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RIELES CON FUTURO

Desafíos para los ferrocarriles de América del Sur


Título: “Rieles con futuro.
Desafíos para los ferrocarriles
de América del Sur”

ISBN: 980-12-0521-0
Depósito Legal: If7432004385228

Editor: Jorge H. Kogan

El presente estudio constituye un


aporte a la integración regional y a
la incorporación del tema ferroviario
en los análisis sectoriales de los
países accionistas de la Corporación
Andina de Fomento. El desarrollo de
este trabajo ha sido auspiciado y
supervisado por la Vicepresidencia
de Infraestructura de la CAF.

Diseño: 72 dpi
Impresión: Gráficas ACEA
Caracas-Venezuela / Marzo de 2004

Dirección y Producción Editorial:


Unidad de Publicaciones de la CAF
(Dirección de Secretaría y
Comunicaciones Corporativas)
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Fax: (58 212) 209.2211
© Corporación Andina de Fomento
www.caf.com

Las conclusiones o interpretaciones de


los autores de la presente edición son de su
absoluta responsabilidad y no reflejan
necesariamente la posición oficial de la CAF.
3

Prólogo
L. Enrique García
Presidente Ejecutivo–CAF

La CAF es una entidad financiera internacional comprometida con el desarrollo sostenible y la inte-
gración de sus países accionistas, los cuales en su mayoría están ubicados en Suramérica. De ahí el
interés de la institución en apoyar a esta región en el diseño e implantación de una agenda renovada de
desarrollo, dirigida a lograr un crecimiento alto y sostenido que incremente los niveles de ingresos y
contribuya a reducir los elevados índices de pobreza, desempleo y exclusión que se registran en vastos
sectores de la población.
Los gobiernos de Suramérica están conscientes de la urgencia de lograr un modelo económico más
eficiente, competitivo y vinculado a los flujos del comercio internacional y a los cambios tecnológicos.
Aunado a ello, este modelo debe estar enmarcado en los parámetros de la sostenibilidad, equidad y
gobernabilidad, a fin de contribuir de una manera más justa a la distribución de los frutos de la expan-
sión económica. Tal situación exige alcanzar adecuadas tasas de crecimiento que, sin altibajos sensi-
bles, sean sostenibles en un largo plazo, punto en el que aparece un primer obstáculo: las limitaciones
de escala que presentan las economías nacionales, lo cual es causa de que incluso las naciones consi-
deradas más exitosas se hayan visto impedidas de dar una respuesta definitiva al desafío planteado.
En este orden de ideas, la integración regional surge claramente como una gran opción para que los
países de América del Sur puedan incrementar su escala de producción y mejorar su competitividad
en los mercados internacionales. Hay que tener claro que identificar consensos entre los diversos
intereses que confluyen en una empresa de este tipo no es nada fácil, ya que se requiere dejar de lado
posturas individuales y superar problemas coyunturales que limitan el avance de la integración,
reduciendo al mínimo las barreras internas al comercio y los cuellos de botella en los sistemas de
regulación y operación que sustentan actividades productivas a escala regional. En este contexto, el
logro de una adecuada infraestructura física y de un fluido tráfico fronterizo constituye una de las
alternativas más importantes para configurar un espacio económico eficaz.
Cabe tener presente que América del Sur es un territorio rico en recursos naturales, con una alta
diversidad biológica, pero también visiblemente fragmentado por diversos accidentes o barreras
impuestas por la naturaleza, como cordilleras que están entre las más altas del mundo, ríos extremada-
mente caudalosos, espacios selváticos extensos e impenetrables, llanuras infinitas o áridas mesetas.
La integración geográfica de este territorio requiere, inexorablemente, de un plan global que oriente el
desarrollo sinérgico del transporte, las telecomunicaciones y la energía para luego alcanzar el acer-
camiento de los mercados.
La CAF está impulsando decididamente un proceso de reflexión y consulta regional que involucra a
los gobiernos nacionales, regionales y locales, organizaciones de la sociedad civil y representantes
del sector privado, para la formulación colectiva de una visión estratégica para la integración física de
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América del Sur. Dado que se trata de una tarea ardua, creemos útil para los sectores interesados
aportar información y elementos de juicio que faciliten el logro de los consensos necesarios para la
concreción de los objetivos propuestos.
En este contexto se enmarca precisamente el presente trabajo. En razón de la importante
infraestructura existente, desarrollada a lo largo de siglo y medio, el ferrocarril constituye un activo
de la economía suramericana que debe ser tomado en cuenta en los planes de integración y desarrollo
regionales, más aún al considerar que sus características tecnológicas originales le otorgan probadas
ventajas respecto de otros modos terrestres para que el sistema de transporte sea más compatible con
un desarrollo sostenible.
Cabe señalar que en los últimos quince años la mayor parte de los países suramericanos llevó a cabo o
inició importantes procesos de reforma ferroviaria, con efectivos cambios en los criterios de gestión.
Tal vez la celeridad con que se efectuaron las reformas fue la causa de ciertas debilidades que actual-
mente afloran y que, de no solucionarse, pudieran ser limitantes de la eficiente participación del
ferrocarril en los sistemas de transporte de la región. Problemas como éste –y otros relativos a las
tendencias del transporte ferroviario en América del Sur– son tratados con objetividad en este estudio y
constituyen una contribución más de la CAF para las discusiones que se están dando.
En línea con el interés mostrado por muchos países de incorporar el tema ferroviario a los análisis
regionales y sectoriales, la CAF no sólo lo ha hecho parte de su cartera de proyectos, sino que además
contribuye a su desarrollo con aportes analíticos como los que el lector apreciará en la presente
edición. Este libro, junto con considerar aspectos operativos y económicos, enfoca relevantes aspec-
tos políticos e institucionales que han condicionado el desarrollo ferroviario en el pasado, dado que se
consideró apropiado realizar un estudio que tuviera consistencia y rigor analítico y, al mismo tiempo,
un enfoque pragmático y realista del tema. Para ello la CAF contó con los servicios profesionales de
un reconocido especialista sectorial, Jorge H. Kogan, quien ha actuado en numerosos proyectos tanto
en la región como fuera de ella y que, al mismo tiempo, ha debido afrontar la temática del transporte
desde las más altas funciones gubernamentales en su país, Argentina, así como en carácter de asesor
de otros gobiernos e instituciones financieras.
Esperamos, entonces, que este libro se constituya en un nuevo aporte para motivar a quienes creen
que el transporte ferroviario puede contribuir a impulsar el desarrollo y la integración de América del Sur
y que sí tiene un futuro en las estrategias regionales.
Celina B. Noya

El ferroviario es marinero en tierra


y en los pequeños puertos sin marina
–pueblos del bosque– el tren corre que corre
desenfrenando la naturaleza,
cumpliendo su navegación terrestre.

(...)

Su vida fue una rápida milicia


y entre su madrugar y sus caminos,
entre llegar para salir corriendo
un día con más lluvia que otros días
el conductor José del Carmen Reyes
subió al tren de la muerte y hasta ahora no ha vuelto.

“Es marinero en tierra”


Pablo Neruda
(Neftalí Ricardo Eliecer Reyes Basoalto, 1904–1973),
hijo de José del Carmen Reyes,
conductor de trenes lastreros
7

Indice analítico
Prólogo 3

Palabras previas 15

Agradecimientos 19

1. Introducción 20
1.1 Organización y contenidos 21
1.2 La llegada del ferrocarril a América del Sur 22

2. Las reformas ferroviarias en América del Sur 26


2.1 Argentina 27
2.1.1 Breve descripción del sistema ferroviario 27
2.1.2 Breve descripción del proceso de reforma 28
2.1.3 Resultados de la reforma 35
2.2 Bolivia 43
2.2.1 Breve descripción del sistema ferroviario 43
2.2.2 Breve descripción del proceso de reforma 44
2.2.3 Resultados de la reforma 47
2.3 Brasil 50
2.3.1 Breve descripción del sistema ferroviario 50
2.3.2 Breve descripción del proceso de reforma 52
2.3.3 Resultados de la reforma 54
2.4 Chile 63
2.4.1 Breve descripción del sistema ferroviario 63
2.4.2 Breve descripción del proceso de reforma 64
2.4.3 Resultados de la reforma 69
2.5 Colombia 72
2.5.1 Breve descripción del sistema ferroviario 72
2.5.2 Breve descripción del proceso de reforma 74
2.5.3 Resultados de la reforma 76
2.6 Ecuador 78
2.6.1 Breve descripción del sistema ferroviario 78
2.6.2 Intentos de reforma 80
2.7 Guyana 80
2.8 Paraguay 80
2.8.1 Breve descripción del sistema ferroviario 80
2.8.2 Intento de reforma 81
2.9 Perú 82
2.9.1 Breve descripción del sistema ferroviario 82
2.9.2 Breve descripción del proceso de reforma 86
2.9.3 Resultados de la reforma 89
2.10 Surinam 94
2.11 Uruguay 94
2.11.1 Breve descripción del sistema ferroviario 94
2.11.2 Breve descripción del proceso de reforma 98
2.12 Venezuela 99
2.12.1 Breve descripción del sistema ferroviario 99
2.12.2 Breve descripción del programa de desarrollo 101
2.12.3 Aspectos regulatorios 106
8 RIELES CON FUTURO

3. Reformas ferroviarias en el mundo 108


3.1 Presentación 109
3.2 Asia y Oceanía 109
3.2.1 Australia 109
3.2.2 Nueva Zelandia 110
3.2.3 Japón 112
3.3 Europa Occidental 113
3.3.1 Gran Bretaña 113
3.3.2 Suecia 120
3.3.3 Las directivas para el desarrollo ferroviario en la Unión Europea 122
3.3.4 Alemania 127
3.4 Europa Central y del Este 132
3.4.1 Algunas características del proceso de reforma ferroviaria 132
3.4.2 Rumania 133
3.4.3 Polonia 134
3.4.4 República Checa 134
3.5 América del Norte 135
3.5.1 Canadá 135
3.5.2 Estados Unidos de América 138
3.5.3 México 140

4. Después de las reforma: ¿Emerge un modelo ferroviario en Latinoamérica? 150


4.1 Cambio del equilibrio entre estructura y propiedad 153
4.2 La separación entre el gobierno y la empresa ferroviaria 155
4.2.1 La relación con los trabajadores ferroviarios 156
4.3 Una revisión de las concesiones ferroviarias en América Latina 158
4.4 ¿Está surgiendo un modelo para Latinoamérica ? 168

5. Regulación y competencia en el mercado del transporte ferroviario 172


5.1 Sistemas y mercados de transporte 173
5.1.1 Conceptos fundamentales 173
5.1.2 La demanda de transporte como necesidad de movimiento 173
5.1.3 La oferta: los modos de transporte 175
5.1.4 Las relaciones entre los modos 177
5.2 La evaluación de los proyectos de transporte 178
5.2.1 Evaluación de proyectos y análisis costo–beneficio 178
5.2.2 Los impactos de los proyectos de transporte 179
5.2.3 Temas críticos en el uso del análisis costo–beneficio en proyectos de transporte 180
5.2.4 Otras técnicas de apoyo a la toma de decisiones 182
5.3 Los fundamentos de la intervención gubernamental 183
5.3.1 La acción del Estado en el transporte 183
5.3.2 Las fallas de mercado y la regulación económica 185
5.3.3 Las instituciones para la regulación y las reformas 186
5.4 Regulación y reforma de los ferrocarriles 188
5.4.1 El ferrocarril y la regulación económica 188
5.4.2 Las tendencias en la actividad ferroviaria 191
5.4.3 Los principios de la regulación moderna de los ferrocarriles 192
9

6. Tendencias del transporte ferroviario en América del Sur 194


6.1 El transporte de cargas ferroviarias en América del Sur 196
6.1.1 Situación actual de la demanda y de la oferta ferroviaria en América del Sur 196
6.1.2 Evolución de la demanda futura en la región 198
6.1.3 Ferrocarriles e integración económica 213
6.1.4 Evolución de la oferta futura. Proyectos ferroviarios existentes 215
6.2 Servicios de ferrocarriles de pasajeros en América del Sur 216
6.2.1 Argentina 217
6.2.2 Bolivia 223
6.2.3 Brasil 224
6.2.4 Colombia 226
6.2.5 Chile 227
6.2.6 Ecuador 230
6.2.7 Paraguay 231
6.2.8 Perú 232
6.2.9 Uruguay 233
6.2.10 Venezuela 234
6.3 Apéndice. Proyectos de expansión o apertura de ramales ferroviarios 236

7. El futuro de los ferrocarriles suramericanos en el contexto del


desarrollo sostenible 250
7.1 El desarrollo económico y la sostenibilidad 251
7.1.1 La situación del medio ambiente y los recursos naturales 253
7.2 Desarrollo, movilidad sostenible y política de transporte 256
7.2.1 Costos internos y externos 258
7.2.2 Ventajas del ferrocarril en un sistema de transporte equilibrado 263
7.3 Limitantes económicas e institucionales 264
7.3.1 Limitantes macroeconómicas 265
7.3.2 Limitaciones de tipo institucional 266
7.4 Recomendaciones para el logro de la movilidad sostenible 275
7.4.1 Recomendaciones a los ferrocarriles 278

8. Conclusiones 280

9. Referencias bibliográficas 286


Capítulo 2 287
Capítulo 3 289
Capítulo 4 291
Capítulo 5 291
Capítulo 6 292
Capítulo 7 293
10 RIELES CON FUTURO

Indice de recuadros
Recuadro 3.1 Separación vertical de la actividad ferroviaria en Gran Bretaña 117
Recuadro 3.2 Algunas reflexiones sobre la reforma ferroviaria en Suecia 123
Recuadro 3.3 Trenes de alta velocidad: el futuro 130
Recuadro 6.1 Acerca del tipo de análisis econométrico utilizado 209
Recuadro 6.2 La construcción de escenarios con o sin proyectos alternativos en Chile 211
Recuadro 6.3 ¿Los buses pueden sustituir a los trenes? 235
Recuadro 7.1 La Agenda 21 259
Recuadro 7.2 La política de transporte y medio ambiente en la Unión Europea 260
Recuadro 7.3 Definiciones de costos externos 262
Recuadro 7.4 Costos externos totales 262
Recuadro 7.5 Costos externos medios 262
Recuadro 7.6 Arquitectura ferroviaria en América del Sur 272
Recuadro 7.7 Ejemplos del aporte ferroviario a la movilidad sostenible en Europa 276

Indice de cuadros y gráficos


Cuadro 2.1 Argentina. Datos de producción antes de la reforma 28
Cuadro 2.2 Argentina. Desempeño financiero previo a la reforma 29
Cuadro 2.3 Argentina. Criterios utilizados para las adjudicaciones. Ferrocarriles de carga 30
Cuadro 2.4 Argentina. Condiciones de las licitaciones de ferrocarriles de carga 31
Cuadro 2.5 Argentina. Ganadores de las licitaciones de los ferrocarriles de cargas 32
Cuadro 2.6 Argentina. Ganadores de las licitaciones de los ferrocarriles metropolitanos 34
Cuadro 2.7 Argentina. Producción, ingresos y tarifas de los concesionarios de cargas. 1996–2000 35
Cuadro 2.8 Argentina. Indicadores operativos de los ferrocarriles urbanos. 1993–2000 36
Cuadro 2.9 Argentina. Datos financieros de concesionarios de cargas 37
Cuadro 2.10 Argentina. Cargas transportadas vs. proyecciones de los concesionarios 37
Cuadro 2.11 Argentina. Inversiones de los concesionarios de ferrocarriles de carga 40
Cuadro 2.12 Argentina. Regularidad y cumplimiento de servicios metropolitanos. 1993–2000 41

Cuadro 2.13 Bolivia. E.N.F.E. Situación operativa. 1995 43


Cuadro 2.14 Bolivia. E.N.F.E. Volúmenes históricos de cargas. 1980–1995 44
Cuadro 2.15 Bolivia. Información financiera ferrocarril estatal. 1995 44
Cuadro 2.16 Bolivia. Evolución de la actividad de pasajeros. 1995–2000 47
Cuadro 2.17 Bolivia. Evolución de la actividad de cargas. 1995–2000 47
Cuadro 2.18 Bolivia. Ventas de las compañías ferroviarias. 1999–2001 48
Cuadro 2.19 Bolivia. Compañías ferroviarias. Principales rubros del balance. 2000–2001 49
Cuadro 2.20 Bolivia. Evolución de la tarifa media de los servicios. 1995, 1999, 2000 50

Gráfico 2.1 Brasil. Inversiones en el transporte de cargas en R.F.F.S.A. 1980–1994 52


Cuadro 2.21 Brasil. Características del sistema ferroviario en 1996 53
Cuadro 2.22 Brasil. Características de la red a licitar 53
Cuadro 2.23 Brasil. Características de las ofertas en las licitaciones 54
Cuadro 2.24 Brasil. Red posterior a la reforma. Comparación 1996–2000 55
Cuadro 2.25 Brasil. Evolución de la cantidad y disponibilidad de locomotoras. 1996 y 2000 56
Cuadro 2.26 Brasil. Evolución de la cantidad y disponibilidad de vagones. 1996 y 2000 56
Cuadro 2.27 Brasil. Evolución de las cargas transportadas. 1996 y 2000 56
Cuadro 2.28 Brasil. Evolución de las cargas transportadas por las ex–R.F.F.S.A. 1996–2000 58
Cuadro 2.29 Brasil. Evolución del transporte de pasajeros. 1996 y 2000 59
Cuadro 2.30 Brasil. Evolución de la productividad. 1996 y 1999 59
11

Cuadro 2.31 Brasil. Evolución financiera luego de la reforma. 1998–2000 60


Cuadro 2.32 Brasil. Diversificación de las cargas por compañías ferroviarias 61
Cuadro 2.33 Brasil. Destino de las inversiones entre 1997 y 2001 62
Cuadro 2.34 Brasil. Metas de producción y seguridad. Años 2 a 4 de la concesión 62
Cuadro 2.35 Brasil. Evaluación del desempeño de las concesiones. 1998 63
Cuadro 2.36 Brasil. Indice de nivel de satisfacción. 1999–2000 63

Cuadro 2.37 Chile. Principales cambios en materia de infraestructura y propiedad 67


Cuadro 2.38 Chile. Principales componentes del sistema ferroviario público y privado 67
Cuadro 2.39 Chile. Extensión y trochas de la red ferroviaria. Año 2000 69
Cuadro 2.40 Chile. Datos de producción del transporte por ferrocarril. 1993–2000 70
Cuadro 2.41 Chile. Transporte de pasajeros y cargas, por empresas. Año 2000 71

Cuadro 2.42 Colombia. Evolución del material rodante. 1970–1990 73


Cuadro 2.43 Colombia. Evolución de las cargas transportadas. 1970–1990 73
Cuadro 2.44 Colombia. Evolución del transporte de pasajeros. 1970–1990 73
Cuadro 2.45 Colombia. Resultados económicos: Coeficiente de explotación. 1970–1987 74
Cuadro 2.46 Colombia. Situación y extensión de las redes ferroviarias 75
Cuadro 2.47 Colombia. Red Pacífico: Principales características de la concesión 76
Cuadro 2.48 Colombia. Red Atlántico: Principales características de la concesión 77
Cuadro 2.49 Colombia. Cargas transportadas por ferrocarril. 1991–2000 77
Cuadro 2.50 Colombia. Participación modal en el transporte. 1991–1999 78
Cuadro 2.51 Colombia. Evolución del material rodante. 1991–2000 78
Cuadro 2.52 Colombia. Indicadores de seguridad ferroviaria 1991–1999 78

Cuadro 2.53 Ecuador. Información operativa. 1993 y 2000 79


Cuadro 2.54 Ecuador. Cargas y pasajeros movilizados años. 1990–2000 80
Cuadro 2.55 Ecuador. Evolución financiera. 1993 y 2000 80

Cuadro 2.56 Perú. Evolución de la red ferroviaria en km. 1993 y 1997 82


Cuadro 2.57 Perú. Distancias promedio recorridas por ENAFER 1996 83
Cuadro 2.58 Perú. Parque rodante ENAFER 1993–1997 83
Cuadro 2.59 Perú. Producción e ingresos por servicios ferroviarios. 1993–1997 84
Cuadro 2.60 Perú. Indicadores de productividad laboral. 1996–1997 85
Cuadro 2.61 Perú. ENAFER: Principales rubros contables. 1996–1997 86
Cuadro 2.62 Perú. Extensión de las redes de ENAFER 1993, 1995, 1997 88
Cuadro 2.63 Perú. Principales productos transportados por ferrocarril. 2000–2001 91
Cuadro 2.64 Perú. Principales productos y trayectos 92
Cuadro 2.65 Perú. Evolución de la participación del tráfico por rutas. 2000–2001 93

Cuadro 2.66 Uruguay. Evolución histórica de la red 95


Cuadro 2.67 Uruguay. Situación de la red. 2001 96
Cuadro 2.68 Uruguay. Situación del parque móvil. 1996 y 2000 96
Cuadro 2.69 Uruguay. Tráfico de pasajeros. 1997–2000 98
Cuadro 2.70 Uruguay. Tráfico de cargas. 1995–2000 98
Cuadro 2.71 Uruguay. Indicadores de productividad. 1995–2000 99

Cuadro 2.72 Venezuela. Trazados en operación, en construcción y planeados 101


Cuadro 2.73 Venezuela. Productos transportados por ferrocarril. 2001 102
12 RIELES CON FUTURO

Cuadro 3.1 Suecia. Entidades y compañías ferroviarias en Suecia 122

Cuadro 3.2 Alemania. Principales características de la reforma ferroviaria en Alemania 129

Cuadro 3.3 Canadá. Categorías y características de los ferrocarriles 135


Cuadro 3.4 Canadá. Características de la red ferroviaria 136

Cuadro 3.5 Estados Unidos de América. Ferrocarriles Clase I (Class I) 138


Cuadro 3.6 Estados Unidos de América. Producción y características de los ferrocarriles. 1998 140

Cuadro 3.7 México. Participación modal en el transporte. 1994 141


Cuadro 3.8 México. Red ferroviaria. 1994 141
Cuadro 3.9 México. Productividad en el sistema ferroviario nacional. 1990–1994 142
Cuadro 3.10 México. Separación horizontal de la red ferroviaria 143
Cuadro 3.11 México. Concesionarios y asignatarios del sistema ferroviario reformado 145
Cuadro 3.12 México. Carga comercial transportada y existencia de vagones de carga 145
Cuadro 3.13 México. Tráfico de pasajeros y coches de pasajeros en existencia 146
Cuadro 3.14 México. Personal y productividad en el sistema ferroviario nacional. 1990–2000 146
Cuadro 3.15 México. Inversiones de los concesionarios en infraestructura ferroviaria 147
Cuadro 3.16 México. Inversiones de los concesionarios en transporte ferroviario 147

Cuadro 4.1 Opciones de estructura y propiedad 153


Gráfico 4.1 Productividad laboral comparada. En miles de Unidades de Tráfico
por empleado. 1999 157
Cuadro 4.2 Programas de reducción de personal en diversos países 158
Cuadro 4.3 Enfoques de aplicación de los programas de reducción de personal 159
Cuadro 4.4 Pagos por las concesiones 162
Cuadro 4.5 Desempeño de las principales concesiones de carga 164
Cuadro 4.6 Resultados de las reformas. Variaciones tarifarias en concesiones seleccionadas 166

Cuadro 5.1 Los segmentos del sistema de transporte y los modos de transporte 174
Cuadro 5.2 Factores para la elección modal 177
Cuadro 5.3 Áreas de intervención del Sector Público en el transporte 184
Gráfico 5.1 El sector público y el sector privado en el transporte 186
Gráfico 5.2 Evolución del transporte de cargas en Europa Occidental 188
Gráfico 5.3 Evolución del transporte de pasajeros en Europa Occidental 189
Cuadro 5.4 Características del ferrocarril y consecuencias de su regulación 190

Cuadro 6.1 América del Sur. Toneladas transportadas. 2000 197


Cuadro 6.2 Países seleccionados. Total de toneladas transportadas. 2000 197
Gráfico 6.1 América del Sur. Total de toneladas transportadas por ferrocarril. 2000 197
Cuadro 6.3 Principales productos transportados por ferrocarril, por país seleccionado. 2000 198
Cuadro 6.4 Participación de las cargas por producto. 2000 198
Gráfico 6.2 Principales productos. Participación dentro de los cinco países 199
Gráfico 6.3 Principales productos. Participación en el total de la región 199
Cuadro 6.5 América del Sur. Red instalada. 2000 200
Cuadro 6.6 América del Sur. Infraestructura de transporte vial 201
Cuadro 6.7 América del Sur. Vehículos de tracción, en unidades 202
Cuadro 6.8 América del Sur. Vehículos de carga y pasajeros, en unidades 202
13

Cuadro 6.9 Proyecciones de transporte de mineral de hierro por ferrocarril.


Caso cinco países. Alternativa 1 207
Cuadro 6.10 Proyecciones de transporte de mineral de hierro por ferrocarril
Caso cinco países. Alternativa 2 207
Cuadro 6.11 Proyecciones de transporte de mineral de hierro por ferrocarril.
Caso cinco países. Alternativa 3 207
Cuadro 6.12 Proyecciones del transporte de cereales y oleaginosas. Alternativa 1 208
Cuadro 6.13 Proyecciones del transporte de cereales y oleaginosas. Alternativa 2 208
Cuadro 6.14 Proyecciones del transporte de cereales y oleaginosas. Alternativa 3 208
Cuadro 6.15 Proyecciones del transporte de cereales y oleaginosas. Alternativa 4 208
Cuadro 6.16 Proyecciones de las toneladas transportadas por ferrocarril, total,
según el comportamiento del PBI durante los últimos 10 años. Alternativa 1 210
Cuadro 6.17 Toneladas transportadas por ferrocarril en América del Sur, total. Alternativa 2 210
Cuadro 6.18 Resultados obtenidos en las estimaciones econométricas de panel 212
Cuadro 6.19 Escenarios de crecimiento 213
Cuadro 6.20 América del Sur. Conexiones ferroviarias internacionales operativas. Años recientes 214
Cuadro 6.21 América del Sur y México. Distribución modal del comercio internacional. 2000 215
Cuadro 6.22 América del Sur. Resumen de inversiones estimadas en proyectos ferroviarios 216
Cuadro 6.23 América del Sur. Tráfico anual de pasajeros. Periodo 2000–2001 218
Cuadro 6.24 Proyecto de reestructuración en Ecuador. Costos 249

Cuadro 7.1 América del Sur en cifras 265


15

Palabras previas

El modo de transporte ferroviario, concebido a comien- legislación laboral, que posibilitara aumentar la produc-
zos del siglo XIX, vivió a nivel mundial un impetuoso tividad. Y estas rigideces se acentuaron, a veces, hasta lo
desarrollo que, a lo largo de dicho siglo y las primeras irracional, cuando las empresas ferroviarias eran empresas
décadas del siguiente, fue el indispensable complemento públicas, ya que en estos casos la ausencia del incentivo
de la primera revolución industrial en los países más avan- del lucro inhibió aún más la gestión de los administradores
zados, y de la explotación de los recursos naturales en las para actuar en el sentido que los tiempos requerían.
economías periféricas, al tiempo que cumplió a nivel El Estado tampoco carecía de responsabilidad en la
político el rol de herramienta clave para la consolidación decadencia del ferrocarril, sea directa, cuando administra-
de los grandes estados nacionales. Fue, por lo tanto, el ba las redes sin objetivos comerciales genuinos, o dilapi-
ferrocarril, en la visión de esa época, un actor inevitable- daba los recursos; sea indirecta, cuando en su rol de regu-
mente asociado al progreso en todos los órdenes. El grado lador mantenía vigentes complejísimos cuerpos norma-
que alcanzó su desarrollo en unos u otros países fue dispar, tivos que coartaban la iniciativa empresaria, dificultaban o
en correspondencia con la potencialidad de los territorios y impedían la adaptación al nuevo mercado.
las condiciones políticas que favorecieran o no su materia- La incapacidad de las administraciones ferroviarias para
lización. En todo caso, durante muchas décadas el modo cambiar y así dar respuesta a las exigencias del mercado
ferroviario fue predominante en el transporte terrestre de trajo como consecuencia persistentes déficit de explota-
personas y de cargas, e incluso lo fue absolutamente, allí ción; consecuentemente mayores subsidios para paliarlos,
donde los territorios no contaban con vías navegables, menores recursos destinados a inversiones para renovar
naturales o artificiales. infraestructura, parque rodante y equipos; crecientes dife-
Pero a partir de la tercera década del siglo XX la evolu- rimientos en el mantenimiento de esos bienes; y final-
ción técnica quebró el predominio ferroviario, con la apari- mente, deterioro general de las empresas y sus servicios,
ción de los camiones y autobuses sobre las rutas pavimen- pérdida de demanda y déficit operativos aún mayores.
tadas, y el paralelo desarrollo de la aviación comercial. En Tal círculo vicioso culminó en situaciones insostenibles y
pocas décadas la hegemonía del ferrocarril se debilitó, o se provocó, ya en las postrimerías del siglo y particularmente
diluyó. El transporte por automotor demostró sus aptitudes y en las dos últimas décadas, un conjunto de reformas estruc-
posibilidades para competir en casi todos los mercados, turales profundas cuyo impacto ha dependido del contexto
excepto las cargas muy masivas de minerales o carbón, en de cada país o región. El primer paso, en los Estados
tanto que el transporte aéreo hizo lo propio en el mercado Unidos, fue la Ley Staggers de 1980, cuya aplicación
de los viajes de larga distancia de las personas. Las costo- demostró cuánto podría conseguirse desmontando los
sas estructuras técnicas que las empresas ferroviarias pri- enormes andamiajes regulatorios que habían convertido
vadas o públicas habían montado al servicio de demandas empresas otrora comerciales en administraciones burocráti-
ahora en regresión se mostraron sobredimensionadas, cas. Siguió la subdivisión de los ferrocarriles nacionales de
redundantes y, a la postre, obsoletas. Japón en redes orientadas al mercado. Y finalmente, el
Simultáneamente los administradores ferroviarios, hasta modelo de separación de la infraestructura, aplicado por
entonces cómodos gestores de los servicios que demanda- primera vez en Suecia. A lo que siguió ya en los años 90 la
ba una clientela casi cautiva, no tuvieron la flexibilidad avalancha de reformas que se desencadenó en América
que se requería para reaccionar rápidamente ante los Latina y Europa, siguiendo uno u otro modelo pero siempre
cambios que la creciente competencia introducía en el en el sentido de la mayor orientación al mercado, la descen-
sistema de transporte. Tampoco los sindicatos mostraron tralización y la participación privada.
comprensión del problema que envolvía al ferrocarril, y se Los ferrocarriles de América del Sur, que en su gran
resistieron tenazmente a aceptar modificaciones en las mayoría habían sido construidos y explotados por empre-
estructuras empresarias, en las normas operativas y en la sas privadas de capital generalmente británico, y en menor
16 RIELES CON FUTURO

grado por empresas públicas que coexistían con aquellas, pueblos de la región. Y lo hacen en forma eficiente, segura
después de la Segunda Guerra Mundial habían sido casi y amigable con el medio ambiente.
todos estatizados. La así llamada nacionalización fue la De frente al siglo recién iniciado creemos que, solu-
respuesta que esa generación concibió para intentar dete- cionados los puntos débiles de las importantes reformas de
ner el círculo vicioso de la decadencia ferroviaria, sin que fue objeto, el ferrocarril estará en condiciones de recu-
conseguirlo. Los ferrocarriles suramericanos mostraban perar presencia en los sistemas de transporte nacionales y
una declinación generalizada en todos lados, salvo en de hacer realidad el potencial espacio de crecimiento que
sectores aislados donde aún la competencia no había llegado tiene en América del Sur, para el desarrollo sostenible de
o donde tráficos masivos excepcionales aseguraban una cada país y, allí donde las redes están conectadas, para la
explotación rentable. Pero la reforma ferroviaria llegó a integración efectiva de la región.
estos países y es así que a comienzos del nuevo milenio la Todo parecería indicar que se ha ido gestando un nuevo
mayoría del transporte ferroviario de carga y varios impor- modelo de supervivencia del ferrocarril en las economías
tantes servicios urbanos de pasajeros, comprendidos algu- de un mundo globalizado. Uno de los objetivos del pre-
nos metropolitanos, eran operados nuevamente por empre- sente trabajo es, precisamente, verificar si el nuevo modelo
sas privadas. es aplicable y sostenible para América del Sur.
Las modificaciones ocurridas en los sistemas ferrovia- Para ello, se efectuó un repaso de los cambios y reestruc-
rios de América del Sur fueron tan profundas y realizadas, turaciones llevadas a cabo en cada país de Suramérica y,
en términos relativos, con tanta celeridad, que bien puede para recoger experiencias y analizar alternativas, se evalua-
hablarse de una revolución en el sector. Su relevancia ha ron las reformas efectuadas en otras regiones del mundo.
sido de un grado tal que se impone, según estimamos, un Para determinar mejor el papel que le cabe al ferrocarril,
análisis en profundidad, no sólo para recoger experiencias se presentan lineamientos necesarios para explicar cómo
que pueden resultar valiosas para quienes estén en la funcionan los mercados de transporte, la forma de evaluar
expectativa de introducir cambios en los sistemas de su proyectos y los principios de la regulación; esto, como
responsabilidad, sino también para contribuir al debate de marco para poder estimar los tráficos esperables en el futuro
los errores, defectos e insuficiencias en que se ha incurrido y evaluar los proyectos que los países están considerando
durante los procesos llevados a cabo, y de las mejoras que, para su ejecución.
en consecuencia, es necesario alcanzar. En América del Sur hay demandas de transporte cuyas
Los ferrocarriles suramericanos debieron ser tendidos características permitirían al ferrocarril tener un rol promi-
superando las enormes distancias y muchas veces, las difi- nente, pero esto se limita a tráficos y recorridos particu-
cultades de una geografía grandiosa, en épocas en que los lares. Las comparaciones simplistas con otras regiones del
recursos financieros y humanos en general no abundaban. mundo, donde el ferrocarril está consolidado, no conside-
Su construcción demandó el esfuerzo no sólo de los inver- ran las densidades de tráfico, tanto de pasajeros como de
sores sino, muchas veces también, de los estados nacio- cargas, que requiere un ferrocarril para ser viable. Por sus
nales. Ese enorme esfuerzo parecía dilapidado cuando los características, el ferrocarril puede dar soporte al desarro-
sistemas languidecían, mal administrados, sin recursos de llo sostenible de la región y contribuir al adecuado balance
inversión, librados a los vaivenes de las vicisitudes políti- entre el progreso social y económico y la defensa del
cas y a los caprichos de la burocracia, dejando así de medio ambiente.
cumplir con su contribución al desarrollo de la región. Se consideraron, especialmente, las restricciones, parti-
Actualmente, a pesar de estar sumidos todavía en los cularmente de carácter político-institucional, que enfrentó
problemas emergentes de las profundas transformaciones el ferrocarril en las últimas décadas y que aportaron a su
de que han sido objeto, los “lazos de acero” se han reacti- continua declinación. La adopción de políticas adecuadas y
vado y sirven a las economías nacionales, y por ende a los la superación de los límites mencionados posibilitarán al
17

ferrocarril recuperar una posición vital en el sistema de


transporte. Pero la principal encrucijada es adaptarse a las
nuevas exigencias de los usuarios y a las restricciones
financieras o seguir perdiendo posiciones. El desafío es el
de la calidad de los servicios y la competitividad. El desafío
es identificar fortalezas y debilidades, analizar la realidad
con racionalidad, no enturbiada por mitos y voluntarismos.
El análisis profundo y particularizado de los errores,
defectos e insuficiencias cometidos en los procesos de
reforma ferroviaria cumplidos en América el Sur, así como
la determinación de las medidas concretas que deberían
adoptarse en cada país, excede el objetivo de este trabajo.
Éste aspira a constituirse en un punto de partida y referen-
cia para esos análisis y para la selección de las mejores
alternativas de solución a los problemas que subsisten.
El proceso de los ferrocarriles de América del Sur es
altamente complejo pero la oportunidad inmejorable. Se
puede llegar al futuro; para ello se debe mirar cuidadosa-
mente el pasado, el pasado arrollador y pujante de otros
tiempos y el pasado decadente más cercano. De ambos, y
de experiencias exitosas actuales, se podrá ilustrar la
discusión y dar respuesta a los desafíos que se plantean.
Los integrantes del equipo de trabajo que participó en la
materialización de este libro merecen mi reconocimiento
por su entrega y dedicación constantes. No puedo dejar de
mencionar, con particular gratitud, la franca y desinteresa-
da colaboración que, desde cada una de las naciones sura-
mericanas, nos prestaron sus organismos y autoridades.
Igualmente, extiendo mi agradecimiento a las agencias
multilaterales y a las empresas privadas que brindaron sus
opiniones e información.

A todos, muchas gracias.


Jorge H. Kogan

Buenos Aires, agosto de 2003


19

Agradecimientos
El autor y coordinador editorial de este proyecto agradece
la colaboración y apoyo recibido de las siguientes personas:
Ricardo J. Sánchez, economista senior de la Universidad Austral
de Argentina, coautor de varias secciones de este trabajo y coordinador del
equipo de investigación técnica.
Francisco J. Darriba, quien revisó los borradores en numerosas
oportunidades y contribuyó con importantes observaciones
y agregados al texto final.
Louis S. Thompson (Banco Mundial, Washington D.C., USA),
José A. Barbero (Universidad T. Di Tella, Argentina),
Ian Thomson (CEPAL), Alf Ekström (Banverket, Suecia),
David Starkie (Regulatory Policy Institute, Oxford, Gran Bretaña),
Jorge Tartarini (Investigador del CONICET, Argentina),
Mónica Ferrari (Becaria del CONICET, Argentina),
quienes contribuyeron como autores de algunos capítulos
y secciones de este libro.
Juan Pablo Martínez, quien colaboró con sus comentarios.
Georgina Cipoletta y Emilce Duesi, economistas a cargo
de la investigación técnica.
Isolda Rodríguez, quien realizó las traducciones de diversos textos.
Mabel Di Marzio y Margarita Martínez, quienes editaron
y corrigieron los textos finales.
Finalmente, a Francisco Wulff, ejecutivo principal de la Vicepresidencia
de Infraestructura de la CAF, por su invalorable aporte de ideas
en su carácter de contraparte del proyecto.

Ilustraciones y fotografías
Las fotografías que ilustran el presente trabajo fueron aportadas
generosamente por Darío Saidman; Jorge Waddell; Archivo General
de la Nación, Argentina; Fundación Museo Ferroviario, Argentina;
I.A.F.E., de Venezuela; Alstom Transport; Bombardier; Ian Thomson;
Ana Kogan y Jorge Tartarini.

En cada ilustración se menciona su autor y las siguientes son de:


págs. 5 y 286: del libro “Arquitectura Ferroviaria” de Jorge Tartarini.
pág. 20: de la Fundación Museo Ferroviariol.
pág. 26: de Dario Saidman y Ana Kogan
pág. 108: de Alstom
págs. 150, 172, 194 y 250: de Dario Saidman
pág. 280: de I.A.F.E.
Introducción Capítulo 1
21

1. Introducción

1.1 •Organización y contenidos

Este trabajo se organiza en nueve capítulos y un conjunto de Estados Unidos y de México.


de recuadros que se distribuyen a lo largo de ellos. El compendio de las reformas descritas en los Capítulos 2
En el Capítulo 2 de este libro se explora la situación de los y 3, más allá de su valor como antecedente para recoger
ferrocarriles en cada uno de los países de América del Sur, experiencias que contribuyan al desarrollo futuro de los
analizando el auge y la declinación que tuvieron en el ferrocarriles en Suramérica, constituye un aporte en sí
mercado del transporte. Se ve cómo, frente al deterioro mismo ya que no había sido realizada, hasta el momento,
general de la situación operativa y comercial de los ferro- una revisión de las reformas ferroviarias del mundo en
carriles y la imposibilidad de los Estados de continuar forma sistemática y agrupada, y en idioma español.
financiando sus cuantiosos déficit, casi todos, como en el El Capítulo 4 corresponde a la autoría de Louis S. Thomp-
resto de los países del mundo, se enfrentaron a la necesidad son, quien analiza los cambios registrados en los últimos
de tener que hacer una profunda reforma del sistema. En los años en las estructuras de las empresas ferroviarias, en la
distintos casos se trató de resumir las características del propiedad de la infraestructura y, entre otras cuestiones,
proceso de reforma; los medios a través de los cuales se incursiona en la reestructuración laboral que se produjo en
llevó a cabo; los cambios en la estructura de propiedad, la mayoría de los casos. También desmenuza los diferentes
pasando desde el dominio público al privado; la evaluación enfoques que se adoptaron para llevar adelante esas refor-
de los resultados que se fueron consiguiendo y los princi- mas, así como los resultados que se obtuvieron, con la fina-
pales problemas o temas de debate que las reformas genera- lidad de verificar si en el continente americano, y en parti-
ron. Se estima conveniente aclarar que la fecha de cierre de cular en América Latina, está surgiendo un nuevo modelo
los informes y comentarios correspondientes a cada país no de sistema ferroviario.
es uniforme para todos, dependiendo en cada caso de las El Capítulo 5 ha sido escrito por José A. Barbero, que
distintas fechas de recepción de los datos básicos remitidos realiza una síntesis de los sistemas y mercados de transporte
por las fuentes consultadas. Dado que la redacción general para, a partir de ella, intentar que se comprenda la natu-
del presente trabajo finalizó en diciembre de 2002, debe raleza de la intervención estatal en los ferrocarriles, así
considerarse que ésta es la fecha más avanzada en el cierre como su regulación económica.
de los mencionados informes y comentarios. Primeramente, Barbero describe algunos conceptos bási-
Algunas experiencias de reformas ferroviarias verifi- cos (demanda, oferta, relaciones entre modos de transporte)
cadas en los últimos quince años en otros países, fuera de la y, a continuación, presenta los principales aspectos de la
región suramericana, son presentadas en el Capítulo 3. En evaluación de los proyectos de transporte. Finalmente,
estos casos, por la magnitud de las reformas encaradas, los detalla las razones de la intervención gubernamental en el
análisis están organizados regionalmente, con la intención sector y los objetivos de las instituciones regulatorias.
de exhibir las distintas modalidades políticas, económicas y Dentro de ese marco conceptual, revisa algunas implican-
organizativas que predominaron en cada uno de los ejem- cias de las características de los ferrocarriles que inciden en
plos considerados. Pero la gran cantidad de reformas ferro- su regulación y las tendencias modernas en la organización
viarias que se conocieron en los últimos años impide la de los servicios y los mercados.
presentación de la totalidad de los casos dentro de este El Capítulo 6 introduce al lector en la consideración de las
trabajo; por tal motivo, a título de ejemplo, se seleccionaron tendencias del transporte ferroviario en la región, desde la
los siguientes: perspectiva de los mercados de cargas y de pasajeros.
•Asia y Oceanía: se presentan las reformas encaradas en En el primero de los mercados mencionados la investi-
Australia, en Nueva Zelandia y en Japón. gación es más profunda, por el hecho de que existe abun-
•Europa Occidental: se presentan las reformas que tuvie- dante información disponible sobre el análisis de los tráfi-
ron lugar en Gran Bretaña, en Suecia y en Alemania y, se cos de cargas. A través de herramientas cuantitativas, se
comentan las Directivas para el desarrollo ferroviario en la hace un análisis de aquellos productos de la región que, por
Unión Europea. sus características, tienen mayor probabilidad de ser trans-
•Europa Central y Oriental: se han seleccionado tres portados por ferrocarril. Además, se considera la importan-
casos –Rumania, Polonia y República Checa– con la men- cia que ha asumido el transporte de cargas en los tráficos
ción de que todos los países de la región están experimen- ferroviarios, frente al hecho incontrastable de que la activi-
tando casi simultáneamente la reforma de sus ferrocarriles. dad ferroviaria de pasajeros se ha concentrado en los últi-
•América del Norte: se exponen las reformas de Canadá, mos diez años en los tramos de corta distancia, para movi-
22 RIELES CON FUTURO

mientos masivos de pasajeros urbanos o suburbanos, y organización del sistema de transporte, y también otras
abandonando en casi toda la región –con algunas excep- recomendaciones estrictamente relacionadas con la activi-
ciones marcadas en Chile– los movimientos interurbanos. dad ferroviaria. Se incluye el cálculo de las ventajas inter-
Desde el punto de vista de la oferta actual, se presenta una modales comparadas, verificadas en el transporte terrestre
síntesis de la situación, tanto de la red instalada como del en Europa, en casos concretos.
parque rodante, incorporando algunos indicadores compa- El Capítulo 8 presenta las conclusiones generales del
rativos de la infraestructura de otros modos de transporte, libro. Dentro de los capítulos descritos se desarrollan temas
principalmente el vial. particulares, en forma de recuadros separados del texto.
En cuanto a las tendencias futuras de la actividad, se ela- Algunos de ellos fueron preparados por especialistas cuya
boran diferentes hipótesis a través de distintas situaciones autoría, en cada caso, se menciona.
esperadas para este modo de transporte. Esos ensayos están Se incluye en el Capítulo 9 –Referencias Bibliográficas–
basados en proyecciones existentes, tanto sobre el producto la bibliografía y los sitios web consultados, que para una
bruto de la región como sobre las demandas futuras de los mejor comprensión se presentan organizados por Capítulo.
principales movimientos internos y de las exportaciones, En los casos en que en la fuente de cuadros o gráficos o en
que tienen gran importancia en el transporte ferroviario. los pies de página se mencione autor y año solamente, se
Sobre la base de estas proyecciones se presentan y analizan referirá dicha mención a dicha bibliografía.
distintos escenarios posibles para el futuro del ferrocarril,
basados en diferentes hipótesis que caracterizarían a la 1.2 •La llegada del ferrocarril a América
demanda esperada, en condiciones estáticas. También se del Sur*
presenta un menú de proyectos de expansión ferroviaria en
los distintos países, con lo que se pretende vislumbrar la La incorporación efectiva del ferrocarril a Suramérica en
forma en que la oferta ferroviaria se prepara para eventuales la segunda mitad del siglo XIX se produce en el momento
mejoras en la demanda futura de sus servicios. de expansión comercial hacia el mercado internacional de
Este capítulo se completa, a través del aporte efectuado los países industrializados y de un paralelo flujo de capi-
por Ian Thomson, con una descripción de la evolución del tales hacia sus respectivas colonias y áreas de influencia. A
mercado del transporte de pasajeros en la región, en los últi- diferencia de lo sucedido en Europa, donde los ferroca-
mos años, y una prospectiva de su evolución futura, con la rriles, en líneas generales, constituyeron un refuerzo activo
aparición de nuevos mercados en el transporte de personas de la estructura viaria existente, que en algunos casos
por ferrocarril. provenía de la época de los romanos, y sobre la cual se
El Capítulo 7 incursiona en el futuro de los ferrocarriles desarrollaron los estados modernos, en nuestros países este
latinoamericanos en el contexto de un desarrollo sostenible. nuevo modo de transporte se implantó sobre territorios casi
De acuerdo con los resultados de la investigación desarro- vírgenes, cambiando de raíz la rudimentaria red de caminos
llada en el capítulo precedente y basándose en un análisis precarios utilizada desde la colonia. Aquí el ferrocarril
estrictamente cuantitativo, sin atender al tipo de desarrollo permitió salvar distancias y barreras geográficas antes
deseable, ni a los problemas macroeconómicos e institu- infranqueables, comunicando regiones otrora aisladas, y
cionales de la región, se observa una perspectiva interesante produciendo un importante proceso de fundación de pue-
en las tendencias del transporte ferroviario de América del blos; al mismo tiempo categorizó los territorios en regiones
Sur. ricas y pobres en función de su mayor o menor situación de
En este capítulo se explicitan también los conceptos rela- integración al sistema ferroviario.
cionados con el desarrollo, la movilidad y la sostenibilidad, En América Latina, fue Cuba el primer país en tener un
y se analiza una serie de problemas que pueden limitar el camino de hierro, al inaugurar en 1837 el ramal de La
desarrollo futuro de los ferrocarriles, así como también un Habana a Bejucal. En América del Sur, le siguió en 1850 la
conjunto de recomendaciones para un mejor desempeño Guyana Inglesa, que habilitó el trayecto de Georgetown a
ferroviario. Se propone una definición de desarrollo soste- Maharcana. Con escasa diferencia de tiempo le seguirán
nible a partir de la cual se presentan los elementos de juicio Perú y poco después Chile (1851), Brasil (1854), Colombia
que permiten concluir que el desarrollo de las últimas (1855) y Argentina (1857).
décadas no ha sido sostenible. Los granos de café colombianos y brasileños, el cobre y el
Finalmente, se presenta una síntesis de recomendaciones salitre chilenos, el estaño boliviano, los cereales, lanas y car-
que tienen por objetivo alcanzar una mejora en la eficiencia nes argentinas, encontraron en el ferrocarril el instrumento

