamente
el reconocimiento e inclusión de las diferencias, intentando hacerlo en un plano de igualdad.

DERECHO AL MEDIO AMBIENTE

Caracterización de las propuestas

• Derecho a un medio ambiente sano (CONAMAQ, Afro descendientes), saludable (CEPAS-Cáritas Santa Cruz, LIDEMA),
ecológicamente equilibrado, apto para el desarrollo humano (Capítulo de DD.HH.), sin contaminación (LIDEMA,
PRODENA) de la tierra, el agua y el aire (CIDOB); a su protección y conservación.
• Se prohíbe la fabricación de armas químicas, nucleares, biológicas (PODEMOS). Prohibición de introducción o tránsito
de residuos nucleares o desechos tóxicos (PODEMOS, Capítulo de DD.HH.).
• Reconocimiento del carácter colectivo, no privado del medio ambiente, bosques y territorio (FNMCBS).
• Derecho a la biodiversidad, recursos genéticos, aprovechamiento y manejo sostenible de recursos naturales; derecho al
acceso y disfrute de agua en calidad y cantidad suficiente (LIDEMA). Protección de la diversidad e integridad del ambiente,
conservación de áreas protegidas, parques nacionales y de especial importancia ecológica, fomentando la educación para
estos fines. Prevenir, controlar y sancionar el deterioro ambiental Capítulo de DD.HH.). Derechos y deberes colectivos de
los pueblos indígenas respecto a la protección del medio ambiente y la biodiversidad (CEPAS-Cáritas Santa Cruz).

La mayoría de propuestas coinciden respecto al reconocimiento del derecho a un medio


ambiente sano, saludable, ecológicamente equilibrado, apto para el desarrollo humano, sin
contaminación de la tierra, el agua y el aire; protección de la diversidad e integridad del
ambiente, conservación de áreas protegidas, parques nacionales y de especial importancia
ecológica, fomentando la educación para estos fines y la adopción de políticas de prevención,
control y sanción frente al deterioro ambiental.

Esto denota una mayor conciencia ciudadana respecto al medio ambiente, y una clara demanda
de los pueblos indígenas que han visto afectado su hábitat por acciones descontroladas y en

103
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

algunos casos incluso abusivas de explotación de los recursos naturales, por lo que pueden
surgir mecanismos de control social que vigilen el cumplimiento de la responsabilidad y
obligación del Estado de su conservación y protección. Las mujeres campesinas plantean el
reconocimiento del carácter colectivo, no privado del medio ambiente, bosques y territorio y
algunos incluso plantean como un derecho propio el aprovechamiento y manejo sostenible de
recursos naturales existentes en su territorio.

Algunas propuestas abordan de manera amplia el derecho al medio ambiente, cuyo ámbito de
protección incluye el derecho a la biodiversidad, a los recursos genéticos, al acceso y disfrute
del agua en calidad y cantidad suficiente; como medidas expresas algunas propuestas plantean
la prohibición de fabricar armas químicas, nucleares o biológicas y la introducción o tránsito
de residuos nucleares o desechos tóxicos.

Con relación a estas posiciones, el debate constituyente deberá considerar y analizar todas las
alternativas para su garantía, al amparo de los Convenios Internacionales de derechos humanos,
de medio ambiente y el Convenio Nº 169 de la OIT, a fin de adoptar una disposición constitu-
cional suficiente, que obligue al Estado a adoptar las medidas necesarias para hacer posible su
aplicación. En el eje temático correspondiente (Tierra, medio ambiente y biodiversidad) se
analizan con mayor detalle las propuestas, en el marco de la especialidad.

DERECHO AL DESARROLLO

Caracterización de las propuestas

• Derecho de los pueblos a la libre determinación y soberanía sobre sus riquezas y recursos naturales, protegido en el orden
político, social y económico mediante medidas progresivas para su realización. Fomento a la participación popular y los
procesos de descentralización para el desarrollo integral (Capítulo de DD.HH.); a un desarrollo sostenible (MNR).

El derecho al desarrollo no está reconocido en la actual Constitución, y ninguna propuesta lo


aborda de manera específica. Si bien el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia
y Desarrollo plantea el tema, su definición, alcance y tratamiento en el marco constitucional
tendrá que ser analizado, bajo conceptos doctrinales. Un aspecto a destacar es la relación que
se plantea entre descentralización, participación popular y desarrollo integral.

DERECHOS DE PUEBLOS INDÍGENAS

Caracterización de propuestas

Derechos de pueblos indígenas:


Creación de un Régimen Indígena (CIDOB).
• Justicia: Reconocimiento de los derechos consuetudinarios y las normas colectivas (CSUTCB); a la pluralidad jurídica
(CONAMAQ); a la justicia comunitaria (CPESC). Ejercicio de funciones administrativas de justicia de acuerdo a sus usos
y costumbres (Capítulo de DD.HH.)
Derechos Sociales: Acceso progresivo garantizado por el Estado a educación, salud, vivienda, seguridad social y comunicación.
Prioridad de lo colectivo sobre lo individual y el respeto al conocimiento colectivo de los pueblos indígenas (FNMCBS).

• Territorio: Mantener el Art. 171 en su integridad (CIDOB), modificando la denominación de “territorio plurinacional”.
Dotación igualitaria para las naciones indígenas, originarias y campesinas, titulación comunitaria, gestión autónoma de

104
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS DE PUEBLOS INDÍGENAS

su territorio, que debe ser inembargable, inalienable, indivisible, intransferible, imprescriptible e inextinguible. Acuerdo
para traslado y desplazamiento en caso de desastres naturales e indemnización o dotación de otra área de igual valor y
manteniendo el derecho titulado (Pacto de Unidad, CPESC); derecho a la unidad, delimitación y titulación de sus territorios
(CEPESC). Derechos originarios sobre las tierras y territorios que tradicionalmente ocupan (Capítulo de DD.HH.); a la
propiedad colectiva de la tierra y el territorio, a la indemnización por desplazamiento forzado, a la gestión del territorio
con visión integral, a la promoción de políticas territoriales según sus prácticas y conocimientos en beneficio de la sociedad
nacional y su desarrollo.

• Recursos Naturales: Participación en los beneficios de la explotación de recursos naturales de su territorio (PODEMOS,
Viceministerio de la Mujer). Participación en la extracción de recursos naturales renovables y no renovables en sus TCOs,
u otras medidas que afecten directa o indirectamente sus derechos. Asignación de recursos financieros para la conservación
y manejo de los recursos naturales a través de un fondo especial, administrado por las organizaciones a nivel nacional,
regional y locas, bajo proceso de planificación participativa indígena (CIDOB). Derecho al territorio y propiedad de los
recursos naturales (CONAMAQ). Derecho a preservar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y no
renovables mediante el uso sostenible (CPESC). Aprobación por 2/3 de votos en el Congreso de decisiones sobre el
aprovechamiento de los recursos naturales, sin afectar las generaciones futuras (Capítulo de DD.HH.). Régimen de recursos
naturales para garantizar la propiedad privada de la tierra (suelo) individual o colectiva adquirida legalmente cuando su
uso no afecte el bien público y colectivo y el medio ambiente (CEPAS-Cáritas Santa Cruz). Acceder con equidad a los
beneficios del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (LIDEMA). Restricciones al uso de la propiedad por
motivos ambientales o ecológicos en especial en áreas naturales ricas en biodiversidad, frágiles, ecosistemas amenazados,
únicos o proveedores de servicios ambientales como las nacientes de agua (PRODENA). Derecho al acceso, uso, manejo
y aprovechamiento sostenible exclusivo de recursos naturales renovables de sus territorios (CEJIS).

• Consulta: Consulta sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables en sus territorios y
que los puedan afectar ambiental o culturalmente; participación en los beneficios que reporten e indemnización por
perjuicios socio ambientales que causen. (CONAMAQ). Derecho a ser consultados (Pacto de Unidad, Viceminsterio de la
Mujer) para acuerdos de carácter comercial, productivo y de usufructo de determinadas regiones, especies, suelos y
subsuelos; como requisito constitucional y condición sine-quanon para la toma de cualquier decisión que afecte sus
territorios, recursos naturales y comunidades (Capítulo de DD.HH.). Derecho a la consulta pública y a participar con
pleno consentimiento en la elección y definición de la modalidad para la consulta (CEJIS).

– Autonomía: Derecho a la autodeterminación, (PODEMOS, MAS, Afro descendientes) y territorialidad, autonomía para el
ejercicio de derechos específicos. Construir y organizar municipios indígenas bajo sus formas de organización (PODEMOS).
Constitución de las TCOs con goce de autonomía política y administrativa (CIDOB). Derecho a la reconstitución de las
naciones originarias y pueblos indígenas (CONAMAQ). Derecho a la autonomía bajo sus normas propias de organización
social (CPESC), reconocimiento de su organización social, política, económica y jurídica (Capítulo de DD.HH.); autonomía
social, económica y política, entendida como el reconocimiento de la división política administrativa del territorio
afroboliviano y su derecho a gobernarse a si mismos con sus propias normas (Afro descendientes). Se reconocen respetan
y protegen los derechos al territorio y autodeterminación, bajo una visión de integridad nacional (Capítulo de DD.HH.).
A conservar y desarrollar su organización social, generación y ejercicio de autoridad, a mantener y desarrollar sus sistemas
legales e instituciones (CEJIS). Derecho a ser reconocidos como pueblo (Afro descendientes). Reconocer, garantizar y
otorgar seguridad jurídica a los habitantes del espacio territorial de los pueblos indígenas y originarios, por legitimidad
(Ayllus de Cochabamba).

• Participación: Derecho al reconocimiento de sus sistemas políticos y de conformación de autoridades (elección y toma
de decisiones); a participar en forma vinculante en las deliberaciones de la gestión estatal; derechos políticos y ciudadanía
diferenciada (MAS). Participación para la definición de políticas y a acciones que les afecten (Pacto de Unidad) y cuando
los intereses y derechos colectivos sean susceptibles de afectación por acciones públicas y/o privadas. Derecho a participar
en la definición de políticas públicas y acciones en comunidades, regiones y pueblos indígenas en el nivel nacional,
destinadas a la conservación del medio ambiente, uso y manejo de los recursos naturales (CIDOB). Participación en la
definición de políticas sectoriales de biodiversidad y garantías personales bajo el marco del derecho colectivo comunitario

105
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS DE PUEBLOS INDÍGENAS

originario (CSUTCB). Participación política por porcentaje de escaños en la Cámara de Diputados, proporcional a las
tierras altas y bajas, sin perjuicio de los de la circunscripción (Capítulo de DD.HH.). Derecho a participar en la constitución
y en los órganos de gobierno, al reconocimiento de sus formas de representación política, a establecer mandatos para los
representantes públicos, a establecer mecanismos de articulación con el Estado.

• Económicos. Gestionar sus recursos colectivos (MAS). A la propiedad intelectual colectiva de conocimientos ancestrales,
medicina tradicional, ciencia y tecnología (CONAMAQ, PODEMOS, Capítulo de DD.HH.). Restitución del patrimonio
tangible e intangible apropiado por terceras personas (Pacto de Unidad). Fomento de prácticas sociales y económicas de
interculturalidad (PODEMOS). Sistemas justos de compensación por daños y beneficios directos orientados al desarrollo
local (CIDOB). Acceso a tierras, crédito, comercialización y asistencia técnica y empresarial para mejorar sus ingresos y
calidad de vida (Capítulo de DD.HH.).

En el marco de la estructura actual de la Constitución, la CIDOB plantea la creación de un


Régimen Indígena; esta propuesta tendrá que analizarse a la luz de lo que significa el recono-
cimiento de algunos derechos especiales como sucede en la actual Constitución, que tiende a
mantener su exclusión de los ámbitos de toma de decisiones, al restringirlos a espacios propios,
aislados de los espacios nacionales o departamentales, o ampliar en lo conceptual el alcance
de sus derechos a partir de su consideración como sujeto colectivo de derechos, con
personalidad jurídica y capacidad plena para demandar la vigencia de los mismos. Para este
debate tendrá que recurrirse como marco referencial a las normas internacionales de derechos
humanos ratificadas por Bolivia y en especial al Convenio Nº 169 de la OIT, así como a
experiencias de otros países latinoamericanos como México o Colombia, que han avanzado en
este tema.

El análisis de las propuestas se realiza por temas, clasificando y ordenando las diferentes
posiciones respecto a cada uno.

Justicia

El reconocimiento del derecho consuetudinario y las normas colectivas, la pluralidad jurídica,


la justicia comunitaria y el ejercicio de funciones administrativas de justicia de acuerdo a sus
usos y costumbres, plantea en la práctica el desafío de establecer, junto al sistema jurisdiccional
oficial, uno paralelo que sin embargo esté bajo control del Estado y respete las normas mínimas
del debido proceso y los derechos humanos y garantías procesales, establecidos en convenios
internacionales.

La diversidad y variedad de sistemas de administración de justicia comunitaria que existen varían


mucho de un lugar a otro, de un pueblo a otro, algunos pueblos han perdido incluso muchas
de sus costumbres y han adoptado otras nuevas, por lo que la tendencia es a recuperar prácticas
no vigentes del derecho consuetudinario, que deben ser compatibilizadas con la legislación
general de derechos humanos. Es un tema que ya cuenta con reconocimiento constitucional, que
no ha podido ser implementado plenamente en la práctica, con excepción de su inclusión en
la reforma al Código Procesal Penal, vigente desde 1999.

Su alcance constitucional tendrá que definirse en el marco de la doctrina y el análisis de otros temas,
como la ciudadanía diferenciada, la identidad cultural y étnica, la legitimidad de sus autoridades, la
vigencia real de costumbres en la aplicación de justicia, a fin de que se reconozca como un derecho

106
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

aplicable, y que no derive en distorsiones como ha ocurrido con los linchamientos, que deslegitiman
y distorsionan la administración de justicia de los pueblos indígenas.

Derechos Sociales

Se plantean a partir de las deficiencias del Estado para garantizar el ejercicio de estos derechos
en el plano individual, por la existencia de patrones de discriminación expresados en la
deficiente o a veces inexistente adopción de políticas públicas y asignación de presupuesto
suficiente para la cobertura mínima de salud, educación, vivienda, seguridad social y
comunicación en sectores mayoritariamente indígenas, originarios o campesinos.

Las propuestas de los pueblos indígenas de dar prioridad a lo colectivo sobre lo individual y el
respeto de sus conocimientos colectivos, obligan a ampliar el análisis a estos nuevos conceptos
que rompen los pilares de la estructura y concepción liberal de los derechos, pues plantean su
reconocimiento como sujetos jurídicos de derechos, tan legítimos como los individuos. En este
plano, se replantea el alcance de los derechos, aplicados en un plano novedoso que tendrá que
ser incorporado a la vida jurídica, económica, social, política y cultural del país, a fin de reparar
su exclusión.

Territorio

El derecho sobre la tierra y el territorio se plantea bajo diferentes criterios, expresados desde
mantener el Art. 171 de la Constitución vigente, hasta posiciones (mayoritarias) que retoman el
término “territorio”, negado en el referido artículo, que lo sustituyó por “tierras comunitarias de
origen”, aunque dejan pendientes temas como las modalidades de transmisión o disposición del
derecho propietario, aunque una propuesta plantea que el territorio debe ser inembargable,
inalienable, indivisible, intransferible, imprescriptible e inextinguible.

En general, se propone el reconocimiento del derecho al territorio a partir de:

– La titulación colectiva: dotación igualitaria para las naciones indígenas, originarias y


campesinas, titulación comunitaria, derecho a la unidad, delimitación y titulación de sus
territorios; derechos originarios sobre las tierras y territorios que tradicionalmente ocupan;
derecho a la propiedad colectiva de la tierra y el territorio;

– El reconocimiento de su derecho a beneficiarse de sus territorios: gestión autónoma de su


territorio; promoción de políticas territoriales según sus prácticas y conocimientos en
beneficio de la sociedad nacional y su desarrollo, y

– Su derecho de posesión: acuerdo para traslado y desplazamiento forzado en caso de desastres


naturales e indemnización o dotación de otra área de igual valor y manteniendo el derecho
titulado.

El tratamiento del tema Tierra y Territorio por parte del Estado respondió a intereses
contrapuestos a los de los pueblos indígenas y constituye aún un problema no resuelto, que
tendrá que ser analizado en el marco de la reforma constitucional como uno de los temas
centrales del debate nacional, cuya solución traerá aparejada la posibilidad de cumplimiento
de otros derechos, por ejemplo en el caso de familias y comunidades guaraníes empatronadas
sujetas a condiciones de servidumbre y trabajo forzoso, que en la medida en que tengan tierras
propias, podrán salir en libertad de las haciendas a fin de emprender en comunidad una vida
productiva propia.

107
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Recursos Naturales

Los derechos de los pueblos indígenas sobre los recursos naturales se plantean a partir de tres
aspectos: a) el derecho propietario, b) la gestión y c) la participación en los beneficios.

– Derecho propietario. Se identifica una primera disidencia respecto a este derecho, entre dos
posiciones: una que plantea que los recursos naturales deben mantenerse como propiedad del
Estado y la otra que reivindica el derecho de propiedad de los pueblos indígenas. Esta última
posición plantea una ruptura del derecho de propiedad estatal, y el manejo bajo criterios de
soberanía de estos recursos. Tendría que analizarse el alcance y consecuencias de este
planteamiento en lo referido al manejo bajo criterios estratégicos y de soberanía de estos
recursos, el grado en el que afectaría esta medida al resto de la población, considerando que
son todos los bolivianos y bolivianas en última instancia quienes deben beneficiarse de los
recursos estratégicos estatales. Debe plantearse también en el análisis que si bien se pueden
poner candados a las condiciones en que los pueblos indígenas administrarían estos sus
recursos, abre la posibilidad de que el Estado pueda en el futuro reconocer el mismo derecho
propietario a terceros privados. Por otro lado, se plantea una relación directa entre un régimen
de recursos naturales como mecanismo para garantizar la propiedad privada de la tierra
(suelo) individual o colectiva adquirida legalmente cuando su uso no afecte el bien público
y colectivo y el medio ambiente.

– Gestión. La mayor parte de las propuestas se refieren a la gestión, sin aludir al derecho
propietario, dejando implícito que éste se mantiene en manos estatales. Bajo este supuesto,
plantean diferentes modalidades para garantizar el derecho de los pueblos indígenas de
intervenir en la gestión de los recursos naturales existentes en su territorio, pero bajo
diferentes criterios:

– Participación en la extracción de recursos naturales renovables y no renovables, sin definir


en qué podría consistir esta participación, que puede tener diferentes grados, desde la
participación en las decisiones respecto a la adjudicación de concesiones, contratación
laboral prioritaria de miembros de las comunidades, coparticipación igualitaria en las
inversiones y beneficios, participación en los beneficios que reporte la extracción, entre
muchas otras posibilidades. Esta propuesta se amplía a la participación también en otras
medidas que afecten directa o indirectamente sus derechos.

– Derecho al acceso, uso, manejo y aprovechamiento sostenible exclusivo de recursos naturales


renovables de sus territorios. Esta propuesta, al otorgar el carácter exclusivo a los pueblos indí-
genas en sus territorios, restablece su derecho ancestral, en un marco y visión contemporánea,
que garantizará la conservación del equilibrio ecológico, si se mantienen sus costumbres y
formas de convivencia con la naturaleza, evitando la explotación indiscriminada y depredadora.

– Asignación de recursos financieros para la conservación y manejo de los recursos naturales


a través de un fondo especial, administrado por las organizaciones a nivel nacional, regional
y local, bajo procesos de planificación participativa indígena. Esta propuesta tiene dos
aspectos, uno que puede ser considerado para su incorporación en la Constitución, como
derecho a recibir y administrar recursos del Estado para garantizar la conservación y manejo
de los recursos naturales renovables de sus territorios, y el segundo, que corresponde más a
una política pública, que defina el mecanismo por el que se ejercería este derecho. Esta es
una propuesta que se refuerza y complementa con otra que plantea el derecho a preservar
el medio ambiente y los recursos naturales renovables y no renovables mediante el uso
sostenible.

108
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

– Aprobación por 2/3 de votos en el Congreso las decisiones sobre el aprovechamiento de los
recursos naturales, velando porque las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de generaciones futuras, especialmente de los pueblos
indígenas y originarios. Esta propuesta plantea la responsabilidad del Estado de administrar los
recursos naturales bajo criterios de racionalidad y una alto compromiso con el medio
ambiente, velando por el bienestar de la población, en especial de los pueblos indígenas y
originarios, a través de un mecanismo legal que involucra a otro poder del Estado, además del
Ejecutivo, demandando un alto nivel de consensos internos para la toma de decisiones.

– Restricciones al uso de la propiedad por motivos ambientales o ecológicos en especial en


áreas naturales ricas en biodiversidad, frágiles, ecosistemas amenazados, únicos o
proveedores de servicios ambientales como las nacientes de agua. Esta medida no está
directamente ligada a la gestión de los recursos naturales de pueblos indígenas, tiene un
carácter más general e implica una restricción al derecho de propiedad reconocido en el
Art. 7 de la Constitución vigente, además del cumplimiento de la función social. Es una
propuesta importante en lo que se refiere a la responsabilidad compartida de preservar
nuestra biodiversidad y el medio ambiente.

– Beneficios. Este tema tiene su marco en el Convenio 169 de la OIT, que establece la
participación de los pueblos indígenas en los beneficios de la explotación de recursos
naturales de su territorio “siempre que sea posible”; sin embargo, el Estado puede determinar
el grado y condiciones de ello. Por otra parte, se plantea el acceder con equidad a los
beneficios del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales

Este tema es analizado con mayor detalle en el eje temático de recursos naturales no renovables.

Consulta

Este derecho, emergente del Convenio Nº 169 de la OIT, se plantea con diferentes alcances y
objetivos:

– Participar con pleno consentimiento en la elección y definición de la modalidad para la


consulta.

– Garantizar su participación en los planes y programas de prospección y explotación de


recursos no renovables en sus territorios y que los puedan afectar ambiental o culturalmente;

– Participar en los beneficios que reporten e indemnización por perjuicios socio ambientales
que causen.

– Participar en acuerdos de carácter comercial, productivo y de usufructo de determinadas


regiones, especies, suelos y subsuelos;

– Como requisito constitucional y condición sine-quanon para la toma de cualquier decisión


que afecte sus territorios, recursos naturales y comunidades.

– Cuando se prevean medidas legislativas o administrativas que los afecte.

– Consulta mediante procedimientos apropiados y a sus instituciones representativas, cuando


se prevean medidas legislativas o administrativas que los afecte.

Es importante establecer la consulta en la Constitución, a fin de que se regulen los mecanismos


a través de disposiciones reglamentarias en cada ámbito en que la consulta sea obligatoria,

109
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

considerando los elementos que el propio Convenio Nº 169 establece, como la buena fe,
consideración de las características y circunstancias propias de cada pueblo, que sean consultas
efectivas, que se realicen con organizaciones legítimas y cuyos representantes hubieran sido
libremente elegidos.

Autonomía

Los pueblos indígenas plantean el reconocimiento de su autonomía bajo diferentes niveles, que
para el análisis pueden clasificarse en:

– Autonomía territorial. Se plantea en dos ámbitos: el municipal, como el derecho a construir


y organizar municipios indígenas bajo sus formas de organización y el territorial propiamente,
que implica la constitución de las TCOs con goce de autonomía política y administrativa. Los
afro descendientes plantean un reconocimiento expreso de su calidad de pueblos indígenas,
y a partir de ello sus derechos al territorio y autodeterminación, bajo una visión de integridad
nacional. El reconocimiento del derecho a la autodeterminación está indisolublemente ligado
en las propuestas al derecho al territorio, como mecanismo para el ejercicio de sus derechos.
Es importante esta visión integral que une la autodeterminación al territorio y ambos al
ejercicio de derechos, porque plantea una visión diferente de los derechos, que rompe con
la visión exclusivamente individual de los derechos, dándoles un alcance mucho más amplio.

– Autonomía política. Estas propuestas en el plano de la autodeterminación pero planteadas


bajo la necesidad de su reconocimiento como pueblos y de los derechos vinculados a sus
propias normas, formas de organización social, política, económica y jurídica, derecho a su
reconstitución como naciones originarias y pueblos indígenas, establecen un alcance mucho
mayor que el mero reconocimiento de su cultura o algunos derechos específicos. Se plantean
en un plano mucho más integral para el reconocimiento e inclusión de las diferencias, bajo
un marco de respeto a estas prácticas propias, pero sin perder de vista los límites que deben
estar claros. Es un equilibrio que debe lograrse en el marco de la nueva Constitución, bajo
una fórmula que permita luego a cada pueblo aplicar sus propias formas de organización en
todos los planos. Ya será la legislación la que permita rescatar lo mejor de cada cultura, de
cada pueblo, a fin de construir un marco normativo respetuoso de los derechos colectivos,
pero también individuales.

– También bajo este marco de autonomía cabe el análisis realizado a propósito de las
propuestas relativas a la participación política de los pueblos indígenas, que plantean la
elección de sus representantes bajo sus propias normas y que se analizaron en el plano de
los derechos individuales. Todas estas propuestas deben analizarse bajo una visión integral,
definiendo previamente el reconocimiento de los pueblos indígenas y naciones originarias
como sujetos de derechos colectivos, a fin de hacer viable su demanda, entre otras, de
conservar y desarrollar su organización social, generación y ejercicio de autoridad.

Participación

Se plantea en dos planos:

– Participación política. Derecho al reconocimiento de sus sistemas políticos y de conformación


de autoridades (elección y toma de decisiones); derechos políticos y ciudadanía diferenciada.
Alguna propuesta plantea la asignación en la Cámara de Diputados de escaños propios,
independientemente de los que corresponden a la circunscripción uninominal, vale decir una
diputación que implique representación étnica y no partidaria (plurinominales) ni geográfica

110
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

(uninominal), si bien esta propuesta no aclara cuáles serían los alcances y mecanismos de
elección de estos representantes, otras propuestas plantean la elección bajo sus formas
tradicionales de designación de autoridades. También plantean el derecho a participar en la
constitución y en los órganos de gobierno, al reconocimiento de sus formas de representación
política, a establecer mandatos para los representantes públicos y a establecer mecanismos de
articulación con el Estado. Para estas propuestas pueden diferenciarse diferentes niveles de
participación, analizados bajo experiencias de otros países en los que se han implementado
estos mecanismos, como Colombia o México que tienen avances, por ejemplo en la elección
de autoridades municipales bajo mecanismos de elección propios de cada pueblo indígena.
Son propuestas que enriquecen con sus alternativas y que pueden ser aplicables bajo criterios
de equidad y respeto a las diferentes costumbres.

– Participación en la toma de decisiones. Estas propuestas están íntimamente ligadas al derecho


de consulta, pues este es el mecanismo para hacer posible esta participación, en todos los
planos que se plantean, como participar en forma vinculante en las deliberaciones de la
gestión estatal, en la formulación y definición de políticas públicas; en la definición de
políticas y acciones que puedan afectar sus intereses, sus derechos colectivos, la conservación
del medio ambiente, el uso y manejo de los recursos naturales; en la definición de políticas
sectoriales de biodiversidad. Este es en realidad el marco que debe tomarse en cuenta para
definir el alcance del derecho a la consulta.

Derechos Económicos

La propuesta relativa el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas y naciones


originarias a la administración y gestión de los recursos está muy ligado al reconocimiento de
sus territorios, y constituye una vía para el ejercicio de otros derechos; es además la base para
dar viabilidad a propuestas relativas al acceso a crédito, comercialización, asistencia técnica y
empresarial para mejorar sus ingresos y calidad de vida.

La demanda de un sistema justo de compensación por daños y beneficios directos orientados


al desarrollo local, está también ligado a la explotación de recursos naturales no renovables y
que deben establecerse en el marco del derecho a la consulta.

Un tema que ha quedado pendiente incluso en el Convenio Nº 169 de la OIT es el de la


propiedad intelectual, respecto al derecho colectivo de sus conocimientos ancestrales, medicina
tradicional, ciencia y tecnología, y que debe merecer un reconocimiento constitucional expreso
y muy claro en cuanto a su alcance y objetivos.

Finalmente, la restitución del patrimonio tangible e intangible apropiado por terceras personas y
el fomento de prácticas sociales y económicas de interculturalidad son propuestas que plantean
la posibilidad de rescatar, restablecer y posicionar nuevamente en la valoración social, política,
jurídica y económica aquello que hasta ahora fue negado, distorsionado, despreciado y olvidado.
Es la incorporación de todos a un Estado incluyente, respetuoso y diverso, en el que las diferencias
no se conviertan en desigualdad y ésta en discriminación. Es por ello que los derechos
económicos están ligados al régimen económico, que defina el modelo de desarrollo del país.

Más allá de aquellas propuestas que plantean el ejercicio de todos los derechos en igualdad de
condiciones y oportunidades, ya sea a través de la adopción de medidas de acción positiva u
otros mecanismos, existen propuestas que plantean el reconocimiento de derechos especiales
de las mujeres.

111
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DERECHOS DE LAS MUJERES

Caracterización de las propuestas

Igualdad de mujeres indígenas y su incorporación a la educación, salud, participación en decisiones de su comunidad y


acceso a la tierra (PODEMOS). Universalidad de los beneficios de lactancia en el área urbana y rural, ampliación del SUMI
a todas las mujeres, sean o no madres (FDMCBS–Tarija). Políticas especiales para garantizar a mujeres rurales y urbano
populares su participación y representación política, acceso a la tierra rural, créditos, salud, educación, formación técnica
(Capítulo DD.HH.). Equidad de género y alternancia en el ejercicio de cargos públicos (CEPAS–Cáritas Cbba.). Igualdad del
hombre y la mujer en el acceso al empleo, educación, salud, igual salario, a la propiedad y recursos naturales, adopción de
medidas que permitan ventajas específicas para corregir las inequidades (PRODENA).

Al ejercicio de la autonomía y libertad sobre su propio cuerpo, su reproducción, el número de hijos e hijas y su frecuencia;
a la diferencia y respeto a la diversidad étnica de género, generacional y sexual; a la protección de la maternidad segura,
(embarazo, parto, post parto), desde una visión intercultural, de género y derechos. A la dotación, titularidad y sucesión de la
tierra, en igualdad de condiciones que los hombres. Al trabajo sin ningún tipo de discriminación, a ganar igual salario por
trabajo de igual valor, al reconocimiento y remuneración del trabajo doméstico familiar. Acceso a la vivienda y a servicios
fundamentales como la salud, educación, seguridad social, saneamiento básico y otros. A la dotación, acceso y titularidad de
los bienes y medios de producción, y el acceso a créditos y tecnología en igualdad de condiciones que los hombres (Proyecto
Mujeres en la AC).

Entre las primeras, se plantea la adopción obligatoria de políticas especiales para garantizar la
igualdad de mujeres indígenas y urbano populares, en los siguientes ámbitos:

– Educación: Su incorporación y permanencia en la educación escolar, formación técnica y


profesional.

– Salud: Acceso a servicios básicos de salud, universalidad de los beneficios de lactancia en


el área urbana y rural, ampliación del SUMI a todas las mujeres, sean o no madres;
ampliación de la cobertura de seguridad social, en especial al área rural; servicios de
saneamiento básico y otros.

– Participación: en decisiones de su comunidad y representación política bajo criterios de


equidad de género y alternancia en el ejercicio de cargos públicos,

– Tierra: Derecho a la dotación, titularidad y sucesión de la tierra en igualdad de condiciones


que los hombres,

– Derechos económicos: Acceso a créditos, igualdad entre hombres y mujeres en el acceso y


disposición de la propiedad y recursos naturales, titularidad de los bienes y medios de producción,
y el acceso a tecnología en igualdad de condiciones que los hombres. Acceso a la vivienda.

– Derechos laborales: Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, derecho al trabajo


sin ningún tipo de discriminación, a ganar igual salario por trabajo de igual valor. En general,
adopción de medidas que permitan ventajas específicas para corregir las inequidades.

En el segundo ámbito, se plantean derechos específicos a ser reconocidos a las mujeres, referidos
al ejercicio de la autonomía y libertad sobre su propio cuerpo, su reproducción, el número de
hijos e hijas y su frecuencia; a la diferencia y respeto a la diversidad étnica de género,
generacional y sexual; a la protección de la maternidad segura (embarazo, parto, post parto),

112
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

desde una visión intercultural, de género y de derechos. Un tema priorizado es el


reconocimiento del trabajo doméstico familiar, que en algunos sectores de mujeres se plantea
que sea además remunerado.

Todos estos derechos denotan el cúmulo de desigualdades que se han acumulado a lo largo de
nuestra historia, cuyas brechas no se han logrado cerrar aún. Una manera de promover el
cumplimiento del derecho a la igualdad, es establecer mecanismos constitucionales que den pie
a una regulación normativa y a la adopción de políticas públicas adecuadas.

Como expresan las mismas mujeres en su propuesta, el ejercicio de los derechos parte del
reconocimiento de la igualdad, la libertad y la dignidad de la persona, que deben ser
reconocidos y protegidos, por el Estado, garantizando su ejercicio en los espacios público y
privado, sancionando todo tipo de discriminación en la familia, las organizaciones sociales, los
partidos, las empresas y las propias instancias estatales.

Muchas veces el aplicar el principio de igualdad de forma homogeneizadora y sin considerar


las diferencias, constituye un mecanismo que genera o perpetúa las desigualdades, y por tanto
la discriminación. El reconocer a las mujeres como sujetos de derecho supone un “ajuste gradual
del principio de universalidad y de igualdad a las diferencias humanas que se constituyen en
discriminación”. Esto significará, por ende, un cambio en la visión patriarcal y de subordinación
en las relaciones entre hombres y mujeres, superando el sesgo masculino con que histórica-
mente se han concebido y ejercido los derechos humanos en nuestras sociedades.

Por ello, ahora es un momento en que la reflexión sobre este tema debe tomar en cuenta la existencia
de identidades culturales y visiones político–organizativas distintas a la predominante, y admitir que
en la práctica ha existido una ciudadanía incompleta asentada en la desigualdad económica y la
exclusión étnica, cultural y genérica. Frente a un pacto social ilegítimo en el que grandes sectores
de la población no se reconocen, se plantea ahora la oportunidad de formular una carta de derechos
más inclusiva, equitativa y en la que todas y todos nos sintamos reconocidos e incluidos.

DERECHOS GENERACIONALES

Caracterización de las propuestas

• Reconocimiento del Estado a las personas adultas mayores y obligación de protegerlas y asistirlas garantizando su acceso
a la seguridad social e integración.
• Derecho de los niños/as y adolescentes a la alimentación, garantizando su ejercicio progresivo por políticas públicas
adecuadas.
• Erradicación del trabajo infantil en sus peores formas (Capítulo de DD.HH.).
• Derecho de atención especial, seguridad y protección de personas de tercera edad, con necesidades especiales y mujeres
embarazadas (CEPAS–Cáritas Cochabamba).

En la actual Constitución se asigna como un deber de toda persona el cuidado de sus hijos/as
y sus padres ancianos, pero no existe una obligación del Estado de proteger a quienes no tienen
familia. Se reconocen derechos específicos a los beneméritos de la Guerra del Chaco, que son
actualmente de la tercera edad, estableciendo sanciones específicas a quienes les nieguen su
ejercicio. Es un ejemplo de medidas constitucionales sobre el reconocimiento de derechos
especiales, que debe tomarse en cuenta con relación a otros sectores, en este caso niños/as,
adolescentes y personas de la tercera edad.

113
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Considera el reconocimiento de derechos generacionales, a partir de propuestas referidas a los


derechos de los niños/as y adolescentes, la necesidad de incluir a los jóvenes y de brindar
atención especial, seguridad y protección a personas de la tercera edad. Estas propuestas reflejan
las demandas de atención especial a estos sectores de población que son vulnerables, a través
de la inclusión en la nueva Constitución de algunas obligaciones del Estado respecto a la
adopción de políticas públicas específicas y prioritarias a fin de garantizar a estas personas, en
razón de su edad, el acceso, beneficio y ejercicio de sus derechos en general, y de algunos
derechos especiales destinados a asegurar su bienestar, su integridad y su dignidad.

DERECHOS DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD

Caracterización de las propuestas

Medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral u otras para personas con necesidades especiales para evitar su
discriminación, propiciar su integración, prevención, detección temprana, tratamiento, rehabilitación y servicios públicos para
asegurar una vida en condiciones dignas. Medidas progresivas para proteger a personas que sufren endemias, pandemias y
enfermedades terminales, protección para permitirles una muerte digna (Capítulo de DD.HH.). El Estado tiene la obligación de
defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurará la continuidad de sus medios de subsistencia y
rehabilitación de las personas inutilizadas; propenderá asimismo al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar.

También se plantea un reconocimiento más amplio y expreso de derechos a personas con


necesidades especiales, entre las que están quienes sufren algún grado de discapacidad,
enfermedades terminales y quienes están expuestas a epidemias. Deben establecerse además
medidas de garantía para el ejercicio de sus derechos, formuladas como obligaciones del Estado,
en los diferentes niveles de administración, a fin de asegurar a estas personas la protección de
su salud, la adopción de medidas de acción positiva para garantizarles el acceso a la educación,
empleo, uso de vías públicas, y en general su inserción a la vida pública y privada en las mejores
condiciones posibles, preservando su integridad y dignidad.

c. Garantías

En la mayor parte de las propuestas se reconocen y ratifican la mayoría de garantías existentes,


en muchos casos ampliadas, y se proponen nuevos recursos judiciales y constitucionales de
acción inmediata para el restablecimiento de derechos vulnerados. Algunas propuestas
consideran mecanismos de garantía respecto a los derechos económicos, sociales y culturales
a través de obligaciones expresas del Estado, como la asignación de porcentajes obligatorios en
el Presupuesto General de la Nación en ciertos rubros, y otras plantean la incorporación de un
marco general que permita la adopción de políticas de acción positiva con rango constitucional.

Además de las garantías ya reconocidas en la actual Constitución, en algunas propuestas se


plantean otras destinadas a proteger y asegurar el ejercicio de derechos, a través de mecanismos
como la creación de nuevas instancias judiciales especializadas en medio ambiente, o la indepen-
dencia del Poder Judicial; sin embargo, en otras se presentan de manera confusa entre las que
deben ser constitucionales y aquellas que más bien implican la adopción de políticas públicas o
legislación reglamentaria. Entre estas últimas sobre todo están aquellas demandas que exigen al
Estado asumir la responsabilidad de crear instancias, mecanismos y disposiciones suficientes para
garantizar el ejercicio de derechos, que de manera general muestran las deficiencias institucionales
en el cumplimiento de responsabilidades del ámbito administrativo y jurisdiccional.

114
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

GARANTÍAS

Caracterización de las propuestas

• Principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad y seguridad jurídica, la sanción de la arbitrariedad y


responsabilidad de autoridades, funcionarios y agentes públicos que los violen (PODEMOS). Sujeción de los trámites y
procedimientos establecidos en el pluralismo jurídico al debido proceso. Carrera administrativa, previa evaluación
periódica de sus funciones.

• Derechos culturales: adoptar políticas de protección cultural, respeto a los sistemas jurídicos originarios, ejercicio de la
jurisdicción indígena, formas comunitarias de resolución de conflictos y la convivencia de estos sistemas en equidad.
Respeto a la interculturalidad familiar, social, económica, el reconocimiento de usos, costumbres y tradiciones originarias
y étnicas (CEPAS–Cáritas Santa Cruz). Educación orientada a la capacitación, al fortalecimiento de la autoestima y
promoción de la independencia del individuo. Responsabilidad de instituciones públicas de dar cursos sobre aplicaciones
básicas y comunicaciones en línea para todos (MNR). Promover la alfabetización y ampliar el acceso a la educación de
grupos específicos, para fortalecer la democracia participativa. Democratizar el acceso a la información, para que la
ciudadanía participe en la toma de decisiones. Recibir una educación que contribuya al desarrollo sostenible del país.
(LIDEMA).

• Derechos económicos: medidas contra la especulación inmobiliaria. Régimen agrario basado en la distribución equitativa
de la tierra y propiedad de quien la trabaja individual o colectivamente. Prohibición del latifundio.

• Derechos sociales: garantía del derecho a la opción sexual, a los derechos sexuales y reproductivos, maternidad y
paternidad responsables, al derecho a decidir sobre los/as hijos/as que se quieran procrear o adoptar, atender y educar;
servicios de orientación sexual y planificación familiar; atención especial generacional (MAS).

• Políticas públicas: garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, priorizar las políticas públicas orientadas al nivel
y calidad de vida de todos/as, reconocimiento de la equidad de género en todos los aspectos fundamentales de la
organización estatal, la vigencia plena de los principios de inclusión social y participación decisional de la ciudadanía en
todas las instancias públicas pertinentes, incorporación de la juventud en los derechos y deberes que deben asumir todos
los bolivianos e implementación constitucional de políticas de Estado sobre seguridad ciudadana y el cuidado social a los
sectores menos protegidos (MBL).

• Derechos de pueblos indígenas: protección especial para impedir y sancionar el genocidio y etnocidio en especial de
pueblos en peligro de extinción; orientación, capacitación y apoyo para garantizar su existencia y desarrollo. Respetar,
proteger y apoyar los derechos y bienes culturales (tangibles e intangibles) de las diferentes culturas y etnias que habitan
el país. Eliminación de exclusión social y discriminación basadas en las características físicas, sexo, identidad sexual,
lenguaje, creencias, vestimenta o religión (PRODENA). El Estado debe fortalecer los mecanismos de cooperación de las
mancomunidades para incrementar eficiencia en el manejo de los recursos y mayor impacto de sus intervenciones.
Constitucionalización de tratados y convenios internacionales de derechos humanos que benefician a los pueblos indígenas
originarios y campesinos y aplicación preferencial en caso de contradicción con las normas nacionales, si garantizan o
favorecen los derechos colectivos (Pacto de Unidad). Destinar recursos humanos y financieros necesarios para satisfacer
las demandas básicas, protección de los derechos de los pueblos en su respeto y dignidad, garantía y protección
jurisdiccional de los derechos, obligación de vigilar el cumplimiento de los derechos asumiendo políticas legislativas,
presupuestarias y judiciales (Afro bolivianos).

• Propiedad intelectual: garantía al derecho de propiedad intelectual colectiva de los conocimientos, tecnologías e
innovaciones de los pueblos indígenas. Toda actividad relacionada con estos derechos y los conocimientos asociados a
los mismos perseguirán beneficios colectivos. Prohibición del registro de patentes sobre estos recursos y conocimientos
ancestrales (CIDOB); Protección de sus conocimientos colectivos (Afro bolivianos).

• Medio Ambiente: protección de la diversidad biológica, los ecosistemas, las especies y los recursos energéticos, conservar
las áreas de importancia biológica y los procesos ecológicos esenciales; promover la educación para el logro de esos fines;
protección del derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y saludable, seguro y libre de contaminación
que garantice un desarrollo sostenible. Participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarla (CONAMAQ).

115
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

GARANTÍAS

El Poder Judicial debe garantizar la gestión ambiental creando nuevas instancias jurídicas específicas (LIDEMA). Acciones
del Estado enmarcadas en los principios de desarrollo sostenible (PRODENA).

• Legales: aplicación de las leyes al ciberespacio; acuerdo entre jurisdicciones geográficas para persecución de violaciones
a la ley (MNR). Imprescriptibilidad de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, que no admiten régimen de
inmunidad. Garantías para personas asiladas o refugiadas, conforme al Estatuto del Refugiado. Responsabilidad de
autoridades que ordenen vulnerar derechos y garantías constitucionales u omitan evitarlas. Derecho a indemnización,
reparación y resarcimiento de daños y perjuicios a víctimas de atentados contra los derechos y garantías constitucionales
y responsabilidad del Estado de acción de repetición contra los autores. Suspensión del ejercicio de derechos y garantías
constitucionales solo en casos de excepción (no pueden suspenderse los derechos al reconocimiento de la personalidad,
a la vida, integridad personal, libertad de conciencia y religión, los derechos políticos, los principios de legalidad e
irretroactividad, ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de éstos u otros derechos). Garantías del
derecho a la integridad. Sancionar la tortura y el allanamiento ilegal, los jueces competentes deben garantizar estos dere-
chos ciudadanos. Prohibición de torturas, penas o tratos crueles, inhumanos y degradantes y a someter sin consentimiento
u orden judicial a experimentos médicos o científicos, donación o transplante de órganos ni a ningún tipo de exámenes
médicos o de laboratorio. Garantizar que los derechos de unos no pueden afectar el derecho de otros, a fin de lograr que
la ciudadanía se convierta en promotora del respeto mutuo y del respeto de los derechos constitucionales.

• De la libertad personal: la detención o encarcelamiento de adolescentes procede sólo como último recurso y lo más breve
que proceda, privilegiándose las medidas no privativas de libertad. Recibirán atención prioritaria de las autoridades
asegurando el respeto a su dignidad, la reserva de su identidad, separación de los adultos, considerando las necesidades
propias de su edad. No existe la prisión por deudas y obligaciones patrimoniales, excepto en los casos establecidos por ley.

Prohibición de esclavitud, servidumbre y trabajo forzoso u otra forma de explotación laboral. Erradicación del trabajo que
afecte la salud o el desarrollo integral de menores de edad. Prohibición de desaparición forzada de personas aún en estado
de excepción, de trata y tráfico de personas en cualquiera de sus formas, de abusos sexuales, sometimiento a esclavitud
sexual, prostitución, embarazo o esterilización forzadas u otros abusos sexuales.
Del debido proceso. Amplía las garantías ya reconocidas en la CPE de acuerdo a los Convenios Internacionales de
Derechos Humanos, que serán de aplicación inmediata y directa por autoridades judiciales y administrativas. Obligación
de examen periódico ante los órganos de supervisión de los tratados y observancia a sus recomendaciones. Se obliga el
cumplimiento de sentencias dictadas por las Cortes Internacionales de Derecho Humanos (Capítulo de DD.HH.).
Protección a toda persona que certifique o denuncie hechos ilícitos.
Creación de sistemas de control social para asegurar el cumplimiento de los principios fundamentales establecidos en la
CPE, para generar mayor credibilidad ciudadana hacia el Estado. El Estado debe crear una cultura democratica de
participación y corresponsabilidad, en base al principio de democracia participativa y promover un acercamiento e
interrelación entre instituciones y la sociedad civil para involucrar a la gente en la toma de decisiones. Garantizar el interés
de las mayorías, sobre el interés de las elites o grupos privilegiados históricamente. Las decisiones del Estado deben tener
como base la equidad. El Estado debe ser sujeto de responsabilidad en la defensa de los derechos fundamentales, en base
a los que establece la Ley 1178 y la Ley de Responsabilidades, cuyo reconocimiento debe hacer explícita la pertenencia
de género (CEPAS-Cáritas Nacional).

• Igualdad: El Estado debe ser responsable de eliminar y sancionar todo tipo de discriminación (ADN). Igualdad de derechos,
libertades y oportunidades sin discriminación basadas en características físicas, sexo, identidad sexual, lenguaje, creencias,
vestimenta o religión (PRODENA). Protección y defensa de personas vulnerables, con discapacidad o situación de
indefensión. La persona como sujeto de derechos no debe darse solamente como una responsabilidad del Estado o por
ser parte de un país, sino por su condición sine qua non de ser humano, merecedor de vivir dignamente y como sujeto de
protección (CEPAS-Cáritas-Nacional).

• Nuevos recursos: Amparo Laboral (UJMS-Tarija). Recurso de acción popular como mecanismo para la protección de los
derechos colectivos, la Acción de Cumplimiento para obligar a los servidores públicos a cumplir con las funciones a que
están obligados por su cargo. Acción de Inconstitucionalidad, para demandar las leyes que violen la CPE (Pacto de Unidad).
Acción de cumplimiento en favor de toda persona natural o jurídica que se creyere agraviada por el incumplimiento de
normas, actos o resoluciones administrativas, para hacer efectivo el cumplimiento del deber omitido (Capítulo de DD.HH.).
Recursos de Amparo colectivo y Tutela Cultural (CEJIS).

116
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Ninguna propuesta establece una conexión con los Poderes del Estado, que debieran tener
atribuciones específicas, como en el caso del Legislativo, que debiera tener responsabilidad por
no aprobar leyes reglamentarias de Convenios internacionales, o fallos constitucionales que
requieren tratamiento legislativo, al igual que el Poder Ejecutivo, cuando debe reglamentar en
plazos perentorios las leyes que así lo determinen. Si bien hay propuestas que hacen referencia
al Poder Judicial, debe analizarse en las propuestas del eje temático sobre la Estructura del
Estado, revisando con un criterio de protección y garantía de los derechos humanos, las
atribuciones y funciones de los tres Poderes del Estado, al igual que el Régimen Económico,
que deberán estar planteados bajo una óptica garantista y responsable de la vigencia de los
derechos, en un plano de justicia social y distribución equitativa de la riqueza.

Algunas propuestas plantean nuevos recursos constitucionales:

Amparo Laboral

Es una acción similar al Amparo Constitucional, pero exclusivamente destinada a preservar


los derechos laborales; muestra la necesidad de garantizar los derechos sociales, a
través de recursos expresos y de acción inmediata.

Recurso de Acción Popular

Por Acción Popular debe entenderse el derecho que permite a cualquier ciudadano formular
demandas que tengan por objeto la protección de los intereses de la comunidad; procede contra
toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o
amenacen violar los derechos e intereses colectivos, podrá promoverse durante el tiempo que
subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo y puede ser promovida por toda
persona natural o jurídica, por ONGs, organizaciones populares, cívicas, pueblos indígenas u
otros de índole similar, por las entidades públicas que cumplan funciones de control,
intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses
colectivos no se haya originado en su acción u omisión, por el Defensor del Pueblo, los alcaldes
y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y
defensa de estos derechos e intereses. La acción se dirige contra un particular, persona natural
o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o
ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se
desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos.

