Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 8962839

OPINIÓN Nº 184-2016/DTN

Entidad: Consorcio Triunfo

Asunto: Prestaciones adicionales en contratos de obra ejecutados bajo

el sistema de suma alzada

Referencia: Comunicación recibida el 14.JUN.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el representante legal común del Consorcio

Triunfo realiza varias consultas vinculadas a la aprobación de prestaciones
adicionales en contratos de obra ejecutados bajo el sistema a suma alzada.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la "anterior Ley"), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el "anterior
Reglamento")1; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:

2.1 “¿Si las deficiencias del Expediente Técnico de Obra mencionado en el

numeral 41.2 del artículo 41 del Decreto Legislativo N° 1017, que no forman
parte de ningún documento integrante del Expediente Técnico, y que fueron
reformulados y/o modificados durante la ejecución de la obra por la Entidad,
podrían generar la aprobación de una prestación adicional de obra, teniendo
en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la modalidad de suma
alzada?” (sic).

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016
 2

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si correspondía que una
Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una situación en
particular.

2.1.2 Sin perjuicio de ello, debe indicarse que el primer párrafo del numeral 1) del
artículo 40 del anterior Reglamento establecía que el sistema a suma alzada era
aplicable “(…) cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación
estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas, en los términos de
referencia o, en el caso de obras, en los planos y especificaciones técnicas
respectivas. El postor formulará su propuesta por un monto fijo integral y por
un determinado plazo de ejecución.” (El resaltado es agregado).

Como se aprecia, una Entidad podía convocar un proceso de selección para la

contratación de una obra bajo el sistema a suma alzada cuando las cantidades,
magnitudes y calidades de las partidas de la obra se encontraban
adecuadamente definidas en los planos y especificaciones técnicas respectivas,
los cuales son parte del expediente técnico de obra. Esto significaba, entre otras
cosas, que la información incluida en el expediente técnico debía ser suficiente
para que los postores formularan sus ofertas por un monto fijo integral.

En atención a ello, la invariabilidad del precio pactado era la regla general para
la ejecución de contratos de obra bajo el sistema a suma alzada.

2.1.3 Por su parte, el segundo párrafo del referido numeral precisaba que en una obra
convocada bajo el sistema a suma alzada el postor debía formular su propuesta
“(…) considerando los trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento
de la prestación requerida según los planos, especificaciones técnicas,
memoria descriptiva y presupuesto de obra que forman parte del Expediente
Técnico, en ese orden de prelación; (…). El mismo orden de prelación se
aplicará durante la ejecución de la obra.” (El resaltado es agregado).

Así, en el sistema a suma alzada, el postor formulaba su propuesta teniendo en

consideración todos los trabajos que eran necesarios para la ejecución de la
obra, según los planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva y
presupuesto de obra, en ese orden de prelación2.

En esa medida, de existir alguna discrepancia entre los documentos que

integraban el expediente técnico, la información del documento con mayor
orden de prelación prevalecía sobre la información de un documento con un
menor orden de prelación. No obstante, debe precisarse que la aplicación de la
referida regla no se restringía a la elaboración de la propuesta del postor, sino

2
En efecto el orden de prelación establecido entre los documentos que integran el expediente técnico
estaba formado por los planos en primer orden; el segundo por las especificaciones técnicas; el tercero
por la memoria descriptiva; y el cuarto por el presupuesto de obra.
 3

que también era aplicable como criterio dirimente durante la ejecución

contractual.

En tal sentido, si durante la ejecución de una obra contratada bajo el sistema a

suma alzada se advertía alguna discrepancia entre la información consignada
en los planos y la consignada en las especificaciones técnicas, memoria
descriptiva o presupuesto de obra, era la información de los planos la que
prevalecía sobre la consignada en los otros documentos.