* •La sección “La llegada del Ferrocarril a América del Sur” corresponde a un aporte de los Arquitectos Jorge D. Tartarini y Mónica R. Ferrari.
Introducción 23

El "caballo de hierro" se abría paso a través de territorios desconocidos. Archivo General de la Nación (siglo XIX, Argentina)

indispensable para su ingreso a un mercado mundial en nos, ingenios azucareros, poblados salitreros, poblados
expansión para las materias primas, que exigía el acarreo y tanineros, etcétera); y en algunos casos la base económica
traslado de grandes volúmenes sobre grandes distancias. La principal de los nuevos poblados fueron los propios talleres
división internacional del trabajo aseguró una forma de y depósitos ferroviarios.
progreso a las naciones periféricas poseedoras de las materias Quizás los ejemplos más efectivos de desarrollo urbano y
primas que el mundo demandaba, y el ferrocarril estuvo comercial sean las localidades vinculadas con los puertos
asociado a ese progreso; más aún, fue universalmente de ultramar. En Venezuela, Barquisimeto se convirtió en un
percibido como su herramienta insustituible, al punto de pujante centro de comercio cuando se concluyó el ferroca-
considerárselo, erróneamente, su condición suficiente. rril de Aroa (1877), vía de traslado del cobre hacia la costa;
Los poblados creados a lo largo de las líneas férreas en el Perú, la vinculación de los asentamientos de la Sierra
fueron una derivación directa de la integración de los como Arequipa y Juliaca con la costa (Mollendo) potenció
nuevos territorios al mercado internacional. El ferrocarril, su crecimiento, o bien permitió la articulación de los asen-
vía de salida de materias primas y llegada de inmigrantes, tamientos industriales mineros y los de la costa a través del
permitió la fundación de colonias por iniciativa de los ferrocarril que sube a Oroya (4.800 metros de altura) y el
propietarios de las tierras, por empresas de colonización, e tramo hacia el centro industrial del Cerro de Pasco realizado
incluso por las mismas compañías ferroviarias. Más allá de por empresas norteamericanas (1869–1886).
lo comercial, la propia operatoria ferroviaria requería Cuando se trazaron ciudades a nuevo con finalidad tercia-
disponer de estaciones a lo largo de las líneas, siendo cada ria, fueran capitales provinciales, localidades veraniegas u
una núcleo de un incipiente poblado. La concentración que otras, el ferrocarril dialogó perfectamente con el bagaje de
las operaciones ferroviarias tenían necesariamente en cier- elementos del urbanismo finisecular, ocupando un espacio
tos lugares multiplicó la cantidad de personal allí radicado y jerarquizado dentro de la trama, junto a los principales
creó las condiciones para que esos núcleos se transformaran edificios y espacios de valor cívico y monumental. Tal es el
en pueblos y ciudades. Allí se radicaron las industrias con caso de la ciudad de La Plata (1882) y el de la pequeña
base en la explotación de las materias primas locales (moli- localidad veraniega de Adrogué (1872) –ambos en la pro-
24 RIELES CON FUTURO

vincia de Buenos Aires, Argentina–, con hotel de veraneo y continente hacia 1910 arrojaba las siguientes extensiones:
estación previamente instalada, para asegurar el éxito de un Argentina con una red de 35.064 km, Brasil con 22.880 km,
loteo inmobiliario. Chile con 6.370 km, seguido por otros países andinos como
En los asentamientos preexistentes, la aparición del ferro- Perú con 2.664 km, Bolivia con 1.254 km, Colombia con
carril tuvo múltiples consecuencias. En ocasiones, alteró los 999 km, Ecuador con 895 km, y Venezuela con 888 km.
usos y costumbres tradicionales con la aparición de hoteles y Argentina alcanzará en 1945 los 43.666 km de líneas,
negocios en conglomerados como “el barrio de la estación”, Brasil llegará a los 34.283, Chile a los 9.915, Perú a 3.183,
la calle comercial convergente a ella, y otras funciones que Colombia a 3.118 km, Ecuador a 1.115, y Venezuela a los
exigían la llegada de otros medios de transporte para vincu- 961 km, de manera que toda América del Sur totalizaba
larlos con el centro de la ciudad. El ritmo de la vida cotidiana 103.000 km de extensión.
en pueblos y ciudades, tradicionalmente marcado por las Los cambios en la economía mundial producidos a partir
campanas de la iglesia, comenzó a regirse igualmente por la de la gran crisis del año 1929 modificó todas las condiciones
campana de la estación y el silbato de la locomotora a vapor, preexistentes. Al derrumbarse los precios de las materias
introduciendo nuevos símbolos y significados. La estación primas, serios estrangulamientos afectaron a las economías
misma, como natural polo de atracción, creó un nuevo foco periféricas, induciendo universalmente el proceso de susti-
de interés, estableciendo horarios y nuevas rutinas de reco- tución de importaciones. Un largo ciclo había concluido.
rridos, según los horarios de llegada y partida de los trenes, y Pero simultáneamente la evolución de la tecnología trajo el
compitiendo con el tradicional centro y su plaza, alrededor auge de nuevos modos de transporte, quebrando el monopo-
de la cual se encontraban la iglesia, la municipalidad y el lio técnico que hasta entonces ejercían los ferrocarriles.
banco. Estos debieron enfrentar una competencia agresiva y gene-
¿Qué sucedió en las grandes capitales del continente a ralizada en todos los mercados; su rentabilidad se deterioró,
partir de la aparición del nuevo modo? La irrupción del a lo cual siguió el envejecimiento de las vías y equipos, cada
ferrocarril conllevó la implantación de sus estaciones termi- vez más difíciles de renovar, y el déficit de su mantenimien-
nales –muchas veces de carácter deliberadamente monu- to. La coincidencia en el tiempo del brusco cambio del
mental– en la proximidad de los viejos centros urbanos; y de modelo económico mundial y la aparición de los nuevos
grandes playas de maniobra, estaciones de carga y talleres modos de transporte que erosionaron la rentabilidad
en áreas periféricas. Posteriormente el crecimiento de las ferroviaria hizo que en las naciones periféricas se asociara,
ciudades dejó encerradas esas instalaciones, y las líneas con énfasis excesivo, el auge del ferrocarril al modelo de la
férreas se constituyeron en cortes irreversibles en la trama división internacional del trabajo, arrojando sobre el modo
urbana privilegiando algunas áreas y segregando otras. ferroviario una suerte de anatema político que ha sido muy
Además las amojonó con el equipamiento que demanda el difícil de levantar.
tendido de ramales y la infraestructura en torno a las esta- En el aspecto urbano el ciclo declinante de los ferroca-
ciones. Puentes, cabinas, talleres, viaductos, depósitos, rriles también cambió la percepción social de este medio de
barrios de empleados y un sinnúmero de obras de ingeniería transporte. Ahora, a menudo, la estación ya no es un centro
generalmente asociadas a los complejos ferroportuarios, de actividad y de progreso sino de estancamiento y aún de
causaron varios impactos limitando, cercenando y alzando degradación urbana. La obsolescencia de los activos ferro-
barreras en la expansión de las ciudades. viarios, a veces sobredimensionados, contribuyó asimismo
El desarrollo del fenómeno ferroviario no tuvo igual a un deterioro de la imagen pública del ferrocarril. Ingentes
intensidad en todos los países de la región, y algunos sólo equipamientos, en la forma de playas de maniobra, patios
alcanzaron a completar su red avanzada ya la primera mitad de carga/descarga, talleres, ocupan tierras potencialmente
del siglo XX. Ya en 1890, Argentina y Brasil contaban cada muy valiosas. El ferrocarril terminó convertido en muchos
uno con 9.483 y 9.500 km de líneas respectivamente, mien- lugares en una suerte de vecino indeseable de la ciudad, que
tras que el total de países suramericanos alcanzaba los convendría desalojar. Y sin embargo, en muchos casos esos
25.000 km. Los dos decenios que van de 1890 a 1910 serán mismos activos que perturban la vida urbana resultan
los de mayor crecimiento en Suramérica, y la red pasará de imprescindibles a la continuidad de las operaciones. He
25.000 a casi 74.000 km. El panorama ferroviario en el aquí otro pasivo político que enfrenta el ferrocarril de hoy.
Introducción 25

El ferrocarril transformó el mundo. Su tecnología avanzó velozmente. Fundación Museo Ferroviario (Argentina)
El recorrido entre Buenos Aires y Olavarría era de unos 300 kilómetros.
Las reformas ferroviarias
en América del Sur Capítulo 2
27

2. Las reformas ferroviarias


en América del Sur
2.1 •Argentina Estado de la infraestructura y el parque móvil

2.1.1 •Breve descripción del sistema ferroviario Como consecuencia de los hechos y circunstancias que se
mencionan en los párrafos precedentes, a partir de los años
El ferrocarril llegó a la Argentina a mediados del siglo ‘60 los ferrocarriles argentinos comenzaron a declinar, en
XIX. En 1854 se hizo el tendido de la primera línea férrea, forma gradual y ostensible, como medio eficiente de trans-
mediante una concesión otorgada por la provincia de Bue- porte. Este cambio se manifestaba a través de la pérdida de
nos Aires a una empresa privada para construir las vías y tráfico, del deterioro progresivo de la infraestructura y del
operar servicios de cargas. Desde esa época y hasta 1940 material rodante y, consiguientemente, de una sustancial
los proyectos ferroviarios continuaron ejecutándose hasta caída en la calidad de los servicios e, incluso, de la clausura
constituir una red de 43.666 kilómetros de longitud, la cual de ramales. La extensión de la red ferroviaria se fue
abarcó casi todo el territorio nacional y posibilitó una efi- reduciendo hasta llegar a poco más de 34.000 km. El 54 por
caz interconexión entre todos los centros regionales genera- ciento de esa red se encontraba en condiciones malas o
dores o receptores de tráficos importantes. regulares y sólo el 49 por ciento de sus locomotoras estaba
En este proceso el sector público desempeñó un papel en condiciones y listo para el servicio. En esta situación, la
esencial, tanto en sus actividades de promoción a través de empresa fue gradualmente perdiendo participación en el
concesiones como en la ejecución directa de las obras por mercado de transporte, mientras que su déficit financiero
intermedio de sus áreas específicas. anual llegaba a los 1.000 millones de dólares.
En 1940 la red ferroviaria argentina era explotada por
once empresas que en su mayoría eran de capitales extran- Evolución del tráfico. Situación financiera
jeros, predominantemente británicos. Esta circunstancia, y
la Segunda Guerra Mundial iniciada en 1939, en la cual Entre los años 1965 y 1990, el total de unidades de tráfi-
Gran Bretaña se hallaba fuertemente involucrada, inci- co, expresado como la suma de Pasajeros–Kilómetro más
dieron notoriamente en el gran decaimiento registrado Toneladas–Kilómetro, registró una caída del 39 por ciento
durante esos años en los ferrocarriles en general y, en al pasar de 29.600 millones a 18.200 millones. El servicio
particular, en los que eran de capitales británicos. de transporte de carga fue el más afectado, pues experi-
En el año 1948, ya en la posguerra, y como consecuencia mentó una merma del 50 por ciento del tráfico. El del
de circunstancias diversas, unas de origen externo y otras ferrocarril urbano, que esencialmente comprende el tráfico
derivadas de políticas internas, el gobierno argentino decidió de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires, cayó
la estatización de las líneas ferroviarias existentes, creando un 34 por ciento. En cuanto al tráfico interurbano de
el ente que años después se convirtió en la empresa Ferroca- pasajeros, su reducción fue del 26 por ciento.
rriles Argentinos (F.A.). Durante los cuarenta años siguien- Entre los años 1970 y 1980 la participación del ferroca-
tes, F.A. fue responsable de diseñar y ejecutar las políticas en rril en el total del transporte de cargas del país se redujo del
materia de transporte ferroviario de pasajeros y de carga. once al ocho por ciento, y en el total del transporte de pasa-
Es oportuno señalar que, durante ese lapso, diferentes jeros del catorce al ocho por ciento, sin que en los poste-
sucesos y realidades de política nacional, que derivaron en riores años ‘80 dicha participación insinuara una mejora.
la desorganización del Estado y la consiguiente discon- En el Cuadro 2.1 puede observarse la evolución negativa
tinuidad en el diseño y cumplimiento de sus políticas, del tráfico de la empresa entre los años 1980 y 1990, período
dieron como resultado la falta de coordinación en la plani- en el cual se registró una caída absoluta del 17,6 por ciento
ficación del sector de transportes. Esa situación, además, en el total de unidades de tráfico, quedando así confirmada
afectó negativamente a las inversiones del Estado en dicho una tendencia declinante que era prácticamente irreversible.
sector y, consiguientemente, también a las que tenía que Muchos de los problemas de F.A. que condujeron a la
realizar en los ferrocarriles. Hay que tener en cuenta, situación descripta surgieron como consecuencia de la falta
también, que al mismo tiempo que se generaba esa situa- de una política comercial clara. Sus dirigentes estaban a
ción desfavorable para el desarrollo del sector ferroviario, menudo influidos por las organizaciones de trabajadores y
la actividad también comenzó a ser afectada por el notorio por los proveedores. Además, F.A. tenía demasiados
aumento de la competencia intermodal, fundamentalmente empleados para el tráfico que atendía la empresa. Hacia
la del transporte automotor, y por una serie de cambios que 1990 F.A. se había convertido principalmente en un
se registraron en la economía internacional, que eran nega- proveedor de empleos, pues ocupaba 89.808 trabajadores
tivos para el país. (en 1984 su plantel era de 105.850 agentes). Se trataba de
28 RIELES CON FUTURO

una plantilla excesiva, con baja tasa de productividad labo- se registraban altas tasas de evasión en el pago de pasajes,
ral, que repercutía muy negativamente en la calidad de los superiores al 30 por ciento y en algunos sectores aún pró-
servicios. ximas al 50 por ciento.
En otros aspectos, cabe mencionar que las prácticas Las necesidades financieras de la empresa Ferrocarriles
operativas no se actualizaban y el mantenimiento de las Argentinos durante el lapso 1980–1988, en promedio anual,
vías y del material rodante era insuficiente, lo cual imponía fueron de 1.652 millones de dólares, como se ve en el
severas restricciones sobre la velocidad y la carga por eje. Cuadro 2.2. Tales necesidades financieras, cubiertas por el
Con la finalidad de poder competir con el transporte Estado, que es lo mismo que decir que fueron soportadas
automotor en esas condiciones, los precios del transporte por todos los contribuyentes, se originaron en los siguientes
ferroviario de carga fueron rebajados, en algunos casos, rubros: aproximadamente 585 millones de dólares en el
hasta aproximadamente un 70 por ciento por debajo del servicio de transporte de cargas; 350 millones en el servicio
nivel ofrecido por los camiones. Debe agregarse, también, interurbano de pasajeros, y los 717 millones restantes en los
que muchos servicios y líneas que no eran rentables igual- servicios metropolitanos.
mente se mantuvieron en actividad, cediendo de esta forma a Las contribuciones del Estado para cubrir tales necesi-
las presiones de grupos de interés o de sectores políticos dades financieras constituyeron una pesada carga para el
provinciales. Asimismo, las locomotoras fueron asignadas Tesoro Nacional. Como ejemplo, baste señalar que repre-
a servicios que no generaban suficientes fondos para el sentaron aproximadamente el uno por ciento del P.B.I. de
mantenimiento y la inversión que requerían. cada año.
Como resultado de esta errónea política comercial, la
situación financiera de la empresa se fue debilitando, sin 2.1.2 •Breve descripción del proceso de reforma
permitir el mantenimiento adecuado de la red, lo que a su
vez contribuyó a un mayor deterioro de las vías y de los La causa inmediata de la reestructuración de los ferroca-
equipos. Por otra parte, en el servicio urbano de pasajeros rriles estatales encarada en la Argentina fue la presión
Las reformas ferroviarias en América del Sur 29

financiera que su déficit generaba sobre el Tesoro Nacional. nal en los sectores que considerara adecuados, preparar los
En 1989, al producirse el cambio del gobierno nacional, la pliegos de licitación y establecer para cada caso si debería
situación de los ferrocarriles era insostenible, a lo cual se ser de carácter nacional o internacional. Al propio tiempo
agregaba una persistente demanda social de cambios, a la se determinó que el adjudicatario de cada licitación debería
vista de la baja calidad de los servicios que prestaba F.A. constituir una “sociedad anónima concesionaria”.
Después de varias propuestas, en agosto de 1989 el Con-
greso de la Nación sancionó la Ley de Reforma del Estado y Diseño de licitaciones y de contratos
del Sector Público Empresario, con el objetivo de desaho-
gar las finanzas públicas y rehabilitar la economía mediante la La modalidad de concesión del servicio ferroviario por
incorporación del sector privado a la mayoría de las empre- parte del Estado presupuso que éste conservaría la titulari-
sas de propiedad del Estado, incluidas las de energía, trans- dad del servicio y también de los bienes ferroviarios,
porte, telecomunicaciones y agua y servicios cloacales. aunque en este último caso con sujeción a las particulari-
En el caso de los ferrocarriles, la ley estableció que la dades a establecer en los respectivos contratos de conce-
privatización debería materializarse bajo la modalidad de sión. Sin perjuicio de ello, el concesionario debería tener
concesión de servicios, y que el ministro en cuya jurisdic- en cuenta que la concesión a que aspiraba era “integral de
ción se encontraban los ferrocarriles sería la autoridad de explotación”, según lo cual debería asumir la explotación
aplicación a todos los efectos de la ley. La ley también comercial, la operación de los trenes, la atención de las
estableció que el Poder Ejecutivo, a través de la autoridad estaciones, el mantenimiento del material rodante, infra-
de aplicación o en forma directa de ser el caso, para el estructura y equipos y todas las demás actividades comple-
cumplimiento de sus objetivos, podría transformar, escin- mentarias y subsidiarias.
dir o fusionar las empresas a privatizar, reformar sus esta-
tutos, constituir sociedades y otorgar concesiones para la Concesión de los servicios de carga
explotación de los servicios públicos a que estuvieren
afectadas aquellas. La red para el transporte de carga, con un total de 27.781
Promulgada la Ley de Reforma del Estado, de inmediato km de vías, se dividió en seis subredes, todas con un alto
el Poder Ejecutivo dispuso que la modalidad de concesión potencial de rentabilidad, para cuya concesión se efectuaron
a aplicar en la privatización de los ferrocarriles estatales otras tantas licitaciones públicas de carácter internacional.
fuera la de “concesión integral de explotación“ de líneas o Los pliegos de licitación respectivos, además de estable-
sectores de la red ferroviaria nacional, entendiéndose por cer que las concesiones serían de carácter integral, fijaron
concesión integral de explotación aquella en la cual la para éstos un plazo de duración de treinta años con posibili-
concesionaria asume la operación de trenes, la atención de dad de prórroga por diez años más. Dichos pliegos estable-
estaciones, el mantenimiento del material rodante, de la cieron que el concesionario debería introducir nuevas
infraestructura y de los equipos, y todas las demás activi- reglas internas y prácticas de trabajo; asimismo, que sería
dades complementarias y subsidiarias. responsable de los programas de inversión propuestos en
Por la misma medida se autorizó al ministro del ramo a su oferta y que debería pagar al Estado un canon por el uso
llamar a licitación pública para otorgar las concesiones, de la infraestructura de vías y alquiler por la utilización del
facultándolo a tal fin, para dividir la red ferroviaria nacio- material rodante. Al mismo tiempo, dispusieron que el
30 RIELES CON FUTURO

Monumental expresión del esplendor ferroviario. Estación Retiro, Buenos Aires, Argentina. Jorge D. Tartarini

Estado, a su vez, garantizaría a cada concesionario el perjuicio de cobrarles peaje por la utilización de sus rieles.
monopolio para prestar sus servicios durante el período de En cada licitación, los oferentes debieron presentar sus
la concesión, en razón de lo cual F.A. no podría competir ofertas en dos sobres. El primero debía contener la informa-
con ninguno de ellos. En otro aspecto, cada concesionario ción solicitada en el pliego para posibilitar la evaluación de
tendría la opción de acceder a la prestación de algún servi- los aspectos técnicos y financieros de la oferta; el segundo
cio interurbano de pasajeros, pero en ese caso debería sobre tenía que incluir la información requerida para
permitir el acceso de otros operadores a sus vías, ello sin aplicar los criterios de evaluación que se detallan en el Cua-
dro 2.3 (plan de negocios, plan de inversiones, etcétera).
En ese cuadro figura el puntaje de evaluación de 1 a 10
asignable a cada rubro y el peso otorgado a cada uno de
éstos. Puede advertirse que el criterio con mayor peso es el
correspondiente al plan de inversiones básicas (33 por cien-
to), seguido por la experiencia en ferrocarriles del postu-
lante (23 por ciento) y el número de empleados de F.A. que
como concesionario se comprometía a contratar (15 por
ciento). Si al peso asignado al plan de inversiones básicas
se le suma el asignado al plan de inversiones adicionales (5
por ciento), se observará que el rubro Inversiones fue alta-
mente ponderado (38 por ciento).
Cabe también señalar que el criterio relativo al número de
agentes de F.A. a contratar por el concesionario reflejaba una
política de compromiso que limitaba la cantidad de recursos
monetarios que se podía destinar a gastos redundantes.
Estos criterios de evaluación tuvieron al menos tres proble-
mas básicos: contenían factores cualitativos difíciles de
Las reformas ferroviarias en América del Sur 31
Fundación Museo Ferroviario (Argentina)

Dario Saidman
Coches en buen estado operativo de la empresa estatal El ferrocarril estatal se hace insostenible. La falta
Ferrocarriles Argentinos antes de la crisis. de mantenimiento y el abandono marcan su decadencia.

evaluar cuantitativamente, como la


experiencia del postulante y la pre-
sencia argentina; tenían factores que
por sus índoles opuestas entraban en
conflicto directo, como empleo y
canon, y ponían un gran énfasis
sobre los proyectos de inversión (38
por ciento de peso total), lo que
influyó para que las ofertas fueran
excesivamente optimistas. El Cua-
dro 2.4 exhibe las condiciones prin-
cipales de las licitaciones.
En el Cuadro 2.5, donde se incluye
un resumen del resultado de las
licitaciones efectuadas, se puede
observar que en virtud de ellas el
Estado recibiría en concepto de
canon un pago total anual cercano a
los 140 millones de dólares1, y que
los concesionarios se comprometieron a realizar inversiones toma de posesión de las concesiones, que fue aproximada-
por valor de 1.226 millones de dólares durante los primeros mente de 14 meses, la gestión comercial de F.A. se deterioró
15 años de vigencia de las concesiones, así como a mante- significativamente y hubo una cantidad de desastres natu-
ner a su servicio a casi el 82 por ciento, en promedio, de los rales, principalmente inundaciones, que afectaron la
agentes de F.A. que revistaban en las líneas concedidas. demanda y las operaciones. Es decir que el negocio que
Sin embargo, la realidad fue otra, porque durante el recibieron los concesionarios resultó muy diferente de
tiempo que transcurrió entre el llamado a licitación y la aquel por el cual habían presentado ofertas.

1 •Dado que desde marzo de 1991 hasta enero de 2002, por vigencia de la Ley de Convertibilidad, estaba establecida la equivalencia
nominal entre las denominaciones dólares estadounidenses y pesos convertibles, en este informe se los utiliza indistintamente.
32 RIELES CON FUTURO

Servicio ferroviario de pasajeros Servicios metropolitanos y su concesión

Servicios interurbanos Los servicios metropolitanos prestados por Ferrocarriles


Argentinos a través de la Administración de los Ferro-
Hacia el año 1990 Ferrocarriles Argentinos operaba el carriles Suburbanos de su dependencia (274 millones de
transporte interurbano de pasajeros con un nivel de servicio pasajeros en 1990, sobre una red de 837 km de vías) consti-
de aproximadamente 4.700 millones de Pasajeros–Kilóme- tuía una actividad que si bien se asemejaba en las formas a
tro por año, lo cual representaba el 26 por ciento del total las prestaciones ferroviarias en el resto del país, difería
de las unidades de tráfico operadas por la empresa. Un notablemente de ellas, tanto por el escenario físico de la
estudio sobre la viabilidad de los servicios, realizado en actividad como por el mercado que servían, la organización
1991, concluyó que sólo el corredor Buenos Aires–Mar del del tráfico, el material rodante y hasta por la especiali-
Plata era rentable. Como los demás corredores no califi- zación del personal. Por tal razón, tan pronto como asumió
caron como rentables y, por lo tanto, no resultaban comer- la necesidad de reestructurar a fondo el sistema ferroviario
cialmente atractivos para el sector privado, el gobierno y como paso previo necesario y conveniente para alcanzar
decidió dejar de subsidiarlos, dando a las provincias la la concesión autorizada por la ley, el gobierno adoptó la
posibilidad de continuar manteniendo los servicios con decisión de escindir de la empresa F.A. la mencionada
recursos propios. Las únicas provincias que accedieron Administración de los Ferrocarriles Suburbanos y crear,
fueron Buenos Aires, Córdoba, Tucumán, Salta, Río Negro sobre la base de dicha escisión, una nueva empresa,
y Chubut. La transferencia se realizó mediante un acuerdo Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FE.ME.SA.), a fin de
de concesión entre el Estado Nacional y las provincias, a que tomara a su cargo la explotación de los servicios
través del cual el Estado les transfería el material rodante y metropolitanos del Área Metropolitana de Buenos Aires.
el equipo complementario necesario para prestar el servi- El día 1º de abril de 1991, a partir de la hora cero y sin
cio. Las provincias, a su vez, acordaron subsidiar la opera- interrupción alguna en la prestación de los servicios, la
ción y prestar el servicio sobre las redes concesionadas nueva empresa FE.ME.SA. tomó a su cargo la explotación
para los servicios de carga y para los servicios metropoli- de los ferrocarriles, con personal, materiales, equipos y
tanos de pasajeros, pagando un peaje a los respectivos demás bienes de la mencionada Administración.
concesionarios. Sin embargo, en parte por conflictos políti- FE.ME.SA. prestó el servicio de transporte a través de
cos y en parte por falta de fondos, esos gobiernos provin- siete líneas diferentes que existían con anterioridad a su
ciales, operadores de servicios de pasajeros, nunca pagaron creación: Mitre, Sarmiento, Roca, San Martín, Urquiza,
los costos de utilización de la infraestructura ferroviaria. Belgrano Norte y Belgrano Sur.
Los servicios interurbanos de pasajeros de cuya presta- Hacia fines de 1991 se dispuso el llamado a licitación
ción no se hicieron cargo las provincias fueron suprimidos. pública internacional para privatizar por concesión los
servicios metropolitanos de transporte ferroviario de pasa-
Las reformas ferroviarias en América del Sur 33

Las concesiones posibilitaron la rehabilitación del sistema y la vuelta de los pasajeros al tren. Ana Kogan

jeros prestados por FE.ME.SA., juntamente con los servi- Estado el canon y los alquileres ofrecidos en las respecti-
cios subterráneos prestados en la ciudad de Buenos Aires vas licitaciones y aceptados en las adjudicaciones, en las
por la empresa Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del concesiones de los servicios metropolitanos, frente a las
Estado (S.B.A.S.E.). A tal fin, los mencionados servicios bajas tarifas de transporte que fijaba, el Estado aceptaba la
fueron clasificados en siete grupos, uno por cada línea de necesidad de los concesionarios de contar con subsidio
FE.ME.SA., e incorporando los servicios de subterráneos estatal para prestar el servicio en las condiciones estableci-
de S.B.A.S.E. al grupo de la línea Urquiza. das y efectuar las inversiones necesarias en vías y material
El pliego de condiciones generales, único para las siete rodante.
licitaciones diseñadas (una por cada grupo), estableció un •El proceso de selección para la concesión de los servi-
lapso de diez años como período de concesión para todos cios de carga se realizó a través de un sistema de dos
los grupos, a excepción del llamado S.B.A.S.E.–Urquiza, sobres: el primero (sobre Nº 1) debía contener la informa-
para el cual se fijó el término de veinte años en razón de la ción requerida para las calificaciones técnica y financiera;
mayor cuantía de inversiones que debería ejecutarse en él. el segundo (sobre Nº 2), la información necesaria para la
Se estableció también que tales períodos de concesión aplicación de los criterios de evaluación que permitiría
serían renovados sucesivamente por términos similares en determinar el ganador.
tanto los concesionarios cumplieran satisfactoriamente las El proceso de selección para la concesión de los servi-
obligaciones contractuales. cios metropolitanos se realizó a través de tres sobres: el
El mencionado pliego también estableció que, en las primero (sobre Nº 1) debía contener la información ten-
condiciones particulares de cada licitación, se definirían diente a acreditar las capacidades técnica, empresarial y
para cada corredor ferroviario el precio máximo de los financiera del oferente; el segundo (sobre Nº 2–A) debía
pasajes, los niveles mínimos de servicio y los planes de contener el plan empresario, que debía mostrar cómo el
inversión que deberían ser llevados a cabo. oferente se proponía utilizar los recursos de que disponía
Hay que destacar que las concesiones de los servicios para cumplir con las obligaciones de la concesión, y el
ferroviarios metropolitanos fueron diferentes de las de los tercero (sobre Nº 2–B), debía contener la oferta financiera.
servicios de carga en tres aspectos: •Mientras las concesiones de carga fueron otorgadas de
•Mientras los concesionarios de los servicios de carga acuerdo con el puntaje asignado a cada oferta según la
esperaban obtener utilidades suficientes para pagar al información proporcionada en el sobre Nº 2 para evaluar
34 RIELES CON FUTURO

los criterios establecidos en el pliego de licitación (plan denominado Metropolitano se hizo cargo, a través de sen-
básico de inversión, plan de negocios, número de empleados das sociedades anónimas constituidas al efecto, de las lí-
de F.A. a incorporar a la concesión, etcétera), las conce- neas Roca, San Martín y Belgrano Sur (Cuadro 2.6).
siones de los servicios metropolitanos fueron otorgadas en La suma de los pagos requeridos por los concesionarios
base a parámetros simples, valorables objetivamente: el al Estado para operar y rehabilitar el sistema durante el
monto del subsidio requerido por el licitante (o el monto tiempo de concesión fue de alrededor de 1.000 millones de
del canon ofrecido) para explotar los servicios con una dólares en términos nominales, o 630 millones de dólares
adecuada rentabilidad, y la cotización presentada para en valor presente de 1992, año de la preadjudicación de las
ejecutar los programas de rehabilitación y de inversión concesiones ferroviarias metropolitanas. La mayor parte de
previamente definidos por el Estado. Ambas sumas fueron ese monto, que era menor al costo de mantener el sistema
presentadas por los oferentes en cada licitación, en el sobre de F.A. en operación, fue integrado por inversiones de capital
cerrado Nº 2–B. (alrededor de 550 millones de dólares). Cabe señalar, tam-
A los fines de la adjudicación de la respectiva concesión, bién, que las adjudicaciones efectuadas denotaban una
se procedió a calcular el valor presente, a determinada tasa significativa reducción de costos operativos, fundada ésta
de descuento, de cada uno de los importes anuales que en una sensible reducción del personal empleado. En el año
correspondería pagar al oferente si fuera adjudicatario. El 1991 había 17.000 agentes en los servicios ferroviarios
valor es el resultante de la suma algebraica del subsidio metropolitanos; los concesionarios sólo requirieron la
solicitado (o del canon ofrecido) para un año, y de la coti- mitad: 8.500 agentes. De esta forma, la productividad,
zación por la ejecución de los programas de inversión medida como pasajeros transportados por empleado, efecti-
correspondientes al mismo año. Dichos valores presentes vamente se multiplicó por cuatro en sólo dos años.
fueron totalizados para los diez años de la concesión, Con respecto a los inmuebles que eran del dominio de
correspondiendo la adjudicación a la oferta con el menor F.A., corresponde aclarar que sólo fueron transferidos en
valor presente total. uso a los concesionarios aquellos que estaban directamente
Al promediar el último trimestre del año 1993, ya habían relacionados con la operatoria ferroviaria (zona de vías,
sido elegidos los preadjudicatarios de los siete grupos lici- estaciones, playas de maniobras, etcétera). Los restantes
tados: Metrovías, para las concesiones de las líneas Mitre, inmuebles, incluidas las áreas no operativas de las tres
Sarmiento y S.B.A.S.E.–Urquiza; Trainmet, para las líneas grandes estaciones ferroviarias terminales de Buenos Aires,
Roca, San Martín y Belgrano Sur, y Ferrovías, para la línea permanecen bajo el dominio del Estado, que creó un orga-
Belgrano Norte. Antes de la toma de posesión de las respecti- nismo especial para su custodia y administración. La idea
vas concesiones, Metrovías se dividió en dos grupos: Me- de no integrar estos activos a las concesiones ferroviarias se
trovías retuvo la línea Urquiza más los subterráneos de fundó en la conveniencia de evitar que los concesionarios
S.B.A.S.E., y Trenes de Buenos Aires (T.B.A.) las líneas se sintieran atraídos por el valor comercial de esos bienes y
Mitre y Sarmiento. Por su parte, Trainmet experimentó una les otorgaran prioridad antes que a la operación y rehabi-
importante reorganización por la que el grupo económico litación del sistema ferroviario concedido.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 35

2.1.3 •Resultados de la reforma

Resultados financieros y del transporte

Dado que, como ya se dijo, la causa inmediata de la


reestructuración de los ferrocarriles argentinos fue la
presión que su importante déficit ejercía sobre el Tesoro, el
primero y más relevante de los resultados de su realización
fue la disminución de las erogaciones anuales que el
Estado destinaba al sostenimiento del sistema ferroviario.
De esta forma, después de la reestructuración, la mayor
parte de las erogaciones subsistentes con el mismo fin se
aplicaron a inversiones de capital, y sólo el resto se destinó a
subsidiar servicios ferroviarios urbanos de pasajeros con
bajas tarifas.
Antes de la privatización, F.A. requería un promedio anual
de 1.650 millones de dólares (dólares de 1992) en subsidios
a la operación y aportes para inversiones imprescindibles.
Luego de la privatización, los concesionarios del transporte
de carga no recibieron subsidios ni aportes para efectuar
inversiones pues éstas debían correr por cuenta de ellos.
En cuanto a los ferrocarriles metropolitanos, sus conce-
sionarios sí recibieron los subsidios que habían solicitado
en sus respectivas ofertas teniendo en cuenta las bajas tari-
fas fijadas por el Estado. Por esta misma razón, en materia
de inversiones, el Estado tomó a su cargo el costo de las
obras programadas para el mejoramiento de la infraestruc-
tura, del material rodante y de las demás instalaciones.
Los subsidios operativos, que según los contratos de
concesión sumaron 156 millones de dólares en el primer
año de las concesiones, se reducirían a 12 millones al
cumplirse el décimo año, mientras que los pagos de las
obras realizadas por los concesionarios por cuenta del
Estado, que alcanzaron los 355 millones en el cuarto año
de las concesiones, se reducirían a 109 millones de dólares
en el décimo año y a cero en el año 15 (en dólares de 1997,
según FIEL, 1999).
Esta evolución de los subsidios y de las inversiones pre-
vista contractualmente no se ha concretado en su totalidad ya
que durante los años quinto y sexto de las concesiones fueron
renegociados y modificados los respectivos contratos.
Cabe señalar que varias provincias, principalmente
Buenos Aires, otorgaron pequeños subsidios para los servi-
cios interurbanos de pasajeros que habían tomado a su
cargo, y que el gobierno nacional continuó subsidiando al turación ferroviaria, pero se estima que osciló entre 500
Ferrocarril General Belgrano (transportador de carga), millones y 1.500 millones de dólares anuales durante los
cuyas licitaciones para darlo en concesión resultaron suce- años inmediatamente posteriores a la privatización de los
sivamente desiertas. servicios.
Teniendo en cuenta esta diversidad en el otorgamiento Otra cuestión a destacar como resultado de la menciona-
de subsidios y aportes para inversiones, es difícil obtener da reestructuración es la del empleo, que cayó drásticamente
el monto exacto del ahorro fiscal resultante de la reestruc- luego de las reformas impuestas por los concesionarios.
36 RIELES CON FUTURO
Las reformas ferroviarias en América del Sur 37

del contrato de su concesión. De esta suerte, y


no obstante que la red ferroviaria continuó sien-
do densa, las líneas secundarias nunca estu-
vieron tan distantes para los usuarios de esas
zonas, resultando en consecuencia los camiones,
como antes, una opción competitiva. En cambio,
la gran mayoría de los cargadores que se encon-
traban sobre las líneas en operación registraron
entre 1992 y 1997 una mejora en la puntualidad
del servicio y un aumento en el tráfico de carga
de alrededor de un 33 por ciento.
Las mejoras en el servicio y la reducción de
tarifas ayudaron a revertir la historia del deterioro
del transporte de carga en la Argentina. Los
concesionarios comenzaron a operar los servi-
cios de carga en noviembre de 1991. Tomando
ese año como base, las cantidades de toneladas y
Toneladas–Kilómetro transportadas por el ferro-
carril se duplicaron entre 1991 y 1997. Pero
dado que el servicio de carga de F.A. se venía
deteriorando desde antes de 1991, debido al
proceso incierto previo a su transferencia a los
concesionarios, sería conveniente tomar como
base el año 1989, que es cuando comenzó el
proceso de privatización. En este caso, el creci-
miento del tráfico fue menor que en el caso
anterior, pero igualmente notable, pues entre
1989 y 1997 el tonelaje transportado aumentó
un 33 por ciento, y las Toneladas–Kilómetro un
19 por ciento. Tal crecimiento puede atribuirse a
dos causas concurrentes: una es que probable-
Ello se debió principalmente al abandono de servicios mente la recuperación económica registrada a partir del año
innecesarios y al incremento de la productividad en los 1991 haya estimulado el crecimiento de los flujos de carga
servicios que se mantuvieron activos. En diciembre de en todos los medios y modos de transporte; la otra, que las
1980, Ferrocarriles Argentinos y Subterráneos de Buenos mejoras en el servicio y en las tarifas aumentaron la porción
Aires empleaban en conjunto 99.593 personas; hacia fines de esos flujos capturados por el ferrocarril.
del tercer trimestre de 1992 sólo 17.064 conservaban su Según FIEL (1999), el transporte ferroviario de carga se
empleo; es decir que en ese lapso se produjo una reducción incrementó en 4,7 millones de toneladas entre 1989 y
de personal del 80 por ciento. Las indemnizaciones reci- 1997; los granos y otros productos agropecuarios cayeron
bidas por los trabajadores totalizaron aproximadamente 2,5 millones de toneladas; los alimentos 1,7 toneladas, y
1.000 millones de dólares, de los cuales la tercera parte fue los combustibles y productos forestales se redujeron en 2,5
financiada mediante un préstamo del Banco Mundial. El tonelada. En cambio, el rubro bienes industriales aumentó
pago promedio que recibió cada trabajador fue de 12.000 un millón de toneladas; la construcción 1,6 toneladas, y los
dólares, monto equivalente a dos años de salario. contenedores 0,4 millón. En suma, aproximadamente la
Con respecto a los cambios operativos registrados a partir mitad de la mejora en el tonelaje transportado se debió a la
de la reestructuración, cabe señalar que en el transporte de construcción, productos industriales y contenedores, es
carga los usuarios localizados sobre líneas ferroviarias decir, todos rubros cuyo tráfico probablemente haya sido
secundarias resultaron perjudicados, pues el gobierno estimulado por la recuperación económica experimentada
excluyó 8.000 km de líneas en la red que sería concesiona- en aquellos años.
da. Además, los concesionarios no mantuvieron el servicio En cuanto al servicio metropolitano de pasajeros, tanto de
en algunas de sus líneas secundarias, violando los términos superficie como subterráneo, también mostró una significativa
38 RIELES CON FUTURO

La historia de deterioro se revirtió y la actividad mejoró y creció a partir de la reestructuración. Dario Saidman

recuperación después de la privatización. Los contratos de forma, habiéndose comprometido contractualmente a


concesión impulsaban a que se registraran significativas pagar un total de 140 millones de dólares al año en concepto
mejoras en la puntualidad y frecuencia de los servicios, y no de canon, más el alquiler del material rodante, en octubre
permitían el aumento del precio del pasaje sin la previa del año 2000 los cinco operadores privados le debían al
autorización del Estado. El simple cumplimiento de tales Estado alrededor de 60 millones de dólares, tanto por
condiciones incidió decisivamente para que la cantidad de cánones como por alquileres, correspondiendo la mitad de
pasajeros transportados se incrementara un 115 por ciento esa suma al pago de intereses.
entre 1993, año precedente al de la toma de posesión de las La rentabilidad de las concesiones muestra significativas
concesiones por los operadores privados, y 1997. Si se toma variaciones. Dos de ellas fueron rentables, pero no lo sufi-
como base a 1989, año anterior al de la iniciación del proceso ciente como para afrontar los pagos de contrato y las inver-
de reestructuración, se observará que el transporte ferro- siones comprometidas. Otras dos sobrevivieron principal-
viario metropolitano se incrementó un 69 por ciento. Parte mente porque redujeron los pagos de alquileres e inver-
de ese aumento fue a costa de los autobuses, los cuales siones, y seguramente hubiesen quebrado si se los hubiera
después de varias décadas de estabilidad comenzaron a per- forzado a cumplir con sus compromisos. La restante acusó
der pasajeros. rentabilidad negativa porque tuvo que pagar los alquileres
Los concesionarios de carga tuvieron dificultades finan- y cumplir sólo con una pequeña parte de sus compromisos
cieras porque el aumento de la demanda fue menor al que de inversión.
ellos estimaron como proyección del negocio. En prome- Los concesionarios de los servicios metropolitanos
dio, los ingresos fueron un 40 por ciento menor a los esti- encontraron mayor tráfico del que habían estimado, por lo
mados. Una de las razones que se esgrimen como expli- cual sus concesiones tuvieron mejor desempeño que las de
cación de los menores tráficos e ingresos son las bajas carga. En 1997, después de tres años de concesión, el
obligaciones fiscales que tiene el transporte automotor de subterráneo transportaba alrededor del 33 por ciento más de
carga, el cual se consolida así como fuerte competidor del lo que el concesionario había proyectado; el transporte en
ferrocarril en el transporte de commodities, como los los trenes de superficie fue, en promedio, el cuatro por ciento
granos, porque la distancia de traslado es relativamente mayor a lo proyectado, aunque con variaciones notables
corta. entre las líneas. Las líneas San Martín y Belgrano Sur
Generalmente se observa que los concesionarios com- tuvieron, respectivamente, 22 por ciento y 25 por ciento
pensan, en parte, sus pérdidas de ingresos no pagando al menos de lo esperado, mientras que Belgrano Norte y Mitre
Estado los cánones o alquileres estipulados, o no realizan- registraron, respectivamente, 25 y 29 por ciento más que lo
do las inversiones a las cuales se comprometieron. De esta proyectado. De todas maneras, el servicio ferroviario
Las reformas ferroviarias en América del Sur 39

metropolitano de pasajeros en su conjunto no fue rentable, en las condiciones físicas apropiadas para sostener los volú-
limitando los incentivos de los concesionarios y su habili- menes de tráfico para entonces previstos.
dad para expandir el servicio sin recibir capital adicional. De un modo general, la consecución de este propósito
enfrenta serias dificultades2. En principio, al expresarlo se
La situación del mercado de cargas terrestres asume que en el momento de la entrega de la posesión de
las concesiones es posible determinar las características
La competencia intermodal es una de las mayores que deberían tener los activos cuando sean retornados al
amenazas percibidas por los concesionarios de los ferroca- Estado al final de la concesión. Cuando la concesión es por
rriles de carga en la Argentina. Como parte del programa de un período extenso, ensayar este tipo de predicción carece
liberación de la economía, en 1991 el gobierno nacional de sostenibilidad. La especificación al inicio de la conce-
distendió la regulación de controles al ingreso de los sión de las condiciones en que la red deberá ser retornada
camiones y sus tarifas en el negocio del transporte de luego de muchos años implica casi una certeza de que lo
cargas, con el objetivo de promover la competencia inter- hará en condiciones casi óptimas; en este caso, la realidad
modal. La industria del transporte automotor respondió indica que el Estado va a recuperar esa red al precio de
reduciendo sus tarifas y expandiendo sus servicios. padecer el no pago de cánones y la reducción de inver-
Además, algunos de los trabajadores despedidos de los siones en otros proyectos más valorizados.
ferrocarriles compraron camiones con la indemnización En el caso del transporte de carga, la mayor parte de las
recibida y comenzaron a competir con sus ex empleadores. inversiones incluidas en cada contrato fue propuesta por el
La competencia desatada obligó a los concesionarios respectivo concesionario, por lo cual debe interpretarse que el
ferroviarios de carga a reducir sus tarifas en un 23 por monto de cada una de las ofertas de inversión correspondió
ciento promedio, por debajo de los niveles que habían a las proyecciones de tráfico y de ingresos por aquél reali-
pronosticado para el período 1992–1997. Además de esta zadas. Ahora bien, el método utilizado para adjudicar las
reducción en sus tarifas, el tráfico resultó un 26 por ciento concesiones de los ferrocarriles de carga estuvo basado en
por debajo de sus pronósticos, con lo cual los ingresos una expresión polinómica que daba a las inversiones un
fueron 43 por ciento menos que lo esperado. peso del 35 por ciento del total de la oferta. En esta
Por otra parte, si existe una competencia desleal de los situación, con el fin de ganar la licitación respectiva, todos
camiones, es porque este medio de transporte no asume los oferentes presentaron planes con un volumen no realista
todos los costos del servicio que brinda. En este sentido, de inversiones sobre vías y material rodante, para lo cual,
hay que tener en cuenta que mientras los camiones no en justificación de la disponibilidad de los recursos nece-
pagan el total de los costos por usar las redes de autopistas sarios, “inflaron” sus proyecciones de tráfico y de ingresos.
–ya que muchos van sobrecargados, causando un gran En suma, el método de adjudicación poseía incentivos
daño de cuya reparación no se hacen cargo–, el concesio- negativos para el éxito de las concesiones, pues el nivel de
nario ferroviario es responsable del mantenimiento de las cumplimiento de los compromisos de inversión fue muy
vías que utiliza y, por lo tanto, no le conviene sobrecargar pobre. En términos de unidades físicas, un solo concesio-
sus trenes. En el cálculo del peaje en las autopistas el nario, el Nuevo Central Argentino (N.C.A.), alcanzó el 50
camión se beneficia, además, por la existencia de subsidios por ciento de su compromiso; el resto lo hizo entre el 10 y
cruzados a su favor por parte de los automovilistas particu- el 39 por ciento. Los operadores fueron penalizados con
lares. Por otro lado, no son pocas las pequeñas empresas de alrededor de 10 millones de dólares, pero la mayor parte de
camiones o los propietarios individuales que no pagan el esas multas no fue pagada.
impuesto al valor agregado sobre los servicios prestados a El desempeño de las concesiones ferroviarias de carga no
los cargadores, o que eluden sus obligaciones sociales. fue satisfactorio en materia de inversiones, al compararlo
con lo estipulado en los contratos. En el conjunto de las
Inversiones en el sistema ferroviario cinco concesiones, desde el inicio de cada concesión hasta
el año 2000, se invirtieron 285 millones de dólares en mejo-
Una de las razones que tuvo el Estado para incluir los ras de infraestructura y material rodante, frente a 1.100
requerimientos de inversión en los contratos de concesión millones comprometidos contractualmente (Cuadro 2.11).
fue asegurar la rehabilitación del sistema ferroviario y su En las concesiones metropolitanas, la ejecución de las
mantenimiento a lo largo de las concesiones de modo que, a inversiones tuvo un cariz distinto a partir de que los
su término, la totalidad de los activos ferroviarios retornasen programas de inversión no fueron propuestos por los

2 •Ver Thompson (2001).