Este nuevo recurso existe, por ejemplo, en la Constitución de Colombia, para la protección de
los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, la
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos natu-
rales, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la
defensa del patrimonio público; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes; los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente son derechos
e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los
tratados de Derecho Internacional.

117
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Esta acción puede aplicarse también a acciones originadas en daños ocasionados a un número
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares y define los
casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.

Acción de Cumplimiento

En favor de toda persona natural o jurídica que se creyere agraviada por el incumplimiento de
normas, actos o resoluciones administrativas, para hacer efectivo el cumplimiento del deber
omitido, para obligar a los servidores públicos a cumplir con las funciones a que están obligados
por su cargo. La acción de Cumplimiento tiene por objeto el cumplimiento de normas aplicables
con fuerza material de ley o de actos administrativos. El sentido de norma con alcance material
de ley, permite concluir que dentro de las normas cuyo cumplimiento puede exigirse, no sólo
las leyes, sino los decretos del Presidente de la República con fuerza de ley, decretos de
excepción, decretos leyes extraordinarios y actos administrativos en general tanto de contenido
general, como particular. Una vez presentada, la demanda se desarrolla en forma oficiosa y con
arreglo a los principios de celeridad, eficacia y gratuidad.

La acción de cumplimiento no procede para protección de derechos que pueden ser garantiza-
dos mediante la acción de tutela. Tampoco procede cuando el afectado tenga o haya tenido
otro instrumento judicial para hacer efectivo el cumplimiento de la norma o acto administrativo,
salvo que de no proceder, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. De igual
manera es improcedente cuando con esta acción se pretende perseguir el cumplimiento de
normas que establezcan gastos. No tiene que remitirse el expediente al Tribunal Constitucional
para su eventual revisión.

Acción de Inconstitucionalidad

Para demandar las leyes que violen la Constitución Política del Estado, propuestos por el Pacto
de Unidad; procede contra las normas que tienen rango de ley, leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general
y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.

Tutela Cultural (Acción de Tutela)

Planteada por el CEJIS, en el marco de garantía de los derechos colectivos de los pueblos
indígenas y originarios. La acción de Tutela tiene por objeto la protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales, cuando resultan vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en la forma que lo determina la ley.
Se rige por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad
y eficacia. La acción de tutela no procede cuando el afectado dispone de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Tampoco procede cuando se trata de protección de derechos colectivos o cuando se dirija a
actos de carácter general, impersonal y abstracto.

Los recursos que se plantean para preservar derechos colectivos como el medio ambiente, para
los cuales el recurso de amparo, creado para proteger los derechos individuales, no es suficiente
por no ajustarse a las características que se requieren para su aplicación. En efecto, en el caso
de demandarse una acción de amparo por atentados contra el medio ambiente, sería imposible
demostrar la legitimidad procesal de quien interpone el recurso, es decir acreditar un interés
individual solamente, luego demostrar el agotamiento de instancias previas de reclamo y el

118
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

principal problema, que la decisión solamente afectaría a quien interpuso el recurso (principio
de relatividad), cuando en este caso lo que se pretende es preservar un derecho colectivo y no
solamente de quien recurrió. Es por ello que si se produce el reconocimiento constitucional de
derechos colectivos (de tercera generación) y específicamente de pueblos indígenas, debieran
establecerse recursos constitucionales expresos que garanticen su vigencia y, sobre todo, la
exigibilidad de su cumplimiento por la vía jurisdiccional mediante acciones rápidas y oportunas.

Estas propuestas dejan claramente abierto el debate sobre la necesidad de incorporar al sistema
jurídico boliviano mecanismos de protección de derechos colectivos y difusos, tomando en cuenta
la dimensión ética de estos derechos, que tienden a proteger a las generaciones actuales y futuras.

d. Deberes

No todas las propuestas se han ocupado de los deberes; las que lo hacen no proponen un
cambio sustancial del artículo relativo a este tema, agregando simplemente algunos deberes,
sobre todo relativos al medio ambiente y la naturaleza, el respeto a los demás y a sus derechos.
Se evidencian divergencias respecto al deber de cumplimiento del servicio militar, que en
algunos casos se propone sea voluntario, por lo que no podría ser considerado un deber general.

Los deberes que se plantean en el plano individual están básicamente referidos a la educación,
que amplía respecto a la disposición constitucional vigente en el deber de cumplir con el nivel
secundario, al menos y una diferenciación propuesta por el MNR de “adquirir educación en
lugar de instrucción”.

Con relación a los deberes con los demás el enfoque consiste en mostrarlo como un deber de
uno para con los demás, muestran una disposición para generar una cultura del respeto hacia
los otros, lo que implica también un mayor nivel de conciencia respecto a los límites que tienen
los derechos que cada uno/a puede ejercer.

DEBERES

Caracterización de propuestas

Para facilitar el análisis, se agrupan los deberes propuestos en tres grupos: a) deberes personales (con uno/a mismo/a), b) con
los demás y c) con el Estado.
a) Deberes personales: concurrir al sistema de educación hasta el nivel secundario, al menos (PODEMOS) adquirir educación
en lugar de instrucción (MNR); adquirir educación primaria y secundaria (UJMS–Tarija).
b) Deberes con los demás: respetar los derechos y garantías de los demás (PODEMOS); ofrecer un trato digno y especial a
los niños/as y ancianos/as (MNR). Practicar la solidaridad comunitaria para las personas en situaciones de desamparo
(viudas, ancianas, niños huérfanos, discapacitados y otros) y con necesidad de rehabilitación (Pacto de Unidad); reconocer
y respetar a todas las personas, sin ninguna discriminación, como titulares de derechos humanos universales y específicos
y respetar el derecho a una vida libre de violencia física, sexual, psicológica u otra (Capítulo de DD.HH.).
Defender su espacio cultural, respetar la propiedad intelectual (MNR). Protección y fomento del desarrollo de sus idiomas
(CIDOB); promover la solidaridad entre las naciones y pueblos indígenas originarios y campesinos en casos de desastres
naturales y de acuerdo a sus necesidades (Pacto de Unidad); propugnar la unidad en la diversidad, y la relación intercul-
tural (CEJIS); elegir sus autoridades (CPESC).
Respetar los derechos humanos y luchar para que no sean violados y denunciar y combatir la corrupción (CEJIS, Pacto de
Unidad, CPESC). Cooperar con órganos del Estado plurinacional y la comunidad en el servicio de la seguridad social
(CPESC, Pacto de Unidad); respetar la identidad cultural de las personas (CEPAS–Cáritas Cochabamba).

119
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

DEBERES

Las empresas deben cumplir una función social, en base al respeto, ganancia justa y cuidado de la salud y bienestar de la
población, respetando los derechos del consumidor. El derecho a la información no debe justificar el monopolio de los
medios, ni la distorsión en el manejo de la información, para favorecer intereses particulares (CEPAS–Cáritas Nacional);
difundir información veraz y oportuna (CEJIS). Denunciar vulneración de los derechos del consumidor, (por expendio de
productos en mal estado, tóxicos o que ocasionen daños a la salud) (PRODENA). promover el bien común y anteponer el
interés general al interés particular; respetar la honra ajena (CEJIS).

c) Deberes con el Estado: defender la soberanía e integridad territorial del país, sus símbolos y valores (PODEMOS); preservar
la unidad del Estado plurinacional y la independencia y soberanía del país (CPESC), desde las autonomías territoriales
indígenas, originarias y campesinas (Pacto de Unidad); preservar la independencia, soberanía y unidad del país; colaborar
en el mantenimiento de la paz y la seguridad (CEJIS). Defender y sostener la democracia y su institucionalidad sufragando
reflexiva y conscientemente en los eventos electorales y de consulta convocados por el poder Electoral institucional. Desde
los 18 años toda persona tiene ineludible responsabilidad y obligación de contribuir al desarrollo, protección y cooperación
al Estado, en la estricta medida de su capacidad; contribuir económicamente y/o socialmente al sostenimiento de los
servicios públicos (UJMS–Tarija). Promover el bien común y colaborar en el desarrollo del país (Pacto de Unidad, CPESC)
y administrar honradamente el patrimonio público (CPESC, CEJIS) y controlar socialmente a las autoridades (FNMCBS).
Acatar y cumplir los tratados relativos a Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (Capítulo de DD.HH.).

– Medio Ambiente. Resguardar y proteger el patrimonio natural y cultural de la nación (CEJIS, PODEMOS); contribuir al
uso sostenible de los recursos naturales y protección del medio ambiente (PODEMOS); preservar el medio ambiente
y velar por los recursos naturales (CIDOB, CPESC) renovables y no renovables (Pacto de Unidad); cuidar la tierra, el
agua y la biodiversidad, como bienes sociales (FNMCBS). Preservar la naturaleza, el medio ambiente y los recursos
naturales (Capítulo de DD.HH.). Preservar el ambiente sano y equilibrado (CEPAS–Cáritas Cochabamba y Santa Cruz).
Proteger el medio ambiente y la biodiversidad; informar sobre las actividades que pueden afectar el medio ambiente;
restaurar, reparar o resarcir los daños ocasionados al medio ambiente (LIDEMA). Cuidar y proteger el medio ambiente;
resarcir por los daños ambientales voluntarios o involuntarios; proteger los sistemas que mantienen la vida, animales
y plantas; informar sobre daños ambientales (PRODENA), preservar el medio ambiente, utilizar los recursos naturales
de modo sustentable (CEJIS).
– Servicio Militar. Deber de prestar servicio civil humanitario o militar en caso de necesidad nacional (Pacto de Unidad),
modificación al inc. f del Art. 8 de la actual CPE, ampliando el deber a servicios civiles y militares que la Nación
requiera para su desarrollo, defensa y conservación, el servicio premilitar de bachilleres y el carácter voluntario del
servicio militar para indígenas y campesinos (CIDOB). Prestar los servicios civiles, militares o sociales, con la excepción
de objeción de conciencia (Capítulo de DD.HH.). Prestar los servicios civiles y militares que la nación requiera para
su desarrollo, defensa y conservación, aprovechando una profesionalización sin discriminación (CEPAS-Cáritas
Cochabamba) Prestar el servicio militar obligatorio y servicio social (Santa Cruz). Prestar el servicio social o militar
obligatorios (UJMS-Tarija).

No proponen deberes específicos, aunque algunos se encuentran insertos en la formulación de derechos (MAS, CONAMAQ)..).

Igual efecto tienen los deberes propuestos de ofrecer un trato digno y especial a los/as niños/as
y ancianos/as, practicar la solidaridad comunitaria para las personas en situaciones de
desamparo (viudas, ancianas, niños huérfanos, discapacitados, con necesidad de rehabilitación
y otros). En el plano de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, también se proponen
deberes individuales, a fin de respetar y defender su espacio cultural, respetar la propiedad
intelectual, la identidad cultural de las personas, la protección y fomento del desarrollo de sus
idiomas, promover la solidaridad entre las naciones y pueblos indígenas originarios y
campesinos en casos de desastres naturales y de acuerdo a sus necesidades; propugnar la unidad
en la diversidad, y la relación intercultural; se plantea también como deber elegir a sus
autoridades, que también está formulado como derecho.

120
DERECHOS, DEBERES Y GARANTÍAS

Por otro lado, se impone el deber de difundir información veraz y oportuna, el derecho a la
información no debe justificar el monopolio de los medios, ni la distorsión en el manejo de la
información, para favorecer intereses particulares. Asimismo, las empresas deben cumplir una
función social, en base al respeto, ganancia justa y cuidado de la salud y bienestar de la
población.

Respecto a los deberes hacia el Estado o la colectividad, se plantea en varias propuestas


preservar la unidad del Estado plurinacional y la independencia y soberanía del país, colaborar
en el mantenimiento de la paz y la seguridad, defender y sostener la democracia y su
institucionalidad. Esta recurrente mención al deber individual de contribuir a mantener la unidad
del país es un referente sobre el sentimiento generalizado de no incluir propuestas ni realizar
ninguna acción que tienda a dividir el país, más allá de que las demandas de autonomía
pudieran interpretarse como tendencias atentatorias de la unidad nacional.

En todas las propuestas se plantea el deber de preservar, conservar el medio ambiente, el


equilibrio ecológico, resguardar y proteger el patrimonio natural y cultural de la nación,
contribuir al uso sostenible de los recursos naturales renovables y no renovables, cuidar la tierra,
el agua y la biodiversidad, como bienes sociales, preservar la naturaleza. En algunos casos las
propuestas van más allá, al plantear el deber de informar sobre las actividades que pueden
afectar el medio ambiente; restaurar, reparar o resarcir los daños ocasionados al medio ambiente,
sean voluntarios o involuntarios; proteger los sistemas que mantienen la vida, animales y plantas
y utilizar los recursos naturales de modo sustentable. Todas estas propuestas, como nunca antes,
expresan la conciencia de protección al medio ambiente, pero solamente entendido como
relacionado con los recursos naturales, biodiversidad y ecología, dejando un vacío respecto a
la relación entre medio ambiente y contaminación urbana.

En efecto, es notoria la falta de conciencia respecto al medio ambiente en espacios urbanos, en


los que la contaminación por basura, la acción de sustancias tóxicas provenientes de fábricas,
automóviles, construcciones, deshechos hospitalarios mal tratados, contaminación de ríos, mal
tratamiento de agua, malos e insuficientes sistemas de alcantarillado, etc. no es tomada en cuenta
y sobre los que no se establecen deberes que involucren en lo individual la responsabilidad
respecto al cuidado del aire en las ciudades, la contaminación acústica, visual, etc.

Finalmente, el tema polémico en cuanto a los deberes se plantea a partir del deber de prestar
servicio militar. Algunas propuestas no hacen alusión al carácter voluntario u obligatorio,
estableciendo simplemente como optativo entre el servicio civil humanitario o militar en caso
de necesidad nacional. Como aspectos nuevos, la CIDOB formula una propuesta concreta de
modificación al inc. f del Art. 8 de la actual Constitución, introduciendo el servicio pre–miliar
y planteando el carácter voluntario del servicio militar para indígenas y campesinos, y el
Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo plantea la objeción de
conciencia, se entiende que sobre un presupuesto de que el servicio militar sería obligatorio y
CEPAS–Cáritas Cochabamba agrega que debiera aprovecharse el espacio del servicio militar
para una profesionalización sin discriminación. La Universidad Juan Misael Saracho de Tarija es
la única que expresa de manera clara el servicio militar obligatorio.

Este es un tema sobre el que las mujeres, por ejemplo, no lograron un consenso debido a posi-
ciones divididas respecto al carácter voluntario u obligatorio, planteando incluso entre las
alternativas que este tema no sea definido en el marco constitucional, sino en una ley reglamen-
taria de las FF.AA. y que se excluya la libreta de servicio como requisito para ocupar cargos
públicos o participar en elecciones.

121
Página blanca
Estructura y
función del Estado

Gonzalo Vargas
Página blanca
I. INTRODUCCIÓN

En la necesidad de convocar la Asamblea Constituyente confluyen procesos que datan de diferentes


momentos históricos y se manifestaron en la crisis del ciclo político que articuló la “democracia
pactada” con las políticas neoliberales. La multisecular exclusión de las mayorías indígenas, una
debilidad estatal ingénita y el déficit de las reformas estructurales frente a las demandas de sujetos
sociales cada vez más vigorosos son parte de esos procesos. En lo inmediato, algunas de las
manifestaciones más claras de la crisis son un insalvable deterioro de la relación entre la “clase
política tradicional” y las más importantes organizaciones sociales del país y el impacto negativo
de las políticas económicas en amplios sectores de la población. La Asamblea no es un efecto
inevitable de este contexto. Es consecuencia de una decisión clara y de numerosas movilizaciones
sociales que no sin esfuerzo lograron incluirla en la agenda pública y que reclamaron activamente
su realización.

En el ciclo de las protestas que dieron lugar a plantear la necesidad de establecer una Asamblea
Constituyente, destacan las demandas y las propuestas de los pueblos indígenas en cuanto al
reconocimiento de sus territorios y de sus usos y costumbres y por su inclusión efectiva en la vida social
y política nacional, sobre todo a partir de la marcha emprendida por varias organizaciones de tierras
bajas en 1990. La frase: “Nunca más sin nosotros”, central en la marcha que en 2002 demandó la
convocatoria de la Asamblea, expresa con suficiencia las connotaciones inclusivas del proceso
constituyente. Después de la Guerra del Agua del año 2000, otras movilizaciones y protestas contra las
medidas económicas privatizadoras y contra la manera deficitaria en que funcionaba la institucionalidad
–los partidos, el parlamento– se encauzaron en la petición. De manera dramática, octubre de 2003
muestra simultáneamente la vitalidad de las movilizaciones, la deslegitimación de los políticos
“tradicionales” y la fragilidad de la institucionalidad vigente.

Por el lado de la “clase política”, las “cumbres” de los principales partidos políticos habían contemplado
la necesidad de hacer cambios constitucionales, que se tradujeron en las reformas incluidas en el texto

125
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

de la Carta Magna a partir de 1994. Estas modificaciones tuvieron relevancia en el desarrollo político del
país pero no fueron suficientes frente a las crecientes demandas sociales. En cuanto a la estructura del
Estado, el desafío y la oportunidad de la Asamblea es alcanzar un diseño institucional coherente,
equilibrado e incluyente, que permita el compromiso y el reconocimiento de actores de todo el país y el
fortalecimiento y la renovación de la democracia.

El presente análisis se refiere a los enunciados básicos sobre el Estado y a su estructura en las propuestas
que se están presentando para ser tratadas en la Asamblea Constituyente. Se trata de algunos de los
asuntos más fundamentales del futuro texto constitucional. Entre los cambios que lógicamente podrían
darse en estos temas están el nombre de la república –más allá, la definición de si continúa siendo una
república–, los símbolos patrios, los idiomas oficiales, las sedes de los poderes, la forma de gobierno, por
un lado. También podrían tomarse en cuenta tópicos como la creación o desaparición de unidades y
niveles político–administrativos, la articulación de los niveles, entre otros.

La definición de la estructura del Estado es un elemento central en el proceso de la Asamblea


Constituyente en Bolivia. Desde las primeras formulaciones el asunto estuvo en el núcleo de la demanda
de realizarla. Cuestiones críticas tales como la relación de la población con los representantes, la
interacción de los poderes del Estado, la inclusión de los pueblos indígenas y originarios fueron las que
promovieron el proceso constituyente en el que ahora nos encontramos.

En función de elementos teóricos de análisis constitucional y de los puntos principales abordados por las
propuestas, incluimos tres temas básicos: las declaraciones sobre el Estado, las autoridades (poderes y
órganos) y la división política, organizándolos en los siguientes apartados:

1.Forma o modo de Estado, régimen y forma de gobierno


2.Poderes del Estado
3.Unidades políticas y administrativas
4.Control social y participación
5.Entidades especiales
6.Instituciones de defensa de la sociedad

II. POSICIONES DISCURSIVAS

En este apartado nos referimos a la manera en que se articulan las propuestas puntuales de cambio
en las posiciones discursivas de los actores que animan el debate constituyente. Se trata en el fondo
de una discusión sobre la democracia y las posibilidades que existen para enriquecerla. Una tensión
básica –que puede revelarse aparente en el proceso de deliberación– animó el inicio del debate.
El papel mismo de la Asamblea no fue considerado de una sola manera. Para quienes la
demandaron en las calles no se trataba simplemente de cambiar el contenido de la Constitución;
la Asamblea tenía un valor en sí misma porque juntaba en un ámbito de deliberación democrática
las distintas visiones que existían sobre el país. Para otros actores más largamente vinculados con
la institucionalidad, lo importante era el contenido de la Constitución y las reformas que debían
hacerse. Esta tensión entre proceso constituyente y texto constitucional se tradujo en otra, que
enfrenta la refundación del Estado y la reforma potencialmente total de la Constitución. Como no
se trata de argumentos excluyentes, un resultado óptimo podría satisfacer simultáneamente a ambas
visiones, renovando el pacto de convivencia sin la exclusión que afectó la vida republicana y
logrando una redacción consistente.

126
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

Las propuestas revisadas coinciden en reconocer la democracia, la república y la necesidad de afirmar


la diversidad cultural en los postulados constitucionales. Igualmente están de acuerdo con respetar el
unitarismo. En general, las posturas de los departamentos de tierras bajas oponen el centralismo secante
a la autonomía democrática. Los grupos más ligados a las organizaciones indígenas y campesinas buscan
defender la unidad del país de los potenciales riesgos de desintegración que supondrían las autonomías
departamentales. La puesta en práctica de la plurinacionalidad revela algunas diferencias, en tanto que
las autonomías o la autodeterminación indígenas podrían subordinarse a los municipios o departamen-
tos o superponerse a estos niveles.

Las modificaciones del régimen político se basan en diagnósticos distintos de la experiencia de la


“democracia pactada” y su crisis. La alternativa entre régimen presidencial y parlamentario se refiere no
solamente a las relaciones entre los poderes sino a un diseño que pueda tener simultáneamente
estabilidad y legitimidad. Aunque hay propuestas diversas –de establecer un régimen parlamentario, de
mantener el régimen presidencial y de introducir modelos mixtos–, no se ha levantado una fuerte
polémica en este asunto y ninguno de los actores se apropió exclusivamente de los argumentos que están
circulando.

La tensión entre representación corporativa (por organización sindical o por pueblo indígena) y
representación territorial (partidaria o por agrupaciones) aparece en la composición del poder legislativo
y en la modalidad de elección de sus miembros. Por un lado se sugiere la convivencia de elecciones de
“un ciudadano, un voto” con la designación de representantes mediante usos y costumbres; por el otro
lado, se reconoce solamente la primacía de la votación individual, universal y secreta. La discusión no
niega la validez de la representación territorial mediante voto secreto e individual; gira alrededor de la
aceptación de la designación de representantes por usos y costumbres al lado de la que hasta hoy está
vigente. Los pueblos indígenas son quienes más énfasis dan a esta idea.

La unidad nacional, la necesidad de fortalecer la institucionalidad democrática y de establecer canales


de comunicación y control entre autoridades y representantes y la sociedad son elementos compartidos
por la mayoría de las posiciones, sin que ninguna logre articularlos exclusivamente. Por ejemplo, la
revocatoria de mandatos es incluida por varias propuestas con diferencias en los mecanismos que la
harían efectiva. Coincidencias tales pueden favorecer el logro de consensos. También existe un acuerdo
tácito en cuanto al modelo de democracia, enfatizando su carácter representativo y participativo.

El caso de la autonomía es diferente, en tanto que su connotación departamental se impuso en la letra


del Referéndum Autonómico del 2 de julio y que los movimientos cívicos del oriente abanderaron
exitosamente una demanda autonómica que se refiere exclusivamente a los departamentos. Como la
articulación de autonomías indígenas y departamentales es plenamente posible, la deliberación podría
rescatar todos los significados ahora opacos de la autonomía y traducirse en diseños más abarcadores y
solidarios. La soberanía también es articulada de distintas maneras en las propuestas. El Movimiento al
Socialismo, MAS, y las organizaciones rurales enfatizan el principio de la soberanía popular.
Discursivamente, Poder Democrático Social, PODEMOS, da mayor importancia a la soberanía nacional
y a la no intromisión extranjera, en consonancia con la orientación de su campaña electoral previa a la
elección de asambleístas.

En todos los casos, las divergencias pueden ser aparentes: las propuestas de uno u otro sector pueden
diferir en la manera de plantearse y compartir elementos de contenido. De modo similar, es posible que
algunas propuestas parezcan asemejarse en los términos y esconder desacuerdos más profundos sobre
el significado de esos términos.

127
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

III. ACTORES Y PROPUESTAS


Se revisaron propuestas expuestas de diversas maneras por varios actores vinculados a los procesos
políticos del país. En la siguiente tabla ofrecemos una lista organizada en función de su relación con
la política institucional vigente. El primer grupo correspondería al circuito de representación
consagrado como central en la legislación nacional; incluye a autoridades y representantes,
candidatos de partidos y agrupaciones ciudadanas. El segundo correspondería a un circuito más
corporativo, conformado por organizaciones reconocidas como representación sectorial
(confederaciones, centrales, federaciones). El tercero, a agrupaciones de la sociedad que no tienen
dependencia orgánica con organizaciones sociales corporativas o pueblos indígenas o que se
crearon ad hoc para el proceso constituyente (ONGs, foros, cumbres). No se trata de una
clasificación rígida de actores en tanto que no son grupos totalmente excluyentes; por otro lado, la
validez de uno u otro tipo de representación será probablemente objeto de discusión en la Asamblea.

CUADRO DE ACTORES PROPONENTES

PRIMER CIRCUITO DE SEGUNDO CIRCUITO DE TERCER CIRCUITO DE


REPRESENTACIÓN REPRESENTACIÓN REPRESENTACIÓN

Acción Democrática Nacionalista Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) Centro de Estudios Jurídicos y de
(ADN) Investigación Social (CEJIS)
Confederación Indígena del Oriente
Concertación Nacional (CN) Boliviano (CIDOB) CEPAS–Cáritas

FREPAB Central de Pueblos Étnicos Mojeños Coordinadora de Integración de


del Beni (CPEMB) Organizaciones Económicas
Movimiento Al Socialismo (MAS)
Campesinas de Bolivia (CIOEC–B)
Confederación Sindical Única de
Movimiento Bolivia Libre (MBL)
Trabajadores Campesinos de Bolivia Pacto de Unidad de organizaciones
Movimiento Indígena Pachakuti (MIP) (CSUTCB) campesinas e indígenas
Movimiento de la Izquierda Consejo Preautonómico de Santa Cruz Cumbre Social
Revolucionaria (MIR)
Federación Sindical de Mujeres Encuentro Social Alternativo
Movimiento Nacionalista Campesinas Bartolina Sisa,
Liga de Defensa del Medioambiente
Revolucionario (MNR) FNMCB–BS
(LIDEMA)
Poder Democrático Social (PODEMOS) Movimiento Cultural Saya Afro
Mujeres en la Constituyente
Unidad Nacional (UN) boliviana (MOCUSABOL)
Trabajadores del Arte, la Cultura y la
Unión Socialista de los Trabajadores de Organización Indígena Chiquitana
Educación Popular de Cochabamba
Bolivia (USTB) (OICH)
(TACEP)
Asociación de Municipalidades de Organizaciones Indígenas,
Santa Cruz (AMDECRUZ) Originarias, Campesinas y de
Colonizadores
Asociación Nacional de Consejeros
Departamentales de Bolivia
(ANCODEBO)

Municipalidad de La Paz

Prefectura de La Paz

Tribunal Constitucional (TC)

128
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

En general, dada la amplia diversidad de actores que se consideran, pocas propuestas contienen
modificaciones en todos los elementos de la Constitución. Las propuestas tienen formulaciones y niveles
analíticos diferentes, de manera que es difícil hacer un análisis comparativo entre ellas. Algunas, en
efecto, son proyectos de constitución exhaustivos y otras se refieren a artículos puntuales. Algunas
contienen intuiciones que deben debatirse y otras incluyen fraseos que podrían incluirse sin modificación
en el texto constitucional. Veamos las propuestas.

1. Forma de Estado, forma de gobierno y régimen político

En este apartado nos referimos a la forma o tipo de Estado (simple, compuesto, unitario, autonómico),
a los modelos de democracia que suscriben los proponentes y al régimen por el que se orientan
(parlamentario, presidencial o mixto). Aunque la Asamblea tiene la potestad de redactar una
constitución completamente distinta de la actual, al iniciar el análisis incluimos el texto de los artículos
que corresponden a cada subtema en la Constitución vigente.

Los temas de forma de Estado y de gobierno están considerados en el primer artículo de la


Constitución:

– Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural constituida en República


Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa y participativa, fundada en
la unión y la solidaridad de todos los bolivianos.
– Es un Estado Social y Democrático de Derecho que sostiene como valores superiores de su
ordenamiento jurídico, la libertad, la igualdad y la Justicia.

Los argumentos que hoy circulan en relación con estos asuntos se orientan a mantener la república,
la democracia (representativa y participativa) y el Estado unitario y enfatizan –la mayoría– su carácter
heterogéneo (en formulaciones distintas: plurinacional, pluriétnico, pluricultural, plurilingüe). La
importancia del primer artículo es fundamental porque simultáneamente refleja el contenido de la
Constitución y marca las líneas que guían ese contenido.

Al margen de los valores superiores (libertad, igualdad, justicia, a los que se quiere agregar la
fraternidad, la dignidad, el pluralismo y la paz), revisaremos la forma de Estado, las declaraciones
sobre la heterogeneidad del país y el carácter del Estado. Considerando la importancia de los primeros
artículos de la Constitución, transcribimos textualmente algunas propuestas. Por la variedad de
documentos utilizados en este análisis, se evitan las referencias exhaustivas en cada cita para favorecer
la exposición de los argumentos. Al final ofrecemos una lista de las fuentes consultadas.

a. Forma o modo de Estado

Al margen de las declaraciones de independencia, de la forma de gobierno y el régimen político,


este punto se refiere básicamente a descentralizar o complejizar el Estado. Todas las propuestas
mantienen la república, la democracia y el modo unitario. Sobre esa base, sugieren diferentes
niveles de descentralización: autonomías indígenas, regionales, departamentales, autodetermi-
nación de los pueblos, Estado triterritorial. La única divergencia se da entre las posturas que
identifican la autonomía con el nivel departamental y las que pretenden darle otra base territorial
(indígena, regiones). Algunas propuestas suponen que la autonomía departamental derivará en
el desmembramiento del país. El respeto del unitarismo puede ser la base de los acuerdos. Debe
repararse en que los contenidos de las propuestas autonómicas no son necesariamente
excluyentes. En este tópico se consideran estos subtemas:

129
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

– Estado unitario con autonomías solamente departamentales y municipales o también


con otras autonomías.
– Paso de Estado simple a Estado complejo.

El abordaje de ambos se traduce en las siguientes propuestas: Estado unitario descentralizado,


Estado unitario con autonomías departamentales, Estado unitario con autonomías regionales
(con rediseño de la división política), Estado unitario con autonomías indígenas y Estado
triterritorial.

Las formas de resolver los problemas derivados del centralismo no rompen con el unitarismo.
De acuerdo con las propuestas, el Estado seguirá siendo unitario. Las modalidades de descentra-
lización señaladas son variadas: una mixtura de “autonómico, central y democrático” (MIR), la
“autodeterminación de sus pueblos” (MAS), las autonomías departamentales, las autonomías
indígenas. Como se verá posteriormente, la “plurinacionalidad” está ligada a las autonomías
indígenas. Al igual que en el caso de las autonomías departamentales, existen propuestas de
incluirlas en los primeros artículos constitucionales. Debe recordarse que la autonomía
municipal existe desde hace décadas y no está enunciada en los primeros artículos vigentes.

El Estado triterritorial es una forma de pasar de un Estado simple a uno más complejo definiendo
tres niveles (nacional, departamental y local) coordinados y complementarios.

b. Declaraciones sobre la heterogeneidad y la diversidad cultural

La demanda de la “plurinacionalidad” no es reciente. Ya en 1983, la CSUTCB, planteaba:

“Queremos... la construcción de una sociedad plurinacional que, manteniendo la


unidad de un Estado, combine y desarrolle la diversidad de las naciones aymara,
quechua, guaraní, ayoreode y todas las que la integran... (Un) Estado plurinacional y
Pluricultural que agrupe a las naciones aymara, quechua... respetando sus diferencias
(CSUTCB 1983; cit. Ticona, 2006:22, n.2).

Actualmente en cuanto a la relación con la heterogeneidad cultural y la incorporación efectiva


de los pueblos indígenas y originarios en la vida política nacional, se propone básicamente un
solo Estado con una sola nación heterogénea o un solo Estado plurinacional. El extremo de “una
sola nación” repercute en la imposibilidad de las autonomías indígenas. El extremo de la
“plurinacionalidad” es la reconstitución y el reconocimiento del territorio de las nacionalidades
indígenas y su civilización. Todas las propuestas reconocen la heterogeneidad del país y, en
diversas formulaciones, su carácter pluriétnico, multicultural y multilingüe. El texto
constitucional vigente es tácitamente aceptado como base por todas las propuestas.

En las propuestas se consideran explícitamente los siguientes asuntos:

– Un Estado para una sola nación o para varias naciones


– El carácter colonial del Estado
– La eliminación de toda discriminación

Al margen del contenido propiamente cultural del tema, la alternativa entre “plurinacional” y
“multiétnica y pluricultural” y la idea de incluir las autonomías departamentales desde el primer
artículo se refieren a dos formas de tratar el unitarismo y la descentralización. La postura
“plurinacionalista” –que asume la existencia de varias naciones para un solo Estado– plantea la
convivencia de autonomías indígenas con el unitarismo y de una ciudadanía en la que lo

130
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

boliviano sea lo suficientemente incluyente como para abarcar armónicamente las


nacionalidades indígenas. Postular una sola nación subordina estas demandas y los usos y
costumbres a definiciones más occidentales de ciudadanía.

La consideración del carácter colonial no sería un añadido retórico porque en relación con la
diversidad se adoptaría una postura diferente del multiculturalismo vigente hasta hoy, una
postura que exigiría grandes modificaciones en el andamiaje institucional –por ejemplo, el
reconocimiento de la “justicia comunitaria” o de las autoridades tradicionales– y altos niveles
de tolerancia activa en toda la población. La eliminación de la discriminación –alternativa a
formulaciones más inocuas como “libertad”– va en el mismo sentido, aludiendo a los
mecanismos de exclusión impuestos desde hace siglos.

En cuanto al idioma, grosso modo, las constituciones de los países latinoamericanos encaran el
problema de la oficialidad de los idiomas indígenas de dos maneras distintas. Algunas
(Colombia, por ejemplo) reconocen su uso oficial en determinadas zonas geográficas; otras, por
los grupos étnicos en todo el territorio nacional (Venezuela). El uso de idiomas nativos tiene
que ver con la realización efectiva del carácter multicultural o plurinacional del Estado. El MAS
es el partido que plantea con mayor firmeza la necesidad de que las entidades públicas puedan
gestionar las demandas de la población hablante de esos idiomas. Las organizaciones indígenas
y la Cumbre Social de Santa Cruz, por su parte, proponen extender su uso al Congreso y a toda
la administración pública y el sistema educativo.

c. Carácter del Estado

La redacción actual es: “Es un Estado Social y Democrático de Derecho que sostiene como
valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la igualdad y la justicia”. Pocas
propuestas abordan el tema, aunque en la generalidad de los casos se reconoce una
responsabilidad estatal en las garantías de los derechos sociales de la población. El MAS modifica
apenas el texto vigente: “Social, democrático y de derecho”; el MNR, al igual que el CEJIS y la
CPEMB: “social, democrático y constitucional de derecho”. PODEMOS: “Social de Derecho que
adopta como principios el bienestar, la libertad, la igualdad y como fin supremo la justicia”.
CONAMAQ propone esta formulación: “Democrático, participativo, social y de derecho”.

Veamos algunos ejemplos que expresan suficientemente la variedad de posiciones. Los


organizamos en función de las clases de actores que plantean las propuestas. En éste, como en
los otros casos, los partidos son los que hacen las propuestas más acabadas. La del MAS es la
siguiente:

– Bolivia es una república democrática, libre, soberana e intercultural, basada en la autodeter-


minación de sus pueblos.

– El régimen autonómico, dentro de los principios de unidad e integridad del Estado, responde
a las necesidades de descentralización político–administrativa en base a la solidaridad y a la
reciprocidad.

– Adopta para su gobierno la forma democrática plural, participativa, comunitaria y representa-


tiva, basada en la diversidad de los pueblos, para la eliminación de toda forma de colonia-
lismo, segregación o discriminación en las estructuras y prácticas sociales, económicas y
sociales, económica y política. Se fomentará los mecanismos de la democracia consensual
practicada en las comunidades.

131
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

El MNR propone no cambiar la formulación de los primeros artículos de la constitución


actualmente vigente. Sugiere que el Estado sea “social, democrático y constitucional de
derecho”, agregar a los valores de libertad, igualdad y justicia “la dignidad humana, la
fraternidad, el pluralismo y la paz”.

PODEMOS inicia así su proyecto de Constitución:

Artículo 1º.– La Nación boliviana, multiétnica y pluricultural, está compuesta por todas las
personas nacidas en su territorio y por las que voluntariamente deciden pertenecer a ella. Es
única e indivisible.
Artículo 2º.– I. El Estado boliviano es unitario y políticamente descentralizado. Funciona con
departamentos y municipios autónomos orientados a fortalecer la unión, inclusión y
solidaridad de todos los bolivianos. II. Bolivia es un Estado Social de Derecho que adopta
como principios el bienestar, la libertad, la igualdad y como fin supremo la justicia.
Artículo 3º.– Bolivia es y será siempre soberana. Adopta para su gobierno la forma
republicana, democrática, representativa y participativa.

Se observa, en el caso de PODEMOS, la referencia a la Nación, que cierra la posibilidad de un


Estado plurinacional. UCS plantea la conformación de “un Estado Autonómico Condicionado
Asimétrico”, basado en los principios de solidaridad. La asimetría se refiere a que algunos
departamentos están más preparados que otros para emprender la vía autonómica; serían los
primeros en manejarse según el régimen de autonomías. Según UN, debería promoverse.

Un Estado Unitario con Autonomías Departamentales, respetando principios de solidaridad,


eficiencia, transparencia y productividad.

NFR propone un rediseño de la estructura institucional del Estado boliviano, con planteamientos
tales como el paso del centralismo al Estado descentralizado en autonomías departamentales y
“la cláusula de Estado Social Democrático y Constitucional de Derecho”.

TRADEPA plantea:

Un Estado Unitario con Autonomías Departamentales y Municipales limitadas, donde la


descentralización o autonomía supone que los departamentos del país dispongan en común
sus intereses políticos, administrativos, su representatividad internacional y además sus
principales intereses económicos. Esto quiere decir que debe haber en el país una sola
Constitución Política del Estado, una sola política integradora, en los campos educacional,
de salud, de vivienda etc., un solo Ejército Nacional, una sola Policía, una sola y coherente
política internacional, una sola moneda, ciertos impuestos uniformes, un solo régimen
bancario, un solo sistema aduanero, etc. Todo ello, regido por leyes uniformes y generales.
Respetándose el derecho de los gobiernos regionales para darse la legislación que más
corresponda a sus intereses de desarrollo regional, como un cambio para la superación
individual del hombre boliviano y para la consecución del bien común.

ANCODEBO, resolvió plantear que Bolivia sea “Unitaria, multiétnica y pluricultural, con
Autonomías Departamentales”. Más abiertamente, el Consejo Preautonómico de Santa Cruz
propone incluir lo siguiente en el primer artículo de la Constitución vigente:

El Estado reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de los departamentos que lo


integran.

132
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

La Asociación de Municipalidades de Santa Cruz agrega: “y la solidaridad entre todos ellos”.

El Estado plurinacional es una demanda explícita en la declaración del III Encuentro de las
organizaciones indígenas, originarias, campesinas y de colonizadores:

Las naciones y pueblos indígenas originarios planteamos un Estado unitario plurinacional,


pluricultural y plurilingüe. La conformación de este Estado plurinacional implica la
refundación de nuestro país, el cual históricamente ha estado organizado de manera
colonial y privilegiando a los sectores oligárquicos del país. El Estado plurinacional debe
expresarse en la participación de los pueblos y naciones indígenas originarias en todos los
niveles de la estructura y gobierno de nuestro país.

La CSCB propone estos textos:

Estado incluyente, participativo, plurilingüe, pluriétnico, de reciprocidad, de distribución


igualitaria de recursos económicos, soberano, unitario.

Estado unitario, pluriétnico, democrático, plurilingüe, participativo y soberano con


identidades territoriales autónomas.

El CEJIS y la CPEMB,

Un Estado plurinacional y pluricultural, unitario, libre, soberano, descentralizado que


reconoce las autonomías de sus entidades territoriales y de las nacionalidades indígenas
y originarias, de carácter social, democrático y constitucional de derecho.

La propuesta Mujeres en la Asamblea Constituyente tiene esta formulación:

– Bolivia es un Estado soberano, unitario, que adopta como forma de gobierno la democracia
representativa, deliberativa y participativa, fundada en la solidaridad, la libertad, la igual-
dad, la equidad, la justicia social y económica y la redistribución de los recursos garantizando
el bienestar de mujeres y hombres en todo el territorio.
– Bolivia es un Estado pluricultural, multiétnico e intercultural, respeta la autodeterminación
de los pueblos y garantiza la no discriminación entre hombres y mujeres.
– El Estado boliviano reconoce la existencia de autonomías departamentales, locales e indíge-
nas, conservando la unidad territorial bajo los principios de solidaridad, equidad,
reciprocidad y acción afirmativa.

Para la Organización Indígena Chiquitana:

Bolivia es una república unitaria, libre, independiente y soberana, organizada en un Estado


plurinacional, plurilingüe, pluricultural, bajo la forma de gobierno democrático
participativo, basado en la revocabilidad del mandato y el control social.

Los comunarios de Raqaypampa, por su parte, plantean:

Bolivia libre, independiente y soberana, se constituye en república unitaria, plurinacional,


pluriétnica, intercultural, plurilingüe y democrática. Reconoce a las entidades territoriales
autónomas para el ejercicio de sus derechos conforme a la presente Constitución y las
leyes.

133
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

CONAMAQ:

Bolivia es un Estado plurinacional, pluriétnico y plurilingüe, democrático, participativo,


social y de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada con
autonomía de sus entidades territoriales.

En estos dos casos, los territorios indígenas están planteados en términos de “entidades
territoriales”, tal como sucede en la Constitución colombiana.

El diagnóstico que la Cumbre Social de Santa Cruz hace de la situación en que se convoca la
Asamblea es “la crisis del Estado nación monocultural” centralista. Las salidas son la instauración
del Estado plurinacional y el establecimiento de autonomías que no reproduzcan en el nivel
departamental los problemas del centralismo nacional.

La Plataforma de Jóvenes del departamento de Santa Cruz propone:

– Bolivia es un Estado libre, independiente y soberano organizado bajo la forma de Estado


unitario, descentralizado con autonomías departamentales y municipales, adopta como
forma de gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista.
– La estructura social del Estado Boliviano es multiétnica, pluricultural por lo que el Estado
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural.
– Bolivia está fundada en el respeto de la dignidad humana, la unión y la solidaridad de todos
los bolivianos.

LIDEMA propone constitucionalizar un modelo de desarrollo específico: el desarrollo sostenible:

El pueblo de Bolivia, orgulloso de su rica herencia cultural y natural, unido en su


diversidad étnica y multicultural, con el objetivo superior del bien común, opta por el
paradigma del desarrollo sostenible, con el fin de que el desarrollo sea económica, social,
ambiental y regionalmente equilibrado, equitativo, solidario y participativo, a fin de
garantizar el respeto a los derechos y oportunidades de la presente y futuras generaciones
y, en particular, de aquellos que tradicionalmente fueron excluidos de sus beneficios.

Por su parte, el planteamiento de TACEP es:

Bolivia, libre, independiente, soberana, plurinacional, pluricultural; constituida en una


república unitaria, autónoma, multicivilizatoria, adopta para su gobierno la forma
democrática participativa y comunitaria, fundada en la unión y solidaridad de todas las
naciones.

d. Régimen

En este tema se plantean solamente tres opciones de régimen: presidencial, parlamentario y


mixto. El MAS propone tácitamente continuar con el régimen presidencial, reduciendo la
importancia del Parlamento en la designación del presidente mediante la instauración de la
segunda vuelta electoral. CN, TRADEPA y ADN también expresan abiertamente su apoyo al
presidencialismo. En la base de esta discusión está la necesidad de recuperar la credibilidad de
las instituciones en sí mismas. El consenso puede surgir a partir de esa constatación más que de
las disputas sobre mecanismos de control entre poderes o de definiciones conceptuales.

134
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

PODEMOS plantea iniciar un camino hacia el parlamentarismo introduciendo la figura de Jefe


de Gabinete –una especie de Primer Ministro–, que sería nombrado por el presidente con
aprobación parlamentaria, y la posibilidad de cierre del Congreso por parte del presidente y la
destitución del presidente por parte del Congreso. Unidad Nacional opta por un régimen mixto
con mayor independencia del Legislativo, aunque el texto de su propuesta no explicita cuáles
serían sus rasgos principales. Para ADN, lo importante es normar el presidencialismo reduciendo
las prerrogativas presidenciales que pueden dar espacio a la discrecionalidad.

El MNR presentó la propuesta de instauración de un régimen parlamentario.

Entre las organizaciones sociales, CONAMAQ sugiere incrementar la importancia del Legislativo
ya que la Asamblea multicultural debería elegir al presidente.

e. Forma de gobierno

En general, se sostiene que Bolivia debe ser una república. La democracia tampoco es
cuestionada. De hecho, el fortalecimiento de la democracia está entre los impulsos principales
del proceso constituyente. Si bien la democracia no está puesta en duda, es matizada en mayor
o menor medida por la consideración de formas democráticas que no corresponden al voto
individual. Uno de los asuntos centrales se refiere a afianzar el carácter representativo o agregar
más mecanismos de participación directa. Las propuestas incluyen la democracia participativa,
comunitaria, semidirecta y deliberativa. Hay diferencias de matiz y de la escala en que se usarían
los mecanismos de democracia semidirecta, directa o participativa. Potencialmente existen
divergencia entre la igualdad que se propugnaría (todos somos iguales, al estilo occidental) y la
democracia comunitaria (de raigambre indígena). Aquí se consideran los siguientes asuntos:

– Representación
– Participación
– Combinación de modelos distintos de democracia

Las propuestas específicas articulan los siguientes argumentos: que sea democracia
representativa, participativa, comunitaria, semidirecta, deliberativa, consensual. La idea de
“consensual” es criticada por muchos porque en el consenso se esconden las posiciones
minoritarias que tienen el legítimo derecho de existir y manifestarse; por el otro lado, es
defendida por quienes encuentran en la acción de votar la constatación de que el diálogo es
imposible y que debe imponerse la voluntad de alguna de las partes por la fuerza de la
superioridad numérica.

La mayoría de los actores proponen combinaciones de democracia representativa con


democracia participativa. Por la importancia que esta definición tiene para el resto del texto
constitucional, expondremos algunas formulaciones literalmente.

El MAS hace énfasis en la democracia consensual:

Adopta para su gobierno la forma democrática plural, participativa, comunitaria y


representativa, basada en la diversidad de los pueblos, para la eliminación de toda forma
de colonialismo, segregación o discriminación en las estructuras y prácticas sociales,
económicas y sociales, económica y política. Se fomentará los mecanismos de la
democracia consensual practicada en las comunidades.

135
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

Según PODEMOS, no deben modificarse fundamentalmente los postulados actuales:

Bolivia es y será siempre soberana. Adopta para su gobierno la forma republicana,


democrática, representativa y participativa.

Las organizaciones indígenas y campesinas que conforman el Pacto de Unidad refieren


explícitamente:

El sistema de gobierno boliviano es democrático: participativo y representativo. En cuanto


al sistema de participación, las naciones y pueblos indígenas originarios y campesinos
ejercen representación directa en los distintos niveles de gobierno, elegidos en base a sus
usos y costumbres y al principio de democracia comunitaria.

Desde ya se plantea la coexistencia de la representación territorial (a través de partidos o


agrupaciones y mediante voto libre, individual y secreto) con la representación corporativa y la
elección por usos y costumbres. Según la CIDOB,

Se deberán incorporar, en el Título Preliminar de las Disposiciones Generales de la CPE


las siguientes instituciones políticas de la democracia semidirecta, con lo cual la forma de
Gobierno de nuestra República dejará de ser Democrática Representativa y será de
democracia semidirecta.

La plataforma Mujeres en la Asamblea Constituyente propone:

Se plantea la necesidad de fortalecer la democracia participativa construyendo diálogos


y consensos, mejorando los procedimientos de control y vigilancia de la ciudadanía en
la institucionalización de los poderes del Estado, profundizar los mecanismos de elección
de representantes nacionales, departamentales y municipales buscando mayor legitimidad
e igualdad de oportunidades para las mujeres en el ejercicio de la representación política.

Las mujeres campesinas de la FNMCB–BS:

Forma de gobierno democrática participativa comunitaria incluyente, transparente con


control social equidad y género.

El CONAMAQ plantea “que el sistema de gobierno sea diárquico, es decir, que exprese formas
de equilibrio territorial (chacha–warmi)”, al igual que las organizaciones del Jach’a Suyu
Pakajaqi. Otra propuesta –en el Chaco de Tarija– indica:

El Estado asumirá una forma de gobierno democrática–comunitaria, con participación de


todos los sectores sociales y respeto a todas las culturas de la nacionalidad.

La propuesta más explícita en cuanto a los mecanismos de la democracia participativa es la


del Pacto de Unidad, que especifica los siguientes: asamblea constituyente, referéndum,
plebiscito, iniciativa legislativa, revocatoria de mandato, veto popular, cabildos y asambleas
comunales. El reconocimiento de la “democracia comunitaria” es en realidad el reconoci-
miento de las estructuras políticas, de las formas de toma de decisiones y de las autoridades
comunales.

136
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

2. Poderes del Estado

Los poderes, según el texto actual, son los tres reconocidos en la modernidad:

Artículo 2º. La soberanía reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio está


delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinación de estos
poderes es la base del gobierno. Las funciones del poder público: legislativa, ejecutiva y judicial, no
pueden ser reunidas en el mismo órgano.

Solamente hay una propuesta de sustitución de estos poderes, planteada por el Jach’a Suyu Pakajaqi.

a. Equilibrio e independencia

La separación e independencia de poderes es sostenida por la mayoría de los actores. Las


propuestas se dividen entre el mantenimiento de los tres poderes actuales y la adición de un
poder nuevo.