2.1.4 Precisado lo anterior, es importante señalar que, de manera excepcional, una

Entidad podía modificar el precio de un contrato de obra al ordenar al
contratista la ejecución de prestaciones adicionales de obra o su reducción,
siempre que estas resultaran necesarias para alcanzar la finalidad del contrato,
de conformidad con lo señalado en el numeral 41.2 del artículo 41 de la
anterior Ley3.

Al respecto, debe indicarse que la potestad de ordenar la ejecución de

prestaciones adicionales o la reducción de las mismas implicaba el ejercicio de
una potestad o prerrogativa pública4 de modificación unilateral5 del contrato.

Dicha potestad ha sido conferida a la Entidad en reconocimiento de su calidad

de garante del interés público6, para abastecerse de los bienes, servicios u obras
necesarios para el cumplimiento de las funciones que le ha conferido la ley.

2.1.5 Ahora bien, debe precisarse que, en las obras contratadas bajo el sistema a
suma alzada, la Entidad podía aprobar la ejecución de prestaciones adicionales
cuando los planos o especificaciones técnicas requerían ser modificados
durante la ejecución contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la
finalidad del contrato. Cabe precisar que la necesidad de modificar los planos o
especificaciones técnicas de la obra podía originarse en deficiencias del
3
El numeral 41.2 del artículo 41 de la anterior Ley señalaba que "Tratándose de obras, las
prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por ciento (15%) del monto total del contrato
original, restándole los presupuestos deductivos vinculados, (…). En el supuesto de que resulte
indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del Expediente
Técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato, (…), el Titular de la
Entidad puede decidir autorizarlas .(…)." (El resaltado es agregado).
4
LINARES JARA, Mario. Adicionales de Obra Pública. Obra Pública y Contrato, Adicionales,
Función Administrativa, Control Público, Arbitraje y Enriquecimiento sin causa, en: Revista de
Derecho Administrativo N° 7, Pág. 181.
5
Según Dromi, por el principio de mutabilidad “(…) la Administración tiene competencia para
variar por sí lo establecido en el contrato y alterar las prestaciones y condiciones de su
cumplimiento”. (El resaltado es nuestro). DROMI, Roberto. Licitación Pública. Buenos Aires:
Ediciones Ciudad Argentina, segunda edición, 1995, pág. 505.
6
Del mismo modo, Manuel de la Puente señala que esta potestad respondería al ejercicio de las
prerrogativas especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina
“cláusulas exorbitantes” que caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –
como es el que subyace a las contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública
representa al interés general, el servicio público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA
PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la
Pontifica Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
 4

expediente técnico de obra advertidas con posterioridad a la suscripción del

contrato.

Sin embargo, la ejecución de mayores metrados a los previstos originalmente

no generaba la posibilidad de aprobar una prestación adicional en las obras
contratadas bajo el sistema a suma alzada, debido a que las obras ejecutadas
bajo este sistema se valorizaban hasta el total de los metrados del presupuesto
de obra7, evidenciándose que el riesgo de variación de los metrados debía ser
asumido por las partes.

De esta manera, el costo de la ejecución de mayores metrados era asumido por

el contratista y, en consecuencia, la Entidad no debía efectuar pago adicional
alguno.

2.1.6 En consecuencia, en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada se

podía aprobar prestaciones adicionales de obra cuando los planos o
especificaciones técnicas requerían ser modificados durante la ejecución
contractual, debiendo tenerse en consideración que la necesidad de modificar
los planos o especificaciones técnicas de la obra podía originarse por
deficiencias del expediente técnico de obra.

En este punto, es importante precisar que una "deficiencia del expediente

técnico" se presentaba cuando los documentos que lo debían integrar no
cumplían con definir adecuadamente las características, alcance y la forma de
ejecución de la obra, así como tampoco describían adecuadamente las
condiciones del terreno. En otras palabras, se puede identificar una deficiencia
en un expediente técnico cuando no presentaba información suficiente,
coherente o técnicamente correcta para determinar el alcance de las
prestaciones que debían ejecutarse.