40 RIELES CON FUTURO

sus propuestas de inversiones y, por ende,


también las proyecciones de tráfico y de
ingresos. En esta situación, la mejor opción
de los concesionarios fue el statu quo. A su
vez, ante la magnitud de los incumplimien-
tos, el Estado tenía la opción de rescindir los
contratos de concesión. Pero teniendo en
cuenta las demoras en que incurrió al trami-
tar las licitaciones y adjudicaciones, las
realidades que tuvieron que afrontar los
concesionarios al momento de tomar
posesión de las concesiones, y que los
cargadores de los ferrocarriles caídos en
bancarrota sufrirían las consecuencias de
los serios trastornos en los servicios que, sin
duda, sobrevendrían mientras se llamara a
concesionarios, sino impuestos por el propio Estado en los nuevas licitaciones, con el agravante de que las inversiones
contratos, con cargo de ejecución por aquéllos pero por en esos corredores no aumentarían, el Estado optó por
cuenta de éste, según los montos oportunamente ofrecidos disponer la renegociación de los contratos.
y aceptados, respectivamente. En este marco, al promediar En el caso de los ferrocarriles metropolitanos, el cumpli-
las concesiones el ritmo de ejecución de los programas de miento de los contratos por parte de los concesionarios era
inversión era aceptable, así como también el grado de una posibilidad atractiva, ya que la totalidad de las obras,
cumplimiento de los pagos por parte del Estado. Más provisiones y trabajos incluidos en ellos debían ser efec-
adelante, la situación del erario nacional padeció fuertes tuados por cuenta del Estado. No fue ésta, pues, la causa
debilidades y con ello se retrasaron los pagos, con lo cual que motorizó la iniciación de tratativas para renegociar los
lentamente fue decayendo la marcha de las realizaciones. contratos de las concesiones ferroviarias metropolitanas.
Por su parte, los servicios metropolitanos concesionados El verdadero motivo fue la preocupación estatal al advertir
tuvieron, en lo referido a las condiciones de servicio, un que el crecimiento notable de la demanda, a sólo un año de
desempeño que mejoró notablemente los estándares pre- vigencia de las concesiones y sin aumento alguno de la
vios. En el Cuadro 2.12 puede observarse la evolución del capacidad portante del sistema, indicaba que las inver-
cumplimiento de programas y regularidad de los servicios siones contempladas en los contratos resultarían insufi-
en los trenes metropolitanos entre los años 1993 y 2000. cientes para satisfacer la demanda previsible en el mediano
En todos los casos observados, las mejoras son notorias, plazo, por lo que, consecuentemente, era necesario adoptar
alcanzando mejoras inmediatas, las que luego tuvieron una de inmediato medidas conducentes a evitar un nuevo
declinación leve hacia el final del período analizado. colapso del sistema ferroviario metropolitano, que además
repercutiría en detrimento del éxito de la privatización.
La renegociación de los contratos de concesión En 1997 el gobierno autorizó a la Secretaría de Trans-
porte a renegociar los contratos de las concesiones de
Durante 1995 el gobierno nacional comenzó a plantearse carga y de los servicios ferroviarios metropolitanos. El
la situación de las concesiones ferroviarias en términos de proceso de renegociación fue en parte cerrado en 1999,
renegociar los contratos existentes o hacerlos cumplir tal poco antes del cambio de gobierno.
como habían sido firmados. Era claro en esa época que los La renegociación con T.B.A. y Ferrovías tuvo aceptables
contratos existentes no eran, en algunos casos o aspectos, resultados para el Estado, ya que contempló la extensión
totalmente acordes con los intereses de los usuarios y que, voluntaria de los períodos de concesión a catorce años (en
en otros, presentaban estipulaciones que la realidad se lugar de veinte como se había acordado en una primera
había encargado de desvirtuar. renegociación) después de la finalización de los primeros
Como ya se comentó, en el caso de los ferrocarriles de diez años, y la expansión de los programas de inversión,
carga, los contratos vigentes hasta entonces habían fallado los que serán financiados por los concesionarios.
porque la competencia fue mucho mayor a la esperada y, Las inversiones programadas por el gobierno serán finan-
además, porque ciertos incentivos introducidos en el pliego ciadas por los cánones que bajo el primer contrato deberían
de las licitaciones habían impulsado a los oferentes a abultar pagar los concesionarios al Estado. Los ingresos extras
Las reformas ferroviarias en América del Sur 41

provenientes del aumento de las tarifas se encuadran dentro dientes a las concesiones ferroviarias metropolitanas; de la
del acuerdo sobre los nuevos programas de inversión y serán regulación de las líneas del transporte automotor de
manejados a través de un fideicomiso. Parte de ese aumento pasajeros que conectan la Capital Federal con los partidos
(60 por ciento durante seis años, condicionado a las necesi- de la provincia de Buenos Aires que la circundan; y también
dades de completar los planes de inversión), será usado para de la regulación de las líneas de recorrido interior en la
compensar la deuda del Estado con los concesionarios. Capital y que no trascienden sus límites, con participación
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en
La regulación de las concesiones ferroviarias cuanto a recorridos, tránsito y paradas de vehículos.
El gobierno de la provincia de Buenos Aires es responsa-
La estructura federal del país determinó que se crearan ble de la construcción y mantenimiento de las rutas provin-
regímenes regulatorios diferentes. En cada provincia, la ciales, del servicio ferroviario de pasajeros dentro de la
regulación del servicio ferroviario interurbano de pasajeros Provincia de Buenos Aires, entre los que se encuentra el de
que le fue transferido quedó en manos de la unidad orgáni- mayor nivel de tráfico que se registra históricamente a
ca pertinente, dependiente de los gobiernos provinciales. nivel nacional (Buenos Aires–Mar del Plata), y distintos
Las concesiones de servicios de carga, cuya autoridad de servicios a otras ciudades del interior provincial, y también
aplicación es el Estado Nacional, quedaron bajo la jurisdic- de las líneas intermunicipales de autobuses.
ción de éste. El gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
El transporte en el Área Metropolitana de Buenos Aires propietario de la infraestructura y del material rodante de
está sujeto a la regulación y a las políticas fiscales de los las líneas ferroviarias subterráneas de Buenos Aires es, por
gobiernos federal, provincial y municipal. El gobierno federal su parte, responsable del control y administración del trán-
es responsable de la construcción y mantenimiento de las sito de la ciudad.
autopistas nacionales; del financiamiento de la inversión y En 1991, el gobierno nacional, al establecer el marco
del otorgamiento de los subsidios operativos correspon- normativo para la privatización de los servicios ferroviarios
42 RIELES CON FUTURO

metropolitanos, aprobó al propio tiempo un acuerdo entre facultades de la C.N.R.F., las cuales quedaron reducidas al
el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de arbitraje de conflictos que pudieran presentarse entre agentes
la Nación y la entonces Municipalidad de la Ciudad de intervinientes en la prestación de servicios de carga y de
Buenos Aires (hoy gobierno de la Ciudad Autónoma) para pasajeros.
la creación de la Autoridad del Transporte del Área En julio de 1996 el gobierno nacional decidió una amplia
Metropolitana de Buenos Aires (A.T.A.M.), ente de carác- reestructuración y racionalización de la administración
ter interjurisdiccional y autárquico, que sería integrado por nacional, en cuyo marco se dispuso la disolución del Tribunal
altos representantes de los gobiernos federal, provincial y Arbitral de Transporte Ferroviario y la fusión de las Comi-
municipal, con facultades para planificar, coordinar y regu- siones Nacional de Transporte Automotor (C.O.N.T.A.) y
lar el transporte del área. Nacional de Transporte Ferroviario (C.N.T.F.), creándose
Este ente nunca fue creado formalmente por falta de en base a esta fusión, y como organismo descentralizado en
participación del gobierno provincial. Sólo funcionó bajo el ámbito de la Secretaría de Transporte, la Comisión
el nombre de A.T.A.M. un precario acuerdo parcial de Nacional de Regulación de Transporte (C.N.R.T.), la cual
coordinación entre autoridades del transporte del gobierno también absorbió las funciones de regulación y fiscali-
nacional y de la entonces Municipalidad de la Ciudad de zación de las concesiones ferroviarias metropolitanas que
Buenos Aires. venía cumpliendo la Unidad de Coordinación del Programa
En diciembre de 1992 se creó la Comisión Nacional de de Reestructuración Ferroviaria (U.C.P.R.F.).
Regulación Ferroviaria (C.N.R.F), cuya función esencial Los principales objetivos de la C.N.R.T. son: promover
era la de intermediar en los conflictos entre el Estado y los la competitividad en los mercados de transporte; lograr
concesionarios; procurar que el sistema de ferrocarriles mayor seguridad, confiabilidad y uso generalizado de los
fuera competitivo frente a los otros medios de transporte; transportes automotor y ferroviario, y proteger los dere-
prevenir conductas monopólicas, tarifas predatorias y chos de los usuarios.
competencia desleal por parte de los operadores; aplicar Para alcanzar tales objetivos, a la C.N.R.T. se le asig-
penalidades cuando correspondiere; registrar datos y naron, en lo fundamental, las siguientes funciones: aplicar y
estadísticas y publicar información relacionada con las hacer cumplir las normas legales y reglamentarias sobre el
empresas concesionadas. transporte automotor y ferroviario; verificar el cumplimien-
Inicialmente la entidad reguladora para las concesiones to de los contratos de concesión de los servicios de trans-
metropolitanas, cuando aún no se había definido un modelo portes automotor y ferroviario; atender y responder los
regulatorio y antes de que tuviera lugar la toma de posesión reclamos de los usuarios y aplicar las sanciones y multas
de alguna de las concesiones en trámite de otorgamiento, fue la que correspondan. En la práctica, y en relación con las
Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración concesiones ferroviarias, las funciones de la C.N.R.T. se
Ferroviaria (U.C.P.R.F.), la misma que diseñó y supervisó el limitan a monitorear y supervisar el cumplimiento de lo
proceso de privatización de los ferrocarriles metropolitanos. acordado en los contratos, pues el ministerio del ramo con
En septiembre de 1993 se creó la Comisión Nacional de intervención de la Secretaría de Transporte retiene el diseño
Transporte Ferroviario (C.N.T.F.), como entidad autárquica de las políticas a implementar y, por lo tanto, la autoridad
dentro del ámbito de la Secretaría de Transporte. Su misión reguladora, incluyendo la autorización para realizar cambios
sería la de intervenir en todo lo relativo a las concesiones en los contratos y en las tarifas.
ferroviarias existentes o a otorgarse en el futuro, tanto de Evidentemente, este diseño de la regulación y de autori-
cargas como de pasajeros. Adicionalmente debía supervisar dades de control de las concesiones, así como de dictado de
las regulaciones en materia de seguridad, coordinando sus las políticas públicas de transporte, resultó un esquema
tareas con la Autoridad de Transporte del Área Metropo- totalmente confuso, generador de duplicidad de funciones
litana de Buenos Aires (A.T.A.M.) y con la C.N.R.F. que impiden la toma oportuna de decisiones correctas y
Sus funciones esenciales eran: aplicar, interpretar y hacer firmes, lo que afecta el buen funcionamiento de la actividad.
cumplir los contratos existentes; supervisar las actividades Además, resulta criticable que mientras el Estado, a través
de los concesionarios; intervenir ante los reclamos de los de la C.N.R.T., focaliza sus controles sobre el cumplimiento
usuarios; aplicar las penalidades determinadas en los de los contratos en cuestiones que no son esenciales, como
contratos de concesión y proponer a la autoridad de apli- controlar los períodos de frecuencias de los servicios, al
cación correspondiente la modificación de los contratos de mismo tiempo, a través de la autoridad de aplicación de los
concesión, la renovación de su vigencia o su extinción. contratos de concesión, ignora su incumplimiento en el pago
En marzo de 1994 se creó el Tribunal Arbitral de de obras y provisiones acordadas y realizadas, así como de
Transporte Ferroviario, a la vez que se modificaron las sus obligaciones en materia de seguridad.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 43

En última síntesis, puede expresarse que en un marco de mediados de la década de los ’90 presentaba un proceso de
incumplimientos mutuos de parte del concedente y de los falta de inversiones y de mantenimiento, y de consiguiente
concesionarios, el proceso argentino de reestructuración deterioro operativo. El desempeño financiero de la compa-
ferroviaria ha tenido suerte diversa: por un lado, obtuvo la ñía era pobre, con importantes pérdidas que el Tesoro no
consecución de dos de sus objetivos principales, como la podía cubrir, a pesar de haber contribuido a generarlo, y las
reducción del esfuerzo fiscal aplicado a los ferrocarriles y perspectivas de una mejora autónoma en el desempeño de
la mejora de los servicios, pero, por otro lado, después de la empresa eran realmente escasas.
diez años en el transporte de carga y de ocho en el de Hacia fines de 1995 se puso en marcha el proceso de
pasajeros urbanos, presenta un horizonte de gran incer- capitalización de la compañía ferroviaria boliviana. A
tidumbre sobre el futuro de los servicios. través de ese sistema se transfirieron a los operadores
privados todos los activos de la E.N.F.E., principalmente el
2.2 •Bolivia material rodante, el equipamiento de comunicaciones y el
stock de repuestos de la ex compañía estatal.
2.2.1 •Breve descripción del sistema ferroviario
Estado de la infraestructura y del parque móvil
Bolivia, situada en el centro de América del Sur, presen-
ta en su territorio tres zonas geográficas bien definidas: la El Cuadro 2.13 exhibe los principales indicadores de la
zona andina, que abarca un 28 por ciento de su superficie, situación operativa de la compañía estatal E.N.F.E. previa
tiene su economía basada en la explotación minera; la zona a la capitalización dispuesta por el gobierno. A pesar de
de los llanos, que cubre el 59 por ciento del país, se carac- que en los años precedentes se había reducido el personal
teriza por su abundante vegetación y la importante explo- de una manera significativa3, todavía la empresa estaba
tación agrícola que allí se realiza; y la zona subandina o de sobreocupada, con un total de 3.900 agentes prestando
los valles, que ocupa el 13 por ciento de su extensión terri- servicios.
torial y cuya principal actividad también es la agrícola. El material de tracción de la empresa era de 57 locomo-
Estas diferencias geográficas y de explotación económi- toras, con una condición de mantenimiento insuficiente, a
ca entre las regiones, de alguna manera fueron determi- las que se agregaban 14 ferrobuses para pasajeros entre
nantes en la conformación de la red ferroviaria del país, ambas redes. Había aproximadamente 150 coches de
compuesta por dos sistemas que no están vinculados entre pasajeros y 2.000 de cargas, y aunque entre el 50 y el 60
sí: la Red Andina y la Red Oriental. por ciento de los vehículos estaba en actividad, en general
La Red Andina (Red Occidental), con una extensión de todos se alejaban de los estándares aceptados de manteni-
2.274 km, atraviesa los departamentos de La Paz, Oruro, miento y seguridad.
Chuquisaca, Cochabamba y Potosí. Tiene conexión con lí-
neas ferroviarias de países vecinos que llegan a los puertos Evolución del tráfico. Situación financiera
de Matarani (Perú), Arica y Antofagasta (Chile) y Rosario
y Buenos Aires (Argentina). Esta red tiene cuatro nudos Como ocurriera en otros países, con los años la presencia
(Viacha, Oruro, Río Mulatos, Uyuni) de los cuales Oruro y creciente de la infraestructura vial fue erosionando la
Viacha son los de mayor importancia; también tiene servi-
cios hacia La Paz, Cochabamba, Sucre y Potosí y hacia las
fronteras con la Argentina, en Villazón, y con Chile, en
Abaroa y Charaña.
La Red Oriental, con una extensión de 1.424 km, atra-
viesa los departamentos de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija.
Dicha red tiene un solo nudo ferroviario, ubicado en Santa
Cruz de la Sierra, lo cual facilita las operaciones, y otras dos
estaciones de importancia por ser pasos fronterizos con los
países vecinos: Quijarro y su conexión a Corumbá (Brasil)
y Yacuiba con su conexión a Pocitos (Argentina).
La Empresa Nacional de Ferrocarriles (E.N.F.E.) era una
compañía pública que funcionaba autónomamente. Hacia

3 •En 1990 el total de personal alcanzaba a 5.400 agentes.


44 RIELES CON FUTURO

Los subsidios que aplicaba el gobier-


no a la compañía ferroviaria estatal
estaban relacionados con la prestación
de servicios de pasajeros de bajo costo,
con el apoyo a la exportación de diver-
sos bienes y con la necesidad de cubrir
el déficit operativo de la empresa.

2.2.2 •Breve descripción


del proceso de reforma

A partir de 1989 se intentó acordar


con E.N.F.E. un programa anual, cuya
finalidad consistía en alinear las
importancia del servicio ferroviario. Poco antes de la capi- compensaciones con objetivos de mejora de la eficiencia
talización, en 1993, el ferrocarril transportaba menos del 7 empresaria y de sus responsabilidades en la puesta en
por ciento del tráfico de pasajeros, a pesar de los impor- marcha de inversiones, que hasta el momento habían sido
tantes esfuerzos públicos que se aplicaban al sector a deficientes. Estos programas no alcanzaron las metas
través de los subsidios estatales4. propuestas, principalmente por cuatro motivos5: se fijaban
En el mercado de las cargas, en cambio, con la excep- metas de producción antes que de productividad; no había
ción del quinquenio 1985-1989, la cantidad de cargas suficiente control sobre los premios salariales que se incluían
medidas en miles de Toneladas–Kilómetro fue ligeramente en las esperadas mejoras de desempeño; las compensa-
creciente. El Cuadro 2.14 muestra dicha evolución y los ciones no podían aplicarse a inversiones porque no se
cambios a lo largo de los años de la composición de las pagaban en dinero sino a través de otras compensaciones
cargas entre ambas redes de E.N.F.E., con un claro avance fiscales, y los acuerdos efectivamente cubrían períodos
de la Red Oriental dentro del total de cargas de la empresa. vencidos, sin actuar como incentivo para las mejoras de
La mayoría de las cargas ferroviarias en Bolivia está eficiencia y de manejo de inversiones pretendidas.
vinculada con las exportaciones e importaciones, y esa En 1992, con la sanción de la ley Nº 1.330, se formuló el
relación presenta inconvenientes derivados del desbalance comienzo de las reformas económicas referidas a las
del tráfico de entrada y salida. Uno de esos problemas, por empresas estatales de servicios, que permitió la privati-
ejemplo, son las altas tarifas de E.N.F.E. zación de algunas de las empresas públicas más pequeñas.
En cuanto al desempeño financiero de E.N.F.E., estaba Sin embargo, las reformas en las empresas grandes
caracterizado por una importante presencia de subsidios y comenzaron a partir de la sanción de la ley Nº 1.544,
una posición monopólica que, con el nivel de sus tarifas, le llamada Ley de Capitalización, y se realizaron a través del
permitieron presentar una posición relativamente desa- Ministerio de Capitalización, que fuera creado para tal fin.
hogada durante mucho tiempo; dicha posición se deterioró La ley estableció los criterios del modelo elegido que,
rápidamente en los primeros años de la década del ’90.
La aplicación de criterios contables más generalizados
para el tratamiento de las cuentas empresarias, como por
ejemplo para las compensaciones recibidas del gobierno
por las obligaciones de servicio público, comenzó a mostrar
resultados negativos donde antes se presentaban superávit.
En el período 1992–1995, las pérdidas operativas de
E.N.F.E. alcanzaron a 57,3 millones de dólares, y el esfuerzo
público a través de subsidios del Tesoro a la actividad fue
de 142,75 millones de dólares.
La información financiera resumida del año previo a la
capitalización se presenta en el Cuadro 2.15.

4 •The World Bank (2000,a).


5 •Ver The World Bank (2000,a).
Las reformas ferroviarias en América del Sur 45

promoviendo el concepto de que “a diferencia del proceso


de privatización, que incrementa los ingresos por una sola
vez, la capitalización busca atraer inversiones y capital,
crear empleos, acelerar el crecimiento económico y mejo-
rar la distribución del ingreso al incluir aspectos sociales
dentro del proceso”6.
Junto con esa ley también se dictó la Nº 1.600, del
Sistema de Regulación Sectorial (SI.RE.SE.), que tiene
por funciones la regulación, el control y la supervisión de
ciertos sectores de empresas capitalizadas. El objetivo de
la ley Nº 1.600 es la promoción de la competencia y la
eficiencia de los sectores regulados, protegiendo a la
sociedad de posibles conductas monopólicas abusivas o
anticompetitivas. También prohibe las fusiones de empre-
sas, si éstas “tienen como objetivo establecer una posición
dominante en algún mercado específico”.
El denominado proceso de capitalización funciona, esque-
máticamente, en ocho pasos: (1) se determina el valor de
libros del patrimonio de la empresa a ser capitalizada,
siguiendo procedimientos contables y de auditoría con res-
paldo internacional; (2) se convierte a la empresa a capitali- Autovía, vehículo de inspección en Tupiza, Dario Saidman
zar en una o más sociedades anónimas mixtas (S.A.M.), en red Andina de Bolivia.
las que participan el Estado y también pueden hacerlo los
trabajadores; (3) se incrementa el capital de la S.A.M. por la través de los impuestos, y la mejora de la oferta de transporte
emisión de nuevas acciones, que son ofrecidas a socios para la producción del país, en lo interno y, fundamental-
estratégicos potenciales, hasta el 50 por ciento del nuevo mente, para las exportaciones. En relación con este último
capital social; (4) se llama a licitación pública internacional objetivo, cabe destacar que la reforma se proponía, también,
por el 50 por ciento de las acciones, adjudicándose por la transformar a los ferrocarriles en un nexo entre los puertos
mayor oferta económica; (5) tras el pago de la oferta al con- del Atlántico y del Pacífico.
tado se firman los contratos de suscripción de acciones y de
administración; (6) las acciones del Estado son transferidas Diseño de licitaciones y de contratos
al banco fiduciario Cititrust Ltd., en fideicomiso hasta que
ingresen las administradoras de fondos de pensiones, que Para el proceso de capitalización se tomaron decisiones
administrarán las acciones y los beneficios; (7) por contrato, la respecto a sus componentes más importantes: activos a ser
administración de las nuevas empresas queda a cargo del transferidos, obligaciones de la nueva compañía sobre
socio estratégico y (8), el SI.RE.SE. ejerce las funciones de dotación de personal, sistema de tarifas y pagos compen-
regulación, control y supervisión en las capitalizadas de los satorios por el uso de los activos. En consecuencia, el
sectores que constituyan monopolios naturales. Estado boliviano mantiene la propiedad de la infraestruc-
El proceso de capitalización de la industria ferroviaria en tura y percibe cánones por la concesión, la licencia y el
Bolivia tuvo múltiples objetivos, entre los que se encuentran alquiler del material rodante.
la reestructuración del sector, con la incorporación de Con respecto a los activos, el gobierno decidió transferir
empresarios privados y la eliminación de las interferencias solamente aquellos que tuvieran directa relación con el
políticas; la atracción de capitales que pudieran mejorar la negocio ferroviario, dar licencias para el uso de los bienes
infraestructura y las operaciones; la creación de mecanismos inmuebles que fueran de utilidad a la operación ferroviaria
de competencia para el establecimiento de las tarifas de los y dar en concesión la infraestructura por cuarenta años. La
servicios, eliminando las distorsiones que el sistema anterior transacción de capitalización incluyó activos tales como
tenía sobre el desempeño financiero de E.N.F.E.; la disminu- material rodante, equipamiento de talleres, mantenimiento y
ción de la dependencia del sistema ferroviario de los comunicaciones, stock de repuestos y materiales y muebles
subsidios públicos y la generación de ingresos para el Tesoro a e implementos de oficina. Se fijó como pago al Estado por

6 •Ver Rojas Farfán y Nina Baltasar (2001).


46 RIELES CON FUTURO

este concepto un total del 2,2 por ciento de los ingresos prestará, comercial y técnicamente, por cuarenta años, la
anuales de la compañía. operación integral del servicio, y (d) contrato de licencia, por
Con respecto a las obligaciones a asumir por las compa- el cual la empresa capitalizada usará en exclusividad los
ñías capitalizadas, del total de la deuda externa previa se activos necesarios para prestar el servicio concesionado.
transfirieron 8,8 millones de dólares a la F.C.A. S.A. En el contrato de licencia se incluyó la posibilidad de
(Ferrocarril Andino S.A.) y 2,7 millones a la F.C.O. S.A. desafectar partes de infraestructura que la capitalizada no
(Ferrocarril Oriental S.A.), en tanto que el Estado absorbió considere necesarios para el desarrollo de su actividad
otros 59,5 millones de dólares. De la deuda interna, las económica, incluyendo los servicios no rentables que no
nuevas empresas asumieron 6 millones de dólares entre estuviera dispuesta a prestar.
ambas redes (el Estado quedó con otros 9 millones) y la Para la capitalización se crearon dos empresas que
totalidad de la deuda de corto plazo, debido a que estaba tenían como socios al Estado y a los trabajadores, como
relacionada con la adquisición de activos transferidos. prevé la Ley de Capitalización, y se cumplió con el resto
La decisión respecto de la dotación de personal a trans- de los pasos establecidos en la ley: fijación del valor de
ferir se tomó por compañía. De los 2.450 empleados de la libros, conversión de las empresas en SAMs, oferta de
Red Andina, 950 se transfirieron a F.C.A. S.A., pero como acciones a los empleados, incremento de capital y creación
331 de ellos decidió tomar retiros anticipados, la transfe- de la Superintendencia de Transporte.
rencia efectiva fue de 619 empleados. De los 1.450 de la
Red Oriental, 669 se transfirieron a F.C.O. S.A. y 81 tuvie- Concesión de los servicios ferroviarios
ron retiros. Los restantes 2.200 empleados de la E.N.F.E.
permanecieron en la E.N.F.E. Services, empresa residual En abril de 1995 comenzó el proceso licitatorio, que
destinada a administrar los bienes remanentes no transferi- convocó a catorce interesados, de los cuales ocho presen-
dos y las deudas de la anterior compañía. El sobrecosto de taron ofertas; de estos últimos, siete fueron precalificados
este personal se estimó en 10 millones de dólares y otros al considerarse que reunían todas las condiciones pedidas
2,5 millones se destinaron a reclamos judiciales prove- para hacerlo. Esta fase final de la licitación comenzó en el
nientes de esta decisión. mes de septiembre de ese año.
El sistema de fijación de precios para la nueva operatoria Los sobres para la oferta económica por el 50 por ciento
quedó libre, salvo en los sectores monopólicos (Santa Cruz de las acciones de las nuevas compañías se abrieron a fines
de la Sierra–Puerto Quijarro), en que la decisión fue de de 1995. Solamente dos oferentes habían completado la
establecer un sistema de precios tope con una escala de documentación necesaria en esta fase, pero uno de ellos
declinación del precio en dólares para los primeros seis había cometido un error formal por el que debió ser descali-
años y un ajuste por el índice de precios minoristas de ficado (repitió los contenidos de la oferta en ambas redes),
Estados Unidos (U.S. R.P.I.). Con respecto a las activi- motivo por el cual quedaba un único oferente, cuyos
dades subsidiadas se fijó un procedimiento por el cual la detalles se dan a continuación.
nueva compañía, cuando pretenda dejar de prestar tal Se trataba de una oferta combinada por un total de 39,1
servicio y el gobierno le solicite que continúe brindándolo, millones de dólares, compuesta por 25,85 millones por la
debe justificar que el flujo de caja de cierto ramal no es Red Oriental y 13,25 millones por la Andina (los valores de
suficiente para cubrir los costos. libro se habían establecido en 23 y 29 millones de dólares,
Los pagos a percibir por el Estado se integraban con un respectivamente). El gobierno consideró que a pesar de la
2,2 por ciento sobre los ingresos brutos de la compañía, diferencia entre los valores de libro y oferta, especialmente
como compensación por el uso de la infraestructura y la en el caso de la Red Andina, se debía proceder a la adjudi-
posibilidad de ofrecer servicios ferroviarios, y hasta un 0,5 cación conforme eran los valores que surgían de la puja por
por ciento adicional sobre la misma base en concepto de el mercado, y procedió a dictar el Decreto Supremo.
canon regulatorio. El proceso de capitalización dividió al sistema ferro-
En consecuencia, la capitalización requirió de cuatro tipos viario boliviano en dos compañías: Empresa Ferroviaria
de instrumentos jurídicos: (a) contrato de administración, Andina S.A. y Empresa Ferroviaria Oriental S.A.
por el cual los socios (Bolivia y sus socios estratégicos) La Empresa Ferroviaria Andina se estructuró sobre la
acordaron las condiciones por las cuales los segundos base de la Red Andina de la ex E.N.F.E., con aproximada-
administrarían la nueva compañía; (b) contrato de suscrip- mente 2.276 km de vías. Funcionaría en los departamentos
ción de acciones, que es la obligación que asume el socio de La Paz, Oruro, Cochabamba y Potosí, conectándose
estratégico de suscribir y abonar las acciones correspondien- hacia los países limítrofes con Matarani (Perú), Arica y
tes; (c) contrato de concesión, por el cual el concesionario Antofagasta (Chile), y Córdoba y Buenos Aires (Argen-
Las reformas ferroviarias en América del Sur 47

tina). Por su parte, a la Empresa Ferroviaria Oriental se le A fines del año 2000, la red total entre ambos ferroca-
adjudicó una red de 1.426 km, que atraviesa los departa- rriles alcanzaba los 3.700 km. De este total, el 57 por cien-
mentos de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija; básicamente to estaba en servicio completo (Red Andina: 923 km; Red
conecta el entorno agrícola que rodea a Santa Cruz y la Oriental: 1.182 km), 855 km prestaban servicios en forma
región productora de gas natural del sur boliviano con la limitada, correspondiendo casi en su totalidad a la Red
República Argentina, y hacia el este con el Brasil y los Andina, y 725 km tenían los servicios totalmente desacti-
mercados externos (a través de embarques con transferen- vados (Red Andina: 543 km; Red Oriental: 182 km).
cia hacia barcazas que operan en la hidrovía del Plata–Pa- Los Cuadros 2.16 y 2.17 presentan los principales indi-
raná–Paraguay, que le permite acceder a las terminales de cadores de producción de las nuevas empresas capitali-
exportación en el Uruguay y en la Argentina). zadas, comparando tales performances con las del año
previo al proceso de reestructuración, mientras la opera-
2.2.3 •Resultados de la reforma ción estaba aún totalmente bajo responsabilidad de los
funcionarios públicos.
Evolución del tráfico. Resultados financieros. Como se puede apreciar, existe una notable diferencia de
desempeño entre ambas compañías. Mientras la Andina
El peso de los ferrocarriles sobre las finanzas públicas registró caídas del 35,6 por ciento en la cantidad de
ha desaparecido, tanto por la disminución marcada de los Toneladas–Kilómetro que transportó durante 2000 y del
subsidios como por el cobro de impuestos, cánones y 32,7 por ciento en los Pasajeros–Kilómetro, respecto al año
derechos de licencia percibidos7. Antes de la capita- previo a la capitalización, la compañía Oriental aumentó
lización los ferrocarriles tenían un déficit anual superior a ambos valores en un 56,2 por ciento y un 46,7 por ciento,
10 millones de dólares; hoy aportan al Estado a través de respectivamente.
tasas e impuestos, al menos 2,5 millones de dólares por El desempeño exhibido por la F.C.A. S.A. se vio afecta-
año. do por la declinación de la actividad minera, que se tradujo

7 •Ver The World Bank (2000,a).


48 RIELES CON FUTURO

en una reducción de más del 50 por ciento de sus tráficos; de la carga transportada por F.C.O., y el complejo soya
la soya y los cereales aportaron el 35 por ciento de sus concentra la mayor cantidad: 500.000 toneladas/año.
cargas y el 15 por ciento restante se repartió entre produc- La trocha métrica constituye la restricción estructural de
tos varios, incluyendo los contenedores. gran parte de los ferrocarriles de la región. Durante la
En 1999, un 97 por ciento de las cargas de Andina administración de E.N.F.E. no se realizó el reemplazo de
correspondía al tráfico internacional, compuesto en un 76 rieles pesados en las líneas de mayor tráfico (Oruro–Cha-
por ciento por exportaciones y en un 21 por ciento por raña y Santa Cruz–Puerto Quijarro) de 60 y 65 libras/yarda a
importaciones. rieles de 90 libras/yarda, con lo cual se limitó el máximo
En cuanto al transporte de pasajeros, F.C.A. S.A. intentó admisible para carga a 18 toneladas métricas por eje, con
desafectar diversas líneas, pues solamente consideraba via- un promedio de 16 toneladas por eje.
ble el ramal Oruro–Uyuni–Tupiza8, pero la Superintendencia Las ventas de las dos empresas ferroviarias pueden apre-
de Transporte intentó repetidamente postergar esa decisión. ciarse en el Cuadro 2.18.
A finales de 1998, el 50 por ciento de la F.C.A. S.A. era Actualmente, la empresa Oriental tiene relaciones
propiedad de Bolivian Railways Investment; las admi- corporativas con otras sociedades ferroviarias del conti-
nistradoras de fondos de pensión Futuro de Bolivia S.A. y nente, como UniRail, de Estados Unidos, la cual junto con
Previsión B.B.V. S.A. tenían cada una el 24,96 por ciento Genesee & Wyoming y el Fondo de Inversiones I.F.C.,
de la compañía, mientras que a los ex empleados les corres- conforman la firma Trenes Continental, dueña del 50 por
pondía el 0,072 por ciento. ciento de la Empresa Ferroviaria Oriental. Según sus
La F.C.O. S.A. actualmente cuenta con 463 empleados, autoridades, la Oriental tiene un enorme potencial rela-
28 locomotoras que incluyen seis de adquisición reciente y cionado con el negocio del transporte de hidrocarburos. No
aproximadamente 750 unidades de carga. Durante el año obstante, para incursionar en esa actividad, Ferrocarriles
2000 la empresa utilizó 30.000 vagones cargados, totali- Oriental deberá mejorar mucho sus servicios en términos
zando 1,03 millón de toneladas métricas de carga, y trans- de calidad operativa, principalmente en lo respectivo al
portó 462.000 pasajeros. La línea ferroviaria que tiene nivel de eficiencia por vagón, que actualmente alcanza al
demanda más alta es la de Santa Cruz, circundada por la 33 por ciento, índice demasiado bajo si se lo compara con
importante región soyera, hacia Puerto Suárez, en la fron- el de Estados Unidos, que alcanza al 90 por ciento. Otro de
tera este que limita con Brasil. Este sector de la red trans- los problemas a los que debe enfrentarse la empresa es el
porta cerca del 88 por ciento de la carga y el 80 por ciento transporte ilegal de drogas al que la exponen los narcotra-
de los pasajeros. El resto es transportado a lo largo de la ficantes, situación que le origina problemas legales y opera-
línea hacia Yacuiba, al sur del país, en la frontera con la tivos, tanto por los retrasos en las partidas como en las
Argentina. frecuencias del servicio.
El 89 por ciento del transporte de carga atiende las Las mejoras operativas podrán alcanzarse sólo con un
necesidades de clientes de importación y exportación y un importante flujo de inversiones que logren revertir los años
11 por ciento es tráfico interno. Más de la mitad del tráfico de deterioro y falta de inversión que han sufrido los ferro-
corresponde a soya y derivados, y el resto a trigo y otras carriles bolivianos.
harinas, productos de petróleo, cemento y materiales de El Cuadro 2.19 exhibe los últimos estados contables publi-
construcción. En realidad, la caída de la actividad de la cados por ambas compañías capitalizadas. En el año 2000,
construcción ha provocado un cambio en la composición F.C.A. S.A. registró utilidades netas por 2,26 millones de

8 •Adicionalmente, severos problemas climáticos causaron graves daños en el sector denominado “zona roja” (Aguas Calientes-Irpa Irpa),
del ramal Cochabamba–Oruro, de 205 km de extensión total.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 49

dólares, con ventas netas de servicios por 12,1 millones de En resumen, la operación de los concesionarios privados
dólares. Sin embargo, se destaca el escaso nivel de utilidades ha funcionado mejor que la de E.N.F.E., la productividad
que se observan en el cierre del mes de octubre de 2001. ha crecido notablemente y el desempeño financiero, com-
La empresa comenzó a percibir un fuerte deterioro en sus parativamente, es muy bueno.
resultados, principalmente explicados por la notable caída En lo que se refiere a las inversiones a cargo de los
de sus ingresos por ventas y servicios. En julio de 2001 concesionarios, ambas compañías sostienen que su com-
estos ingresos sólo alcanzaban 3,9 millones de dólares, promiso con los ferrocarriles bolivianos es de largo plazo y
mostrando un claro deterioro en sus niveles de ingresos en que están realizando las inversiones tal como fueron
sólo seis meses. Su utilidad neta correspondiente al año comprometidas. Sin embargo, E.N.F.E. tiene cuestiona-
2000 fue de 2,66 millones de dólares, y cayó abruptamente mientos en esta materia, sosteniendo que los operadores
hacia junio de 2001, cuando alcanzó 60.770 dólares. De privados solamente destinan esfuerzos a la parte de la red
esta forma la empresa pasó de obtener un resultado neto de que les resulta rentable, incumpliendo sus obligaciones
impuestos de 2,25 millones de dólares a sólo 6.740 dólares respecto a otros tramos de la red que están igualmente bajo
seis meses después. Este resultado sólo puede explicarse a su responsabilidad.
través de la caída de los ingresos por ventas y servicios, ya
que durante el período mencionado, los gastos operativos y Evolución del proceso de reforma
financieros se mantuvieron estables. Esta tendencia negati-
va de los resultados continuó durante el siguiente período El desempeño que han tenido las empresas ferroviarias
trimestral, con un saldo operativo neto de 58.990 dólares, en Bolivia, así como también el proceso regulatorio y la
aún menor que el del trimestre precedente. intervención pública, ha generado algunos problemas que
Este deterioro en la situación financiera de la empresa al momento de elaborar este informe están pendientes de
afectó gravemente al mantenimiento de las vías y del mate- solución, y que pueden resumirse en los siguientes puntos:
rial rodante. Al momento de realizar este informe la situa- •Devolución de ramales al Estado: si bien esta es una
ción de F.C.A. era delicada: de los 2.272 km de red tenía situación que está prevista en los contratos, otorgando al
205 destruidos y 605 paralizados, y era dudoso saber si operador privado la posibilidad de devolver al Estado los
continuaría en manos privadas. Según el concesionario, el ramales que no considere rentables, sin compensación
ferrocarril “ya no es negocio rentable en Bolivia”, y analiza- alguna, la cantidad de líneas que ha corrido esta suerte ha
ba la posibilidad de devolver la empresa al Estado, previa originado una serie de problemas de tipo local en las
recuperación de la inversión realizada9. comunidades afectadas, con quejas que han provocado una
La Empresa Ferroviaria Oriental, en cambio, en 2000 pérdida de imagen del proceso de privatización, como se
logró mantener un adecuado rendimiento financiero; generó refleja en los medios de comunicación del país.
utilidades por 7,9 millones de dólares después de impuestos, a •Existe un procedimiento previsto según el cual, frente a
partir de un nivel de ventas que alcanzó a 30,6 millones de la devolución de un ramal, el Estado procederá de acuer-
dólares, y presentó un valor de 4,5 por ciento en la relación do con las siguientes alternativas ya establecidas: cerrarlo
deuda de largo plazo/capital. Los valores esperados para asumiendo el costo social de proveer medios alternativos,
2001, como se apreciaban al cierre del mes de octubre, no renegociar la prestación con el operador o ponerlo en
diferían mayormente de los presentados en 2000. funcionamiento con presupuesto público o a través de
subsidios.

9 •Ver E.R.F. (2002).


50 RIELES CON FUTURO

Han existido numerosos reclamos por presuntos incum- crónico de más de 10 millones de dólares anuales; hoy,
plimientos de inversiones convenidas en el proceso de emplean 800 personas de manera directa y aportan al
privatización, de acuerdo con acusaciones mutuas entre las Estado, a través de tasas e impuestos, al menos la suma de
partes y también de la población, aunque la empresa Andi- 2,5 millones de dólares por año.
na argumenta que cumplió con el monto de inversiones
comprometidas en el plan de siete años presentado en 2.3 •Brasil
1996.
La situación general del proceso de reforma, privati- 2.3.1 •Breve descripción del sistema ferroviario
zación y regulación parece estar afectado por debilidades
institucionales, que exponen a las concesiones a los En términos de cargas transportadas, los ferrocarriles brasi-
vaivenes de los cambios políticos y a las presiones de los leños son los más grandes de América del Sur y, como
distintos grupos de interés. sucedió en otros países de la región, poseen una parte de su
•Una queja recurrente se refiere al nivel de precios de historia bajo el ámbito privado y otra bajo la administración
los servicios: en opinión de los diversos medios de comu- pública. En realidad, nacieron como un emprendimiento
nicación, a pesar de haber declinado y aunque los precios privado y luego pasaron por la experiencia de las nacionaliza-
están supervisados por la Superintendencia de Transportes ciones, hasta quedar completamente bajo dominio público.
de Bolivia, la tarifa media de los servicios sigue siendo Una serie de cuestiones tales como escasez de inversiones,
alta, situación que se agrava por la falta de alternativas y insuficiente mantenimiento, problemas fiscales y estable-
de calidad de los servicios. En el Cuadro 2.20 se pueden cimiento de precios con criterios más políticos que económi-
observar las tarifas medias de los servicios. cos, sumadas a las deudas acumuladas por las empresas,
Otras quejas se refieren a la falta de conexión ferroviaria dejaron a los ferrocarriles en una situación endeble que
entre Santa Cruz y Cochabamba y de interconexión entre presionaba por la privatización, hecho que ocurrió entre
ambas redes del país, y a la pérdida de conexiones longitu- 1996 y 1998.
dinales. Los ferrocarriles de Brasil bajo control público tenían
El proyecto Aiquile–Santa Cruz, actualmente en estudio, alrededor de 28.500 km de extensión y estaban organiza-
podría solucionar la falta de interconexión de ambas redes dos en cuatro grupos principales. Tres de las empresas eran
del país. del gobierno federal: R.F.F. S.A. (Rede Ferroviária Federal
•En relación con los servicios, se han observado quejas S.A.), E.F.V.M. (Estrada de Ferro Vitória a Minas) y E.F.C.
referidas a: pobre calidad de servicio, insuficiente capaci- (Estrada de Ferro Carajás); las dos últimas pertenecían a
dad de oferta, falta de mejoras reales en las condiciones de C.V.R.D. (Companhia Vale do Rio Doce). La cuarta opera-
tráfico, casi abandono de las líneas de pasajeros y cierre de dora, F.E.P.A. S.A. (Ferrovia Paulista S.A.) era propiedad
algunos ramales mineros. del estado de São Paulo. Estas compañías convivían con
En el balance final, se debe considerar que previo a la otras de propiedad privada, principalmente destinadas a
capitalización los ferrocarriles presentaban un déficit transportes específicos10.