Existe consenso en el hecho que los poderes Legislativo y Ejecutivo tengan su sede en la ciudad
de La Paz y el Judicial en Sucre, tal como sucede actualmente. El MIR señala La Paz como la sede
de los tres poderes. PODEMOS sugiere que si no hubiera consenso sobre el cambio, deberían
mantenerse las actuales sedes. UN propone crear un cuarto poder con sede en Cochabamba y
Santa Cruz. Según CN los poderes deberían funcionar en diferentes departamentos. La
Federación de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa de Tarija propone que el Congreso sea
itinerante.

b. Poder Legislativo

Las propuestas que se refieren al Poder Legislativo apuntan a fortalecer el control entre poderes
y la participación de la sociedad. Algunas se suman al mantenimiento de la actual modalidad
bicameral (MAS, PODEMOS, UCS) y otras señalan la pertinencia de un Legislativo unicameral
(ADN, CN, Urbanos de Tarija, Mujeres, Cumbre social, CIDOB, CONAMAQ, MIR, CSUTCB y
FNMCB–BS, Nación Kallawaya, FMC–BS Tarija).

La elección de representantes no necesariamente mantendrá las características actuales que


articulan la base territorial y el postulado de “un ciudadano, un voto” con la necesidad de
postular por un partido, una agrupación ciudadana o un pueblo indígena. Los partidos y
agrupaciones aprecian esta posibilidad de manera distinta. Existen básicamente estas propuestas:
uninominales, mixtas con plurinominales, por pueblo indígena, “un ciudadano, un voto”, por
usos y costumbres, en fechas distintas de la elección presidencial. Específicamente se habla de
aumentar la proporción de uninominales (MAS, CSCB, ADN, TRADEPA), elegir parlamentarios
por provincias (Nación Kallawaya), crear circunscripciones especiales para diputados indígenas
(Chaco tarijeño, CIDOB), combinar elección individual y secreta con usos y costumbres
(CONAMAQ).

Desde otro punto de vista, unos (MAS, UCS, CN) promueven la ampliación de las vías de la
representación a otras entidades (a los movimientos sociales, en el caso del MAS). Otros
(PODEMOS, el MIR, TRADEPA, ADN) defienden la idea de que quienes representen al pueblo
asuman ciertas responsabilidades (en el caso de ADN se subraya la necesidad de cumplir con
requisitos tales como tener estatutos, ideología, programas y objetivos).

137
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

En cuanto al número de representantes, no hay muchas propuestas precisas (PODEMOS propone


cien diputados y veintisiete senadores; ADN propone una sola cámara con entre setenta y cien
miembros; la APG, una cámara con cien miembros). Esto se irá especificando a lo largo de las
deliberaciones. Hay pocas propuestas relativas a la inmunidad parlamentaria. Según la FMC–BS
Tarija, debería eliminarse.

Actualmente las elecciones de presidente, vicepresidente y parlamentarios se realizan en la


misma fecha y sus períodos de gestión son iguales. Para que dichos períodos sean diferentes, el
MAS propone, en coincidencia con CN, que las elecciones se realicen en fechas distintas.
PODEMOS, UN, ADN, MIR, TRADEPA y UCS (aunque esta última propone renovación parcial
de la composición del Legislativo), por su parte, prefieren mantener la simultaneidad. La
propuesta de hacer elecciones legislativas especiales en fechas distintas de las elecciones para
presidente obedece a una necesidad de equilibrio y control.

Se trata en el fondo de mecanismos para acercar los representantes a la población. La ampliación


de la proporción de diputados uninominales, la elección por usos y costumbres y la revocatoria
de mandato van en ese sentido. Otro elemento que también apunta a lo mismo es la existencia
de cuotas, circunscripciones especiales y el uso de idiomas indígenas en las sesiones (Pacto de
Unidad). La preferencia por los uninominales indica que la proporcionalidad en la asignación
de escaños no sería un criterio básico de la representación.

c. Poder Ejecutivo

Las propuestas referidas al Poder Ejecutivo incluyen la modalidad de designación del presidente
y los ministros, las competencias y la revocatoria de los cargos. También se sugiere eliminar la
vicepresidencia. Las instituciones que forman parte del núcleo represivo del Estado (Fuerzas
Armadas y Policía) se mantienen, en las propuestas, bajo el mando del presidente y sin
posibilidad de deliberación.

Para la elección del presidente se propone la segunda vuelta mediante voto popular (ADN, MAS,
MNR, CSCB, Pacto, CEJIS–CPEMB, CSCB) y la elección por el Legislativo (CONAMAQ). La
reelección es asimismo parte de las propuestas (Nación Kallawaya). También se plantea la
desaparición del cargo de vicepresidente, que actualmente es cabeza del Legislativo pero
también está en el Ejecutivo (PODEMOS). Según el MAS, la designación del personal debería
cumplir criterios interculturales; para el Pacto de Unidad debería hacerse según ternas
presentadas por las organizaciones sociales.

En relación con las atribuciones del presidente, las propuestas son: modificarlas en función del
parlamentarismo o del tránsito al parlamentarismo (MNR, PODEMOS), restringirlas a lo
normativo y otorgar las ejecutivas a los departamentos (ADN) y dejarlas como están. Al margen
de estas propuestas, también se incluye el reconocimiento de las autoridades originarias en la
estructura gubernamental (Jach’a Suyu Pakajaqi) y la complementariedad entre el sistema político
“occidental” y las autoridades originarias (Qhara Qhara).

La postura más novedosa en relación con las entidades de defensa dependientes del Ejecutivo
fue planteada por algunos pueblos indígenas y consiste en la unificación de la Policía y las
Fuerzas Armadas. Aparte de ello, si bien no hay posiciones de dividir cada una de estas
instituciones en función de las autonomías, las propuestas sobre quién debe hacerse cargo de
la seguridad ciudadana otorgan responsabilidades a distintos niveles de gobierno. PODEMOS
plantea una “responsabilidad compartida” por todos los niveles involucrados y por la comunidad

138
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

“debidamente organizada”. Para Unidad Nacional, la seguridad debería depender de las


municipalidades. Concertación Nacional plantea una suerte de subsidiariedad. TRADEPA
entiende que la Policía Nacional debe mantenerse centralizada. UCS comparte esta idea y
agrega que también deberían participar los gobiernos municipales y las prefecturas.

Actualmente, el régimen de la Policía Nacional es parte de los Regímenes especiales. La Policía


se encarga de la defensa de la sociedad, el mantenimiento del orden y el cumplimiento de la
ley. Las propuestas de agrupaciones y partidos no intentan modificar sustancialmente estas
tareas. A lo sumo reconocen la pertinencia de un solo mando central y la necesidad de
desconcentración de ciertas labores hacia los niveles subnacionales.

Sobre las Fuerzas Armadas, los términos incluidos en la Constitución vigente no son
cuestionados radicalmente por los partidos ni las agrupaciones. En general todos (ADN, MIR,
UCS, UN, TRADEPA) consideran que deberán seguir siendo válidos. Hay diferencias de énfasis
en el rol que las Fuerzas Armadas deberían asumir: acompañar y apoyar el desarrollo nacional
(MAS, CN) o defender los valores nacionales, la soberanía y la independencia (ADN), tener rol
productivo y estar en las fronteras (Jach’a Suyu Pakajaqi).

No existe unanimidad en cuanto al mantenimiento del servicio militar como obligación ni su


ampliación a las mujeres. Algunos (MAS, TRADEPA) proponen extender la obligatoriedad a las
mujeres. Otros (PODEMOS) sugieren que se mantenga como obligatorio para los varones y
como opción para las mujeres. Hay también quienes proponen que sea optativo para ambos
sexos (UCS, MIR, UN). Algunas organizaciones indígenas proponen que el servicio militar sea
opcional para los indígenas.

d. Poder Judicial

En cuanto al Poder Judicial, los cambios más importantes se refieren a la estructura (mantener
la actual, con la Corte Suprema de Justicia, o crear un nuevo Tribunal Supremo junto a un
Consejo de la Magistratura), a la designación de funcionarios (por votación popular, por usos y
costumbres, por méritos) y a la incorporación de la justicia comunitaria y el reconocimiento de
las autoridades originarias. Las diferencias se arraigan en la aplicación de la justicia comunitaria
y en la escala en que puede operar. Algunas organizaciones proponen la inclusión de
autoridades originarias en el poder judicial y la validez plena de la justicia comunitaria en los
estrados judiciales. La primacía de los tribunales de justicia es aceptada, aunque se incluye el
pluralismo jurídico. El límite propuesto por el MAS a la justicia comunitaria (el respeto de los
derechos humanos) y el apego a la constitución puede posibilitar la adopción de esta justicia,
aunque harán falta varias definiciones de detalle. Una de las vías de incorporación de la justicia
comunitaria es circunscribirla a los territorios indígenas.

En la conformación e independencia del Poder Judicial existen las siguientes propuestas:


mantener la conformación existente con la Corte Suprema a la cabeza, reorganizar los órganos
con un Tribunal Supremo y un Consejo de la Magistratura (PODEMOS), reconocer autoridades
originarias (Pacto de Unidad), garantizar la imparcialidad y la independencia (MAS,
CONAMAQ) y la transparencia (UN).

Un elemento importante en relación con la independencia es la designación de los jueces y


magistrados. En este caso se plantea la elección popular (CSUTCB y FNMCB–BS, APG, CSCB,
Pacto, ADN, MAS, MIR), la designación meritocrática (CN, PODEMOS plantea la elección por
el Consejo de la Magistratura) y la designación por usos y costumbres (Pacto de Unidad, según

139
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

la CSUTCB, en asamblea, tratándose de los jueces originarios). También se propone la


revocatoria de los cargos (MAS).

Las propuestas más novedosas en relación con el Poder Judicial se refieren a la justicia
comunitaria. Se sugiere que el sistema de justicia positiva conviva con los usos y costumbres.
Además del reconocimiento de las autoridades originarias, se plantean distintas maneras de
incorporar la justicia comunitaria en el Poder Judicial: incorporar a autoridades originarias en
instituciones estatales que administran justicia (UN, Pacto de Unidad), reconocer el
funcionamiento de la justicia comunitaria (que sus dictámenes no se anulen en los tribunales
ordinarios, según CSUTCB y Nación Kallawaya; que respete los derechos humanos, según el
MAS y CSUTCB), establecer el pluralismo jurídico (CONAMAQ, Pacto, Cumbre Social, Mujeres,
Raq’aypampa, Red Participación y Justicia).

e. Creación de nuevos poderes

Sobre el diagnóstico de un déficit en la representatividad de los poderes, se piensa suplir esta


falencia mediante la incorporación de un nuevo poder, de Transparencia a cargo de la oposición
(MNR), Fiscalización (TACEP), Social (Encuentro urbano de Tarija), Ciudadano (UN, Pueblos
indígenas) o de Control Social (Pacto de Unidad). La institucionalización de este poder (que en
el caso de TACEP sería la Contraloría General de la República) debería evitar llegar a una
dinámica similar a la que tienen actualmente los otros poderes, alejada de la sociedad, lo cual
iría contra la idea de la propuesta. Pese a las similitudes básicas del diagnóstico y la prescripción,
las diferencias pueden aparecer en el detalle de conformación y atribuciones de este cuarto
poder (sobre todo si sus resoluciones tendrían fuerza vinculante sobre los otros poderes).

3. Unidades políticas y administrativas

Los niveles de la estructura del Estado son, según la mayoría de las propuestas revisadas, tres: nacional,
intermedio y local. Pocas apuntan a la reconfiguración completa de esta estructura con nuevos niveles.
Las diferencias aparecen fundamentalmente en cuanto a las competencias de cada nivel (autonomía
departamental con o sin capacidad legislativa, negación de autonomías departamentales). Las autono-
mías indígenas son denegadas por algunas propuestas. Otras las incluyen, pero difieren en sus alcances.
La divergencia se instala entre quienes proponen una autonomía indígena superpuesta a los niveles
existentes y quienes afirman que las únicas autonomías posibles son la municipal y la departamental.

Al margen de una propuesta de CONAMAQ referida a la reorganización del territorio nacional en


tres suyos (y de otras como la de Qhara Qhara, referida a la organización en markas y suyos), los
modelos de organización que se proponen son básicamente: el Estado triterritorial, el Estado
autonómico y el modelo actual. La inserción de autonomías o territorios indígenas y de afro des-
cendientes varía en cada propuesta. Las relaciones entre los niveles privilegian lo nacional (en la
mayoría de los casos) o lo departamental (en las propuestas más rígidas de autonomía departamental);
incluyen los principios de subsidiariedad y complementariedad.

Nuestra actual Constitución especifica cinco niveles en la división política: el nacional, los departa-
mentos, las provincias, las secciones de provincias y los cantones, sin especificar su número ni
nombre. Tampoco precisa cómo se crearán nuevas unidades (lo cual se incluye en una ley específica,
la Ley de UPAS).

La propuesta de PODEMOS –la más conservadora en este sentido– especifica los nueve departamen-
tos (a diferencia de CN, por ejemplo, que plantea un nuevo trazado de las divisiones departamentales).

140
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

En cuanto a la división política plantea la existencia de municipios y departamentos autónomos.


Dentro de éstos, pueblos indígenas y corregimientos que también pueden ser autónomos, según el
estatuto autonómico de cada departamento. Los niveles de gobierno serían cuatro: nacional,
departamental, municipal y autonomías subdepartamentales. Hay un aspecto que PODEMOS deja
pendiente. Al margen de la existencia de reclamos de territorio indígena, que exceden los límites de
un departamento, hay que aclarar si la autonomía indígena deberá depender o no del estatuto
autonómico departamental. Según la opción contraria, podría haber autonomías indígenas sin importar
si el departamento correspondiente ingresó o no al régimen de autonomías. ADN rechaza la
posibilidad de autonomías indígenas; acepta la autonomía solamente en los municipios y en los
departamentos. TRADEPA incluye entre sus planteamientos la existencia de tres niveles (nacional,
municipal y departamental) y autonomías en los dos niveles subnacionales, limitadas por una política
central única en los principales campos del desarrollo. Unidad Nacional, por su parte, restringe el
conjunto de entidades que podrían tener autonomía a los departamentos, las universidades estatales,
los territorios indígenas y los municipios con más de cinco mil habitantes.

La estructura del Estado que el MAS propone incluye posibilidades de autonomía en varios niveles:

La República de Bolivia comprende en su seno, de manera armónica, equilibrada, progresiva y


equitativa, las formas autonómicas de gobierno municipal, indígena–originario, regional y
departamental, cuya entrada en vigencia, funcionamiento y desarrollo, serán establecidos en el
texto constitucional a partir de los principios de unidad, indivisibilidad, integridad y soberanía
nacionales.

Para el MAS, la definición más importante no se refiere a la escala o a las características territoriales
sino a las competencias. Las relaciones entre los niveles deberían regirse por los principios de
democratización de lo público, eficiencia e igualdad entre culturas y pueblos. Según PODEMOS,
debería existir complementariedad y subsidiariedad; el nivel central debería tener atribuciones
básicamente normativas (no ejecutivas, salvo en sus prerrogativas). De acuerdo con Unidad Nacional,
los principios de relación entre los niveles deberían ser, al lado de la subsidiariedad, simplicidad y
eficiencia. Según Concertación Nacional, debería superarse el “centralismo asfixiante” por medio de
la delegación de poderes, dejando indeclinablemente en el nivel central las atribuciones
indispensables para mantener la unidad del país. Para UCS, el gobierno nacional tendría la potestad
de elaborar una “ley marco” para encuadrar las leyes emitidas en las autonomías departamentales.

En definitiva, al margen de la consideración de los territorios indígenas, ni los partidos políticos y ni


las agrupaciones ciudadanas proponen cambios fundamentales en la división política sino en las
atribuciones y competencias de cada nivel.

En general, las propuestas varían y afectan la forma o modo de Estado. En un primer nivel, el de las
unidades propiamente, se reconocen escalas micro (identificables con los municipios), escalas meso
(regiones o departamentos) y macro (país). Algunas propuestas agregan los territorios indígenas. Los
cambios están en otro nivel, en la gestión de cada escala, en las atribuciones que tendrían las
autoridades. Las autonomías departamental e indígena y la propuesta de los Suyos de CONAMAQ
aparecen como las que introducen mayores modificaciones. Las divergencias son más claras en este
punto, ya que unos proponen la reconfiguración completa de la organización territorial nacional y
otros defienden los niveles existentes.

Más específicamente en relación con los modelos de división política (incorporando el tema de las
autonomías), al lado de la propuesta de Estado triterritorial (MBL), se plantea un “nuevo modelo”
(Cumbre social), modelos mixtos que combinan la actual división con autodeterminación indígena

141
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

(Cumbre social), Municipios urbanos junto a territorios rurales con autonomía indígena (APG), un
“modelo autonómico” (PODEMOS) y “formas autonómicas de gobierno municipal, indígena y
originario, regional y departamental” (MAS). La articulación entre niveles se basa en las siguientes
propuestas: subsidiariedad (ADN, CN, PODEMOS, UCS), complementariedad (PODEMOS), equipo-
tencia (MBL, Pacto de Unidad), preeminencia de lo nacional (MAS), preeminencia de lo departamental
(Consejo preautonómico de Santa Cruz).

4. Control social

La búsqueda de canales de control estables entre los representantes y servidores públicos y la pobla-
ción es manifiesta en la mayoría de las propuestas, que incluyen, como se vio, la instauración de un
poder ciudadano, popular o de transparencia. Una de las propuestas más referidas por los partidos
políticos y agrupaciones ciudadanas es la de constitucionalizar la rendición de cuentas (en términos
de lo que en inglés se llama accountability). Se traduce prácticamente en establecer transparencia
(con mecanismos claros, según CN; transparencia plena, según el MAS y UN), simplificar e
institucionalizar sistema de rendición de cuentas (TRADEPA) y la obligatoriedad de prestar informes
periódicos por parte de las autoridades (MIR, UCS). No se toma en cuenta la prohibición de que los
funcionarios estatales reciban pagos de entidades o gobiernos extranjeros o agencias multilaterales.

Hay variedad entre los mecanismos específicos de control de la gestión pública: la creación de un
grupo de notables (ADN), la revocatoria de mandato (MAS, OICH, CONAMAQ, CSUTCB y
FNMCB–BS, Mujeres, PODEMOS), el control por los otros poderes, el Consejo de Control Ciudadano
(PODEMOS, que también propone interpelación y juicio político), ejercer la soberanía popular y el
poder de veto (Raq’aypampa), el Control Popular (MAS) y el ya examinado cuarto poder.

La revocatoria de mandato es el elemento más común en las posiciones revisadas. Sobre la base de
este acuerdo manifiesto, lo que deberá discutirse en la Asamblea serán los casos y los mecanismos
específicos de su aplicación.

5. Entidades especiales

Existe un grupo de entidades especiales que en la Constitución podrían tener estatuto autárquico e
independencia: las superintendencias, la Contraloría, el Banco Central, el organismo electoral. Las
propuestas varían sobre la relación que estos órganos especiales y autárquicos con los poderes del
Estado. El nombramiento de las autoridades debería ser, según ADN, por simple mayoría en el
congreso; según PODEMOS, “por el presidente sobre terna de Cámara de Diputados” (en el caso de
la Contraloría, la terna la elaboraría el Senado). UN propone articular la Contraloría, la Procuraduría,
el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo.

En la mayoría de casos se respeta la independencia del organismo electoral. Las diferencias se


establecen entre el planteamiento de mantener la Corte Nacional Electoral (modificando los
mecanismos de nombramientos y control introduciendo la revocatoria, según el MAS) y crear una
nueva estructura alrededor de un Tribunal Electoral (PODEMOS).

En cuanto al sistema de Contraloría, se le reconoce independencia (TRADEPA); se propone no


devolverle la capacidad coercitiva (ADN), el establecimiento de una red de protección (TRADEPA) y
limitar la autonomía universitaria para darle intervención directa en la universidades (FNMCB–BS).

ADN propone la creación del Registrador de Derechos Reales o Registrador de la Propiedad, con la
función de proteger la propiedad pública y privada, uniendo las oficinas de Derechos Reales (registro

142
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

legal) y el Catastro (registro físico). Algunas posiciones aconsejan la desaparición de las


superintendencias y del papel regulador del Estado (FNMCB–BS, Qhara Qhara). Otras las mantienen
como atribución del poder ejecutivo (del gobierno nacional, según AMDECRUZ) aunque independien-
tes (ADN), o proponen crear Consejos Regulatorios y superintendencias (PODEMOS).
Se postula también la creación de una Procuraduría General, aunque varían sus atribuciones. En la
propuesta de ADN se trata de cobrar adeudos de terceros al Estado; en la del MAS, de defender los
intereses del Estado en los procesos que se instalen en su contra. En cuanto al Banco Central, las
propuestas están en constitucionalizar su independencia delimitando sus competencias (ADN),
reconocer su autonomía de gestión o dejar esas definiciones para leyes posteriores (PODEMOS).

6. Defensa de la sociedad

Pocas propuestas se refieren a este tema. El Defensor del Pueblo, la Defensa Pública y el Procurador
Penitenciario aparecen como las instituciones más importantes en la defensa de la población, junto
al Ministerio Público, como defensa global de la sociedad. De acuerdo con el documento presentado
por el MAS, “La Policía Nacional tendrá como misión la defensa de la sociedad, garantizando la
seguridad y el orden público en el marco del respeto a los Derechos Humanos” (MAS). El Ministerio
Público debería contar, según este mismo partido, con fiscales elegidos con la participación más
amplia. Para PODEMOS, la elección del Fiscal General debería ser hecha por el presidente con
asentimiento del Senado. PODEMOS también propone la creación del Servicio Jurídico del Estado a
la cabeza del procurador.

La Defensa Pública, para el MAS, debería garantizar el acceso a la defensa en igualdad de condiciones
con el Ministerio Público.

Según la Constitución vigente:

El Defensor del Pueblo vela por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías de las
personas en relación a la actividad administrativa de todo el sector público. Asimismo, vela por la
defensa, promoción y divulgación de los derechos humanos.

En las propuestas revisadas no hay modificaciones de estas características. El Defensor del Pueblo es
definido en los términos actuales, de defensa frente al poder estatal. PODEMOS especifica también
la defensa del consumidor. Finalmente, el Procurador Penitenciario propuesto por el MAS se encargaría
de garantizar el respeto y la dignidad de los presos.

IV. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS


El debate sobre la Asamblea Constituyente excede el texto constitucional mismo. La definición de
si será originaria o derivada y si el poder constituyente podrá disolver los poderes constituidos se
plantea antes de la deliberación del contenido de la Constitución. Intentando no salir de este
margen deliberadamente estrecho del contenido, deben reconocerse algunos elementos que
influyen en la adopción de uno u otro artículo. Se refieren a las dificultades de copiar experiencias
de otros países (ya que no se empieza sobre cero), a algunos rasgos peculiares de la heterogeneidad
de Bolivia, a la idea de exclusión en la fundación de Bolivia, a la nueva ciudadanía que podría
construirse a partir de la Constitución y al núcleo común que orientaría no solamente las
deliberaciones constitucionales sino la convivencia de las próximas décadas.

143
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

De acuerdo con Donald L. Horowitz (1999), las experiencias de redacción de constituciones a partir de
1989 asumieron perspectivas internacionales –ya que apreciaron mayoritariamente el aporte de expertos
extranjeros– y comparativas –ya que los préstamos y copias se generalizaron mucho más que en períodos
anteriores. Los países heterogéneos son los que mayores dificultades tienen en el momento de redactar
las constituciones y “replicar” casos de otros países.

Las dificultades pueden agruparse en tres factores. En primer lugar, no hay un consenso teórico sobre lo
que serviría más adecuadamente a la convivencia en sociedades divididas. En segundo lugar, el proce-
so de adopción de una determinada propuesta es siempre negociado. Las propuestas pueden cambiar
tanto en el proceso de deliberación que pueden convertirse en lo contrario de lo que inicialmente eran.
En tercer lugar, existen sesgos que pueden guiar la adopción de uno u otro modelo: preferencias por los
ejemplos más exitosos (aunque se trate de países con historia, economía y población muy diferentes),
preferencias por ejemplos en los que prima una afinidad cultural, regional o colonial (copiar, por ejemplo,
artículos de constituciones de otro país andino sin tomar en cuenta casos de África o Asia que pueden
ser más útiles) y, en tercer lugar, preferencias por casos únicos sobresalientes (aunque el resto de los
ejemplos similares hayan derivado en fracasos) (Horowitz: 1999).

En cuanto a la diversidad étnica y cultural, debe reconocerse que Bolivia no es la única sociedad
heterogénea en el mundo y, simultáneamente, que no todos los países heterogéneos lo son en función
de criterios similares. Uno de los rasgos de nuestra heterogeneidad, que ninguna propuesta debe soslayar,
es la historia colonial del país. Esta situación debe considerarse si se propone la adopción de modelos
de otros países diversos –autonomías departamentales basadas en España, por ejemplo. Por el otro
extremo, deben examinarse los posibles costos y beneficios de medidas destinadas a “proteger” las
culturas nativas o los “usos y costumbres”. No debe olvidarse que el Apartheid pretendía resguardar las
culturas nativas de Sudáfrica de la influencia europea. Debe observarse que el reverso de la “protección”
puede ser la exclusión.

Al margen del contenido actual de la discusión, asumir sin controversia la exclusión de la población
indígena y campesina en la fundación de Bolivia es dar la razón a una historiografía colonialista que
nunca reconoció el papel de estos sectores en los procesos históricos nacionales. Una tarea que debe
fortalecerse es realizar investigaciones profundas que permitan reinterpretar el papel de los campesinos
indígenas –alineados en las guerrillas independentistas, por ejemplo– en la conformación del Estado
boliviano y en la Constitución Política del año 1826. No debió tratarse necesariamente de un papel pasivo
o condescendiente. Frente a la historia de exclusión y la dominación debería continuar afirmándose una
historia de la resistencia (labor académica que en Bolivia tiene una experiencia amplia y valiosa, pero
todavía incompleta).

En cuanto a la ciudadanía, sin negar las determinaciones individuales de este concepto y sin olvidar que
todas las conquistas de derechos individuales se realizaron colectivamente, es posible construir nuevas
formas de ejercicio y reconocimiento de derechos a partir de la articulación de las tradiciones occidental,
moderna o “universal” y local u originaria. Según Esteban Ticona:

La nueva ciudadanía del indio no siempre se ha expresado de una manera clara y pública. Pero
tiene mucho que ver con otras ideas cercanas como las de dignidad y respeto, como puntos de
partida. El tema de “dignidad”, tan extendido en los últimos años, está explícitamente enunciado
en las muchas marchas hacia la ciudad de La Paz. El “respeto” a la condición humana del
indígena y del campesino, el ser escuchado por el otro, reaparece también una y otra vez en la
práctica cotidiana. Dignidad, respeto, ser escuchados, se han vuelto para los indios del país,
sinónimos de reivindicación de la búsqueda de la nueva ciudadanía plena y la descolonización
del ámbito político tradicional (Ticona, 2006:16).

144
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

En todos los casos, debe estar presente la certeza de que ni la tradición occidental ni las tradiciones
indígenas son uniformes. Así como los pueblos indígenas difieren unos de otros, las herencias occiden-
tales tampoco conforman un cuerpo coherente y unánime. En esto radica uno de los rasgos más valiosos
de la heterogeneidad de Bolivia, que impone la tarea de armonizar no solamente las voluntades
individuales sino las colectividades. Sobre este punto, Luis Tapia propone la idea de avanzar hacia la
igualdad de pueblos y culturas sobre la base de su autodeterminación y a partir de las dimensiones
colectivas y políticas de su existencia más que de lo individual. Según Tapia, el núcleo común intercultural
alrededor del cual se arma la ciudadanía debe superar la consideración de los individuos, que tienen
importancia intrasocietal pero no intersocietal (Tapia: 2006).

V. CONCLUSIONES

Sin duda las declaraciones sobre el Estado establecen los límites del texto constitucional. En la
discusión actual, las posiciones más claramente definidas tratan de introducir elementos en esas
declaraciones. Así, el reconocimiento y garantía de la autonomía departamental, por un lado, y la
autodeterminación de los pueblos indígenas, por el otro, configuran ya los elementos que tendrá
el debate. El debate se traduce –también porque los actores que las propugnan son básicamente
los mismos– en propuestas de “un Estado y una nación diversa” y, contrariamente, de “un Estado
plurinacional”.

Éste es otro elemento clave, que tiene que ver cuál será el estatuto de los pueblos indígenas y originarios
como fundadores –junto a los demás sectores– de la nueva Bolivia, con el reconocimiento efectivo de
sus autoridades, usos y costumbres y la posibilidad de una ciudadanía que armonice lo boliviano
incluyendo la diversidad cultural, regional y étnica. El punto de vista contrario enfatiza la “reforma” y no
la “refundación”; deriva por tanto en una inclusión de las poblaciones marginadas durante siglos más que
en un acuerdo del que desde un inicio sean parte fundadora.

Esta discusión básica puede plantearse también en otro tema: las modalidades de representación. Mientras
unos proponen enriquecerlas con elecciones por usos y costumbres –al lado de la elección convencional
de “un ciudadano, un voto”–, otros encuentran en esta idea vulneraciones de los derechos que deberían
ser “universales”.

Examinando bien los términos de este debate se observa que no son totalmente excluyentes. Sobre la base
del reconocimiento unánime del Estado unitario, de la necesidad de descentralizarlo estableciendo
autonomías y del reconocimiento del extraordinario patrimonio cultural que constituye nuestra
diversidad, la deliberación tiene la posibilidad de obtener resultados innovadores y que podrían ser una
base estable para nuestra convivencia en el futuro. Obviamente, esto se refiere solamente a los
argumentos en sí mismos y no a los caracteres que adoptará efectivamente la asamblea, a las posibilidades
de veto, bloqueo y polarización.

En cuanto a la forma de gobierno, la democracia no está puesta en duda, pero este acuerdo puede ser
aparente, ya que las definiciones de democracia pueden diferir de un sujeto a otro. En las propuestas no
se hace lo suficientemente explícito un debate entre las posturas “minimalistas” de la democracia (que
enfatizan la precisión de las reglas, electorales sobre todo, y la vigencia de los derechos individuales
universales) y las posturas “sustantivistas” (que enfatizan la justicia social y la soberanía popular).

Aunque existe un acuerdo superficial en promover más mecanismos de participación, existe una
diferencia latente asentada en la manera en que las propuestas consideran la relación entre el individuo

145
ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL ESTADO

y la colectividad. Para un grupo de propuestas, la ciudadanía se ejerce individualmente; para otro, puede
ser también colectiva.

Las coincidencias en cuanto a conservar algunos contenidos de la Constitución actual son numerosas:
mantener la responsabilidad del Estado (que sea “social y de derecho”), mantener, con variaciones leves,
los tres Poderes independientes y propugnando el equilibrio entre ellos. En los cambios también hay
coincidencias mayoritarias: sobre todo, la necesidad de introducir mecanismos de control de la gestión
pública mediante la creación de un Cuarto Poder o de otro tipo de instancias. En la misma vena del
control, la revocatoria de mandatos es también una propuesta compartida mayoritariamente.

La propuesta del Cuarto Poder refleja la desconfianza en los órganos de control establecidos en la actual
constitución (el Legislativo, la Contraloría, los Concejos Municipales). Las modificaciones en el poder
Legislativo incluyen la eliminación de una cámara, elección de uninominales, que deben discutirse
ampliamente porque se refieren a la legitimidad de los representantes y a la posibilidad de establecer
controles de la calidad de los “productos” legislativos. En general, los probables beneficios y perjuicios
del unicameralismo y el bicameralismo no son contrapuestos en función de la estabilidad del Legislativo,
la distribución y el equilibrio del poder, la calidad de la legislación, las formas de representación y la
eficiencia en la asignación de representación para los distintos sectores sociales. La propuesta de
aumentar la proporción de diputados uninominales es también argumentada en términos de legitimidad
y no observa las consecuencias en la proporcionalidad o pluralidad de la representación.

Todavía existen propuestas que podrían ser parte de las leyes más que del texto constitucional. Algunos
vacíos en los documentos revisados derivan de los diferentes grados de concreción de las propuestas (en
muchos casos, aunque sí se los nombra, no están detallados los mecanismos de elección de autoridades,
incorporación de elementos interculturales, carácter vinculante de las decisiones o ausencias como la
falta de referencias de soberanía monetaria al hablar del Banco Central). Serán sin duda superados en la
discusión. En todo caso, existen propuestas para la mayor parte de los temas cruciales y la labor de la
deliberación ya tiene contenidos para desarrollarse.

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148
Autonomías y
Descentralización

Sarela Paz
Página blanca
I. ANTECEDENTES

La preocupación de diversos actores sociales y políticos con relación al tema de la autonomía se


ha convertido en un aspecto crucial de las definiciones que deberán tomarse para introducir
cambios en el nuevo texto constitucional.

El tema de descentralización no fue, en el periodo preconstituyente, aquel que acapare la atención de


intelectuales, políticos y líderes sociales e indígenas. Al contrario, la temática relacionada con la
autonomía, inicialmente en una dimensión y perspectiva departamentales, fue ocupando el centro de un
debate público, caracterizado por posiciones diversas de orden regional, cultural y político. El telón de
fondo de la discusión está constituido por tensiones relacionadas al acceso a la tierra, la reivindicación
territorial indígena como factor básico para el acceso y uso de recursos naturales; sin embargo, la
perspectiva de estas diferencias de posiciones trasciende esos aspectos para constituirse en una disputa
central respecto a diferentes proyectos políticos de reconstitución del Estado Nación.

La reivindicación regional por la descentralización tuvo en Bolivia una escala departamental. A inicios
de los años 90, los comités cívicos reclamaban la constitución de gobiernos departamentales. La reforma
y el proceso de descentralización, sin embargo, anclaron a partir de 1994 en porciones territoriales
denominadas Secciones de Provincia que cobijaron al nuevo municipio boliviano. La autonomía fue
reconocida a estas entidades estatales para recorrer el camino de una descentralización que veía en la
dimensión local la única vía posible para no poner en riesgo la unidad del Estado boliviano.

Después de diez años de proceso de descentralización municipalista resurge con renovado vigor la
demanda por autonomía departamental desde Santa Cruz. A su vez, la emergencia de nuevos sujetos
políticos desde los ámbitos locales y desde las organizaciones indígenas ha roto la inicial preeminencia
de la consideración del nivel departamental como exclusiva para el establecimiento de autonomías. Al
contrario, una vigorosa búsqueda de propuestas concretas para llevar al terreno del debate público y la
deliberación, hizo posible que el tema de las autonomías indígenas interpele a la sociedad boliviana
acerca de las posibilidades más complejas de reestructuración político administrativa del país.

151
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

II. CARACTERIZACIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS

Las distintas posiciones discursivas sobre el tema de la descentralización, pero particularmente


sobre la autonomía, dan por solucionada una definición previa que es ciertamente la condición
indispensable para la articulación de consensos: la territorialidad estatal. Toda definición de la
territorialidad estatal es una definición de proyecto político donde las posiciones centralistas se
confrontan con las autonomistas. A su vez, la discusión sobre la comprensión de la autonomía
como proyecto también político de sujetos sociales y étnicos, alimentará el debate sobre la
reconstitución territorial de Estado nacional.

Dos posturas son fundamentales para comprender las tensiones que actualmente provoca el tratamiento
del tema autonómico: aquellas que consideran a Bolivia como a un Estado Nación en sentido estricto del
término y defienden el orden territorial estatal actual sin ponerlo en duda y menos someterlo a debate,
y las otras, que consideran que Bolivia debe transformarse en un Estado unitario plurinacional y por lo
tanto, pugnan por el reconocimiento de sus grupos étnico culturales como sujetos activos de su
ordenamiento político y de gestión y en consecuencia, argumentan que la territorialidad estatal actual
debe cambiar, reconociendo a los territorios indígenas como espacios donde se pueda ejercer una
autonomía diferente. El telón de fondo de estas posiciones diferenciadas tiene larga data y configura
tensiones históricas de carácter regional y tensiones, igualmente seculares, relacionadas al carácter
colonial de la sociedad boliviana.

La diferencia discursiva entre estas dos posiciones implica una apelación a la memoria histórica.
Fundamental en el actual momento constituyente es la memoria larga de los pueblos indígenas. Desde
ella, los pueblos indígenas destacan la exclusión en la república de criollos y mestizos y los momentos
de las rebeliones indígenas para subvertir el orden republicano y configurar una perspectiva actual de
reconstitución del Estado Nación que suprima todo rasgo de colonialismo. Por eso apelan a un poder
originario que permita abolir, desde un orden simbólico, su marginación en el escenario constituyente
como sucedió durante la fundación de la República.

Desde otra lectura, también se confrontan en el debate autonómico posturas que intentan hacer prevalecer
la visión fundamental de sociedad que puede lograr un cambio económico, social y político de nuestro
país. De un lado, está la visión liberal, fundada en la preeminencia del ciudadano y del individuo como
punto de partida y proyecto de la dinámica económica, social y política del país y, por el otro, está la visión
comunitarista, que reconoce la fuerza de la voluntad colectiva de los pueblos indígenas, reclama el pleno
reconocimiento de derechos colectivos de estos pueblos, entre ellos el derecho a territorio, y considera que
lo comunitario es central para la vida y el desarrollo de estos pueblos. En consecuencia, desde esta visión
es imprescindible recuperar, también en una perspectiva contemporánea, la tradición del sistema político,
del ordenamiento social y jurídico y de los valores culturales de los grupos indígenas para abatir la
marginación, la discriminación y la pobreza, con la renovada posibilidad de decidir sobre el uso de los
recursos naturales existentes en los territorios que habitan.

La autonomía, para los partidos y organizaciones sociales que apoyan la dimensión departamental de su
tratamiento, está indisolublemente ligada a los avances del proceso de descentralización. Desde esa
perspectiva, la constitución de Gobiernos Departamentales es vista como la oportunidad de alcanzar
institucionalmente al articulador fundamental de políticas e inversión públicas en la dirección de
objetivos de desarrollo regional y nacional. Los actores que favorecen el punto de vista de la autonomía
departamental deberán entonces pactar, con el conjunto de la nación, la reivindicación regional
autonómica afincada en la dimensión espacial departamental.

152
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

La autonomía, para las organizaciones indígenas, es un principio de libertad de los pueblos indígenas en
camino a su autodeterminación. Es más bien, el derecho que buscan ejercer para gobernar su vida interna
de acuerdo a normas propias, en términos políticos, jurídicos, sociales y económicos. De ahí que, para
que esto sea realizable es necesario pactar con el conjunto de la nación la reivindicación territorial.

La coincidencia mayor que se desprende del análisis de las propuestas es aquella que pone de acuerdo
a unos y otros en la necesidad de mantener al Estado boliviano como unitario, pero bajo un modelo de
Estado que reconozca la autonomía como uno de los principios de su estructura y ordenamiento. Las
divergencias se expresan en seguida, cuando diversos actores califican al Estado boliviano de
descentralizado, triterritorial o plurinacional.

La manera cómo las diferentes propuestas plantean la estructuración del Estado tiene que ver con su
definición previa de modelo de Estado. Es notable observar que las propuestas de actores políticos y
sociales alineados a la visión liberal, han alcanzado un grado de detalle en el tratamiento de la
articulación entre los niveles y los aspectos fundamentales para el funcionamiento de la autonomía
relacionados al manejo fiscal, las transferencias y aspectos relativos a la gestión pública.

III. ACTORES Y PROPUESTAS


Han sido 22 las organizaciones políticas, organizaciones sociales, organizaciones no guber-
namentales e instituciones del ámbito público, que fueron revisadas para realizar la clasificación
de las propuestas relacionadas al tema de descentralización y autonomía.

Clasificados como formales, semiformales e informales, los actores estructuran un esquema determinado
denominado como circuitos de representación. En tres circuitos de representación están clasificados los
actores cuyas propuestas fueron analizadas: el primero, que incluye las propuestas de partidos políticos
y agrupaciones ciudadanas; el segundo, conformado por las organizaciones sociales, corporativas y
finalmente, el tercero que engloba a las ONG y la Iglesia.

CUADRO DE ACTORES PROPONENTES

SEGUNDO CIRCUITO DE TERCER CIRCUITO DE


PRIMER CIRCUITO DE REPRESENTACIÓN
REPRESENTACIÓN REPRESENTACIÓN

Organismos públicos Partidos políticos Organizaciones cívicas ONG


Agrupaciones ciudadanas Organizaciones corporativas Iglesia
Organizaciones indígenas Movimientos sociales Otros

AMDECRUZ ADN APG CARITAS


MAS CIDOB LIDEMA
MBL CONAMAQ
MNR CSCB
PODEMOS MOCUSABOL
UN Mujeres en la Asamblea
Constituyente
Pacto de Unidad
RAQAYPAMPA
CEPMB
CSUTCB
Comité Pro Santa Cruz
Comité Cívico de
Chuquisaca
Comité Cívico de Tarija

153
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

IV. SISTEMATIZACIÓN DE LAS PROPUESTAS


1. Alcance de la autonomía, forma de Estado y estructura del Estado

La comprensión de la autonomía es más bien diversa entre los diferentes actores. Hay algunas
coincidencias; una de ellas, remite a la facultad legislativa como condición indispensable para hablar
de un régimen autonómico, condición que es reconocida también en las posiciones que incorporan
el tema del pluralismo jurídico y le otorgan vigencia en el ámbito de las unidades territoriales
autónomas.

La mayoría coincide en el carácter unitario del Estado, añadiendo una segunda definición que revela
el proyecto político del actor: plurinacional, triterritorial, descentralizado, etc.

La definición de la territorialidad estatal es la condición para superar algunas divergencias que se


comprueban en las propuestas sobre alcances de la autonomía y estructura del Estado.

2. Territorialidad estatal: el meso

Todas las propuestas consideran que en el tratamiento de la escala es imprescindible un nivel


intermedio entre el nacional y el local. Este nivel es definido de diferente manera de acuerdo a la
visión de autonomía de cada actor. Las propuestas indígenas implican un reordenamiento territorial
del Estado y, por lo tanto, tratan el tema del meso de manera particular que proviene de su tradición
organizativa, social y política. Las UTIA, Unidad Territorial Indígena Autónoma, las TCO, Territorio
Comunal de Origen, o las entidades territoriales indígenas u originarias, constituyen algunas
propuestas de reformulación de la escala meso.

Se comprueban algunas posturas considerando que las unidades territoriales actuales deberían
agruparse para convertirse en macroregiones.

3. Conformación e institucionalidad de los gobiernos subnacionales

Las divergencias más notables son las referidas a la conformación de los gobiernos subnacionales. El
reconocimiento amplio, por parte de actores políticos y sociales, del voto universal y directo para la
elección de los representantes y del ejecutivo en el nivel meso llega a su límite cuando los actores se
refieren a los espacios territoriales con autonomía indígena en los cuales se establecerían gobiernos
y se impulsaría una institucionalidad en el nivel subnacional a partir del reconocimiento de los
derechos colectivos y el ejercicio de usos y costumbres para la constitución del poder político.

En la medida en que el poder político conforma un poder público, sujeto a control institucional, el
reconocimiento de usos y costumbres para la constitución del poder político trae aparejado el desafío
de establecer normas generales que eviten el reconocimiento de regímenes especiales en el marco de
la autonomía y controlen la actuación de los servidores públicos.

Hay coincidencia en el reconocimiento y reforzamiento de la institucionalidad municipal en el marco


de la autonomía. Algunos actores favorecen el establecimiento de condiciones mínimas para la
constitución de municipios; otros consideran que un nivel intermedio entre el meso y el nivel
municipal podría evitar dispersión en el manejo y uso de los recursos públicos, ya sea en los actuales
espacios provinciales o bien en aquellos que corresponden a la mancomunidad de municipios. Sea
cual fuere la propuesta, ninguna niega la importancia de la escala local, municipal.

154
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

4. Régimen legal / marco de la autonomía

Desde el punto de vista de las organizaciones indígenas, se considera el marco para la autonomía
anclado en el reconocimiento de derechos colectivos en la Constitución como fundamento para el
ejercicio de la autonomía. De este reconocimiento se derivará aquel relativo a la aplicación de usos
y costumbres como expresión de la autodeterminación de los pueblos indígenas. Desde el punto de
vista de actores políticos y organizaciones sociales que quieren mantener el orden territorial actual,
el reconocimiento de autonomías en la Constitución es la base para la definición de la norma que la
regirá en el ámbito territorial correspondiente, particularmente referido al meso.

Ningún actor considera que el marco de la autonomía debería reconsiderar su ejercicio en el ámbito
local, municipal.

5. Articulación e interdependencia entre los tres niveles

Todas las propuestas reconocen como indispensable definir las formas y el grado de interacción,
articulación e interdependencia entre los niveles de gobierno. Algunas propuestas tienen una visión
que considera fundamental la gestión y por lo tanto, establecen que la articulación debería darse
desde la planificación de la gestión pública.

6. Autonomías y participación social en la gestión pública

Todas las propuestas reconocen que es indispensable el control social de la gestión pública y
consideran que los Consejos ad-hoc son los mecanismos adecuados para que la sociedad participe.
Hay diferentes planteamientos: desde el enfoque liberal que considera que la iniciativa ciudadana, a
diferente escala, puede aplicarse debido a que la facultad de legislación es inherente al concepto de
autonomía; hasta el enfoque comunitarista, el reconocimiento de Consejos Tradicionales regidos por
usos y costumbres como mecanismos de control social.

La propuesta del Pacto de Unidad indica que se debería establecer un cuarto poder del Estado
denominado Poder Ciudadano, constituido por un Consejo Moral y un Consejo de Control Ciudadano.

7. Regímenes y políticas estratégicas nacionales

Todos los actores coinciden en que el nivel nacional deberá mantener competencias en las políticas
estratégicas nacionales. Entre otras, son reconocidas de manera general: moneda, banca y sistema
financiero, fuerzas de seguridad, aduanas, relaciones internacionales, legislación, titularidad y
aprovechamiento de los recursos naturales y energéticos, política fiscal.

Los actores tienen divergencias con relación al tratamiento competencial de los recursos naturales. Así,
está bastante diferenciado el rol que jugarán los gobiernos autónomos, a escala meso, en la gestión
de recursos estratégicos.

8. Competencias

Hay coincidencias relacionadas con la autonomía para convocar a la conformación de los gobiernos
subnacionales, así como también respecto a orientar, planificar, administrar y ejecutar la gestión del
ente subnacional. Las diferencias más notables entre actores se refieren a las siguientes materias
competenciales: la gestión de los recursos naturales, la administración de los recursos financieros y
la gestión del territorio.

155
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

Con relación a la gestión de recursos naturales, las propuestas varían entre la atribución de participar
en la definición de las políticas públicas sobre el manejo de recursos naturales, particularmente de los
hidrocarburos, la capacidad de legislar en el nivel meso cuestiones relativas a su manejo, planteadas
por el Comité Cívico de Tarija, hasta el reconocimiento de una competencia inicial y fundamental
sobre el conjunto del territorio, lo que supone los siguientes aspectos: suelo, sobresuelo y subsuelo,
formulada por la APG. Mientras las dos primeras son específicas para el tema de recursos naturales,
con atención especial en los hidrocarburíferos, la tercera implica una visión más amplia relacionada
a la capacidad de autodeterminación y en consecuencia a la gestión territorial en sentido amplio.

Respecto a la administración de los recursos financieros, la única propuesta detallada es la del Comité
Pro Santa Cruz. Más allá de dicha propuesta no se registra planteamiento alguno de un sistema de
manejo fiscal financiero de las autonomías territoriales a escala meso. Algunos elementos de
coincidencia esbozan acuerdos en el tema de un Fondo Compensatorio para reducir la falta de
equidad interdepartamental o interregional.

De acuerdo a la definición de la escala, pero notablemente en el meso, el ámbito competencial de la


estructura político administrativa es fundamental para el diseño de un sistema de gobierno que
promueva la concurrencia de la inversión y la ejecución de las políticas públicas, la eficacia y la
rendición de cuentas de la gestión pública. El tema de la asignación de competencias en los diferentes
niveles de gobierno es básico para un desarrollo territorial menos diferenciado y más integrado como
sistema de gestión pública.

9. Régimen financiero y fiscal, transferencias

La mayor divergencia está en el manejo de los recursos en el ámbito meso. Existen posiciones que
consideran que el Estado central debe cumplir todavía un rol destacado en el manejo y distribución
de la renta nacional a fin de mejorar las condiciones de inequidad entre regiones o al interior de ellas.

Pese a esa propuesta que hace del Estado Central garante de la equidad, no hay divergencia en el
planteamiento de crear un Fondo de Compensación para efectos de redistribución de la renta generada
desigualmente en las diferentes regiones.

V. AUTONOMÍAS EN BOLIVIA

1. Tensiones y vacíos en las posiciones discursivas predominantes

¿Cuáles serían los vacíos, los elementos ausentes en las posiciones discursivas sobre autonomía?
¿Cómo podemos evaluar y reflexionar acerca del potencial político en juego en las posiciones
discursivas de quienes sustentan una autonomía departamental y quienes defienden una autonomía
indígena originaria? Para un balance de las propuestas autonómicas que se ponen en juego en el
momento constituyente que estamos viviendo, es importante contextualizar el debate sobre
autonomías y el tipo de tensiones políticas en que se encuentran inmersas. Además de ello, resulta una
condición necesaria interrogarnos para qué buscamos establecer una forma de gobierno de contenido
autonómico.

Comencemos planteando que el horizonte político a inspirarnos en el proceso de transformaciones


constitucionales es la apuesta a una democracia plural, forma política que cobija en su seno la
posibilidad de ensanchar modalidades de participación ciudadana, reconocer condiciones diferen-

156
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

ciadas de ciudadanía que se inscriben en contextos de decisión cultural; es decir, una forma política
de ciudadanía compleja y, a su vez, la posibilidad de construir un Estado plurinacional. Si aceptamos
el desafío contemporáneo de construir una democracia plural, la respuesta a nuestras interrogantes
sobre el tema de autonomía adquiere un contenido específico.