Sin perjuicio de lo expuesto, debe tenerse en consideración que para resolver

las discrepancias que podían surgir de la información contenida en los
documentos que forman parte del expediente técnico de obra (planos,
especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra) debía
acudirse al orden de prelación establecido en el segundo párrafo del numeral 1)
del artículo 40 del anterior Reglamento.

2.1.7 Finalmente, es importante precisar que, de conformidad con el numeral 2) del

artículo 184 del anterior Reglamento, una de las condiciones para el inicio del
plazo de ejecución de una obra era que la Entidad hubiera entregado el
expediente técnico de obra completo; es decir, debían entregarse todos los
documentos que formaban parte del expediente técnico tales como memoria
descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra, presupuesto
de obra, entre otros que resultaran necesarios para la adecuada ejecución de la
obra.

2.2 “¿Si en un Expediente Técnico de Obra, que a raíz de consultas formuladas

trajo como consecuencia la reformulación y/o modificación durante la
ejecución de la obra por la Entidad, podrían generar la aprobación de una
7
De conformidad con el cuarto párrafo del artículo 197 del anterior Reglamento.
 5

prestación adicional de obra, teniendo en cuenta que estamos frente a un

Contrato bajo la modalidad de suma alzada?” (sic).

Sobre el particular, es importante señalar que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si
correspondía que una Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una
situación en particular.

Sin perjuicio de ello, debe tenerse en consideración que durante la ejecución de

un contrato de obra, el contratista, por intermedio de su residente, podía
realizar consultas en cuaderno de obra con la finalidad de aclarar la
información contenida en el expediente técnico de obra o solicitar instrucciones
respecto a determinadas ocurrencias.

La absolución de las consultas debían realizarse por el inspector o supervisor

(según corresponda), por el proyectista o, en último caso, por la Entidad, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 196 del anterior Reglamento.

En este punto, es importante tener en consideración que la absolución de dichas

consultas podía evidenciar la existencia de defectos o deficiencias del
expediente técnico de obra o generar la necesidad de modificar los planos o
especificaciones técnicas.

En consecuencia, la Entidad podía aprobar la ejecución de prestaciones

adicionales de obra cuando la absolución de las consultas a las que hacía
referencia el artículo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de
defectos o deficiencias del expediente técnico de obra que generasen la
modificación de los planos o especificaciones técnicas, pero no en aquellos
casos en los que solo estuviera dirigida a aclarar la información contenida en el
expediente técnico de obra o brindar instrucciones respecto a determinadas
ocurrencias.

2.3 “¿Si las deficiencias del Expediente Técnico de Obra mencionado en el

numeral 41.2 del artículo 41 del Decreto Legislativo N° 1017, cuyos detalles
permitan ejecutar determinada partida no forma parte en ningún otro
documento integrante del Expediente Técnico, pero que fueron añadidos o
integrados durante la ejecución de la obra por la Entidad, y que conllevo un
diseño especifico no considerado en ningún extremo del expediente técnico,
podrían generar la aprobación de una prestación adicional de obra, teniendo
en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la modalidad de suma
alzada?” (sic).

En este punto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si correspondía que una
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Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una situación en

particular.

Sin perjuicio de ello, debe considerarse que, antes del inicio del plazo de
ejecución de obra, la Entidad tenía la obligación de entregar el expediente
técnico de obra completo, de conformidad con el numeral 2) del artículo 184
del anterior Reglamento.

Asimismo, es importante precisar que en las obras contratadas bajo el sistema a

suma alzada era posible aprobar prestaciones adicionales de obra cuando los
planos o especificaciones técnicas requerían ser modificados durante la
ejecución contractual, debiendo tenerse en consideración que la necesidad de
modificar los planos o especificaciones técnicas de la obra podía originarse por
deficiencias del expediente técnico de obra.