10 •Estas empresas eran: (a) trocha de 1,000 m: E.F. Campos do Jordão (S.P.) red de 47 km, E.F. Votorantim (S.P.), 15 km; E.F. Mineração
Rio do Norte, 35 km; (b) trocha de 0,600 m: E.F. Perus-Pirapora (S.P.), 33 km; (c) trocha de 1,600 m: E.F. do Jari (P.A.), 66 km;
(d) trocha de 1,435 m: E.F. do Amapá, 194 km.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 51

Las características que estos ferrocarriles presentaban al y la infraestructura. Dicho estudio señala, además, que la
momento de su privatización se pueden ver en el Cuadro productividad laboral, comparada con las de Argentina y de
2.21. La línea E.F.V.M., con trocha de 1.000 mm, fue cons- Chile, era un 25 por ciento menor.
truida por empresas inglesas en el siglo XIX e incorporada
en los años ‘40 a la C.V.R.D. A comienzos de los años ‘90 Evolución del tráfico. Situación financiera
tenía 5.300 empleados, y su actividad estaba principalmente
concentrada en el transporte de mineral de hierro. Princi- Los ferrocarriles brasileños, en la actualidad, movilizan
palmente, une las minas de los Estados de Minas Gerais y aproximadamente 140.000 millones de Toneladas–Kiló-
Belo Horizonte con el puerto de Tubarão (Vitória, ES). metro por año. A comienzos de la década del ‘90, las líneas
La R.F.F. S.A. fue creada en 1957 a partir de la fusión de más importantes del país operaban el 95 por ciento del total
dos de las líneas más importantes del país, con exclusión de de las cargas ferroviarias, lo que era equivalente al 22 por
las del Estado de São Paulo con las que se armó F.E.P.A. ciento de las cargas totales del país.
S.A. Casi toda esta red corresponde a la trocha métrica. En 1996, tres líneas movilizaban alrededor del 89 por
E.F.C. es un ferrocarril altamente especializado que entró ciento de las cargas ferroviarias brasileñas: E.F.V.M. era
en operaciones en el año 1985 como parte de la C.V.R.D., responsable de casi el 40 por ciento del total, R.F.F.S.A.
uniendo las minas de las Serras de Carajás (Estado de Pará) movilizaba cerca del 31 por ciento y E.F.C. transportaba el
con los puertos de Ponta da Madeira, en el municipio de 18 por ciento.
São Luís (M.A.); su trocha es de 1.600 mm. En cuanto a las tarifas ferroviarias, en valores unitarios
Finalmente, F.E.P.A. S.A. fue creada en 1971 a partir de eran de las más altas del continente, lo que explica por qué
la fusión de la Companhia Paulista de Estradas de Ferro con no eran mayores los desequilibrios financieros del sector. De
otros cuatro ferrocarriles estatales que en aquel momento se todos modos, su estructura de costos presentaba condiciones
encontraban en operación. Era una sociedad de economía desestabilizantes, ya que sólo los salarios representaban el
mixta, con el 99 por ciento del capital accionario pertene- 75 por ciento del total operativo. A fines de 1995, la deuda
ciente al estado de São Paulo. había alcanzado a 3.000 millones de dólares, con un subsidio
En síntesis, en 1996 la red principal se extendía a 28.491 público superior a los 250 millones de dólares por año.
km, de los cuales el 81 por ciento correspondía a la trocha Los problemas económicos de los ferrocarriles brasileños
métrica, el 18 por ciento era de trocha de 1.600 mm y había se acumulaban desde varios años antes: “La crisis por la que
un pequeño porcentaje de otras medidas. atravesó el país entre 1980 y 1992 (durante este período el
crecimiento medio del P.B.I. se redujo a un 1,3 por ciento
Estado de la infraestructura y del parque móvil anual) produjo una importante reducción de la demanda de
transporte de cargas. De un crecimiento medio, medido en
El estado operativo del parque móvil sufría condiciones Toneladas–Kilómetro del 9,7 por ciento anual entre 1975 y
de escaso mantenimiento y disponibilidad limitada. Las 1980, se pasó a una tasa anual promedio del 1,4 por ciento.
locomotoras llevaban la peor parte: con excepción de las Esto afectó particularmente al transporte ferroviario, que
que pertenecían a E.F.C. y E.F.V.M., su disponibilidad medido en Toneladas–Kilómetro pasó de un crecimiento
efectiva era muy reducida (alrededor del 58 por ciento). En el anual del 7,9 por ciento a uno del 2,5 por ciento entre los
total del sistema, sobre 2.155 unidades afectadas al servi- años 1980 y 1992. Debe destacarse, además, que esta tasa
cio, en 1996 sólo estaban efectivamente disponibles alrede- estaba beneficiada por la importante incorporación de la
dor de 1.379 locomotoras, es decir, el 64 por ciento del Estrada de Ferro Carajás, desde 1986”11.
total. Las locomotoras diesel de los servicios urbanos Además, en el cuadro económico financiero general del
tenían una disponibilidad del 57 por ciento, mientras que período 1980–1992, especialmente de 1980 a 1989, el fuerte
en las eléctricas era de menos del 42 por ciento. desequilibrio del sector financiero se evidenció en la estruc-
La situación era un poco mejor en los vagones: sobre un tura del gasto, donde se verificó una caída de los gastos no
total de 68.800 unidades, casi 55.000 estaban disponibles, financieros y un aumento marcado de los financieros, con
es decir, casi el 80 por ciento del parque. una fuerte caída de las inversiones; después de una brusca
Por otra parte, de acuerdo con un estudio del Banco disminución, la recuperación que se registró en 1991–1992
Mundial, las dos compañías más grandes, que representa- sólo alcanzó al 75 por ciento del valor de 1989, que ya era
ban el 91 por ciento de la red (F.E.P.A.S.A. y R.F.F.S.A.), bajo. En particular, en el sector del transporte ferroviario
presentaban exceso de personal y el peor estado del parque federal las inversiones de 1989 eran apenas el 19 por ciento

11 •Ver De Azevedo Marques (1996).


52 RIELES CON FUTURO

Gráfico 2.1 Brasil. Inversiones en el transporte de cargas en R.F.F.S.A. 1980–1994

de las de 1980. El caso de R.F.F. S.A. que muestra el Gráfico Según los pliegos, las ofertas para estas licitaciones se
2.1, ejemplifica la situación general del sector en el país. harían para concesiones por treinta años (renovables por
Del total invertido durante el período se destaca, además, igual período), para la operación y mantenimiento de cada
que más del 40 por ciento se aplicó al desarrollo de la Ferro- una de las siete redes. La infraestructura y el material ro-
via do Aço, por lo que el resto apenas sirvió para cubrir los dante de las redes públicas serían dados en leasing, salvo
gastos mínimos que impidieron un colapso del sistema ferro- algunos activos menores que serían transferidos a los
viario. La deuda, y sus servicios, acumulada por el sistema, concesionarios. La restricción a la venta de activos es una
obstaculizaron la propia recuperación de los ferrocarriles. En cuestión jurídica del país. El rol asumido por R.F.F.S.A.
la estructura de costos de R.F.F. S.A., por ejemplo, se observa hacia el futuro sería de control de sus activos en manos de
un crecimiento sostenido de las operaciones de crédito, a la los concesionarios y el manejo de la deuda previa, dejando
vez que aumentaba la frecuencia con que se destinaban los de lado todo tipo de operación ferroviaria directa. El
ingresos de la compañía a cubrir ese tipo de operaciones. proceso de licitación ocurrió entre 1996 y 1997. En el
Cuadro 2.22 se pueden observar las características de las
2.3.2 •Breve descripción del proceso de reforma siete redes a licitar.
Las dos redes de carga importantes12, cuya propiedad era
El gobierno de Brasil asumió los problemas que afectaban de la Companhia Vale do Rio Doce (C.V.R.D.), fueron
al desempeño del sistema ferroviario nacional, principal- parte de la privatización de C.V.R.D. en 1997, quedando
mente ante la escasez de las inversiones y el mantenimiento en operación privada como parte de la compañía minera,
y frente a la restricción presupuestaria de la economía del pero integrada al sistema ferroviario nacional y, por lo
país, que le impedía encarar los importantes subsidios ope- tanto, con obligaciones de apertura al tráfico de terceros.
rativos y financieros que requerían los ferrocarriles. Dado
lo delicado de la situación, se fijó como prioridad llevar a Diseño de licitaciones y de contratos
cabo una reforma ferroviaria rápida, que incluyera la trans-
ferencia de derechos al sector privado, incorporándolo decidi- Las licitaciones fueron competitivas, sin apelar al proce-
damente al funcionamiento ferroviario. dimiento de calificación previa como ocurrió en otros países.
La característica de distribución territorial de la R.F.F. S.A., Tampoco hubo restricciones a participar en varias redes
junto con la incorporación de F.E.P.A. S.A. a inicios de 1998, simultáneamente o dependientes del tipo de inversor en
permitió la concepción de siete redes a ser privatizadas, cuanto a su relación con el transporte como cargador,
mediante sendas licitaciones. El Cuadro 2.21 muestra las proveedor o parte interesada, pero sí se limitó al 20 por
características principales del sistema ferroviario en 1996. ciento del total de acciones la máxima participación de

12 •Estrada de Ferro Carajás (E.F.C.) y Estrada de Ferro Vitória a Minas (E.F.V.M.).


Las reformas ferroviarias en América del Sur 53

cada grupo interesado. El criterio de decisión para la adju- representó 420 millones de reales, casi 400 millones de
dicación era el de mayor oferta, teniendo cada licitación un dólares estadounidenses de ese momento.
precio mínimo preestablecido. Para pagar el precio com- Los contratos de concesión no contienen obligaciones
prometido se fijó un adelanto de entre el 10 y el 30 por específicas de inversiones, aunque los planes deben ser
ciento del precio mínimo y el resto en cuotas trimestrales. puestos en conocimiento de las autoridades para períodos
En cuanto a los montos percibidos, un cinco por ciento se de tres años, a los fines de evaluar los programas de cum-
destinó al gobierno federal y el resto a R.F.F. S.A., en plimiento de metas de seguridad operativa y producción
concepto de leasing. La cantidad de trabajadores a trans- mínimas, que sí son parte de los contratos de concesión.
ferir se estipuló en las bases de la licitación, lo cual Los precios se fijaron con el criterio de precios máximos
implicó una reducción de casi el 50 por ciento de la planta revisados periódicamente por la inflación, y varían de
previa. Los resultados de las ofertas para las licitaciones acuerdo con las características de la red, el producto y la
están resumidos en el Cuadro 2.23. región geográfica; asimismo, deberán respetar el costo
En resumen, se presentaron ofertas por un total de 1.764 variable de largo plazo, como principio genérico de equi-
millones de reales, frente a un precio mínimo fijado en librio operativo y financiero, que es indicado como meta
1.685,5 millones de la misma moneda, es decir, un 4,7 por para los concesionarios.
ciento por encima del mínimo. De la oferta, 88,29 millones Los concesionarios se obligan a facilitar la información
de reales fueron destinados al gobierno federal, y casi necesaria para el control por parte del gobierno y a obtener
1.676 millones a R.F.F. S.A. en concepto de leasing de los su registro en la Bolsa de Comercio, dentro de cierto plazo
activos operativos. El primer pago de las concesiones posterior a la licitación.
54 RIELES CON FUTURO

2.3.3 •Resultados de la reforma


aumento de locomotoras disponibles en la ex R.F.F. S.A.,
Como consecuencia de la reforma ferroviaria, la evolu- que llegó al 90 por ciento del parque.
ción posterior de los ferrocarriles fue positiva. Esto puede En un sentido similar a lo ocurrido con las locomotoras, el
ser analizado desde distintos puntos de vista: el mejor estado parque de vagones de cargas disminuyó de 68.811 unidades
de la red y el material; el crecimiento de la producción y en 1996, a los 66.183 en 2000, pero la disponibilidad
las mejoras de productividad; los resultados económicos y aumentó de 79,9 por ciento a 90,5 por ciento. Para las redes
la gran cantidad de inversiones volcadas al sector. de la ex R.F.F. S.A., la disponibilidad aumentó de 70,3 por
ciento en 1996 a 91 por ciento en 2000 (Cuadro 2.26).
Resultados operativos
Evolución del tráfico y de la productividad
Luego de cuatro años de operación de las concesiones, la
red ferroviaria actual tiene la configuración que se puede Otro de los aspectos a evaluar en el cambio del sistema
apreciar en el Cuadro 2.24, donde además se la compara ferroviario brasileño es la variación producida en el tráfico
con la de 1996. (cargas y pasajeros transportados) y en algunas relaciones
Las seis redes de RFFSA fueron dadas en concesión de de productividad; para ello se deben observar los cuadros
la siguiente manera: tres en 1996 y el resto en 1997. En que se comentan a continuación:
1998 comenzó a operar la Cia. Ferroviária do Nordeste. En el Cuadro 2.27 se observan los aumentos netos que
Por otra parte, el problema de la escasa disponibilidad de registraron las Toneladas-Kilómetro y las toneladas métri-
locomotoras del período anterior fue disminuyendo, tal cas transportadas en la red entregada en concesión, del
como se exhibe en el Cuadro 2.25. 20,1 y 21,6 por ciento, respectivamente. En particular se
En cuanto a las concesionarias, aun cuando la cantidad puede apreciar el aumento de las redes de la ex R.F.F. S.A.,
de locomotoras disminuyó de 2.155 unidades a 1.924 entre que fue de 41,2 por ciento entre 1996 y 2000. El detalle de
1996 y 2000 respectivamente, las efectivamente dispo- cada una de las seis redes, en cargas, se puede ver en el
nibles aumentaron de 1.379 a 1.703, logrando pasar de una Cuadro 2.28.
proporción de disponibilidad del 64 por ciento en 1996 a El Cuadro 2.29 refleja el cambio que la reforma ferrovia-
otra del 88,5 por ciento en 2000. Hay que destacar el ria produjo en el transporte de pasajeros entre 1996 y 2000.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 55

Según estos totales, en 1996 se transportaban 4,3 millo- No obstante, en lo que a mejoras se refiere, aún quedan
nes de pasajeros en tramos interurbanos (“de longo percur- asignaturas pendientes. En líneas generales, el sistema
so”). En el año 2000 esa cifra se había reducido dramática- ferroviario brasileño posterior a la reforma todavía presen-
mente a 1,61 millón, evidenciando claramente la vocación ta una cantidad de problemas a resolver, que suelen ser
carguera de la reforma brasileña. relacionados básicamente con el diseño de la red y con los
Los siguientes cuadros exhiben los valores de planta de retrasos en la productividad. En el primer caso, el principal
personal, producción y consumo de combustible para pre- escollo es que la estructura ferroviaria no se corresponde
sentar algunas relaciones de productividad. con el Brasil actual, sino más bien con la economía de fines
En las relaciones entre el valor de transporte de cargas del siglo XIX y principios del XX, cuando el país era bási-
por personal empleado de las distintas redes concesionadas camente exportador de productos agrícolas. En el segundo
se registran cambios muy importantes. En el agregado de caso, hay que tener en cuenta que las condiciones generales
las principales concesiones, el aumento de cargas por del sistema ferroviario son todavía precarias, como evidencia
empleado creció un 135 por ciento, y el mejor resultado se que la velocidad media de los trenes sea de 23 km/h (frente a
percibe en las redes de la ex R.F.F. S.A., con un 209 por los 80 km/h de los trenes de Estados Unidos) y que resta
ciento de incremento (Cuadro 2.30). mucho por desarrollar en materia de terminales modernas
Por otra parte, la cantidad de Toneladas–Kilómetro trans- para almacenaje y distribución de las cargas. En general, se
portadas con respecto al consumo medio de combustible ha estimado que la productividad de los ferrocarriles en
creció un 9,1 por ciento en el agregado de las concesiones Brasil apenas alcanza el 30 por ciento de la productividad
más importantes, y un 24,2 por ciento para las de la ex de los estadounidenses, teniendo esto consecuencias nega-
R.F.F. S.A. La ex F.E.P.A. S.A. presentaba cierto deterioro tivas sobre los planes de inversión y generando sobrecostos
de la relación. que afectan la competitividad del país.

Resultados financieros

Como resultado de las reformas, la situación finan-


ciera de las redes ferroviarias cambió completamente
sus resultados económicos. Si se excluyen los valores
del primer año, en el trienio 1998–2000 se observaron
ingresos anuales promedio de 2.300 millones de
reales, frente a 2.000 millones de gastos en el mismo
período, dejando una utilidad del orden del 12,8 por
ciento. En este trienio, los gastos en la nómina de
personal absorbieron el 23 por ciento de los costos
totales (Cuadro 2.31).
Los resultados del cuatrienio mejoraron notable-
mente después del primer año, que registró gastos
extraordinarios importantes, si bien el agregado toda-
vía mostraba al cierre del año 2000 una pérdida
acumulada del 2,8 por ciento de los ingresos. El costo
financiero todavía se mantenía en niveles altos.
Calculado a dólares constantes, el agregado de los
cuatro años plenos de funcionamiento del sector privado
muestra ingresos totales por 6.570 millones de dólares,
frente a gastos por 7.050 millones. Por otra parte, el
sector público ya no soporta las pérdidas anuales de más
de 500 millones de dólares, a pesar de haber recaudado
más de 1.400 millones por las concesiones. En cuanto al
gobierno de Rio de Janeiro, que concesionó sus ferroca-
rriles suburbanos y su metro, pudo eliminar un déficit de
100 millones de dólares anuales y recibir 400 millones
de la misma moneda por esas concesiones.
56 RIELES CON FUTURO
Las reformas ferroviarias en América del Sur 57

Templos de una revolución tecnológica. Estación Da Luz, San Pablo, Brasil. Jorge D. Tartarini

Tipos de productos transportados

La situación del perfil de cargas de las empresas privadas ñías, mientras que los derivados de la agricultura y otras
que operan la red ferroviaria de Brasil correspondiente al año cargas a granel no pudieron hacerlo. Nótese que estas últi-
2000 se refleja en el Cuadro 2.32, donde las compañías han mas cargas soportan la competencia del autotransporte y los
sido agrupadas de acuerdo con su mayor o menor diversifica- problemas de estacionalidad. De toda esta situación, rela-
ción. Para ello se consideró que la clasificación “menor diver- cionada con la diversificación de las cargas, emergen típicos
sificación” era para aquella compañía en la cual un solo problemas de pricing de los servicios.
producto absorbía el 65 por ciento o más de sus cargas totales Inversiones posteriores a la reforma
en toneladas.
Como puede observarse, las compañías con menor grado En cuanto a las inversiones, se puede decir que muestran
de diversificación en sus cargas totalizaron el 82 por ciento sólidos valores que, en promedio, totalizan 575 millones
de las cargas totales del sistema ferroviario en el año 2000. de reales por año. Para el cuatrienio 1997–2000, la inver-
Las cargas que cumplieron con el criterio antes mencionado sión total llegó a 2.302 millones de reales, lo que equivalía
sumaron casi 200 millones de toneladas, es decir, el 66 por aproximadamente a 1.600 millones de dólares estadouni-
ciento del total del año. Esto plantea problemas competitivos denses. En el Cuadro 2.33 se pueden apreciar los destinos
en dos planos: por un lado, la dependencia de la actividad de las inversiones en reactualización de materiales y en
derivada del mercado internacional de estos productos; por ampliaciones realizadas entre los años 1997 y 2001: 46,6
el otro, la existencia de diferencias debidas a que unos tienen por ciento a infraestructura y superestructura, 38,6 por
usuarios cautivos y otros cuentan con alternativas competiti- ciento a material rodante y 14,8 por ciento a otras inver-
vas para el transporte. Se aprecia que durante los dos prime- siones, incluidas las instalaciones fijas. Como se aprecia
ros años de operación privada los transportes de minerales en el cuadro, casi no hubo inversiones en vehículos de
permitieron la cobertura de los costos totales de las compa- pasajeros.
58 RIELES CON FUTURO

La evolución de la reforma y la regulación


En la regulación del sistema conviven agencias con una
En la revisión de las consecuencias de las reformas en asignación de roles y de poder de acción que no tiene la
relación con las variaciones de la actividad, de la productivi- claridad necesaria. La función de la comisión reguladora
dad, en el plano de los resultados económicos, en el nivel de de siete miembros, CO.FER., conducida por la Secretaría
inversiones aplicadas y en la medición del desempeño de las de Transporte perteneciente al Ministerio de Transportes,
concesiones y la satisfacción de los usuarios por el tipo de es la resolución de los conflictos entre el gobierno, los
servicios recibidos, los resultados en general han sido satis- concesionarios y los clientes; Sin embargo, no tiene una
factorios, con la excepción de la merma en los transportes de estructura técnica, razón por la cual debe recurrir a los
pasajeros de larga distancia13. Sin embargo, en otras cues- técnicos de la Secretaría. Ésta, a su vez, debe recurrir al
tiones a analizar, diversos autores han advertido sobre el personal de la R.F.F. S.A., que tiene el conocimiento de la
futuro de las concesiones y sus aspectos regulatorios. En actividad y todo el registro histórico. Por lo tanto, el moni-
general se menciona que, hacia inicios del año 2000, toreo de la actividad ferroviaria descansa sobre un meca-
existían varios ítems potencialmente conflictivos, como las nismo de muy farragoso diseño, en el que los tres elemen-
fallas en el diseño institucional de las agencias regulatorias, tos principales (el conocimiento necesario, la capacidad de
la debilidad en el mecanismo de solución de controversias análisis de los temas relevantes y el poder de decisión y
y la falta de claridad en la política y práctica regulatoria y coacción), pertenecen a organismos diferentes, posible-
de control, especialmente con respecto a la política de mente con intereses distintos, provocando superposicio-
precios, el tratamiento de los clientes que no tienen alter- nes, dificultades, conductas potencialmente discrecionales
nativas competitivas al ferrocarril y que son cautivos de un y prácticas intrusivas entre las agencias. En este sentido, se
prestador, y el esquema de cargos de acceso e intercone- han recogido críticas por parte de los concesionarios, que
xión entre las distintas partes de la red. Asimismo se plantean el costo del control y temen que el exceso de
consideran causas eventuales de problemas, las limita- información solicitado por los organismos públicos pueda
ciones del menú de opciones financieras que plantea el degenerar en intromisiones en el manejo de las compañías.
diseño de las franquicias y la estructura de propiedad de En un sentido similar, los problemas relacionados con el
las firmas concesionarias14. sistema de precios pueden disparar otras conductas opor-
En la raíz de todos estas cuestiones se hallan problemas tunistas. Con el fin de evitar precios predatorios, los contra-
institucionales y de conflicto que perduran desde antes del tos exigen que los precios cubran los costos variables de
proceso privatizador. Por la urgencia de su ejecución, al largo plazo, pero no se establece ninguna mecánica de cálcu-
momento del diseño regulatorio y de la transferencia no se lo específica, sino que más bien se recurre a conceptos
encontraron medios adecuados para solucionarlos. generales, como la declaración de que los concesionarios

13 •Esta situación está probablemente relacionada con cuestiones estructurales de toda la región suramericana, caracterizada por grandes
extensiones, escasas poblaciones y, por ende, poca densidad de tráfico para justificar comercialmente este tipo de servicios de pasajeros.
14 •Ver The World Bank (2000,b).
Las reformas ferroviarias en América del Sur 59

busquen en su actividad “el equilibrio económico y finan- clave de la red, como ha sucedido con el puerto de Santos.
ciero”. Es así que se teme que esta falta de precisión pueda Tanto en estas cuestiones como en el tratamiento de los
degenerar en exigencias adicionales a las originalmente usuarios cautivos, los contratos privilegian las soluciones
pactadas, o que mínimamente contengan potenciales conductas pactadas entre las partes, pero la falta de procedimientos o
oportunistas. Paralelamente, el nivel del price–cap de las mecanismos claros de intervención o arbitraje pueden gene-
concesiones estableció techos altos para los precios, lo que rar distorsiones futuras.
puede convertirse en un problema cuando no existan alterna- El financiamiento de las inversiones presenta algunos
tivas competitivas para el transporte. Dado que en este últi- inconvenientes relacionados con problemas del crédito.
mo caso las autoridades podrían intervenir en la fijación de Hay que considerar que los activos principales están dados
precios, se vuelve a presentar el problema de la falta de clari- en leasing a las compañías, por lo tanto no figuran en los
dad entre los roles y la visión de las agencias participantes. activos de las concesionarias, a lo que se agrega el alto
En cuanto a la interconexión y a los accesos, la falta de costo que tiene el dinero en Brasil y las dificultades para
previsión adecuada en el diseño regulatorio también plantea acceder al mercado internacional de capitales.
dificultades potenciales en el sistema en atención al crecien- La estructura de propiedad de las compañías concesiona-
te tráfico entre concesiones y a los accesos a ciertos puntos rias establece un máximo del 20 por ciento sobre el total
60 RIELES CON FUTURO

accionario para cada grupo participante15, sin limitar la posi- Finalmente, se destaca que en Brasil todos los ferroca-
bilidad de que los distintos grupos participen en distintas rriles de cargas y muchos urbanos y subterráneos son priva-
compañías. Esto hace que en cada compañía existan al dos, con consecuencias positivas en materia de aumento del
menos cinco grupos, limitando la competencia por el merca- tráfico y la productividad y reducción de los precios16.
do ocurrida en las licitaciones; que haya muchas participa- Con respecto a la situación de los ferrocarriles en el
ciones cruzadas; que coexistan en el control de la compañía contexto del sistema de transporte del país, los operadores
distintos grupos con intereses diversos. Otra cuestión rela- ferroviarios17 sostienen que “aún hay mucho por hacer para
cionada con lo previo es que algunas concesiones están con- que el país tenga una base de transporte más equilibrada,
troladas por sus principales clientes (como F.C.A., M.R.S. y con menor predominio del sector del transporte por
C.F.N.), con potencial riesgo de conductas de discriminación carretera. En la matriz actual de transporte de Brasil, los
de precios, bloqueo de los accesos y limitación de servicios a camiones alcanzan al 60 por ciento del total y apenas el 20
otros usuarios competidores. Estos problemas de diseño por ciento corresponde a los ferrocarriles. En el mercado
descansan sobre una malla de intereses cruzados y problemas de cargas generales, representado por el transporte de
institucionales que dificultan su tratamiento hacia el futuro. productos e insumos industrializados, la participación de

15 •El Banco Mundial ha destacado que la limitación del 20 por ciento ha operado sólo en el capital nominal, al mirar el poder de voto
e algunos accionistas que poseen más que dicha cantidad, aunque sin superar el 49 por ciento.
16 •Ver Thompson y Budim (2001).
17 •Ver Associaçâo Nacional Dos Transportadores Ferroviarios (2002).
Las reformas ferroviarias en América del Sur 61
62 RIELES CON FUTURO
Las reformas ferroviarias en América del Sur 63

los ferrocarriles es de apenas un 7 por ciento, contra el 91


por ciento de la modalidad del transporte automotor por
carreteras, ocasionando pérdidas para el sector productivo,
con consecuencias en el precio del flete y en la falta de
capacidad del sistema”.
La estimación hecha de las consecuencias de la satu-
ración de las carreteras y su ineficiencia en el transporte de y/o que satisfaga las condiciones de regularidad, conti-
cargas concluye en pérdidas de aproximadamente 150 nuidad, eficiencia, seguridad, actualidad, generalidad, cor-
millones de dólares anuales. tesía en la prestación y nivel de precios”18.
La creación reciente de la Agencia Nacional de Trans- Los resultados de las dos consultas realizadas hasta el
portes Terrestres (A.N.T.T.) abre expectativas sobre la momento fueron buenos o muy buenos, y en casi todos los
posible resolución de los problemas regulatorios. casos presentaron una mejora en la segunda medición con
respecto a la primera. Los reclamos de los usuarios inclu-
La fijación de metas en las concesiones yeron “una significativa manifestación en el sentido de que
las concesionarias contemplen, de forma más efectiva, las
Las magnitudes de la mejora de la actividad de acuerdo condiciones logísticas necesarias a la multimodalidad del
con las metas fijadas en el proceso de privatización, así transporte, no limitándose a la operación ferroviaria”
como el grado de cumplimiento por parte de los concesio- (Cuadro 2.36).
narios, pueden observarse en los Cuadros 2.34, 2.35 y
2.36. 2.4 •Chile
Puede apreciarse que, a diciembre de 2001, las metas de
producción agregadas para las concesiones analizadas 2.4.1 •Breve descripción del sistema ferroviario
estaban cumplidas en un 96 por ciento: Ferroban excedió
largamente la meta, M.R.S. y A.L.L. la rondaron clara- El primer ferrocarril que tuvo Chile se inauguró en pleno
mente. El resto las incumplió (Cuadro 2.34). siglo XIX, el 1º de enero de 1852. El desarrollo ferroviario
El Cuadro 2.35 exhibe la evaluación hecha sobre el chileno, durante sus primeras décadas, estuvo sostenido
desempeño de las concesiones en general, y el subsiguien- fundamentalmente por la actividad de la minería, en particu-
te, la encuesta de satisfacción del usuario; ambos fueron lar la del norte del país. En esa etapa las inversiones y la
realizados por la autoridad pública de control. Los cuadros operación de los trenes estuvieron a cargo de concesiones
muestran los últimos valores dados a conocer al momento privadas. Al finalizar la primera década del siglo XX, el
de elaboración de este estudio. decaimiento de la industria minera y las tarifas elevadas
La encuesta mencionada es la “Pesquisa de Avaliação do impulsaron al Estado a hacerse cargo de las líneas ferro-
Nível de Satisfação do Usuário”, sobre los que se elabora viarias que por entonces existían.
el índice de satisfacción de los usuarios, que busca sinteti- Se ha sostenido que en Chile no existía un sistema ferro-
zar la percepción de éstos en cuanto a un “servicio adecuado viario sino un conjunto de ferrocarriles19. Dichos ferroca-

18 •Ver Ministerio dos Transportes (2002) para más detalles sobre la metodología de cálculo del índice.
19 •Ver Ian Thomson.
64 RIELES CON FUTURO

rriles constituían sendas redes en las zonas centro–sur y tiempo, el transporte de carga de E.F.E. y del Ferrocarril de
norte del territorio, esa estrecha pero larga franja de Amé- Antofagasta a Bolivia tenía 2.284 vagones, de los cuales
rica del Sur que, entre los Andes y el Pacífico, se extiende 113 permanecían inutilizados.
desde Tierra del Fuego en el sur hasta Arica en el norte, En cuanto al plantel de personal en servicio, también a
sobre el límite con Perú. Respondiendo a la singular comienzos de los años ‘90, totalizaba aproximadamente
geografía, los ejes del trazado de los ferrocarriles chilenos 7.600 trabajadores, cifra que posteriormente fue dismi-
necesariamente fueron coincidentes con el eje longitudinal nuyendo.
del país, llegando hasta Puerto Montt, en el sur, y hasta
Arica en la zona norte. El tráfico y la situación financiera
Los ferrocarriles de Chile, como ocurrió en tantos otros
países del mundo, pasaron en general por una etapa en la Al principio de la década de los años ‘90, el transporte
cual no recibieron la debida atención de los gobiernos. Ese ferroviario chileno movilizaba aproximadamente nueve
descuido, como es lógico, provocó una caída en los niveles millones de pasajeros20, y la cantidad de Pasajeros–Kiló-
de conservación y mantenimiento que, no obstante un metro transportados era de alrededor de 940 millones. Con
“plan de modernización” autorizado en el año 1958, respecto al transporte de carga, los montos que se operaban
terminó en la supresión de ramales y de servicios en la Red entonces eran del orden de 17 millones de toneladas y
Sur, y en la privatización de la Red Norte. 2.500 millones de Toneladas–Kilómetro.
Cuando la situación de los ferrocarriles había llegado a En lo que se refiere a la situación financiera21, el total de
niveles críticos, a partir de 1989, el gobierno inició y desa- ingresos registrados por E.F.E. en 1994 llegó a alrededor
rrolló un proceso progresivo de reformas, con el cual de 78,7 millones de dólares, de los cuales 16,9 millones
alcanzó resultados que pueden considerarse satisfactorios. correspondieron al tráfico de pasajeros, 22,3 al tráfico de
En esas reestructuraciones, a diferencia de otras experien- cargas y el resto provino de ingresos independientes del
cias suramericanas, el Estado chileno permaneció activo tráfico. Por el lado de los gastos22 de explotación, se regis-
en cuanto a las responsabilidades directas de operación y tró un total general de 79,5 millones de dólares, de los
control, sin perjuicio de integrar la reforma con transferen- cuales 42,4 correspondieron a gastos en personal. Por lo
cias al sector privado de otras responsabilidades. Estas tanto, en el período analizado la empresa tuvo un déficit
transferencias se hicieron por partes y apelando a solu- del orden de 800.000 dólares.
ciones diversas.
2.4.2 •Breve descripción del proceso de reforma
El estado de la infraestructura y del parque móvil
E.F.E. había llegado a alcanzar una participación del 35
Se estima que en la actualidad la longitud total de las vías por ciento en el mercado del transporte; no obstante, hacia
ferroviarias tendidas en Chile es del orden de los 10.000 el año 1958 esa posición destacada estaba disminuyendo
km, de los cuales un poco más de 1.000 km no están en como resultado de la evolución vial iniciada en los años
condiciones de utilización. No obstante, en la planificación ‘40, con el surgimiento de las primeras grandes empresas
del transporte existen previsiones con el objetivo de alcan- de transporte automotor, de pasajeros y de carga. Y aun
zar la rehabilitación de los tramos en desuso. cuando E.F.E. seguía siendo el principal transportista del
En los primeros años de la década de los ‘90 las locomo- país, se veía enfrentada a una competencia que cada día
toras existentes en Chile totalizaban 355 unidades, de las ganaba más terreno. Frente a tal situación, la autoridad
cuales 109 eran eléctricas, 224 diesel y 22 a vapor. Según pertinente decidió autorizar un plan de modernización,
datos de 1994 del Anuario Estadístico Ferroviario Latinoa- para cuya ejecución fue asignado un monto de 1.000
mericano de la A.L.A.F. y de empresas particulares, el millones de dólares.
transporte de pasajeros de la Empresa de Ferrocarriles del Como los supuestos considerados en el plan no se con-
Estado (E.F.E.), que tiene la responsabilidad de la activi- cretaron, los resultados operacionales positivos previstos
dad ferroviaria pública chilena, contaba con 261 coches, no se lograron. Fue así que la empresa, para cubrir sus
de los cuales 146 permanecían inmovilizados. Al mismo déficit, tuvo que requerir aportes permanentes del Estado.

20 •Instituto Nacional de Estadísticas (1997). Los datos corresponden al año 1993.


21 •A.L.A.F. (1994).
22 •Los datos corresponden a la Empresa de los Ferrocarriles Estatales y están expresados en dólares estadounidenses bajo una cotización
que corresponde a un promedio anual de 1994.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 65

Estación Alameda o Central, Santiago de Chile. Jorge D. Tartarini

En 1979 se probó otro cambio. Se suprimieron los aportes de la infraestructura), el arriendo, las concesiones, etcétera,
fiscales y comenzó la ejecución de una política de autofinan- y la explotación de las actividades en forma directa o consti-
ciamiento, de forma tal que E.F.E. debía enjugar sus pérdi- tuyendo sociedades anónimas con personas físicas o jurídi-
das operacionales recurriendo al endeudamiento bancario. cas, tanto chilenas como extranjeras.
Además, se aplicó una serie de medidas, entre las cuales se Un hito importante en el proceso de la reforma ferroviaria
encontraban la eliminación de servicios no rentables, la chilena fue el dictado de una nueva Ley Orgánica para la
disminución de personal y la enajenación de activos prescin- Empresa de Ferrocarriles del Estado, en octubre de 1992.
dibles. Como consecuencia de esta nueva política, una gran Hasta esa fecha, el Decreto con Fuerza de Ley (D.F.L.) Nº
cantidad de ramales de E.F.E. fue suprimida y el servicio de 1.157, del 13 de julio de 1931, llamado Ley General de
pasajeros de la Red Sur quedó limitado a la ciudad de Ferrocarriles, había regido para todos los ferrocarriles de
Temuco. En cuanto a la Red Norte, su decaimiento había Chile, fueran de servicio público (estatales como E.F.E. o
sido tal que, hacia los años ‘70, sus vías corrieron el peligro estatales administrados por particulares, como el de Arica a
de ser levantadas. La Paz), privados en concesión como el Ferrocarril Anto-
En 1989, cuando la situación de los ferrocarriles chilenos fagasta–Bolivia (F.C.A.B.) o privados como Ferronor, o de
era severa, se concretó la “venta al fisco” de buena parte de servicio privado (en general ferrocarriles mineros de la zona
la Red Norte. Esta particular operación, en la cual el compra- norte del país).
dor y el vendedor eran partes diferentes del mismo Estado La nueva Ley Orgánica de E.F.E. (Ley Nº 19.170)
chileno, permitió el ingreso de fondos frescos a E.F.E. y dio estableció diferentes medidas de saneamiento económico
origen a Ferronor (también del Estado). E.F.E., por su parte, financiero, como:
quedó a cargo de la Red Sur hasta Puerto Montt y del tramo •Aplicación de un plan de inversiones de emergencia,
Arica–La Paz. con fondos de la Nación, de 6 millones de dólares, corres-
Ante la continuidad de los problemas financieros, en 1990 pondiente a la primera fase de la rehabilitación orientada
comenzó el proceso de privatización, que apeló a distintas a la infraestructura y equipos.
alternativas de transferencia de derechos que incluyeron la •Aplicación de un plan de inversiones de 80 millones de
venta de activos (como se hizo con Ferronor y la propiedad dólares, para llevar adelante la fase dedicada a la rehabi-
66 RIELES CON FUTURO

litación de la infraestructura (vías, puentes, electrificación, •La empresa quedó sujeta a la responsabilidad y fiscali-
señales y comunicaciones); la prolongación de la vía solda- zación de la Superintendencia de Valores y Seguros en
da de Cabrero a Concepción, por razones de economía de iguales términos que las sociedades anónimas abiertas, y al
mantenimiento, y la rehabilitación de los elementos motri- control de la Contraloría General de la República en los
ces y de rodado de los equipos de pasajeros de mediana y mismos casos, oportunidades, materias y formas en que
larga distancia. estaría una sociedad anónima abierta privada. Con todo
•Asignación de fondos fiscales por 150 millones de estarán sujetos a este control los aportes y subvenciones
dólares, para cancelar el endeudamiento anterior a la Ley. que la empresa reciba del Fisco.
•Medidas de saneamiento económico, como la libertad Como consecuencia de la aplicación de la nueva Ley
tarifaria (en realidad, una ratificación por cuanto existía Orgánica de E.F.E., en la actividad ferroviaria se produjo
desde los años ‘70) y compensación de las tarifas preferen- una serie de transformaciones; las principales fueron:
ciales impuestas por el gobierno ya que, dada su situación •En 1993 se constituyó la empresa de carga ferroviaria
financiera, la empresa requería permanentemente de Ferrocarril del Pacífico (FE.PA.S.A.) con locomotoras y
subsidios fiscales, lo cual la transformó en herramienta de vagones de carga como principales activos. En 1994, el 51
prebendas de las autoridades de turno. El cambio se expre- por ciento de FE.PA.S.A. fue privatizado. La empresa opera
sa en el Art. 35º de la Ley 19.170, donde se señala: “El en vías de E.F.E. y se regula mediante un contrato privado
gobierno no podrá obligar a la empresa a proporcionarle sin intervención alguna de organismos o entes nacionales.
servicio alguno sin la debida compensación económica, la •En 1995 se constituyeron varias filiales: Ferrocarril de
que estará sujeta al régimen general de tarifas vigentes en Bolivia al Pacífico (F.C.AL.P.), Metro Regional de Valparaíso
la empresa, sin privilegio especial alguno”. (MER.VAL.), Inmobiliaria Nueva Vía (IN.VIA.), Ferroca-
•Autorización a E.F.E. para ofertar públicamente la rriles Suburbanos (FE.SUB.), etcétera.
venta de sus inmuebles prescindibles. •En 1996 se produjo el arriendo de la sección chilena del
•Reafirmación de la exigencia de autofinanciamiento de Ferrocarril de Arica a La Paz a un consorcio privado boli-
la operación, señalando la Ley (inc. 2º, Art. 47º) que “el viano, integrado por D. José Saavedra Bánzer y la Empresa
Estado sólo le podrá entregar recursos a la empresa cuyo Ferroviaria Oriental S.A., propiedad esta última de grupos
monto no excederá las necesidades de aporte contem- mayoritariamente chilenos. En el año 2000, el control de
pladas en el plan de desarrollo, los que únicamente podrán este ferrocarril pasó a manos de la empresa norteamericana
destinarse a compensar los subsidios explícitos o implíci- Genesse & Wyoming.
tos que perciban otros modos de transporte terrestre; inver- •En 2001 comenzó su actividad el segundo operador de
siones en infraestructura y equipos, y solventar el endeu- carga, Transportes Andrés Pirazolli S.A. (TRANS.A.P.),
damiento de arrastre vigente a la publicación de la ley”. para el transporte de ácido sulfúrico proveniente de la
•Establecimiento de una compensación que le permitiría División El Teniente, de Codelco, entre Los Lirios (al sur
a E.F.E. la recuperación de costos por inequidad con de Rancagua) y Barrancas (Puerto de San Antonio), línea
respecto al transporte carretero, de cargo fiscal, destinada que tiene una extensión de 148 km.
al mantenimiento de la infraestructura. •Un intento de privatizar el corredor sur (en manos de
•Obligación de la empresa de formular “Planes Trienales E.F.E.), sucedió en 1998; sin embargo, diversos motivos
de Desarrollo”, que deberán ser aprobados por el Minis- externos, principalmente relacionados con la crisis asiática
terio de Transportes y Telecomunicaciones y con la inter- y su efecto sobre el mercado de capitales, impidieron su
vención de Hacienda. concreción.
•A partir de la vigencia de esta ley, y por un período de Los principales cambios operados en los ferrocarriles de
tres años, se otorgó a la empresa facultades para indem- Chile a partir de la reforma se resumen en el Cuadro 2.37.
nizar en forma compensatoria a los trabajadores que despi- Allí puede apreciarse la incorporación del sector privado a
diera de acuerdo con sus necesidades. la operación ferroviaria que previamente correspondía al
•Se dotó a E.F.E. de herramientas legales para avanzar dominio público, en forma adicional a otros ferrocarriles
en la privatización de los servicios que le permitieran tradicionalmente privados.
cumplir con sus objetivos. En la Red Sur, en general, Chile retuvo su infraestructura
•Quedó establecida la autonomía en la administración de de trocha ancha y servicios de pasajeros en manos públicas,
E.F.E.; no obstante, el patrimonio continuó siendo del permitiendo la operación de cargas mediante contratos con
Estado, el cual realiza aportes y recibe utilidades y los pago de peaje a FE.PA.S.A. y a TRANS.A.P. En la Red
fondos correspondientes a una eventual liquidación de la Norte, en cambio, la línea es de trocha métrica: Ferronor, de
empresa. La Calera a Iquique; F.C.A.B., de Antofagasta a Ollagüe, y
Las reformas ferroviarias en América del Sur 67

F.C.A.L.P., de Arica a Visviri, que se arrendó a inversores dido hasta San Fernando y el Metro Regional de Valparaíso
privados bolivianos. (ME.R.VAL.) llegaría hasta Quillota, existen opiniones
La composición del sistema de ferrocarriles chilenos se hostiles acerca de la realización de estos proyectos debido
encuentra sintetizada en el Cuadro 2.38. a los altos costos que implican y a las posibles presiones
Las características de las empresas mencionadas son las políticas involucradas. Por otra parte, se considera la
siguientes: importancia de realizar algunas modificaciones como la
•Empresa de los Ferrocarriles del Estado (E.F.E.): es una separación del servicio Metro hasta San Bernardo y
empresa autónoma, propiedad del Estado de Chile. Su Cercanía hasta Rancagua, mejorar la frecuencia, los acce-
actividad principal es el transporte de pasajeros, aunque sos a las estaciones, los andenes de las estaciones, etcétera.
también realiza transportes menores de algunos productos En la octava región funciona el Biotren, un servicio
de carga en trenes de pasajeros (leche, equipajes, vehículos). suburbano que comenzó a operar en 1999 entre Talca-
La empresa es propietaria de alrededor de 3.000 km de huano y Chiguayante, y luego se extendió hasta Hualqui.
vías, de los cuales el 92 por ciento es de trocha de 1.676 mm y Este servicio también ha generado controversias, ya que se
el resto de 1.000 mm. Posee una línea central de trocha considera que resulta inviable tanto económica como
1.676 mm, que tiene una longitud de 1.254 km y que une el técnicamente.
Puerto de Valparaíso, en el Norte, con Puerto Montt Se han concretado, también, proyectos de rehabilitación
(estación La Paloma) en el Sur, pasando por Santiago. Las de vías, instalando durmientes de hormigón y reparando la
líneas están electrificadas en algunos sectores. electrificación y la señalización. El objetivo de E.F.E. ha
Chile ha comprendido la importancia que tienen los sido diseñar una estrategia de uso para su infraestructura,
ferrocarriles suburbanos. Entre Santiago y Rancagua trans- cuyo elemento central es permitir un sistema multiopera-
portan 3,5 millones de pasajeros al año, lo que equivale a dor sobre sus vías, aunque hasta el momento no lo ha
un 5 por ciento del pasaje del corredor, que es de 70 logrado plenamente. Existen dos operadores privados de
millones de pasajeros/año, y en el ME.R.VAL. a un 8 por carga, FE.PA.S.A. y TRANS.A.P., que realizan transporte
ciento. Si bien el Metrotren Santiago–Rancagua fue exten- de carga a lo largo de toda la red de E.F.E.
68 RIELES CON FUTURO

Locomotora GM del ferrocarril de Antofagasta a Bolivia, en la maestranza de Antofagasta, Chile. Dario Saidman

Este es uno de los puntos controvertidos del proceso trocha de 1.676 mm, y una longitud de 43,5 km, electrifi-
reformador chileno. Distintos expertos consideran que al cada a 3.000 voltios de corriente continua.
momento de privatizar la operación de cargas ferroviarias •Metro de Santiago: es una empresa autónoma del Estado
sobre la base de la empresa mixta FE.PA.S.A., que no de Chile. La Empresa de Transporte de Pasajeros Metro
podía ser monopólica, se estableció una suerte de protec- S.A. forma parte del grupo de empresas de la Corporación
ción a través de un peaje fijo alto, el que actuaría como de Fomento a la Producción (COR.FO.), y su actividad
barrera impidiendo la entrada de nuevos operadores. principal es el transporte de pasajeros metropolitanos en la
Aunque es una empresa estatal, E.F.E. no recibe subven- ciudad de Santiago. Consta de tres líneas interconectadas
ción pública alguna para su operación, ni para la explo- entre sí, con una extensión total de la red de 37,68 km La
tación o el mantenimiento de las vías. No obstante, las Ley Orgánica de Ferrocarriles del Estado, en uno de sus
ventas al fisco le representan ingresos que provienen del artículos, autoriza a Metro a formar sociedades con ferro-
mismo Estado chileno; por otro lado, algunas de sus opera- carriles, con la finalidad de desarrollar y explotar servicios
ciones financieras se hacen a tasas preferenciales o con suburbanos de pasajeros. De esa forma nació, el 30 de
garantías del Estado, lo cual es considerado un modo de enero de 1998, la Empresa de Transportes de Pasajeros
encubrir ingresos estatales. Suburbanos S A., en la cual Metro tiene una participación
•Transportes Andrés Pirazolli S.A. (TRANS.A.P.): es la de dos tercios y el tercio restante corresponde a E.F.E.
empresa que ganó la licitación efectuada por Codelco •Ferrocarril del Pacífico (FE.PA.S.A.): esta empresa nació,
División El Teniente para realizar el transporte de ácido en septiembre de 1993, cuando E.F.E. decidió separar el
sulfúrico en equipos ferroviarios especialmente adquiri- servicio de transporte de cargas del de pasajeros, formando
dos para tal efecto. Los servicios son prestados con el una sociedad exclusivamente para el transporte de cargas.
sistema de acceso a la vía de terceros, establecido por En 1994, a través de una concesión de 20 años, E.F.E.
E.F.E., considerando un peaje fijo, un peaje variable y un vendió el 51 por ciento de la propiedad de FE.PA.S.A. al
canon. sector privado (Grupo Cruz Blanca), el cual asumió la
•Metro Regional de Valparaíso (ME.R.VAL.): se creó administración de la compañía en enero de 1995. Actual-
durante el año 1987 como Administración Delegada de mente E.F.E. retiene el 43,56 por ciento de FE.PA.S.A.,
E.F.E. y en 1995 se estableció como una de las filiales de la que no posee líneas propias sino que utiliza la infraestruc-
empresa estatal, que es su dueña mayoritaria. Su actividad tura de la empresa estatal.
principal es el transporte de pasajeros de Limache hasta FE.PA.S.A. brinda servicios desde Puerto Valparaíso
Puerto Valparaíso a través de la doble vía E.F.E., con hasta Puerto Montt y en sus ramales, pagando un peaje a
Las reformas ferroviarias en América del Sur 69