La búsqueda de una forma de gobierno autonómico tiene como punto de inspiración la distribución
territorial del poder entre distintas colectividades en la estructura estatal. Por ello, el eje del debate
autonómico no se encuentra en modalidades que inspiran más o menos descentralización
administrativa al interior de un Estado, menos aún en el desarrollo de una ingeniería política que
diseñe formas institucionales eficientes de la administración política. Lo que se pone en debate es la
posibilidad de construir un Estado de carácter plural en sus formas institucionales que condensen y
promuevan modelos económicos, políticos y jurídicos distintos; un Estado que tenga carácter
multinacional o plurinacional y que exprese a distintas comunidades políticas que buscan su
afirmación institucional. Nuestro debate, por tanto, involucra a la nación y su contenido, en tanto las
transformaciones que deben operarse y los nuevos desafíos a encararse.

Retomando algunas reflexiones políticas sobre los actuales desafíos de construcción de nación en el
marco de las sociedades multiculturales (Safran y Máiz. 2002), encontramos que la visión clásica de
nación como comunidad política no diferenciada, es desafiada constantemente por formas étnicas y
expresiones transnacionales de pertenencia, identidades colectivas que articulan complejamente la
relación dada entre unidad nacional e identidades subnacionales. Ello supone una relación abiga-
rrada entre el Estado y sus formas de control que se expresan en la unidad nacional, respecto de las
subcomunidades que tienen pretensiones de autodeterminación. La nación, en el escenario propuesto,
deja de ser el dato duro planteado por el debate tradicional que resume variables como raza, cultura,
lengua y, en los casos más avanzados, mercado interno (Bauer, 1979), para presentarse como un
ámbito plural, abierto, participativo y de convivencia entre diferentes identidades colectivas.

La relación convencional establecida, por tanto, entre democracia, Estado y nación, evidencia límites
e invita a un cambio de paradigma, porque se presenta una relación imbricada que está articulando
formas convencionales de ciudadanía basadas en el ejercicio individual de los derechos, con formas
colectivas de ciudadanía que buscan el espacio jurídico para la realización de los derechos colectivos.

La nación se muestra, por tanto, como una comunidad política de carácter plural, participativa y de
convivencia que evidencia un proceso de construcción abierto, indeterminado, donde concurre el
ciudadano individual y formas de etnicidad que organizan discursiva e institucionalmente un Estado
plurinacional y una nación que convive con distintas formas de nacionalismos. Las consecuencias de
lo mencionado sobre nociones de democracia, adquieren un carácter profundo, pues el poder político
que radica en la soberanía popular y que a su vez dicta el poder constituyente, ya no toma el carácter
de soberanía como poder absoluto e ilimitado sino que se abre a la perspectiva de poderes
compartidos y limitados entre el ejecutivo, judicial o legislativo; así como también entre las diversas
comunidades políticas y el Estado.

Por lo mencionado, la reflexión política sobre autonomía no puede darse al margen de las
concepciones de nación, y son justamente las formas renovadas de la condición de nación las que
permiten instaurar el debate sobre autodeterminación, eje fundamental en la propuesta política
autonómica. Si la condición de autonomía no puede ser pensada al margen de la apuesta política de
autodeterminación, ella misma no se agota, según Safran, en perspectivas de autogobierno, entendido
éste como una manera de descentralizar y de aproximar el poder a colectividades políticas para que
ellas mismas atiendan sus problemas territorialmente específicos. La autodeterminación supone una
voluntad y una capacidad para determinar el propio estatuto político (2002: 19), implica el derecho

157
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

irrestricto de una colectividad a regir su destino como agente moral y político unitario y, a su vez, la
posibilidad de decidir sobre la modalidad de relación con otras comunidades políticas (Máiz 2002:
70–71). Finalmente el ejercicio de la autodeterminación debe transitar, según Diaz–Polanco, de su
definición abstracta que supone el derecho a la independencia política y al establecimiento de un
Estado, hacia formas concretas de aquel derecho fundamental, la autodeterminación no
necesariamente es secesión, puede estar implicando el derecho al reconocimiento de la autonomía
en los marcos nacionales (1996: 157–159).

Si la autodeterminación es un derecho irrestricto del agente moral y político que el liberalismo le


otorga al individuo, en la perspectiva política autonómica pensada desde un Estado plurinacional,
dicho derecho se otorga a un sujeto colectivo, lo cual implica la redefinición universal de ciudadanía.
El concepto convencional es formulado a partir de un individuo singular, pero si estamos aceptando
que no existe una “soberanía” ilimitada sino diversas formas de construir el pacto previo y, a su vez,
colectividades políticas no individuales que quieren ejercer su derecho de autodeterminación,
entonces tenemos que reconocer que la ciudadanía se inscribe en el seno de un contexto de decisión
que su nacionalidad específica le proporciona; es un contexto de decisión atravesado por mitos,
memorias, valores, símbolos que producen una ciudadanía compleja y que pensada ante el desafío
de construir un Estado plurinacional nos empuja a redefinir la legitimidad territorial del poder político.
El reto mayor, por tanto, es pensar la igualdad acomodando las diferencias en una sociedad que tiene
un carácter plurinacional, ello implica el difícil equilibrio entre los derechos colectivos y los derechos
individuales.

El horizonte político que nos inspira es de un pluralismo complejo que introduce la dimensión
colectiva de diversas comunidades para tejer modos distintos de pertenecer a lo común. En razón de
ello, la sociedad se prefigura en su carácter plurinacional con un Estado capaz de promover en sus
instituciones pluralidad de formas culturales, económicas y políticas. El sujeto pueblo, donde
inicialmente radicaba la soberanía y se constituía en un universo unívoco que daba significado a la
nación, bajo el planteamiento político de la autonomía, requiere autocomprenderse polisémicamente
para resignificar los términos de la nación.

2. Sobre la autonomía departamental

Dicho esto, analicemos las posiciones discursivas referidas al tema de autonomía y su contribución
al desarrollo de una democracia plural. Comencemos identificando en la propuesta de autonomía
departamental el carácter de autodeterminación que demandan, lo que plantean en cuanto a nuevas
formas de nación y el tipo de Estado plurinacional que proponen. El argumento central en la propuesta
de autonomía departamental está referido al sofocante centralismo que caracteriza al Estado boliviano,
centralismo obsoleto que debe ser superado por un renovado sistema político que ejerza un cambio
radical en el Estado y desplace a una clase política que no tiene vocación descentralizadora. Primer
y principal argumento, profundizar la descentralización del Estado boliviano. De ahí que revisando
el documento de Juan Carlos Urenda, Separando la paja del trigo, no encontremos una demanda de
autodeterminación, un postulado que reivindique el derecho fundamental a la libre determinación.
Ello se traduce en la definición de autonomía que propone el postulado departamental “[E]l principio
de autonomía otorga a las regiones el derecho a autogobernarse fundamentalmente en base a una
descentralización política (descentralización del poder legislativo fundamentalmente), con limitacio-
nes que deben estar detalladas en la constitución [.....] resulta claro que la autonomía hace referencia
a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, –y aun ese poder tiene sus límites–“ (2005:
58–59).

158
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

Siguiendo el hilo argumentativo del texto de Urenda, observamos que la reflexión fundamental del
horizonte político autonómico es la descentralización y no la autodeterminación, entendida la última
como la capacidad que tiene una comunidad política de regir su propio destino en un pacto con el
Estado “[L]a autonomía es sinónimo de descentralización político administrativa. La descentralización
política se refiere, exclusivamente, a la esfera del Poder Legislativo y la descentralización administrativa
a la del Poder Ejecutivo” (2005: 47). El énfasis, por tanto, está dado a partir de una autonomía que
busca escenarios de descentralización más allá de la administrativa; es justamente la descentralización
política, aquella facultad de legislar sobre asuntos que competen al ente autonómico en cuestión,
que se constituye en la principal apuesta de la autonomía departamental “fundamentalmente hay dos
tipos de descentralización: la administrativa y la política. La primera implica transferencia de
competencias del Poder Ejecutivo (la administración, control, legitimidad y recursos) y la política –que
constituye la principal característica del sistema de autonomías departamentales– se refiere,
básicamente, a la transferencia de competencias del poder legislativo, es decir, la transferencia de
tareas legislativas, básicamente reglamentarias, del Congreso Nacional (y del Poder Ejecutivo) hacia
las asambleas departamentales” (Ídem: 70).

Siendo el departamento el enclave territorial a constituirse como ente autónomo, ¿qué tipo de aportes
hace a las redefiniciones de la nación que se ponen en juego en un momento constituyente como el
que vivimos? La tensión fundamental que encontramos en la propuesta de autonomía departamental
es la disputa de poder de un sector regional respecto de una forma central y hegemónica de
organizarlo, pero ambos forman parte, en su contradicción, de la nación producida después del 52,
la nación en tanto individuos, sujetos ciudadanos que conforman lo boliviano. No existe, desde esta
perspectiva, la preocupación de pensar los términos de una nación plural que esboce respuestas al
tema crucial de ciudadanía compleja; es decir, a la coexistencia de formas ciudadanas individuales y
colectivas que se expresen en el diseño institucional del Estado. Para la sociedad boliviana las
expresiones colectivas de ciudadanía se expresan a través de los pueblos indígenas, formas de
etnicidad que habiendo sufrido transformaciones históricas, se presentan en su condición
contemporánea como colectividades que demandan autodeterminación política. Colectividades que
no pueden ser definidas exclusivamente por su contenido cultural específico, ni tampoco puramente
subjetivo, sino y sobre todo por la interacción entre las comunidades étnicas y el Estado.

En el balance que presenta Urenda, el diseño constitucional–institucional a partir de consideraciones


étnico–raciales presenta problemas, porque puede dificultar la continuidad jurisdiccional de las
autonomías departamentales, constituyéndose en enclaves autónomos dentro de las autonomías (2005:
39). Más aún cuando estas formas de autonomía impliquen conformación de autoridades y decisiones
que produzcan incertidumbre en el sistema político “la propuesta de las autonomías indígenas implica,
entre otros aspectos, el reconocimiento de los sistemas políticos y de conformación de autoridades
practicados por las comunidades campesinas, ayllus, barrios y gremios, como sistemas legítimos de
elección y toma de decisiones en ámbitos puntuales del sistema de gobierno a escala general, regional
y local, la incertidumbre radica en definir con claridad cuáles son esas formas propias de hacer
política, de tomar decisiones y elegir autoridades” (Ídem: 39).

Dicho de otro modo, los autonomistas departamentales no se plantean redefinir términos de la nación
boliviana, no están preocupados por el carácter y la relación que deberán tomar las distintas
comunidades políticas que existen en la sociedad boliviana; es más, ven con preocupación la
posibilidad de que sectores étnicos plasmen política e institucionalmente sus sistemas políticos. Si
revisamos el capítulo de principios definidores del Estado autonómico en el texto de Urenda (57–59),
podríamos considerar que la dualidad planteada entre unidad y diversidad es la fuente que intenta
responder a nociones plurales de sociedad y nación; sin embargo, las categorías de unidad y diversidad
son abordadas con debilidad conceptual en tanto no son reflexionadas a partir de las condiciones

159
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

históricas y sociales de la sociedad boliviana, sino más bien desde los marcos de la experiencia
autonómica de España. La unidad es homogeneidad, principio de integración estatal, la diversidad es
pluralidad en tanto los distintos departamentos de Bolivia. Cabe interrogar a la propuesta de autonomía
departamental sobre la pluralidad cultural de comunidades políticas étnicas que se expresan en los
pueblos indígenas y que se constituyen en el basamento fundamental de la ciudadanía compleja, del
difícil desafío que implica conformar una nación conectando derechos individuales y colectivos.

3. El carácter del Estado plurinacional

Si reconocemos que el Estado plurinacional supone, sobre todo, un Estado capaz de promover
pluralidad de formas políticas y económicas en sus instituciones, acomodando jurídicamente las formas
colectivas e individuales de ciudadanía que nos lleva a una redefinición territorial del poder político,
sería muy difícil plantear la condición de Estado plurinacional sin tocar la forma territorial del poder
político. En la propuesta de autonomía departamental no existe preocupación porque las formas
políticas de los pueblos indígenas sean una condición institucional del Estado boliviano, y se advierte
una cerrazón clara a modificar la forma territorial del poder político porque con ello se estarían
afectando condiciones jurídicas del Estado constituido “la autonomía indígena que hemos denominado
moderada, pudiera resultar inviable en caso de que cubra más de un departamento y dañe derechos
de concesión (mineros, forestales, etc.) ya concedidos por el Estado” (Urenda: 2005, 37).

Los límites territoriales de la nación boliviana expresan justamente una forma de poder político
instaurado sobre la base de una idea unívoca de nación y Estado, expresan la ausencia de reconoci-
miento a comunidades políticas étnicas; su afirmación, por tanto, traducirían el carácter homogeni-
zante de la estructura estatal. La pregunta en este contexto es ¿para qué queremos un Estado que
reconozca autonomías? La respuesta de los autonomistas departamentales es “reformar el Estado para
que sea administrativamente más eficiente, políticamente representativo y legítimo, y socialmente
participativo, probablemente si intentamos una regionalización con modificaciones territoriales
acabaríamos, más bien, enfrascados en luchas internas interdepartamentales e interprovinciales por
territorio, recursos naturales y poder, lo que pudiera acarrear imprevisibles consecuencias” (Ídem: 44).

Si la autonomía traduce eficiencia administrativa, ¿cómo resolvemos el desafío de la construcción de


un Estado más representativo y socialmente participativo, asumiendo como dice el Artículo 1ro. de la
Constitución, que somos una sociedad multiétnica y pluricultural? En otras palabras, una sociedad
abiertamente plural como la boliviana no podría encarar un proyecto de autonomía planteándose
como objetivo de primer orden la eficiencia administrativa y soslayando o no dando respuestas a
temas de contenido fundamental como la autocomprensión de la nación y el desafío de construir un
Estado plurinacional.

Un argumento a considerar por su importancia política en la propuesta de autonomía departamental


es ver si la redefinición territorial del poder político implicaría desdecir los 181 años de vida
republicana, negando la trayectoria histórica que condensan los límites territoriales departamentales
“[N]o se puede borrar de un plumazo los casi 180 años de límites territoriales de los departamentos
que conforman Bolivia, lo que ha generado, de por sí, una trayectoria histórica que no podemos
ignorar” (Ídem: 43). Ante ello, la salida política de esta propuesta es depositar las facultades de
descentralización política (facultad autonómica) en el nivel departamento como el escenario meso,
la instancia subnacional que podría administrar niveles de autonomía indígena pero en el orden
municipal. La estructura estatal quedaría ordenada en tres niveles, el nacional, el departamental y el
municipal, afirmando el carácter de vida republicana en el orden territorial. La interrogante que nos
asalta es si el desarrollo de un Estado plurinacional implicaría la negación de formas institucionales

160
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

republicanas. Intentaremos dar algunos elementos sobre ello una vez que analicemos la otra posición
discursiva, la de autonomías indígenas originarias.

a. Desde la propuesta política de autonomía originaria se postula el principio de autodetermi-


nación en tanto derecho fundamental a ejercerse en lo político, la autocomprensión de la nación
y la apuesta de Estado plurinacional. Revisando los documentos trabajados por organizaciones
indígenas, concretamente, CONAMAQ, Pacto de la Unidad y APG, encontramos que el
postulado central de la autonomía indígena es el ejercicio de la autodeterminación como
mecanismo de descolonización, la autodeterminación en tanto principio de libertad de los
pueblos originarios y en tanto condición de antidominación.

La autodeterminación, como derecho que le asiste a una comunidad política a regir su propio
destino, es alimentado en la reflexión por la condición colonial en la que están inmersos los
pueblos indígenas y su resolución en tanto dispositivo de dominación, involucra al conjunto
de la nación “[L]a autonomía indígena es un paso en el camino a la autodeterminación de
nuestros pueblos, objetivo final de nuestros planteamientos de reconstitución de nuestras
naciones. Para poder concretar este objetivo grande es preciso descolonizar el pensamiento
indígena y también de aquellas personas que forman parte de la ‘nación boliviana’, por lo
que el camino, no es inmediato, sino un recorrido largo” (APG 2006: 8) “[L]a autonomía
indígena originaria y campesina es la condición y el principio de libertad de nuestros pueblos
y naciones como categoría fundamental de descolonización y autodeterminación; está
basada en principios fundamentales y generadores que son los motores de la unidad y
articulación social, económica y política al interior de nuestros pueblos y naciones y con el
conjunto de la sociedad. Se enmarca en la búsqueda incesante de la construcción de la vida
plena, bajo formas propias de representación, administración y propiedad de nuestros
territorios” (Pacto de Unidad, 2006: 8).

La condición de libre determinación en tanto la posibilidad de definir estrategias y destino en


el orden político, económico y cultural, asociado a las formas de liberación de las relaciones
coloniales que todavía estructuran la condición indígena en Bolivia, forma parte de una larga
reflexión acuñada en el movimiento originario boliviano, sobre todo alimentada desde lo que
fue el manifiesto katarista de Tiawanaku en 1973 (Paz: 2005, 28). La autonomía, bajo esta
perspectiva, no está pensada como finalidad para la consecución de la eficiencia
político/administrativa del Estado sino en tanto garantiza la existencia política de las
comunidades étnicas al interior de una sociedad que intenta definirse como plural. Su principal
apuesta, por tanto, se centra en la posibilidad de trastocar la condición subalterna (colonial) de
las comunidades étnicas, otorgándoles el derecho político a regir sobre su destino. Las facultades
normativas se inscriben en un concepto de co–administración y co–gestión con el Estado
unitario plurinacional, incluyéndose el derecho a la consulta o veto en las decisiones que afecten
la vida económica o cultural de los pueblos (Pacto de Unidad, 2006: 9).

Debemos apuntar que el poco énfasis en la perspectiva de descentralización política hace que
la propuesta de autonomía indígena originaria tenga elementos insuficientes que permitan
precisar el carácter de la facultad normativa que se pone en juego. Es decir, la co–administración
y co–gestión por parte de una unidad autonómica indígena ¿supone facultades para tener una
dinámica legislativa local, o se trata de desarrollar estatutos que reproduzcan localmente normas
ya planteadas en el texto constitucional? Sin poder abordar elementos de una respuesta al punto
planteado, es importante mencionar que en la propuesta autonómica indígena originaria existen
rubros o temas recurrentes que se constituyen en la base para aclarar aspectos de facultades. Así
se plantea el tema de recursos estratégicos como hidrocarburos y minería, la tierra y el agua, que

161
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

deberán ser acordados en sus condiciones de aprovechamiento con las poblaciones indígenas
involucradas.

¿Qué se pone en juego con relación al tema de la nación en la perspectiva de autonomías


indígenas originarias? La redefinición de nación se constituye en uno de los puntos más
importantes de esta propuesta autonómica, en el entendido de que el momento constituyente
que vivimos significa, para los pueblos indígenas, la posibilidad de refundar Bolivia haciendo
que el componente político originario se estructure en la nación en su condición descolonizada.
La autonomía indígena está expresando el carácter plurinacional de la sociedad boliviana, lo
plural son las naciones y pueblos indígenas originarios que existen como comunidades políticas
en su condición colectiva; es decir, sujetos en tanto miembros de una colectividad que reivindica
el carácter colectivo de su derecho. Solo así podemos entender que en el capítulo de deberes,
derechos y garantías encontremos que el acápite más importante se refiere a derechos colectivos
(Pacto de Unidad, 2006: 15–16).

b. La reinvención de la nación requiere adquirir nuevos contenidos trastocando formas seculares


de negación a comunidades étnicas, dejar de lado formas y practicas institucionales que
subalternizan o destierran formas políticas y económicas de los pueblos indígenas “[E]s decir que
esta república y las ideas principales de dominación de las élites reaccionarias orientales y
occidentales en Bolivia se funda en la memoria sobre estructuras anti indígenas y de continuidad
del proceso de colonización [....] en todo este largo recorrido de la historia, los pueblos
indígenas de tierras bajas, jamás fuimos consultados ni formamos parte de las decisiones
políticas de la república” APG: 2006, 1). El camino propuesto, por tanto, supone la
reconstrucción del pueblo indígena como nación originaria para lo cual el ítem territorial se
constituye en el eje de la restitución y, a partir de ello, estructurar las diversas maneras de
pertenecer a lo común; es decir, a la nación boliviana “la dimensión inicial de cualquier unidad
de nuestros pueblos es reconstruirnos como ‘Naciones’ [....] debemos ser dueños de nuestros
espacios ancestrales [...] es una deuda histórica que se tiene con nosotros” (Ídem: 2) “también
consideramos que somos complementarios, solidarios, recíprocos con las poblaciones urbanas,
ya que entre ambos somos parte integral de un espacio regional y de ninguna manera aislados”
(Ídem 2006: 14).

El carácter colectivo de sujeto que pertenece a una nación plurinacional, junto con el capítulo
de derechos colectivos como eje de la propuesta autonómica indígena, hacen que se abra la
posibilidad de acercarnos a una ciudadanía compleja, construyendo desde allí, maneras
polisémicas, formas diferenciadas de pertenecer a lo común. A su vez, la nación en tanto pueblo
obrero, campesino, artesano, estudiante, minero y conglomerado mestizo que definió lo
boliviano como parte de las transformaciones gestadas post Guerra del Chaco, se nos presenta
como la nación india, nación integrada por una diversidad de comunidades étnicas que
concurren para darle contenido y significado, desde una perspectiva descolonizadora. La nación
india como proceso histórico está más allá de una apuesta autonómica, pero la misma
autonomía forma parte del proceso. El desplazamiento de la condición “pueblo” en sus formas
mestizas hacia la condición “pueblo” en sus formas indias, forma parte del debate de la nueva
nación y de las modalidades de mestizaje contemporáneo.

En lo que se refiere al Estado plurinacional, la propuesta de autonomía indígena se centra en el


aspecto de reconfiguración territorial, abriendo espacio para la redefinición territorial del poder
político, además de promover la pluralidad institucional que permita acomodar formas colec-
tivas e individuales de ciudadanía. En esa perspectiva se trata de resolver las múltiples
sobreposiciones de control espacial generadas por un Estado que avanzó en su control territorial

162
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

sin considerar a las diversas comunidades étnicas que constituyen lo nacional “queremos
eliminar las múltiples sobreposiciones político administrativas que inviabilizan a nuestras
naciones, determinando solamente una y desechando otras (provincias, secciones o municipios,
cantones), para ello debemos crear las Unidades Territoriales Indígenas Autónomas (UTIA) sobre
los cuales se ejercerá el gobierno indígena” (APG 2006: 11).

c. Los retos son grandes y la redefinición territorial de la nación constituye una tarea que excede
a la descentralización política. Tiene que ver con una nueva forma de estructurar el poder y las
modalidades de pacto social que se logre. El Estado plurinacional es, desde la perspectiva
autonómica indígena, “unitario, pluriétnico, pluricultural, intercultural y plurilingüe,
descentralizado en autonomías territoriales indígenas originarias y campesinas; en autonomías
interculturales urbanas; y, en autonomías regionales” (Pacto de Unidad: 2006, 4). La
reconfiguración territorial originaria implica recuperar espacios ancestrales y ello es visto como
una deuda histórica de la nación hacia las comunidades étnicas, a su vez, una forma diferente
de comprender la soberanía porque la forma “pueblo” como universo unívoco sobre quién se
deposita el poder soberano, ya no es el poder absoluto sino el poder compartido con las
diferentes comunidades étnicas.

Los autonomistas departamentales consideran que el aspecto mencionado se constituye en uno


de los puntos más delicados de la propuesta autonómica indígena originaria porque ello
supondría mover el orden territorial establecido y, en muchos casos, desconocer el acuerdo
territorial del proceso republicano. Sin embargo, el hecho que se mencione que, además de las
autonomías originarias, el Estado plurinacional puede soportar autonomías interculturales
urbanas, significa reconocer la existencia de otros sujetos políticos que forman parte de la nación
“[S]omos concientes que nuestros territorios ya no son continuos y que en esas discontinuidades
habitan personas no indígenas. Estas personas que generalmente son propietarios y cuya base
económica es la tierra, tendrán que definir su pertenencia, ya sea al gobierno indígena
autodeterminado o al gobierno municipal” (APG, 2006: 11).

Con todo, el Estado plurinacional deberá organizar tres niveles de gobierno, el central, el
intermedio y el local, siendo el nivel intermedio el escenario donde se pueda gestar la
reconfiguración territorial indígena y, a su vez, las otras modalidades de autonomía (ver Modelo
de Estado, capítulo 1, acápite 7.1, documento Pacto de Unidad). En la articulación de una forma
territorial indígena originaria con otras formas territoriales, se estaría condensando un acuerdo
político que produzca un principio importante del Estado plurinacional, promover la pluralidad
en sus instituciones y desarrollar principios de derecho inspirados no solo en el derecho positivo
sino también en usos y costumbres.

Las posiciones más radicales de reconfiguración territorial asumen que la recuperación de


espacios ancestrales significa una restitución de antiguas modalidades de gobierno. Así, sectores
del CONAMAQ (2005) plantean un proceso de recuperación que implique conformar los ayllus
y marcas que les pertenecen a manera de conformar el Tawantinsuyu. Espacios urbanos y
sectores no indígenas podrían quedar involucrados en dicha iniciativa y convertirse en puntos
de tensión de difícil resolución. Ello se constituye en un elemento poco reflexionado por parte
del movimiento indígena originario porque así como los propulsores de la autonomía
departamental mantienen su negativa a la reconfiguración territorial, sectores radicales del
movimiento indígena no consideran la importancia crucial de incorporar en la apuesta política
autonómica el consenso con otras comunidades políticas.

163
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

d. Cerrando nuestro análisis podemos decir que el momento preconstituyente que estamos
viviendo supone la posibilidad de desarrollar acuerdos, pactos previos, que permitan reinventar
la nación boliviana. En ese sentido, los autonomistas departamentales no formulan una
contribución respecto al nuevo contenido de nación que se pone en juego y se cierran ante la
posibilidad de la redefinición territorial del poder político, elemento base del Estado
plurinacional. Por otro lado, los impulsores de la autonomía indígena originaria haciendo
contribuciones importantes sobre el significado de nación que se pone en juego y planteando
la reconfiguración territorial indígena como una manera de definir territorialmente el poder
político y construir el Estado plurinacional, corren el riesgo de cerrarse en la recuperación de
territorios ancestrales sin entender que el momento constituyente implica avanzar hacia el pacto
social con sectores no indígenas, con los que se puede construir nociones de bien común,
visiones de nación.

La salida del atolladero parece estar en una combinación de dos elementos que ayuden en el
debate. Considerar al poder constituyente originario como parte de la fundamentación de un
Estado plurinacional que acepta un régimen autonómico de gobierno, ayudaría a encontrar
salidas en un momento donde las posiciones discursivas sobre autonomía no tienen punto de
encuentro. A su vez, en el espacio de confluencia de las posiciones encontradas se constituye
la nación, la resignificación de la nación en su condición plural. Unos y otros tendrán que
reconocer que no podemos concurrir a la deliberación sin considerar que se pone en juego lo
constituyente originario como modalidad de construcción de consenso.

Si reconocemos que el poder constituyente es la facultad soberana del pueblo a darse su ordena-
miento jurídico político y como nos plantea Sieyes, el poder constituyente no está sujeto a
constitución alguna; es decir, no forma parte de ningún poder constituido sino más bien es el
momento donde se desarrolla el acuerdo previo (citado en Luque 2000: 40), es la voluntad
política creadora de un orden, lo que significa que da origen a un orden constituido (Ídem: 40),
el mismo expresa comunidades políticas originarias y no originarias, en el caso boliviano. En
otras palabras, la Constituyente tiene su basamento en el poder constituyente que expresa la
complejidad de la sociedad boliviana y requiere, para convertirse en una voluntad política,
deliberar y consensuar entre distintas comunidades políticas para crear el acuerdo previo de la
nación. Ahora, el poder constituyente tendrá que reconocer que un elemento de importancia
política crucial que concurre a la deliberación son los pueblos originarios, que participando
del momento constituyente tienen como fuente de inspiración política el poder originario (solo
así podremos entender la figura de restitución territorial). Entendamos por poder originario el
poder primario anterior al orden jurídico positivo. Ambos son poderes creadores de la nueva
invención de nación.

Por tanto, desde el poder constituyente formas territoriales de poder político como los
municipios o los departamentos forman parte de la tradición política de actores que están
concurriendo a la deliberación, pero también desde el poder originario, la recuperación de
espacios territoriales por parte de los pueblos indígenas como formas territoriales de poder
político, se constituye en un eje fundamental de la deliberación del nuevo Estado que queremos
construir los bolivianos.

164
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

VI. CONCLUSIONES
Del análisis de las propuestas de los diferentes actores bajo el esquema de divergencias,
coincidencias, posibles puntos de encuentro y vacíos identificados en el ámbito discursivo, resultan
las siguientes conclusiones.

– La tensión fundamental con relación al tema autonómico está en la diferencia de visión y, por lo tanto,
de propuestas relacionadas a la autonomía entre quienes proponen su ejercicio en el respeto al orden
republicano establecido desde la creación de Bolivia, pero renovado desde mediados del siglo pasado
y quienes consideran que Bolivia es una nación, conglomerado de naciones, que no puede continuar
el camino de la negación de esa pluralidad y debe resolver el problema histórico de la exclusión de
los pueblos indígenas, reconociendo derechos colectivos referidos a su autodeterminación.

– Formas territoriales de poder político como los municipios o los departamentos, forman parte de
la tradición política de actores que están concurriendo a la deliberación en el proceso constitu-
yente. Pero desde el poder originario, la recuperación de espacios territoriales, por parte de los
pueblos indígenas como formas territoriales de poder político, se constituye en un eje fundamental
de la deliberación del nuevo Estado.

– El tema territorial para el ejercicio de la autonomía tiene una importancia crucial. La divergencia
fundamental, derivada de las visiones en pugna, estriba en la pregunta acerca de la posible
reconfiguración territorial del Estado boliviano. La reconfiguración territorial es una condición ne-
cesaria y suficiente para la reconstitución del Estado Nación. Necesaria, en términos de superar la
condición subalterna de los pueblos indígenas en la sociedad boliviana; suficiente, en términos que
esta reconfiguración contribuya al establecimiento del pacto social indispensable para la
permanencia del Estado Nación boliviano.

– La coincidencia de las posturas, tan diferenciadas en diversos temas, respecto a la permanencia de


la nación boliviana es el punto de encuentro, de pacto posible, de generación de consensos entre
quienes proclaman el ejercicio de la autonomía en la conservación de la estructura político
administrativa actual y quienes no conciben la continuidad de la nación boliviana al margen del
reconocimiento de autonomía como autodeterminación. El escenario actual del poder
constituyente posibilita la generación de un pacto renovado en la medida que se reconozca la
pluralidad con todas las consecuencias que ello implica.

Los vacíos identificados hacen referencia al tratamiento del tema de descentralización y autonomía con
relación a otros temas sustanciales: principios y valores constitucionales, deberes y derechos de la
sociedad, división político administrativa del Estado y ámbito competencial. Estos fueron los hallazgos:

– El tratamiento de la autonomía requiere una deliberación y definición fundamental que recae en


el marco de los principios y valores de la Constitución Política del Estado en la cima del orden
constitucional. De esta manera, la definición del carácter unitario y del reconocimiento del carácter
multinacional o no del Estado boliviano es un tema de principios fundamentales que hay que
consensuar en el escenario del poder constituyente.

– El tratamiento de la autonomía requiere una deliberación y definición en el marco del


reconocimiento de derechos. El reconocimiento de derechos colectivos e individuales abre el
camino a la aplicación de una gama más variada de autonomía en el orden territorial subnacional.
El reconocimiento de estos derechos y la aplicación concreta de usos y costumbres en los territorios

165
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

autónomos indígenas, representa el desafío del reconocimiento de derechos ciudadanos de diverso


tipo, cuyo ejercicio está ligado a la función pública, a su eficacia y manejo transparente, con
rendición de cuentas.

– El tratamiento de la autonomía requiere de una deliberación y definición básica del asunto de la


escala en el orden territorial que sirva de base a la estructura político administrativa del Estado
Nacional. El desafío en este campo radica en la preeminencia de la escala nacional como punto
nodal para consensuar la reconfiguración territorial.

– Finalmente, el tratamiento de la autonomía requiere de una deliberación y definición básica del


sistema de asignación competencial adecuado a la definición de escala territorial base para la
estructura político administrativa. El desafío en este terreno consiste en definir un campo de compe-
tencias nacionales y subnacionales que fortalezca una visión concurrente en el tratamiento de la
escala y una visión de eficacia y transparencia en la gestión pública.

MATRICES DE ANÁLISIS TEMÁTICO


ALCANCE DE LA AUTONOMÍA, FORMA DE ESTADO Y ESTRUCTURA DEL ESTADO

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Como facultad legislativa de cada gobierno departamental Entre las que establecen Sobre la base del
para darse los atributos políticos y administrativos propios la facultad legislativa reconocimiento al Estado
(MBL, CCSCZ). como fundamento para Unitario, definir una
Como potestad normativa limitada, ejecutiva, administrativa y definir la autonomía y territorialidad estatal que
técnica en el ámbito de su jurisdicción y de sus competencias aquellas que consideran reconozca la diversidad
COMPRENSIÓN DE AUTONOMIA

(PODEMOS, MNR). que su rasgo esencial de las expectativas sobre


Como derecho a regir su vida interna de acuerdo a normas remite a la autonomía.
propias, gobernarse en lo político, jurídico, social y autodeterminación.
económico según los usos y costumbres (RAQAY, Pacto).
Como condición y principio de libertad de nuestro pueblo que
impregna el ser individual y social como categoría
fundamental de antidominación y autodeterminación, basado
en principios fundamentales y generadores que son los
motores de la unidad y articulación social y económica al
interior de nuestro pueblo y con el conjunto de la sociedad
(APG).

República con autonomías municipales, indígenas y Pese a la preeminencia El reconocimiento


departamentales (MAS, CSCB, MyC). del ámbito general de un Estado
Autonomía de los departamentos. (MNR, MBL, PODEMOS, departamental, la Unitario, será la base
TIPO DE AUTONOMÍA

AMDECRUZ, CCSCZ). autonomía indígena no para definir la


Autonomía reconocida en regiones formadas por Unidades tiene definida de manera territorialidad estatal
Territoriales Indígenas Autónomas y Territorios Urbanos general su ámbito aplicable a las
Autónomos. (APG, Pacto). territorial. autonomías indígenas.
Autonomía en Entidades Territoriales basadas en TCO
(CIDOB).
Autonomías de regiones autónomas y naciones originarias
(CONAMAQ).
Autonomía de entidades territoriales y de nacionalidades
indígenas y originarias (CPEMB).

166
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO
ESTRUCTURA DEL ESTADO FORMA DE ESTADO

Unitario descentralizado (PODEMOS, ADN, MNR, MyC). No hay mayores


Unitario con entidades territoriales autónomas (RAQAY). divergencias. La
Unitario con tres niveles de gobierno (AMDECRUZ). propuesta plurinacional
Unitario plurinacional, descentralizado en autonomías también reconoce la
territoriales indígenas originarias y campesinas (Pacto). necesidad de mantener
Estado unitario triterritorial (MBL). un Estado unitario.

Tres niveles de gobierno: central, intermedio y local. De Comprensión diferente Reconocer la unicidad y
carácter autónomo con igual jerarquía en la Constitución de los niveles de autonomía del Estado y
(Pacto, MBL). gobierno. diseñar la territorialidad
Estructura descentralizada con departamentos y municipios estatal de la que se
autónomos (PODEMOS). deriva la estructura
Estructurado territorialmente en macroregiones, donde toda correspondiente.
entidad territorial goza de autonomía de gestión (CONAMAQ).

AUTONOMÍA POLÍTICA Y REGÍMENES NACIONALES

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Dentro su ámbito territorial siempre que no sean contrarias a Diferencias acerca de Reconocimiento de la
ALCANCES DE LA AUTONOMÍA (ADMINISTRATIVA, POLÍTICA, TERRITORIAL)

la Constitución (CONAMAQ). cuál es la unidad autonomía de los


En las Unidades Territoriales Indígenas Autónomas –UTIA– en territorial adecuada para gobiernos municipales.
dos niveles: político y operativo (APG). definir el nivel
Salvaguardar la autonomía municipal, con la participación jurisdiccional
plena del nivel municipal en la estructuración de las intermedio.
propuestas de autonomía departamental para definir dónde
terminan las competencias departamentales y dónde
comienzan las municipales (AMDECRUZ).
La autonomía departamental, supone una descentralización Diferencias basadas en
administrativa y política. La política –que constituye la la distinta comprensión
principal característica del sistema de autonomías de autonomía: como
departamentales– se refiere, básicamente, a la transferencia de capacidad de legislar y
competencias del Poder Legislativo, es decir, la transferencia como capacidad de
de tareas legislativas, básicamente reglamentarias, del autogobierno que rige la
Congreso Nacional (y del Poder Ejecutivo) hacia las Asambleas vida colectiva e
Departamentales (CCSCZ). individual de una nación
En cuanto al sistema de participación, las naciones y pueblos indígena.
indígenas originarios y campesinos ejercen representación
directa en los distintos niveles de gobierno, elegidos en base a
sus usos y costumbres y al principio de democracia
comunitaria. (Pacto).
El gobierno de la autonomía indígena será para el conjunto de
la nación indígena que así se autodetermine (APG).

167
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

CONFORMACIÓN E INSTITUCIONALIDAD DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Reconocimiento de sistemas políticos y de conformación de Diferencias en la


autoridad según usos y costumbres de pueblos indígenas conformación de los
CONFORMACIÓN DE GOBIERNOS

(MAS, Pacto). gobiernos subnacionales:


Gobierno departamental presidido por un Gobernador y una conformación de
Asamblea Departamental, ambos elegidos por sufragio directo gobiernos subnacionales
SUBNACIONALES

(MNR, Mujeres, CCSCZ, PODEMOS, ADN). con autonomía política


Desconcentración del poder político nacional en tres por sufragio universal y
gobiernos regionales, sin especificar la forma de conformación directo y conformación
de estos (Comité Chuquisaca). de autoridades de
Excepcionalmente podrán elegirse asambleístas mediante acuerdo a usos y
métodos tradicionales y ancestrales, siempre y cuando los costumbres.
procedimientos sustitutivos fueron incluidos y aprobados en el
Documento de Bases de la Autonomía Departamental
respectiva (CCSCZ).

RÉGIMEN LEGAL / MARCO DE LA AUTONOMÍA

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Establecido en el texto constitucional a partir de los principios Reconocimiento de


ESTRUCTURA TERRITORIAL POLÍTICO ADMINISTRATIVA

de unidad, indivisibilidad, integridad y soberanía nacionales derechos colectivos en la


(MAS, Pacto). Constitución como
Reconocimiento de derechos colectivos en la Constitución fundamento para el
(CSUTCB, FNMCB–BS). ejercicio de la
Autonomía departamental optativa: los departamentos podrán autonomía;
adoptar la autonomía o mantenerse bajo el régimen de reconocimiento de
descentralización administrativa limitada conforme a la ley autonomías en la
respectiva. El Documento de Bases de la Autonomía es la Constitución para la
norma institucional fundamental del departamento autónomo definición de la norma
(PODEMOS). que la regirá en el
ámbito territorial
correspondiente,
particularmente referido
al meso.

168
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

TERRITORIALIDAD ESTATAL: EL MESO

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Estado Boliviano dividido en departamentos y municipios Entre las posiciones que


MARCO LEGAL DE LA AUTONOMÍA

(AMDECRUZ, PODEMOS, MNR, ADN, MBL) defienden el


Dividido políticamente en departamentos, provincias, ordenamiento territorial
secciones de provincia, cantones y Entidades Territoriales estatal actual y aquellas
Indígenas (CIDOB, CEPMB) que defienden una
Macroregiones territoriales (CONAMAQ). reestructuración
Local: Autonomías Territoriales Indígenas Originarias e territorial del país, donde
Interculturales Urbanas; Intermedio: Regiones; y Plurinacional: se defina el tratamiento
Estado Unitario Plurinacional (APG). de la escala.
Departamentales, municipales e indígenas (MyC, MAS,
CEPMB).
Modalidades territoriales flexibles (MAS).

Asociación de municipios para formar entidad territorial Entre formas de


DEFINICIÓN DEL

indígena originaria (RAQAY). organizar la escala


Departamento (AMDECRUZ, PODEMOS, MNR, MBL, ADN, intermedia de la
MESO

CCSCZ). territorialidad estatal y


Región que reemplaza a Departamento, conformada por por lo tanto, de
Unidades Territoriales Indígenas Autónomas – UTIA (APG). denominarlas.

RÉGIMEN FINANCIERO Y FISCAL, TRANSFERENCIAS

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Recursos departamentales no centralizados (AMDECRUZ, Entre el reparto desde la


MNR, MBL, PODEMOS). escala nacional, central
Descentralización administrativa y reparto de recursos fiscales y las posiciones que
FACULTADES TRIBUTARIAS

(MAS). defienden una


Autonomía financiera como capacidad normativa administración propia de
departamental en materia financiera compuesta por: tributos los recursos.
propios, tributos cedidos por el Estado y recargos sobre
tributos nacionales. Autoridad fiscal en materia de ingresos y
gastos (CCSCZ).
Administración propia de recursos departamentales bajo
auditorías y fiscalización ciudadana (MyC).

169
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

En nacionales, departamentales y municipales (AMDECRUZ, Solamente en razón a la


RENTA NACIONAL

MBL). diversa concepción de la


DIVISIÓN DE LA

Recursos para sostener la descentralización administrativa: territorialidad estatal.


departamentos, pueblos indígenas, municipios y regiones
(MAS).
En nacionales, departamentales, municipales y universitarias
(PODEMOS).

Fondo Nacional de Compensación para corregir desequilibrios Sin mayores


SOLIDARIDAD

económicos entre regiones (MNR, CCSCZ). divergencias.


FISCAL

El Estado central tiene el rol de control de las finanzas y la


asignación de recursos para equilibrar y mantener la unidad
del país (MAS).

ARTICULACIÓN E INTERDEPENDENCIA ENTRE LOS TRES NIVELES

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO
ARTICULACIÓN CON

Con los niveles nacional y municipal (AMDECRUZ, CCSCZ, Sin mayores divergencias.
OTROS NIVELES DEL

ADN).
ESTADO

Unidades de gestión regional podrán coordinar con el nivel


nacional (APG).
CARÁCTER DE LA

Bajo los principios de coordinación, solidaridad, concurrencia Sin mayores divergencias.


ARTICULACIÓN

y subsidiaridad (AMDECRUZ, CCSCZ, PODEMOS).

En un sistema de planificación que compatibilice objetivos y


defina recursos anuales (ADN).

AUTONOMÍAS Y PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN PÚBLICA

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Iniciativa legislativa en los ámbitos nacional, departamental y Sin mayores


municipal (PODEMOS). divergencias, aunque las
FORMAS DE PARTICIPACIÓN

Creación del Poder Ciudadano con Consejo Moral y Consejo propuestas varían en
de Control Ciudadano (Pacto). detalles importantes que
Participación social como oferta y demanda, como tienen relación con el
instrumento para el desarrollo económico local (AMDECRUZ). punto de vista del actor.
Derecho ciudadano a ejercer control a la gestión estatal Así, Mujeres y
(MAS). Autonomía enfatiza la
Igualitaria de hombres y mujeres en la elaboración de elaboración de
presupuestos en los niveles departamentales y municipales presupuestos con trato
(MyC). igualitario.

170
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO
PARTICIPACIÓN EN EL

Consejo de Coordinación para generar acuerdos para definir Sin mayores


políticas de desarrollo departamental (PODEMOS). divergencias, es
Elaboración de presupuestos participativos que promuevan la reconocido el rol del
MESO

equidad de género (MyC). control social sobre la


Consejos Departamentales de Control Ciudadano gestión pública
(PODEMOS). autónoma

REGÍMENES Y POLÍTICAS ESTRATÉGICAS NACIONALES

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO
POLÍTICAS ESTRATÉGICAS

De acuerdo a competencias las políticas estratégicas No hay mayores


nacionales siguientes: moneda, Banco Central, Fuerzas de divergencias.
NACIONALES

seguridad, aduanas, relaciones internacionales, comercio


exterior, legislación, titularidad y aprovechamiento de los
recursos naturales y energéticos, política fiscal, supervisión y
control sobre el sistema financiero en los departamentos (MAS,
CPEMB, Pacto).

En concurrencia con los Gobiernos Departamentales y Diferencias en el rol que Se coincide en la


Municipales aprobará políticas públicas orientadas al jugarán los gobiernos importancia de la
POLÍTICAS ESTRATÉGICAS COORDINADAS

desarrollo humano sostenible de la población en el territorio autónomos en la gestión concurrencia de los


CON NIVELES SUBNACIONALES

del Estado (AMDECRUZ). de recursos estratégicos. diferentes ámbitos


subnacionales. Habrá de
Régimen económico y financiero: promover la actividad definirse cuáles son los
empresarial privada para incrementar la capacidad productiva temas prioritarios, una
del país, la generación de empleo y promover la inserción vez que se definan las
competitiva de la economía nacional en la economía competencias
internacional (PODEMOS). estratégicas nacionales.

Políticas de salud y educación (Pacto, CSUTCB).


Co–administración y co–gestión de los recursos estratégicos
con el Estado Unitario Plurinacional. (Pacto).

171
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

ÁMBITO COMPETENCIAL

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Autodeterminación y autogobierno para elegir autoridades de Diferencias con relación En la medida en que
acuerdo a diversas normas (Pacto, PODEMOS, CEPMB, a la gestión de los todos los actores
FNMCB–BS, CCSCZ). recursos naturales, a la reconocen un rol
administración de los indispensable al Estado
Diferentes grados de autodeterminación y autogobierno para recursos financieros y a nación, se podrá
definir sus sistemas jurídicos o normas (Pacto, PODEMOS, la gestión del territorio. consensuar las
MBL, ADN, C.C. de Tarija, CEPMB, ADN, CCSCZ). competencias más
pertinentes al gobierno
ÁMBITO COMPETENCIAL

Aplicación de la justicia comunitaria (Pacto, PODEMOS). nacional.

Administración de los bienes y servicios territoriales. (Pacto,


APG, ADN, CCSCZ, C.C de Tarija).

Definición, planificación y ejecución de su desarrollo


económico, cultural y social (Pacto, APG, ADN).

Administración de sus recursos financieros (PODEMOS, MBL,


CCSCZ).

Manejo y administración de los recursos naturales (C.C. de


Tarija, Pacto, APG).

Gestión de tierra y territorio u ordenamiento territorial de


acuerdo a diversos grados de autonomía (CSUTCB, Pacto,
PODEMOS, APG, CCSCZ).

Las competencias estatales exclusivas serán, al menos, las Amplia gama de


siguientes: moneda, Banco Central, Fuerzas de seguridad, propuestas que intentan
aduanas, relaciones internacionales, comercio exterior, especificar el ámbito
legislación, titularidad y aprovechamiento de los recursos competencial general.
naturales y energéticos, política fiscal, supervisión y control
ÁMBITO COMPETENCIAL EN DETALLE

sobre el sistema financiero en los departamentos (MAS).

Autodeterminación y autogobierno para definir sus sistemas


jurídicos, elegir autoridades y estructuras de gobierno. Ejercicio
de la jurisdicción y aplicación de justicia comunitaria.
Definición de políticas educativas, prestación y administración
del servicio de educación intercultural.
Planificación y ejecución de su desarrollo económico, cultural
y social (Pacto).

Constituir y organizar municipios indígenas y, en el ámbito de


éstos, a decidir sus propias formas de organización social,
económica y política.
Elegir a sus autoridades y representantes conforme a sus
normas y prácticas tradicionales.
Resolver sus conflictos internos aplicando sus propios sistemas
jurídicos, conforme a sus normas, usos y costumbres.

172
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

I. Elegir a sus autoridades y gobernarse por intermedio de


ellas, conforme a normas y prácticas tradicionales;
II. Ejercer la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y
técnica en el ámbito de su jurisdicción y de sus
competencias;
III. Participar en las rentas nacionales, y
IV. Administrar sus recursos financieros y establecer tributos
con aplicación restringida a su circunscripción territorial
(PODEMOS).

Con elección directa de las autoridades ejecutivas y


representativas, con recaudación, asignación y administración
de los recursos propios y con potestad normativa y ejecutiva
en el ámbito de su jurisdicción y de sus competencias.
Los estatutos de Gobiernos Departamentales definirán con
precisión las competencias, responsabilidades y los
procedimientos políticos y administrativos para asumirlas, y
serán ejercidas con arreglo a los principios de subsidiariedad,
concurrencia y coordinación (MNR).
ÁMBITO COMPETENCIAL EN DETALLE

Se puede considerar en la propuesta a la capacidad


constitucional de decidir estrategias propias por cada nivel
autónomo.
Administración descentralizada (con leyes propias) de los
recursos asignados por el Estado y los propios (MBL).
La propuesta hace referencia a derechos colectivos sobre el
tema de autonomía, citados a continuación: i) A conservar y
desarrollar su organización social, generación y ejercicio de
autoridad y ii) A mantener y desarrollar sus sistemas legales e
instituciones ( CEPMB).

La competencia inicial y fundamental debe ser el conjunto del


territorio, esto supone los siguientes puntos: suelo, sobresuelo
y subsuelo (incluye agua, hidrocarburos y minerales).

Tener competencia y atribuciones sobre las tierras en la


jurisdicción de las autonomías indígenas para administrarlas y
preservarlas.
Definir sus formas propias de desarrollo económico, cultural y
social.
Administrar y definir la educación, la investigación y la salud
al interior de “sus” pueblos.
Administrar la justicia (APG).