2.4 “Si la información en alguno de los documentos que forman parte del
expediente técnico pero no detallada en otro (u otros), y en el transcurso de
la ejecución de la obra ésta es otorgada (definida calidad, características,
especificaciones, etc.) como parte de la absolución de consultas por parte de
la entidad, podrían generar la aprobación de una prestación adicional de
obra, teniendo en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la
modalidad de suma alzada?” (sic).

Al respecto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si correspondía que una
Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una situación en
particular.

Sin perjuicio de ello, debe considerarse que, antes del inicio del plazo de
ejecución de obra, la Entidad tenía la obligación de entregar el expediente
técnico de obra completo, de conformidad con el numeral 2) del artículo 184
del anterior Reglamento.

Asimismo, es importante precisar que en las obras contratadas bajo el sistema a

suma alzada era posible aprobar prestaciones adicionales de obra cuando los
planos o especificaciones técnicas requerían ser modificados durante la
ejecución contractual, debiendo tenerse en consideración que la necesidad de
modificar los planos o especificaciones técnicas de la obra podía originarse por
deficiencias del expediente técnico de obra.

Por último, es importante tener en consideración que una Entidad podía

aprobar una prestación adicional en un contrato de obra bajo el sistema a suma
alzada cuando la absolución de las consultas a las que hacía referencia el
artículo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de defectos o
deficiencias del expediente técnico de obra que generasen la modificación de
los planos o especificaciones técnicas, pero no en aquellos casos en los que
 7

solo estuviera dirigida a aclarar la información contenida en el expediente

técnico de obra o brindar instrucciones respecto a determinadas ocurrencias.

2.5 “¿Qué se entiende con información suficiente, coherente y técnicamente

correcta, que no forma parte del expediente técnico original, que permita a
los Contratistas ejecutar una obra en las condiciones requeridas por la
Entidad y la normativa de la materia; teniendo en cuenta que, son términos
muy subjetivos que podrían originar que la Entidad no apruebe prestaciones
adicionales, más aún si estamos frente a un contrato bajo la modalidad de
suma alzada?” (sic).

Sobre el particular, debe señalarse que el expediente técnico de obra 8 se definía

como “El conjunto de documentos que comprende: memoria descriptiva,
especificaciones técnicas9, planos de ejecución de obra, metrados 10,
presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de obra, Valor
Referencial, análisis de precios, calendario de avance de obra valorizado,
fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio
geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.”

Como puede apreciarse, el expediente técnico de obra estaba formado por un

conjunto de documentos de ingeniería que definían, principalmente, las
características, alcance y la forma de ejecución de una obra, así como las
condiciones del terreno en la que esta se ejecutaría. De ello se infiere que dicho
expediente tenía por finalidad brindar información sobre los requerimientos de
la Entidad para la ejecución de la obra y sobre las condiciones del terreno.

Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que
integraban el expediente técnico se interpretaran en conjunto11 y
proporcionaran información suficiente, coherente y técnicamente correcta que
permita a los postores formular adecuadamente las propuestas y ejecutar la
obra en las condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia.

Abundando en lo anterior, cuando se indica que los documentos del expediente

técnico de obra debían proporcionar información "suficiente 12", debe
entenderse que debían presentar toda la información necesaria e idónea para
que los postores puedan formular adecuadamente sus ofertas, sin necesidad de
que tengan que recurrir a otros documentos o estudios. Asimismo, cuando se
señala que los documentos del expediente técnico de obra debían proporcionar
8
De conformidad con el numeral 24 del Anexo Único del anterior Reglamento, Anexo de
Definiciones.
9
De conformidad con el numeral 21 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, las
Especificaciones Técnicas son "Descripciones elaboradas por la Entidad de las características
fundamentales de los bienes, suministros u obras a contratar." (El resaltado es agregado).
10
De conformidad con el numeral 31 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
Metrado "Es el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar."
11
De conformidad con lo dispuesto por la Opinión N° 051-2011/DTN.
12
Según el Diccionario de Lengua Española, Vigésimo Tercera Edición, “suficiente”, en su segunda
acepción, significa "Apto o idóneo." http://dle.rae.es/?id=YehIeT0
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información "coherente", debe entenderse que dicha información no debía