E.F.E. por la utilización de las vías. La empresa está orien- Bolivia, conectando con la localidad boliviana de Charaña.
tada al movimiento de cargas generales y a granel, hacién- •Ferrocarril de Antofagasta a Bolivia (F.C.A.B.): es pro-
dolo tanto en tren como en otros modos complementarios. piedad del Grupo Luksic y su actividad principal consiste
Los principales productos que transporta son celulosa, en el transporte de cargas locales e internacionales entre
cobre, acero, carbón, cemento y contenedores, entre otros. Chile y Bolivia, sobre vías con trocha de 1.000 mm. Las
•Ferrocarril del Norte (Ferronor): es de propiedad de Rail cargas locales, principalmente cátodos y concentrados de
America Inc., en un 60 por ciento, mientras que el 40 por cobre e insumos para las compañías mineras, constituyen
ciento restante corresponde al grupo chileno Pirazzoli. Su el 90 por ciento de su actividad.
actividad principal es el transporte de productos minerales
en la zona norte de Chile; incluye cargas internacionales 2.4.3 •Resultados de la reforma
entre Chile y la Argentina, a través de Socompa. Consta de
una línea central de trocha de 1.000 mm y tiene una longitud La red ferroviaria y la evolución del tráfico
de 1.910 km entre La Calera e Iquique, con algunos ramales.
Hasta 1988 las vías de Ferronor eran parte de la red de E.F.E. La extensión de la red ferroviaria chilena al año 2000,
(con el nombre de Ferrocarril Regional del Norte de Chile); integrada por los ferrocarriles del Estado y por los particu-
a partir de diciembre de 1988 pasó a propiedad de COR.FO., lares, totaliza alrededor de 10.000 km, de los cuales 1.130
para identificarse como Empresa de Transporte Ferroviario km están fuera de servicio (Cuadro 2.39).
S.A. En 1997, mediante licitación pública internacional, El 36 por ciento de la red que actualmente se encuentra
Ferronor fue traspasada a sus actuales propietarios. en actividad, corresponde a la trocha de 1.676 mm; el resto,
•Ferrocarril de Arica a La Paz (F.C.A.L.P.): las vías y los incluidos los ferrocarriles particulares, es de trocha métrica.
equipos son de propiedad de E.F.E. Desde 1997 están En relación con la cantidad de pasajeros transportados,
entregados en arriendo a la Sociedad Administradora del de acuerdo con la información del Instituto Nacional de
Ferrocarril de Arica a La Paz, empresa de capitales boli- Estadística de Chile, se observa que en el año 2000 se
vianos. Su única actividad económica es el transporte de registró un 4,6 por ciento más que en 1993, cuando se
carga boliviana de importación y exportación, en combi- aplicó la modificación de la Ley Orgánica de Ferro-
nación con la empresa boliviana Ferroviaria Andina, carriles. Al mismo tiempo, las cargas de 2000 totalizaron
propiedad del grupo chileno Luksic. Consta de una sola 22 millones de toneladas transportadas, es decir, un 27 por
línea, de trocha de 1.000 mm y 206 km de longitud, que va ciento más que los 17,3 millones de toneladas de 1993
desde el puerto de Arica hasta Visviri, en la frontera con (Cuadro 2.40).
70 RIELES CON FUTURO

Los datos de tráfico correspondientes al año 2000, desa- mantenimiento, son aprobados cada tres años por el Minis-
gregados para los principales ramales, se presentan en el terio de Hacienda.
Cuadro 2.41. Si esos valores se consolidan y comparan con En el largo plazo, en líneas generales, existe la posibili-
los del Cuadro 2.40 se advertirán algunas disparidades. dad de que se realicen nuevas privatizaciones de áreas de
actividad de E.F.E. como, por ejemplo, la del mantenimiento.
Inversiones realizadas y previstas Finalmente, existe un proyecto para reactivar el ferrocarril
internacional que une Los Andes (Chile) con Mendoza
El Estado chileno tiene previsto, en los próximos diez (Argentina), después de 18 años de que un convoy haya
años, realizar inversiones con la finalidad de desarrollar su cruzado la cordillera por última vez. Esa conexión entre
red ferroviaria. El objetivo es mejorarla, en su mayor parte ambos países se dejó de utilizar en 1984, cuando un fenó-
con financiación privada, y además recuperar antiguos meno de la naturaleza destruyó una parte importante de la
proyectos de construcción de líneas nuevas. sección chilena. En aquel momento, por las dificultades
Una de las prioridades de E.F.E. es impulsar los servicios que atravesaba el ferrocarril, se decidió no recuperarlo
ferroviarios de cercanías. Actualmente, la empresa está como línea internacional. El proyecto resurgió porque el
abocada al desarrollo del proyecto Santiago–Melipilla, problema que se generó en los últimos años con el gran
sobre la base de una concesión privada cuya licitación, a la aumento del tránsito de camiones obliga a las autoridades
fecha de elaborar este informe, aún no se había adjudicado. a buscar una solución para la congestión de la ruta interna-
Esta iniciativa requerirá inversiones en vías nuevas, posi- cional entre Chile y la Argentina.
blemente a través del sistema C.O.T. (construcción–opera- Una de las soluciones que se están evaluando consiste en
ción–transferencia). ampliar la carretera y construir un túnel de baja altura. Pero
Existe, también, un proyecto de la empresa Metro Regio- el costo de estas obras podría rondar los 2.000 millones de
nal de Valparaíso para construir un ferrocarril subterráneo dólares y, además, no serían de rápida concreción ya que
entre Valparaíso, Viña del Mar y El Salto. Se estima que sólo el estudio del proyecto demoraría entre cinco y siete
demandará una inversión de 300 millones de dólares en 4 años y otros 10 años requeriría su construcción. Por el
años, incluyendo la rehabilitación del material existente, la contrario, un proyecto como el de Ecocargas, de la empresa
compra de entre 14 y 20 vehículos nuevos y la construc- Tecnicagua, parece más atractivo, ya que poner en opera-
ción de 5,5 km de túnel y cuatro estaciones subterráneas. ciones al ferrocarril Trasandino costaría mucho menos y,
En lo que respecta a larga distancia, son pocos los servi- además, permitiría trasladar diariamente en tren el equiva-
cios que quedan en Chile, pero existen proyectos para recu- lente a 650 camiones. Según estudios realizados, se concluyó
perarlos y mejorarlos. Actualmente están en funcionamien- que las reparaciones del lado chileno alcanzarían a 50
to los ferrocarriles Santiago–Chillán–Temuco y Cala- millones de dólares, y las del lado argentino a 60 millones,
ma–Ollagüe–Oruro (Bolivia). En los servicios de la Red que sumados a otros gastos menores elevarían la inversión
Sur se pretende llegar al año 2005 con tren de larga distan- total a un monto del orden de 120 millones de dólares.
cia hasta Puerto Montt. Dado que este ferrocarril sería esencialmente para carga, se
Los planes de inversión, llamados Planes Trienales de estima que el proyecto sería rentable si éstas alcanzaran los
Desarrollo, que hasta ahora han sido destinados sólo al tres millones de toneladas al año en ambas direcciones.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 71

con diferentes organismos del Estado.


Sin embargo, esa supervisión genera
algunas diferencias de opinión, ya que
según miembros de empresas ferrovia-
rias privadas, los ferrocarriles particu-
lares no están bajo ninguna regulación
externa.
El proceso chileno ha sido diferente a
los de otros países de América del Sur,
ya que ha permitido la permanencia del
Estado como responsable de empresas y
actividades económicas, con aportes
financieros destacables en los últimos
años. A pesar de no contar con la infor-
mación necesaria para evaluar los resul-
tados financieros, es posible analizar los
resultados operativos de esta política
pública: los ferrocarriles han sido recu-
perados, especialmente en materia de
infraestructura; hubo renovación de
equipos, aún cuando muchas veces se
trata de material rehabilitado; creció la
productividad del personal y, especial-
mente, cambió la disposición de éste
hacia una mayor orientación hacia clien-
te, muy diferente de la existente pocos
años antes de las reformas. También es
destacable que permanezcan en opera-
ción servicios de pasajeros de media y
larga distancia, y que haya operaciones
ferroviarias completamente privadas y
con un aceptable nivel de éxito.
Otro aspecto destacable de la reforma
chilena es el criterio de evaluación de
Cabe agregar, sin embargo, que la factibilidad de este proyectos de infraestructura que se aplica, donde se impone
proyecto también genera controversias por la utilización la evaluación social; además, los proyectos son evaluados
de una tecnología tradicional de roce, debido a las carac- en relación con sus alternativas, en este caso las carreteras.
terísticas topológicas que presenta la región. El reconocimiento de las distorsiones históricas en la
relación vial–ferroviaria aparece en la compensación dis-
Aspectos regulatorios puesta a favor de E.F.E. para la recuperación de costos por
inequidad con respecto al transporte carretero, de cargo
En relación con este tema debe destacarse que en la fiscal, que se destina al mantenimiento de la infraestructura.
República de Chile no existe un organismo específico que Desde el punto de vista de las debilidades de la reforma,
regule el transporte ferroviario. La inspección y super- se suele criticar que, si bien formalmente no existen
visión de la construcción de ferrocarriles dados en conce- aportes estatales, bajo diversas formas se ha solapado un
sión a particulares o de la empresa E.F.E. y la explotación verdadero flujo de dinero hacia E.F.E., cuyos rendimientos
de las vías férreas del país son ejercidas por el Depar- no son analizados. El segundo elemento de crítica habitual
tamento de Transporte Terrestre del Ministerio de Trans- es la lentitud del proceso. También, se mencionan posibles
portes y Telecomunicaciones. Esta repartición oficial distorsiones en las condiciones de entrada al mercado en el
tiene, respecto de los ferrocarriles, funciones administrati- sistema multiporteador relacionadas con supuestos cargos
vas para tramitar resoluciones o disposiciones en consulta excesivos.
72 RIELES CON FUTURO

Por otra parte, se observa confusión de funciones de la reestructuró la actividad. En 1954 se dictó la nacionaliza-
empresa/agencia pública en las expectativas puestas hacia ción del transporte ferroviario y se creó, dentro de la órbita
E.F.E. En el futuro, E.F.E. deberá ocuparse de aspectos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, la empresa
tales como la promoción del modo ferroviario, las normas Ferrocarriles Nacionales de Colombia (F.N.C.). En ese
para el uso de la infraestructura, la fiscalización del mismo año se inició la construcción del Ferrocarril del
cumplimiento de los usuarios, la coordinación entre los Atlántico, de Bogotá a Santa Marta. Esa línea se inauguró
distintos actores del modo ferroviario, ser contraparte en en 1961 con 762 km de extensión, logrando así la integra-
las concesiones ferroviarias, el cuidado y la conservación ción de los servicios ya existentes y la conexión de los
del patrimonio ferroviario y la explotación comercial de puertos de Buenaventura y Santa Marta.
los activos no destinados a la operación. En 1974 los ferrocarriles colombianos alcanzaron el volu-
Tanto en aquellas debilidades de la reforma como en esta men más alto de movilización, asumiendo para su operación
confusión de funciones, subyace la ausencia de una agencia los costos de la red básica. No obstante, a pesar de los
específica de control o regulación, como debilidad institu- esfuerzos realizados, el proceso de declive se acentuó y se
cional extendida a la mayoría de los países de la región. puso de manifiesto con la seria crisis financiera de la Empresa
Nacional de Ferrocarriles (E.N.F.) que en una reestruc-
2.5 •Colombia turación sustituyó a la anterior, generándose en los años
sucesivos déficit considerables y crecientes, y problemas
2.5.1 •Breve descripción del sistema ferroviario. recurrentes de falta de mantenimiento y de capacidad de
respuesta. A ese panorama habría que agregar que los trenes
El transporte de cargas y de personas en Colombia a de cercanías se encontraban en estado de abandono y subuti-
mediados del siglo XIX era mayoritariamente fluvial, tanto lización, constituyéndose en barreras al desarrollo urbano.
así que se llegó en aquellos años a una situación de conges- Cabe destacar que existen en Colombia dos ferrocarriles
tión de la vía principal, el río Magdalena. Fue así que, por privados. Uno de ellos es El Cerrejón, con una longitud de
entonces, se empezó a pensar en el ferrocarril como una 145 km, utilizado para el transporte de carbón desde las
alternativa posible, que se concretó unas décadas después a minas en la Guajira hasta el punto de embarque en Puerto
través de concesiones integrales que implicaban el mono- Bolívar. Con una trocha de 1.430 mm, este ferrocarril es
polio del transporte ferroviario en diferentes rutas. Esos operado y mantenido por la empresa Carbocol. El segundo
comienzos estuvieron caracterizados por problemas en el pertenece a la empresa Paz del Río, tiene una extensión
servicio, precios altos y falta de cohesión en la red. aproximada de 30 km, y se utiliza para el transporte de las
El ferrocarril colombiano ató su suerte a la economía del materias primas mineras de la empresa, realizando ella
país, y fue muy importante para las exportaciones, espe- misma la operación y el mantenimiento del ferrocarril.
cialmente en lo que respecta al café, componente principal
de las ventas colombianas al exterior23. Posteriormente, las Estado de la infraestructura y del parque móvil
bananas constituyeron otro rubro clave para el desarrollo
ferroviario, de la mano de inversores extranjeros. Hacia el Como ya se dijo, la Empresa Nacional de Ferrocarriles, a
año 1915 ya se habían construido aproximadamente 2.200 mediados de la década del ‘70, comenzó a sufrir un intenso
km de trazado ferroviario24. proceso de deterioro que comprendió tanto a su infraestruc-
Tras la desvinculación de Panamá y el resarcimiento tura como al parque móvil. Desde entonces, como algunas
económico recibido por Colombia, el país inició otra etapa líneas se dejaron de utilizar porque el estado de sus vías
de expansión ferroviaria, en la que convivieron capitales impedía el tránsito de los trenes, la red ferroviaria colom-
nacionales con extranjeros. En 1934 las vías ferroviarias biana en condiciones de operar se redujo paulatinamente.
del país superaban los 3.200 km, incluyendo líneas rela- En el Cuadro 2.42 se observa que desde 1970 hasta 1990
cionadas con las exportaciones así como otras que atendían a el material rodante también sufrió las consecuencias de la
las necesidades internas de la industria y el comercio, con declinación de la empresa ferroviaria. La cantidad de loco-
el objetivo de integrar ambas áreas económicas. motoras disminuyó en alrededor del 50 por ciento. Lo mis-
Debido al progresivo deterioro que comenzaron a expe- mo ocurrió con los coches y automotores (coches–motor).
rimentar los ferrocarriles, a mediados del siglo XX se En 1990 la E.N.F. contaba con 153 locomotoras, 145 co-

23 •A principios de siglo el café representó el 40 por ciento del total de exportaciones y hacia 1920, el 70 por ciento.
Cabe destacar que al café se agregan otros productos como el tabaco y el cacao, y luego la caña de azúcar (y sus derivados en miel y licores).
24 •En dicho total se cuenta el ferrocarril de Panamá, con 1.802 km en uso.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 73

ches y 4.111 vagones de los 292, 320 y 5.449 que poseía en


1970 respectivamente.

Evolución del tráfico. Situación financiera

Junto a ese proceso de deterioro de la E.N.F. se produjo


una notable disminución de la demanda de transporte ferro-
viario, tanto en lo que se refiere a transporte de cargas como a
pasajeros, con lo cual el ferrocarril resignó participación en
el mercado de transportes.
El impacto negativo fue altamente notorio en el servicio
de transporte de cargas: en 1970, entre las redes Atlántico y
Pacífico transportaba un total de 2.782.000 toneladas, las
cuales se fueron reduciendo anualmente hasta llegar en
1990 a sólo 840.000 toneladas. Si bien esta disminución en
la cantidad de toneladas transportadas es más notoria en la
Red Atlántico, que pasó de 2.067.000 a 642.000 toneladas
entre 1970 y 1990, la Red Pacífico también sufrió una
disminución y en 1990 sólo llegó a transportar 198.000
toneladas. El Cuadro 2.43 exhibe la demanda de cargas por
ferrocarril, medida en miles de toneladas transportadas.
El servicio de pasajeros también se redujo durante la década
del ‘80, como se observa en el Cuadro 2.44. El pico máximo
de pasajeros transportados se alcanzó en 1975, con la cifra
de 5.184.000; a partir de ese año, la cantidad de pasajeros fue
disminuyendo hasta llegar en 1980 a 2,2 millones. En los
años subsiguientes esa tendencia decreciente se aceleró,
llegando en 1990 a transportar sólo 1,2 millón de pasajeros.
En cuanto a su situación financiera, desde 1970 los
ferrocarriles colombianos presentaron claramente un esta-
do deficitario. A comienzos de la década, cuando aún el
deterioro operativo de los ferrocarriles y su infraestructura
no era tan notorio, la empresa comenzaba a mostrar déficit
financieros con un coeficiente de explotación elevado. En
1970 tuvo un marcado déficit, que se redujo en 1974 como
producto de un buen año de explotación comercial, pero a
partir de ese año comenzó a acrecentarse la diferencia
entre los ingresos y los gastos, entrando en una situación
deficitaria creciente que se fue acelerando año tras año.
En 1987 la empresa tenía ingresos de 4.916 millones de
pesos colombianos (pesos corrientes), los cuales eran
ampliamente superados por sus gastos, que alcanzaron
durante ese año los 14.809 millones, generando el mayor
déficit desde 1970. Para ilustrar la situación sin la distor-
sión monetaria, el Cuadro 2.45 exhibe la evolución del
coeficiente de explotación, que es el cociente entre gastos
de explotación e ingresos (el valor uno de este coeficiente
implica equilibrio, mientras que valores mayores explican
déficit de explotación).
La situación descripta de deterioro operativo, mal estado
de la infraestructura, déficit financieros, disminución de
74 RIELES CON FUTURO

Diseño de licitaciones y de contratos

La red nacional activa está compuesta de tres grandes


segmentos, denominados Red Atlántico, Red Pacífico y
Red Nordeste. En el Cuadro 2.46 se pueden distinguir los
segmentos inactivos de los activos, y de estos últimos los
que son operados comercialmente, para cada uno de los
segmentos.
Para la reforma ferroviaria se estableció la concesión de
las dos redes principales: Pacífico y Atlántico. En ambos
casos, los concesionarios serán los encargados de rehabili-
tar, administrar, operar y mantener los servicios de carga,
haciéndose responsables de los riesgos inherentes a la
operación ferroviaria.
las líneas en condiciones de ser operadas, etcétera, hacia Los contratos establecen en 30 años la duración de la
fines de la década de los años ‘80 llevaron a la E.N.F. a una concesión a partir de la fecha en que se hace efectiva la entrega
situación insostenible que desembocó en el comienzo del de la infraestructura y el material rodante, y contemplan
proceso de reforma de los ferrocarriles del país. además cuatro años de plazo para la rehabilitación de la red.
La Red Pacífico comprende 499 km distribuidos entre
2.5.2 •Breve descripción del proceso las líneas que forman Buenaventura–Cali–Zarzal–La Feli-
de reforma sa y Zarzal–La Tebaida, teniendo la opción de interconec-
tar las dos concesiones.
En 1989 y por medio de una serie de decretos25 se esta- En este caso se incluye la previsión de un aporte estatal
bleció la liquidación de la Empresa y se adoptaron normas total de 120 millones de dólares realizados en cuatro apor-
generales para la organización y operación del sistema de tes anuales, que serían destinados a la rehabilitación, y
transporte público ferroviario. De esta manera se creó la 22,1 millones pertenecientes a la interventoría para la
empresa colombiana de vías férreas, Ferrovías, y se esta- rehabilitación.
blecieron las normas para su organización y funcionamiento Los productos transportados por estas líneas son azúcar,
Entre 1991 y 1995 se ejecutó un plan para mejorar las café, láminas, granos y madera (Cuadro 2.47).
condiciones operativas, ofrecer un mejor nivel de servicio y La Red Atlántico comprende las líneas Bogotá–Santa
garantizar la estabilidad de las empresas operadoras. Este Marta, Bello–Puerto Berrio, Bogotá–Belencito, La
plan contemplaba la programación de inversiones por 338 Caro–Lengualzaque, conformando un total de 1.484 km
millones de dólares destinadas a rehabilitar 1.606 km de (Cuadro 2.48).
vías, modernizar los sistemas de comunicaciones y reparar Por estos corredores se movilizan, entre otros productos,
las estaciones y bodegas. cemento, café, acero, carbón, maíz, arroz, trigo y algodón.
Este proceso de recuperación no fue correctamente diseña- Dentro del trayecto La Loma-Santa Marta el contrato
do, y tanto Ferrovías como las empresas creadas para contempla la ejecución de trabajos para la reconstrucción
convertirse en operadoras ferroviarias no estuvieron diseña- de la vía férrea pública en el tramo comprendido entre la
das de manera que lograran mejorar el servicio del sistema Loma y Puerto Parare. Asimismo se ejecutan obras de
ferroviario. alcantarillado de tubería y cajón, 43 puentes nuevos y el
Al ver que la reforma no alcanzaba los resultados espe- refuerzo de 13 de los existentes, terraplenes, sub–balastos
rados, en 1998 se inició el proceso de concesión del siste- y balastos nuevos. Se establece el montaje de línea con
ma ferroviario completo. Este esquema implica entregar a rieles nuevos y reutilizados en apartaderos, y se prevé una
manos privadas las actividades de mantenimiento, opera- sección transversal que permitirá en un futuro la construc-
ción, administración y desarrollo comercial. ción de otra línea paralela.

25 •Básicamente se establecen tres organismos: (a) Ferrovías, dedicada a la operación y control de tráfico, recuperación, mantenimiento
y expansión de la red ferroviaria; (b) Sociedad Colombiana de Transporte Ferroviario, S.T.F. S.A., destinada a la operación de equipos
y a prestar el servicio público de transporte con criterios de eficiencia y rentabilidad; y (c) el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales
de Colombia, a través del cual la Nación asume el pago de los pasivos laborales y financieros de los antiguos F.N.C.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 75

El contrato también contempla el aporte, por parte del colombiano español denominado Sociedad Concesionaria
Estado, de 80 millones de dólares en cuatro entregas de la Red Férrea del Pacífico S.A. (Cuadro 2.47).
anuales, destinado a la rehabilitación de las líneas. Durante En la Red Atlántico la licitación para mejorar las condi-
el último de los cuatro años el concesionario retornará al ciones de operación del transporte ferroviario entre Bogotá
Estado la suma de 42 millones de dólares, quedando un y la Costa Atlántica cerró el 10 de junio de 1999. Los
aporte neto de 38 millones. interesados fueron compañías españolas (Dragados, Tecsa
En febrero de 2000 se modificó el tiempo acordado para y Renfe), una empresa de la India (Rites) y firmas colom-
finalizar la rehabilitación, pasando de 4 a 7 años; de esta bianas (Odinsa e Impocarga). Para el desarrollo de las
manera se estableció que ese proceso deberá finalizar en el obras el gobierno ofreció un aporte de 80 millones de
año 2008. dólares en cuatro años y la propuesta del proponente
La Red Pacífico se adjudicó el 4 de noviembre de 1998. contemplaba devolver al cabo de ese período 42 millones
Con un potencial de carga de 2,1 millones de toneladas de dólares. La firma del contrato se realizó el 9 de septiembre
anuales, se estima que esta red permitiría facilitar al sector de 1999, en él se preveía la entrega de infraestructura para
productivo nacional la movilización de cargas desde y hacia el 15 de enero del año 2000; pero luego fue prorrogada
el puerto de Buenaventura. El proyecto inició su ejecución para el 30 de marzo del mismo año. La etapa de rehabi-
en febrero de 1999, y la firma adjudicataria es un consorcio litación finalizará en marzo de 2008 (Cuadro 2.48).
76 RIELES CON FUTURO

Con el nuevo proceso de reformas se pre-


tende rediseñar la infraestructura, operación
y administración de los ferrocarriles de
manera que sean rentables para los inver-
sores, y que se conviertan en una alternativa
real de transporte que pueda competir con
los demás modos en calidad, servicio,
seguridad y confiabilidad.

2.5.3 •Resultados de la reforma

En la década de los años ‘90, Colombia


contaba con una red ferroviaria total de 3.154
km de vías de trocha angosta (914 mm), de
los cuales 1.915 km, cerca del 60,7 por cien-
to, son corredores activos; los restantes 1.239
km (39,3 por ciento aproximadamente) que-
daron fuera de funcionamiento. En la actuali-
dad, sólo 1.665 km del total de corredores
activos son operados comercialmente.
Las condiciones en que se encuentran los
1.239 km de redes inactivas son tales que no
permiten una operación que garantice un
mínimo nivel de servicio. Entre los proble-
mas existentes figuran los relacionados con
la estabilidad de los terraplenes, el mal estado
de las traviesas, los alineamientos geométri-
cos, la nivelación, los drenajes, el deficiente
perfilado del balasto y la proliferación de
maleza en las vías.
El Cuadro 2.49 permite apreciar que, en la
segunda mitad de la década de los años ‘90,
la evolución del ferrocarril en cuanto a su
capacidad de transporte aumentó notablemente. Durante mientras que el número de vagones durante el mismo
esos años, las toneladas transportadas se duplicaron, reve- período bajó de 1.143 a 566.
lando una recuperación de la confiabilidad de los usuarios En cuanto a la seguridad operativa de los ferrocarriles, si
en este modo de trasporte, algo que a principios de ese bien no se dispone de mayores indicadores específicos, se
período se encontraba en niveles excesivamente bajos por observa una mejora en la situación. Los descarrilamientos
la escasa calidad y seguridad del servicio ferroviario. Las se redujeron en más de un 50 por ciento, pasando de 1.763
toneladas transportadas en el año 2000, tomando al sistema en 1992 a 822 en 1999; al mismo tiempo, el número de
ferroviario en su conjunto, pasaron de 14,7 millones a 31,2 víctimas en accidentes cayó de 17 a tres (Cuadro 2.52).
millones.
A pesar de este desempeño, la participación del ferrocarril Proyectos de expansión de la red
en el mercado colombiano del transporte continúa siendo
baja y, como puede apreciarse en el Cuadro 2.50, la mayoría Al momento de realizar este informe existían diversos
de las cargas se moviliza a través del sistema carretero. proyectos cuyo principal objetivo era la expansión de la
A partir de las reformas en el sistema ferroviario, es red, tanto para la movilización de pasajeros como de
notable también la reducción del material rodante en servi- cargas:
cio, principalmente durante el período 1999–2000, como •Sabana de Bogotá: rehabilitación a cargo de una empresa
lo registra el Cuadro 2.51. La cantidad de locomotoras en privada con el fin de unir la capital con las poblaciones de
servicio pasó de 47 en 1991 a sólo 15 en el año 2000, Zipaquirá, Suesca Facatativa y ciudades intermedias.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 77

•Tren de Cercanías para la Sabana de Bogotá–Cundina-


marca: desde agosto de 1998 se ha trabajado en la estruc-
turación de este proyecto, uniendo en grupos de trabajo a
los diversos agentes del orden nacional y territorial, para
cuyo funcionamiento el Ministerio de Transporte gestionó
la colaboración del gobierno de España mediante un
convenio de asistencia técnica. El objetivo de este tren de
cercanías será descongestionar las vías de acceso y
urbanas y prestar un servicio de transporte eficiente en la
sabana, integrándose al sistema de Transporte Masivo
Metro y Transmilenio. Debería construirse básicamente
sobre el corredor ferroviario existente.
•Norte del Valle de Aburrá: desde Medellín hasta
Barbosa.
•Valle del Cauca: proyecto principalmente pensado para
pasajeros, con la posibilidad de transportar algunas cargas,
uniendo Cali con Yumbo, Palmira y Jamundi.
•Construcción de nuevos ramales a la zona carbonífera
de Calenturitas y La Jagua: se trata de ramales nuevos de
poca extensión.
•Conexión férrea entre las ciudades de Santa Marta,
Barranquilla y Cartagena.
•Desarrollo del proyecto de conexión ferroviaria desde
Medellín hasta el golfo de Urabá y su ampliación hasta el
océano Pacífico: este es un proyecto para cargas, princi-
palmente de bananas.
•Interconexión desde Cúcuta con el proyecto Ferrocarril
del Lago de Maracaibo: podría ser de interés para el sector
privado y constituir una alternativa para los tráficos que
actualmente se realizan por carreteras.
•Ferrocarril de los Llanos Orientales: su construcción
permitirá la conexión internacional con Venezuela y Ecua-
dor, además de los ramales de Tumaco, Neiva y Chocontá.
78 RIELES CON FUTURO

Se trata de un proyecto históricamente importante, pero que fueron catastróficas, por el arrastre y destrucción de vías y
se encuentra en la zona de fuerte conflicto interno del país. puentes. Las obras de reparación incluyeron la reubicación
•Finalmente, un proyecto claramente importante para el de la vía y el refuerzo de las defensas, tareas que demoraron
país sería la interconexión ferroviaria de Medellín con el más de lo previsto la rehabilitación del servicio.
puerto de Buenaventura. Entre 1987 y 1993, la punta de rieles fue el pueblo serrano
de Alausi. La rehabilitación de la línea entre Durán y Quito
2.6 •Ecuador coincidió aproximadamente con la incorporación de nueve
locomotoras GEC–Alstom, destinadas a reemplazar la trac-
2.6.1 •Breve descripción del sistema ferroviario ción a vapor en todos los trenes, a un costo unitario de 3,3
millones de dólares.
Los ferrocarriles ecuatorianos son responsabilidad de la Se considera que el retorno sobre el capital invertido en
Empresa Nacional de Ferrocarriles Ecuatorianos (E.N.F.E.), las nuevas locomotoras diesel habría sido prácticamente
que es de propiedad y operación públicas. La red se confor- inexistente, por la virtual ausencia de tráficos de interés
ma sobre un ancho de trocha de 1.067 mm, a lo largo de 966 comercial sobre las vía de E.N.F.E.26.
km de vías no electrificadas. En 1996, con las vías ya rehabilitadas y una flamante flota
Tanto la red como la operación ferroviaria ecuatoriana han de modernas locomotoras diesel, el movimiento llegó a
sido especialmente afectadas por fenómenos meteorológi- apenas 198.000 pasajeros y 14.000 toneladas de carga. Es
cos que han llevado a todo el sistema a una situación parti- decir que por día los trenes de E.N.F.E. llevaron un peso
cularmente grave. En 1982, el fenómeno conocido como El total de alrededor de 82 toneladas netas, contando tanto a
Niño provocó precipitaciones muy fuertes en toda la zona las personas como a los bienes transportados, equivalentes a
litoral y en la región de subida a las sierras. Una proporción más o menos el tonelaje de una de las nuevas Bo–Bo–Bo27.
importante del agua de esas lluvias ingresó al río Chanchan, Los tráficos consistieron en servicios locales, operados por
vecino a la vía principal de E.N.F.E. Las consecuencias ferrobuses, y un tren diario entre Durán y Riobamba.

26 •Ver Thomson (2001).


27 •Bo-Bo-Bo es la denominación de las locomotoras GEC–Alstom incorporadas en 1993, debido a las características de sus ruedas.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 79

En aquellos años existió una fuerte política


pública destinada a reforzar el ferrocarril,
incluyendo la ayuda extendida a E.N.F.E. por
parte del gobierno con la gestión de créditos de
Francia y España, cuya finalidad era la adquisi-
ción de nuevos equipos, tanto de tracción como
de mantenimiento de vías.
La financiación de los ferrocarriles fue
ejecutada a través de la ley Nº 34 de 1989, que
creó un Fondo Nacional de Modernización y
Ampliación de los Ferrocarriles Ecuatorianos,
constituido por el 50 por ciento de la recau-
Ian Thomson

dación de las matrículas de los automóviles y


otros vehículos motorizados. Los recursos
provenientes de ese fondo se debieron invertir
Tres costosas locomotoras Bo–Bo–Bo (de un total de 9), en los talleres de Durán, exclusivamente en “la ejecución de obras,
Ecuador (1994), inversión nunca recuperada, por el abandono de la red en los años adquisición de bienes, materiales, repuestos
siguientes. para la modernización y ampliación de los
ferrocarriles”, según establece el reglamento de
la ley Nº 34.
Años después, con todos los problemas mencionados y
la pérdida de vigencia de dicha ley, la situación de la
E.N.F.E. se agravó notablemente por dos motivos: la
repetición del fenómeno de El Niño en 1997/98 y la difícil
situación financiera de la empresa que “no está en condi-
ciones de adquirir los pocos repuestos necesarios para
volver a poner en condición operable ninguna de las cinco
locomotoras detenidas entre las flamantes Bo–Bo–Bo”28.
Las consecuencias del problema climático fueron más
graves que las de 1982, provocando mayores cortes, destruc-
ciones y pérdidas. Como resultado, hacia 1998 la actividad
ferroviaria era mínima.
En forma casi simultánea a la aparición de El Niño29, se
produjeron otros problemas que agravaron la situación del
país, especialmente el enfrentamiento con Perú, en 1995, y
Los servicios sobre el ramal entre Sibambe y Cuenca se la caída de los precios del petróleo. Las dificultades finan-
suspendieron, pero siguió habiendo servicios entre Ibarra y cieras generales del país impidieron, claramente, que se
San Lorenzo, en el norte del país. Al menos sobre la línea asignaran recursos a la rehabilitación de los ferrocarriles,
principal, es decir, entre Durán y Quito, la poca carga que añadidos a los que serían necesarios para financiar el déficit
se transportaba fue llevada en los furgones de los trenes de operativo de los trenes.
pasajeros, al no haber trenes de carga propiamente dichos.
Uno de los problemas que siempre ha complicado la vida Estado de la infraestructura y del parque móvil
del ferrocarril ecuatoriano es que sus vías no llegan al puerto
de Guayaquil. La carga de origen marítimo tiene que trasla- Al momento de elaborar este informe, se encontraban en
darse en lanchas o camiones entre el puerto y los patios de operación aproximadamente 350 km de vías. El material de
Durán. tracción de E.N.F.E. era de cinco locomotoras a vapor marca

28 •Ver Thomson (2001).


29 •El fenómeno afectó también a la red carretera y a la economía del país en general de manera catastrófica. Se estimó que sólo el impacto sobre
la red vial tuvo un costo total (de rehabilitación y reparación definitiva y de sobrecosto por el uso mientras permaneciera dañada) equivalente
a un seis por ciento del P.B.I. ecuatoriano.
80 RIELES CON FUTURO

de la producción como consecuencia de los inconvenientes


descriptos precedentemente.
Durante el año 2000 sólo se transportó el 5,6 por ciento
de los pasajeros de 1990 y la cantidad de cargas apenas
llegó a un promedio diario de 570 Kg.

2.6.2 •Intentos de reforma

Entre los años 1997 y 1998, hubo un intento de conce-


sionar E.N.F.E. a un único concesionario, con la intención
de que se hiciera cargo de las obras de reparación y su
financiación. Esta iniciativa no prosperó.
Actualmente, existe un ambicioso plan de renovación de
la estructura y la organización ferroviaria, el Plan Estraté-
gico para el Desarrollo Ferroviario de Ecuador, que se
detalla en el apéndice del Capítulo 6.

2.7 •Guyana

El territorio de este joven estado –su independencia data


del año 1966– comprende una superficie de 215.000 km2. Se
encuentra atravesado por gran cantidad de ríos que dificul-
Baldwin, más las nueve locomotoras diesel GEC–Alstom, tan en alto grado el desarrollo de infraestructura de comuni-
incorporadas a partir de 1993. E.N.F.E. llegó a contar con cación terrestre, lo que en parte explica que no tenga cone-
un parque móvil de 10 coches de pasajeros y 116 vagones xión de tal tipo con sus vecinos Brasil y Venezuela, y sólo
de cargas, entre los distintos tipos de la flota. La planta de disponga de 88 km de vías férreas en la zona norte del país.
personal completa de la empresa alcanzaba en 1996 a 1.024
personas. 2.8 •Paraguay

Evolución del tráfico. Situación financiera 2.8.1 •Breve descripción del sistema ferroviario

El Cuadro 2.54 demuestra las dificultades de los ferroca- La explotación ferroviaria en Paraguay corresponde al
rriles del país en la década de los años ‘90 y la notable caída Ferrocarril Presidente Carlos Antonio López (F.P.C.A.L.),
Las reformas ferroviarias en América del Sur 81

Placa de identificación
de una locomotora a vapor
Dario Saidman

cuyo propietario es el Estado 2.8.2 •Intento de reforma


paraguayo, que solventa sus opera-
ciones y finanzas. Este es, dentro de De acuerdo con los términos de la ley Nº
América del Sur, uno de los casos en los que aún está 1.615, el F.P.C.A.L. es una de las empresas estatales desti-
pendiente un proceso de reforma. nadas a la modernización mediante la inyección de capital
La red de diseño del F.P.C.A.L. es de 440 km de vías de privado. La modalidad elegida para la reforma del ferro-
una trocha de 1.435 mm y un total de 41 estaciones y carril es la de concesión al sector privado por una determi-
apeaderos, aunque la mayor parte de su extensión está inac- nada cantidad de años. En abril de 2001, la Secretaría de la
tiva y en algunos casos parcial o totalmente desmantelada. Reforma lanzó una convocatoria para que se presentaran
A comienzos del año 2002, existía en operación y gene- bancos de inversión interesados en promocionar la venta
raba ingresos solamente un tramo del ferrocarril: 2 km de del ferrocarril en el exterior, como primer paso para lanzar
vías en la frontera con la Argentina, en la ciudad de el pliego de precalificación de empresas interesadas. El
Encarna, entre la frontera con la Argentina y la ciudad de plazo establecido para la presentación de los bancos de
Asunción, en condiciones de soportar el peso de trenes inversión se fijó para el mes de abril de 2002.
cargueros. Según los planes de las autoridades, el principal activo
La ventaja intermodal del ferrocarril paraguayo está de la nueva sociedad anónima es, justamente, el derecho de
dada por las dificultades que presenta la infraestructura concesión del servicio durante la cantidad de años que se
vial para el transporte por camiones. fije al efecto31. Las mismas autoridades esperan que,
En 199730 los ferrocarriles en Paraguay contaban con un además del activo del derecho a la explotación de los
total de 15 locomotoras antiguas, 5 de las cuales estaban servicios ferroviarios paraguayos, el interés del sector
totalmente fuera de uso, 9 coches de pasajeros y 121 de privado sea mayor en función de la situación de parte de la
cargas, pero sólo 69 eran de disponibilidad efectiva. red que quedará bajo las aguas de Yacyretá, razón por la
En ese mismo año, solamente fueron movilizados por cual será el Ente Binacional de la represa quien tendrá a su
F.P.C.A.L. 3.000 pasajeros, con un recorrido medio de 53 cargo la relocalización de las vías entre las ciudades de
km, y un total de 265.000 toneladas de carga. Dicha activi- Encarnación y Artigas, con una inversión estimada en
dad produjo ingresos por 9 millones de guaraníes, frente a alrededor de 70 millones de dólares.
los 7,3 millones de egresos de explotación que registró la Las autoridades paraguayas calculan que en el país existe
contabilidad empresaria. De acuerdo con esos números, un gran potencial de transporte por ferrocarril por su gran
hubo un pequeño superávit de explotación de 1,7 millón de producción de soya (más de 3 millones de toneladas por
guaraníes. año) junto con una gran cantidad de caña de azúcar y maíz.
En lo que se refiere a la dotación de personal, en 1996 Durante el primer trimestre de 2002 se produjo un impor-
alcanzaba a 741 empleados, con sólo 11 profesionales entre tante hecho que podría haber representado el inicio de tal
ellos. A los efectos de preparar la probable privatización del proceso: el Ferrocarril Presidente Carlos Antonio López fue
ferrocarril, el Estado paraguayo había iniciado un proceso convertido en sociedad anónima, y recibió nueva denomi-
de reducción de la plantilla, abonando la indemnización al nación, la de Ferrocarriles del Paraguay S.A.32. Esta
personal desafectado. conversión, efectuada a través de un decreto del Poder

30 •Ver A.L.A.F. (1998).


31 •Dicho plazo podría ser de treinta años.
32 •Ver E.R.F., abril de 2002.
82 RIELES CON FUTURO

Ejecutivo, sería el primer paso para la privatización de la


empresa. Sin embargo, a fines de mayo de 2002, problemas
derivados de una fuerte oposición al proceso de privatiza-
ciones hicieron que el gobierno paraguayo desistiera de
dichos planes, derogando las normas que lo habilitaban a
llevar adelante dicho proceso.

2.9 •Perú

2.9.1 •Breve descripción del sistema ferroviario

El transporte ferroviario de Perú representa una porción


menor del sistema de transporte del país, tanto en lo
correspondiente a cargas (menos del 2 por ciento del total
del sistema de transporte) como en servicios de pasajeros
(menos del 3 por ciento del total). Sin embargo, aún cuan- mía financiera sus políticas de precios y servicios reque-
do el sector es relativamente pequeño en cuanto a su rían de la aprobación del Ministerio de Transporte, Comu-
participación en el sistema de transporte, los ferrocarriles nicaciones, Vivienda y Construcción (M.T.C.V.C.) y su
conservan un importante rol económico debido al trans- balance anual debía ser reportado al Ministerio de Econo-
porte de minerales, derivados del petróleo y otros mía y Finanzas, como cualquier otra empresa del Estado
commodities que constituyen una parte sustancial de las peruano.
exportaciones del país. Existen grandes diferencias entre las tres divisiones de
Los ferrocarriles peruanos, que recorren poco más de ENAFER Ferrocarriles del Centro, con 591 km de trocha
2.100 km, se caracterizan por su falta de integración, la estándar, une El Callao y las ciudades de Huancayo, La
baja densidad de su red, una considerable dificultad topo- Oroya, Huancavelica y Cerro de Pasco. Es la mayor trocha
gráfica y la ausencia de inversiones en nuevas líneas desde estándar del mundo, con una altitud máxima de 4.829
hace más de 60 años. metros, y una de las más costosas de operar por el grado de
A principios de los años ‘90 el sistema ferroviario de sus pendientes (alrededor del cuatro por ciento) y grandes
Perú estaba constituido por tres compañías: Empresa curvas. El tráfico principal es de carga, aun cuando tiene un
Nacional de Ferrocarriles (ENAFER), su principal opera- fuerte competidor en la Autopista Central. Esta porción del
dor, que hizo una división geográfica de sus operaciones mercado transporta el 50 por ciento en su recorrido y aún es
en Central (Ferrocarril del Centro), Meridional (Ferrocarril la única alternativa para productos como barras de metal o
del Sur), y Ferrocarril del Sur Oriente; CENTROMIN, una concentrados que constituyen el 70 por ciento del tráfico.
compañía minera de propiedad estatal que también proveía Cerca del 50 por ciento de la carga de CENTROMIN es
servicios de transporte para productos de las minas transportada por tren, representando alrededor del 87 por
centrales de La Oroya y Cerro de Pasco; y Southern Peru ciento del movimiento de la línea Central. El transporte de
Cooper, una compañía minera privada que operaba un pasajeros está limitado a algunos servicios semanales y
tramo privado desde las minas del sur hacia la costa. Este mensuales para turistas y viajeros locales.
pequeño tramo no prestaba servicios de transporte de La parte Meridional es la más larga del país e incluye tres
pasajeros ni de carga para productos de otras compañías recorridos: Matarani–Cuzco, Tacna–Arica y Puno–Guaqui,
(Cuadro 2.56). con 915 km de trazado de trocha estándar. Conecta el puerto
ENAFER era un monopolio integrado verticalmente que de Matarani y Mollendo con las ciudades de Arequipa,
proveía servicios de transporte de carga y de pasajeros. Era Juliaca, Puno y Cuzco, y conduce el tráfico internacional
también responsable del mantenimiento y reparación de desde y hacia Bolivia a través de un ferry sobre el lago
vías, señales, puentes y túneles, del mantenimiento y reno- Titicaca, con un servicio sobre agua de 204 km. El tráfico
vación del stock de material rodante, del manejo y admi- es principalmente de minerales, derivados del petróleo,
nistración de estaciones, galpones, depósitos y de otros productos agrícolas, fertilizantes, cemento y exportaciones
servicios. La empresa pertenecía en su totalidad al Estado, e importaciones bolivianas. Excepto por tramos cortos, esta
pero no dependía del presupuesto de ningún ministerio, ni línea no tiene carreteras paralelas en su recorrido y conse-
recibía en forma directa ningún subsidio, ya sea del gobierno cuentemente conduce las dos terceras partes del transporte
o de alguna otra agencia pública. A pesar de esta autono- de carga en el corredor de Matarani–Cuzco.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 83

El transporte de pasajeros es también relativa-


mente importante en el segmento de Are-
quipa–Cuzco, tanto para turistas como para
clientes locales (Cuadro 2.57).
El Ferrocarril Sur Oriente atiende la única
vía de acceso de pasajeros de Cuzco hacia las
ruinas Incas de Machu Pichu, la atracción
turística más importante de Perú, con alrededor
de 500.000 visitantes por año. La línea tiene
185 km de trocha angosta.