Competencias del Legislativo departamental:


1. Dictar leyes, en el marco de la Constitución, Imponer
Tributos por encima de los Tributos nacionales.
Las competencias de la Administración Departamental es ser
responsable del desarrollo económico y social y la prestación
de determinados servicios públicos, administrar los Tributos

173
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

PUNTOS POSIBLES DE
TEMA PROPUESTAS DIVERGENCIAS
CONSENSO

Nacionales que corresponden al Departamento y los recursos


internos, definir las políticas Departamentales y establecer las
normas que sean requeridas por el Departamento (ADN).

Los pueblos indígenas, campesinos, originarios tienen


autodeterminación y autonomía política para gobernarse por sí
mismos (FNMCB–BS).

La Gestión de Tierra y Territorio debe ser de acuerdo a los


derechos consuetudinarios (usos y costumbres) y homologados
por las leyes nacionales, y debe estar a cargo de las
ÁMBITO COMPETENCIAL EN DETALLE

autoridades originarias (CSUTCB).

Le corresponde a los departamentos la competencia de


“desarrollo legislativo” y de “ejecución”, esto es, que la
Asamblea Departamental reglamenta normativamente la ley
nacional básica, y el gobierno departamental ejecuta. Los
municipios autónomos asumen la gestión de los servicios de
seguridad social educación y salud en la forma más amplia
posible.
Algunas competencias de desarrollo legislativo:
1. Aguas (superficiales y subterráneas) 2 Caza y pesca,
4. Cooperativas 5. Desarrollo forestal 7. Ordenamiento
territorial, vivienda y urbanismo Riego 25. Salud 26. Tierras
27. Trabajo y empleo (CCSCZ).

Las competencias normativas y legislativas, en temas que no


son privativos del poder central, deben ser transferidas al nivel
departamental.
Participar en el manejo de los recursos naturales, teniendo un
peso importante en la definición de las políticas públicas sobre
los hidrocarburos (C.C de Tarija).

174
AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN

BIBLIOGRAFÍA

Bauer, Otto. La cuestión de las nacionalidades y la social democracia, Siglo XXI,


México,1979.

Díaz–Polanco, Héctor. Autonomía regional: la autodeterminación de los pueblos indios,


Siglo XXI, México, 1996.

Luque, Carlos Daniel. Ensayo sobre el Poder Constituyente. En “La Asamblea Constituyente”,
revisiones biblio–hemerográficas # 1, Tesis, Cochabamba, 2000.

Máiz, Ramón. Nacionalismo, federalismo y acomodación en estados multinacionales. En


William Safran y Ramón Máiz (coords.), “Identidad y autogobierno en sociedades
multiculturales”, Ariel, Barcelona, 2002.

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Ariel, Barcelona, 2002.

Urenda, Juan Carlos Separando la paja del trigo: bases para construir las autonomías
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Ramón Máiz (coords.), “Identidad y autogobierno en sociedades multiculturales”, Ariel,
Barcelona, 2002.

Documentos de trabajo

Pacto de Unidad. Propuesta de las organizaciones indígenas, originarias, campesinas y de


colonizadoras hacia la Asamblea Constituyente, Sucre, julio 2006.

Asamblea del Pueblo Guaraní. Ore Ñemongeta: propuesta hacia la Asamblea Constituyente,
Chaco, mayo 2006.

CONAMAQ, 2005.

175
Página blanca
Régimen
Social

José María Pantoja


Página blanca
I. PRESENTACIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

De manera permanente y especialmente a lo largo de los últimos años, el Estado ha limitado sus
recursos y servicios destinados a la salud y educación.

Las disposiciones legales que respaldan el Servicio Universal de Salud Materno Infantil (SUMI), no han
desarrollado la capacidad de la contraparte para la contratación de mayor personal o capacitación del
personal existente, lo cual hace que muchos de los centros de atención se vean sobrecargados.

La cobertura del seguro de salud es mínima a nivel nacional, a pesar de que Bolivia es uno de los países
en América Latina con menor índice de población y mayor mortalidad infantil y materna.

A pesar de las grandes inversiones realizadas por el Estado para la Reforma Educativa en los últimos años,
ésta no cubre las expectativas de la población. Subsiste un alto nivel de deserción escolar, aunque el
porcentaje de analfabetismo ha empezado a descender, como resultado de los programas que lleva
adelante el Ministerio de Educación.

La crisis provocada por la política económica neoliberal ha generado un aumento en el porcentaje de


desempleo. Esto ha obligado a incorporar a los niños de corta edad al mercado de trabajo, provocando
un abandono de la escuela, en muchos casos definitivo, y perpetuando su situación de pobreza.

Los gobiernos han privilegiado el aspecto económico, antes que el ámbito correspondiente a lo social.
Esta situación se ha reforzado debido a los siguientes factores:

– Incluir en un único marco institucional, tanto el ámbito normativo de las políticas como el aspecto
operativo.
– Dependencia de los niveles regionales y locales, debido al centralismo.
– Reducida participación de la población en el diseño de las políticas públicas.
– Limitados recursos humanos con calidad para el servicio y la resolución de problemas.

179
RÉGIMEN SOCIAL

– Permanentes cambios de orientación y políticas desde los diferentes gobiernos.


– Falta de un sistema de evaluación y control de gestión para asegurar el apropiado manejo de los
recursos.

1. Los modelos de política social implementados en el país

Para analizar los diferentes modelos, roles y funciones de la política social es necesario entender el
enfoque de los modelos de desarrollo que se han implementado en el país desde 1952.

Los modelos en cuestión son los siguientes:

– Capitalismo de Estado
– Neoliberalismo

a. El modelo de Capitalismo de Estado

Este modelo fue adoptado a partir de la Revolución Nacional de 1952. Estuvo en vigencia hasta
agosto de 1985.

Se basa en las recomendaciones contenidas en la Política Económica Keynesiana, que surgió


como respuesta a la primera gran crisis del capitalismo a nivel mundial en el año 1930, conocida
como la “Gran Depresión”.

En contra de los postulados de la teoría clásica, Keynes planteaba que las fuerzas del mercado
eran insuficientes para que la economía alcance el pleno empleo. Señala más bien que la
situación normal del capitalismo es que la economía funcione por debajo del pleno empleo, es
decir con desocupación, por una insuficiencia de la Demanda Efectiva. En otras palabras, el
sistema de mercado, basado en el sector privado es incapaz de garantizar el pleno empleo. Por
lo tanto, el Estado debe convertirse en el principal agente económico para llevar a la economía
a esa situación. Toda la política económica keynesiana se dirige a tomar medidas para elevar la
demanda agregada, fundamentalmente a través de políticas monetarias y fiscales expansivas.

Dentro de este enfoque, otra de las funciones del Estado consiste en corregir los fallos del
mercado, a través de la prestación de servicios a los desempleados, a las personas marginadas de
la sociedad, discapacitados, jubilados, rentistas, etc. y así lograr una mejor distribución del ingreso
y la riqueza. Es decir, hacerse cargo de la política social, bajo el denominativo de “Estado de
Bienestar”

El rol de la política social era de un carácter compensatorio frente a los efectos negativos y
perversos de la política económica. En este modelo, se consideraba un gasto la inversión en el
campo social.

La lógica para crecer consiste en incrementar el nivel del ahorro, reduciendo el gasto en general,
y con mayor razón el gasto social. De esta manera, se generaban excedentes destinados a la
inversión. En este modelo, la política social jugaba un rol subsidiario frente a la económica.
Estas acciones tienen un carácter asistencialista. La participación social es limitada. Se entienden
las acciones como favor que se recibe del Estado y no un derecho de las personas.

Estas políticas compensatorias y sectoriales y asumidas como gasto y no como inversión,


refuerzan la vieja visión verticalista y clientelista del Estado, otorgándoles, erróneamente, el
término de políticas públicas, sin entender que las políticas públicas adquieren el carácter de

180
RÉGIMEN SOCIAL

tales únicamente como resultado de una nueva relación entre el Estado y la sociedad. En esta
relación, ambas partes construyen la dimensión de “lo público” como el espacio democrático
para la toma de decisiones.

Se manejó la idea de que el desarrollo social es una mera consecuencia del desarrollo
económico. Esta es una visión lineal que entendía que el problema entre crecimiento y equidad
social era un problema de tiempo, de causa y efecto. Por tanto, era necesario buscar primero el
crecimiento económico y luego estos frutos beneficiarían automáticamente a toda la población.
Esto fue conocido como la “teoría del rebalse”.

Sin embargo, la experiencia permite constatar que el crecimiento económico no conduce de


manera automática a la equidad. Los progresos económicos relativos que han alcanzado algunos
países, no necesariamente han traído mejoras en el campo social. Estas medidas solo producen
crecimiento económico, pero no un verdadero desarrollo. Esto sucedió en Bolivia durante la
dictadura de Banzer, en la cual el PIB creció en promedio alrededor del 7%, pero las
condiciones sociales de la mayoría de la población se mantuvieron en niveles de pobreza.

Esta visión estrictamente sectorialista de la política social, se limita a realizar acciones vinculadas
a salud, educación, saneamiento básico y vivienda principalmente, con la consiguiente ausencia
de una política social global. Es una forma de proveer satisfactores a la población, pero no en
la generación de una mayor capacidad de los beneficiarios para acceder a los servicios por su
propio esfuerzo. En otros términos, están destinados de manera básica a mejorar de manera
temporal y puntual los consumos, pero no a la generación de condiciones para mejorar los
ingresos de manera permanente. Esto último se logra como resultado de una política social
global.

A finales de los años 70 y principios de los años ochenta, la economía capitalista termina un
ciclo. El paradigma Keynesiano entra en crisis a nivel mundial. Como resultado, surge el
monetarismo en respuesta a la crisis del capitalismo.

Mediante la promulgación del Decreto Supremo No. 21060, entra en vigencia el modelo
neoliberal en Bolivia.

b. El modelo neoliberal

Para mantener los crecientes gastos de la administración gubernamental y en general cubrir


todos los subsidios, seguros de desempleo, etc., como parte de la política social, deben emitir
papel moneda, lo cual genera problemas económicos a la administración.

Uno de los objetivos fundamentales de la política económica monetarista es la lucha contra la


inflación, considerada como un fenómeno monetario y el mal de las democracias. Si la inflación
es el resultado excesivo del crecimiento de la cantidad de dinero existente en la economía y esta
a su vez es producto de un excesivo gasto público, los analistas recomiendan –como una de las
primeras medidas–, una reducción en los niveles de gasto público en general y del gasto social
en particular, eliminando todo tipo de subsidios, prestaciones sociales, etc.

En este contexto, el monetarismo plantea una redefinición de las funciones del Estado, para
evitar el excesivo gasto público. Propone también que el Estado debe dejar a la iniciativa privada
todo lo relacionado a la producción, bajo el supuesto que el sector privado se maneja con
criterios de eficiencia en la gestión de los recursos. El Estado debe ocuparse de aspectos que no

181
RÉGIMEN SOCIAL

son rentables o que el sector privado no puede realizar, tales como la defensa nacional, la
administración de justicia, las relaciones internacionales, las obras de infraestructura y todo lo
relacionado al sector social.

Pero si bien el modelo neoliberal se mostró efectivo en el reestablecimiento de los desequilibrios


macroeconómicos, fue a costa de un mayor deterioro de lo social. En consecuencia, las
demandas sociales se han incrementado y han aumentado notablemente los índices de pobreza
y exclusión social.

c. El modelo de desarrollo humano

Los estudios han demostrado que el desarrollo social no será una simple consecuencia del
desarrollo económico. El mayor capital de una sociedad es su recurso humano, por esa razón
la inversión en capital humano es el elemento central del modelo de desarrollo humano.

El tema del desarrollo humano debe entenderse como la capacidad que tienen las personas de
utilizar sus potencialidades y recursos en una dinámica que involucra crecimiento, equidad
social y participación.

En un principio, el tema de desarrollo aludía a una dimensión puramente económica, expresada


en el crecimiento del PIB1. Esta visión puso como fin último del “progreso”, el crecimiento
económico, la creación de riqueza, reduciendo el rol del factor humano al de un simple medio.
Sin embargo, el ingreso no es todo y en este sentido el concepto de desarrollo humano cambia
totalmente esta visión, al poner al ser humano como fin último del desarrollo. Todos los otros
logros tienen que subordinarse en la perspectiva de la realización de las personas.

La vida del ser humano es una totalidad de la cual no se puede abstraer una parte y pretender
sustituirla por otra. En este sentido, no es precisamente el nivel de ingreso el que garantiza las
satisfacciones de las mayores y mejores aspiraciones de la gente. La propuesta del desarrollo
humano no se relaciona únicamente con las alternativas consideradas puramente económicas,
sino que tienen una visión integral y no sectorial. Al basarse en el concepto de totalidad,
posibilita la comprensión de los problemas como un todo, lo mismo que las soluciones. Ni las
causas de los problemas sociales ni sus soluciones son unidimensionales.

Pero además de este principio, el concepto de desarrollo humano también aporta en la con-
cepción práctica de la equidad social. La esencia de éste radica en el hecho de que toda
persona, no importa cual haya sido su lugar de nacimiento, su edad, su grupo de origen, su
pertenencia étnica, su condición de género, pueda tener un justo y no discriminado acceso a
las oportunidades. Por lo tanto, el gran desafío actual de la sociedad y de los gobiernos consiste
en cambiar estas dificultades que impiden desarrollar plenamente las capacidades de las
personas. Esta propuesta se basa fundamentalmente en la “justicia”, en la eliminación de todo
tipo de discriminación para que las personas tengan acceso a las oportunidades.

Este nuevo enfoque del modelo de desarrollo considera que el desarrollo económico y social,
no son etapas secuenciales, sino que el desarrollo social es imprescindible y una condición
para el crecimiento económico.

1 Sin embargo este parece ser un indicador insuficiente, pues el crecimiento del PIB no siempre se traduce en mejores condiciones de vida de la población. El
problema es cómo se distribuye este PIB; nuestro país se caracteriza por la fuerte concentración de este producto en unas pocas manos.

182
RÉGIMEN SOCIAL

En la actualidad, la moderna concepción del desarrollo considera que la educación y la salud son
fuentes de crecimiento económico y desarrollo integral. De hecho, se acuña el concepto de
capital humano para enfatizar que la inversión en las personas puede ser tanto o más importante
que la inversión en capital físico para contribuir a desarrollar un país. Es decir, el desarrollo de
un país depende de su capital humano, que se forma fundamentalmente en la niñez y
adolescencia, etapas de la vida de un ser humano en que se definen sus limitaciones y
potencialidades futuras: de ahí la importancia de implementar Políticas Sociales para la infancia
y adolescencia. Para esta nueva concepción, la persona humana es el foco central de las acciones
para el desarrollo, no sólo como beneficiario, sino y, sobre todo, como protagonista activo de él.

En efecto, la inversión en las personas es lo que posibilita que sean más productivas, porque para
aprovechar las innovaciones tecnológicas se requiere tener trabajadores con capacidad para
manejar máquinas cada vez más sofisticadas. Por ello, la educación y la salud juegan un rol
determinante en el desarrollo nacional.

El desarrollo participativo requiere abandonar el paternalismo del Estado y fomentar la responsa-


bilidad ciudadana y la participación, ya que la población no sólo debe ser objeto de tales
políticas, sino constituirse en los sujetos de las reformas sociales que se están emprendiendo en
el país en estos últimos años, participando de manera activa en ellas.

En este sentido, las políticas sociales deben darse a la luz de las políticas públicas en una doble
dimensión. En un sentido vertical, por el hecho que toda acción para esta población debe ser
el resultado de la articulación entre Estado y sociedad civil. Ya no es posible pensar que la
solución a los problemas provenga sólo del Estado; lo público, en este sentido no se reduce ni
confunde con lo estatal. En un sentido horizontal, las políticas públicas no se agotan con las
políticas de los gobiernos ni con el plazo de éstos.

2. Diagnóstico de la situación de la salud y educación en Bolivia

a. Datos demográficos

Densidad Poblacional: 8,8 habitantes por kilómetro cuadrado

Tasa de crecimiento anual de la población: 2.1%

Número de hijos por mujer: 4,4

Población urbana: 64.2%.

Índice de Desarrollo humano ( 0,687) Puesto en el ranking: 113

Según los últimos Censos de Población y Vivienda (INE, 1992 y 2001) la tasa de densidad es de
8.8 habitantes por kilómetro cuadrado. La tasa de crecimiento anual de la población es de 2.1%.
El número de hijos por familia es de 4.4. En el área rural la tasa de crecimiento es de 6.1. Esto
genera problemas a nivel de la provisión de servicios básicos.

El censo de 1992 puso de relieve un aspecto demográfico inusual. Por primera vez, la población
urbana (57.5%), superó a la población rural. Este creciente proceso de urbanización, se refleja
principalmente en el rápido crecimiento de las cuatro áreas metropolitanas del “eje central”: La

183
RÉGIMEN SOCIAL

Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz. Estas ciudades juntas concentran un poco más de un
tercio de la población total del país.

Bolivia alcanza un índice de desarrollo humano de 0.687, lo cual le lleva a ocupar el lugar 113
a nivel mundial.

b. Salud

Esperanza de vida: 64 años ( Hombres = 62 años y Mujeres= 65 años)

Mortalidad materna: 229 por cada 100.000 nacidos vivos

Mortalidad de menores de 5 años: 75 por mil nacidos vivos.

Desnutrición en menores de 5 años: 26,5 %

Médicos por cada cien mil habitantes : 73

Gasto público en salud (2004): 4,2 % del PIB

c. Tasa global de fecundidad según censo y área geográfica

CENSOS 1976 1992 2001

Total nacional 6.5 5.0 4.4

U R

3.6 6.1

d. Educación. Tasa de analfabetismo según censo y área geográfica

CENSOS 1976 1992 2001

Total nacional 37.8 20.0 13.3

U R

6.4 25.8

e. Tasa de asistencia escolar según censo y área geográfica

CENSOS 1976 1992 2001

Total nacional 61.4 72.3 79.7

U R

82.7 74.7

184
RÉGIMEN SOCIAL

f. Años de promedio de estudio según censo y área geográfica

CENSOS 1976 1992 2001

Total nacional 3.6 6.0 7.43

U R

9.2 4.2

g. Gasto público en educación: 6,3% PIB en el 2004.

h. Régimen social

El primero de mayo del 2006, el presidente Evo Morales firma el D. S. No 28699, mediante el
cual derogó el Art. 55 del D.S. 21060 y el Artículo 39 del Decreto Supremo No. 22407.

Por otro lado, el D. S.No. 28700, en el cuál se fija en nuevo salario mínimo nacional,
incrementando de 440 Bs., a 500 Bs.

3. Una nueva propuesta de Política Social

Hablar de políticas sociales implica la necesidad de reconocer un nuevo rol de éstas en el modelo de
desarrollo. Esto lleva a superar el estrecho marco de las medidas compensatorias, para dar paso a una
propuesta de carácter global que alude a la totalidad del ordenamiento social y económico.

Es imprescindible integrar las políticas económicas y sociales en un solo esfuerzo común en pro del
desarrollo. La reforma social debe llegar a ser una inversión productiva y abarcar un amplio abanico
de actividades que van más allá de los tradicionales “sectores sociales” de educación y salud, para
incluir a todos los factores que generan pobreza y exclusión.

La pobreza no es un fenómeno coyuntural, sino de carácter estructural, promovida por el estilo de


desarrollo que prevaleció en el pasado. Por tanto, la propuesta para superar este problema debe
consistir en cambiar el modelo de desarrollo.

En este sentido, la política social es insuficiente para superar el problema de la pobreza, mucho menos
hacerlo tan sólo con programas o proyectos aislados. Una verdadera solución también tiene que
incorporar la perspectiva de la política económica. Estos dos elementos, a más de combatir la pobreza,
a través de la inversión en capital humano, permiten alcanzar también mejores niveles de crecimiento
económico.

La manera más efectiva de superar la pobreza, es absorber productivamente la mano de obra


desocupada. A la gente pobre hay que darle un trabajo, de manera que pueda tener un ingreso
monetario, que le permita cubrir las necesidades básicas, de la persona y de su familia. Ahora bien,
para que la gente pueda acceder a un trabajo mejor calificado, el Estado debe invertir en capital
humano, es decir en las personas, sobre todo en materia de educación, salud, servicios públicos
básicos, capacitación laboral y técnica, infraestructura social, etc.

La política social tiene que contribuir a que la sociedad en que se vive sea más humana, más justa y
más solidaria y contribuya a ampliar las oportunidades de participación social, lo cual fortalece la
democracia.

185
RÉGIMEN SOCIAL

4. Papel del Estado en este nuevo modelo de desarrollo

El mercado, con todas sus bondades en la formación de capital y en el mejoramiento de la eficiencia


productiva, también genera, a la larga, disparidades sociales y formas monopólicas de producción.

La libertad económica, valor supremo en el dominio del mercado, genera la concentración del poder
económico que luego se transforma en poder político. Esto, en última instancia, acaba
contraponiéndose a la igualdad socioeconómica y a la libertad política que la misma democracia
postula como sus valores centrales. Por esta razón, es necesaria la intervención del Estado en la
regulación y funcionamiento del mercado.

En cuanto a la política social, el Estado tiene un papel parcial, pero insustituible, en la satisfacción de
las necesidades básicas de la población. El Estado a través de la política social puede llevar a cabo una
política y una tarea de redistribución del ingreso de diversos modos. Es tarea del Estado proveer
oportunidades de acceso a la educación, salud, vivienda, agua, alcantarillado, saneamiento, acceso
a la justicia y otros servicios básicos, especialmente para los sectores más golpeados y afectados por
la crisis económica y la exclusión social. Con estas acciones, las personas que se encuentran en los
sectores más empobrecidos adquieren herramientas suficientes para hacerse cargo de su futuro.

II. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS

1. Aspectos generales

En la actual Constitución Política del Estado se reconoce que la salud y la educación son derechos
fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, gran parte de la población, especialmente del área
rural, no tiene acceso a esos servicios.

Los problemas sociales que enfrenta la mayoría de la población boliviana no están relacionados tanto
con una insuficiencia de normas jurídicas, sino más bien lo que existe es una notable insuficiencia de
políticas públicas sociales, que impiden el cumplimiento de esas disposiciones legales. Las normas
jurídicas por sí solas no pueden convertirse en un sucedáneo frente a la inexistencia de políticas
públicas sociales básicas que estén orientadas a satisfacer las crecientes demandas sociales de la
población.

Sin embargo, el error fundamental de este enfoque legal de la problemática social, consiste en creer
que el derecho puede hacerlo todo, que las leyes pueden sustituir la carencia de políticas sociales
básicas universales, que debieran ofrecer, por lo menos, las condiciones mínimas para el desarrollo
saludable de las personas.

Por lo tanto, se trata de buscar soluciones integrales, ya que la justicia por sí sola no puede suplir las
deficiencias estructurales de la sociedad, sobre todo de las condiciones sociales y económicas tan
deficitarias bajo las cuales se desenvuelve la vida de la mayoría de las familias bolivianas.

Ante esta situación, las políticas de salud y educación deben contener un enfoque de derechos más
que ser consideradas como un servicio que ofrece el Estado. Pero, para traducir los derechos de la
población en términos de políticas públicas, es necesario trabajar no solamente del lado de la oferta
de los servicios, sino también del lado de la demanda social. Educación, salud, vivienda, servicios
básicos, etc., entendidos sólo como servicios son competencia prioritaria de especialistas y técnicos;

186
RÉGIMEN SOCIAL

sin embargo, entendidos como derechos resultan un asunto y una competencia de todos los
ciudadanos, y por tanto, únicamente la movilización social podrá generar más y mejores condiciones
sociales a favor de la población.

Las propuestas se han clasificado de acuerdo a los siguientes actores:

– Las propuestas de los partidos políticos (Primer circuito de representación).


– Las propuestas de los movimientos sociales y corporativos (Segundo circuito de representación).
– Las propuestas de las organizaciones de la sociedad civil (Tercer circuito de representación)

2. Actores proponentes

a. Sector Salud

– Partidos políticos

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque En general, las propuestas no La propuesta del MAS Énfasis en la importancia de


otorgan al tema social la incluye algunos elementos la salud, como medio para el
misma importancia que al más innovadores sobre el fortalecimiento del proceso
resto de temas. tema. La propuesta de de desarrollo. La propuesta
El MAS y PODEMOS PODEMOS es más del MAS plantea incluir la
conciben a la salud como un conservadora. Es una copia nutrición e higiene como
servicio otorgado por el de la actual Constitución. complementos de la
Estado y no como el ejercicio Incluye el tema de soberanía alimentaria.
de un derecho por parte de saneamiento ambiental. También se incluyen los
la ciudadanía. La propuesta de UN, incluye conceptos de la medicina
otros aspectos relacionados tradicional.
indirectamente con el tema
de salud, tales como
transporte, comunicaciones y
tecnología.

Visión de derechos y Las propuestas del MAS y El debate debe orientarse


mecanismos para asegurar su PODEMOS hablan de que el hacia la búsqueda de
ejercicio. Estado debe garantizar el mecanismos para el
ejercicio de este derecho. El cumplimiento de estos
MAS incluye la siguiente derechos.
aclaración: “Es deber del
Estado garantizar el ejercicio
de estos derechos a través de
políticas”.

Características del servicio: Las propuestas del MAS y La propuesta de UN, piensa El debate se centrará en la
universalidad y gratuidad. PODEMOS coinciden en que que debe ser focalizado en el búsqueda de criterios y de

187
RÉGIMEN SOCIAL

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Grupo objetivo. el servicio de salud debe ser 70% de la población mas grupos que requieren mayor
universal, gratuito, solidario. pobre. asistencia que otros.
El MAS pide incorporar la
visión de la medicina
tradicional

Gestión y descentralización La propuesta de PODEMOS El debate debe orientarse en


de estos servicios señala que el servicio debe la búsqueda de consensos
ser descentralizado y se sobre autonomía y
definirá por ley. descentralización. Se debe
definir si es vía
departamento, vía región o
autonomía indígena.
Especialmente el rol y las
competencias del nivel
intermedio del gobierno.

Nivel de participación de la La propuesta de PODEMOS Se debe orientar el debate


sociedad civil organizada hace referencia a la hacia la búsqueda de
necesidad de crear mecanismos efectivos para la
mecanismos de participación participación de la sociedad
efectiva de la gente, en la y el control social.
toma de decisiones.

– Propuestas de movimientos sociales y organizaciones corporativas

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque Coincidencia en implantar Entre los que plantean que el Conciliar las dos propuestas.
un sistema de salud indígena, servicio debe ser universal y Por una parte que adquiera el
sobre la base de la medicina otros que se debe principio de universalidad y
tradicional. En general, ven a implementar el sistema de por otra resolver el tema de
la salud como un servicio, a salud indígena. acceso a la salud para los
excepción del Pacto de pueblos indígenas.
Unidad, que lo califican
como derecho.

Características del servicio: Las propuestas señalan que El debate debe buscar
universalidad y gratuidad. el servicio debe focalizarse conciliar el mecanismo para
Grupo objetivo. en los pueblos indígenas. ofrecer el servicio, tanto en
un régimen descentralizado
como autonómico.

188
RÉGIMEN SOCIAL

– Propuesta de organizaciones de la sociedad civil

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Visión de derechos y El Estado debe garantizar el El debate debe orientarse a


mecanismos para asegurar su cumplimiento de las leyes de buscar mecanismos para
ejercicio. protección a la ciudadanía. incrementar la capacidad de
Asegurar que el Estado gasto del Estado.
otorgue los fondos para la
provisión del servicio.

Características del servicio: Coinciden en un sistema


universalidad y gratuidad. único de salud que integre a
Grupo objetivo los otros sistemas, bajo los
siguientes criterios: universal,
gratuito, con calidad,
calidez, solidaridad, sin
discriminación. Asegurar el
enfoque intercultural y el de
control social.

b. Sector Educación

– Partidos políticos

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque El MAS y PODEMOS hablan Identificar los mecanismos


de que el Estado debe de cumplimiento de este
garantizar el ejercicio de este derecho por parte del Estado.
derecho. El MAS señala que
es “deber del Estado
garantizar el ejercicio de
estos derechos a través de
políticas”.

Características del servicio: Las propuestas coinciden en Idear mecanismos para la


universalidad y gratuidad. enfatizar el valor de la participación y el control
Grupo objetivo. gratuidad y obligatoriedad, social.
de igual calidad, plurilingüe
y multicultural.

Nivel de participación de de Existen vacíos en relación a


la sociedad civil organizada. la participación de la
sociedad civil.

189
RÉGIMEN SOCIAL

– Propuesta de movimientos sociales y organizaciones corporativas

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque Consenso en el tema como


prioridad nacional.
Coincidencia en mirar a la
educación como derecho,
cuyo ejercicio debe
contribuir a descolonizar el
Estado y consolidar la
democracia.

Características del servicio: La educación debe ser Un grupo plantea una


universalidad y gratuidad. Intercultural Bilingüe. La educación universal y un
Grupo objetivo. curricula escolar debe incluir segundo grupo plantea que
el acervo cultural indígena. debe ser particular, de
Carácter gratuito y acuerdo a la cultura de cada
obligatorio hasta pueblo.
bachillerato.
Criterios: universal, igualdad,
liberadora, plurilingüe y
pluricultural.

Características del servicio: Plantean la descentralización Tomar en cuenta el tema de


universalidad y gratuidad. en base a las autonomías autonomías indígenas en el
Grupo objetivo. territoriales. contexto de las autonomías
departamentales.

Participación de la sociedad Las propuestas promueven la Definir los mecanismos de la


civil organizada. participación de la participación.
comunidad y de las
autoridades.

– Propuesta de organizaciones de la sociedad civil

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque Se destaca la obligación del El debate debe buscar


Estado para la provisión del mecanismos de control para
servicio. que este derecho se cumpla.
El Estado debe garantizar el
ejercicio de este derecho a
través de Políticas Públicas.

Características del servicio: La educación debe ser El debate será cómo lograr
universalidad y gratuidad. universal, intercultural, que estos principios se
Grupo objetivo. bilingüe, gratuita y cumplan.
obligatoria en todos los ciclos
y niveles de enseñanza, libre
de discriminación y basada
en el respeto a la igualdad.

190
RÉGIMEN SOCIAL

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Aspecto de la gestión: No presentan propuestas


descentralización de estos sobre el tema de la
servicios. descentralización.

Participación de la sociedad Son partidarios de promover Definir los mecanismos de la


civil organizada. la participación social y la participación.
corresponsabilidad de la
sociedad civil.

c. Sector de Régimen Social

– Partidos políticos

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque Todo ciudadano tiene


derecho a seguridad social

Visión de derechos y Debe estar protegido y


mecanismos para asegurar su promocionado por el Estado,
ejercicio. de acuerdo a lo establecido
en las leyes.

Características del servicio: El acceso a la seguridad El debate debe orientarse a


universalidad y gratuidad. social debe ser universal. buscar mecanismos y medios
Grupo objetivo. para universalizar la
seguridad social,
especialmente incorporar a
pobladores del área rural del
país.

– Propuesta de movimientos sociales y organizaciones corporativas

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Si lo ven como un servicio o La propuesta del Pacto de El debate debe orientarse a


incorporan el enfoque de Unidad señala que el trabajo responder a la población
derechos. es un derecho que debe ser desempleada o
garantizado por el Estado. subempleada.
La Universidad debe formar
profesionales que respondan
a las necesidades del país.

Participación de la sociedad No incluyen el tema. Participación social para


civil organizada control social.

191
RÉGIMEN SOCIAL

– Propuesta de organizaciones de la sociedad civil

CONTENIDOS BÁSICOS COINCIDENCIAS DIVERGENCIAS PUNTOS DEL DEBATE

Enfoque El Pacto de Unidad, señala


que es un derecho que el
Estado debe garantizar.

Visión de derechos y La propuesta de Derechos Incorporar y promover un


mecanismos para asegurar su Humanos incluye el tema de enfoque de derechos.
ejercicio. garantías

Características del servicio: Propuesta de Derechos Cómo lograr la


universalidad y gratuidad. Humanos: la seguridad social universalización de la
Grupo objetivo debe ser universal para todos seguridad social,
los habitantes del país, bajo especialmente para los
el principio de solidaridad. habitantes del área rural.

III. SÍNTESIS DE LAS PROPUESTAS DE LOS DIVERSOS ACTORES


La mayoría de las propuestas se orientan al fortalecimiento de un Estado social de derecho.
Consideran que es un deber del Estado promover y proteger el derecho a la vida, a través de la
salud, la educación, el trabajo y la seguridad social. Según esta propuesta el nuevo rol del Estado
no debe reducirse a mantener únicamente los equilibrios macroeconómicos, sino que debe asumir
un rol activo en la definición y ejecución de las políticas públicas en el área social.

1. Régimen de salud

– Existe amplia coincidencia de que la educación es un derecho de la población, que debe ser
garantizado por el Estado.

– La salud debe ser gratuita, intercultural y universal, para que toda la población tenga acceso a
ella sin discriminación de ningún tipo, garantizando la calidad y calidez en los centros de salud
y con la combinación de la medicina tradicional y la occidental. Sin embargo, los movimientos
sociales plantean la necesidad de implementar un Sistema de Salud Indígena, sobre la base de
la medicina tradicional y focalizado en los pueblos indígenas.

– Existen propuestas de crear un “Sistema Único de Salud”, que integre a todos los sistemas y
responda a un modelo sanitario coherente con la realidad nacional. Que reconozca la atención
primaria de Salud como prioridad, especialmente en los sectores más empobrecidos y excluidos
de la sociedad.

– Por otro lado, coinciden en señalar que se debe buscar la descentralización de estos servicios
y crear mecanismos de participación de la población y de control social, sobre el uso de estos
recursos públicos.

192
RÉGIMEN SOCIAL

2. Régimen de educación

– Como en salud, también coinciden en que es un derecho de la población que debe ser
garantizado por el Estado.

– La educación debe ser considerada como una prioridad del Estado y como un medio para
mejorar las condiciones de vida.

– Los movimientos sociales enfatizan que la educación debe ser intercultural bilingüe. La curricula
escolar debe incluir el acervo cultural indígena. Debe tener un carácter gratuito y obligatorio en
todos los ciclos y niveles de enseñanza. Debe ser universal, igualitaria, liberadora, plurilingüe
y pluricultural, considerando la participación y corresponsabilidad de la comunidad y familia,
y la descentralización en base a las autonomías territoriales.

– Se hace énfasis en que la alfabetización debe ser obligatoria y gratuita.

– El Estado debe favorecer a los estudiantes sin recursos económicos para que accedan a los ciclos
superiores de enseñanza, eliminando las diferencias étnicas y de género.

– La educación debe enfatizar en el valor de la persona y en la enseñanza de los derechos y


obligaciones de los ciudadanos para impulsar el acceso al conocimiento y a mejorar la calidad
de su participación en las actividades sociales.

– Considerar la asignación estatal para la educación como una inversión prioritaria para que los
ciudadanos se conviertan en protagonistas del ejercicio democrático, en un ambiente en el que
se reconozcan sus obligaciones y derechos.

3. Régimen social

– En cuanto al trabajo, concuerdan en que es un derecho, pero también una obligación. Debe
estar protegido y promocionado por el Estado, de acuerdo a leyes.

– En relación a la seguridad social las propuestas son bastante similares y complementarias.


Plantean que todo ciudadano tiene derecho de acceder a la seguridad social.

– La seguridad social debe ser universal abarcando a toda la población nacional sin discriminación
de ningún tipo, basada en el pilar de la solidaridad. Reconociendo y mejorando el viejo sistema
de reparto, en el que se encuentra gran parte de la población todavía, para que puedan acceder
a una jubilación digna y revisando la reforma de pensiones, basada en el actual sistema de
capitalización individual.

IV. CONCLUSIONES
– El modelo neoliberal en su política de achicamiento del Estado y fomento del sector privado, ha
descuidado la atención del sector social en general y de la salud y educación en particular,
aumentando la deuda social que tiene el Estado boliviano con la sociedad, en los últimos años.

193
RÉGIMEN SOCIAL

– En términos generales, las propuestas de los diversos actores no guardan estricta relación con
la magnitud de los problemas sociales que expone la realidad, por lo tanto en la Asamblea
Constituyente se tendrá que trabajar mucho para elaborar nuevas y mejores propuestas.

– El objetivo principal del desarrollo de países como el nuestro debería ser la lucha contra la
pobreza. En la actualidad, la moderna concepción del desarrollo considera a la inversión en
capital humano, especialmente en los sectores de educación y salud, como fuentes de
crecimiento económico y desarrollo integral.

– La realidad de los indicadores tanto de salud como de educación muestran una constante
violación de estos derechos de la población.

– Para superar la actual situación el Estado debe aumentar los recursos públicos que destina a
estos sectores. La nueva Constitución Política del Estado deberá considerar mecanismos para
aumentar la asignación de los recursos financieros, con el fin de posibilitar un mejoramiento
sostenido de los indicadores de salud y educación.

– Se debe buscar mecanismos en la Constitución, que garanticen el ejercicio de estos derechos,


a través de la institucionalización de políticas públicas. Para apuntalar dicho objetivo, al igual
que en las Constituciones de otros países, se deben explicitar mucho más la redacción de los
artículos pertinentes, de modo que se garantice su cumplimiento.

– Dado que el Estado de forma coactiva recauda ingresos de la población, vía impuestos, es su
obligación devolverlos a la sociedad con servicios públicos de calidad, calidez, respetando las
diversas culturas, con un enfoque de derechos, promoviendo la participación de la población,
no solamente en el diseño de las políticas sino también estableciendo mecanismos de control
social para cuidar que se haga un uso adecuado de los recursos públicos, implementando el
cuarto poder del Estado.

– Se debe implementar un “enfoque de derechos” y no sólo considerar a la salud, educación, el


trabajo y la seguridad social como servicios que ofrece el Estado.

– La salud y la educación no pueden convertirse en negocios, con los cuales se puede lucrar
como si sólo fueran mercancías. Son bienes y servicios públicos de propiedad del Estado y no
podrán ser privatizados.

– Para superar las grandes brechas de desigualdad existentes entre el área urbana y rural del país,
se debe poner mayor énfasis en las políticas públicas para el área rural, especialmente las
dirigidas a niños y mujeres.

– La educación y la salud no sólo deben ser una responsabilidad del Estado, sino compartidas con
la sociedad y la familia, es decir deben ser políticas públicas en el sentido del término. Por
tanto, se debe promover la participación de la comunidad en la gestión de las políticas de
Educación y Salud.

– Dado que la salud y educación son bienes públicos, en la nueva Constitución Política del Estado
se debe prohibir la paralización de estos servicios por el motivo que fuera.

– La seguridad social debe ser universal. Dado que actualmente su cobertura se reduce a los
habitantes de las ciudades, se deben estudiar mecanismos para hacerla extensiva a los habitantes

194
RÉGIMEN SOCIAL

de las áreas rurales. La seguridad social debe ser universal abarcando a toda la población
nacional sin discriminación de ningún tipo, basada en el pilar de la solidaridad. Reconociendo
y mejorando el viejo sistema de reparto, en el que se encuentra gran parte de la población
todavía, para que puedan acceder a una jubilación digna y revisando la reforma de pensiones
basada en el actual sistema de capitalización individual.

– Tomando en cuenta la situación de crisis en que se encuentra la educación superior y las


universidades, se debe promover una reforma profunda del sistema universitario.

195
Página blanca
Territorio, Medio
Ambiente y
Biodiversidad

Walter Cano Cardona


Página blanca
I. INTRODUCCIÓN

Bolivia forma parte del grupo de ocho países que cuentan con la mayor diversidad natural del
mundo. La riqueza del suelo ha sido el elemento recurrente en torno al cual han girado los procesos
y coyunturas más importantes que han matizado su historia desde la época colonial.

En este sentido, la minería ha sido el principal recurso que ha generado ingresos para el sostenimiento
del Estado. En la actualidad los recursos naturales han adquirido mayor relevancia para el desarrollo del
país, siendo que el acceso y aprovechamiento estuvo condicionado a la posibilidad de acceder a la tierra
como medio para alcanzar los beneficios provenientes de su aprovechamiento.

La Reforma Agraria de 1953 estableció las estructuras normativas y operativas sobre el tema tierra. Ahí
se implantaron las modalidades para su uso y aprovechamiento. Esta situación generó confrontación por
la demanda de tierras con recursos naturales.

A lo largo de este análisis se aprecia claramente la relación entre la temática tierra y territorio, medio
ambiente y biodiversidad. Estos tres elementos intervienen como factores interdependientes; los dos
últimos dependen del primero. Sin embargo, este enfoque –en muchos documentos oficiales– deja de
lado el aspecto de tipo social y cultural, lo cual le resta la posibilidad de que el tema sea considerado de
manera integral y con el mismo valor. Esta limitación ha generado conflictos para los grupos involucrados.
Tal perspectiva ha condicionado la formulación de las políticas, estrategias y modelos de
aprovechamiento de la riqueza natural del país y de sus impactos subsecuentes sobre el medio ambiente
de cada región, lo cual transciende nuestras fronteras.

La visión se ha puesto de manifiesto con mayor énfasis en este tiempo de cambio en el país. En este
sentido, el latifundio y el minifundio derivado a su expresión mínima como surco–fundio, las demandas
de los integrantes del Movimiento sin Tierra (MST), la degradación de espacios naturales y el deterioro
del medio ambiente como reflejo de las anteriores, son muestras del enfoque mencionado.

199
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Por consiguiente, es importante analizar de manera conjunta estos tres temas. Un nuevo manejo del tema
contribuiría a entender de manera explicita el motivo de los conflictos generados, al mismo tiempo que
coadyuvará al entendimiento global del contenido, por parte de los constituyentes.

II. JUSTIFICACIÓN

1. Tierra y Territorio

Presentación y planteamiento del problema

El debate nacional en la actualidad se concentra en el enfoque sobre la tenencia, el derecho


propietario y el proceso de saneamiento de la tierra. Respecto a este tema se plantean los siguientes
aspectos:

– El enfoque de la Reforma Agraria en el contexto actual.

– La base conceptual establecida por el Estado para manejar el tema del derecho propietario sobre
la tierra.

– Los lineamientos técnicos y reglamentarios que dan curso a la distribución, tenencia y derecho
propietario de la tierra.

– La estructura estatal responsable de llevar adelante el proceso de saneamiento de la tierra.

– El impacto de las políticas de desarrollo agropecuario nacional y regional sobre la distribución,


acceso, tenencia y derecho propietario de la tierra.

– La concepción para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y las formas del derecho
propietario.

La falta de claridad sobre el enfoque y tratamiento de estos temas ha puesto en evidencia varias
falencias, entre ellas la discriminación social y de género, desconocimiento de la diversidad étnica y
de la diversidad ecológica, lo cual ha generado enfrentamientos entre grupos sociales. Las limitaciones
anotadas se manifiestan en las propuestas constitucionales provenientes de organizaciones sociales e
indígenas, principalmente.

El criterio de equidad y la necesidad de cambio que busca el país deben primar en el tratamiento de
estos temas dentro de la Asamblea Constituyente

a. Análisis retrospectivo y situación actual. El escenario nacional previo a la Reforma Agraria de


1953

Antes de la promulgación de la Reforma Agraria de 1953, la mayoría de la población boliviana


habitaba en el sector rural. La agricultura desempeñaba un rol secundario en la economía, en
relación a la dinámica del sector minero (Dandler et al., 1987). La influencia de la minería
impidió que prosperaran iniciativas dirigidas a articular el occidente con las tierras bajas, lo
cual mantuvo el aislamiento del trópico respecto a los centros de occidente.

200
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

A fines de la década de 1940, sin embargo, surgieron las primeras señales de la crisis de este
modelo de crecimiento, básicamente por la caída de los precios de los minerales. A esto se
sumó el agotamiento del modelo político –que desembocó en una masiva movilización social–
y el resquebrajamiento de las estructuras económicas y de poder. Finalmente, esta circunstancia
llevó a la aparición de nuevas representaciones políticas y sociales en el escenario nacional
(Pacheco, 1998).

Las haciendas que se conformaron como resultado de la usurpación de las tierras y coexistieron
con las comunidades originarias tradicionales –aunque también existían productores
independientes en diferentes áreas del territorio–, manejaron un sistema limitado de producción
(CEPAL: 1982). El trabajo de las haciendas consistía en el usufructo de la mano de obra indígena
a través de prestaciones de trabajo gratuito y en el control de los mecanismos de intermediación
de productos agrícolas (Pacheco: 1998). La estructura poblacional hasta entonces se
caracterizaba por: a) la distribución asimétrica de la población entre Occidente y Oriente; b) el
carácter rural de la sociedad; y, c) los reducidos procesos de urbanización.

Las haciendas y la minería protagonizaron los escasos movimientos de la población de ese


entonces. La demanda por tierras empezó en las tierras altas, pues las tierras bajas no constituían
áreas de atracción poblacional para el resto del país debido a la distancia y problemas de
conexión geográfica, pese a los intentos para promover la migración hacia esta región, por parte
del gobierno (Pacheco, 1998).

En esta época, la producción agrícola abastecía únicamente el autoconsumo. El mercado interno


era limitado. Esto influyó en la creación de patrones de producción sin visión mercantil en las
comunidades indígenas y entre los colonos de las haciendas, lo cual tuvo un débil impacto en
la economía monetaria (CEPAL: 1982).

En este contexto, las condiciones socio–económicas y la estructura agraria de la década de 1950


dieron lugar a la práctica de las ideas de la segunda corriente liberal de fines del siglo XIX. Esto
establecía que cada comunero debía obtener su derecho de propiedad sobre una parcela. La
restitución de las tierras que les fueron usurpadas a los indígenas, si bien se mantuvieron en las
políticas de la Reforma Agraria de 1953, pasaron en los hechos a un segundo plano (Martínez
de Codes: 1999).

b. La coyuntura histórica de la Reforma Agraria de 1953

“La tierra es de quien la trabaja”, fue el principal valor promovido por la Reforma Agraria de
1953 y considerado esencial para la distribución de la tierra. Este concepto se convirtió en el
punto central de cuestionamiento de las relaciones de servidumbre características del período.

A la premisa anterior se incluyó el concepto de “función social”. Dicho concepto fue copiado
de la Constitución Política del Estado, aunque en el contexto de la época no tenía ningún sentido
ni aplicación práctica. Por lo tanto, la articulación de ambas premisas otorgaría recién las bases
fundamentales para la aplicación de la Reforma Agraria. El reconocimiento de la “propiedad pri-
vada” no cuestionaba la aplicación de las políticas implementadas en períodos anteriores, pues
solamente ratificó las bases del paradigma de la propiedad, establecidos con carácter de conti-
nuidad desde principios del siglo XIX, así como el concepto del “derecho originario de la
nación” sobre los recursos.

201
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Los objetivos que acompañaron la promulgación y aplicación de la Reforma Agraria de 1953


fueron los siguientes:

– Proporcionar tierra de cultivo a los campesinos sin posesión de tierras o para quienes cuentan
con una extensión mínima de tierra, bajo la condición de que trabajen la tierra. Para el efecto,
hace falta expropiar las tierras de los latifundistas que las poseen en exceso o disfrutan de una
renta que no se origina por su trabajo personal en el campo.

– Restituir a las comunidades indígenas las tierras que les fueron usurpadas y cooperar en la
modernización de sus cultivos, respetando y aprovechando, en lo posible, sus tradiciones
comunitarias.

– Liberar a los trabajadores campesinos de su condición de siervos, proscribiendo los servicios


u obligaciones personales gratuitas.

– Estimular la mayor productividad y comercialización de la industria agropecuaria, facilitando


la inversión de nuevos capitales, respetando a los agricultores pequeños o medianos,
fomentando el cooperativismo agrario, prestando ayuda técnica o abriendo posibilidades de
crédito.

– Conservar los recursos naturales del territorio, adoptando las medidas técnicas científicas
indispensables.

– Promover corrientes de migración interna de la población rural, ahora excesivamente


concentrada, en la zona interandina, con el fin de obtener una racional distribución humana,
afirmar la unidad nacional y vertebrar económicamente al oriente con el occidente del
territorio boliviano.

Los cambios alcanzados por la Reforma Agraria de 1953 fueron los siguientes:

– La definición de políticas para la distribución integradas a acciones complementarias para la


promoción del desarrollo productivo en el área rural, en combinación con acciones para la
conservación de los recursos naturales.

– La definición de categorías de tenencia y derecho propietario para el reconocimiento de la


propiedad agraria.

– Modificación de la fisonomía del área rural, debido a la liquidación del sistema de


explotación feudal, más que a la oportunidad de acceder a la tierra.

– La modificación de la organización socio–espacial en el área rural y las formas de


constitución de las comunidades.

– Reparto de los latifundios a los pequeños productores colonos.

– Cambios en el modus vivendi de la población indígena (pasar de colonos a campesinos


agricultores).

– La conformación y consolidación de sindicatos campesinos como principal forma


organizativa del área rural, cuyos resultados deben ser evaluados.

202
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

c. Estado del debate sobre el tema Tierra y Territorio

En la actualidad, el debate incluye la participación de grupos sociales que se enfrentan entre sí


y algunos de éstos se enfrentan con el Estado. El conjunto de elementos que generan el conflicto
son, por un lado, situaciones irresueltas desde el período de la Reforma Agraria de 1953, y por
otro, las derivaciones resultantes de su aplicación. Las dos situaciones configuran los escenarios
del debate a nivel departamental. Los puntos descritos a continuación constituyen la base del
debate a nivel nacional.