presentar contradicciones o indicaciones que sean incompatibles entre sí. Por
último, cuando se establece que los documentos del expediente técnico de obra
deben incluir información "técnicamente correcta", debe entenderse que, al
tratarse de documentos de ingeniería que brindan información sobre los
requerimientos de la Entidad y sobre los estudios que señalan las condiciones
del terreno donde se ejecutará la obra, dicha información debe estar conforme a
las reglas de la técnica e ingeniería y reflejar adecuadamente las condiciones
reales del lugar donde se ejecutará la obra.

2.6 “En una obra a suma alzada, ¿Si la omisión parcial de información de un
Expediente Técnico pero detallada o complementada con información
otorgada por la Entidad en plena ejecución del contrato de obra, es decir que
no obró originalmente en el Expediente Técnico, como consecuencia de la
absolución de consultas ante las deficiencias presentadas por dicho Exp.
Técnico, puede originar un adicional de obra en un contrato a suma
alzada?” (sic).

Sobre el particular, es importante señalar que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si
correspondía que una Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una
situación en particular.

Sin perjuicio de ello, de conformidad con lo señalado al absolver las consultas

anteriores, debe reiterarse que antes del inicio del plazo de ejecución de obra,
la Entidad tenía la obligación de entregar el expediente técnico de obra
completo, de conformidad con el numeral 2) del artículo 184 del anterior
Reglamento.

Asimismo, debe tenerse en consideración que una Entidad podía aprobar una
prestación adicional en un contrato de obra bajo el sistema a suma alzada
cuando la absolución de las consultas a las que hacía referencia el artículo 196
del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de defectos o deficiencias
del expediente técnico de obra que generasen la modificación de los planos o
especificaciones técnicas, pero no en aquellos casos en los que solo estuviera
dirigida a aclarar la información contenida en el expediente técnico de obra o
brindar instrucciones respecto a determinadas ocurrencias.

3. CONCLUSIONES

3.1 En las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada era posible aprobar
prestaciones adicionales de obra cuando los planos o especificaciones técnicas
requerían ser modificados durante la ejecución contractual, debiendo tenerse en
consideración que la necesidad de modificar los planos o especificaciones
técnicas de la obra podía originarse por deficiencias del expediente técnico de
obra.
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3.2 Una Entidad podía aprobar una prestación adicional en un contrato de obra
bajo el sistema a suma alzada cuando la absolución de las consultas a las que
hacía referencia el artículo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la
existencia de defectos o deficiencias del expediente técnico de obra que
generasen la modificación de los planos o especificaciones técnicas, pero no en
aquellos casos en los que solo estuviera dirigida a aclarar la información
contenida en el expediente técnico de obra o brindar instrucciones respecto a
determinadas ocurrencias.

3.3 Cuando se hace referencia a que los documentos del expediente técnico de obra
debían proporcionar información "suficiente", debe entenderse que debían
presentar toda la información necesaria e idónea para que los postores puedan
formular adecuadamente sus ofertas, sin necesidad de que tengan que recurrir a
otros documentos o estudios. Asimismo, cuando se hace referencia a que los
documentos del expediente técnico de obra debían proporcionar información
"coherente", debe entenderse que dicha información no debía presentar
contradicciones o indicaciones que sean incompatibles entre sí. Por último, la
información que obra en el expediente técnico debe ser "técnicamente correcta"
en virtud a que contiene un conjunto de documentos de ingeniería que tienen
por finalidad brindar información sobre los requerimientos de la Entidad para
la ejecución de la obra y sobre las condiciones del terreno.

Jesús María, 30 de noviembre de 2016

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

CVP/.