Estado de la infraestructura y del parque


móvil

Durante la última década anterior a las refor-


mas ferroviarias de Perú, tanto la infraestruc-
tura como el stock de material rodante de ENAFER, habían
sufrido una fuerte caída. De los tres sistemas ferroviarios,
el 91,1 por ciento de las vías estaba calificado de regular a
malo. En 1992 la proporción de locomotoras útiles en el
ramal Central era del 27 por ciento, frente a casi el 56 por
ciento de 1983; en el ramal Meridional era del 42 por cien-
to, contra 47 por ciento de 1983. En 1996 el promedio de
locomotoras útiles para los tres sistemas era alrededor del
45 por ciento, aún muy bajo en comparación con están-
dares internacionales del 80 o 90 por ciento. Durante los
últimos tres años de la administración de ENAFER, la mas. Según datos de 1997, la tasa de ocupación se mantuvo
rotación absoluta de los vagones en la línea Central se alrededor de 9.000 pasajeros por vagón por año, y los ingre-
mantenía en 9 días y en 19 días en la línea Meridional. Los sos por Pasajeros–Kilómetro estuvieron alrededor de los 7
trenes de pasajeros, por su parte, presentaban retrasos de al centavos, en términos reales. Algunos de los problemas de
menos 3 a 4 horas en el Ferrocarril del Sur. desempeño se pueden asociar a la topografía peruana. Por
En el Cuadro 2.58 se observa que el número de locomo- ejemplo, la línea Callao–Huancayo del Ferrocarril Central
toras disponibles disminuyó un 60 por ciento desde 1993. requiere el doble de fuerza de las locomotoras, por lo que
En el período 1996–1997 la cantidad de coches disponibles en algunas partes de la red se hace imposible armar una
para el servicio de pasajeros cayó en más de 30 unidades; formación de más de 10 vagones con una sola locomotora.
por el contrario, como consecuencia de la integración del Aunque el desempeño general era algo mejor en el corre-
material rodante de CENTROMIN con la línea Central de dor Meridional, con una topografía menos dificultosa y un
ENAFER y de un préstamo del Banco Mundial dentro del mayor promedio de distancias para pasajeros y cargas, de
Primer Proyecto de Rehabilitación de Transporte en Perú, todos modos seguía siendo bajo comparado con los estan-
en el mismo lapso de tiempo el número de vagones de dares internacionales. No obstante, se estimaba que era posi-
carga aumentó un 15 por ciento. ble duplicar la utilización de equipos con un mantenimiento
La performance de estos servicios era también muy e inversión adecuados.
pobre si se la compara con los estandares internacionales.
El promedio de carga en los vagones en 1997, por ejemplo, Evolución del tráfico. Situación financiera
fue menos de 850 toneladas por año, es decir, menos de un
tercio de la mejor práctica, que es el caso australiano; el En el período previo a las reformas, las empresas
promedio de ingresos por Toneladas–Kilómetro fue sólo 4 ferroviarias en Perú exhibieron una fuerte caída en la
centavos, mientras que el estándar internacional es más del participación en el mercado del transporte: entre 1995 y
doble de ese valor. 1997, en cargas bajó de 8 a 4 por ciento, y en pasajeros de 5 a
En el transporte de pasajeros los números no mejoraron menos de 3 por ciento. Esta pérdida de participación habría
mucho durante los últimos cinco años previos a las refor- respondido, principalmente, al rápido desarrollo de los
84 RIELES CON FUTURO

modos alternativos de transporte, especialmente el carre- infraestructura. El ingreso es una condición necesaria para el
tero33, y al bajo mantenimiento de la infraestructura, la mantenimiento de la actividad y está particularmente rela-
pobre performance operativa y la baja flexibilidad comer- cionado con el deterioro de la infraestructura. Adicional-
cial de la organización para adaptarse en un ambiente de mente, la caída de la disponibilidad de insumos para los servi-
competitividad creciente. cios mecánicos y los escasos procedimientos de limpieza de
A pesar de la pérdida de participación en el mercado, el obstáculos en las vías, incrementaron las restricciones de
transporte de cargas creció de 426 millones de Tonela- velocidad en algunas secciones disminuyendo la frecuencia
das–Kilómetro en 1993, a 537 millones en 1997, y el total tanto en el servicio de carga como en el de pasajeros.
de ingresos fue casi el doble en ese período. La mayor La pobre performance operativa estaba claramente rela-
parte de la expansión en el transporte de carga puede cionada con la declinación del desempeño financiero de
atribuirse a la línea Central; las cargas de la línea del Sur los años ‘80, y viceversa.
registran valores inferiores (Cuadro 2.59). A comienzos de los ‘90 había un serio deterioro en la posi-
En cuanto al transporte de pasajeros, vio triplicado sus ción financiera de las empresas ferroviarias, causado por una
ingresos entre 1993 y 1997; sin embargo, la caída en el pérdida en los ingresos debido a la recesión que atravesaba el
total de pasajeros y Pasajeros–Kilómetro indican que esta país, la que no fue acompañada por el correspondiente ajuste
mejora en el desempeño financiero puede ser atribuida a en los costos. En efecto, 1990 fue el último año en el que la
un aumento en los precios, no sólo en el segmento de turistas firma obtuvo un ingreso neto positivo de alrededor de 4
de la línea del Sur, sino también en los viajantes locales en millones de dólares, mientras que en los siguientes dos años
otros corredores. las pérdidas operativas aumentaron algo más de 10 millones
La competencia de las carreteras junto con el bajo nivel de de dólares.
las exportaciones mineras durante el período 1993–1997 ENAFER no recibía subsidios o transferencias directas
explican la caída de la capacidad financiera para llevar a cabo del gobierno. Durante esta década las pérdidas se financia-
de manera completa el programa de mantenimiento de la ron con el aumento de las obligaciones pendientes, afectando

33 •Efectivamente, desde 1930 no hubo inversiones en nuevas líneas ferroviarias.


Las reformas ferroviarias en América del Sur 85

negativamente su credibilidad financiera. El aumento en la reducción de personal en 1990, pasando de 5.440 a 4.068
relación deuda/patrimonio y la demora en el pago de servi- empleados en diciembre de 1993. Esta política redujo la
cios de su deuda y en las obligaciones financieras de corto tasa de empleados por vía a 2,6, la cual continuaba siendo
plazo, resultaron en una capitalización de los intereses y la alta en comparación con los índices internacionales. Este
carga de pagos atrasados. programa continuó en 1994–1996 y el número de empleados
Los ingresos operativos en 1997 fueron de alrededor de de ENAFER a fines de 1997 era de alrededor de 1.800, es
34 millones de dólares, los costos operativos de 43 millo- decir que se había producido la reducción a un tercio del
nes de dólares, mientras que los financieros y otros costos tamaño de la plantilla en siete años (Cuadro 2.60).
llegaron a 42 millones de dólares. A pesar de la ayuda En 1992, ENAFER presentaba una relación de 14.940
multilateral recibida en 1996 para aliviar la presión de las unidades de tráfico por empleado que, como consecuencia
obligaciones de corto plazo, los gastos no operativos (princi- directa del programa de reducción de personal, se incre-
palmente financieros) excedieron a los operativos durante mentó hasta 200.000 en 1996. Los estandares internacio-
ese año, y lo mismo sucedió durante 1997. El coeficiente nales en este sentido varían, pero a título de comparación
de explotación, medido como la relación de gastos opera- se puede citar que fueron de 600.000 y 500.000 en Brasil y
tivos divididos por los ingresos operativos, se mantuvo en México, respectivamente, durante el mismo período.
alrededor de 1,3 en ambos años, con pérdidas totales de 63 Si se considera que el transporte de carga constituía el 70
millones de dólares y 49 millones de la misma moneda en por ciento del total de los servicios de ENAFER en 1997,
1996 y 1997, respectivamente. los Pasajeros–Kilómetro y Toneladas–Kilómetro por em-
Según un estudio del Banco Mundial del año 1994, los pleado eran muy bajos para una pequeña red ferroviaria
ingresos por transporte de carga durante el período 1990– como la peruana. Una de las razones de ello era la escasez
1993 representaban alrededor del 70 por ciento de los ingre- de personal adecuadamente instruido, tanto en el área
sos totales, mientras que el 30 por ciento restante provenía operativa como gerencial y administrativa. El programa de
del transporte de pasajeros, proporción que se ha mantenido reestructuración estuvo acompañado por el desarrollo de
constante durante estos años a través de los distintos corre- algunos programas selectivos de reentrenamiento (Cuadro
dores. El corredor con mayores ingresos operativos era el 2.61).
Ferrocarril del Sur con 56,2 por ciento del total de los ingre- En resumen, antes de la puesta en marcha del proceso de
sos del sistema ferroviario; éste era también el más grande reformas, los ferrocarriles peruanos estaban en una muy
de Perú y, por lo tanto, el que poseía la mayor porción de mala situación. De los tres sistemas ferroviarios a licitar, el
costos (49,9 por ciento). Esto implica que había algún grado 91,1 por ciento de las vías estaba calificado de regular a
de subsidios cruzados desde esta línea a las otras, particular- malo, las mermas por transporte de carga asociadas a la
mente del Ferrocarril Central. El ferrocarril absorbía el 36,1 deficiencia en el traslado y en el almacenamiento eran
por ciento de los costos, generando el 31,2 por ciento de los quejas frecuentes de los usuarios, y la habitualidad estaba
ingresos de ENAFER, y el Sur Oriente, con el 11,9 por ciento constituida por el incumplimiento en los horarios e itinera-
de los costos, generaba ingresos por el 12,5 por ciento de los rios de transporte de carga y pasajeros. Al mismo tiempo,
ingresos totales de ENAFER La estructura de costos por la empresa ferroviaria no era capaz de reaccionar a la
grandes componentes era la siguiente: personal, 59,8 por competencia que le planteaba el sector automotor, perdiendo
ciento; combustible y energía, 12,9 por ciento; mante- porción de mercado con la consiguiente reducción signi-
nimiento, 4,2 por ciento; depreciación, 16,5 por ciento. ficativa de los ingresos. Frente a este panorama y a la
Sin embargo, en el comienzo de las reformas ferro- imposibilidad de que el Estado siguiera sosteniendo el
viarias, la cantidad de personal no era el mayor problema sistema ferroviario en tales condiciones, surgió la decisión
debido a que ENAFER había comenzado un programa de de privatizar la explotación de los ferrocarriles.
86 RIELES CON FUTURO

tidumbre causada por las elecciones presidenciales progra-


madas para esa época.
El gobierno deseaba mantener la propiedad sobre la red de
vías de ENAFER y el material rodante, mientras simul-
táneamente facilitaba las ganancias a los privados involucra-
dos en el servicio de transporte ferroviario. La CEPRI optó
por contratos de activos de largo plazo en los que un conce-
sionario privado mantendría la infraestructura completa de
ENAFER, abriendo la operación del servicio a proveedores
privados de transporte y dejándoles a ellos el stock de mate-
rial rodante si así lo requiriesen.
Por razones políticas y sociales el único ramal de propie-
dad del Estado que no fue incluido en esta concesión fue
Huancayo–Huancavelica (F.H.H.) y Tacna–Arica (línea
Meridional). F.H.H. fue apartado por ENAFER en 1996, y
era también subsidiado. El segundo es una pequeña línea que
conecta Perú con Chile, la cual es objeto de sensibilidad
política e histórica desde la guerra del Pacífico (1879–1883).
La sección Cuzco–Quillabamba no fue concesionada y se
encuentra fuera de servicio.

Diseño de licitaciones y de contratos

Luego de los acuerdos, el sistema ferroviario fue oficial-


2.9.2 •Breve descripción del proceso de reforma mente puesto en proceso de privatización el 16 de diciem-
bre de 1998. Entre diciembre y abril todos los interesados
La decisión de introducir al sector privado en el servicio pudieron tener acceso a más información acerca de la com-
de transporte ferroviario surgió en noviembre de 1991. La pañía. Las ofertas de licitación fueron anunciadas en febrero
documentación legal y las condiciones para la transferen- para anunciar el ganador en abril. La concesión fue tomada
cia fueron introducidas dos años más tarde, a través de una en junio y posteriormente el ENAFER fue liquidado.
resolución de mayo de 1993, donde se incluía a ENAFER El concesionario tendría el control y permitiría el acceso
en el Programa Nacional de Privatizaciones. El programa a las vías para el servicio de transporte a otros operadores
de privatización de los ferrocarriles fue definido por otra como terceras partes, pero no podría convertirse en un
resolución del mes de agosto de 1993. operador de transporte sobre esa propiedad. Si quisiera
Después de esa fecha pasaron otros tres años para que la podría transferir el material rodante y otras actividades a
Comisión Nacional de Privatizaciones (CO.PRI.) creara el los operadores, debiendo proveer el personal para operar el
Comité Especial para la Privatización de los Ferrocarriles, servicio de trenes y podría también arrendar parte de las
CEPRI–ENAFER, cuya responsabilidad era designar y locomotoras o del personal. Si los operadores desearan
conducir la privatización de ENAFER. El comité se ocupó proveer su propio material rodante o su personal, sería
prioritariamente de reorganizar el tamaño de la demanda responsabilidad del concesionario controlar el cumpli-
captado por ENAFER antes de que la concesión tuviera miento de los estándares requeridos. De esta manera, la
lugar. La acción más importante fue la reorganización de función del concesionario sería similar a la desarrollada
las obligaciones del organismo, tanto en deudas de corto por el ENAFER en cuanto al gerenciamiento del servicio
plazo como de largo plazo, las cuentas pagables y los ferroviario y la supervisión en términos de personal y
beneficios sociales, con un monto de más de 100 millones performance técnica de los operadores del transporte. La
de dólares en 1996. Otros puntos, como la mayor inversión principal diferencia con la anterior estructura es que en la
de emergencia, serían definidos por sus futuros propieta- nueva existe la posibilidad de competencia entre las líneas,
rios privados. lo que antes era impracticable por los derechos monopóli-
En octubre de 1998 el gobierno entraba en la etapa final cos del ENAFER.
del proceso de privatización para finalizarlo a mediados de El contrato inicialmente garantizaba treinta años de
1999, fecha que probablemente sería afectada por la incer- concesión, desde junio de 1999 hasta junio de 2029. Sin
Las reformas ferroviarias en América del Sur 87

Tren operando en Aguas Calientes, cerca de Machu Pichu, Perú, antes de la reforma Dario Saidman
(locomotora Alco GE).

embargo, teniendo en cuenta que las inversiones ferro- condiciones del contrato y mediar entre el concesionario y
viarias requieren un largo período para ser recuperadas, y el gobierno.
para asegurar inversiones durante los últimos años de De acuerdo con el contrato, el concesionario disfrutará de
contrato, por mutuo acuerdo, por intervalos de cinco años, derechos y obligaciones. Adicionalmente a la obligación de
el contrato podrá ser renovado por cinco más hasta alcan- proveer el mantenimiento necesario, el compromiso más
zar los sesenta años en total. Estas renovaciones podrían importante es que deberá actuar no sólo en el gerenciamiento
acordarse durante el año anterior al vencimiento de los de las vías o el control de los accesos, sino también separando
cinco años correspondientes y si no se llegase a un acuerdo definitivamente la infraestructura de la prestación del servi-
durante ese tiempo, este hecho no podría invocarse en cio. La fórmula para determinar los precios y su periódica
futuras renovaciones o renegociaciones. revisión no estaban incluidas en el contrato original. Todos
Al final del contrato la infraestructura y el material los demás precios, como los arrendamientos de material
rodante volverán al Estado peruano sin costo alguno. En rodante y servicios subsidiarios, serían libremente determina-
cuanto al material rodante de propiedad del concesionario dos por el concesionario, quien deberá separar los ingresos de
y que no pertenecía a ENAFER antes de la concesión, se acuerdo con sus usos y operar sobre el principio de no
estableció que el gobierno tendrá el derecho de ser el discriminación entre los operadores.
primer oferente para comprarlo al valor actual menos su El concesionario también deberá pagar un canon como
depreciación. franquicia anual, igual a un porcentaje fijo sobre los ingresos
El contrato, además, podrá ser finalizado por acuerdo de de acceso. Adicionalmente deberá pagar mensualmente un
ambas partes en cualquier momento y asimismo podrá ser porcentaje de los ingresos obtenidos por los arrendamientos
suspendido en casos de emergencia (guerras o desastres u otros servicios. Ambos porcentajes serán incluidos en el
naturales) que afecten las operaciones del concesionario. contrato de licitación, pero sólo el primero será considerado
En el primer caso, el concesionario deberá comunicar sus para el criterio de licitación. Además, O.S.I.TRAN. será
intenciones dentro de los 10 días a la autoridad reguladora financiada por una regulación de los derechos del uno por
del transporte, que es el Organismo Supervisor de la Inver- ciento de los cánones pagados por el contratista, quien
sión en Infraestructura de Transporte Público (O.S.I.- tendrá la obligación de proveer al regulador los estados
TRAN.), que estará a cargo de supervisar e interpretar las financieros anuales y otra información que le sea requerida.
88 RIELES CON FUTURO

Uno de los más importantes aspectos


involucrados en el contrato es la ausencia de
previsiones específicas de inversión. En lugar
de detallar las obligaciones de inversión o los
planes de desarrollo, hay un plan de incentivo
indirecto que promueve la inversión en
infraestructura en el corto plazo. Este plan
consiste en un crédito garantizado por el
gobierno a través del pago de un canon por el
concesionario, de acuerdo con el siguiente
esquema: un dólar de crédito por cada dólar
de capital gastado en las vías e instalaciones
fijas, durante los primeros tres años de conce-
sión, y 50 centavos por cada dólar de capital
gastado, en el período desde el año 4 al 10.
Esto hace posible que un gran monto de la
inversión sea puesto en el lugar durante los
primeros años de la concesión; además, el
contrato habilita al contratista para conducir
una sucesión de créditos que sobrepasen el
canon en algún año determinado. Poste-
riormente a la situación descripta anterior-
mente, el gobierno podrá permitir que se
activen créditos remanentes al comienzo del año 11. cumplimiento de sus obligaciones contractuales, deberá
Finalmente, no se establecieron restricciones sobre la proveer una garantía por los primeros 10 años de conce-
subcontratación ni tampoco obligaciones en el servicio sión a favor del Ministerio de Transportes y Comunica-
público. El contratista puede, comunicándole a O.S.I.- ciones y, finalmente, deberá suscribir la póliza de seguro
TRAN, decidir sobre clausuras de algún servicio o corre- mencionada anteriormente.
dor que no sea rentable, y también tiene derecho a extender El proceso comenzó en febrero de 1999, con la conformi-
las vías o abrir nuevas estaciones sobre líneas que han sido dad de la precalificación de los requerimientos. Los fac-
incluidas en el paquete concesionado, pero no tiene dere- tores considerados fueron la experiencia de los candidatos
chos de exclusividad de ganancias en el desarrollo de otras y su capacidad financiera, y no se especificaron obliga-
áreas. ciones sobre los modelos con los que las compañías perua-
Hay, asimismo, previsiones de costos compartidos en nas serían comprometidas. En febrero la lista de los precali-
caso de daños en las vías y facilidades ante desastres natu- ficados fue publicada. La segunda etapa estuvo signada por
rales u otros eventos. En el caso de daños de los activos de la firma del contrato y la garantía inicial, y la tercera, la
ENAFER, el contratista será responsable de reconstruir licitación económica, tendría lugar en abril. Los candidatos
hasta los primeros 10 millones de dólares a través de debían especificar la franquicia que estaban dispuestos a
pólizas de seguros que estarán incluidas dentro de los pagar cada año (como un porcentaje fijo de sus ingresos)
requerimientos mínimos de seguros que los operadores de por el gerenciamiento de las vías y mensualmente por el
transporte deberán contratar en todos los servicios uso del material rodante al ENAFER (como porcentaje de
ferroviarios que conducen. El gobierno, por su lado, será los ingresos de acuerdo con el equipo alquilado y otros
responsable de reintegrar al contratista los siguientes 10 servicios a terceras partes). Si quedaba un solo precalifica-
millones de dólares de los costos de reparación. Si los do, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones debía
daños afectaran la habilidad de operar de las tres líneas, se determinar un mínimo de licitadores para competir con ese
prevé la suspensión del contrato. candidato. Si había una carrera entre dos o más candidatos,
Como resguardo de garantía de que serán operadores del tendrían un tiempo de dos horas para decidir el mejor.
gobierno, todos los licitadores deberán aplicar una garantía Finalmente, los activos del ENAFER serían transferidos al
inicial de un millón de dólares como comisión de su M.T.C. y de éste al ganador, en junio de 1999.
licitación. Este bono será retornado a las partes una vez La probabilidad de un fracaso dependía de la capacidad
que se anuncie el ganador, quien, en función de asegurar el del contrato para atraer licenciatarios a un negocio carac-
Las reformas ferroviarias en América del Sur 89

terizado durante la última década por adversidades en sus desempeño operativo, lo que puede atribuirse a las inver-
performances operativa y financiera. Mientras tanto, una siones realizadas y a la gestión del operador ferroviario.
serie de medidas habían sido implementadas específica- El número de descarrilamientos promedio es menor a 20
mente para atraer inversores nacionales y extranjeros. por año, lo cual contrasta con los 100 incidentes anuales
Entre ellas se incluían la absorción por parte del gobierno que se registraban bajo la administración de ENAFER Esta
de las obligaciones y del personal de ENAFER, la ausencia notable reducción se debe a la política preventiva adoptada
de grandes requerimientos de precalificación, la simplici- por el concesionario, al mejor mantenimiento de las vías, a
dad de los mecanismos de actuación y los distintos incen- los programas de capacitación técnica y al cumplimiento
tivos a la inversión previstos. de normas y procedimientos de seguridad.
Sin embargo, desde un punto de vista puramente finan- También se advierte una disminución del índice de
ciero y tomando en cuenta los valores contables de 1997, mermas (entendido como porcentaje máximo de mermas)
las proyecciones no eran claras. Los ingresos operativos de en el transporte de cargas. Por ejemplo, en el caso específico
ENAFER eran de 34 millones de dólares mientras sus del transporte de trigo, las mermas máximas oscilan entre
gastos operativos ascendían a 43 millones de dólares, lo 0,3 y 0,5 por ciento, nivel que se encuentra por encima del
que generaba un pérdida de nueve millones de dólares que que se registra en el Ferrocarril Central, el cual es de 0,02
debía ser reducida por el concesionario si éste achicaba el por ciento, y del nivel de referencia que es de 0,03 por
exceso de personal y aumentaba su performance operativa. ciento. Las mermas de otros productos, como por ejemplo
En el escenario más conservador, asumiendo que los cos- el carbón a granel, se redujeron sustancialmente por las
tos laborales fueran recortados en un 25 por ciento, el reparaciones de los vagones, el uso de coberturas y mejo-
ahorro sería de 5 a 7 millones de dólares, aproximadamen- ras en las condiciones de las vías.
te, mientras que la inversión requerida para los costos de Hacia fines del año 1999, en el Ferrocarril Central, el
mantenimiento sería del doble de esa cifra. porcentaje de mermas en el transporte de concentrados de
mineral era de 3,5 por ciento. A mediados de 2001 ese
2.9.3 •Resultados de la reforma valor se redujo a 0,009 por ciento, lo que representa una
disminución del 99 por ciento en las mermas de este tipo
Evolución operativa de transporte, quedando incluso por debajo de los están-
dares internacionales (0,03 por ciento).
El Ferrocarril del Centro presenta en general una mejora Las mermas en los concentrados se redujeron sustancial-
en los indicadores de su desempeño operativo que puede mente debido en parte a que:
atribuirse a las inversiones realizadas tanto por el conce- •La carga se transporta cubierta con toldos especiales
sionario como por el operador, entre las que pueden men- que evitan pérdidas y contaminación ambiental.
cionarse: •Se efectuaron reparaciones a los vagones.
•Las inversiones iniciadas en el año 2000 por 10 millo- •Hubo mejoras en las condiciones de la vía y mejor orga-
nes de dólares para un período de ocho años, destinadas al nización del tráfico.
mejoramiento de las vías y que incluyen la compra de •La responsabilidad sobre el nivel de merma creó un
350.000 durmientes de concreto. incentivo para reducir las ineficiencias que la generan.
•La inversión de 600.000 dólares destinada a la adquisi- •Se verificó una reducción de los tiempos de viaje.
ción de un moderno sistema computarizado para el despa- •Se suscribieron contratos de transporte, en los que se
cho de trenes y el control de las vías, que permite una mejor establecieron obligaciones y derechos, entre ellos la
comunicación y programación de la red y que, al mismo responsabilidad por mermas.
tiempo, garantiza la ocupación de las vías en condiciones En la Concesión Sur, desde su inicio se redujo sustan-
de mayor seguridad, así como la comunicación inmediata cialmente el número de trabajadores. Durante el año 2001
de información a lo largo de la zona servida. Con este todo el personal que trabajaba para el concesionario y para
sistema, además, se disminuye los riesgos de accidentes. el operador representaba el 42 por ciento en los ferroca-
•La compra de maquinarias y equipo de vías por un rriles Sur y Sur Oriente, y el 41 por ciento en el Central,
monto de 332.900 dólares. Se realizaron, además, inver- del total de trabajadores que empleaba ENAFER en 1998,
siones por el monto de 1.255.464 dólares en reparación de que era de 1.747 personas. Luego de dos años de conce-
zonas especificas, a fin de garantizar niveles mínimos de sión, la cantidad total de trabajadores en las actividades
seguridad en las vías. ferroviarias es de 737 personas. Esta notable reducción
En general, en los ferrocarriles Sur y Sur Oriente, se tuvo efectos positivos sobre la productividad medida en
observa una mejora en la mayoría de los indicadores de términos de Toneladas–Kilómetro/trabajador, la cual pasó
90 RIELES CON FUTURO

Transporte de minerales, ideal para el ferrocarril. Seis locomotoras GE en tandem, cerca de Ilo, Perú. Dario Saidman

de 158 a 359 Toneladas–Kilómetro/trabajador. De todas cipalmente en el tramo de Patio Central a La Oroya, las
formas, ambos valores se mantienen por debajo del nivel que en conjunto determinan un mayor consumo de
de 750 que suele tomarse como referencia de las mejores combustible por kilómetro.
prácticas, mientras que debe considerarse adicionalmente En cuanto al nivel de disponibilidad de locomotoras, hay
que existen empresas en las que este indicador alcanza que destacar que el recomendado por el Banco Mundial es
niveles de 11.000 Toneladas–Kilómetro/trabajador. mayor al 80 por ciento. Este índice, en el caso de Perú se
Si bien el ENAFER en 1998 había incrementado su encontraba al comienzo de la concesión en el 50 por ciento
productividad en un 17 por ciento respecto del año prece- para los ferrocarriles Sur y Sur Oriente, pero durante el año
dente, todavía se encontraba un 50 por ciento por debajo 2001 era del 95 por ciento. Una mejora importante en este
del ratio recomendado por el Banco Mundial. En el rubro también se logró en el Ferrocarril Central, ya que al
Ferrocarril Central, en el año 2000 la concesión presentó inicio de la concesión ese ratio era de alrededor del 50 por
un ratio siete por ciento mayor al recomendado. Durante el ciento, y se incrementó en un 27 por ciento hacia 2001.
año 2001, cada cuatro trabajadores se movilizaron 3,2 Estos aumentos se explican por el cambio en las políti-
millones de Toneladas–Kilómetro, mientras que antes de la cas de mantenimiento y reparación y por la programación
concesión con los mismos trabajadores se movilizaba un de trenes de acuerdo con la demanda, lo cual produce una
volumen de 1,46 millón de Toneladas–Kilómetro, exhi- mejora en la utilización del material rodante.
biendo entonces una mejora notable.
El consumo promedio de combustible de las locomo- Evolución del tráfico
toras de los ferrocarriles del Sur y Sur Oriente es de 1,01
galones/kilómetro, menor que el registrado por el Ferro- Al analizar la evolución del tráfico luego de las reformas
carril del Centro, que es de 1,67 galones/kilómetro (65 por se encuentran diferencias entre los distintos corredores. En
ciento más). Esa diferencia puede explicarse por el tipo y la infraestructura del Sur se pueden distinguir dos períodos
antigüedad del material rodante, el tipo de transporte que en el transporte de carga, con diferente evolución. Desde el
realiza el Ferrocarril del Centro (carga de minerales) y por inicio de la concesión hasta mayo del año 2000 se observa
las mayores pendientes que enfrenta en su recorrido, prin- una tendencia decreciente en el monto anual acumulado de
Las reformas ferroviarias en América del Sur 91

do por el cemento (22 por ciento), trigo (11 por ciento),


carbón (9 por ciento), soya (8 por ciento) y harina (5 por
ciento). En ese período, el tramo Sur Oriente participó sólo
del uno por ciento del total transportado. Durante el segundo
año de la concesión, la estructura de productos transporta-
dos fue similar, siendo el combustible el principal produc-
to movilizado (28 por ciento), mientras que el cemento y el
carbón disminuyeron su participación a 10 y 6 por ciento
respectivamente; también se observó un aumento en la
participación del trigo y la soya, que durante ese período
alcanzó al 35 por ciento.
Las principales rutas atendidas por el Ferrocarril Sur
Oriental durante el primer año fueron: Mollendo–Cuzco (20
por ciento), Yura–Cuzco (19 por ciento), Matarani–Puno (15
por ciento), Mollendo–Juliaca (9 por ciento), Islay–Caracoto
(6 por ciento) y Arequipa–Cuzco (5 por ciento). Gene-
ralmente, las principales rutas se encuentran asociadas a los
principales productos transportados. Según O.S.I.TRAN,
durante julio del año 2000 el tráfico de vehículos pesados
por carretera comenzó a disminuir, mientras que el ferroca-
rril mostró un incremento en la carga transportada.
En el Ferrocarril Central, en cambio, no se observaron
incrementos en el tráfico de carga transportada durante los
primeros dos años de la concesión respecto de los
volúmenes transportados durante el último período de la
administración de ENAFER El volumen mensual de carga
(medido en millones de Toneladas–Kilómetro), se redujo
levemente entre septiembre de 1999 y junio de 2000, para
luego estabilizarse en un promedio de 23 millones de
cargas, debido a que los flujos mensuales fueron menores Toneladas–Kilómetro, mientras que en los últimos dos
en promedio a los observados durante la administración de años previos a la concesión este promedio se mantuvo
ENAFER Hay que considerar también que la concesión siempre por encima de los 25 millones de Toneladas–Kiló-
comenzó a operar de manera efectiva en septiembre de metro (Cuadro 2.63).
1999, debido a una huelga de importancia durante el mes Según O.S.I.TRAN., esta reducción del tráfico de carga
de agosto. A partir de noviembre se revirtió esta tendencia, ferroviaria obedece a una discontinuación de los servicios
con un incremento significativo del volumen anual de tráfico no rentables, sea por una menor demanda de transporte,
de carga, el cual fue mayor a lo observado en la adminis- como resultado de una menor producción en algunas
tración anterior. Durante el primer año de la concesión el empresas mineras o porque la tarifa cobrada no justificaba
tráfico de carga en este corredor alcanzó las 486.000 los costos generados por la prestación del servicio.
toneladas, mientras que en agosto de 2000 se registró el El Ferrocarril Central transporta principalmente mine-
mayor flujo mensual de carga hasta ese momento, con rales tales como zinc, cobre, plomo y carbón, bajo la forma
56.000 toneladas. de concentrados, pero también cátodos de cobre, barras de
Durante el año 2001, el volumen se incrementó en un zinc, combustibles, bloques y piritas. Durante el año 2000
21,3 por ciento alcanzando las 591.000 toneladas, y en el concentrado de zinc representó poco más de la mitad del
mayo de ese año se destacó el tráfico transportado, que fue total transportado; conjuntamente con los concentrados de
de 62.000 toneladas. cobre y plomo alcanzaron una participación del 63 por
Los principales productos transportados por el ferroca- ciento. A comienzos de 2001, el operador ferroviario
rril en términos de Toneladas–Kilómetro han sido los comenzó a captar nuevos clientes y consecuentemente las
combustibles, el trigo, la soya y el carbón. Durante el cantidades transportadas de concentrado y barras de zinc
primer año de concesión, el combustible constituyó apro- se incrementaron; durante ese período la estructura de
ximadamente la tercera parte del total transportado, segui- productos transportados fue aproximadamente la misma
92 RIELES CON FUTURO

del año anterior, con un aumento del concentrado, de las 2001, ubicándose en el 83 por ciento del total transportado
barras de zinc y del cemento a 53, 11 y 3 por ciento, por el ferrocarril Sur y Sur Oriental.
respectivamente (Cuadro 2.64). El organismo encargado de regular y supervisar las
Las principales rutas atendidas por el ferrocarril Central inversiones en el transporte público, O.S.I.TRAN., aprobó
durante el año 2000 fueron Cerro de Pasco–Patio Central el pedido realizado por las empresas Ferrocarril Trasandino y
(23 por ciento), Patio Central–La Oroya (17 por ciento), Ferrovías Central Andina para incorporar material rodante
Cerro de Pasco–La Oroya (14 por ciento), La Oroya–Patio adicional. Según ese organismo, el material rodante
Central (14 por ciento) y Cerro de Pasco–Cajamarquilla adicional debería haber sido incluido en los contratos origi-
(14 por ciento), mientras que el resto de las rutas represen- nales, pero debido a que no se hizo así recomendó intro-
taron 18 por ciento. Durante 2001 el operador diversificó ducir las modificaciones necesarias para salvar el olvido,
sus rutas: las mencionadas anteriormente, que alcanzaban además de señalar que el Ministerio de Transporte debía
82 por ciento, redujeron su participación al 76 por ciento, y especificar las condiciones bajo las cuales otras compañías
las nuevas rutas fueron Unis–Patio Central (cinco por cien- podrán ingresar al mercado ferroviario.
to), Caripa–Cajamarquilla y Caripa–Patio Central, que en
conjunto alcanzaron el tres por ciento, y Cajamarquilla– Evolución financiera
Patio Central (uno por ciento), el resto de las rutas llegó al
15 por ciento (Cuadro 2.65). En el Ferrocarril Sur, el indicador de ingreso de fletes/
Mientras que las principales rutas atendidas por el ferro- Toneladas–Kilómetro está por encima de lo recomendado
carril Sur y Sur Oriental durante el año 2000 representaron el por el Banco Mundial, aunque luego las tarifas de carga
90 por ciento del transporte de este ferrocarril, entre ellas fueron reducidas debido a la competencia de camiones en
las de mayor participación fueron Mollendo–Cuzco (20 los sectores competitivos. Durante los años 2000 y 2001
por ciento), Matarani–Puno (18 por ciento) y Puno–Mata- esas tarifas han sido de alrededor de 9 y 8 centavos de
rani (14 por ciento). Durante el 2001 cambió la partici- dólar por Toneladas–Kilómetro, respectivamente, lo cual
pación de las mismas dentro de la empresa, entre las rutas representó una importante reducción. El ingreso por
que aumentaron su participación en el volumen transportado Toneladas–Kilómetro en el Ferrocarril del Centro durante
se destaca Yura–Cuzco, que pasó del 8 por ciento durante el año 2000 fue de 3,6 centavos de dólar, valor que en el
el año 2000 al 19 por ciento durante el siguiente año. Las 2001 disminuyó a 3,5 centavos por Toneladas–Kilómetro.
principales rutas mostraron una declinación, durante el año
Las reformas ferroviarias en América del Sur 93

Sus principales obligaciones son: supervisar la inversión


en la infraestructura del transporte público; velar por el
cumplimiento de los contratos en cada uno de los subsec-
tores de transporte; contribuir a la promoción de la compe-
tencia dentro del sector; arbitrar, cuando sea necesario, en
conflictos que involucren los intereses de todas las partes
(gobierno, usuarios e inversores, los cuales serán todos
tomados en cuenta); es el principal participante en la regu-
lación de precios, supervisión del cumplimiento de calidad y
obligaciones del servicio.
Sus actividades son financiadas con el uno por ciento,
como máximo, de los ingresos anuales de los concesiona-
rios y de las empresas de transporte público privatizadas.
Los roles de supervisión del O.S.I.TRAN., de la Agencia
de Competencia (INDECOPI), y del titular de la concesión
(quien supervisa la acciones con respecto a los operadores
del transporte), pueden generar conflictos; por ejemplo, un
problema relacionado con el precio de acceso puede
demandar la atención de las tres partes, si es que afecta la
relación del concesionario con el M.T.C., si conduce a
cuestiones relacionadas con la competencia de los opera-
dores o si tiene implicaciones sobre la seguridad y los
estandares técnicos.
Al analizar el porcentaje en que se cubren los costos de O.S.I.TRAN. tampoco tiene control sobre los contratos
operación se observa que sólo la empresa concesionaria privados que el concesionario puede firmar con terceros; esto
cubre la totalidad de sus gastos, mientras que el operador le da al contratista una ventaja en términos que podrían dañar
está muy cerca de hacerlo, a pesar de que durante el último los pagos al M.T.C. Por ejemplo si el alquiler de rodantes a
año pasó de 99 a 98 por ciento; según su plan de negocios, terceros es pagado como porcentaje de las ganancias netas del
este indicador deberá mejorar en los próximos años. En el operador, esto reduciría los ingresos del M.T.C., en compara-
Ferrocarril Central después de dos años de concesión se ción con los que debería obtener si son calculados sobre el
observa que tanto el operador como el concesionario tienen crecimiento del ingreso de la actividad final del transporte.
coberturas saludables de dichos costos. Al momento de elaborar el presente informe ha surgido
Como ya se ha mencionado, uno de los aspectos impor- en Perú una discusión sobre las nuevas regulaciones origi-
tantes involucrados en el contrato de concesión es la nadas dentro del M.T.C., las que podrían significar que el
ausencia de previsiones específicas en materia de inver- Departamento de Ferrocarriles de ese ministerio asuma la
sión, las que han sido suplidas por un plan de incentivo responsabilidad de regular la actividad que actualmente,
indirecto para promover la inversión en infraestructura en como lo establecen los contratos iniciales de las conce-
el corto plazo. Este plan, a juzgar por lo expuesto prece- siones, está en manos de O.S.I.TRAN. Esta reforma podría
dentemente sobre los resultados de la reestructuración causar problemas con los concesionarios, que suscribieron
ferroviaria, ha producido efectos marcadamente positivos en 1999 contratos para administrar y operar por treinta
desde que se le atribuye a las inversiones realizadas por el años las redes Central, Sur y Sudoeste. En esos contratos
concesionario y por los operadores, las mejoras registradas O.S.I.TRAN. figura como el único organismo que debería
en los ferrocarriles Central, Sur y Sur Oriente. controlar las concesiones; por este motivo los concesionarios
podrían llegar a congelar sus inversiones por 20 millones
Aspectos regulatorios de dólares e, incluso, iniciar acciones judiciales.
Finalmente, a pesar del escaso tiempo transcurrido desde
En 1998 se creó el Organismo Supervisor de la Inversión la puesta en marcha de las reformas del sistema ferroviario
en Infraestructura de Transporte Público (O.S.I.TRAN.), de Perú, los primeros resultados resultan alentadores: se
entidad descentralizada que fue incluida primero en el observan mejorías en los servicios y se reedita el carácter
Ministerio de Transporte y Comunicaciones y finalmente competitivo del transporte ferroviario dentro del contexto
en el Ministerio de Economía. del sistema nacional de transporte.
94 RIELES CON FUTURO

Ferrocarril Central diez años más tarde. En 1878 apare-


2.10 •Surinam cieron dos nuevas terminales en Montevideo: la Estación
del Norte, perteneciente al Ferrocarril y Tranvía del Norte,
Es el más joven de los estados de América del Sur pues que se encargaba de transportar a través de 20 km de vías
su independencia data del año 1975, y también el más la carne desde el matadero de la Barra de Santa Lucía
pequeño, puesto que su superficie es de 164.000 km2. El (Santiago Vázquez), y la Parada Artigas, punto terminal de
interior del país es sólo accesible por vía fluvial o aérea. la línea del Ferrocarril Uruguayo del Este hasta Manga,
En la llanura del litoral dispone de pocos kilómetros de posteriormente a Toledo en 1879, a Pando en 1882 y a
vías férreas. Minas en 1889. Poco antes de que la extensión de la línea
finalizara, en 1887, capitales ingleses se hicieron cargo de
2.11 •Uruguay la empresa bajo el nombre de North Eastern Uruguay
Railway Ltd.; en 1889 fue arrendada al Ferrocarril Central
2.11.1 •Breve descripción del sistema ferroviario del Uruguay por 99 años.
En 1884 el parlamento aprobó la Ley de Trazado
Los ferrocarriles uruguayos comenzaron a operar durante General de Ferrocarriles, que estableció seis líneas:
el siglo XIX, a partir de un emprendimiento local que luego •Ferrocarril Central del Uruguay, de Montevideo a Rive-
pasó a manos de compañías inglesas. A comienzos de 1865 ra con ramal a Salto y otro ramal a Paysandú;
fue solicitada al gobierno la primera concesión con la finali- •Ferrocarril de Montevideo a Colonia por la Barra de
dad de construir una línea de 205 km de extensión entre Santa Lucía y Rosario;
Montevideo y Durazno, pasando por Las Piedras, Canelo- •Ferrocarril del Oeste, de 25 de Agosto a Carmelo y
nes, Santa Lucía y Florida. Luego de realizarse los estudios Nueva Palmira por San José y ramal a Mercedes;
correspondientes, el proyecto fue aprobado y los derechos Ferrocarril Nordeste, de Montevideo a Artigas (hoy Río
de la concesión fueron transferidos a una sociedad anónima Branco) por San Ramón y Melo, con ramal a Minas;
denominada Compañía del Ferrocarril Central del Uruguay. •Ferrocarril Uruguayo del Este: Montevideo–Laguna
Las obras se iniciaron en 1867, y un año después la vía Merim por Pando, Maldonado, San Carlos y Rocha;
entre el Saladero de Maza y Las Piedras, quedaba conclui- •Ferrocarril de Salto a Santa Rosa (hoy Cuareim), con
da; las primeras locomotoras ya habían arribado al país, ramal a San Eugenio (hoy Artigas).
procedentes de Gran Bretaña. El Trazado General de Ferrocarriles estableció un siste-
La primera sección de la línea, un tramo de 17 km entre la ma radial, con la convergencia de todas las líneas en Mon-
estación Bella Vista y Las Piedras, se inauguró el 1º de enero tevideo. Se dispuso que, transcurridos veinticinco años de
de 1869. Pronto surgieron dificultades financieras que obli- explotación, el Estado tendría la facultad de expropiar las
garon a la empresa a utilizar un empréstito de la firma londi- líneas.
nense Baring Brothers para extender la línea hasta Monte- Con ampliaciones posteriores de la ley se incorporaron
video y edificar los talleres en Bella Vista. Al cuarto año de más líneas a la lista; entre ellas, Maldonado–Punta del
la inauguración del ferrocarril, la línea quedó concluida. Este. A fin del Siglo XIX sólo el 45 por ciento de la red que
Los problemas de la compañía, sin embargo, no termi- establecía el plan estaba en explotación, algunas líneas
naron allí. Posteriores dificultades financieras llevaron a nunca se construirían o, por lo menos, no se lo haría según
que el Ferrocarril Central pasara a manos de la compañía el trazado previsto.
británica Central Uruguay Railway Company Limited, casi El 4 de enero de 1915 el Estado tomó a su cargo el
al mismo tiempo en que la línea ya llegaba a Durazno. Ferrocarril y Tranvía del Norte, que incluía la línea
El Ferrocarril Noroeste inauguró su primera línea en Montevideo–Barra de Santa Lucía. De esta manera se
junio de 1874 entre Salto e Itapeby; tiempo después fue crearon los Ferrocarriles y Tranvías del Estado (F.T.E.).
prolongada hasta la actual Parada María. El resto de la En 1921 llegaron, desde Estados Unidos, los dos prime-
construcción, que originalmente se había previsto que ros coches–motor movidos a vapor. Debido a que no eran
llegaría hasta Cuareim, quedó interrumpida en 1881 adecuados para las pendientes, curvas y la corta distancia a
debido a las dificultades financieras de la compañía. Por el recorrer, permanecieron fuera de servicio hasta 1929,
mismo motivo, la mayoría accionaria pasó a manos cuando sus calderas fueron sustituidas por motores a nafta.
británicas y la empresa adoptó el nombre de North Western La nacionalización de los ferrocarriles se produjo en
Uruguay Railway Company. enero de 1949, como parte de pago de deudas que Gran
En 1876 comenzó a funcionar el Ferrocarril a Higueritas Bretaña mantenía con Uruguay. Desde entonces, y hasta
(Nueva Palmira), y su explotación fue traspasada al septiembre de 1952, se mantuvieron dos administraciones
Las reformas ferroviarias en América del Sur 95

ferroviarias estatales: Ferrocarril Central, para las compa-


ñías nacionalizadas, y Ferrocarriles y Tranvías del Estado,
con sus antiguas operaciones. En 1952 se realizó la fusión
de ambas a través de la creación de la Administración de
Ferrocarriles del Estado (A.F.E.).
Las máquinas “diesel” comenzaron a incorporarse al
parque de A.F.E. hacia 1950, con la llegada de nuevas
locomotoras importadas. Pero la falta de inversiones en la
renovación de vías originó un deterioro creciente de la
infraestructura, que a su vez repercutió en el material
rodante. El Cuadro 2.66 resume la evolución de la red rodante, en ocasiones por falta de recursos y principalmente
ferroviaria en Uruguay. por falta de políticas claras destinadas a mejorar el sistema.
En 1969 sólo funcionaban 41 de las 75 locomotoras
Estado de la infraestructura y del parque móvil diesel de línea principal, 21 de las 28 de maniobras y 11 de
los 31 coches-motor, lo que motivó la reactivación de 70
Una topografía benigna, una producción agrícola y máquinas a vapor, provocando problemas operativos. En
ganadera distribuida en el territorio, la disponibilidad de 1973 solamente se encontraban en funcionamiento 21
materiales para la construcción de caminos rurales y el locomotoras de línea, 14 de maniobras y 7 coches–motor.
advenimiento del camión determinaron ventajas para el En 1976, con el objetivo de evitar la paralización de los
transporte por carretera que progresivamente fueron ferrocarriles, comenzó un plan de rehabilitación del mate-
desplazando al transporte ferroviario. Como consecuencia, rial rodante fuera de servicio y se reincorporaron a la
el sistema ferroviario uruguayo se fue deteriorando por actividad 18 locomotoras. A finales de ese año, desde el
falta de mantenimiento de la infraestructura y del material exterior ingresaron locomotoras de segunda mano.