– Titulación combinada: individual y colectiva. La Ley INRA establece que no se puede titular
simultáneamente un mismo predio como propiedad colectiva y propiedad familiar. Esta
situación se ha convertido en la parte crítica del debate. Las nuevas leyes de tierra que han
surgido en América Latina, en la última década, reconocen formas de propiedad excluyente;
por un lado, la propiedad estrictamente familiar o individual y, por el otro, la titulación de
TCO’s de propiedad colectiva. La fuerza para cambiar este criterio proviene de la realidad
contextual de los pueblos indígenas y campesinos. Esta forma de organización y acceso a la
producción corresponde al derecho propietario que mezcla la propiedad privada familiar
con la propiedad comunitaria o colectiva en la cual se desenvuelve la unidad familiar. En la
Reforma Agraria de 1953 esta forma se conocía como titulación pro-indiviso.

– La tierra es para quien la trabaja. Desde el escenario político y económico, surge la necesidad
de discutir este principio en relación con el enfoque jurídico actual. Este principio está
contenido en la Constitución Política del Estado, no sólo de Bolivia sino de muchos países de
América Latina. Se enfatiza en la construcción de democracia, ciudadanía y el acceso a los
recursos naturales. No puede haber democracia en Bolivia si no existe acceso equitativo y
sostenible a los recursos naturales. El cumplimiento de la función económica–social (FES) a
través del trabajo de la tierra es un elemento clave del ordenamiento agrario.

– Mujeres con derecho propietario. Uno de los grandes problemas en el acceso a la tierra en
Bolivia es la inequidad de género. Gran parte de los títulos de propiedad otorgados por la
Reforma Agraria de 1953 están a nombre del jefe de familia varón. La sucesión hereditaria
dispone que la tierra se distribuye por igual entre los hijos e hijas, pero, en la práctica, los
hombres han acumulado más tierra que las mujeres. La Ley INRA contempla mecanismos
pro–activos para la titulación de las tierras en favor de las mujeres, pero esto no ocurre en la
práctica. No se han alentado políticas públicas en este sentido.

– Mercados de tierras. A fines de los 80, el BID y el Banco Mundial plantearon el tema
“reformas agrarias asistidas por el mercado”. Este tema fue ampliamente debatido en los
países de América Latina, con un enfoque que enfatiza que el acceso a la tierra no debe
darse por la vía administrativa de un órgano público, sino a través del mercado. Pero, se sabe
que el mercado de tierras es imperfecto y, por lo tanto, es necesario regularlo. En este
contexto surgen otros interrogantes tales como: ¿Cuál es el papel del Estado en la regulación
de los mercados de tierras? ¿Cuál es el comportamiento de los sujetos sociales, económicos
y productivos en torno a estos mercados? ¿Existe realmente transparencia en el mercado de
tierras en otros países? ¿Cómo han adquirido la propiedad de la tierra los actuales grandes
propietarios de decenas o centenares de miles de hectáreas en el Oriente y en los llanos de
Bolivia? ¿Han actuado a través del mercado de tierras? Los grandes latifundios de Bolivia
nacieron a través del reparto, mediante dotación gratuita; esas tierras forman parte de un
mercado espurio que genera enormes utilidades a través del engorde de la tierra. Los últimos
informes del Banco Mundial y del BID señalan que las reformas agrarias asistidas por el
mercado son sólo una herramienta adicional a las reformas agrarias clásicas.

203
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Profundizando en detalles inherentes al tema del mercado de tierras, desde la óptica de


la cooperación internacional se hace énfasis en la política del Banco Mundial denominada
“Reforma Agraria a través del Mercado de Tierras”. Esta política fue definida en 1975 bajo
el título “Políticas de Reforma Agraria”. En opinión de la organización internacional, el
buen funcionamiento del mercado de tierras es garantía para que la tierra pase paulatina-
mente de campesinos poco eficientes a productores más eficientes. En consecuencia,
cambiar una situación de desigualdad en la tenencia de tierra no es una cuestión de
justicia sino de eficiencia. Según algunos analistas, los problemas que tiene este modelo
son los siguientes:

• Incremento de los precios de la tierra. Cuando se establece el mercado de tierras


aumentan los precios de la tierra. Por lo tanto, para gente de pocos recursos es cada
vez mas difícil comprarla

• Tierra de menor calidad. Los propietarios ofrecen tierras de menor calidad porque
saben que para los sin tierra es mejor tener tierra pobre que no poseer nada.

• Riesgos de un fracaso económico. Los nuevos propietarios, campesinos pobres,


cargan con una deuda elevada desde un comienzo. Si a esto se suma la baja calidad
de la tierra adquirida, las probabilidades de devolver el dinero prestado disminuyen

• La tierra como bien cultural se convierte en mercancía. La privatización de la tierra


está diametralmente opuesta a las culturas milenarias e instrumentaliza la base de la
vida de las comunidades.

El Banco Mundial ha implementado estos proyectos alrededor del mundo, en base a


la misma fórmula y por tanto ha cosechado similares resultados. Esto significa que cada
vez aumenta el número de familias rurales sin tierra, mientras la propiedad de la tierra
se mantiene en pocas manos.

A pesar de este evidente fracaso, los gobiernos bolivianos han hecho todo lo posible
para aplicar las recetas del Banco Mundial, únicamente con el afán de acceder a su
financiamiento.

– Saneamiento. Las modalidades que se aplican para el saneamiento integrado al catastro


tienen una formulación compleja que debe simplificarse. Un ejemplo de esta simplificación
lo dan las propias comunidades a través del saneamiento interno, mediante la vía de la
conciliación y aprobación en asamblea. Así resuelven sus problemas de linderos, derecho
propietario y de sucesión hereditaria. El saneamiento previsto por la Ley INRA se aplica sólo
como una herramienta para fortalecer el derecho de propiedad privada. Es fundamental
aplicar la norma para modificar la actual estructura de la propiedad, recuperando tierras
ilegales (por la vía de la reversión), para entregarlas a los campesinos–indígenas. El
reconocimiento explícito del saneamiento interno en las comunidades es una herramienta útil
y eficaz.

– Inversión para el saneamiento. México ha invertido más de 800 millones de dólares en su


proceso de ordenamiento territorial. En Bolivia se han invertido más de 42 millones de
dólares en los últimos cinco años para realizar el saneamiento. Las interrogantes
fundamentales son las siguientes: ¿Vale la pena realizar inversiones tan grandes? ¿Es rentable
para Bolivia invertir importantes cantidades de recursos en saneamiento, catastro rural a pesar

204
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

del riesgo de que luego de cinco o diez años los campesinos abandonen esas parcelas para
trasladarse a las áreas periféricas de las ciudades? Sin embargo, hace falta fortalecer el
derecho propietario y la seguridad jurídica que estimule la inversión en el predio rural, para
disminuir la probabilidad de que los campesinos abandonen el campo.

– Situación actual del saneamiento en Bolivia. En octubre de 2006 se cumple el plazo de


vigencia de la Ley INRA. Cabe preguntarse sobre los avances del proceso en cuanto al acceso,
distribución y titulación de derechos propietarios, según la clasificación de actores
establecidos por este mismo reglamento. De acuerdo al criterio actual del INRA, de la
superficie total hay que restar sólo las áreas urbanas, los cuerpos de agua y los salares para
llegar a las 107 millones de hectáreas que deben ser sometidas al proceso de saneamiento.
En 1996, cuando se promulgó la Ley INRA, se pensaba sanear únicamente las áreas aptas
para agricultura y ganadería, que suman entre 60 y 65 millones de hectáreas.

El siguiente cuadro contiene un resumen sobre el estado de avance del proceso de saneamiento,
según la Memoria Institucional 2004 del INRA

CUADRO 1
ESTADO DE AVANCE DEL PROCESO DE SANEAMIENTO
(Octubre de 1996 a diciembre de 2004

Nº CATEGORÍAS SUPERFICIE EN HA.

1 SUPERFICIE TOTAL 109.858.000


1.1 Áreas urbanas 713.000
1.2 Cuerpos de agua y salares 1.881.000
2 SUPERFICIE OBJETO DE SANEAMIENTO 107.364.000
3 SUPERFICIE SANEADA 14.079.000
3.1 Tierras fiscales (TF) 3.895.000
a. TF con vocación forestal 3.849.00
b. TF para distribución 46.000
3.2 SUPERFICIE CON RESOLUCIÓN O TITULO 10.184.000
a. Con resolución Final de Saneamiento 3.262.000
b. Con Certificado de Saneamiento 483.000
c. Con Título Ejecutorial 6.439.000
4 SUPERFICIE EN PROCESO 37.184.000
4.1 *SAN – TCO 16.219.000
4.2 *CAT – SAN 6.787.000
4.3 *SAN – SIM 14.178.000
5 SUPERFICIE POR SANEAR 56.001.000
5.1 *Áreas protegidas 13.486.000
5.2 *Reservas y concesiones forestales 5.581.000
5.3 *Superficie cultivable 36.934.000

Fuente: INRA – Memoria Institucional 2004

Sin embargo, en el “Plan Tierra” (2002) del gobierno de Sánchez de Lozada, se incluyeron las
áreas forestales y las áreas protegidas para el saneamiento, a pesar de que el proceso había
avanzado muy poco. Esta ampliación de 60 a 107 millones de hectáreas, refleja el interés de
privatización de los recursos forestales y de la biodiversidad, lo cual ha sido una constante de
los gobiernos antes del actual.

205
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Los 14 millones de hectáreas sometidas al proceso de saneamiento representan apenas el 13%


de la superficie objeto de saneamiento, lo cual refleja la pobreza de resultados en ocho años y
medio de vigencia de la ley. Este proceso concluye en octubre de 2006. Restan por someter al
mismo 37 millones de hectáreas.

Según la Ley INRA, el proceso de saneamiento tiene como finalidad la identificación de tierras
que no están produciendo, con la finalidad de distribuirlas como tierras fiscales –sea por
dotación colectiva, sea por adjudicación. La dotación tiene preferencia sobre la adjudicación.

En el cuadro 1 se muestra que alrededor de cuatro millones de hectáreas son tierras fiscales. Sin
embargo, casi la totalidad de tierras tienen vocación forestal. Un pequeño saldo de 46.000
hectáreas es para distribución que podrían utilizarse para agricultura y ganadería.

Del total de tierras fiscales, 3.85 millones de hectáreas fueron declaradas como tierras fiscales
mediante Resolución Administrativa por el Director del INRA el año 2001. Sin embargo, estas
tierras no son aptas para la agricultura, pues son tierras forestales que no podrían asignarse a los
campesinos, a no ser que éstos se organicen en Asociaciones Sociales del Lugar (ASL) para
explotar los bosques asignados a los municipios.

El siguiente cuadro presenta el detalle de las superficies tituladas por tipo de propiedad.

CUADRO 2
SUPERFICIES TITULADAS POR TIPO DE PROPIEDAD
(1996 a diciembre de 2004)

TÍTULOS BENEFICIARIOS SUPERFICIES


TIPO DE PROPIEDAD
Nº % Nº % en HA. %

1. Propiedad Empresarial 95 0,82 145 0,64 196.000 3,05


2. Propiedad Mediana 222 1,91 319 1,40 361.000 5,61
3. Propiedad Pequeña 10.714 14.797 64,83 328.000 5,09

Sub total títulos individuales 885.000 13,74


4. Propiedad Comunal 523 4,51 7.507 32,89 1.031.000 16,01
5. Tierras Comunitarias de Origne (TCO) 55 0,47 58 0,25 4.523.000 70,25

Sub total títulos colectivos 5.554.000 86,26

TOTAL 11.609 100,00 22.826 100,00 6.439.000 100,00

INRA – Memoria Institucional 2004

Los pueblos indígenas han sido los principales beneficiarios del proceso de saneamiento; el
informe del INRA resalta este hecho como positivo. Resulta sorprendente la escasa superficie
saneada y titulada a favor de los grandes y medianos propietarios. Se estima que durante las
dictaduras y gobiernos democráticos, los grandes latifundistas, agroindustriales y ganaderos, se
apoderaron de entre 30 y 40 millones de hectáreas. Por lo tanto, hasta la fecha es poco
significativo el número de medio millón de hectáreas tituladas.

206
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

– Minifundio. La enorme fragmentación de la propiedad en superficies que dificultan el manejo


de los suelos y la incorporación de las innovaciones tecnológicas es el mayor problema en
la estructura productiva de la región andina de Bolivia. Por otra parte, miles de propietarios
de pequeños fundos rurales ya no viven en el campo y han dejado esas parcelas encargadas
a otros familiares. Los campesinos residentes en las ciudades mantienen, sin embargo, el
derecho propietario de sus parcelas, son propiedades minifundistas ausentes. Este hecho
amerita encarar la complicación que representa superar la subdivisión de la propiedad
parcelaria por la vía de la sucesión hereditaria, siendo que ningún país ha encontrado una
solución hasta hoy. Los organismos multilaterales afirman que “el mercado es el único que
va a regular los tamaños óptimos de la finca y de las unidades productivas familiares”. Toda
la complejidad de la subdivisión y titulación de minifundios de 300 ó 500 metros es una
irracionalidad económica que va degenerando hacia una amenaza para la subsistencia de la
unidad familiar. Se debería tomar como alternativa el reagrupamiento de predios y la
reconstitución de unidades productivas. Esta idea es compartida por los partidos políticos
tradicionales; sin embargo, intentan dejar de lado la posibilidad de nuevas dotaciones para
convertirlos en unidades productivas viables.

– Situaciones poco claras en el proceso de saneamiento. Se debe tomar en cuenta que muchos
de los latifundistas recibieron en dotación alrededor de 30 y 40 millones de hectáreas,
durante los gobiernos de facto entre 1964 y 1982, e incluso bajo regímenes democráticos.
Sin embargo, los títulos entregados no tienen el respaldo de ningún proceso agrario, o sea,
se trata de títulos sin validez legal. En esta circunstancia, según su versión, el saneamiento
presenta por lo menos dos problemas:

• Difícilmente pueden probar que están cumpliendo la función económica y social que es
un requisito para regularizar el derecho propietario.

• Al ser sólo poseedores, tienen que pagar la tasa de adjudicación y la tasa de saneamiento.

• Muy pocos de los propietarios están dispuestos a cumplir con estos pagos, y recurren a
dos formas para evitarlos:

• Subdividen la propiedad grande o mediana entre amigos, hasta alcanzar unidades con
superficies de pequeña propiedad que están exentas de aquellos pagos. Según la
Superintendencia Agraria, es frecuente esta forma de fraude.

• La forma aún más antigua y corriente es la de vender las tierras. En el Oriente y Norte
del país se ha creado un mercado de tierras muy dinámico a pesar de su ilegalidad.
También es muy usual el arrendamiento en vez de la venta. Estas formas de transferen-
cia de propiedades borran el origen de los títulos ilegales, lo cual hace más difícil
establecer el derecho propietario a través del saneamiento. Esto explica el porqué los
latifundistas se niegan a someterse al proceso de saneamiento de tierras.

– Pueblos indígenas. Es necesario encontrar los elementos centrales que explican las particula-
ridades de los procesos de reforma agraria en un país con mayorías indígenas que viven en
regiones consideradas pobres. No es lo mismo una reforma agraria en un contexto carente
de identidad étnica –como en Argentina– que en países como Guatemala, Ecuador o Bolivia,
donde la identidad indígena es parte de la razón de ser de la nación. En este contexto, la
demanda ya no es sólo por acceso a la tierra sino por el conjunto de recursos naturales de
territorios locales, a la reconstitución de formas tradicionales de organización social territorial

207
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

como los ayllus, capitanías, etc. El tema indígena en Bolivia es un tema determinante. La
exclusión étnica que sufren los pueblos indígenas y campesinos debe ser esencial en el
debate. Bolivia es un país racista y excluyente; por tanto, el reclamo por el acceso a los
recursos naturales de tierra, agua y bosques por parte de los pueblos indígenas–campesinos
es todavía una gran tarea nacional inconclusa.

El derecho del territorio para los pueblos indígenas está establecido en el Convenio 169 de la
OIT, Art. 13 a 18. En la CPE en actual vigencia el artículo 171 reconoce, respeta y protege los
derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas, “especialmente los
relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el aprovechamiento y uso de los
recursos naturales”. La Ley INRA de 1996 declara: “la denominación de tierras comunitarias
de origen comprende el concepto de territorio indígena de conformidad a la definición
establecida en la parte II del Convenio 169 de la OIT”. Y en el artículo 41 de la misma Ley
INRA se dice: “Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen
el hábitat de los pueblos y comunidades indígenas y originarias, a las cuales han tenido
tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización
económica, social y cultural, de modo que aseguren su sobrevivencia y desarrollo”.

– Eliminación del latifundio. De manera paralela a la distribución de ex haciendas a los


comunarios del altiplano y valles, la Reforma Agraria permitió el surgimiento de un nuevo
tipo de latifundio en el Oriente de Bolivia. Con el argumento de que las haciendas ganaderas
podían tener hasta un máximo de 50 mil hectáreas, se otorgaron millones de hectáreas en
dotación gratuita a favor de dirigentes políticos, grupos de poder y cooperativas fantasmas.
En los llanos y la amazonía, la tierra está concentrada en pocas manos, especialmente en
haciendas ganaderas que reclaman 25 hectáreas por cabeza de ganado. Estos latifundios
–enormes superficies de tierras no trabajadas en manos de pocas personas o familias–
perjudican el desarrollo y el crecimiento económico equitativo. Al mismo tiempo, existen
miles de indígenas, campesinos y pequeños productores que no pueden acceder a la tierra.
El latifundio es una práctica del pasado, es una estructura de propiedad que frena la pro-
ducción y una manera de impedir el desarrollo agropecuario, forma de acaparamiento de
abundantes recursos naturales, en manos de unos pocos. La Constitución Política del Estado,
la Ley de Reforma Agraria y la Ley del INRA no reconocen el latifundio; no está permitido,
pero no ha sido eliminado a pesar de lo que disponen las leyes. Su tratamiento y solución
trasciende más allá de la simple definición de criterios y principios de acceso y tenencia de
la tierra (función económica y social, o la legalización de derechos propietarios). La falta de
una conciencia social en torno a los intereses de la colectividad ha llevado a descuidar este
conflicto social. ¿Cuál es la razón para que el INRA no haya impulsado los procedimientos
para resolver esta situación?

– Municipio y tierra. No existe relación entre la regulación del ordenamiento de la propiedad


de la tierra impulsado por el Instituto de Reforma Agraria y el rol que cumple el municipio
como órgano público local. A diferencia de otros países, en Bolivia no hay ninguna conexión
ni relación vinculante entre el proceso de saneamiento, titulación, registro y catastro del
INRA y el municipio. ¿Cuál es el papel del municipio en el ordenamiento territorial, el uso
del suelo, la administración del catastro y el cobro del impuesto a la tierra, en el
reagrupamiento de predios, en los asentamientos humanos? Hay una creciente presión por
lograr el acceso a la tierra a través del Movimiento Sin Tierra, frente a lo cual se genera
violencia entre campesinos, colonizadores, indígenas y empresarios. Es importante otorgar
mayor poder local de autoridades institucionales y de órganos sociales, no sólo en la
resolución de conflictos o en la delimitación de linderos, sino en la administración territorial

208
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

local. Ni la ley de Participación Popular –tampoco la Ley del INRA– otorgan competencias
a los municipios para administrar los recursos naturales del territorio municipal, y es
necesario implementar cambios en ambas partes para fortalecer la capacidad de los actores
locales en la resolución de estos problemas.

– Reforma Agraria. Algunos autores afirman que el proceso de reforma agraria es un momento
de inflexión histórica pues rompe las estructuras de propiedad y tenencia de la tierra. Así
ocurrió con la reforma mexicana en los años 30 y la boliviana en los años 50. En este
momento hace falta replantear el concepto global de reforma agraria. Es legítimo hablar
hoy de reforma agraria en Bolivia y debería ser un tema central de la agenda nacional pues
se trata de un tema no resuelto para los gobiernos, la sociedad y las instituciones. La reforma
agraria –en una concepción moderna– implica el uso de variedad de mecanismos e
instrumentos para acceder a la propiedad, tales como reparto, arriendo, alquiler, compra–
venta, según las circunstancias y combinando diferentes modalidades. Para que el proceso
sea eficaz se requiere una voz pública autorizada y unas instituciones y órganos públicos
que acompañen el proceso. Cuanto más claro y rápido sea el mensaje de los líderes
políticos, mejores serán los resultados pues Bolivia necesita una nueva etapa en la reforma
agraria que no sólo fortalezca la seguridad jurídica, sino que cambie la estructura de la
propiedad de la tierra, elimine el latifundio y el minifundio y promueva el uso sostenible de
los recursos naturales.

– Impuesto a la tierra. La Ley INRA ha establecido una relación inconsistente entre el impuesto
a la tierra y el derecho propietario. Esa fue la principal impugnación que hizo la
Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia el año 1996, después
de aprobada la ley y no se ha respondido aún a esa impugnación. La Ley INRA establece un
mecanismo de mercado para desalentar la tenencia improductiva de la tierra por la vía del
impuesto que debiera pagar todo el que reclama derecho propietario por encima de la
pequeña propiedad, denominado autoavalúo. Este mecanismo determina el valor de su tierra
y, en función de ese autoavalúo, se paga el impuesto fijado por ley. Pero lo que ha ocurrido
es la baja del impuesto a niveles insignificantes y, por tanto, quienes poseen 20 mil, 30 mil
ó 50 mil hectáreas de tierra pagan apenas dos pesos anuales de impuesto por hectárea de
tierras que valen dos o tres mil dólares la hectárea. El pago de impuestos exiguos como
demostración del cumplimiento de la función económica social está burlando todo el
proceso de redistribución de tierras.

– Tenencia de la tierra. El acceso y tenencia de la tierra debe ir acorde con el aprovechamiento


de los recursos naturales. Sin embargo, surge una contraposición de los intereses colectivos,
individuales y del Estado; por ejemplo, las concesiones de recursos naturales que no otorgan
el derecho propietario de la tierra, lleva a desconocer el derecho propietario consuetudinario.
Las concesiones forestales y mineras son un ejemplo.

– Fracaso de la Reforma Agraria de 1953. Es materia de debate el futuro inmediato del proceso
de reforma agraria de 1953, algunas versiones fundamentadas aluden a la traición y
abandono del proceso diez años después de su vigencia pues los sucesivos gobiernos
dictatoriales no sólo abandonaron el proceso, sino que distribuyeron tierras de manera
fraudulenta. En este sentido, pese a las acciones impulsadas por el gobierno de Jaime Paz
Zamora, a través de la Intervención al Consejo Nacional de Reforma Agraria e Instituto
Nacional de Colonización, en 1992, y el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, a través
de la Ley INRA de 1996, los escenarios de debate nacional incrementaron su condición de
conflicto social.

209
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

– Conflictos recientes. Los sucesos en el Chaco Tarijeño debido a la lucha por la tierra,
evidencian no solo el fracaso de la Reforma Agraria de 1953, sino también las connotaciones
que adquirió el problema a nivel regional.

La conformación del movimiento sin tierra refleja varios factores de la problemática de tierras.
Un porcentaje son los afectados por el problema del minifundio y surcofundio, otros jamás
lograron acceder a la tierra y unos fueron dotados de tierras en superficies muy por debajo
del mínimo vital para subsistir; algunos tienen tierras en zonas con bajo o ningún potencial
agrícola (La Lucha por la Tierra en el Gran Chaco Tarijeño. PIEB: 2003).

Los conflictos entre el MST y las asociaciones de ganaderos y agricultores de la región dejaron
ver deficiencias relacionadas con el rol del Estado a través de sus instituciones, así como la
vigencia de elites con poder suficiente para influir en la protección de proteger sus intereses
y desvirtuar la naturaleza legitima de las personas que buscan acceso a la tierra.

La muerte de seis integrantes del MST, la detención de cuarenta, muchos heridos en el


enfrentamiento de Pananti y la impunidad para el grupo de agresores, son muestra de la
seriedad del problema que requiere urgente solución.

2. Medio Ambiente

a. Presentación y planteamiento del problema

Este tema se convirtió en prioridad nacional a partir del año 1992, como resultado del
accionar de varios movimientos internacionales que pregonaban la necesidad de cuidar el
medio ambiente.

La integración del modelo de Desarrollo Sostenible en la estructura del Estado y la promulgación


de la Ley Nº 1333 de Medio Ambiente, constituyen los avances más relevantes en torno a esta
temática.

En este contexto, se han discutido las repercusiones generadas por la forma de aprovechamiento
de los recursos naturales promovidos desde el gobierno, que mas bien generaron movilizaciones
sociales. Los reclamos se centraron en los siguientes temas:

– La privatización de los recursos naturales, promoviendo su explotación inmediata a cualquier


costo.

– Las consecuencias de los problemas ambientales que han afectado en el desarrollo de las
políticas de desarrollo económico de las poblaciones indígenas y campesinas.

– Entrega de los recursos naturales a las compañías transnacionales, con las consecuencias
sabidas por todos, donde la pérdida de ingresos económicos y del derecho a la soberanía,
son los principales aspectos vulnerados.

De esta forma, el contexto actual del tema medio ambiente gira en torno a los siguientes
elementos estructurales relativos a la función del Estado:

– Al modelo de desarrollo nacional.

210
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

– A los instrumentos normativos y reglamentarios.


– Al centralismo administrativo en la aplicación de las normas.

Estos elementos, además de la falta de un fundamento constitucional para la normativa


ambiental en general, justifican la consideración del tema medio ambiente en el seno de la
Asamblea Constituyente.

b. Caracterización del contexto actual del tema Medio Ambiente

La Ley Nº 1333 de Medio Ambiente promulgada en 1992, formalizó la incorporación del tema
como parte de las políticas de Estado. Desde entonces varias organizaciones, entre estatales y
especialmente ONGs, han ejecutado proyectos de este tipo.

Sin embargo, el enfoque de los proyectos ha respondido al interés de las organizaciones


internacionales sobre el deterioro ambiental del planeta, con muy poca consideración a los
problemas ambientales del país.

Esta etapa se caracterizó por la poca participación social debido a que el Estado implementó
estrategias operativas de carácter vertical, que dieron origen a muchos de los conflictos entre los
grupos involucrados. La Ley Nº 1333 de Medio Ambiente y todos sus instrumentos normativos
fueron elaborados sin tomar en cuenta la participación social.

La Ley Nº 1333 se plasmó como la plataforma fundamental de la normativa ambiental nacional,


pues en ella se establece un conjunto de principios y condicionamientos inherentes al escenario
del Medio Ambiente en general y a los recursos naturales renovables y no renovables en
particular enfatizando en los sectores forestal, agropecuario, minero y energético.

c. Características del marco legal y políticas de recursos naturales

Junto a la adopción de medidas estructurales en materia económica y social, tendientes a reducir


la intervención del Estado, en 1991 se implementaron políticas para la gestión del Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente y la promulgación de leyes relacionadas con el tema (Bojanic,
1997).

A continuación se presenta la cronología de la promulgación de Leyes sobre el tema:

– En 1991, la creación de la Secretaria Nacional de Medio Ambiente (SENMA), sobre la base


de una Subsecretaría de Recursos Naturales dependiente del antiguo Ministerio de
Agricultura.

– En abril de 1992, el Dictamen de la Ley de Medio Ambiente, complementado con la


promulgación de los reglamentos.

– En 1993, se creó el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSMA), cuyas


responsabilidades abarcaban el sistema nacional de planificación, el ordenamiento territorial,
la administración de los recursos naturales y la aplicación de los incentivos económicos para
la conservación del medio ambiente. La planificación del Desarrollo Sostenible forma parte
del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), que permitió institucionalizar y articular los
procesos de planificación en los niveles nacional, departamental y municipal.

211
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

– En julio de 1996, se aprueba la Ley Forestal y en diciembre del mismo año sus reglamentos,
ambos en reemplazo de la antigua Ley Forestal de 1974.

– En octubre de 1996 se aprueba la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA), o
Ley de Tierras, con un contenido conservacionista del recurso suelo.

– La planificación del Desarrollo Sostenible forma parte del Sistema Nacional de Planificación
(SISPLAN) que –en teoría– permitió institucionalizar y articular los procesos de planificación
en los niveles nacional, departamental y municipal.

– Aunque con modificaciones solo de forma estos escenarios y esquemas mantuvieron vigencia
desde esa época.

d. Contexto actual del tema Medio Ambiente

Las dificultades generadas por la falta de respuestas a la problemática del Medio Ambiente se
mantienen debido a las dificultades para instrumentar la normativa ambiental. Esto significa
que:

– No se cuenta con una política ambiental nacional que acompañe al modelo y políticas de
desarrollo integral de manera transversal.

– El tema ambiental no tiene una raíz constitucional que la respalde.

Dificultades de orden institucional (estatal y privado sin fines de lucro).

– Los condicionamientos para asignación de recursos de la cooperación internacional


subordinaron la aplicabilidad y vigencia de la normativa nacional.

– Falta de concertación y coordinación entre las dependencias del Gobierno Central y las
instancias sectoriales nacionales, departamentales y locales.

– La aplicación de la gestión ambiental se convirtió en una formalidad técnica administrativa,


tanto para el contexto institucional estatal, como para la población regulada.

– Existen muchas deficiencias y vacíos en lo que se refiere a la difusión, información y


capacitación ciudadana sobre la temática ambiental.

Dificultades de orden económico vinculados al modelo de desarrollo.

– El contexto de una crisis integral y profunda que soporta la región.

– La condición de pobreza de Bolivia no ha compatibilizado entre lo ambiental y el modelo


de desarrollo nacional, cuya prioridad fue siempre la lucha contra la pobreza.

– Incompatibilidad entre las políticas económicas y el tema de medio ambiente y los recursos
naturales.

– Falta de aplicación de los contenidos del modelo de Desarrollo Sostenible.

212
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

– Poca importancia a la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo o en proyectos


de inversión.

Dificultades de orden político y social.

– El enfoque político no otorga importancia al aspecto del medio ambiente.

– Limitada participación social en los procesos de definición de políticas, estrategias y gestión


ambiental.

– Una relación asimétrica en términos de “poder” entre los responsables de la degradación y


la protección ambiental.

Dificultades de orden cultural y educativo.

– Limitado compromiso ciudadano e institucional para emprender o apoyar actividades.


Actitudes de la cultura de abuso del medio ambiente que se refuerzan.

– La educación ambiental no es prioridad dentro de la curricula escolar.

– Manejo irregular de los recursos asignados y en la aplicación de las políticas.

e. Problemática ambiental de Bolivia

Según Escobari (2003) los problemas ambientales surgen por la generación de impactos que
causan una divergencia entre los costos privados y los costoso sociales de producción. En este
caso, la producción de bienes está por encima del óptimo social, mientras los precios de los
bienes se encuentran por debajo del mismo. Esto indica la presencia de externalidades negativas,
que en muchos casos tienen características de bienes públicos. Por ejemplo, la contaminación
atmosférica urbana. La magnitud de la externalidad causada por la contaminación depende de
las funciones de utilidad o producción de los individuos o firmas afectadas.

En este sentido, es necesario evaluar el impacto económico de las externalidades, con el fin de
establecer criterios para la formulación de políticas públicas sobre salubridad, condiciones
mínimas de seguridad, criterios de costo–efectividad o análisis costo–beneficio.

La preocupación sobre el problema ambiental en Bolivia comienza a partir de la década de los


90. A pesar de eso, el país no cuenta con una sistematización de información que permita
evaluar la magnitud de las externalidades ambientales. En recientes años se han conformado
redes de monitoreo ambiental que ofrecen una cuantificación exacta de los contaminantes o
residuos más importantes a nivel urbano. La bibliografía existente responde a intereses y
objetivos diferentes.

A continuación se describe la problemática ambiental de Bolivia.

– El sector agropecuario y forestal

Las actividades agrícolas generan impactos ambientales que afectan tanto la calidad
ambiental como a los recursos naturales. Mientras los primeros se refieren a actividades que
usan o generan productos contaminantes, los segundos tienen que ver con la utilización de
los recursos tierra y agua.

213
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

El uso de agentes químicos que mejoran la productividad tiene efectos sobre la salud y la
generación de gases tóxicos. Por otra parte, los chaqueos producen el efecto invernadero
que causa degradación forestal y la deforestación. Cabe mencionar que el uso de químicos
para el control de plagas se puede considerar como uno de los principales factores asociados
al impacto ambiental negativo de los agroquímicos.

En cuanto al sector forestal, éste cuenta con 52 millones de hectáreas de bosques, de los
cuales 41,2 están bajo la categoría de Tierras de Producción Forestal Permanente, esto
significa que un 50% del territorio nacional está cubierto por algún tipo de bosque. Por otro
lado, el sector, genera alrededor de $US 100 millones al año, los cuales, pueden multiplicarse
fácilmente si se toma en cuenta que de 33 millones de hectáreas de bosques productivos, sólo
6.5 millones son aprovechados de manera regulada y sostenible.

En respuesta a los bajos rendimientos de cultivos, erosión eólica, sobrepastoreo y pérdida de


biodiversidad, en 2002 se diseñó el Plan de Zonificación Agro ecológica para una adecuada
gestión del recurso suelo y como el mismo año se entregó oficialmente la Política y Plan Estra-
tégico de Desarrollo Forestal, que permitirá la consolidación del régimen forestal, reorientando
sus acciones y el financiamiento. Por otro lado, también se entregó la Estrategia Nacional de
Biodiversidad, sobre el uso y conservación de los recursos naturales, la biodiversidad y la
distribución equitativa de los recursos generados por su aprovechamiento (MDSP, 2002).

– El sector minero

El impacto ambiental que generan las operaciones mineras en Bolivia depende del tamaño
de las empresas.

Durante la década de los 90 la minería mediana representó el 57% de la producción total


de minerales en el país, y la pequeña minería 43%. Los principales minerales que se extrae
son: zinc, oro, plata, estaño, plomo y ulexita (sal compuesta). La mayor parte de la
producción de estaño y la totalidad de ulexita se concentra en la minería chica. A
continuación se presentan los impactos ambientales de la minería mediana y pequeña.

• La minería mediana

Quince empresas mineras constituyen la minería mediana. Entre ellas constan Inti Raymi,
COMSUR, COMIBOL y otras doce empresas afiliadas a la Asociación Nacional de
Mineros Medianos (ANMM). De estas quince empresas, solamente Inti Raymi y COMSUR
utilizan tecnología de punta, la que sumada al uso de instrumentos de gestión ambiental
modernos (ISO 9000 e ISO 14000), debería hacer que estas dos empresas cumplan con
normas ambientales de orden internacional. No obstante, la realidad es diametralmente
opuesta ya que además de no cumplir con esos mandatos, utilizan dichos instrumentos
ambientales como pantalla para encubrir el impacto que generan sus actividades.

Para ilustrar: en los centros urbanos cercanos a las minas de Oruro y Huanuni, sus drenajes
ácidos han deteriorado las tuberías permitiendo la penetración de contaminantes al sistema
de agua, con efectos sobre la salud de los habitantes de estas poblaciones. Las actividades
de los ingenios mineros de la ciudad de Potosí, cuyas colas afectan la salud de habitantes y
animales y la productividad agrícola río abajo. Finalmente, se menciona el colapso de un
dique de colas de COMSUR (Porco: agosto de 1996), que causó un impacto ambiental 300
km. río abajo del dique sobre 50 mil habitantes y varias áreas de cultivo.

214
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

• La minería pequeña

Como resultado de los estudios sobre el tema, este se ha subdivido en: minería tradicional
y aurífera. Las diferentes características de los yacimientos explotados y los métodos de
extracción utilizados determinan el distinto impacto ambiental de cada uno de los grupos.
Por ejemplo, la extracción del oro incluye el uso del mercurio cuyos efectos son distintos
a los de otros reactivos utilizados para la extracción de otros minerales.

• Minería tradicional

En términos ambientales, la minería pequeña tradicional boliviana (informal o cooperativa)


ha sido definida como una minería sumamente sucia, apenas viable, incluso cuando los
costos ambientales no están incluidos en los costos totales (Mc Mahon, G. et. al. 1999).

La minería cooperativizada, tiene ausencia de fuentes de financiamiento, costos de


producción no competitivos, insuficientes niveles de inversión y reinversión,
empobrecimiento de las leyes del mineral y tecnología de operación obsoleta. Todo esto
incide directamente en el nivel de impacto ambiental que produce. Por ejemplo, el hecho
de que los costos de operación no incluyan, en la gran mayoría de las veces, los costos
ambientales, ocasiona el vertido de las colas directamente a los ríos, incluso sin la
consideración de construcción de diques.

Adicionalmente, muchas de las operaciones de las cooperativas que se realizan en el


Altiplano involucran la explotación de desmontes abandonados bajo condiciones de
trabajo muy riesgosas debido a la contínua exposición a contaminantes (drenajes ácidos)
y a la falta de cumplimiento de normas básicas de seguridad laboral.

Debido al alto número de cooperativistas y su participación en la producción total, el


impacto ambiental es considerable y proporcionalmente mayor al de la minería mediana.
En promedio, la producción de las cooperativas representa aproximadamente el 30% de
la producción total; en el caso de la extracción de estaño la producción de las cooperativas
llega a representar hasta un 80% del total. Para el segmento de la minería tradicional, las
externalidades sobre la salud y seguridad ocupacional de los mineros son tan o más
importantes que las externalidades ambientales y son severas en el caso de Bolivia. La
importancia relativa de este tipo de externalidades es tal que, en países más desarrollados
como EE.UU., los análisis costo–beneficio realizados muestran que 80% de los beneficios
monetizados corresponden a disminuciones en la tasa de mortalidad (EPA: 1997).

En Bolivia, solamente se ha realizado un estudio (MEDMIN: 2000b), que trata de calcular


en términos económicos los efectos de la minería tradicional sobre la salud, mortalidad
prematura y morbilidad. Éste, al evaluar mediante un análisis costo–beneficio la
construcción del dique de colas San Antonio en Potosí, encuentra que la viabilidad de
dicho dique se justifica en gran medida por los beneficios que se obtienen por
disminuciones en la tasa de mortalidad. Los beneficios estimados por la construcción del
dique, tomando en cuenta la disminución de externalidades negativas, alcanza los $US
28,4 millones/año versus los costos de construcción, operación y cierre del dique que son
de $US 0,8 millones/año. Del total de beneficios, el 81% corresponde a disminuciones en
la tasa de mortalidad.

215
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

• Minería aurífera

Las operaciones mineras de oro se realizan en tres tipos de yacimientos: aluviales,


aluviones terciarios y aluviones primarios. Estos yacimientos se ubican en las laderas
orientales de la Cordillera Real y en vastas zonas de los ríos amazónicos del noreste del
país. Las actividades de cada uno generan impactos diferentes.

La explotación aurífera aluvial se caracteriza por el movimiento de grandes cantidades de


material en depósitos que ocupan áreas apreciables. Las externalidades ambientales
resultantes incluyen la destrucción de playas fértiles aptas para el cultivo (por ejemplo,
Tipuani y Yungas, en el departamento de La Paz), cambios en el bienestar debido a
alteraciones de paisaje, lodificación de ríos, destrucción de la vegetación, pérdidas de
suelos y de la capa vegetal y desplazamiento de la fauna, además de un aumento en el
riesgo de navegación en los ríos.

Durante los procesos de concentración del oro proveniente de los yacimientos aluviales,
se emiten grandes cantidades de lodos y colas a los ríos por el uso de dragas y balsas,
mercurio gaseoso a la atmósfera y mercurio metálico a las aguas. La utilización del
mercurio en el proceso de extracción del oro produce conocidas externalidades negativas
sobre la salud humana.

Por otra parte, la explotación de aluviones terciarios, cuando las operaciones se realizan
a tajo abierto, produce externalidades ambientales importantes a través de impactos
visuales, de alteración de suelos y de la capa vegetal. Cuando las operaciones son
subterráneas se registran daños ambientales menores ya que generalmente se extraen
menos toneladas de material de alta ley por día que en las operaciones a tajo abierto. Sin
embargo, en las operaciones subterráneas existe un alto riesgo de accidentes que supone
una alta valoración del riesgo de mortalidad prematura (tan o más importante que las
externalidades ambientales).

Finalmente, la explotación de aluviones primarios conlleva impactos ambientales


importantes en los procesos de concentración con mercurio , menores en las etapas de la
concentración gravimétrica donde se emiten menos lodos y colas a los ríos que en la
minería aluvial, y mínimos durante la extracción del mineral.

– El sector industrial

La industria es la causante, en parte, de la polución de los ríos, la generación de residuos


sólidos y peligrosos y de la polución atmosférica. La industria se encuentra ubicada en los
principales centros urbanos del país (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto).

Los residuos industriales, causantes de la polución hídrica, atmosférica y la generación de


residuos sólidos, junto a diversas actividades productivas, como la exploración petrolera
sísmica, producen diversos impactos ambientales. Estos han sido analizados considerando
dos tipos de industria: la energética y la manufacturera. La consideración de los dos tipos
obedece al tipo de actividad, las materias primas utilizadas y los procesos a los que éstas se
someten.

Por otra parte, algunos criterios como la ubicación o los volúmenes y tipo de residuos
generados permiten identificar a las industrias más contaminantes en el país, tales como las

216
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

refinerías de petróleo, las plantas químicas que producen jabón y detergente, las plantas
textiles, moliendas de azúcar, cervecerías, destilerías, fábricas de aceite vegetal y de
productos lácteos y, curtiembres.

• La industria energética y el ambiente

Las actividades ligadas a la explotación, transporte y refinación de petróleo y gas natural


afectan en mayor magnitud al medio ambiente. La generación de electricidad está
normalmente ligada a combustibles limpios (hidro y termoeléctricas a gas). Aún así, los
efectos que se generan como resultado de la explotación y construcción de ductos para
el transporte de petróleo y gas se localizan en los ductos y en los pozos y, por lo tanto, es
menos costosa la implementación de planes de mitigación específicos en comparación
con las externalidades negativas generadas por los procesos de refinación de petróleo,
cuyos impactos son mayores y son más dispersos debido al transporte de contaminantes
a través de la atmósfera y ríos.

Los procesos de exploración y explotación de petróleo y gas incluyen distintos tipos de


impacto ambiental, tanto sobre el medio biótico (flora y fauna) como sobre el abiótico
(agua, aire, suelos).
Para ilustrar, en el caso de las cañerías del campo abandonado de Sanandita, 290 km. al
sureste de Tarija, se demostró la presencia de metales pesados, grasas y aceites en suelos
y aguas que dañan la fauna y flora silvestre del Chaco.

Otro ejemplo, es el derrame de 29.500 barriles de petróleo, registrado en enero de 2000


en la cuenca del río Desaguadero (ducto Transredes), que afectó al medio ambiente de 18
municipios en los Departamentos de Oruro y La Paz, con el consiguiente daño
socioeconómico para sus pobladores. La auditoria ambiental de este desastre, determinó
un costo de $US 3,7 millones por daños a comunarios y US$ 2,2 millones destinados a
recuperación de praderas nativas.

El transporte de petróleo y gas natural, puede generar impacto ambiental sobre el área
circundante a las redes de ductos. En Bolivia existen 2.527 km. de oleoductos, 3.676 km.
de gasoductos y 1.510 km. de poliductos.

La construcción de los ductos causa alteraciones del paisaje, flora, fauna e impactos sobre
el suelo, agua y aire. Por ejemplo, durante la construcción del gasoducto Río San Miguel
-Cuiaba en 1998, la empresa Gas Oriente Boliviano abrió una brecha de 30m de ancho
y 360 km. de largo que afectó al frágil bosque seco Chiquitano. La mitigación de impacto
ambiental realizada incluyó un proceso de reforestación.

La operación de los ductos eleva la probabilidad de accidentes debido al derrame de


hidrocarburos. Este tipo de accidentes ambientales ya se ha dado en Bolivia, cuando 29
mil barriles de petróleo se derramaron en el río Desaguadero durante el año 2000,
afectando a los lagos Poopo y Uru Uru y 80 mil hectáreas de pastizales.

Para la refinación del petróleo, el manejo de la refinería Gualberto Villarroel de


Cochabamba, Guillermo Elder de Santa Cruz y Carlos Montenegro de Chuquisaca
provocan un impacto sobre el medio ambiente debido principalmente a la eliminación de
aguas residuales (por las diferencias químicas entre estos residuos y el agua) y, en menor
medida, a la generación de contaminantes atmosféricos.

217
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Aunque existe un sistema de tratamiento de las aguas residuales de la refinería de Santa


Cruz, el río Grande recibe los residuos debido al elevado nivel de compuestos orgánicos,
junto a petróleo y grasas.

• La industria manufacturera y el ambiente

A fines de la década de los 90 operaban unos 95.000 establecimientos manufactureros


informales (Larrazabal, H.: 1997). Alrededor de 1600 establecimientos legales conforman
al sector industrial manufacturero, cerca del 80% se ubican en La Paz, Cochabamba y
Santa Cruz y la mayoría emplea de cinco a catorce empleados en industrias muy básicas,
como las imprentas o las fábricas de productos de arcilla.

La variación del impacto ambiental depende de la actividad industrial, las materias primas
y los procesos utilizados. A pesar del gran número de establecimientos informales, no se
dispone de información sobre el probable impacto ambiental que producen. Aquí
incluimos a título de ejemplo las curtiembres:

Curtiembres. Los residuos que generan las curtiembres incluyen: efluentes líquidos,
desechos sólidos, emisiones olorosas a la atmósfera y ruido. Los efluentes líquidos
incluyen las descargas de flujos de los procesos de lavado y remojado y, de los efluentes
ácidos (del curtido con cromo) y alcalinos (sulfuros) en los ríos. Las emisiones olorosas
corresponden principalmente a las de ácido sulfhídrico.

En 1993, la Cámara de Industrias calculó que más de 60 curtiembres clandestinas y 25


legales que trabajan en la cuidad de La Paz utilizaban procesos industriales altamente
contaminantes. La mayoría vierte sus desechos al río Choqueyapu, que atraviesa la ciudad.
En el departamento de Cochabamba, en la zona de Villa Tunari, varias curtiembres
contaminan el río Hernán. Algunas plantas utilizan un ácido para fijar los colorantes del
teñido que causa problemas a la salud humana.

• Industrias semipesadas

Empresas metalúrgicas. Entre las industrias metalúrgicas se encuentran algunas fundiciones


de chatarra que producen accesorios de bronce, latón, aluminio y hierro, además del
reciclado de baterías de plomo y zinc gastadas y chatarra de estaño y wólfram que
producen tubos de plomo, baterías reconstituidas y soldaduras.

Estudios realizados en la ciudad de El Alto dan cuenta de empresas, que durante la


producción de concentrados de wólfram y, refinado de plomo y estaño generan
contaminantes que producen efectos sobre la salud humana.

Los concentrados de wólfram contienen arsénico. Las emisiones de arsénico, junto con las
de plomo y azufre producen efectos severos sobre la salud. Estas emisiones han originado
registros elevados de estos compuestos en la sangre de la población infantil en la zona de
Alto Lima II, en la ciudad El Alto. Además, algunas empresas presentan un deficiente
manejo de sus residuos, en algunos casos existen desechos que se vierten directamente
al cauce natural del río más cercano.

Empresas de cemento. En Bolivia existen siete fábricas de cemento, ubicadas en áreas


urbanas o periurbanas de las capitales de departamento. La industria del cemento se
caracteriza por la generación de contaminación atmosférica a través de la emisión de

218
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

grandes cantidades de polvo con sílice. Estas emisiones tienen un impacto ambiental
adverso sobre la población humana y animal local y la agricultura.

Además de la contaminación atmosférica, las plantas de cemento generan residuos


líquidos, que provienen de las torres de enfriamiento, con el consiguiente ruido.
Desafortunadamente no existen mediciones de los parámetros de calidad ambiental
ligados a estos contaminantes en Bolivia.

Aparte de la industria del cemento, existen otras industrias como la del vidrio y la del
cemento asbesto.

Industria alimenticia. Se puede determinar el grado de contaminación de las industrias


alimenticias tales como cervecerías, azucareras y procesamiento de aceite comestible a
partir de los procesos estándar que estas utilizan. En Bolivia existen muy pocos estudios
que incorporen referencias a los volúmenes y/o concentraciones de los residuos de estas
industrias, que permitan evaluar los niveles y el tipo de contaminación que generan estas
actividades. Empero, se ha podido encontrar información puntual en otros trabajos, como
el de la contaminación del río Choqueyapu realizado por JICA en 1993, que estima que
la mitad los residuos industriales que recibe este río provienen de la cervecería (CBN).

3. Biodiversidad

La biodiversidad abarca la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos los


ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que
forman parte. A esta definición se debe incluir la diversidad social y cultural del hombre en relación
con su medio ambiente.

Los recursos naturales han sustentado el desarrollo del país. Los recursos de la biodiversidad
constituyen la garantía para su futuro, cuyo valor debe sustentarse en el beneficio potencial que ofrece
para toda la población, especialmente para los grupos étnicos. De cierta manera, el origen de los
principales conflictos nacionales tiene que ver con el aprovechamiento de recursos naturales
catalogados como económicamente estratégicos para el país.

Considerando lo mencionado, el escenario de la biodiversidad en Bolivia se concentra más en torno


a la importancia económica que genera el aprovechamiento de los recursos naturales. Este enfoque
descuida los valores y rol ecológico y biológico que poseen.

a. Fundamentos científicos del tema biodiversidad

En la década del 70, Bolivia suscribió el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica. Este es un
instrumento oficial sobre el tema de la biodiversidad a nivel mundial.

En este contexto, la Estrategia Española para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad


Biológica, formulada en 2001, se sustenta en los siguientes puntos:

– El concepto de la biodiversidad se ha incorporado al campo de la conservación, debido a la


necesidad de concebir y conservar a la naturaleza como un todo. En torno a esta
biodiversidad, se plantean dos temas: Conservación y su utilización. Estos dos conceptos se
extienden en un tercero denominado: uso sostenible.

219
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

– La explotación de los sistemas naturales sin un sistema de manejo está poniendo en peligro
la existencia de esos recursos y el medio ambiente. La conservación se ha convertido en una
necesidad de supervivencia.

– En los años 80 se da comienzo a una nueva etapa, en base a la formulación de la Estrategia


Mundial para la Conservación de la Naturaleza, donde se propone el concepto de desarrollo
sostenible. Esto significa emprender un desarrollo basado en la explotación moderada de los
recursos que permita su regeneración y la absorción natural de los impactos por los mismos
ecosistemas.

– Posteriormente se incorpora el término biodiversidad, lo cual permite ver a la naturaleza bajo


un enfoque integral. La respuesta institucional a este tema se tradujo en el Convenio sobre
la Diversidad Biológica, firmado en la Conferencia de las Naciones Unidas de Medio
Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992. Este convenio tiene como
finalidad esencial el conocimiento y la conservación de la biodiversidad, es decir, de la
variedad de la vida en sus formas genética, de especies y de comunidades y el mantenimiento
de los procesos ecológicos. Para ello, propone como herramienta básica, el uso racional de
los recursos biológicos, entendiendo por ello que dicho uso, por parte de las generaciones
presentes, no merme la potencial utilización por parte de las generaciones futuras.

b. Introducción del tema biodiversidad en las políticas estatales y sociales

La incorporación del concepto de biodiversidad al campo de la conservación correspondiente


a la política internacional en torno al tema, se constituyó en el marco de referencia para las
acciones impulsadas a nivel nacional

Los resultados de mayor relevancia que denotan los avances de Bolivia se citan a continuación:

– La conformación y operación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

– Reglamento General de Áreas Protegidas que contiene los instrumentos normativos y


reglamentarios para las áreas protegidas.

– La introducción de principios relacionados con la conservación y uso sostenible de la


biodiversidad a través de regímenes especiales, como la Ley Forestal Nº 1700,
Reglamentación Ambiental y otros instrumentos normativos enfocados a la fiscalización de
los recursos naturales.
– La formulación de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, publicada en 2001.

Hasta el momento se han impulsado varias iniciativas regionales en torno al manejo de


recursos naturales, con el fin de generar beneficios económicos, garantizar la conservación
del recurso de interés a través de la fiscalización de su aprovechamiento y lograr mayor
control de la biodiversidad. Un ejemplo es el Programa de Aprovechamiento del Lagarto
(Caimán Yacaré), implementado en los departamentos de Pando y Beni.

Pese a todo, la priorización del tema biodiversidad por parte el Estado se centró más en el
cumplimiento de compromisos internacionales que en el proceso de educación e
información a la comunidad. Para el efecto, se pueden formular proyectos con el apoyo
financiero de la cooperación internacional.

220
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

c. El estado de la Biodiversidad Nacional

La Estrategia Nacional de Biodiversidad Boliviana constituye el documento técnico científico de


más actualidad sobre el tema. En este se incluye una descripción detallada referente al estado
de la biodiversidad del país a partir de cuatro niveles de estudio:

– Ecosistemas
– Vida silvestre
– Recursos genéticos
– Diversidad cultural (pueblos indígenas y campesinos)

Según la Estrategia Nacional de Biodiversidad Boliviana (MDSP 2001), el estado actual de


conservación de los sistemas ecológicos varía de acuerdo a las regiones del país. La eco-región
más afectada es la puna y los valles interandinos. En el Chaco los problemas por el sobre-
pastoreo, las prácticas agrícolas inadecuadas, la tala y la quema de bosques y pastizales.

La falta de criterios uniformes sobre medición y valoración de la biodiversidad dificulta su


estudio y la realización de comparaciones. La importancia de un ecosistema no depende de la
diversidad biológica; algunos ecosistemas pueden adquirir mayor importancia debido a las
especies endémicas que poseen. La conservación de la diversidad biológica adquiere un
especial interés en los casos en que los ecosistemas mantienen su estado natural y sus procesos
internos se desarrollan sin alteraciones.

Las principales amenazas o factores que inciden negativamente sobre los ecosistemas son la
presión demográfica, la inadecuada ocupación y uso del suelo, la producción agrícola intensiva,
la pérdida de la cobertura boscosa, el uso de tecnología inapropiada a las características de los
ecosistemas, la sobrecarga animal.

En relación a la cuantificación de los procesos de deforestación, existen diferencias de datos y


metodologías aplicadas para su determinación. Según diferentes estudios, la variación anual de
pérdida de cobertura boscosa fluctuó entre 168.000 y 581.000 hectáreas, para el periodo 1975
-1995

Según datos estadísticos, para el periodo 1975-1995, la superficie boscosa del país disminuyó
en 5.998.098 ha, equivalentes al 4% del total de su superficie. La nueva estimación de la FAO
señala que la deforestación en Bolivia para el período 1990-2000 fue de aproximadamente 161
mil hectáreas. La causa principal de esta pérdida es la expansión agropecuaria, cuya suma llega
aproximadamente a 100.000 ha anuales. Por otra parte, en 1999 la Superintendencia Forestal
otorgó 1.092 permisos para desmonte en una superficie de 19.945 ha. Sin embargo, se habrían
desmontado 74.655 ha de manera ilegal y las quemas habrían afectado cerca de 6.000.000 ha
en todo el país.

La producción maderera en Bolivia se ha caracterizado por la extracción selectiva de árboles de


unas pocas especies comerciales. Se calcula que la cosecha de un metro cúbico de madera
destruye siete metros cúbicos de vegetación. Si bien este tipo de actividad no destruye los ecosis-
temas, altera su arquitectura, la flora, microclima, sus recursos disponibles y tiene un impacto
proporcional a la intensidad de extracción. La extracción moderada disminuye los efectos,
incluso algunos componentes del ecosistema pueden beneficiarse. Sin embargo, la explotación
maderera incluye la apertura de caminos, que posteriormente facilitan la ocupación espontánea
de las tierras y su consecuente deforestación.

221
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

La industria petrolera es otro agente importante de la degradación ambiental. Los impactos


primarios de esta actividad incluyen la apertura de extensos sistemas de brechas, carreteras y
tendido de oleoductos, construcciones diversas, movimiento de personal y maquinaria y,
ocasionalmente, derrames de petróleo y descarga de aguas salobres y contaminadas. Además,
abre paso a la colonización espontánea y a la deforestación, considerados como impactos
secundarios.

La experiencia en monitoreo y auditoria ambiental en Bolivia es aún incipiente. Las


disposiciones derivadas de la Ley de Medio Ambiente y sectoriales resultan en algunos casos
insuficientes para asegurar la prevención y tratamiento adecuado de situaciones de riesgo
ambiental. Asimismo, no existe claridad en la aplicación de los mecanismos existentes para
asegurar la restauración y compensación por daños causados.

Por tanto, las amenazas a la biodiversidad son de carácter directo debido a las actividades eco-
nómicas de aprovechamiento de los recursos naturales, e indirecto debido a los efectos
colaterales del deterioro ambiental, ocasionado por el aprovechamiento de recursos naturales.

La crisis actual sobre la conservación de la biodiversidad es semejante a la “crisis de la diversidad


cultural mundial”. Esta percepción resulta similar en el contexto boliviano y se resume en
problemas de derechos, etnicidad y administración de tierras comunitarias de origen y
propiedades comunitarias, como ejes rectores de la crisis.

El aprovechamiento de recursos naturales bajo la modalidad de concesión a empresas privadas,


implica afectar de manera global a la biodiversidad, por cuanto genera un problema de tenencia
y derecho propietario sobre el territorio concesionado. La flora y fauna silvestre son receptores
obligados de ambos procesos.

d. Servicios ambientales

Este tema que ya ha sido tratado por una especialista, Patricia Molina Carpio, se incluye in
extenso, en virtud de su importancia crítica. (Ver Anexo: Servicios ambientales, FOBOMADE: 2004).

III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES DISCURSIVAS


Para el análisis de las diferentes propuestas se hizo en base al siguiente esquema:

– Clasificación de las propuestas de acuerdo a los temas específicos: Tierra y Territorio, Medio
Ambiente y Biodiversidad.
– Identificación de subtemas prioritarios dentro de cada tema específico por circuitos de actores
– Identificación de consensos y disensos
– Análisis de contenidos

1. Organizaciones indígenas, originarias, campesinas y de colonizadores hacia la Asamblea


Constituyente

a. Tierra y Territorio

La propuesta sobre Tierra y Territorio incorpora aspectos culturales tradicionales junto a


demandas de reivindicación social. El acceso y tenencia de la tierra se fundamenta en la función

222
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

social que cumple la tierra como medio para el trabajo. Por otro lado, la distribución de la tierra
aparece como un pilar esencial sostenido en el criterio de la equidad, necesidades sociales
insatisfechas y aspectos culturales.

Pese a ser un discurso con cierto fundamentalismo indígena, no desconocen la presencia y rol
del Estado boliviano pero bajo la denominación de “Plurinacional”. Ciertamente, a diferencia
de las propuestas individuales (previas a la redacción del Pacto de Unidad), las posiciones
indígenas no reconocían los roles y atribuciones de las instancias estatales en lo que se refiere
a los derechos propietarios, acceso y distribución de la tierra, así como a las posibilidades de
aprovechamiento de los recursos naturales a las que da lugar, hecho que cambia notablemente
en el documento del Pacto de Unidad, al considerar escenarios de negociación entre el Estado
plurinacional, los pueblos indígenas y originarios.

Este escenario de negociación no cambia, sin embargo, algunos de los fundamentos radicales
del discurso indígena en relación al problema de tierra, principalmente lo relativo a la
eliminación de latifundios, redistribución de tierras, modificación del Régimen Agrario y
normativas de saneamiento.

b. Medio Ambiente

A diferencia de las propuestas individuales, en el documento unificado sale de contexto la


noción de derechos y deberes de las personas en torno a la calidad ambiental, enfatizando en
obligaciones del Estado plurinacional para la conservación del medio ambiente, a través de
procesos de consulta y participación con responsabilidades compartidas. Este fundamento del
discurso se justifica en los ejemplos tangibles donde el deterioro ambiental dentro de territorios
indígenas se dio sin respetar sus derechos ni como ciudadanos y menos como agrupación
indígena. No obstante, surge el conflicto en torno a los derechos del Estado sobre la tierra y los
recursos naturales, que en la actual CPE se impone a los derechos de las personas. De esta
forma, cualquier noción sugerida en el tema medio ambiente debe pasar por cambios en otros
ámbitos de la nueva constitución, en tanto, por ejemplo, la tenencia de la tierra abre espacios
para el aprovechamiento de recursos naturales, articulados ambos en el contexto
medioambiental.

Establecen como principio fundamental, a los pueblos indígenas como titulares de los recursos
naturales dentro de sus territorios, cuyo aprovechamiento debe considerar una condición de
reciprocidad hombre/naturaleza, según usos y costumbres comunitarias, donde integran
aspectos esenciales del concepto de desarrollo sostenible.

El énfasis sobre los recursos no renovables se plantea como un pauta de negociación entre
comunidades indígenas y el Estado plurinacional, es decir, la decisión de aprovecharlos, cuándo
y cómo beneficiarse de ello, no es una atribución exclusiva del Estado sino de éste en
coordinación y cogestión con los pueblos indígenas y originarios sin precisarse límites
geográficos de su ubicación y puntualizando la distribución equitativa de beneficios.

La propuesta unificada considera la aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental


(aunque no bajo la denominación de Régimen Ambiental), al condicionar cualquier alternativa
de aprovechamiento de recursos naturales, a estudios previos de impacto ambiental con énfasis
en los componentes ecológico y social.

223
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

c. Biodiversidad

Para los pueblos indígenas, las gestiones normativas y administrativas se supeditan a los roles del
Estado plurinacional. Hecho que contradice en buen grado las nociones propuestas en torno al
acceso y uso de recursos naturales, para los que se asumen propietarios. Esta posición denota
en todo caso, una confusión conceptual, ya que los recursos naturales forman parte de la
denominación general de biodiversidad.

Pese a esto, el discurso asume una posición definida en torno a la propiedad intelectual de los
pueblos indígenas sobre los recursos naturales, que se extiende y articula los ámbitos de la
diversidad genética y cultural, con carácter colectivo. La propuesta unificada refleja rasgos
característicos de la línea comunitaria, aspecto que establece una brecha diferencial con las
propuestas de partidos políticos tradicionales que comparten más bien la tendencia liberal.

La existencia, manejo y conservación de áreas protegidas se las vincula a los derechos


territoriales de los pueblos indígenas, cambiando radicalmente el enfoque actual que norma la
definición y gestión de dichas áreas. De hecho, los pueblos indígenas se atribuyen derechos
exclusivos para el manejo de estos espacios, que entre otras cosas, deben aportar a su desarrollo
como grupos humanos autónomos.

2. Agrupación ciudadana Poder Democrático y Social (PODEMOS)

a. Tierra y Territorio

Se expresa que el Estado debe normar el uso de este recurso y mantener el dominio originario.
Los criterios sobre el acceso y derecho propietario de las poblaciones campesinas y pueblos
indígenas mantienen el enfoque de la actual CPE. En ese sentido, persisten las ambigüedades
en torno a la clasificación de los tipos de tenencia y derecho propietario (solar campesino,
pequeña propiedad, mediana propiedad y empresa agropecuaria). No presentan una propuesta
clara para resolver los problemas del latifundio y minifundio. Se usa el criterio de la función
económica y social y atención de las necesidades de desarrollo rural, para justificar el acceso
y tenencia de la tierra

b. Medio Ambiente

La calidad ambiental es un derecho de las personas y la base para el desarrollo individual y


colectivo. Enfatizan en el concepto de sostenibilidad para el uso de los recursos naturales sin
descuidar el derecho de las futuras generaciones. Los aspectos normativos, de fiscalización y
control recaen sobre la figura del Estado, manteniendo el esquema vigente hasta la fecha. El
Estado debe normar el aprovechamiento y manejo de los recursos forestales. La propuesta no
incluye la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación de las leyes, reglamentos y políticas
ambientales actuales.

c. Biodiversidad

La propuesta no incluye puntos sobre el tema, salvo una alusión ambigua sobre los organismos
genéticamente modificados y el rol de las áreas protegidas.

224
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

3. Acción Democrática Nacionalista (ADN)

a. Tierra y Territorio

Se propone ampliar el actual principio de acceso y tenencia de la tierra, con el criterio de


vocación del suelo para el uso de recursos naturales. Se enfatiza que una eventual modificación
del actual Régimen Agrario, beneficiará a la población campesina, Se propone la ampliación de
las atribuciones de la Superintendencia Agraria, hacia el ámbito del proceso de saneamiento y
titulación de tierras. La administración y fiscalización de la tierra es responsabilidad y atribución
del Estado, según la actual CPE. En lo relativo a los territorios indígenas, proponen el criterio de
igualdad para todos, lo cual incluye a los pueblos indígenas y originarios. Este último aspecto
se contradice al reconocer el Convenio 169 de la OIT que privilegia el uso de los recursos
naturales existentes en sus territorios, por parte de los grupos originarios.

b. Medio Ambiente

La propuesta enfatiza en principios sobre el uso y manejo de los bienes nacionales, lo cual incluye
la biodiversidad, el medio ambiente, el suelo y subsuelo y su vinculación con el tema económico.

c. Biodiversidad

La propuesta no contempla puntos sobre el tema específico de Biodiversidad.

4. Movimiento al Socialismo (MAS)

a. Tierra y Territorio

El Estado tiene el dominio originario de la tierra bajo la condición de patrimonio social y estra-
tégico. Los aspectos de administración y fiscalización deben considerar la diversidad social,
cultural y ambiental. El Estado tiene la responsabilidad de establecer los derechos y garantías en
torno al acceso y tenencia de la tierra, con énfasis prioritario en las poblaciones campesinas,
indígenas y originarias.

Se prioriza la función económica como criterio para el acceso y tenencia de la tierra. Sin
embargo, se incorpora el criterio de equidad de género al criterio del trabajo para favorecer el
acceso a la tierra. Se establecen definiciones normativas para evitar la especulación y el
acaparamiento.

La propuesta identifica criterios de respeto y garantía de que se tome en cuenta la diversidad


pluricultural del país en el manejo del tema sobre territorios de pueblos indígenas y originarios.

b. Medio Ambiente

La propuesta no incluye ningún elemento relativo a los subtemas que se analizan en este docu-
mento. Se hacen consideraciones puntuales en torno al recurso agua.

c. Biodiversidad

El tema específico de biodiversidad no aparece en la propuesta del MAS.

225
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

5. Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)

a. Tierra y Territorio

La propuesta se alinea con la CPE vigente. Es decir, centralizado en la figura del Estado como
titular para ejercer el dominio originario de la tierra. Ratifican la existencia del INRA como
instancia estatal responsable de administrar este recurso y de aplicar los instrumentos normati-
vos, reglamentarios y técnicos. Los elementos nuevos de la propuesta se reflejan en la integra-
ción de los siguientes aspectos: la introducción del trabajo como fundamento para el acceso a
la tierra; las necesidades económicas y sociales como criterio de administración y eliminación
del latifundio improductivo. La solución al problema del minifundio no considera la redistri-
bución de tierras. Pese a garantizarse el acceso, la tenencia y titulación del solar campesino, la
pequeña propiedad y los territorios indígenas, no se considera la participación ciudadana en
ningún ámbito de la administración estatal y tampoco se indican cambios al actual Régimen
Agrario.

b. Medio Ambiente

La propuesta relaciona recursos naturales y modelo de desarrollo, con énfasis en el escenario


rural. Se otorga una preponderancia al rol estatal para la administración de los recursos naturales.
La propuesta no anota modificaciones para superar las deficiencias que contiene la actual
normativa ambiental.

6. SERNAP

a. Tierra y Territorio

Se propone incorporar el criterio del trabajo, la función económica y social y la función ecoló-
gica como fundamentos para el acceso y uso de la tierra y los recursos naturales. Dentro de la
distribución de la tierra, se propone el fomento a planes integrales de colonización, como una
estrategia de racionalización. Asimismo, se debe reconocer la legalidad de la propiedad privada
colectiva e individual y la condición de propiedad colectiva para las tierras comunitarias de
origen y tierras comunales. Finalmente, se propone reconocer los territorios indígenas habitados
tradicionalmente por estos pueblos.

b. Medio Ambiente

Se proponen como derechos ciudadanos la calidad del medio ambiente y sus componentes que
contribuyen a mejorar la calidad de vida y el desarrollo individual y colectivo. Así mismo, se
propone introducir, como aspectos constitucionales, la regulación de actividades en general,
ampliación de la participación estatal en la gestión ambiental, condicionamientos de soberanía
nacional ambiental, educación ambiental ciudadana e investigación.

c. Biodiversidad

La propuesta reconoce a nivel constitucional la creación del Sistema Nacional de Áreas


Protegidas (SNAP) como institución responsable de las áreas protegidas del país. En segundo
lugar, se propone la regulación y control de los recursos biológicos y genéticos que forman
parte de la riqueza nacional. El reconocimiento de los valores culturales tradicionales de los
pueblos indígenas relativos al manejo de la biodiversidad en sus territorios. La fiscalización de

226
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

actividades productivas, investigación y tecnología para evitar los efectos negativos a la


biodiversidad.

7. Nación Kallawaya

a. Tierra y Territorio

La Nación Kallawaya hace énfasis en el reconocimiento de los derechos indígenas sobre su


territorio, el cual está compuesto por el suelo, el subsuelo y espacio aéreo. Así mismo, concuer-
da con el criterio de “La tierra es de quien la trabaja”, para justificar el acceso y tenencia de la
tierra. Finalmente, propone definir los criterios para asumir la propiedad de las tierras fiscales.

b. Medio Ambiente

La propuesta prioriza el derechos de los indígenas a la administración de los recursos naturales.

c. Biodiversidad

Se establece el derecho propietario de los pueblos indígenas y originarios sobre la flora y fauna.

8. Indígenas Qhara Qhara

a. Tierra y Territorio

Se propone la distribución y delimitación territorial según el esquema ancestral de los Ayllus.


Se enfatiza en el derecho originario sobre la tierra y el territorio, su fiscalización y distribución.

b. Medio Ambiente
No se hace alusión al tema.

c. Biodiversidad

No se hace alusión al tema.

9. Indígenas Jach´a Suyu Pacajaqi

a. Tierra y Territorio

Se propone incorporar en la nueva CPE el reconocimiento de derechos propietarios sobre la


tierra y territorio, integrando en este principio, la propiedad de los recursos naturales renovables
en base a sus usos y costumbres y el criterio de autonomía para la autodeterminación y
administración de la tierra.

b. Medio Ambiente

No se hace alusión al tema.

c. Biodiversidad

No se hace alusión al tema.

227
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

10. Organización Indígena Chiquitana

a. Tierra y Territorio

La propuesta enfatiza el reconocimiento del derecho sobre sus territorios. Se incluye una de-
manda de integridad territorial, bajo el criterio de restitución por los perjuicios ocasionados por
los procesos de invasión y avasallamiento. Por otra parte, se señala la necesidad de dotar de tierra
para quienes no cuentan con extensiones suficientes.

b. Medio Ambiente

Se alinean con los criterios del desarrollo sostenible. Puntualizan los derechos ambientales como
parte del derecho de las personas, así como la participación social en los procesos normativos
de la gestión ambiental. Se hace énfasis en la equidad para el acceso a los benéficos
provenientes del aprovechamiento de los recursos naturales

c. Biodiversidad

En cuanto a la biodiversidad, proponen categorizarla como principio universal para el desarrollo


global, así como enfatizar sobre el valor integral de las áreas protegidas.

11. Movimiento social “Mujeres a la Asamblea Constituyente”

a. Tierra y Territorio

La propuesta sugiere incorporar el criterio preferente de las mujeres para el acceso, tenencia y
derecho propietario de la tierra. La propuesta incluye obligaciones y deberes del Estado y de las
mujeres.

b. Medio Ambiente

Enfatizan en la Gestión Ambiental en relación con la sanción por los daños ambientales
generados por el sector empresarial. Remarcan el dominio originario del Estado sobre el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales en base a criterios de equidad, respeto social y
sostenibilidad. De la misma manera, proponen condiciones para la concesión de los recursos
y la participación social en cualquier evento iniciado por el Estado

c. Biodiversidad

La propuesta hace referencia a la protección y manejo sostenible de los recursos.

12. Comunidad Afro descendientes de Bolivia

a. Tierra y Territorio

La propuesta establece criterios para el reconocimiento territorial, modalidades de titulación de


la tierra y reglamento para el saneamiento.

b. Medio Ambiente

No se hace alusión al tema.

228
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

c. Biodiversidad

No se hace alusión al tema.

13. Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia (CIOEC)

a. Tierra y Territorio

La propuesta define cambios sobre el acceso y tenencia de la tierra, para complementar lo


señalado por la Reforma Agraria de 1953. De esta forma, la función económica y social se
complementa con la función ecológica. Por otro lado, incluyen nociones normativas para la
fiscalización y control del latifundio en base a criterios de sostenibilidad de uso y aptitudes
naturales. La dotación de tierras y políticas para su uso forma parte de las obligaciones del
Estado.

b) Medio Ambiente

No se hace alusión al tema.

c) Biodiversidad

Se indica que el Estado debe prohibir los Organismos Genéticamente Modificados (Trans-
génicos).

14. Federación Departamental de Mujeres Campesinas Tarija “Bartolina Sisa”

a) Tierra y Territorio

Concuerdan con el criterio de que “la tierra es para quien la trabaja”, y equidad de genero como
justificativos para la formulación de un nuevo Régimen Agrario. Coinciden con otras propuestas,
en lo referente a las modalidades y condicionamientos para la distribución de la tierra y
regulación del latifundio.

b) Medio Ambiente
Se menciona que el dominio y administración de los recursos corresponde a los pueblos
indígenas y originarios.

c) Biodiversidad

No se hace alusión al tema.

15. Liga Nacional de Medio Ambiente (LIDEMA)

a) Tierra y Territorio

La propuesta incluye varios aspectos contenidos en la actual CPE, tales como el derecho
originario sobre la tierra, las formas de derecho propietario vigentes integrando la legalidad y el
respeto al derecho. Se propone el reconocimiento de las tierras comunales y TCO´s bajo la
modalidad de propiedad colectiva. Son deberes del Estado la administración, fiscalización y
definición de políticas, enfatizando la función económica y social y el control de las tierras

229
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

fiscales. Se incorporan criterios ambientales sobre el uso de los recursos naturales y su relación
con la seguridad alimentaria.

b) Medio Ambiente

Se propone la introducción de nociones sobre derechos y deberes ambientales de las personas


y consideraciones para promover el cambio del modelo actual de desarrollo hacia uno basado
en la sostenibilidad. Se proponen incluir criterios para que el Estado haga uso y aproveche los
recursos naturales. Finalmente, indican que el tema debe ser manejado en base a políticas
aplicables a nivel nacional.

c) Biodiversidad

Prioriza la importancia de fiscalizar el manejo de los recursos biológicos y genéticos. Enfatiza


en las condiciones que deben cumplir las empresas internacionales en la conservación de las
áreas protegidas.

16. PRODENA

a) Tierra y Territorio

Se enfatiza en los derechos y deberes de las personas para el acceso a la tierra. El Estado debe
regular el uso de la tierra. Se proponen como instrumentos para la regulación de su uso, los
Planes de Ordenamiento Territorial y de Uso del Suelo. No se señala la participación social en
la propuesta.

b) Medio Ambiente

Se propone la incorporación de derechos y deberes ambientales para las personas y la


participación social para la consolidación del desarrollo sostenible. Los recursos naturales
forman parte del patrimonio originario de la nación. En este último aspecto, se incluyen a los
aspectos de tipo social, las nociones relativas a la calidad ambiental. De la misma forma, se
proponen deberes y obligaciones del Estado para hacer respetar las leyes sobre medio ambiente,
la definición de políticas sobre la biodiversidad y la planificación del uso de recursos naturales.
Proponen criterios para la fiscalización ambiental, con el fin de evitar el deterioro ambiental o
riesgos a la salud humana.

c) Biodiversidad

La propuesta establece los deberes y obligaciones del Estado y la sociedad en lo referente a la


protección y fortalecimiento de las áreas protegidas.

17. Mesa CÁRITAS Santa Cruz

a) Tierra y Territorio

La Mesa de CARITAS Santa Cruz propone introducir el criterio de ambiental y ecológico a la FES
en vigencia. Para el efecto, propone dar legitimidad de la existencia de la mediana y gran
propiedad (privada o colectiva). La distribución y fiscalización de la tierra, forman parte de los

230
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

deberes y obligaciones del Estado. No se precisa la participación social. Por otro lado, se
proponen nociones sobre el derecho a la tierra, así como referencias que justifican el derecho
a la tierra para ciudadanos extranjeros. Proponen sanciones para evitar el latifundio.

b) Medio Ambiente

La propuesta determina el patrimonio originario de la nación boliviana. Este patrimonio incluye


el suelo, subsuelo, espacio aéreo y todos los factores ambientales presentes en sus límites
espaciales. Se asigna al Estado la obligación de velar por este patrimonio. No consta una noción
clara sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre el medio ambiente. Se prioriza el manejo
del recurso agua y la fiscalización para evitar riesgos de contaminación.

c) Biodiversidad

Se establece la obligación del Estado de preservar los recursos genéticos que son parte del
patrimonio nacional.

18. Mesa CARITAS Cochabamba

a) Tierra y Territorio

Para la Mesa CARITAS Cochabamba. El dominio de la tierra y el territorio corresponde a la


población originaria de Bolivia. Se otorga al Estado la responsabilidad de su administración y
fiscalización y el cumplimiento de los principios de equidad, los aspectos socioculturales y de
autodeterminación. Se hace referencia a la función económica y social de la tierra, basada en
su uso sostenible y en el beneficio social colectivo de orden cualitativo derivado de este proceso.
Esto incluye la función ambiental. Las tierras que no cumplan con estas condiciones, deberán
ser revertidas al Estado. Fundamentan el dominio de la tierra y territorio en base a los aspectos
culturales.

b) Medio Ambiente

Se enfatiza en los deberes ambientales, tanto a nivel público como privado, El modelo de desa-
rrollo incluye el rubro productivo agropecuario. Así mismo, proponen una relación compartida
entre el Estado y la sociedad para regular y fiscalizar el aprovechamiento de los recursos
naturales. Finalmente, proponen que el Estado implemente un régimen ambiental fundamentado
en la conservación ambiental con carácter participativo, puntualizando la compatibilidad
ambiental en el uso del suelo.

c) Biodiversidad

Se establece una regulación en el uso de Organismos Genéticamente Modificados (Transgénicos).

19. Ayllus Cochabamba

a) Tierra y Territorio
La propuesta tiene el carácter de demanda social ante el Estado para garantizar el recono-
cimiento y seguridad jurídica de sus territorios, la distribución de la tierra y el derecho de uso
del suelo y los recursos naturales. Consta el tema de la participación social. Priorizan el
reconocimiento de autonomías territoriales indígenas, en base a la organización del ayllu.

231
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

b) Medio Ambiente

No se hace alusión al tema.

20. Nación URU

a) Tierra y Territorio

La propuesta define el territorio como un sistema ecológico y no simplemente suelo como


objeto. En torno a este concepto gira el reconocimiento de sus derechos propietarios y de los
recursos naturales, a la luz de sus leyes comunitarias. Asignan al Estado la responsabilidad de
garantizar y hacer cumplir estos principios.

b) Medio Ambiente

Priorizan el tema del uso y aprovechamiento de los recursos naturales existentes en sus territorios
tradicionales. Al respecto, establecen una vinculación condicionante entre sus derechos de
aprovechamiento exclusivo de sus recursos naturales y la obligación del Estado de respetar la
decisión indígena.

c) Biodiversidad

Incluyen la biodiversidad dentro del sistema ecológico.

21. Consejo de Ayllus Originarios de Potosí (CAOP)

a) Tierra y Territorio

La CAOP señala que el régimen agrario debe considerar el derecho propietario ancestral sobre sus
tierras. Se propugna la eliminación de las Superintendencias y la conformación de otras instancias
conformadas por representaciones sociales. Proponen el reconocimiento de los esquemas
tradicionales ancestrales y la incorporación del convenio 169 de la OIT. Para legislar sobre el
acceso, tenencia y derecho propietario de la tierra y el territorio. Se Incluye el criterio de equidad
y la respuesta a las necesidades sociales como principios para la distribución de tierras.

b) Medio Ambiente

El manejo de los recursos naturales debe garantizar el beneficio de la población.

c) Biodiversidad

No se hace alusión al tema.

22. UNIBAMBA

a) Tierra y Territorio

UNIBAMBA hace énfasis en la realidad indígena relativa al problema de tierra y territorio. La


visión prioritaria de su propuesta alude al derecho indígena sobre sus tierras de ocupación
ancestral, así como a demandas de restitución por daños ocasionados en el pasado inmediato.
Los criterios vigentes como ser: inalienable, imprescriptible e inembargable, matizan el discurso
sobre sus derechos propietarios. Un aspecto algo contradictorio se refleja en la consideración

232
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

de un proceso de reagrupación de tierras combinado con la alternativa de dotación de tierras


adicionales como parte de sus demandas territoriales, siendo que la primera concentra las
críticas a las propuestas de partidos políticos tradicionales.

b) Medio Ambiente

La propuesta en el tema medio ambiente se concentra en la definición de derechos y deberes


de las personas en torno al mismo, así como nociones relativas a recursos naturales con énfasis
en los derechos y obligaciones de las personas. La definición de un Régimen Ambiental Nacional
se sustenta en el acceso a la información ambiental de orden público y privado, fiscalización
ambiental, sin precisar en instancias que deban asumir dichos roles, aunque resaltan la
obligación del Estado a una consulta social ante cualquier coyuntura que afecte a su territorio.

c) Biodiversidad

La biodiversidad ocupa un lugar de importancia en la propuesta de este actor integrando a la


sociedad en su conjunto como actores de los derechos e interés que tiene la megadiversidad
nacional y al Estado Boliviano como el responsable de su protección y administración. Las áreas
protegidas constituyen el escenario representativo de la biodiversidad nacional articulados a
una posición estrategia para el desarrollo nacional.

IV ANÁLISIS
El análisis tiene la finalidad de identificar tendencias comunes. Se incluyen los actores de cada una de
las propuestas. Se establece un primer acercamiento para delinear consensos y disensos.

1. Tierra y Territorio

Tendencia 1. Acuerdo con la actual CPE

En este escenario se agrupan las propuestas que coinciden con el debate actual del tema tierra y
territorio, expuestos en el siguiente cuadro en formato de consensos. En general, se sugieren incluir
los aspectos de la plataforma operativa de la Ley INRA que no están considerados en la actual CPE,
integrando algunas nociones de cambio sin llegar a modificar los fundamentos técnicos y
reglamentarios que aportan al problema nacional.

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
Dominio de la Se identifican con claridad dos actores: El Estado y la población. El Partidos políticos:
Tierra y el dominio originario de la tierra corresponde al Estado, pero supeditado al MNR, ADN
Territorio mandato ciudadano. Se otorga al Estado la responsabilidad de representar
los intereses y derechos colectivos y responder a las necesidades y Agrupaciones ciudadanas:
demandas del pueblo boliviano. Sin embargo, la práctica gubernamental
sobre la tierra y territorio, ha llevado a que el Estado se convierta en PODEMOS
propietario originario. El manejo de los procesos de distribución ha
generado conflictos con los movimientos sociales. El latifundio,
Mesas CARITAS Santa Cruz
minifundio y el incremento de las personas sin tierra son el resultado de
las decisiones tomadas.

233
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
Las propuestas mantienen la esencia del Régimen Agrario de Bolivia.
Régimen Aunque se introducen algunos aspectos que complementan en unos casos
Agrario y modifican en otros, se mantienen las causas de los conflictos actuales
sobre el acceso, tenencia y derecho propietario de la tierra.

Se clarifica la responsabilidad del Estado para administrar y fiscalizar la


Funciones del tierra y el territorio, de acuerdo al contenido de la actual CPE. Sin
Estado embargo, este asunto vigente desde la Reforma Agraria de 1953, dio pauta
para que los diversos gobiernos ejerzan el dominio de la tierra y el
territorio de manera autoritaria, centralista, discriminadora y con una
limitada representación social.
De esta forma, pese a las modificaciones y complementaciones de forma,
los documentos de propuesta tienden a mantener la situación actual que
ha generado disputas sociales, a lo largo de los años.
La responsabilidad del Estado sobre la administración y fiscalización de la
tierra y el territorio, se da a través del INRA y la Superintendencia Agraria,
lo cual no incorpora espacios para la representación social.

En la mayoría de las propuestas se presenta de manera general el tema de


Deberes y los derechos y deberes de la sociedad relativos a la tierra y el territorio.
derechos de la Sin embargo, se enfatiza en el reconocimiento y garantía jurídica de la
sociedad propiedad según la clasificación vigente en el saneamiento y titulación
agraria. La propuesta concuerda con lo establecido en la actual CPE.

Es de consenso que el trabajo es el criterio central para la tenencia y


Tenencia, derecho propietario de la tierra. Todas las formas de propiedad agraria
acceso y gozarían de este beneficio. No obstante, se apoya implícitamente la
distribución de tenencia para los grupos con mayor potencial económico-productivo,
la tierra evidenciable en la introducción de criterios tales como productividad,
competitividad y sostenibilidad.

Se reconoce el latifundio en tanto sea productivo. Se debe anotar que la


Latifundio actual CPE no reconoce el latifundio. Sin embargo, algunos gobiernos lo
propiciaron, especialmente para el departamento de Santa Cruz. Las
propuestas rescatan el contenido de la actual CPE.

La estrategia para encarar el minifundio tiene poco que ver con la


Minifundio distribución y/o redistribución de tierras fiscales, baldías o latifundios
improductivos, sino más bien, apunta a la reagrupación y reconformación
de las propiedades minifundistas.

VACÍOS

Tierra y Territorio/políticas y desarrollo nacional. PODEMOS presenta inclusiones en su propuesta sobre el problema de
tierras y su vinculación a un imaginario de políticas de desarrollo limitadas a las comunidades campesinas y pueblos
indígenas, restándole importancia a los conflictos de tierras derivadas de las políticas agrarias. A pesar de esta
consideración, se asume un vacío por no reflejar la compleja realidad del problema de tierras.
Comunidades indígenas y pueblos originarios. Este subtema se presenta en una sola propuesta (ADN). Por ello se asume
como un vacío a nivel de todas las propuestas. La propuesta no incluye a las comunidades indígenas y pueblos originarios.
Áreas protegidas. Las propuestas no mencionan el tema de los asentamientos humanos existentes antes de la declaratoria
de área protegida.

234
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Tendencia 2. Pueblos indígenas y originarios y población campesina

Las tendencias que se identifican incorporan a los movimientos campesinos, pueblos indígenas y
originarios, los cuales articulan su permanente demanda de reivindicación social y cultural como
parte de la consigna por tierra y territorio. Sin embargo, hace falta puntualizar el rol del Estado y los
derechos ciudadanos en el contexto de esta tendencia.

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
Dominio de la Es claro en las propuestas el tema del dominio originario de la tierra por Ayllus La Paz, Organizaciones
Tierra y el parte de las comunidades indígenas originarias. Sin embargo, hace falta Indígenas, Originarias,
Territorio clarificar la modalidad para el ejercicio de este dominio. Algunos otorgan Campesinas y de
el dominio a los grupos indígenas y campesinos, otros lo atribuyen al Colonizadores
Estado. Este punto también se aborda en el tema de Régimen Agrario. hacia la Asamblea
Constituyente, CIOEC,
Mujeres en la Asamblea
Constituyente, OICH, Jach´a
Suyu Pacajaqi, Qhara Qhara,
Nación Kallawaya, Nación
Uru, CAOP, UNIBAMBA,
MAS

Régimen Las propuestas cuestionan los criterios y principios contenidos en el


Agrario Régimen Agrario. En ese sentido, se proponen nuevas nociones más
acordes con la realidad del problema de tierras.

Funciones del La administración de la tierra y el territorio, en base a criterios de


Estado equidad, justicia y participación ciudadana, es considerada como una
función prioritaria del Estado. Se enfatiza en la necesidad de atender a los
grupos sociales históricamente marginados En la mayoría de las
propuestas se cuestiona la actual estructura estatal responsable de
reglamentar la tierra (INRA y Superintendencia Agraria), reemplazándola
con instancias que den paso a la participación social, a través del Ayllu,
Suyu, etc.
Las propuestas redefinen las funciones del Estado en el manejo del tema
tierra y territorio, en estricto cumplimiento del mandato ciudadano. La
participación social en la administración de la tierra y el territorio, de
manera concertada con las mayorías sociales, permitiría alcanzar un
cambio sin enfrentamientos.

Deberes y El enfoque enfatiza en el derecho a la tierra, sin descuidar las


derechos de la particularidades de cada contexto social, cultural y económico. Las
sociedad poblaciones campesinas articulan su derecho a la tierra con el trabajo en
la agricultura; las comunidades indígenas y pueblos originarios se
sustentan más en valores y principios culturales.

Tenencia, Las propuestas incluyen visiones que reflejan la diversidad cultural de


acceso y Bolivia.
distribución • Mociones para definir tierra y territorio.
de la tierra • Criterios basados en el uso tradicional del suelo
• Criterios basados en el valor social y natural de la tierra.

235
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
• Criterios basados en valores sociales tradicionales
• Moción de equidad, justicia y reconocimiento de lo cultural

Latifundio Esta tendencia cuestiona el latifundio por varias razones:


• El vínculo con los períodos de mayor opresión y sometimiento, que se
han experimentado desde la colonia.
• Amenaza a su forma de vida ancestral.
• Por el incremento de la pobreza de los grupos campesinas e
indígenas, sustentados en la exclusión.
Se demanda la eliminación del latifundio y redistribución de esas tierras
entre quienes no la poseen.

Minifundio El minifundio esta vinculado a la distribución de tierras fiscales y


redistribución de latifundios.

VACÍOS

Tierra y Territorio/políticas y desarrollo nacional.


Áreas protegidas.

Tendencia 3. Propuesta conciliadora

En esta tendencia se incluyen dos categorías de proponentes:

a. Una visión conciliadora entre posiciones extremas. LIDEMA, PRODENA y el SERNAP


encabezan esta primera alternativa conciliadora por retomar aspectos vigentes en la actual CPE
en lo referente a los roles del Estado para la administración y fiscalización de la tierra y el
territorio. Admiten la existencia de latifundios cuando condicionan el acceso y la tenencia de
la tierra a la justificación de la Función Económica y Social. Reconocen la necesidad de cambios
para solucionar el problema de tierras en el ámbito de las comunidades indígenas y originarias,
así como de comunidades campesinas, pero sin embargo, mantienen concordancia con los
fundamentos de Régimen Agrario en vigencia que, en todo caso, es el origen de muchos de los
conflictos nacionales sobre tierra y territorio.

En resumen, proponen la integración de dos discursos radicales (partidos políticos tradicionales


y pueblos indígenas, originarios y campesinos), pero sin dejar de lado la visión y el marco
normativo reglamentario del actual Régimen Agrario.

b. Una visión que no refleja la realidad del problema de tierra y territorio en Bolivia. En este caso
se encuentran actores como la Comunidad Afro descendiente, cuya única moción constitucional
se presenta más bien como una demanda para el reconocimiento de las formas de tenencia y
derecho propietario de la tierra.

Elementos de discusión

1. Dominio o derecho originario de la tierra y el territorio. Sobre este elemento se observa un escenario
ambiguo y confuso en la utilización de los términos dominio originario y derecho originario de la

236
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

tierra y territorio entre los discursos extremos. Al respecto, una de las razones puede deberse a la
forma en que tradicionalmente se asumió y ejerció la titularidad representativa de dicho dominio.
Ciertamente, en la práctica la administración gubernamental lo ejerció bajo el criterio de derecho
propietario, evidenciable en la actitud hegemónica, intransigente, autoritaria y centralista que ha
caracterizado siempre la fiscalización y control de la tierra y territorio por el Estado. De hecho, tal
atribución, producto de la duda y ambigüedad del texto normativo, posibilito que los sucesivos
gobiernos de turno –desde la promulgación de la Reforma Agraria (1952)– mantuvieran esta conducta
con intenciones claras y tangibles de favoritismo hacia los estratos sociales con dominio tradicional
del ámbito político/estatal y en perjuicio de las mayorías sociales (principalmente campesinos e
indígenas marginados y discriminados por décadas, y en la actualidad aún limitados de participación).

Sin embargo, a pesar de estos hechos innegables, la realidad actual de Bolivia expone una compleja
estructura social organizada en torno a la figura del Estado, cuya evolución histórica, además, refleja
los logros alcanzados en torno a la construcción y consolidación de la democracia. De esta forma,
proponer la vigencia del esquema actual, que sin lugar a dudas aportó a la problemática de tierras,
tendría el mismo resultado nefasto que desconocer la existencia y roles del Estado. Como parte del
análisis que corresponde a este elemento, deben incorporarse criterios de valor para los varios tipos
de intereses que giran en torno a la tierra y territorio (intereses colectivos, individuales, estatales)

2. El significado de Tierra y Territorio. El entendimiento de ambas terminologías es el reflejo de la


pluriculturalidad boliviana, y que por lo mismo ocupa un lugar importante en el debate nacional del
problema tierra/territorio. Tomando en cuenta los logros alcanzados por los pueblos indígenas y
originarios, como parte de su lucha por reivindicación social y cultural, el territorio forma una parte
vital no solo de esta lucha, sino también de la perpetuación de estas formas societales ancestrales que
conforman la rica diversidad cultural del país.

El entendimiento indígena de territorio desde su cosmovisión, señala como un conjunto de zonas


ecológicas y sociales, colindantes y yuxtapuestas. El territorio para la cultura es su memoria material:
una escritura no sólo es una morada, sino el ámbito de la comunicación social. Las poblaciones no
solamente se distribuyen sino que se comunican, se comparan y se interpretan e intercambian. La
realización social se produce en un espacio determinado, en un sustrato profundo, tiene que ver con
la recurrencia simbólica de los arquetipos iniciales, las alegorías simbólicas, los ritos, mitos y
ceremonias (Prada, 1996).

El reconocimiento y valorización social indígena llevada a cabo en el ámbito nacional, con la venia
de los gobiernos de turno que encararon las coyunturas de movimientos y demandas indígenas más
relevantes, reafirma que los pueblos originarios tienen el derecho al territorio y no solamente a la
tierra. Sin embargo, pese a que el Artículo 171 de la actual CPE reconoce los derechos sociales y
económicos de los pueblos indígenas relativos a su territorio cultural, estos quedan subordinados a los
del Estado cuando enuncia que no deben ser contrarios a este mismo texto constitucional.

El diálogo y debates de la Asamblea Constituyente deben considerar seriamente estos aspectos


conceptuales –cuya trascendencia va más allá de lo meramente teórico y semántico– debido al valor
preponderante que adquiere desde la visión étnica.

Los elementos temáticos que podrían generar discusiones y dificultar el logro de consensos son:

a. La definición de espacios geográficos vitales compatibles con usos y costumbres tradicionales


de cada grupo étnico en particular. Sobre todo en pueblos indígenas y originarios de las regiones
subtropical, tropical y amazónica de Bolivia que, según las investigaciones disponibles,

237
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

requieren de territorios con extensiones considerables para lograr una expresión plena de sus
formas de vida, lo que podría generar tensiones –y de hecho las hay– en el proceso de
saneamiento de tierra, con énfasis en la dotación y titulación del derecho propietario.

b. Confrontaciones sociales por el derecho de acceso y aprovechamiento de los recursos naturales


existentes en los territorios indígenas, que complementaría o sería una derivación del anterior
punto.

c. Tensiones inherentes a una aparente desigualdad en el trato a los pueblos indígenas.

d. Integración de los territorios indígenas, respetando todos los aspectos propios de cada grupo, al
proceso de planificación y ordenamiento territorial, a la dinámica económica/productiva y al
funcionamiento estatal.

3. La estructura institucional estatal responsable de la Ley INRA. No se puede negar y menos intentar
ocultar las deficiencias, limitaciones e irregularidades que han caracterizado el desempeño del
Instituto Nacional de Reforma Agraria, instancia dependiente del Estado responsable de aplicar el
Régimen Agrario con énfasis en el saneamiento y titulación de tierras y de la Superintendencia Agra-
ria, cuya función y desempeño mantuvo un bajo perfil protagónico que, en silencio o indiferencia,
aportó al desempeño del INRA. La conformación y funcionamiento de esta institución demandó una
inversión económica considerable, en buen grado no justificable por los productos obtenidos a la
fecha. La readecuación requiere cambios profundos que involucran al escenario estatal (como respon-
sable de la misma), así como en el ámbito social (como demandantes o interesados en la dotación,
saneamiento y titulación de tierras). Proponer la descontinuación de este proceso (con más de diez
de antigüedad), no llegaría a solucionar los problemas atribuibles a esta estructura estatal, hecho que
merece una discusión profunda y coherente en el seno de la Asamblea Constituyente.

4. Políticas de desarrollo nacional vinculadas a la tierra y territorio. Este elemento, de poca o ninguna
consideración en las propuestas revisadas, conlleva en realidad, importantes connotaciones sobre el
problema de tierra y territorio de Bolivia. De hecho, en varios períodos gubernamentales que se
sucedieron durante los 30 años transcurridos, las políticas de desarrollo económico del país promo-
vieron importantes escenarios de conflicto de tierras que dieron lugar, además, a problemas ambien-
tales regionales y locales. Los niveles incrementados del latifundio, minifundio y los sin tierra, tienen
que ver, en alguna medida, con dichas políticas. Sin embargo, en lo que a proposiciones
constitucionales se refiere, puede asumirse un vacío preocupante, si no merece un trato pertinente en
la Asamblea Constituyente.

5. Latifundio y minifundio. Estos temas serán, sin lugar a dudas, motivo de arduas discusiones en la Asam-
blea Constituyente, debido a que en ellas se reflejan muchos errores y deficiencias atribuibles a la función
estatal en la administración y fiscalización de la tierra y el territorio. Su solución demanda el mayor nivel
de objetividad, equidad, respeto y concientización en torno a todos los actores inmersos en ambas
problemáticas, reconociendo las coyunturas históricas contemporáneas que influyeron en el escenario.

6. Áreas protegidas. En la actualidad, la determinación y administración de áreas protegidas refleja una


problemática compleja que articula aspectos relativos a la tierra/territorio, aspectos etnoculturales y
aspectos relativos al aprovechamiento ilegal de recursos naturales. En lo que se refiere al tema de
tierras el problema se enraíza en la existencia de asentamientos humanos antes de la declaración de
áreas protegidas. Las limitaciones y condicionantes normativas impuestas a estas poblaciones a un
inicio, motivo tensiones y enfrentamientos que derivaron, por lo general, en el deterioro de estas áreas
de gran valor ecológico. En este contexto surgen dos situaciones contrarias: por un lado el derecho

238
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

que tienen estos asentamientos poblacionales de acceder a las mismas oportunidades y medios para
poder desarrollarse; y por otro la necesidad de conservar y proteger estos ecosistemas que representan
la megadiversidad natural de Bolivia.

2. Medio Ambiente

Tendencia 1

En esta tendencia se presentarán los consensos agrupando a los actores según subtemas y enfoques
dentro de cada uno. Esto se debe a que en los pocos consensos identificados entre actores propo-
nentes, pese a prevalecer un mismo argumento esencial, se introducen matices que modelan
enfoques primarios aparentemente distintos.

Por otro lado, varios de los consensos en cuestión no definen una ruta tendencial aglutinante, sino
que se constituyen en argumentos comunes a unos pocos actores. Pese a ello merecen una consi-
deración especial ya que pueden asumirse como puntos de partida que al interior del debate y
deliberaciones de la Asamblea Constituyente facilitarían el logro exitoso de consensos.