Locomotora GE-C20 de AFE en Talleres Peñarol, Uruguay. Dario Saidman


96 RIELES CON FUTURO

La línea rápida a Rivera Melo, Río Branco, La Paloma, convocatoria a empresas interesadas en la explotación de
Punta del Este y Fray Bentos se creó en 1977, a través de la la línea Montevideo–25 de Agosto. El 8 de noviembre se
incorporación de trenes Ganz. Por falta de talleres espe- produjo un nuevo llamado, esta vez para la explotación de
cializados, cuando estos trenes empezaron a fallar fueron líneas en el interior del país. Catorce empresas se mostra-
sacados del servicio, motivo por el cual en 1982 dejó de ron interesadas en el servicio a Maldonado, pero como la
funcionar la línea a Punta del Este y luego se levantó la vía operación no se concretó, a fines de 1993 se levantaron
que conectaba el balneario con Maldonado. algunos sectores de vías y se cedieron a la intendencia de
En 1985 varias estaciones se cerraron al tráfico y se Maldonado terrenos que pertenecían al ferrocarril. Poste-
estableció un nuevo itinerario de pasajeros suprimiendo el riormente, hubo dos llamados a licitación para la línea
transporte ferroviario en las líneas Nico Perz–Melo, Duraz- Maldonado que fueron declarados desiertos.
no–Trinidad, San José/Colonia/Fray Bentos, Algorta–Fray Un servicio regular para el transporte de pasajeros volvió a
Bentos y Salto–Concordia (conexión internacional); tam- circular entre las ciudades de Tacuarembó y Rivera, desde
bién se suprimió el tren directo Montevideo– Artigas. el 11 de enero de 1993. La línea tiene 118 km de extensión, 8
Como consecuencia de la falta de material de tracción, estaciones, 12 paradas condicionales y es recorrida en tres
posteriormente se suprimieron otros servicios, dándose horas, circulando un único tren diario. La explotación está
prioridad al transporte de cargas y creando nuevos itinera- a cargo de la empresa Ferrotransporte, que le paga a A.F.E.
rios para pasajeros. En noviembre de 1987 el gobierno por la corrida de los trenes. El 3 de marzo del mismo año,
presentó el Plan Nacional de Transporte, que incluía la un tren exposición comercial compuesto por 14 coches
propuesta de destinar el ferrocarril únicamente para el Ganz Mavag comenzó a recorrer diez ciudades del país. En
desplazamiento de cargas masivas a media o larga distan- abril, hubo una nueva licitación para la explotación de los
cia, y la supresión del servicio de pasajeros desde el fin de servicios suburbanos de Montevideo, a la cual se presentó
ese año. solamente la empresa Ferrotransporte.
Entre 1988 y 1991, A.F.E. acordó con Alstom la recons- Diez nuevas locomotoras diesel se incorporaron al servi-
trucción de 15 de las 25 locomotoras que la empresa había cio a fines de 1993. La operación se realizó bajo el marco
adquirido en 1963, con la finalidad de aumentar la capaci- del “Plan Maestro para la Reactivación del Ferrocarril”,
dad de tracción de esas máquinas. puesto en práctica a principios de 1994 y que consiste en:
Desde 1990 se rehabilitaron los servicios de pasajeros, •Renovación de más de 1.500 km de vías (operación
aunque sólo para circunstancias especiales como inunda- comenzada en mayo de 1994);
ciones o fechas festivas. En octubre de 1991, se propuso la •Compra de más de 300.000 durmientes bolivianos;
reimplantación del servicio de pasajeros mediante la •Compra de un nuevo sistema de comunicaciones;
Las reformas ferroviarias en América del Sur 97

Reformas controvertidas: Trenes operando en la Estación Central Artigas de Montevideo, antes de su cierre. Dario Saidman

•Adquisición de 44 contenedores para el transporte de El 24 de diciembre de 1998 llegaron los primeros rieles,
granos; de 25 metros cada uno, de una primera partida de 12.000
•Reconstrucción de 3 locomotoras de maniobras e incor- toneladas, traídos desde Rusia como parte de pago de su
poración de equipamiento de inspección. deuda con Uruguay. El destino de estos rieles es la reno-
La red ferroviaria actual de Uruguay se expone en el vación de los tramos Queguay–Salto, Guichon–Chamber-
Cuadro 2.67. lain y Churchill–Rivera. Así comenzó la restauración de
La situación del parque móvil de A.F.E. puede observarse 300 km de vías, reduciendo el costo que representaba el
en el Cuadro 2.68. Al año 2000, las locomotoras no sólo se mantenimiento de los antiguos rieles, y posibilitando
redujeron en cantidad sino que también disminuyó el aumentar la velocidad de los trenes que era de 30 km por
porcentaje de las disponibles, respecto del año 1996 (sólo hora en 1997.
está disponible el 67,4 por ciento de las unidades). En los El último día de 1998 A.F.E. suprimió nuevamente el
vagones de carga no se produjeron mayores modificaciones servicio de pasajeros Tacuarembó–Rivera. Desde enton-
con respecto a 1996. Los coches de pasajeros, en cambio, ces, el servicio de pasajeros en Uruguay presenta una
mostraron una mejoría relativa: si bien nominalmente la distancia media recorrida cercana a los 24 km, movilizan-
cantidad en el año 2000 fue menor, aumentó la cantidad que do menos de 370.000 personas por año (Cuadro 2.69).
podía operar, logrando de esta manera que el indicador de Con respecto a la evolución del transporte de cargas
disponibilidad pasara de 42,4 a 64,6 por ciento. (Cuadro 2.70), por el contrario, en los últimos años se
observó cierta mejoría, por cuanto habiéndose mantenido
Evolución del tráfico. Situación financiera constante la distancia media recorrida, las toneladas trans-
portadas mostraron un aumento significativo pasando de
Aunque en los últimos años se mejoraron las vías en 889.000 toneladas en 1995 a 1,32 millón de toneladas en
algunas líneas y se recuperaron algunas unidades de material 2000, marcando crecimiento superior al 48 por ciento.
rodante, la situación operativa del ferrocarril no presentó
mejoras notables.
98 RIELES CON FUTURO

En cuanto a la evolución de la productividad, se observa nacional, con el fin de obtener un mejor servicio de trans-
que la carga promedio por tren registró un crecimiento porte y terminar con la recurrencia deficitaria que se tradujo
leve desde 1995, cuando apenas pasaba las 250 toneladas, en el deterioro continuo de su infraestructura.
aproximándose a las 300 durante el año 2000. En cambio, Dos factores incidieron en la reconsideración ferroviaria:
los indicadores de pasajeros tuvieron un comportamiento el aumento de la “contenedorización” en el transporte inter-
opuesto durante el mismo período, dado que el indicador nacional, que permite superar las dificultades de la ruptura
de pasajeros promedio por tren bajó de 62 en 1997 a 42 en de cargas por cambio de trocha con Brasil, y el desarrollo
el año 2000. El indicador que corresponde a los incidentes de una política forestal que permite generar grandes
–en este caso el número de descarrilamientos por tonela- volúmenes de carga, cuya localización se encuentra sobre
das–, observó una mejoría desde 1995, cuando se encon- el trazado de las vías férreas preexistentes. En 1995, el
traba en 62, a 45 durante el 2000; este progreso puede atri- gobierno uruguayo inició la desregulación de la operación
buirse a las mejoras que se realizaron en las vías, a través ferroviaria, proceso que culminó en el año 2000 con la
de los rieles traídos desde Rusia. desregulación total encomendada al Poder Ejecutivo.
Otro indicador que en el mismo período muestra una El gobierno uruguayo, en 1998, acordó con el Banco
mejora en la productividad de los servicios de transporte Mundial buscar la manera de rehabilitar la infraestructura y
de cargas es el de toneladas transportadas por empleado, desregular la operación de los ferrocarriles. El gobierno
pasando de 413 en 1995 a 788 toneladas durante el 2000. encaró entonces una concesión parcial, destinada al trans-
El servicio de transporte de cargas, como se ha podido porte de cargas forestales y únicamente en el tramo de
ver, muestra algunos progresos a través de sus indicadores Montevideo–Rivera, que llega a la frontera con Brasil. Tres
operativos, mientras que no ocurre lo mismo en el trans- empresas fueron seleccionadas para discutir con el gobierno
porte de pasajeros, el cual, además de haber reducido sus las condiciones de la concesión, pero este proyecto se para-
servicios, muestra un empeoramiento en sus indicadores. lizó por cuestiones políticas ya que el gobierno no contaba
Finalmente, el coeficiente de explotación del ferrocarril con el apoyo parlamentario necesario para llevarlo a cabo.
durante el año 2000 fue de 3,44, lo que indica que sus Los intentos de reforma, hacia el año 2000, incluían
gastos estuvieron 3,44 veces por encima de sus ingresos. distintas variantes de participación del capital privado y la
Si bien ese número es menor al obtenido en 1995 (4,53), posibilidad de separar infraestructura y operaciones,
continúa siendo elevado y motiva que el funcionamiento manteniendo el Estado la propiedad de los activos. En
del ferrocarril dependa de la capacidad del gobierno para términos conceptuales, el sistema podría tener así una o
financiar sus recurrentes déficit operativos y financieros. varias empresas operadoras funcionando en igualdad de
condiciones respecto de otros operadores ferroviarios (la
2.11.2 •Breve descripción del proceso de reforma empresa estatal no recibiría subsidios del Estado), y otra
entidad de infraestructura que sería responsable del
Desde fines de la década del ‘80 surgieron en Uruguay mantenimiento de las vías, de las obras de renovación y del
diferentes proyectos para reformar el sistema ferroviario control de la circulación. Los fondos que se asignaran
Las reformas ferroviarias en América del Sur 99

desde el erario público serían destinados sólo a la inver- ingeniería (mantenimiento y obras) a través de su Direc-
sión en infraestructura y no a cubrir déficit operativos. Por ción de Vialidad, mientras que las funciones regulatorias
su parte, la entidad de infraestructura podría disponer, recaerían en su Dirección de Transporte.
como en otras experiencias en el mundo, de fondos prove-
nientes de los peajes que deberían pagar las empresas 2.12 •Venezuela
operadoras del servicio ferroviario.
A.F.E. transporta actualmente algo más de 1,3 millón de 2.12.1 •Breve descripción del sistema ferroviario
toneladas de cargas por año, alrededor de 369.000 pasa-
jeros y recibe un subsidio anual aproximado a los 20 millo- En Venezuela, el interés por el ferrocarril surgió luego de
nes de dólares. la declaración de su independencia, como un proyecto más
Las restricciones políticas, que limitaban la posibilidad de los concernientes a la construcción de un nuevo país. Se
de una privatización o concesión integral, impulsaron al lo veía como una excelente oportunidad para intercomu-
gobierno a elegir el camino de la “separación vertical”, es nicar el vasto territorio venezolano, mediante la construc-
decir, la separación de la infraestructura de A.F.E. y su ción de las vías adecuadas a sus necesidades agrícolas y
transferencia al Ministerio de Transporte y Obras Públicas comerciales.
(M.T.O.P.); dicha cartera asignaría una parte del subsidio En 1827 se realizó en Caracas un encuentro para tratar el
que anualmente se otorgaba a A.F.E. para la rehabilitación tema de los ferrocarriles, entendiendo que el proyecto
y mantenimiento de la red. Distintos operadores, incluido resultaría atractivo a países extranjeros, que aportarían la
A.F.E., continuarían con su carácter de entidad estatal y mayor parte del capital necesario para la construcción, ya
tendrían libre acceso a la red. La reciente “Ley de Rendi- que la economía venezolana no lograba obtener los recur-
ción de Cuentas” (septiembre 2002) formalizó el traspaso sos financieros necesarios para llevarla adelante.
de la infraestructura de A.F.E. al M.T.O.P., así como los En 1854, el presidente José Tadeo Monagas lanzó un
correspondientes subsidios (cinco millones de dólares en decreto en el que apoyaba el proyecto, que culminó en
2003 y 10 millones de dólares en 2004) junto con la facul- 1856 con la firma de un contrato. Once años después se
tad de cobrar peaje a los operadores que utilicen la red. firmó en Estados Unidos un contrato definitivo, que
AFE continuará prestando servicios con un subsidio contemplaba la aprobación del proyecto. La obra estuvo a
decreciente, que desaparecería gradualmente y la obligaría cargo del ingeniero William Anderson Pile, quien consti-
a funcionar comercialmente, en competencia con even- tuyó la compañía The La Guaira and Caracas Railway Co.
tuales nuevos operadores. Ltd. El proyecto se concretó en el lapso de dos años, y fue
El M.T.O.P., a su vez, tendrá la facultad de otorgar electrificado en 1933, cuando se le incorporaron nuevas
concesiones a operadores privados para que accedan a la locomotoras. Posteriormente, fuertes aguaceros acabaron
red y puedan operar en competencia con A.F.E. y, al hacerlo con los cables que transmitían la energía eléctrica.
en su carácter de responsable de la infraestructura, tendrá En 1877 se inauguró el tren conocido como Ferrocarril
plenas facultades en la asignación de capacidad y en el Bolívar, para unir la población de Tucacas con las Minas de
ordenamiento de la circulación. Aroa; posteriormente se construyeron ramales adicionales.
Esta reforma se encuentra en la etapa de implemen- Durante el gobierno de Guzmán Blanco se realizó el tendi-
tación, que inicialmente prevé el traspaso de la infraestruc- do de las vías de uno de los ferrocarriles venezolanos más
tura al M.T.O.P. Dicho ministerio tomaría las tareas de importantes, el que cubría la ruta Caracas–La Guaira.
100 RIELES CON FUTURO

Después se construyeron otros ferrocarriles, como el que jeros en un intento por rescatar el proyecto. En este proce-
sirvió de enlace entre Caracas y Valencia, o el que en 1888 so se perdió gran parte del material rodante y muy pocos
comenzó a circular entre Valencia y Puerto Cabello; este corredores quedaron en servicio.
último con un tramo que iba desde las Trincheras a la
Entrada. En 1886 se inauguró el ramal Caracas–Petare, que Estado de la infraestructura y del parque móvil
en 1910 se prolongó hasta Santa Lucía. En 1891 se puso en
marcha la sección Caracas–Los Teques, y dos años más En 1997 Venezuela contaba con una red ferroviaria
tarde el tren llegó hasta El Consejo y luego hasta La compuesta por 434,40 km de vías no electrificadas, de las
Victoria y Valencia. El Ferrocarril Central se inauguró de cuales sólo 336,80 km se encontraban en explotación, con
manera oficial en 1894. 26 estaciones. La totalidad de la red operativa del país,
En 1891, durante el gobierno de Andueza Palacio, contando los ferrocarriles bajo administración privada,
comenzó a funcionar el tren Barquisimeto–La Luz. En alcanzaba a 846 km (Cuadro 2.72).
1889 se concretó la línea que va desde Carnero hasta Río En su stock de material rodante se encontraban 17 locomo-
Chico y El Guapo; la concesión estuvo a cargo de la toras, de las que siete se hallaban inmovilizadas, y doce
compañía The Carnero Railway and Navigation Co. Ltd. coches para el transporte de pasajeros. Para el servicio del
En 1895 partió, desde el puerto de Encontrados, el tren transporte de carga contaba con un total de 264 vagones
con destino a La Fría, pasando por El Guayabo. En 1886 se compuestos por 44 vagones cerrados, 62 de plataformas, 58
terminó de construir la línea desde la Ceiba a Motatán, con porta–contenedores, 83 tolvas, trece vagones tanque y cuatro
un tramo a Valera. En ese mismo año se tendió la línea de otros tipos; del total de vagones de carga, 185 estaban
entre Santa Bárbara y El Vigía. inmovilizados. A esta cantidad se le sumaban 61 vagones de
Durante el período 1883–1893 el ferrocarril en Venezue- propiedad de particulares.
la alcanzó su apogeo, al concretarse una cantidad impor-
tante de proyectos. Estas vías de transporte beneficiaron Evolución del tráfico. Situación financiera
tanto al comercio nacional como al internacional, porque
la red tendida hasta ese momento conectaba los puertos Durante el año 1997 se transportaron por ferrocarril
con los pueblos del interior del país. En esa época la 422.541 toneladas y 54,48 millones Toneladas–Kilómetro,
economía venezolana se basaba principalmente en la agri- alcanzando un recorrido medio de 128,93 km. En 1998, el
cultura y el comercio y el ferrocarril aparecía como el transporte de cargas alcanzó a 79,5 millones de Tonela-
medio capaz de reactivar el país, ya que el comercio hasta das–Kilómetro.
ese momento encontraba un serio obstáculo en el trans- El I.A.F.E. transporta diferentes rubros de carga a través
porte, debido al escaso tendido de la red y al mal estado de del sistema ferroviario Centro Occidental, que comprende
las vías existentes. los tramos de Puerto Cabello–Barquisimeto, Yarita-
A partir de esta breve revisión histórica, se observa que gua–Acarigua y Morón–Riecito. El Cuadro 2.73 presenta el
el tren llegó a Venezuela, como ocurrió en otras partes del detalle de los productos transportados en el año 2001, entre
mundo, para cumplir una función integradora, al facilitar los que se encuentran mercancías de importación, roca
la comunicación entre las diferentes poblaciones, y para fosfática, trigo, soya, arena y otras cargas especiales.
desempeñar un papel importante en el desarrollo económi- El producto de importación es, en la actualidad. el rubro
co del país. que reporta mayor cantidad de ingresos en la operación
Sin embargo, el proyecto ferroviario condujo a un fuerte ferroviaria. Esta actividad comprende el transporte de
endeudamiento del Estado, que en cierto momento no contenedores, bultos sueltos, trailers, etcétera, los cuales a
pudo afrontar la situación y se declaró en insuficiencia su vez contienen mercaderías de importación no naciona-
fiscal. A partir de entonces, los ferrocarriles se fueron dete- lizadas, que van desde los muelles de Puerto Cabello hasta
riorando, los concesionarios no recibían apoyo guberna- la Aduana Principal Centro Occidental, en Barquisimeto,
mental y debían afrontar en soledad la situación económi- para la realización de los trámites necesarios para su ingreso a
ca por la que atravesaba el país. El estado al que llegaron los centros de consumo del país.
hizo poco confiables a los ferrocarriles y muchas líneas La roca fosfática es la materia prima utilizada en el
dejaron de operar, perdiéndose gran parte del patrimonio Complejo Petroquímico de Morón, perteneciente a Servi-
público. El Instituto Autónomo Ferrocarriles del Estado fértil, unidad de negocios de Pequiven, para el proce-
(I.A.F.E.) pudo hacer muy poco debido a que la nacionali- samiento y obtención de productos fertilizantes que luego
zación dispuesta por el gobierno de Medina Angarita son comercializados en el mercado agroindustrial. La carga
(1941–1945) inhabilitó la participación de países extran- es transportada desde las Minas de Riecito, situadas en el
Las reformas ferroviarias en América del Sur 101

estado Falcón, hasta el Complejo Petroquímico,


situado en el estado de Carabobo. La actual
operación para este rubro es ejecutada a través
de un operador privado.
El trigo es utilizado como materia prima por
la empresa Molvenca, para la elaboración de
productos alimenticios que van a satisfacer en
su mayor parte las demandas del mercado
nacional. El transporte de trigo comienza en los
muelles de Puerto Cabello, donde se realiza la
carga de los vagones tolva, ya sea por descarga
directa del buque o por carga de los almacenes;
de allí la mercadería es llevada a Chivaco y
entregada para su procesamiento.
La soya también es utilizada como materia
prima, en este caso por la industria Coposa, para
ser transformada en productos alimenticios tales
como aceites, margarina, etcétera. Esta industria
está ubicada en Acarigua–Araure, estado Portu-
guesa, por lo cual el traslado del producto reali-
za el recorrido de mayor longitud (Puerto Cabe-
llo–Yaritagua–Acarigua). En el caso de estas dos
empresas la operación también es responsabi-
lidad de un operador privado.
La carga especial comprende el transporte de
equipos, piezas, etcétera, que por su volumen,
peso y dimensiones excede los valores promedio
de la carga que normalmente se transporta, por
lo que requiere de logística y material rodante
especiales. El I.A.F.E. ha transportado unidades
como tanques cilíndricos, torres de acero, etcé-
tera, que son llevados a los muelles de Puerto
Cabello para su exportación.
Desde 1996, los ferrocarriles no prestan servi-
cios de pasajeros debido a los trabajos de reha-
bilitación que se están realizando en las vías.
Con respecto a la situación financiera que
presentaba la empresa de ferrocarriles durante
el año 1997, se puede decir que alcanzó ingre-
sos totales de 390.087 millones de bolívares,
provenientes en su totalidad del tráfico de
cargas, mientras que sus gastos totales fueron
de 3.283.300 millones de bolívares, de los
cuales la mayor parte correspondió a gastos de explotación y Venezuela de 1999. Bajo este precedente nació el Plan
de personal, generando un déficit de 2.893.212 millones de Ferroviario Nacional, concebido dentro del marco del
bolívares. Plan Nacional de Desarrollo Regional. Este plan tiene
como objetivo el desarrollo de nuevos ejes estratégicos
2.12.2 •Breve descripción del programa de desarrollo que permitan el crecimiento armónico y equilibrado, con
la finalidad de beneficiar a las regiones menos desarro-
El desarrollo del ferrocarril es considerado como priori- lladas del país, principalmente el Eje Apure–Orinoco y su
tario por la Constitución de la República Bolivariana de conexión con los ejes Oriental y Occidental, además de
102 RIELES CON FUTURO

favorecer la descentralización y desconcentración de la Los sistemas diseñados conforman una red que abarca las
región centro norte del país. zonas pobladas y productoras del país, a fin de garantizar
El Plan Ferroviario Nacional (P.F.N.) contempla una red un transporte eficiente, tanto de carga como de pasajeros,
de aproximadamente 4.000 km para ser desarrollada enmarcado dentro del Plan de Desarrollo Regional. Además
durante veinte años, conformada por varios sistemas que se plantean conexiones binacionales (hacia Colombia y
responden a actividades económicas, políticas y sociales. Brasil) que generarán intercambios comerciales con el resto
Los objetivos de este programa son: de los países de América del Sur.
•Diversificar la utilización y aumentar la capacidad del Algunos tramos ya cuentan con estudios de factibilidad
sistema de transporte interregional en su conjunto. y trazado preliminar de ruta, realizados con el apoyo de los
•Asegurar la movilización de las cargas y de los pasa- entes regionales. Sin embargo, aún hay que llegar a los
jeros previstos en los planes de desarrollo del país. niveles de factibilidad y proyecto, para definir tanto la
•Complementar, optimizar y ampliar otros modos de longitud del trazado definitivo como el costo real de cada
transporte, tales como el carretero, el de cabotaje y el flu- uno de ellos. Es así que, tomando en cuenta los proyectos
vial, incentivando el desarrollo de sistemas intermodales. en operación, en construcción y la red ya existente, la
•Facilitar la exportación de productos no tradicionales, situación actual de los ferrocarriles en Venezuela es la que
especialmente mineros. se observa en el Cuadro 2.72.
•Estabilizar los costos del transporte y disminuir la Al momento de elaborar el presente informe, las carac-
dependencia actual del modo de transporte automotor. terísticas de los trazados ferroviarios venezolanos eran las
•Fortalecer los intercambios comerciales con el Merco- siguientes:
sur y la Comunidad Andina, mediante conexiones bina- • Sistema Ferroviario Central
cionales con Brasil y Colombia. Constituye una vía obligatoria donde los demás sistemas
El proyecto encontró justificación en la realización de confluirían para conectar a través del ferrocarril a todas las
emprendimientos productivos que demandaría este modo regiones del país potencialmente productivas en los
de transporte para cargas entre las diferentes regiones y ámbitos industrial, agropecuario y minero. Sería, también,
hacia los puertos, que no podrían ser atendidas por el modo una alternativa para la diversificación del transporte inter-
carretero. Por otra parte, el ferrocarril permitiría aliviar la regional, que asegure la movilización de cargas y de pasa-
crítica situación del sistema de transporte debida a la jeros a menor costo y de manera más eficiente.
disminución del parque automotor por su elevado costo de Este sistema incluiría los siguientes tramos:
operación, al aumento constante de las tarifas y fletes y al Tramo Caracas–Tuy Medio: está en construcción y
deterioro de la infraestructura existente por el alto costo de tendrá una longitud de 40 km. Vinculará la capital con los
su mantenimiento. Valles de Tuy, contribuyendo al desarrollo poblacional e
El P.F.N. contempla una política tendiente a fomentar la industrial de la región, que se transformará en una platafor-
participación de la ingeniería y la industria nacionales en ma logística donde confluirán los sistemas carretero y
la ejecución de los proyectos ferroviarios. Al mismo tiem- ferroviario y un nuevo aeropuerto, mejorando la movili-
po, establece una política de concesiones y/o asociaciones zación y distribución de pasajeros y de cargas. Contribuirá,
estratégicas como una alternativa viable al desarrollo de además, a la desconcentración del Área Metropolitana de
estos planes. Caracas. Este tramo constituye la primera etapa del Sistema
Las reformas ferroviarias en América del Sur 103

Ambicioso plan de desarrollo ferroviario. Importante obra en la Estación Caracas del tramo I.A.F.E.
Caracas–Tuy Medio, Venezuela.

Ferroviario Central, el que luego se enlazará con Puerto llo, aliviando el problema de congestión de la Autopista
Cabello, permitiendo la movilización de cargas entre Regional del Centro.
Oriente y Occidente, sin necesidad de pasar por Caracas. • Sistema Ferroviario Centro Sur
Se espera que la primera etapa esté en operación en el Unirá los centros industriales y agropecuarios con Ca-
año 2004. El servicio tardará 20 minutos en cubrir los 40 bruta, principal puerto del eje Orinoco–Apure. Asimismo,
km de recorrido y se estima que movilizará, aproximada- contribuirá al desarrollo regional y a la desconcentración
mente, 60.000 pasajeros por día durante los dos primeros poblacional e industrial, al ofrecer una alternativa de trans-
años; hacia el año diez de la explotación crecería a 100.000 porte tanto para la región como para la interconexión con
pasajeros diarios. El costo de este proyecto puede llegar a otras zonas del país a través del eje Orinoco–Apure.
los 2.000 millones de dólares. La construcción civil está • Sistema Ferroviario Centro Occidental
avanzada en un 70 por ciento, aunque todavía falta construir La región centro occidental del país posee grandes
el túnel denominado Tazón, de 6,76 km de longitud. potencialidades de producción agropecuaria y cuenta con
La segunda etapa contempla 185 km más, desde Cuato un sistema base de transporte ferroviario conectado a
Maracay, Valencia, hasta Puerto Cabello, paralelo a la Puerto Cabello. Mediante la ampliación de este sistema y
Autopista Regional del Centro; así se conectará con el su conexión con el eje fluvial Orinoco–Apure, se pretende
futuro ferrocarril de Puerto Cabello a Barquisimeto. convertirlo en un eslabón importante para el transporte
Tramo Tuy Medio–Puerto Cabello: con una longitud de intermodal fluvial–ferroviario de las materias primas de
180 km, este tramo se dirige hacia el desarrollo de un hidrocarburos, carbón, fosfatos, otros productos minerales
sistema multimodal de carga y pasajeros, donde confluyen y derivados, así como de las producciones de madera, agri-
los medios carretero, ferroviario y marítimo (interpuertos). cultura y ganadería procedentes de las regiones de Gua-
Enlazará las ciudades de Maracay, Valencia y Puerto Cabe- yana y de la región sur occidental de Venezuela, mejoran-
104 RIELES CON FUTURO

do la relación productiva y potenciando las capacidades de Tramo Barcelona–José–Piritu–Higuerote–Charallave: se


exportación. extenderá a lo largo de 245 km. Entre ambos tramos se
Tramo Puerto Cabello–Barquisimeto–Yaritagua–Acari- busca lograr una conexión adecuada de la costa nororiental
gua: tiene una longitud de 240 km y se encuentra operando con el centro del país.
desde 1958. No obstante, por falta de mantenimiento, tanto •Sistema Ferroviario Occidental
de sus vías como del material rodante, se ha estado deterio- Tramo La Fría–Encontrados: tendrá un recorrido de 115
rando a través de los años. Una vez finalizada su rehabili- km. Permitirá transportar carga minera, industrial, agrícola y
tación ofrecerá un buen servicio de transporte, y podrá pasajeros, de una manera eficiente y económica, además
captar mayores mercados y obtener de esta manera una de fomentar el intercambio comercial con Colombia y el
buena rentabilidad operativa. desarrollo de las poblaciones fronterizas.
Tramo Yaritagua–Acarigua–Turén: la primera parte del Tramo Encontrados–Machiques–Maracaibo–Puerto Las
tramo, descripta en el punto precedente, se completará con Américas: a través de 305 km conectará la región zuliana
una línea hasta Turén, totalizando 113 km. El sector con la región Sur del Lago y Colombia, permitiendo el
Acarigua-Turén está a punto de concluirse. transporte de carga, especialmente minera, del norte del
Tramo Morón–Tucacas–Yaracal–Riecito: tiene 97 km de estado Táchira y del Norte de Santander, en Colombia.
longitud y en la actualidad está en operación. Permite Tramo La Fría–El Vigía–La Ceiba–Barquisimeto: cons-
transportar roca fosfática desde Riecito al Complejo Petro- tituye una ruta alternativa para la movilización de mine-
químico Morón. rales en el área e incorpora al sistema ferroviario un puerto
Tramo Yacaral–Coro–Punto Fijo: con una extensión de adicional en el Sur del Lago de Maracaibo (La Ceiba) que
230 km facilitará el transporte de las cargas entre la Penín- facilitará la salida de carga al exterior. Se fortalecerá la
sula de Paraguará y el Centro Occidente, como consecuen- industria minera de Táchira, particularmente la industria
cia de las actividades resultantes de la industria petrolera y del carbón y de los fosfatos, que servirá al desarrollo
el comercio de exportación. Este ferrocarril, además, ser- potencial agrícola de la región. Este proyecto ayudará a
virá de apoyo económico a las actividades turísticas, quími- una mayor integración comercial entre Colombia y
cas y petroquímicas, papeleras, mineras, salineras, pecua- Venezuela, sirviendo como puente de salida para el carbón y
rias y agrícolas de la zona. los productos de la zona norte de Santander, en Colombia.
•Sistema Ferroviario Oriental Tramo Acarigua–Guanare–Barinas–El Piñal: construc-
Permitirá establecer vínculos de transporte masivo entre ción y operación de un sistema multimodal de 425 km de
las zonas de producción industrial de las empresas básicas transporte de carga y pasajeros, que garantice la movi-
de Guayana y un puerto de exportación, así como también lización eficiente y a bajo costo de grandes volúmenes,
la conexión de esta zona con los centros de producción tanto de productos mineros como industriales de la región.
agrícola y pecuaria del centro del país. El ferrocarril llegará a Acarigua donde se empalmará con
Tramo Guanta–Naricual: existe desde 1960, aunque por la línea Centro Occidental, teniendo acceso a un puerto de
falta de mantenimiento se fue deteriorando. Tiene 32 km aguas profundas situado en Puerto Cabello. Además contará
de longitud, pero como consecuencia de su inactividad, sus con dos ramales: el primero hacia las minas de fosfatos en
terrenos y vías han sido invadidos. Se prevé que el tramo Navay y el segundo llegará hasta Puerto Nutrias.
sirva a la región oriental, que a partir de la apertura petro- •Sistema Ferroviario Este–Oeste
lera experimenta un gran auge y requiere un transporte Tramos principales: Maturín–Anaco–Zaraza, 230 km;
apropiado para esta producción. Además, este tramo Zaraza–Calabozo, 240 km; Turén–El Baúl, 120 km y El
constituye el punto de inicio para la prolongación del Baúl–Calabozo, 100 km.
sistema hacia Guayana y los Llanos. Conexiones Binacionales Intermodales: se encuentra
Tramo Puerto Ordaz–Maturín–Araya: tendrá alrededor bajo análisis la posible creación de tramos que conecten la
de 350 km de extensión y será uno de los más importantes Red Ferroviaria Nacional con Brasil y Colombia, proyec-
del país. El proyecto se basa en la necesidad de un trans- tos que se consideran importantes para concretar la inte-
porte de carga capaz de trasladar, bajo condiciones de gración con los países de la Comunidad Andina y con el
mayor eficiencia, los productos de la explotación minera y Mercosur.
de las industrias básicas localizadas en el área de Ciudad Conexiones con Brasil (Mercosur): la ejecución de una
Guayana, debido a las dificultades, insuficiencia, inseguri- red de comunicación ferroviaria con Brasil permitirá una
dad y altos costos de las operaciones por el río Orinoco. alianza más profunda entre ambos países y el Mercosur, e
Tramo Anaco–Barcelona–Guanta: su longitud será de incluirá:
115 km.
Las reformas ferroviarias en América del Sur 105

•La integración de Venezuela a Latinoamérica. Se espera que el proyecto finalice en un período de 34


•El impulso del desarrollo fronterizo, turístico y cultural meses, una vez concretada la concesión. Por otra parte, el
entre ambos países. grupo chino Yankuang34 firmó un acuerdo con la empresa
Como medio de transporte eficiente y de bajo costo, estatal de ferrocarriles Ferrocar para mejorar 243 km de
ayudará a fortalecer los proyectos de intercambio petrolero y vías ubicadas entre Puerto Cabello, Barquisimeto, Acari-
el proyecto de interconexión eléctrica fronterizo. gua y Yaritagua.
Los posibles sitios de cruces entre Venezuela y Brasil son:
tramo Ciudad Guayana–Km.88–Luepa–Santa Elena de Plazos de ejecución del programa de desarrollo
Uarén–Boa Vista–Manaos y tramo San Fernando de Apu-
re–Puerto Ayacucho–San Fernando de Atabapo–Río Ne- Al momento de realizar este informe todavía no era posi-
gro–Coari–Manaos. ble evaluar el avance del Plan Ferroviario Nacional, dado
Conexiones con Colombia (Comunidad Andina): los posi- que existía un sólo proyecto en construcción, mientras que
bles tramos entre Venezuela y Colombia son: tramo Aca- de los restantes, en su mayoría, aún no se habían finalizado
rigua–Barinas–Guasdualito–El Piñal–Arauquita y el tramo los estudios previos. Dentro de este mismo plan se encuentra
Santo Domingo–San Antonio–Cúcuta–La Fría. un esquema que determina los Sistemas Ferroviarios de
•Tren Los Teques–Caracas Corto, Mediano y Largo Plazo, cuyo detalle se presenta a
Para participar en la construcción del ferrocarril urbano continuación:
entre Los Teques y Caracas hubo ocho grupos preclasifica- Corto Plazo
dos: Astaldi; Dragados–Constructora Dycvensa; Dycker- •Sistema Centro–Occidental
hoff-Haliva Stump–Constructora Vialpa; Ingenieros Civiles Tramos: Puerto Cabello–Barquisimeto–Yaritagua–Aca-
Asociados; Necso–Capev; Norberto Odebrecht–Vinccler; rigua (rehabilitación) y Acarigua–Tren–El Baúl.
Techint, e Impregilo. •Sistema Oriental
Los pliegos habían salido a la venta el 20 de julio de Tramos: Guanta–Naricual (recuperación) y Guanta–Bar-
2001 y los grupos tenían alrededor de dos meses para celona–Anaco–Maturín–Puerto Ordaz.
preparar y presentar sus ofertas técnicas para la etapa de •Sistema Central
construcción, valuada aproximadamente en 100 millones Tramos: Caracas–Tuy Medio y Tuy Medio–Puerto Cabello.
de dólares. Esta etapa contempla 6,3 km de la línea uno, •Sistema Occidental
que tendrá seis estaciones y una capacidad de transporte de Tramos: La Fría–Encontrados, Machiques–Maracai-
250.000 pasajeros por día. El sistema propuesto original- bo–Puerto Las Américas, Guasdualito–Santo Domingo–Ru-
mente, conocido como B.O.T. (Build Operate Transfer) bio–San Antonio–Ureña–La Fría y Acarigua–Guanare–Ba-
fue luego dividido en un contrato para la obra civil y otro rinas–Puerto Nutrias.
para la provisión de los equipos y la operación y manteni- Mediano Plazo
miento durante treinta años. Unas cuarenta compañías han •Sistema Centro Occidental
expresado su interés en la operación. El costo total del Tramos: Yacaral–Coro–Punto Fijo.
proyecto alcanzará a 300 millones de dólares. •Sistema Oriental
Cuatro consorcios presentaron ofertas: Tramos: Barcelona–José–Piritu–Higuerote–Charallave,
•El consorcio español–venezolano Necso–Entrecanales Maturín–Caño San Juan, Anaco–Zaraza–Valle de la Pas-
Cubiertas–Capev ofertó la cifra más baja, con 184 millo- cua–Carmen de Cura y Carmen de Cura–El Sombrero–Ca-
nes de dólares. labozo–San Fernando de Apure.
•Odrebrecht–Vinccler, una compañía brasileña, con 208 •Sistema Central
millones de dólares. Tramo: Caracas–Litoral Central.
•El grupo italiano Impregilo–Astaldi, con 218 millones •Sistema Occidental
de dólares. Tramos: La Fría–La Vigía–La Ceiba y Barinas–Santo
•El consorcio español Dragados y Construcciones–Dyc- Domingo.
vensa, con 320 millones de dólares. Largo Plazo
El proyecto contempla la construcción de túneles, via- •Sistema Occidental
ductos, terraplenes y la estación El Tambor. Los términos Tramos: Encontrados–Machiquea y La Ceiba–Carora–Bar-
de la concesión para operar y mantener el ferrocarril están quisimeto.
siendo elaborados por la consultora Parsons Brinkerhoff.

34 •Se trata de una empresa de China dedicada a la construcción de caminos y puentes, exploración geológica y provisión de equipos y materiales.
106 RIELES CON FUTURO

•Sistema Oriental gestión y organización; desarrollo de la política de comu-


Tramo: Carmen de Cura–San Juan de los Morros–Cagua. nicación; capacitación y promoción del personal; y desa-
El tramo con el cual comenzará el Plan de Desarrollo rrollo de las políticas sociales que promuevan el bienestar
Regional, que contempla el Proyecto del Sistema Ferro- de sus trabajadores.
viario Nacional, será el denominado Caracas–Tuy Medio. Consolidación del Plan Ferroviario Nacional: poner en
Inicialmente será un tren de cercanías y suburbano para el servicio el tramo Caracas–Cúa; ejecutar la rehabilitación de
que luego habrá que construir otra estación (podría ser en los tramos Puerto Cabello–Barquisimeto y Yaritagua– Aca-
La Riconda, Umerino o Fuente Tiuna) para los viajes rigua; promover el desarrollo de los tramos Tuy Me-
largos que en una primera etapa lleguen hasta Puerto dio–Puerto Cabello y Acarigua–El Baúl–El Calabozo; acor-
Cabello y La Encrucijada. En el futuro están previstas las dar acciones para ejecutar otros proyectos ferroviarios; y
conexiones con Caicara del Orinoco y El Sombrero. establecer el proceso de concesión de los tramos del P.F.N.
Finalizada esa primera etapa, continuará el proyecto del y prepararse como ente supervisor y regulador de la
ferrocarril hacia Puerto Cabello, La Encrucijada y, desde operación.
allí, a El Sombrero y Caicara del Orinoco. Con los recursos Ejercicio de la rectoría y regulación de la actividad
que se disponen, se estima poder finalizar hacia el año ferroviaria: elaborar la Ley de Ferrocarriles y su Regla-
2007 el proyecto del sistema de la región Central. El resto mento; elaborar el Manual de Normas y Especificaciones
de la red proyectada, es decir, las conexiones de Puerto para el diseño, construcción y operación de ferrocarriles;
Cabello a Punto Fijo, de Guanta a San Fernando de Apure dar cumplimiento a las normativas legales vigentes; ofrecer
y de La Fría a El Piñal, se piensa que podrá ser finalizada garantía del financiamiento del P.F.N.: realizar la evalua-
recién hacia el 2010 o 2012. ción económica y financiera de los proyectos; tramitar los
recursos financieros necesarios; desarrollar la estrategia
2.12.3 •Aspectos regulatorios comercial para maximizar los ingresos: definir la política
tarifaria; y definir la política y el plan de comercialización
De acuerdo con la organización política del país, la de los bienes y servicios de I.A.F.E.
autoridad ferroviaria nacional es el Instituto Autónomo de
Ferrocarriles del Estado (I.A.F.E.), que asume múltiples
funciones. En efecto, el organismo es el ente rector,
promotor y regulador de las políticas del Estado para el
desarrollo del sistema ferroviario nacional y sus cone-
xiones internacionales, con el propósito de garantizar la
prestación de los servicios. En consecuencia, el modelo
elegido para el país es el de agencia única, que asume las
distintas funciones relativas al funcionamiento del trans-
porte ferroviario, la política sectorial, la regulación y el
control.
Los objetivos estratégicos del I.A.F.E. son su propio
relanzamiento institucional, la consolidación del P.F.N., el
ejercicio de la rectoría y la regulación de los ferrocarriles
en el país, la garantía del financiamiento del plan y el ejer-
cicio comercial que permita la maximización de los ingre-
sos del I.A.F.E. Para alcanzar los objetivos mencionados,
se plantea la ejecución de las siguientes acciones:
Relanzamiento institucional: rediseño y modernización
del I.A.F.E; adecuación y actualización de los procesos
administrativos; elaboración de la política de evaluación y
capacitación pertinentes; definición de los requerimientos
y decisiones en materia de tecnología; desarrollo e imple-
mentación de las relaciones institucionales con otros
actores sociales y políticos del Estado; promoción y
difusión del P.F.N; establecimiento de los sistemas de
Reformas ferroviarias
en el mundo Capítulo 3
109

3. Reformas ferroviarias en el mundo

3.1 •Presentación

En este capítulo se presentan algunos casos selecciona- destacar que en Australia los gobiernos estatales mantie-
dos entre las reformas ferroviarias realizadas en distintas nen una gran influencia en las decisiones de inversión.
regiones del mundo: En Nueva Zelandia, en cambio, se realizó una poderosa
•Asia y Oceanía: incluye las reformas en Australia, privatización de orden monopólico, donde la propiedad de
Nueva Zelandia y Japón. activos e infraestructura es privada y el gobierno arrienda
•Europa Occidental: se presenta el caso paradigmático las tierras, que son de su propiedad. El esquema de acceso
de la reforma británica, a la que se adicionan los casos de en este país se caracteriza por ser verticalmente integrado
Suecia y Alemania y las Directivas para el desarrollo ferro- y las decisiones de inversión son particularmente tomadas
viario en la Unión Europea. por el sector privado.
•Europa Central y Oriental: debido a que todos los países En Japón, las privatizaciones resultaron exitosas y per-
de la región están experimentando la reforma de sus ferro- manecen en constante supervisión por parte del gobierno.
carriles casi con simultaneidad, se han seleccionado tres de En este país también se mantiene un régimen de integra-
ellos. ción vertical y es el Estado quien tiene mayor influencia en
•América del Norte: Canadá, Estados Unidos y México. las decisiones de inversión.