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
Fundamento esencial Enfoques prioritarios de
divergencia

Derechos y Acceder y/o vivir en un ambiente sano y Noción de derecho integral que LIDEMA, SERNAP,
deberes de las libre de contaminación, se presenta articula criterios de calidad PODEMOS,
personas como una noción fundamental de los ambiental en general; uso de Organizaciones Indígenas,
derechos de las personas. Por otro lado, recursos naturales; y Originarias, Campesinas y
aunque en menor nivel de priorización, participación social en la Colonizadores hacia la
el cuidado y protección del medio gestión ambiental. Asamblea Constituyente,
ambiente sustenta la noción PRODENA.
fundamental sobre deberes. Ambas
nociones adquieren particularidades Noción de derecho limitado a CIOEC, OICH,
específicas relacionadas y/o afines con la calidad ambiental (ambiente Organizaciones Indígenas,
los contextos integrales de cada sano, saludable no Originarias, Campesinas y
proponente, pero que comparten la contaminado). de Colonizadores hacia la
misma esencia. Asamblea Constituyente,
UNIBAMBA.

Funciones del Este subtema es abordado por pocos Función limitada a garantizar Organizaciones Indígenas,
Estado actores, a diferencia del primero, los derechos de las personas. Originarias, Campesinas y
denotando al mismo tiempo un vacío Para algunos actores, la función de Colonizadores hacia la
temático. Sin embargo, su principal del Estado tiene que Asamblea Constituyente.
consideración en este escenario ver con el cumplimiento de lo
tendencial obedece a la consideración que consideran derechos de las
que prevalece hacia la figura del Estado personas relativos al medio
en torno a al medio ambiente nacional. ambiente.
Ciertamente, existe consenso sobre la
función de fiscalización ambiental que Función integral del Estado que PODEMOS,
recae sobre la función del Estado, pero integra la garantía de los Organizaciones Indígenas,

239
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
bajo dos enfoques divergentes. derechos de las personas; roles Originarias, Campesinas y
normativos y de fiscalización de Colonizadores hacia la
ambiental con un fundamento Asamblea Constituyente,
amplio de aplicación; y roles PRODENA.
específicos inherentes al
aprovechamiento de recursos
naturales.

Modelo de Las propuestas que abordan lo relativo Enfasis en un modelo de SERNAP, MNR
desarrollo al modelo de desarrollo que debería desarrollo de corte económico
adoptar Bolivia partiendo de un enfoque productivo, al que se integra de
ambiental, tienen como eje articulador forma poco clara, el criterio de
común la noción de sostenibilidad, sostenibilidad.
relacionado al aprovechamiento de
Propuestas alineadas con el
recursos naturales en general. Sin Organizaciones Indígenas,
modelo de Desarrollo
embargo, emergen dos enfoques Originarias, Campesinas y
Sostenible. El concepto de
prioritarios que definen enfatizaciones de Colonizadores hacia la
dicho modelo aparece, en
particulares a la noción de Asamblea Constituyente,
mayor o menor grado, como
sostenibilidad. Representaciones
fundamento de referencia
Indígenas Originarias,
teórica de estas propuestas.
LIDEMA, PRODENA, Mesa
CARITAS Cochabamba.

En lo que se refiere a los recursos naturales, el análisis de las propuestas que tocan este subtema
Recursos permitió establecer tres aspectos que concentran el interés de los actores: el aspecto relativo al
naturales dominio y derechos sobre los recursos naturales; deberes de las personas en torno a los recursos
naturales; y deberes del Estado.

Dominio y En todas las propuestas emerge la El Estado como titular del MNR, ADN, Mujeres a la
derechos sobre noción relativa a la titularidad del dominio sobre los recursos Asamblea Constituyente,
los recursos dominio sobre los recursos naturales, naturales, con atribuciones de LIDEMA, PRODENA, Mesa
naturales reflejo, en buen grado, de la necesidad ejercerlo con plenitud. CARITAS Santa Cruz,
por establecer y delimitar los aspectos UNIBAMBA
implícitos en dicho dominio y la forma
La sociedad boliviana como
de ejercerlos. Al respecto, pese a que las SERNAP, Organizaciones
titular del dominio sobre los
propuestas comparten el fundamento Indígenas, Originarias,
recursos naturales. Enfoque que
básico de esta noción, emergen dos Campesinas y de
agrupa a las posiciones de
enfoques divergentes. Colonizadores hacia la
generalización societal y
Asamblea Constituyente,
aquellas de particularización
Ayllus La Paz, Federación
etnocultural (propuestas
Departamental de Mujeres
indígenas).
Campesinas Tarija
“Bartolina Sisa”.

Deberes y Las propuestas que abordan este subtema proponen referencias que SERNAP, PODEMOS,
atribuciones del –pese al grado de divergencia de enfoques prioritarios– posicionan al CSUTCB, Mujeres a la
Estado sobre los Estado como el sujeto primario en torno al cual giran las Asamblea Constituyente,
recursos responsabilidades de fiscalización y regulación de los recursos LIDEMA, PRODENA, Mesa
naturales naturales en general. Esta referencia asume un nivel significativo de CARITAS Santa Cruz, Mesa
consenso entre actores proponentes, articulado a una contradicción en CARITAS Cochabamba,
torno al principio e implicancias del dominio sobre los recursos Nación URU.

240
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
naturales que incluye dos enfoques prioritarios divergentes basados en un
fundamento común.

El punto crítico al que apuntan todas las propuestas tiene que ver con
ejercicio del dominio sobre los recursos naturales, que se plasma en el
derecho a su aprovechamiento. Ciertamente, el beneficio proporcionado SERNAP, Nación
Deberes y por dicho aprovechamiento, reluce o denota algún grado de alusión en Kallawaya, OICH, Mujeres
derechos de las todas las propuestas. Por otro lado, pese a las enfoques de parcialización en la Asamblea
personas sobre radical (sobre todo en las propuestas indígenas), hay consenso en torno a Constituyente,
los recursos que los derechos de las personas se basan en el acceso y Organizaciones Indígenas,
naturales aprovechamiento de recursos naturales. Originarias, Campesinas y
de Colonizadores hacia la
Asamblea, Mesa CARITAS
Santa Cruz, Nación URU,
COAP, UNIBAMBA.

Régimen Al margen de la variabilidad de enfoques prioritarios identificados en SERNAP, PODEMOS,


Ambiental todas las propuestas que consideran este subtema, existe consenso en Organizaciones Indígenas,
torno a la necesidad e importancia que tiene la definición de un Originarias, Campesinas y
fundamento constitucional que respalde el diseño y aplicación de un de Colonizadores hacia la
Régimen Ambiental para Bolivia, ya sea con referencias más elaboradas y Asamblea, LIDEMA,
fundamentadas (actores institucionales con dominio del tema), mediante PRODENA, Mesa CARITAS
referencias que expresan hechos de la realidad (propuestas de Santa Cruz, Mesa CARITAS
organizaciones sociales en general), o nociones específicas que aluden a Cochabamba, UNIBAMBA.
criterios reglamentarios y normativos.

Elementos de discusión

a. Régimen ambiental. Bolivia cuenta con un régimen ambiental cuya plataforma base es la Ley
Nº 1333 de Medio Ambiente y sus reglamentos anexos como instrumentos operativos. De este
régimen se derivaron una serie de iniciativas que van de lo institucional, estatal, departamental
a lo municipal. Ciertamente algunos municipios desarrollaron reglamentos ambientales propios,
en el intento de acomodar de manera más específica estos instrumentos normativos a sus
realidades contextuales. El departamento de Cochabamba es el mejor ejemplo sobre el particular
al tener en aplicación un Reglamento Ambiental Municipal. Igualmente se desarrollaron otros
instrumentos sectoriales como los reglamentos ambientales de la minería (RAAM) y del sector
industrial manufacturero (RASIM), para normar rubros productivos específicos, que en alguna
medida posibilitaron descentralizar un tanto más la gestión ambiental y mejorar su aplicabilidad.

Pese a las deficiencias de texto y de operativización observables en esos instrumentos


normativos, el problema real no radica en una falta de los mismos sino de estrategias eficientes
para lograr su aplicación, en tanto el primer aspecto sea subsanable. Una situación tangible
sobre el hecho tiene que ver con la total ausencia de políticas ambientales de carácter transversal
a la planificación del desarrollo nacional1, cuya influencia negativa sobre el régimen ambiental
se manifiesta en niveles incipientes de aplicación y cumplimiento.

1 La Ley Nº 1333 de Medio Ambiente establece la obligatoriedad que tiene el Estado en la definición de una política ambienta nacional de aplicación irrestricta.

241
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

b. Pluriculturalidad. Los pueblos indígenas tienen una noción muy particular de lo que es el medio
ambiente y de los principios fundamentales de la biodiversidad compatible con los
requerimientos de sus formas de vida tradicionales. La propuesta sobre el particular precisa, de
manera concreta, que la temática ambiental debería considerar la dimensión pluricultural de la
sociedad boliviana en el ámbito de la gestión ambiental en particular.

c. Uso del suelo. De todas las mociones propuestas en el tema específico de Medio Ambiente
resalta una de iniciativa indígena, que remarca la importancia de compatibilizar el uso del suelo
con la conservación ambiental. La consideración conlleva, de hecho, un fundamento profundo,
toda vez que un porcentaje importante de la problemática ambiental de Bolivia, se desprende
de los modos en que se da el uso actual del suelo en particular con repercusiones relevantes
sobre ecosistemas en general.

d. Esquema institucional de fiscalización ambiental. No hay duda que el Estado debe asumir y
desempeñar el rol de fiscalización ambiental. Ciertamente, la estructura en vigencia (aunque
poco operativa) refleja un grado aceptable de pertinencia e idoneidad técnica. Las deficiencias
funcionales tienen que ver con el reducido apoyo estatal para el desarrollo de sus actividades,
la insipiente coordinación intra e interinstitucional y la ausencia de instancias de representación
de la sociedad en los espacios de planificación, control y definición de políticas ambientales
(según establece la actual CPE a través de los CODEMA). Este último aspecto podría concentrar
buena parte del debate de la AC cuando se aborde el tema en cuestión.

e. Educación e información ambiental y participación ciudadana en la gestión ambiental. Esta


moción de referencia propositiva tiene mucha pertinencia para el escenario del Régimen
Ambiental y de la Gestión Ambiental en particular. Al respecto, dos de los factores que aportaron
a la incipiente vigencia de la normativa ambiental son: la desinformación por parte de la
población en general (que tiene que ver con difusión y educación ambiental), así como la
ausencia de control social en los espacios de aplicación por parte del Estado.

f. Derechos y deberes de las personas relativas al medio ambiente. Este subtema denota un
consenso mayoritario entre proponentes, que parte de una noción fundamental: “El derecho
que tiene o debería tener toda persona, de acceder y/o disponer de las condiciones ambientales
ideales que permitan su subsistencia y desarrollo”. Sin embargo, surgen dos situaciones
correlativas que deberán ser analizadas cuidadosamente. Por un lado se encuentra la
interrogante que emerge en torno a la definición de lo que es un ambiente ideal para una
población con visiones sesgadas por la dimensión pluricultural. Por otra parte, la definición de
límites a los derechos de las personas tomando en cuenta este aspecto de carácter
condicionante.

g. Funciones del Estado relativas al Medio Ambiente. La importancia de este elemento se enfoca
a la necesidad de establecer con claridad, los principios y criterios fundamentales que deberían
normar el accionar estatal, en torno a la fiscalización ambiental, la delimitación de funciones
y atribuciones de autoridad nacional y la garantía de participación social en espacios limitados
por consenso entre partes.

h. Modelo de desarrollo. La preocupación en torno a este posible elemento de debate se concentra


en la forma cómo se maneja y adopta una base teorética con valor de corriente ideológica
mundial, a un contexto nacional tan variado y complejo como el de Bolivia, más aún cuando
la redacción de propuestas refleja un carácter altamente reproducible del texto original con
pocos visos de objetividad respecto a la concatenación de lo conceptual con lo contextual real.

242
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

Es importante aclarar que la aplicación del Modelo de Desarrollo Sostenible aún no cuenta con
evidencias tangibles de aplicaciones exitosas a nivel mundial. Se observan importantes avances,
pero también un gran número de obstáculos que demuestran la poca viabilidad del modelo
para adecuarse al numeroso abanico de contextos sociales, culturales, económicos e incluso
geográficos, visibles en el conjunto de naciones del planeta. El objetivo de asimilarlo a nivel
constitucional, debería reflejarse en el desarrollo de elementos que faciliten la generación de un
modelo de desarrollo sostenible con identidad nacional.

i. Recursos naturales. Pese a existir varias referencias propositivas sobre este subtema, una
característica horizontal se refleja en la falta de entendimiento entre el significado de Estado y
Nación cuando se habla del dominio sobre los recursos naturales. Se trata quizás de un mero
hecho de confusión, que sin embargo podría generar una serie de ambigüedades en la definición
de consensos. Partiendo de este análisis, los posibles elementos de tensión en los que derivaría
incluye el derecho de acceso y aprovechamiento de recursos naturales considerando las
características de los intereses priorizados por cada grupo societal a nivel regional; la influen-
cia de la tenencia y derecho sobre la tierra/territorio sobre el aprovechamiento de recursos
naturales; y los roles del Estado en la fiscalización, planificación y conservación de estos
recursos considerando los dos primeros escenarios.

3.Biodiversidad

Sobre este tema específico, pese a existir propuestas que consideran tres componentes de la subte-
matización, se refleja un evidente vacío en otros subtemas de mucha importancia para el contexto
actual de la Biodiversidad en Bolivia, como por ejemplo, el manejo y aprovechamiento de la
biodiversidad, la agrobiodiversidad y los espacios de interacción entre la diversidad natural y
cultural.

a. Escenario de tendencias sobre Biodiversidad

Sobre este escenario cabe puntualizar dos aspectos de relevancia: un vacío temático que se
refleja en el reducido nivel de consideración del tema en cuestión con una débil configuración
tendencial; los subtemas que sustentan dicha configuración obedecen a preceptos analíticos
relativos al valor de la biodiversidad como insumo aprovechable2, omitiendo valores y atributos
naturales que expresan su verdadera importancia.

2 Las mociones relativas al aprovechamiento de recursos de la biodiversidad confirman esta afirmación.

243
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

SUB–TEMAS ANÁLISIS ACTORES

CONSENSOS
Fundamento esencial Enfoques prioritarios de
divergencia

Importancia de la Al margen de los enfoques que Noción de orden nacional LIDEMA, SERNAP, OICH,
Biodiversidad manifiestan la importancia de la colectivo. Que considera a la Organizaciones Indígenas,
Biodiversidad en cada propuesta que lo sociedad en su conjunto, Originarias, Campesinas y
aborda, emerge un nivel significativo de puntualizando en criterios de de Colonizadores hacia la
claridad al respecto, que permite valoración relativos al desarrollo. Asamblea, PRODENA,
rescatar un fundamento consensual, que Mesa CARITAS Santa Cruz,
propone un debate entre dos enfoques UNIBAMBA.
prioritarios divergentes.
Noción de orden sectorializado. Organizaciones Indígenas,
Enfoque sustentado por los Originarias, Campesinas y
pueblos indígenas y originarios, de Colonizadores hacia la
en su mayoría circunscritos a Asamblea.
sus territorios y con definiciones
no muy claras.

Principios La conservación y fiscalización de la Biodiversidad constituyen los SERNAP, PODEMOS,


fundamentales, fundamentos de consenso entre nociones propositivas sobre el particular. Organizaciones Indígenas,
normativos y De la misma forma, la función y responsabilidad para cumplir estos Originarias, Campesinas y
reglamentarios, mandatos, denota una tendencia aún opaca de consenso en torno a la de Colonizadores hacia la
deberes y figura del Estado. Asamblea, CIOEC,
atribuciones del LIDEMA, PRODENA,
Estado relativos a UNIBAMBA.
la biodiversidad
nacional

Áreas protegidas Las referencias propuestas en torno a las áreas protegidas, pese a la SERNAP, PODEMOS,
variabilidad de criterios fundamentales que las sustentan, tienen como eje OICH, LIDEMA
articulador de consensos, la necesidad e importancia inherente a su Organizaciones Indígenas,
existencia, conservación y protección, que se respalda en una suerte de Originarias, Campesinas y
nociones que precisan los varios ámbitos de importancia que tienen. de Colonizadores hacia la
Asamblea, PRODENA.

b. Elementos de debate y discusión sobre el tema específico Biodiversidad

– Diversidad cultural y biodiversidad. Un pilar fundamental de la pluriculturalidad nacional se


plasma en la relación armónica ser humano/naturaleza. Esta concepción es fundamental para
todos los pueblos indígenas, lo cual incorpora Tierra/Territorio.

– Amenazas a la biodiversidad natural. Pese a las amenazas que pesan sobre la biodiversidad
nacional no se mencionan en las propuestas los mecanismos para la conservación del medio
ambiente.

– La biodiversidad agropecuaria típica nacional. La biodiversidad no solo se caracteriza por


incluir especies naturales endémicas sino también especies de uso agrícola consideradas
como típicas y/o autóctonas. Las más de 2000 especies de tubérculos existentes en la época
del incario (ahora solo 700, en su mayoría en banco de germoplasma), denotan la gran

244
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

importancia que tiene este tipo de biodiversidad. El ingreso de organismos genéticamente


modificados (más conocidos como transgénicos) es una amenaza para la biodiversidad,
principalmente en lo que se refiere a especies agrícolas, debido a que promueven la pérdida
paulatina de los recursos autóctonos y con ello un vasto conocimiento tradicional
desarrollado en torno a su manejo y producción.

– Manejo y aprovechamiento de la biodiversidad nacional. Este tema debería abarcar la


planificación de su aprovechamiento, precisando en las repercusiones que tiene sobre el
equilibrio natural del ecosistema y de flora y fauna silvestre en particular.

– Tierra/Territorio y Biodiversidad. La distribución, formas de uso y planificación de la


tierra–territorio fueron, desde hace mucho, causantes de la degradación de los ecosistemas.
Debe puntualizarse en este momento que los riesgos para la continuidad indefinida de los
componentes de la biodiversidad no recaen tanto en su uso intensivo (caza, pesca, etc.),
sino, por el contrario, en la alteración de ecosistemas de los que depende su existencia y en
las necesidades económicas de la población.

V. CONCLUSIONES

El eje temático articuló de manera pertinente los tres temas específicos, de los cuales tierra y
territorio son parte del actual debate nacional con mayor fuerza.

Sin embargo, en las propuestas, el tema tierra/territorio se presenta bajo dos visiones opuestas. Una primera
visión pretende negar la injusticia, inequidad y exclusión que ha primado en la normativa para el acceso
y tenencia de la tierra desde hace décadas. En el lado extremo se encuentra el enfoque que da continuidad
a los numerosos movimientos sociales que buscan la reivindicación social frente a estos hechos.

El contexto del tema específico de Medio Ambiente refleja la importancia que tiene la raíz constitucional
para otorgar validez y legitimidad al componente normativo. De hecho, el debate nacional sobre este
tema no radica tanto en la falta de instrumentos normativos y reglamentarios específicos, sino en la
ausencia de un principio fundamental que motive su aplicación y cumplimiento colectivo. De la misma
forma, la necesidad de definir derechos y obligaciones de orden constitucional relativos al medio
ambiente. La mayoría de las propuestas deja al descubierto importantes vacíos teórico/conceptuales que
debilitan el tratamiento del tema. Sin embargo, un aspecto que resalta, en todo momento, tiene que ver
con las tensiones entre lo hegemónico gubernamental y la apertura hacia lo social participativo en el
ejercicio de la dimensión estatal. Ciertamente, las propuestas conservadoras adoptan el primer enfoque
y el planteamiento de reforma total indígena campesino el segundo, observándose como un elemento de
profundo debate para la Asamblea Constituyente.

Finalmente, el tema específico de Biodiversidad, además de reflejar un importante vacío de propuestas


y sugerencias de análisis constitucional, evidencia la necesidad de ampliar su conocimiento por parte de
sus proponentes. Los criterios sobre el valor biológico de la biodiversidad se encuentran por debajo de
la importancia que tiene para los fines del desarrollo humano, concentrando el interés en aspectos
relacionados con su aprovechamiento y dominio originario, más que en su conservación efectiva.

Al respecto, las propuestas de las representaciones indígenas tienen una postura bastante clara sobre el
valor de la biodiversidad en todos los aspectos de su estructura social y no solamente en la dimensión
económica.

245
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

ANEXO

SERVICIOS AMBIENTALES

FOBOMADE
Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo

El tema de servicios ambientales se enmarca en preceptos manejados por las teorías


económicas neoclásicas especializadas que han dado origen a la Economía Ambiental.

A partir de lo que se considera un hecho básico de la economía: la escasez de recursos frente


a las múltiples y crecientes necesidades, la Economía Ambiental establece que el instrumento
de asignación de recursos más eficiente es el mercado, porque en él, los agentes económicos
contribuyen a maximizar el Beneficio Social. El mercado competitivo supone la atomización
de las unidades económicas, la libre entrada y salida, información perfecta y ausencia de
distorsiones.

Sin embargo, las mismas teorías reconocen que el mercado no es perfecto, que presenta
imperfecciones, distorsiones que determinan costos sociales en el análisis costo beneficio.
Así, de acuerdo a la Economía ambiental, los problemas ambientales y de gestión de recursos
naturales obedecen a las siguientes fallas de mercado:

a) Existen bienes públicos que son de libre acceso (recursos comunes)


b) Existen externalidades, es decir actividades que algunas personas desarrollan y que afectan
el bienestar de otras, de las cuales las primeras no se responsabilizan
c) Existen fallas de información

Por lo tanto, a partir del análisis de los postulados de la teoría neoclásica económica, la
economía ambiental asume que esos problemas ambientales y de gestión de recursos pueden
identificarse y solucionarse con metodologías de mercado, como la aplicación del análisis
costo-beneficio a los bienes “libres” que integran el medio ambiente. Para ello, requiere que
esos bienes libres sean valorados, ya sea implantando la propiedad y el mercado sobre ellos
o simulando dicho mercado, con el objetivo de asignarles valores teóricos, apoyados sobre
diferentes cálculos que configuran los métodos propuestos de valoración económica de
bienes y servicios ambientales.

Bajo este enfoque se dice que hay bienes cuyos precios no expresan lo que realmente valen,
ya que en su precio no se toma en cuenta algunos costos: por ejemplo no contemplan el
costo de tratamiento de aguas residuales que se utilizó en su elaboración (porque tampoco
se les hace ningún tratamiento) que tampoco contemplan (no se subsanan) en el proceso de
producción, generando así una serie de “externalidades” que perjudicarán a otras personas
(por ejemplo los vecinos afectados por gases o agricultores que usan esas aguas residuales,
cuyos sembradíos se contaminan, etc.). En ese entendido la economía ambiental propone que
para corregir tales “fallas” deberían internalizarse esos costos, a través de distintos
procedimientos.

También se dice que algunos bienes (como son algunos recursos, un bosque, ecosistemas o
funciones de los mismos), no tienen precio, por lo que hay que asignárselos, de tal manera
que puedan ser “valorados”. Para ello han elaborado diferentes métodos, entre ellos, la
“Valoración Contingente”, el “Método de Costo de Viaje”, “Precios Hedónicos”, “Método

246
de Reemplazo”, etc. Estas metodologías logran asignar precios a recursos mediante métodos
directos e indirectos, solucionando el “impase”.
La economía ambiental y la economía de los recursos naturales, parten del supuesto que
toda “externalidad” puede recibir una valoración monetaria. Extiende por lo tanto la lógica
de la economía más allá del mercado. En otras palabras, su proposición consiste en ampliar
ecológicamente el mercado. Pero los agentes económicos valoran de manera arbitraria los
efectos irreversibles e inciertos de las acciones actuales sobre las generaciones futuras.

La principal crítica desde la perspectiva de la Economía Ecológica , es que no se puede poner


un límite a la producción que sea incontestable, desde el mercado, porque no es posible
conocer los “costos externos marginales”. La alternativa desde la economía ecológica es
poner el límite a las emisiones o a la producción desde fuera de la economía, a partir de un
debate científico-político de evaluación social.

FUNCIONES AMBIENTALES VS. FUNCIONES ECOLÓGICAS

La conceptualización de los “servicios ambientales”, su valoración y posterior titulación


extrapola ciertos conceptos de la ecología a la economía. De acuerdo a Barzev (2000),
(citando a Hueting et al 1997), las funciones ambientales son los posibles usos de la
naturaleza por los humanos y los servicios ambientales son las posibilidades o el potencial
a ser utilizado por los humanos para cualquier fin. Ello se complementa con la definición de
bien ambiental, aquel producto de la naturaleza directamente aprovechado por el ser
humano.

Pero existe una diferencia fundamental entre la definición de los servicios ambientales con
las funciones ecológicas de los ecosistemas. La función ecológica de un ecosistema es un
criterio biológico, e incluye entre otras:

• Asegurar la continuidad evolutiva de las poblaciones biológicas


• Mantener los procesos ecológicos, como son la sucesión ecológica (desde comunidad
pionera a clímax), el ciclo de nutrientes, el equilibro de las redes tróficas.
• Proveer diversidad de sitios y rutas a lo largo de las cuales se llevan a cabo
interacciones entre los componentes vivos y de estos con los componentes abióticos
de los ecosistemas (agua, suelo, aire, etc.).
• Proveer de hábitat y nichos ecológicos a la flora, fauna y micro organismos.
• Mantener la estructura de los ecosistemas, incluyendo la estratificación, su
bioarquitectura, etc.
• Mantener la interacción con otros ecosistemas, a través por ejemplo de transportar y
reciclar sedimentos que mantienen humedales y zonas estuarias.
• Proveer refugios para especies migratorias.

El concepto de funciones o servicios ambientales, pertenece al ámbito de la economía


ambiental. Constanza (1998) identifica los siguientes servicios ambientales:

• Regulación de gases atmosféricos


• Regulación climática, especialmente de los gases que producen efecto invernadero
• Protección contra desastres ambientales, por ejemplo control de inundaciones,
tormentas, ciclones por la presencia de vegetación.
• Provisión de agua a través de su retención y almacenamiento.
• Control de la erosión, prevención de la pérdida de suelo por el viento, agua y
escorrentía, etc.

247
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

• Formación de suelo, por medio de la acumulación de material orgánico.


• Ciclo de nutrientes, incluyendo fijación de nitrógeno y otros químicos importantes.
• Tratamiento de desechos, control de la contaminación.
• Polinización, provisión de polinizadores para favorecer la reproducción de poblaciones
de plantas.
• Control biológico, usando los enemigos naturales de pestes.
• Producción de alimentos, por ejemplo animales de caza, pesca.
• Materia prima para obtener fibras, combustibles.
• Recursos genéticos para obtener nuevas medicinas, cosméticos, semillas, etc. Los
recursos genéticos pueden ser objeto de propiedad intelectual individual, a favor de
empresas transnacionales.
• Recreación, sobre todo con fines de ecoturismo.

La Economía Ambiental ve a la naturaleza con una lógica de “capital”. Describe como


“capital natural” al stock de materiales e información que existe en la naturaleza y como
“servicios ambientales” al flujo de materiales, energía e información del stock del capital
natural, combinado con capital humano o manufacturado para el bien humano (Constanza,
et al 1998).

Esto ha creado una nueva generación de instituciones y puestos de trabajo para un creciente
numero de profesionales deseosos de trabajar haciendo investigación, certificación y
administración de servicios ambientales. Algunos consultores prestan servicios en las oficinas
de las Naciones Unidas y hacen lobby en las reuniones de negociación de los convenios
sobre cambio climático, biodiversidad y otros. (Acción Ecológica, 2003).

En este marco, se proponen soluciones de mercado para la conservación de la biodiversidad.


En julio del 2002, fue presentado a la Dirección General de Biodiversidad el anteproyecto
de Ley de Servicios de la Diversidad Biológica, el cual establece las siguientes definiciones:

• Servicios Ambientales: aquellos beneficios que obtiene la sociedad como efecto de la


existencia o de los procesos naturales de la diversidad biológica (absorción de carbono,
protección de cuencas, actividades recreacionales, ecoturismo, etc.). Y actualmente se
encuentran amenazados por la destrucción y degradación de la naturaleza. (Por lo que
en el proyecto mencionado :) “la Ley otorga al titular del derecho un interés económico
que lo incentiva a evitar la destrucción y degradación de la naturaleza y realizar
acciones para el mantenimiento de dichos servicios.”

• Entiende por sostenibilidad el mantenimiento de la “vitalidad” de los procesos de los


recursos de la biodiversidad.

• Por “participación de la comunidad” que las poblaciones vecinas a los proyectos de


aprovechamiento comercial y sostenible de la biodiversidad se “sientan” partícipes y
beneficiarios de los mismos.

• El proyecto de ley establece mecanismos que posibilitan a los particulares el acceso,


ejercicio y extinción de derechos sobre la diversidad biológica en cuanto a servicios
ambientales, vida silvestre y recursos genéticos, estableciendo mecanismos de licencias
con el fin de realizar estudios de aprovechamiento comercial de servicios de la
biodiversidad biológica y de la Vida Silvestre, mecanismos de concesión, para el
aprovechamiento comercial de los servicios ambientales y de la vida silvestre y el
mecanismo de contrato para el Acceso a los Recursos Genéticos.

248
TERRITORIO, MEDIO AMBIENTE Y BIODIVERSIDAD

• De acuerdo al proyecto mencionado: “La ley se constituye en un importante instrumento


que vuelve la riqueza de diversidad biológica que tiene el país en un capital para los
bolivianos, convirtiéndose de esta manera en un importante instrumento para
conservación y mejoramiento de esta riqueza, la generación de empleos y la lucha
contra la pobreza”. (Servicios Ambientales S.A.. Exposición de motivos. Anteproyecto de
Ley de Regulación de l Servicios de la Diversidad Biológica, julio 2002).

BIONEGOCIOS O BIOCOMERCIO

Paralelamente en la misma fecha, otro consultor entregaba el “Diagnóstico sobre el


Biocomercio en Bolivia y Recomendaciones para la puesta en marcha del Programa Nacional
de Biocomercio Sostenible”, enmarcado en la Iniciativa Biotrade de la UNCTAD.

“El Programa Biotrade combina el desarrollo económico con la conservación de la


biodiversidad, dándole así un contenido económico concreto al Convenio sobre Diversidad
Biológica; ayuda a promover el desarrollo de mercados locales así como estrategias y
regulaciones para guiar las fuerzas del mercado; incita a los países en desarrollo a colocar
productos y servicios derivados de la biodiversidad en los mercados nacionales e
internacionales a través del sector privado y a canalizar parte de los beneficios obtenidos
hacia los actores locales, incluyendo las comunidades indígenas; apoya a los países en
desarrollo en su empeño por aprovechar los mercados emergentes a nivel mundial para
productos y servicios derivados de la biodiversidad”.
“Entre la gran diversidad de actores privados involucrados en el aprovechamiento de los
recursos biológicos, se destacan tres grupos principales: empresas privadas, comunidades
indígenas y/o locales y ONG´s. Se considera que las empresas privadas asumirán el rol central
en la implementación del Programa, por su carácter proactivo e innovador y su capacidad
comercial, que son los elementos considerados como fundamentales para iniciar bionegocios
sostenibles con recursos naturales”.

Entre los bienes o productos se destacan los siguientes:

• Los parientes silvestres o nativos de cultivos domesticados comerciales ya conocidos,


tales como el maíz, patata o papa, yuca, maní por ejemplo.
• Las plantas medicinales, por la gran variedad de especies con características
taxonómicas adecuadas, encontradas en los estudios preliminares.
• Las plantas ornamentales.
• Las plantas nativas comestibles, como hongos, frutos silvestres, hojas, tallos y otros
componentes vegetales.
• Las plantas aromáticas y especies nativas, para su utilización en la industria cosmética
y alimenticia.
• Los animales silvestres y los productos derivados como pelajes, resinas, almizcles, etc.,
que se pueden utilizar también en diversas industrias.
• Los recursos genéticos, utilizados con fines de investigación y procesos industriales.

Por su parte, los servicios ambientales derivados de la diversidad biológica y más


específicamente, del aprovechamiento sostenible de las funciones ecosistémicas de esta
diversidad, destacándose:

• El secuestro de carbono y otras funciones de mitigación/adaptación al cambio


climático.

249
• La regulación del ciclo hidrológico y protección de cuencas.
• La prevención de la desertización y el resguardo de seguridad alimentaria.
• El aprovechamiento de los valores estéticos de los ecosistemas, incluyendo aquellos
necesarios para el ecoturismo y las actividades conexas”. (Ministerio de Desarrollo
Sostenible Planificación. Diagnóstico sobre el Biocomercio en Bolivia, julio 2002).

SERVICIOS AMBIENTALES O PRIVATIZACION DE LA BIODIVERSIDAD

La “venta de servicios ambientales” se ha convertido en el nuevo paraguas conceptual para


justificar la mercantilización y privatización de servicios y recursos básicos, socavando
valores culturales y éticos, principalmente entre las comunidades indígenas y campesinas. Su
origen se ubica en el reconocimiento y deformación del análisis que propone la economía
ecológica de los desequilibrios que ha creado el modelo de libre mercado por la destrucción
ambiental y el abuso de los recursos naturales con la consiguiente erosión cultural.

Bajo el concepto de “venta de servicios ambientales” se está llevando a organizaciones y


comunidades a caer en esta nueva trampa de mercado, con la esperanza de obtener alguna
fuente de recursos, convirtiéndolas en mercaderes de los recursos y conocimiento, con el
agravante de que en un mercado competitivo no todos podrán participar. Así, se crearán
nuevas fuentes de conflictos, dentro y entre comunidades, en la carrera por llegar primero a
vender a su nombre los recursos y conocimientos colectivos. En realidad, en lugar de
reconocer el hecho de que las comunidades realizan verdaderamente un manejo sustentable
de sus recursos y territorio y en consecuencia, fortalecer y respetar los derechos integrales de
esas comunidades a la tierra, recursos, la cultura propia y la autonomía, se introduce un
sistema de “pagos” a sectores o dirigentes dentro de algunas comunidades definidas como
“sustentables” por criterios externos, como el Banco Mundial, ONG´s conservacionistas o
gobiernos. Cuando este “pago” o “subsidio” se termina y las comunidades no pueden seguir
con determinadas actividades planteadas, se transforman en depredadores y alguna empresa
privada “tiene” que hacerse cargo de sus recursos en nombre de la “sustentabilidad .

En realidad se trata de una nueva modalidad, inventada por las mismas transnacionales más
contaminantes o los estados que tienen una mayor responsabilidad en la contaminación
global, para comercializar la biodiversidad, otorgándose la posibilidad de justificar la
contaminación mientras se realiza un jugoso negocio, Bajo esta visión, se convierte a los
bosques, las cabezas de cuencas, los cauces de los ríos, los mantos freáticos, los recursos
genéticos y los conocimientos indígenas y la belleza de un paisaje en “capital” y mercancías
redituables que pueden ser comerciadas por quien se atribuya su propiedad y tenga dinero
para comprarlas.

La venta de servicios ambientales también es de interés de las empresas biotecnológicas y


farmacéuticas, ya que permitirá que con un pago mínimo se legalicen actividades de
biopiratería y privatización de recursos colectivos, mientras los gobiernos promueven el uso
de patentes sobre seres vivos y conocimientos indígenas, que les permitirán contabilizar y
“repartir los beneficios” de la venta de la biodiversidad. Así el tema de los servicios
ambientales ha sido incorporado a las negociaciones de los tratados de libre comercio, desde
la OMC hasta el ALCA y el TLC EU-Centroamérica, donde se propone facilitar y eliminar los
impedimentos para que el comercio de servicios ambientales pueda florecer sin trabas.

Patricia Molina Carpio

250
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252
Recursos naturales
estratégicos

Omar Quiroga
Página blanca
I. INTRODUCCIÓN

Los recursos naturales no renovables se constituyen, en todos los países del mundo, en recursos
estratégicos que generan grandes conflictos geopolíticos. En Bolivia esta realidad no es una
excepción, pues provocaron las mayores movilizaciones de los últimos años en el país.

Por la importancia para la economía y la geopolítica de un país, los recursos naturales, renovables y no
renovables, son parte de las Constituciones en la gran mayoría de países.

En Bolivia la temática se incorpora en las Constituciones de 1945 y 1947. En la sección Régimen


Económico y Financiero por primera vez se aborda el tema de los bienes del Estado como dominio
originario y se establece las condiciones de dicho dominio.

En la Constitución Política del Estado de 1967 se ratifica que los bienes son el dominio originario del
Estado entendiéndose por tales el suelo, el subsuelo y las riquezas naturales. Se amplía el tratamiento del
tema haciendo referencia al carácter inviolable de la propiedad pública y a las condiciones de las
empresas que se establezcan en el país para la explotación y el aprovechamiento de los recursos. Se
dedica un artículo específico para el tema de la minería, otro para los yacimientos de hidrocarburos y
otro para la energía nuclear.

Posteriormente, en las Constituciones de 1994, 1995 y 2004 se cambia la ubicación y redacción de los
artículos del Régimen Económico y Financiero, enfatizando que el régimen económico debe tender al
fortalecimiento de la independencia nacional y al desarrollo del país. Se menciona la necesidad de la
defensa y el aprovechamiento de los recursos naturales; se ratifica que todas las empresas establecidas
en el país para explotación y aprovechamiento de los recursos naturales se considerarán nacionales y se
someterán a la soberanía de las leyes y las autoridades de la República. Se mantiene el artículo 136 con
algunos cambios de forma, desagregando las condiciones de dominio originario. Se registra un leve
cambio de sintaxis en la redacción, pues el texto de 1967 establecía: “Son de dominio originario del

255
RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS

Estado, además de los bienes a los que la ley les dé esa calidad,…” y en el texto de 1994 se cambió por:
“Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la ley les da esa calidad…, es
decir se modificó la palabra “dé” por la palabra “da”.

El presente documento sistematiza las propuestas de reforma constitucional planteadas por diferentes
actores políticos y sociales del país en el tema de recursos naturales no renovables y que pueden servir
de insumos para modificar el texto constitucional vigente. Se han identificado los principales temas a los
que hacen referencia dichas propuestas y, finalmente, se han caracterizado las posiciones de cada una,
identificando sus coincidencias, divergencias y vacíos, además de las tendencias generales de acuerdo
con los paradigmas económicos en vigencia en el mundo.

Esperamos que este documento sea de utilidad para cada uno de los constituyentes que tendrán la
responsabilidad de discutir e introducir cambios en nuestra Constitución Política del Estado, y para que
la sociedad en su conjunto pueda contar con los elementos suficientes y siga debatiendo al respecto.

II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

En la historia de Bolivia los recursos naturales renovables y no renovables han marcado ciclos
económicos muy importantes. En una época se aprovechó el caucho, luego el estaño, después el
petróleo y últimamente el gas. Cada periodo ha tenido sus connotaciones para el desarrollo y la
consolidación de Bolivia como Estado.

En los últimos años, los conflictos sociales relacionados a los recursos naturales fueron intensificándose.
La crisis económica se profundizó, el déficit fiscal aumentó y la población, en especial los movimientos
sociales, inició movilizaciones reclamando la nacionalización de los hidrocarburos para que vuelvan a
ser controlados plenamente por el Estado nacional.

En el primer período de gobierno del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, entre 1996 y 1997, se
desarrolló un proceso de capitalización de las empresas estratégicas del país el cual terminó entregando
recursos naturales como el petróleo y el gas a empresas petroleras transnacionales. Se afirma que esto
ocasionó el debilitamiento del Estado por las condiciones desfavorables con que se establecieron los
contratos. El Estado empezó a recibir entre 140 a 170 millones de dólares año, mientras que Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos, YPFB, generaba entre 450 y 500 millones de dólares al año antes de ser
capitalizada.

En abril del año 2000 se produce una movilización popular en Cochabamba que logró expulsar a la
empresa transnacional Bechtel “Aguas del Tunari”, concesionaria del Servicio Municipal de Agua Potable
de Cochabamba, SEMAPA, y el proyecto Misicuni.

El año 2002, durante la segunda presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada, se continúa la misma
política con movilizaciones de diferentes sectores populares. Los conflictos se intensifican durante el
año 2003 debido a una posible exportación de gas a precios muy bajos a EEUU y utilizando un puerto
chileno. Sánchez de Lozada es obligado a renunciar y asume por sucesión constitucional su
vicepresidente Carlos Mesa.

Mesa se compromete a realizar un referéndum con carácter vinculante para definir la política energética
sobre los hidrocarburos, el que se llevó a cabo el 18 de julio de 2004. Las cinco preguntas planteadas
en el referéndum apuntaban a aspectos como abrogación de la ley de hidrocarburos vigente,

256
RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS

recuperación de los hidrocarburos en boca de pozo, refundación de YPFB, utilización del gas como
recurso estratégico para lograr una salida soberana al mar y exportación del gas con una serie de
condiciones. Entre esas se incluían la satisfacción de la demanda nacional, la industrialización de los
hidrocarburos en territorio nacional, la elevación de los impuestos y/o regalías y la inversión de las
ganancias en salud, educación, caminos y empleos.

En el Referéndum triunfó el SÍ con un amplio margen en las preguntas 1, 2 y 3 y con cierto grado de
estrechez en las preguntas 4 y 5, además que existió una importante participación ciudadana en la
consulta. Los actores que apostaron por la realización de la consulta y el triunfo del SI quedaron en mejor
situación política que sus adversarios que buscaron el fracaso de la consulta. Las empresas petroleras
estaban en contra del Referéndum y se valieron de los gremios empresariales y cívicos para realizar
acciones que pretendían el fracaso de la consulta.

Otro hito en la historia de las luchas sociales en defensa de los recursos naturales es el levantamiento de
El Alto el año 2005, en defensa del derecho de acceso al agua. Con una movilización logran la salida de
su jurisdicción de la transnacional Lyonnaise Des Eaux “Aguas del Illimani”, que se encargaba del negocio
del agua en dicha ciudad.

Por este tiempo igualmente comienza a plantearse de manera todavía tímida la revisión del código
minero, pues se constata que los recursos que se reciben del conjunto de la explotación minera no son
suficientes con relación a las ganancias que obtienen las empresas concesionarias.

Recordemos que Bolivia es considerada uno de los países más ricos en recursos naturales no renovables
de Latinoamérica. Cuenta con una importante reserva de hidrocarburos pues tiene 54,86 billones de pies
cúbicos de reservas de gas (cifra de 54 con 12 ceros) entre probadas y probables y reservas de petróleo
que ascienden a más de 1.000 millones de barriles (Mérida, 2005).

Actualmente Bolivia vende y quema aproximadamente un billón de pies cúbicos por año, o una cifra de
1 más 12 ceros, por lo que nuestras reservas solo durarán casi 50 años.

Analistas del país coinciden en que lo más importante para Bolivia sería negociar el precio del gas. El
precio que hasta hace poco se estaba pagando era muy bajo, el cual llevaría a nuestro país a recibir en
40 años la cifra irrisoria de 12.000 millones de dólares americanos de un stock de capital de 360.000
millones de dólares americanos que representa el total de nuestras reservas.

Según las áreas de interés hidrocarburífero, Bolivia está dividida en dos zonas, la primera sin potencial
de producir hidrocarburos (44,4%) y la segunda con potencial de producir hidrocarburos (55,6%). La
zona con potencial abarca una superficie de 610.528 Km2 donde se distinguen las áreas tradicional y
potencial. El área tradicional se caracteriza por su amplia trayectoria histórica en exploración y
explotación de hidrocarburos. El área de explotación alcanza 91.000 Km2 que constituye solo el 15% del
área potencial. Comprende gran parte de las unidades del subandino y de la llanura beniana y chaqueña.
El área potencial no tiene evidencias de producción de hidrocarburos pero cuenta con características
geológicas altamente favorables.

Según datos de YPFB, a partir de 1997 y hasta 2002 las inversiones en exploración y explotación alcanzan
la suma de 2.888 millones de dólares americanos sin tomar en cuenta los 347 millones de dólares
americanos invertidos en el gasoducto entre Yacuiba y Río Grande.

Se han perforado 948 pozos en Santa Cruz, 270 en Tarija, 165 en Chuquisaca, 37 en Cochabamba y 30
pozos en los otros departamentos.

257
RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS

La participación de Bolivia en el espectro mundial de energía es insignificante y menor al 0,04% de la


producción mundial de petróleo líquido y 0,004% de la producción de gas natural. A pesar de su
pequeño tamaño comparado con los estándares mundiales, los hidrocarburos son uno de los sectores más
importantes de la economía nacional. Para 1995, cerca del 60% de los ingresos consolidados del Tesoro
General de la Nación provenían de los ingresos de YPFB, pagados como impuestos o transferencias
directas.

Con relación al sector minero, cabe señalar que en Bolivia existen 120 especies diferentes de minerales
metálicos de los cuales sólo una docena tienen importancia económica, los demás constituyen rarezas
mineralógicas. Los yacimientos ferrosos, sin ninguna importancia en el pasado, con el depósito del Mutún
adquieren una decisiva y estratégica importancia para el país por la posible utilización de gas y la
construcción de carreteras dentro de los corredores bioceánicos. El Mutún constituye el yacimiento de
hierro y manganeso más grande de Bolivia, con más de 200 millones de toneladas de reservas probadas,
cuya ley promedio (porcentaje de pureza) es 45% de Fierro. Sin embargo, el potencial de este recurso
puede ser diez veces mayor que la cantidad mencionada. Este yacimiento ha sido recientemente licitado
a la empresa Jindall de la India.

Bolivia tiene la mayor reserva mundial de Litio, Potasio y Magnesio en el Gran Salar de Uyuni, alcanzando
un volumen de 10.000 millones de toneladas de minerales, de los cuales aproximadamente 5.500
millones de toneladas son reservas de Litio. En la actualidad diferentes empresas mineras están explotando
Zinc, Plata, Estaño, Plomo, Antimonio, Wólfram, Oro y otros minerales en diferentes lugares del país.
Importante también notar que existen muchos lugares donde se tienen piedras preciosas y semipreciosas
que por lo general se están explotando de manera ilegal.

Un recurso natural que se va constituyendo en estratégico para el desarrollo de la humanidad es el agua.


Este se ha convertido en Bolivia en un recurso cada vez más escaso, en especial en las ciudades más
pobladas, constituyéndose en un elemento de confrontación. Si bien Bolivia posee grandes ríos, lagos,
lagunas de agua dulce y acuíferos subterráneos de importancia, las fuentes de agua se encuentran en
zonas deshabitadas y alejadas de las urbes. Algunos estudiosos, como Saijel Kishan y Madelene Pearson,
consideran que el agua interesa más que el petróleo a los grandes inversores. El índice Bloomberg World
Water Index de once empresas del sector, registró un rendimiento del 35% anual desde el año 2003,
contra un 29% de las acciones de petróleo y gas.

Los mayores inversores del mundo ven el agua como el producto básico más apreciado en las próximas
décadas. Naciones Unidas estima que para el 2050 más de 2.000 millones de personas en 48 países
sufrirán de escasez de agua. Más del 98% del agua del mundo es salada.

La importancia de los recursos naturales no renovables se ha constatado con las cifras aportadas. Sin
duda, esto obliga a poner mayor atención a la manera de encarar el tratamiento de los mismos en la
Constitución.

III. DESCRIPCIÓN DE POSICIONES EN LAS PROPUESTAS


Para tener una idea completa de los actores y sus propuestas hemos organizado la información de
manera que se tenga una idea de las tendencias generales para cada uno de los temas
seleccionados. Aquellas propuestas recibidas en la REPAC y que no consideran la temática de
Recursos Naturales No Renovables no han sido consideradas en esta sistematización.

258
RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS

Propuestas procesadas

Se han analizado 43 propuestas y posiciones de diversos actores organizados en cuatro grupos.

CUADRO DE ACTORES PROPONENTES

Nº DE
GRUPO TIPO DE ORGANIZACIÓN NOMBRES DE LOS ACTORES
PROPUESTAS
1 Organismos Públicos que SERNAP 5
correspondan al eje temático Ministerio de Planificación del Desarrollo
Consejo Supremo de Defensa Nacional
Universidad Autónoma Juan Misael Saracho – Tarija
Viceministerio de la Mujer

MBL UN
2 Partidos políticos y/o 10
MNR PODEMOS
agrupaciones ciudadanas y
MAS CN
organizaciones indígenas
MIR – NM TRADEPA
ADN UCS
Organizaciones cívicas,
3 CIDOB CPEMB 20
corporativas y movimientos
CSUTCB RAQAYPAMPA
sociales relevantes
CSCB Nación Originaria Uru
CPESC CAOP
Representaciones Indígenas Pacto de Unidad (1) y (2)
Originarias (ESA) Comité Pro Intereses de
CIOEC–Bolivia Tarija
Norte Amazónico Comité Pro Santa Cruz
FNMCB–BS Consejo Preautonómico de
Afro descendientes Santa Cruz
CONAMAQ
APG

4 CEJIS 8
Información de eventos
OICH–CEADES
procesados por ONG, Iglesia y/o
UNIBAMBA
otros. Posiciones individuales
Raúl Prada Alcoreza

Total 43

Descripción de actores

A continuación se describen los actores de cada grupo:

1. Organismos públicos que correspondan al eje temático

En este grupo se encuentran las instancias del Estado que tienen que ver con el eje temático, ya sea
del Poder Ejecutivo o de otras instancias.

259
RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS

a. SERNAP

El Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) es una instancia estatal, cuyo objetivo
principal es el de regular y controlar el manejo integral de las áreas protegidas. Su propuesta es
el resultado de una consulta realizada a actores sociales e institucionales vinculados a las áreas
protegidas del país, plasmando las visiones y enfoques diversos sobre estas áreas. Debido a esto,
son pocas las alusiones al tema de los recursos naturales estratégicos.

b. MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

Es parte de la estructura del Poder Ejecutivo. Se creó en lugar del Ministerio de Desarrollo
Sostenible y su objetivo es el de planificar el desarrollo nacional del país.