3.2 •Asia y Oceanía 3.2.1 •Australia

En esta sección se presentan los casos de Australia, Es un país federal de 7.682.300 kilómetros cuadrados de
Nueva Zelandia y Japón, países en los que el proceso de superficie, dividido en seis estados que conforman la
reformas y privatizaciones en la industria ferroviaria se Confederación de Australia (Commonwealth of Australia)
desarrolló en la década de los ‘90. y cuenta con 19 millones de habitantes, que en su mayoría
Antes de ingresar al análisis de cada caso, es conve- viven en las cercanías de las costas este, sur y oeste.
niente advertir que la estructura que se adoptó para cada Debido a las distancias, el transporte ferroviario de pasa-
tipo de reforma está intrínsecamente relacionada con las jeros se limita a las grandes ciudades, cediendo así el liderazgo
características geopolíticas y económicas de cada uno de al transporte ferroviario de carga, que traslada principal-
los países. Así, en el caso de Australia, la reforma ferro- mente carbón, mineral de hierro, productos agropecuarios,
viaria descentralizada y con mayor preponderancia en el cemento y madera.
transporte de carga es reflejo de un país federal extenso, En este país el desarrollo de los ferrocarriles sucedió
con autoridades locales poderosas y núcleos de concen- entre 1860 y 1890, y hasta principios de 1900 el sistema
tración económica y demográfica separados por vacíos fue de operación y propiedad privadas. Posteriormente,
territoriales. En el caso de Japón que, en relación, tiene un como esas empresas no pudieron cumplir con sus compro-
territorio pequeño y una gran cantidad de población misos financieros, los gobiernos asumieron el control de
concentrada en las principales ciudades, el liderazgo en el este sistema de transporte. Para ello crearon una estructura
transporte es ejercido por el servicio de pasajeros; el servi- de monopolios públicos integrados vertical y horizontal-
cio de cargas, al ser único, no presenta competencia dentro mente, adquiriendo así la capacidad de operar sin competi-
del modo terrestre. Nueva Zelandia es un país más peque- dores potenciales dentro de sus propias jurisdicciones.
ño, conformado por islas y que no está densamente pobla- En 1970, el gobierno de la Confederación de Australia
do; es por eso que también presenta, como Japón, limita- trató de unificar los dispares sistemas ferroviarios de cada
ciones geográficas para la instalación de una competencia estado, ofreciendo comprarlos; pero sólo Tasmania y
intramodal. Estas características han impulsado allí el South Australia aceptaron, formando en 1973 la Australian
desarrollo de un esquema de fuerte competencia inter- National Railways Commission.
modal (naviera y vial). Debido a la presencia de varios problemas que afectaban a
En términos generales, se observa que en la economía de la industria ferroviaria, en 1991 el Industry Commission’s
Australia conviven las privatizaciones con transforma- Report estableció las bases para efectuar una reforma de la
ciones de empresas que se mantienen en propiedad del actividad. Entre los principales problemas se menciona-
Estado. Sus reformas no fueron uniformes para todos los ban: la fijación de precios monopólicos en los servicios; la
estados, por lo cual los regímenes de acceso e integración a excesiva intervención de los gobiernos; la falta de unifor-
la infraestructura ferroviaria son mixtos. Pero hay que midad en los requerimientos de seguridad del transporte; la
110 RIELES CON FUTURO

fragmentación de las redes, lo cual dificultaba la coordi- Las inversiones en infraestructura ferroviaria suelen ser
nación; las restricciones en la competencia de los merca- realizadas por los gobiernos estatales; las inversiones priva-
dos de carga y, finalmente, los bajos niveles de inversión das en infraestructura y vías férreas son escasas. Los opera-
en el sector. dores de trenes privados, en general, no compran equipos
nuevos ya que acostumbran alquilar; por su parte, los
Las reformas dueños de estas locomotoras y equipos se dedican más a
reacondicionar los vagones y equipos ya existentes antes
La década de los ‘90 fue testigo de reformas estructurales que a realizar inversiones en nuevas máquinas.
importantes, incluyendo la privatización del sistema ferro-
viario. Las reformas se dirigieron principalmente a la Impacto de las reformas
armonización de los regímenes regulatorios (incluyendo el
acceso abierto) y a la estandarización de enlaces de infra- Australia cuenta actualmente con un sistema ferroviario
estructura, clave para proporcionar ganancias en eficiencia de 43.000 km de extensión, que ocupa a alrededor de
y rentabilidad. De todas maneras, estas reformas tomaron 36.500 trabajadores. Entre 1990 y 1997 el tráfico de carga
muy variadas direcciones en los distintos estados; algunos aumentó un 28 por ciento (68.000 millones Toneladas–Ki-
de ellos mantuvieron una integración vertical y otros fueron lómetro) y su rentabilidad creció un 18 por ciento. La
desarrollando lentamente regímenes de acceso abierto. actividad de los trenes de carga es ahora rentable y sus
Entre las principales reformas se registraron las siguien- déficit se han reducido. Las reestructuraciones y privatiza-
tes: transformación de las empresas ferroviarias del Estado ciones lograron reducir costos y ampliar la productividad
en corporaciones; predefinición de condiciones de provi- del trabajo y del capital. La introducción de accesos abier-
sión, funcionamiento y tarifas; eliminación de restricciones y tos en determinadas redes trajo mayor competencia y
regulaciones del tráfico sobre los ferrocarriles (salvo las reducción de tasas y costos.
que regulaban determinados bienes); apertura del acceso de
nuevos operadores a la infraestructura, con negociación de Temas de debate
tarifas y condiciones, etcétera. De esta manera, la política
del gobierno, tanto a nivel del país como de los estados, se No obstante los avances mencionados en el párrafo
basó en incrementar el papel del sector privado a través de precedente, una serie de cuestiones continúa alimentando
las privatizaciones y de los accesos abiertos. Tras las privati- el análisis de los expertos australianos en el tema. Entre
zaciones ferroviarias realizadas en Tasmania y South otros problemas, se pueden citar la necesidad de reducir
Australia, los estados de West Australia y Victoria están barreras de entrada, a través de regímenes más sencillos,
también en proceso de privatizar sus servicios de carga. uniformes y seguros; la variación que existe entre los
Con respecto a las regulaciones de seguridad y a las regímenes y el proceso de acreditación, con los requisitos
normas de operación, el aspecto más relevante fue el que exigen los diferentes estados; la falta de transparencia
acuerdo del Australian Transport Council (A.T.C.), en e independencia en la administración de acceso de terceras
1993, donde se propuso desarrollar un convenio intergu- partes en donde existen operadores verticalmente integra-
bernamental para regular la seguridad ferroviaria nacional dos; la escasa disposición del sector privado para realizar
según principios comunes, así como también lograr opera- nuevas inversiones y la poca competencia que se percibe
ciones interestatales seguras y eficaces. en el corredor Norte–Sur.
Con el fin de establecer una política de competencia
nacional, en 1995 se creó el Régimen Nacional de Accesos, 3.2.2 •Nueva Zelandia
con la adhesión de los estados de North South Wales
(N.S.W.), Queensland (Qld.) y Western Australia (W.A.). Es un país que se encuentra dividido en dos islas (Norte
El National Competition Council (N.C.C.) realiza el arbi- y Sur), que junto con otras pequeñas islas que lo confor-
traje y negociación de los términos de acceso y fija las tari- man, ocupa un territorio de 270.534 kilómetros cuadrados
fas. Si las negociaciones fallan, se puede pasar a un arbitraje y tiene alrededor de cuatro millones de habitantes.
privado o bien a la Australian Competition and Consumer Su red ferroviaria original data de principios de 1870.
Commission (A.C.C.C.). Durante los siguientes 75 años el Departamento de Ferro-
La Australian Rail Track Corporation (A.R.T.C.) publica carriles (The Railways Department) controló todas las
las condiciones de acceso a su infraestructura (red interes- operaciones de transporte de carga y de pasajeros. En 1962
tatal de South Australia y arrendamiento de red interestatal comenzó a operar un tren (Interisland Ferry) que comuni-
en Victoria), así como también los precios de referencias. caba las islas del norte y del sur; en 1982 esta empresa se
Reformas ferroviarias en el mundo 111

unió al Departamento de Ferrocarriles y formaron la De esta manera, el sistema ferroviario de Nueva Zelandia
compañía estatal New Zealand Railways Corporation. se caracteriza por un esquema de acceso verticalmente inte-
grado, un marco regulatorio de precios libres y la existencia
Las reformas de operadores de servicio privados, con poder monopólico
y propiedad sobre la infraestructura y las redes, mientras
En 1983 comenzó la desregulación de la industria del que las tierras son del Estado. En tanto, los gobiernos
transporte terrestre. Pero con la intención de proteger de la regionales aún subsidian los servicios de transporte de
competencia a los ferrocarriles estatales, se introdujeron pasajeros de Auckland y Wellington.
distintas restricciones: en la longitud del recorrido de los En relación con el control del acceso a la infraestructura,
servicios, en el número de licencias otorgadas, etcétera. De éste está definido a través de un leasing entre Tranz Rail y
esta forma se fueron aplicando barreras de entrada signifi- la N.Z.R.C. La iniciativa implementada por el Estado
cativas para la industria; los empresarios que aspiraban consiste en que si los tráficos de carga y de pasajeros están
incorporarse a la actividad no sólo debían demostrar la por debajo de un cierto nivel mínimo, el gobierno permi-
necesidad y conveniencia del servicio que deseaban prestar, tirá a otros operadores acceder a la infraestructura. Pero si
sino que también debían asegurar que su ingreso al sector Tranz Rail alcanza a cubrir dicho nivel mínimo con sus
no generaría desventajas a los operadores ya existentes. operaciones de carga, entonces el acceso a las vías férreas
Este sistema ocasionó grandes ineficiencias operativas no será abierto a nuevos operadores.
que perjudicaron sobre todo a las compañías prestatarias de En Nueva Zelandia no existe una autoridad o ente regu-
servicios de transporte ferroviario de carga, que eran las lador para la industria ferroviaria. De haber disputas y
más protegidas por el Estado. Por otro lado, la New Zealand conflictos entre las partes, se pueden resolver ante las
Railways Corporation fue incorporada como compañía de autoridades nacionales de defensa de la competencia o
responsabilidad limitada en el año 1983. Pero la íntima ante la Comisión de Comercio del país.
relación existente entre la empresa y los allegados al gobierno Con respecto a las decisiones de inversión, éstas corres-
influyó negativamente en su administración, perjudicando ponden al ámbito privado ya que son realizadas por las
la toma de decisiones, las inversiones y los niveles de compañías.
eficiencia que se esperaban alcanzar tras la reforma.
A raíz de estas circunstancias, en 1990 comenzó la Impacto de las reformas
reestructuración de New Zealand Railways Corporation,
dividiéndola en New Zealand Rail Limited (N.Z.R.L.), que Nueva Zelandia cuenta con un sistema de ferrocarriles
operaría servicios de transporte ferroviario de carga, servi- que opera una red de 4.000 km de vías y ocupa alrededor
cios de pasajeros y servicios de interconexión entre las de 4.600 trabajadores. Por otro lado, el volumen de carga
islas, y New Zealand Railways Corporation (N.Z.R.C.), transportada alcanza niveles cercanos a los 4.100 millones
que tendría los derechos de propiedad y la responsabilidad de toneladas kilómetro, y el número de pasajeros kilómetro
de la administración de la deuda contraída por los ferroca- ronda los 470 millones al año.
rriles en la década del ‘80. De esta manera, se fue haciendo Desde la implementación de las reformas y la privati-
evidente que las razones por las que se requería una nueva zación, los ferrocarriles de Nueva Zelandia han registrado
reforma se relacionaban con la necesidad de reducción de incrementos significativos en sus niveles de ganancias,
los déficit del monopolio ejercido por New Zealand Rail, pasando de 54 millones de dólares neocelandeses en el año
así como también de los altos subsidios que el Estado 1993 a 105 millones en 1995.
venía otorgando y, por supuesto, con la pretensión de Por otro lado también se han logrado grandes avances en
lograr una industria más eficiente. la productividad y en la performance de la industria, algo
En 1990 el gobierno transfirió todas sus vías y activos que se ve reflejado en la diversificación de los servicios
ferroviarios a New Zealand Rail, pero mantuvo la que brinda. De esta forma, Tranz Rail realiza las siguientes
propiedad sobre las tierras en las que se situaban esos prestaciones: Tranz Link, que maneja todas las operaciones
activos, para luego arrendárselas a la compañía. Tres años de transporte de carga; Tranz Scenic que opera servicios de
más tarde, en julio de 1993, la New Zealand Rail vendió pasajeros de larga distancia; Tranz Metro, brinda servicios
sus acciones, en una competencia ganada por precios, a un de conexión entre Wellington y Auckland; The Interis-
holding estadounidense-neocelandés que actualmente lander, que opera ferrocarriles interisleños; Operations, que
opera con el nombre de Tranz Rail. La adquisición se realizó administra la infraestructura, y Corporate Office, que es
por un valor de 328,3 millones de dólares neocelandeses responsable del planeamiento, la seguridad, el control del
en efectivo, que incluía el arrendamiento de las tierras. personal y los servicios financieros y corporativos.
112 RIELES CON FUTURO

Temas de debate Las reformas

Transporte de carga: frente a la caída importante en el La necesidad de una reforma se basó principalmente en
volumen de carga transportada que se viene registrando la decisión de recortar el enorme déficit ocasionado por la
desde el inicio del proceso regulatorio, hay coincidencias actividad de la Japan National Railways (J.N.R.), que
en que se deben crear incentivos para revertir esa tenden- hacia mediados de los años ‘80 habían conducido a los
cia. Es por eso que Tranz Rail está tratando de vender los ferrocarriles japoneses hacia la bancarrota. La antigua
servicios de pasajeros de larga distancia (Tranz Scenic) a J.N.R., entidad pública sin criterios comerciales, no pudo
West Coast Railway (compañía privada que opera trenes responder apropiadamente a los cambios ni al formidable
de pasajeros en Victoria, Australia), para así poder dedi- crecimiento del sector industrial del país.
carse exclusivamente al rubro cargas. No obstante, como En 1987 la empresa fue a licitación, dividida de la
Tranz Rail conoce el beneficio financiero de los servicios siguiente forma: seis servicios de pasajeros organizados por
de pasajeros de larga distancia cuando son operados por zonas geográficas; un servicio de cargas; una empresa desti-
especialistas, decidió retener una participación en la nueva nada a explotar el llamado “Tren Bala” y una organización
compañía holding que se formará. Pero Tranz Rail no creada para prestar otros servicios que brindaba la J.N.R.
jugará un rol activo en el gerenciamiento; sólo supervisará Para 1990, tanto las seis líneas de pasajeros como la de
los aspectos operativos de acceso a las vías. carga pasaron a ser de explotación privada.
Problemas de seguridad: en la compañía Tranz Rail, El gobierno aseguró que las reformas tendrían éxito en el
desde 1993, más de quince personas han fallecido en su corto plazo, a través de medidas tomadas justo antes de la
lugar de trabajo. A raíz de esos hechos, el sindicato gremial privatización, como por ejemplo el abandono de líneas
se ha esforzado por conseguir un cambio en la legislación, locales no rentables, la reducción del exceso de traba-
que establece que Tranz Rail solamente tiene que aplicar jadores y la transferencia de las deudas, en el largo plazo,
medidas de seguridad que tengan un “costo razonable”. al J.N.R. Settlement Corporation (J.N.R.S.C.).
Posición monopólica: este es un tema de debate que Japón eligió una estructura regulatoria de tipo yardstick
concierne al mercado ferroviario de Nueva Zelandia. Los (o regulación por comparación) que implica que el regu-
últimos intentos de ventas de servicios que está realizando lador compara empresas similares entre sí para inferir un
Tranz Rail podrían significar el principio de la frag- nivel de costos alcanzable para la compañía. El regulador
mentación de la red ferroviaria. Por otro lado, se ha obser- puede forzar a la competencia entre firmas, dado que si
vado que el gobierno ostentaba un amplio margen de una reduce costos y la otra no, la primera obtendrá resulta-
maniobra para negociar la vuelta de la infraestructura dos positivos y la segunda negativos. Esto motiva las
ferroviaria (es decir, los edificios, vías, señalización, gas- mejoras costo–efectivas y penaliza a las empresas reza-
tos en electricidad, etcétera) a la propiedad pública. gadas. De esta manera se busca principalmente la compa-
ración de servicios, ya que es el mismo gobierno el que
3.2.3 •Japón regula las tarifas.
En los servicios de carga la competencia intramodal no
Es un pequeño país mayoritariamente montañoso, que existe, ya que la línea carguera es única.
cuenta con una superficie de 377.750 kilómetros cuadra- Con respecto a los cargos de acceso, éstos se negocian
dos y una población de 125 millones de habitantes, directamente entre el operador y el titular de la infraestruc-
concentrados en su mayoría a lo largo de las costas del tura, sobre la base de los avoidable costs (costos evitables) y
Pacífico. Por estas características, el liderazgo lo ejerce el bajo la supervisión del gobierno. La filosofía del just in
transporte ferroviario de pasajeros, por sobre el de carga. time (J.I.T.) también se aplica en estas áreas, ya que se
Las principales líneas ferroviarias se nacionalizaron en plantea un objetivo básico para las empresas, que es el de
1907 y en 1987 se reorganizaron y transfirieron al sector eliminar los costos que sean evitables. Así, en terminología
privado. A principios de la década de 1990 Japón tenía J.I.T., costo evitable sería cualquier cosa que implicara una
alrededor de 27.450 km de vías, de los cuales alrededor del mínima cantidad de equipo, materiales, espacio, piezas o
55 por ciento estaba electrificado. La construcción de una
nueva red de ferrocarril de alta velocidad, con
una longitud de 7.000 km y con posibilida-
des de alcanzar una velocidad de hasta
500 km por hora, está destinada a
unir las ciudades principales.
Reformas ferroviarias en el mundo 113

mano de obra que no fueran esenciales para agregar valor a 1998 la ley exigió a J.R. Freight que compartiera parte de
un producto. esos pasivos, por lo que se le responsabilizó del pago de
Comúnmente, la titularidad de la infraestructura es de 13.100 millones de yenes, que han de tener un impacto
los ferrocarriles de pasajeros. Asimismo, las decisiones de significativo en las ganancias de la compañía. De todas
inversión corresponden al ámbito público, es decir que son maneras, la ley permite a J.R. Freight obtener un préstamo
tomadas por el Estado. libre de intereses para cubrir esos costos.
Otras características generales que presentan los ferro- Mayor privatización: la intención del Ministerio de
carriles japoneses son la integración vertical, el uso de las Transporte es alcanzar una privatización completa de todas
concesiones y la separación horizontal estructurada sobre las compañías de J.R. Freight. Esta será la última meta del
base geográfica. proceso de reformas iniciado en 1987 por Japón.

Impacto de las reformas 3.3 •Europa Occidental

Japón cuenta actualmente con una red ferroviaria de 3.3.1 •Gran Bretaña1
alrededor de 30.000 km de vías y ocupa a 10.600 traba-
jadores. El número de pasajeros kilómetro ronda los Si bien el gobierno británico recién tomó las principales
395.000 millones al año. medidas para la reforma ferroviaria en 1993, el proceso de
Los negocios ferroviarios, en general, tras las reformas cambios había comenzado paulatinamente una década
se han desarrollado mejor de lo que se esperaba. El volu- antes, fundamentado en que los problemas de sus ferroca-
men de carga transportado por J.R. Freight ha registrado rriles eran de larga data.
incrementos significativos, situándose en alrededor de Años después de la nacionalización de 1948, las dificul-
25.000 millones de toneladas kilómetro. Por supuesto que tades financieras de British Rail (B.R.), obligaron a las
el “business boom” japonés contribuyó al buen desempeño; autoridades a llevar a cabo una cantidad de recortes que
pero tal recuperación en el transporte de carga superó todas provocaron que la red se redujera en un 30 por ciento, las
las expectativas. Por otro lado, es evidente que este incre- estaciones y depósitos de cargas en un 70 por ciento y que
mento en el volumen transportado impulsó el logro de se concretara la discontinuidad de una cantidad importante
mejores beneficios para J.R Freight. de servicios. Estos ferrocarriles estaban organizados en
La confianza de los usuarios de los servicios de trans- líneas que cubrían un conjunto de regiones geográficas que
porte por tren es tradicionalmente alta en Japón. La reorga- funcionaban bajo el control de British Railways Board, y
nización les dio a las compañías una oportunidad para su orientación estratégica era hacia la producción. Tam-
explotar al máximo sus potencialidades de management. bién el gobierno había empezado a reducir selectivamente
La revitalización corporativa, más el apoyo dado por el los subsidios, y tanto en InterCity como en los servicios de
auge de los negocios, estimularon tanto el crecimiento del carga los había suprimido en su totalidad.
sector como el de los volúmenes transportados anualmente. El principal cambio de los años ‘80 fue que B.R. adoptó
una orientación netamente comercial para su explotación.
Temas de debate En 1982 se introdujeron cinco sectores de negocios en los
que se dividió la operación comercial, y se comenzó a
Atascamiento: el éxito que hasta el momento exhiben las debilitar la organización regional que primaba desde antes
reformas no impide que persistan algunos problemas o que de la nacionalización. Este proceso culminaría en 1992 con
se hayan generado nuevos. Al momento de elaborar el la transferencia de todos los activos, incluida la infra-
presente trabajo, había preocupación por una cierta dificul- estructura, a unidades de negocio basadas en las reglas del
tad para operar trenes de carga. El origen de esa cuestión mercado. De esta manera se reestructuró la compañía para
era la falta de capacidad de vía causada por un incremento proceder a su posterior privatización, en unidades de
en el número de pasajeros de los servicios de corta distan- operación integradas verticalmente con responsabilidad
cia, que son suministrados por J.R. Freight. sobre la parte de la infraestructura de la que eran princi-
Deudas: las deudas del pasado siguen siendo un problema pales usuarios.
espinoso. Con la intención de facilitar las privatizaciones, el En 1986 se redefinió la Obligación de Servicio Público,
Estado se comprometió a aislar los pasivos históricos de la excluyendo a InterCity, a la par que se establecieron tasas
transacción comercial y los transfirió a J.N.R.S.C.. Pero en de retorno para este negocio y también para British Rail.

1 •Esta sección se basa en los siguientes documentos: I.D.I.E.D. (1999), E.C.M.T. (2001), Preston, J. (2002) y Affuso, L. (2000).
114 RIELES CON FUTURO

En todo el período previo a la privatización la posición tráfico internacional, y la Rail Express System, que opera-
competitiva de B.R. sufrió una caída permanente; en mate- ba los servicios de correos (Royal Mail).
ria de cargas, por ejemplo, su participación en el mercado •El mantenimiento de la infraestructura y los servicios
se redujo desde un 42 por ciento en 1952 a sólo el 6,5 por de renovación de vías, que también se ofrecieron en forma
ciento en 1993, cayendo más allá del promedio europeo desintegrada entre veinte oferentes.
que por entonces llegaba al 15 por ciento de las cargas En 1994, la industria ferroviaria se dividió en alrededor
entre todos los modos. Desde el punto de vista financiero de cien compañías de propiedad privada. Los servicios de
B.R. mantuvo pérdidas operativas, lo cual la obligó a pasajeros fueron concedidos a veinticinco compañías ope-
continuar recibiendo subsidios, aunque éstos fueron dismi- radoras. El gobierno buscaba de esta forma asegurar la
nuyendo con el tiempo. Dichas pérdidas abarcaban distin- competencia en la provisión de los servicios junto con
tos segmentos de negocios, como el transporte interna- niveles óptimos de inversión en infraestructura. Es que la
cional, los contenedores, el correo y la pequeña paquetería. provisión descentralizada de infraestructura podría no ser
La reforma británica de 1993 consistió, esencialmente, óptima si las empresas licenciatarias no contaran con
en la desintegración vertical de la industria ferroviaria, capacidad de reinversión en las áreas respectivas. Adicio-
introduciendo competencia en la provisión de servicios (de nalmente, la presencia de una autoridad nacional en infra-
transporte y de mantenimiento de la infraestructura) y de estructura aseguraba el funcionamiento coordinado de los
material rodante, a la vez que mantenía como monopolio la estándares de seguridad y de los procedimientos, funda-
provisión de infraestructura. Los objetivos de la ley de mentalmente el relativo al manejo coordinado de los hora-
1993 consistían en generar un servicio ferroviario de mejor rios del conjunto de la red.
calidad y eficiencia, introduciendo mayor competencia, Los servicios de carga virtualmente quedaron en manos
incrementando las inversiones del sector privado y mejo- de una única empresa. Mientras Trainload Freight se ven-
rando su gerenciamiento. dió al propio management de la compañía, las otras cinco
La opción elegida significaba rechazar otras alternativas empresas fueron vendidas al mismo consorcio, English,
posibles, como la privatización integrada de British Rail Welsh and Scottish Railways Holding Ltd. (E.W.S.), que a
como una entidad subsidiada, la privatización integrada en mediados del año 1997 concentraba el 80 por ciento de las
forma de monopolios por área geográfica de los princi- cargas domésticas del ferrocarril. Por su parte, Trainload
pales corredores ferroviarios, o la privatización integrada Freight domina en el “nicho” del transporte de contene-
por unidades de negocio (el remanente de B.R., InterCity, dores. De esta manera las cuatro compañías de mayor
Network SouthEast, Regional Railways y cargas). tamaño (incluyendo las tres firmas en que se había dividi-
do Trainload Freight antes de la privatización) y Rail
Las reformas y la nueva estructura de la industria Express Systems (transportadora de correo), fueron vendi-
das a un solo operador. Railfreight Distribution es la única
Antes de la concesión a manos privadas y mediante la empresa que opera corrientemente a través del túnel bajo
Railways Act, se reformó radicalmente la estructura del el Canal de la Mancha.
ferrocarril. La nueva organización incluyó: Aunque se aseguró el acceso irrestricto para el tráfico de
•La separación vertical entre la propiedad y la operación cargas, en la práctica los únicos servicios domésticos dife-
de la infraestructura (vías férreas, estaciones, sistema de rentes a los prestados por E.W.S. y Trainload Freight han
señales, oferta de electricidad para ferrocarriles y manage- sido operados por cuenta propia de la empresa National
ment del horario) de la operación del servicio de trenes, Power and Direct Rail Services, una subsidiaria de British
para evitar las distorsiones competitivas que aparecen Nuclear Fuels Limited. La empresa E.W.S. ha propuesto
cuando un operador dominante de la red compite también adquirir, también, esta porción del negocio.
en la subsiguiente etapa del negocio.
•Que la infraestructura (vías férreas, equipos de energía Competencia, accesos y tarifas
eléctrica, sistema de señales, estaciones, oficinas de con-
trol y manejo del cronograma horario) quedara en manos Dada la posición monopólica de Railtrack, se le fijó la
de Railtrack, empresa de propiedad del Estado. En tanto, el tasa de retorno en un 5,6 por ciento para el primer año y en
negocio de la operación de los servicios de carga se dividió un 8 por ciento para los años subsiguientes. Las tarifas de
en seis partes: tres compañías encargadas del transporte de los operadores de servicio también se regularon, ya que se
carga doméstico; la Trainload Freight, que principalmente optó por limitar los aumentos mediante la adopción del
concentraba el flujo de contenedores de los puertos de sistema price-cap. De esta forma, durante un período de
aguas profundas; la Railfreight Distribution, que incluía el tres años a partir de 1996, el límite para incrementar las
Reformas ferroviarias en el mundo 115

de retorno relativamente elevadas para Railtrack ha provo-


cado que las tarifas que los usuarios deben afrontar resul-
ten sensiblemente más altas comparadas con las que ante-
riormente cobraba British Rail. Algunas estimaciones las
ubican en un 50 por ciento más arriba.
La introducción de competencia en los servicios implica
dos cuestiones regulatorias, una de índole técnico organi-
zacional y otra económica. La primera se relaciona con la
necesidad de establecer el funcionamiento coordinado de
los tiempos y horarios de uso de la red, de modo de mini-
mizar problemas de congestión o sub-utilización de
tramos; también se necesita fijar lineamientos para lograr
la transparencia y fluidez de información para los usuarios
respecto de los servicios alternativos que ofrecen otros
operadores. La cuestión económica fundamental es la
determinación de la tarifa de acceso de los proveedores de
servicios a la red ferroviaria y a la infraestructura, así
como también la modalidad adoptada para penalizar los
retrasos producidos, tanto por los operadores como por el
propietario de la red.
El ente regulador Rail Regulator, creado por la Rail Act,
estableció sus objetivos en esta ley: proteger los intereses
de los usuarios, promover el uso de la red ferroviaria,
introducir mayor competencia, prevenir el abuso del poder
de mercado, etcétera. Entre las funciones principales del
ente regulador figuran las de otorgar licencias en el ámbito
de la infraestructura ferroviaria, de los operadores de
servicios de carga y de los de pasajeros; aprobar las rela-
ciones contractuales entre Railtrack y los operadores de
trenes, y controlar que los cargos de acceso a la red de
Railtrack no sean excesivos, ni discriminatorios.
El Rail Regulator dedicó un gran esfuerzo a reglamentar
las relaciones entre Railtrack y los operadores de los servi-
George Stephenson (1781–1848), “el padre de los ferrocarriles”, cios, exigiendo en un principio que todos los contratos
genio audaz y visionario, puso en marcha el primer
entre los operadores y la proveedora de la red fueran
emprendimiento ferroviario comercial.
fiscalizados y aprobados previamente por el regulador. Los
acuerdos de acceso son contratos bilaterales donde se esta-
tarifas era la variación del índice de precios, y para los blecen, por ejemplo, las bases sobre las cuales los opera-
cuatro años siguientes se le agregaba un componente X dores de trenes y Railtrack desarrollan el cronograma
igual a (-1), de modo de capturar para el usuario parte de horario o realizan cambios en la red que pueden afectar al
las ganancias de productividad de las empresas. También resto de los operadores.
se estableció que las tarifas podían elevarse en caso de El regulador aceptó el cambio acordado entre E.W.S. y
realizarse acuerdos de programas de inversión que mejo- Railtrack respecto de la estructura de tarifas de acceso a la
raran la calidad del servicio. Asimismo, quedó limitada la infraestructura procurando un esquema único más simple.
posibilidad de hacer subsidios cruzados entre tarifas. Se resumió en un solo acuerdo lo que antes se especificaba
El sistema price-cap, elegido para regular las tarifas, para cada flujo, estableciendo una tarifa de doble tramo.
induce a las empresas prestadoras del servicio a mejorar la Esa tarifa está compuesta por un cargo fijo, equivalente
tasa de utilización de cada tren. De esta forma se mejoran aproximadamente a tres cuartos de la tarifa de acceso total
los beneficios, más de lo que se lograría agregando nuevos que regularmente E.W.S. pagaba a Railtrack, y un pequeño
servicios de trenes, lo cual implicaría pagarle a Railtrack la cargo variable en función de las toneladas transportadas,
tarifa de acceso a ellos. Por otra parte, la fijación de tasas con el fin de estimular el uso por parte de los operadores.
116 RIELES CON FUTURO

El acuerdo original regía entre 1995 y el 2000 y el regu- presión competitiva que el transporte carretero ejerce
lador lo aceptó, pero a condición de monitorear que E.W.S. sobre el ferrocarril, los operadores de servicios no están en
no estableciera diferencias en el tratamiento de sus clientes condiciones de afrontar cánones por acceso a la red dema-
cautivos respecto de los otros. Para hacer operativo el siado elevados. Las cargas deberán pagar una tarifa de uso
monitoreo, E.W.S. debe publicar los precios que carga a de la red que cubra, al menos, el desgaste de las vías. Sin
sus distintos clientes. embargo, esos costos deberán reducirse ya que el gobierno
El ente regulador debe reconsiderar cómo será la estruc- ha expresado su voluntad de subsidiar las tarifas de acceso
tura de los cánones que regirán en un nuevo período de seis a la red si es que se comprueban beneficios medioambien-
años. El objetivo del regulador es reformar la estructura tales, como sería la transferencia de cargas desde el trans-
anterior, a los efectos de mejorar los incentivos de Rail- porte automotor al ferrocarril.
track, pero el problema es cómo hacerlo sin afectar el servicio
de pasajeros; en otras palabras, el regulador debe encontrar Impacto de las reformas
la forma de alcanzar un equilibrio entre los operadores de
carga, que realizan una actividad muy rentable, y los opera- Entre los años 1994 y 2001, el volumen de pasajeros
dores de pasajeros. Otra cuestión a resolver es el armado de aumentó un 38 por ciento y la tarifa se redujo de 8,7 a 8,5
las tablas de horarios, ya que originalmente se realizaron centavos de libra esterlina por pasajero kilómetro. En
sin tener demasiado en cuenta las necesidades de los opera- cuanto a las cargas, éstas tuvieron un incremento de un 39
dores de cargas, debido a la incertidumbre sobre su deman- por ciento, y si bien no se dispone de la información exacta
da futura. Pero reconociendo la importancia de satisfacer sobre las tarifas, se sabe que el operador principal se ha
los requerimientos de los clientes de cargas, se propuso esforzado por competir en precio y calidad. En general, el
asignar una mayor capacidad para estos servicios, y se transporte de carga se benefició con el crecimiento que
espera que sea utilizada. registró la economía, pero al mismo tiempo provocó
El Franchising Director (F.D.) fue quien, a través de congestión porque el incremento de la demanda no fue
consultas a las autoridades locales y a otras partes involu- absorbido por un correspondiente incremento de la oferta.
cradas, tuvo a su cargo las especificaciones del servicio a La congestión generó un deterioro en la performance de
ofrecer por los operadores de ferrocarriles en la licitación. los ferrocarriles.
El F.D. estableció el mínimo servicio por pasajero requeri- Entre 1995 y 1998, las toneladas kilómetro transportadas
do en la licitación, incluyendo las frecuencias, los hora- por ferrocarril ascendieron de 13.300 a 16.900 millones, lo
rios, la provisión de servicios en horarios críticos y, entre que representó un aumento del 27 por ciento, mientras los
otros aspectos, los horarios de primer y último tren del día. otros modos tenían un crecimiento de 5,9 a 7,2 por ciento
Por otro lado, como no se tenía experiencia de mercado al mismo tiempo que sus mercados estaban expandiéndose.
respecto de la operación privada de los servicios ferrovia- Por otro lado, nuevos commodities (como leche y otros
rios, surgió la necesidad de asegurar a las empresas que bienes de supermercado) cambiaron su modo de transporte
participarían en la licitación cierto reaseguro sobre el para pasarse al ferroviario.
negocio futuro. Por ese motivo se trató de evitar la entrada También se han invertido cientos de millones de libras
de empresas que pudieran “descremar” el mercado de cada en locomotoras, vagones, centros de despacho y apertura
uno de los operadores en particular, sea desde afuera o de nuevas terminales de carga ferroviaria. En general, el
desde alguna de las compañías que operaba en otro corre- nivel de inversiones aumentó porque al existir nuevas
dor. Así fue que el regulador accedió a moderar la entrada compañías privadas, el control de los gastos dependía de
competitiva para un período inicial mientras las concesio- cada una de ellas y no de un funcionario del Ministerio de
narias establecían su negocio; la competencia directa entre Hacienda; por otro lado, en virtud de la fuerte competencia
operadores sobre una misma vía en el mercado de pasa- existente, si dichas compañías no aumentaban su nivel de
jeros se dejó para el futuro. Esto conlleva el peligro de que inversiones corrían el riesgo de perder sus mercados.
en el futuro se cristalicen acuerdos de no competir por
parte de los operadores, estableciendo virtualmente mono- La quiebra de Railtrack y la incertidumbre en la indus-
polios geográficos por operador. tria ferroviaria
Por último, el sistema británico se diferencia del adopta-
do en Suecia en que no contempla como objetivo específi- Railtrack, el operador de la infraestructura, fue a la
co el tratar de igualar las condiciones competitivas del quiebra durante el año 2001. Si bien las causas son suma-
transporte por ferrocarril respecto del transporte carretero. mente complejas, la razón que actuó como detonante de los
Sin embargo, el gobierno ha reconocido que en virtud de la problemas parece haber sido el terrible accidente de
Reformas ferroviarias en el mundo 117

Recuadro 3.1 Entrevista a David Starkie*

Separación vertical de la actividad ferroviaria en Gran Bretaña • Lo que nos enseñó la experiencia
David Starkie nos comentará su tan celebrado proyectos. Debo agregar que, en ese momento lo general no participa del debate sobre aspec-
artículo, publicado en 1984 y reimpreso en en particular, los ferrocarriles ocupaban uno de tos técnicos del sector en relación con la privati-
numerosas oportunidades, a la luz de los he- los últimos lugares de la lista. La intención era zación. Pero en el caso de los trenes, la mayoría
chos actuales. El artículo, “BR–Privatización sin pasar, de la privatización de las telecomunica- del público británico, no sabemos bien por qué,
lágrimas” (BR–Privatization Without Tears), fue ciones, a la de alguno de los servicios públicos piensa que es experta en operación ferroviaria,
publicado en el destacado periódico londinense de energía. y de hecho el sector ferroviario genera un gran
Economic Affairs (octubre /diciembre 1984, 5, 1, British Rail se consideraba un caso muy difícil. grupo de personas interesadas en los aspectos
pág.16) y delineaba una propuesta para separar Existía una diferencia fundamental con los otros técnicos. Esto abarca desde quienes pasan
(verticalmente) las operaciones de British Rail servicios públicos que se estaban privatizando, horas en los andenes de todo el país anotando
(BR) entre operadores de vía y de material y era que daba enormes pérdidas y se preveía números de serie de locomotoras hasta quienes
rodante. Fue la primera propuesta que se que continuaría haciéndolo aun después de la tienen un interés técnico más serio. La cuestión
formuló con estas características, y tuvo mucha privatización. En el caso de los otros servicios es que hay una gran cantidad de gente que se
influencia en la privatización de British Rail y en públicos, después de privatizados se producían considera experta en cierta medida en materia
la forma en que se reestructuró el sector mejoras de eficiencia simultáneamente con un ferroviaria, y ello también dificultó, de alguna
ferroviario con posterioridad a BR en 1994. Los aumento de los servicios y la eliminación de manera, la privatización del sector.
recientes acontecimientos relativos a Railtrack déficit; en cambio, no se preveía que el sector P.: Luego, Thatcher renunció y fue sucedida
(la empresa de vías férreas de Gran Bretaña) ferroviario pudiera existir sin subsidios del por John Major y, según lo que recuerdo, había
han cuestionado la nueva estructura institu- gobierno, aun en el largo plazo, en gran parte dos enfoques principales para encarar la priva-
cional, y decidimos invitar a David Starkie para debido a las obligaciones de servicio público tización en aquel momento.
que nos comentara su propuesta de 1984 a la relativas a los ferrocarriles en zonas rurales. S.: Es verdad. Me gustaría empezar a comentar
luz de los hechos hoy conocidos. P.: Ahora bien, usted mencionó que escribió el los enfoques refiriéndome a lo que escribí en
Pregunta: ¿Podría recordarnos, en primer artículo en Adelaida. ¿Qué le interesó de la 1984, porque no fue una simple propuesta de
lugar, cuál era la situación en el momento en privatización de BR? privatización lo que planteé. El trabajo original se
que escribió el artículo? S.: Si bien los ferrocarriles no ocupaban un llamaba “BR - Privatización sin lágrimas”, un títu-
Starkie: Escribí el artículo cuando estaba en lugar especialmente prioritario en los planes de lo que en realidad yo no elegí. El jefe de redac-
la Universidad de Adelaida, Australia; si bien se privatización, me interesaba el sector trans- ción de la publicación lo eligió, y era bastante
trataba de los ferrocarriles británicos, lo redacté porte. Naturalmente comencé a pensar en la bueno porque adelantaba la idea básica del
a aproximadamente 20.000 km de distancia. En privatización en referencia a este sector y me artículo, es decir, que podía lograrse que el
Gran Bretaña existía un servicio público nacio- pareció que tenía algunas ideas, quizás nuevas sector privado empezara a participar en el sector
nalizado constituido en British Rail, que adminis- o inusuales. Pero, como ya sabemos, no hay ferroviario de manera gradual. En realidad,
traba la red ferroviaria y dominaba por completo nada nuevo bajo el sol. Quizás sentí que tenía tampoco encaraba la privatización de toda la red
el mercado del sector. Había una o dos peque- algo para aportar, así que me decidí a escribir. ferroviaria británica. Al menos, no durante unos
ñas excepciones, una o dos empresas de carga P.: Y de hecho el artículo se convirtió en un cuantos años. La propuesta básica era que la
que tenían permitido correr sus propias locomo- elemento importante del debate posterior, ¿no infraestructura se separara de la operación de
toras en la red de British Rail, pero constituían es así? los trenes, formándose inicialmente dos empre-
ejemplos muy limitados. Básicamente, la totali- S.: Sí, es cierto. En dos ocasiones, me invi- sas estatales independientes. A una de ellas la
dad de la red pertenecía al sector público. taron a Downing Street (la residencia del Primer llamé Trenes Británicos y, a la otra, Vías Britá-
P.: Pero las circunstancias se volvieron en Ministro) a participar en la comisión política que nicas. La idea era que el sector correspondiente
contra y comenzó a considerarse algún tipo de debatiría estas ideas, con una diferencia de a Trenes Británicos fuera competitivo; que el
reforma de British Rail. aproximadamente un año, en 1986 o 1987, ya sector privado prestara servicios en competen-
S.: Estábamos en la era del primer gobierno de bien adentrado el segundo mandato de That- cia con la parte de sector público de Trenes
Thatcher y comenzaba a hablarse de privati- cher. También participé en uno o dos debates Británicos. El componente que conformaría
zación. En 1984, se produjo la primera privati- públicos sobre el tema, más cerca del final de Trenes Británicos estaría dividido al menos en
zación de un servicio público, British Telecom. los años ochenta. dos, porque, como ya mencioné, las operacio-
La privatización, en realidad, no figuraba en la Luego, la privatización ferroviaria quedó relega- nes ferroviarias requerían un fuerte subsidio.
plataforma política del primer gobierno conser- da, básicamente debido a la cuestión de los Entonces, la propuesta era separar bien las
vador de 1979, sino que fue algo a lo que el subsidios. Además, el público sentía que sabía operaciones subsidiadas, en particular los servi-
gobierno de Thatcher llegó casi por accidente; mucho sobre los ferrocarriles. Cuando se priva- cios rurales, de los servicios centrales, que
pero, hacia 1984, ya formaba parte de los tiza el sector eléctrico, el hombre de la calle por potencialmente o de hecho eran comercialmente
118 RIELES CON FUTURO

Recuadro 3.1 Separación vertical de la actividad ferroviaria en Gran Bretaña Continuación

viables. Y la idea era que el sector privado vían juntos la realización de estudios para S.: Creo que de hecho se había producido un
podría competir en igualdad de condiciones con analizar alternativas. Y sucedió que, como cambio en el estado de ánimo de la gente. Ya
el componente comercial de Trenes Británicos. resultado de una licitación, la consultora de la podía notarse que varias de las privatizaciones
En otras palabras, no existiría competencia en que yo era director, una consultora estado- que se habían realizado en los años anteriores
relación con la red rural, que estaría subsidiada. unidense, obtuvo el contrato para analizar algu- tenían un éxito razonable. Los precios comen-
Yo planteaba también que la red rural, subsidia- nas opciones básicas relativas a la estructura zaban a reducirse debido a los regímenes de
da, se ofreciera en licitación para que pudieran de la privatización. En consecuencia, un colega precios máximos (price–cap) y el consumidor
otorgarse concesiones. Trenes Británicos y el y yo profundizamos muchísimo en ese trabajo. empezaba a beneficiarse. Había un cambio en la
sector público podrían licitar por esas conce- Prácticamente éramos nosotros dos los que actitud del público. En consecuencia, privatizar
siones. De modo que, como lo encaré originaria- hacíamos el análisis para el Departamento de los ferrocarriles era políticamente más factible.
mente en el artículo, se trataba de un enfoque Transporte y el Tesoro. Las dos opciones bási- Así, se llegó a la ambiciosa meta de privatizar la
combinado entre el sector público y el privado. cas en las que se nos pedía que nos concen- totalidad del sistema.
P.: Una parte del artículo que llamó la atención tráramos eran, por un lado, dividir trenes y vías P.: Cuando se dio a conocer el plan definitivo y
fue aquella en la que usted menciona que, para que las empresas ferroviarias compitieran, usted lo vio, ¿qué pensó?
después de establecerse un sistema de esas y, por otro, establecer empresas integrales. S.: Creo que allí es cuando uno empieza a
características, habría más información dispo- Estas fueron las dos opciones que se analizaron analizar las cosas en retrospectiva. Se compara
nible y ello brindaría más orientación para las en 1991 y que condujeron al informe oficial lo que sucedió con el modelo que se llevó a la
inversiones en infraestructura. Por ejemplo, si (White Paper) que se publicó en julio de 1992. práctica y con lo que podría haberse hecho de
no lograba cubrirse los costos de mantenimien- P.: Según lo que recuerdo de ese informe otra manera. En primer lugar, quisiera aclarar
to de vía, podría discontinuarse el servicio, oficial, trataba en gran medida de los principios que, en mi opinión, los enormes problemas que
realizar un retiro o quizás una re-designación básicos. No tenía muchos detalles. surgieron son en gran parte de Railtrack, la
como prestación social. S.: Es verdad. En parte eso se debió, nueva- empresa a cargo de la infraestructura. Creo
S.: Correcto. La idea era que, en la red comer- mente, a que había muchos temas técnicos difí- que, aún hoy, las empresas operadoras, en
cial central, las empresas ferroviarias privadas ciles de analizar y a que nuestro cronograma se general, han tenido un desempeño bastante
que competían con la o las empresas públicas regía por el del Parlamento; el hecho era que bueno. En algunos casos, fue muy bueno, y en
de Trenes Británicos licitaran el derecho de iba a haber elecciones generales y que el otros quizás no tanto. Pero, en términos gene-
paso sobre tramos fijos de la red. Y, natural- gobierno conservador podía perder, con lo cual rales, estimo que su actuación ha sido buena. Y
mente, la red ferroviaria británica, aun en esos la privatización quedaría fuera de la plataforma me gustaría destacar que hay un dato estadísti-
días y en especial ahora, es una red general- política. El gobierno conservador quería seguir co sorprendente que respalda esto. En los cinco
mente muy congestionada. El planteo era que adelante y tomar medidas concretas. De modo años que mediaron entre 1995 y octubre de
licitar el derecho de paso sobre tramos fijos para que el cronograma era muy exigente. No siem- 2000, fecha en la que se produjo un grave acci-
correr trenes en un horario en particular genera- pre hubo tiempo para analizar todo en detalle en dente ferroviario que, lamentablemente, tuvo
ría, debido al proceso licitatorio, el pago de un las primeras etapas, antes de preparar los una gran repercusión negativa en el sector, los
canon que se trasladaría a la empresa que informes oficiales (White Papers). Pasajeros–Kilómetro aumentaron un 40 por
tuviera a cargo el mantenimiento de vía, y este P.: Entonces, de hecho, usted participó en el ciento. Ahora bien, tengamos en cuenta que,
canon sería el aporte de las empresas ferro- proceso hasta esa etapa. ¿Y cuál es la diferen- hasta el momento de la privatización, el sector
viarias al costo de infraestructura. Estos pagos cia entre lo que finalmente sucedió y su artículo se consideraba en decadencia y esa tendencia
serían la señal que indicaría si la infraestructura, de 1984? venía de larga data. O sea que en este caso,
en ese punto de la red, debería ampliarse o S.: La opción elegida fue claramente la opción durante cinco años, hubo un sorprendente
achicarse o transferirse a un contexto de obliga- que dividía la infraestructura de las empresas aumento de la cantidad de pasajeros trans-
ción de servicio público. ferroviarias, con lo que se creó Railtrack. Sin portados. Muchos intentaron explicarlo diciendo
P.: Ahora bien, de las dos posibilidades princi- embargo, el diseño que surgió a partir del proce- que en realidad reflejaba el crecimiento de la
pales analizadas, el monopolio regional o un so de 1992, y que luego se plasmó en la ley economía en esos cinco años, la mayor
sistema basado en su propuesta, se eligió el ferroviaria de 1993, fue diferente de mis prime- congestión vial, etcétera. Pero los análisis reali-
último, pero no se concretó exactamente de la ras propuestas, las de 1984, porque este diseño zados, en particular el que hizo el Profesor
manera en que usted lo previó, ¿no es así? encaraba la privatización total del sistema. Stephen Glaister del Imperial College, demues-
S.: Bien, quizás debería agregar que en 1991 P.: ¿Por qué cree que se produjo esta diferen- tran que estos y otros factores no pueden
se estaba realizando un trabajo preliminar sobre cia? ¿Fue básicamente un cambio del clima explicar fácilmente un crecimiento del 40 por
cómo el gobierno iba a privatizar el sistema. El político o un enfoque basado en principios eco- ciento del tráfico en esos cinco años. Es un
Tesoro y el Departamento de Transporte promo- nómicos? aumento impactante para ese período. Ahora
Reformas ferroviarias en el mundo 119

Recuadro 3.1 Separación vertical de la actividad ferroviaria en Gran Bretaña Continuación

bien, tampoco puedo afirmar categóricamente o cinco proveedores que, aunque fueran abierta- S.: En este momento, no está manejada por el
que el crecimiento se haya debido a la privati- mente monopólicos en sus territorios, a la vez Departamento de Transporte, sino por quienes
zación y a las empresas operadoras ferrovia- hubieran tenido la oportunidad de suministrar fueron designados interventores de la empresa.
rias. Sin embargo, sí considero que las empre- más información al ente regulador porque habría La intervención es el primer paso hacia la
sas operadoras hicieron un importante aporte a habido diferentes prácticas en cuanto a las liquidación judicial o la quiebra. El gobierno
ese desempeño sobresaliente porque introdu- reparaciones de vía y distintos enfoques. Creo, apunta a que la empresa salga del estado de
jeron nuevos servicios e innovaron la estructura al analizarlo en retrospectiva, que Railtrack intervención y pueda volver a constituirse como
tarifaria. Algunas inclusive presentaron varia- tendría que haberse dividido al menos en una una organización sin fines de lucro.
ciones interesantes en la calidad del servicio. pequeña cantidad de empresas territoriales. Yo no estoy muy a favor de estas propuestas
En conjunto, creo que han representado un P.: Usted menciona un impactante aumento del porque creo que no va a haber una estructura de
factor sumamente importante. De modo que 40 por ciento de pasajeros-kilómetro. Debe incentivos particularmente buena. Habrá un
este es un caso de éxito concreto, aunque haberse preguntado cuánto de ese porcentaje directorio compuesto por una gran cantidad de
resulte difícil de encontrar en este momento en se debió a la privatización en sí y cuánto se partes interesadas. Perseguir numerosos obje-
la prensa adversa actual. El área problemática debió a la división integral. tivos que complazcan a varias y diferentes partes
es Railtrack, la empresa de infraestructura. S.: Creo que gran parte de ese porcentaje está interesadas genera problemas, y la nueva
Ahora, ¿en qué nos equivocamos a este respec- relacionado con lo segundo que usted men- empresa puede perder su foco de atención.
to? Hay dos factores. En primer lugar, el régimen ciona. Al separar la vía de los operadores Naturalmente, en cierta medida, esto es algo que
de incentivos que tenía Railtrack era muy malo, ferroviarios, éstos pudieron concentrarse en sus obstaculizó también a los viejos sectores nacio-
y el motivo es que gran parte de los ingresos de actividades centrales, es decir, atraer más nalizados, donde los políticos ejercían influencia
Railtrack provenía de los derechos de acceso a pasajeros mediante técnicas de marketing y sobre los directorios para perseguir objetivos
la vía que pagaban los operadores ferroviarios. similares. Los operadores estaban centrados en diversos y, a menudo, contradictorios.
El 90 por ciento de estos derechos no tuvo varia- eso. Si hubieran estado integrados con la P.: Entonces quizás usted vea el riesgo de que
ciones en relación con la cantidad de uso de la empresa de mantenimiento de vía, se habría la nueva Railtrack, sin fines de lucro, pueda
red; era fijo. En consecuencia, Railtrack tenía un dado una situación en la que el centro de aten- sufrir algunos de los mismos problemas que
incentivo muy débil para alentar un mayor uso ción se habría dispersado, y la empresa integral tuvo British Rail.
de la red, y mucho menos para suministrar más habría prestado más atención a factores de S.: Sí, y me atrevería a decir que esos proble-
capacidad en la red. Podría decirse que virtual- ingeniería civil. En cierto sentido, lo que sucedió mas podrían sufrirse en mayor magnitud. En
mente no tenían ningún incentivo para hacerlo. es que, por lo menos, logramos que los proble- cierto sentido, hasta me animaría a afirmar que
Y creo que ese fue un gran error. mas de ingeniería civil quedaran circunscriptos una Railtrack nacionalizada y en manos del
A propósito, debería agregar que este no es un a Railtrack, quien se vio superada por esos sector público podría ser una mejor forma de
punto que analicé en mi artículo. En el análisis problemas y estuvo muy cerca de desaparecer. organización que lo que se propone en este
que efectuamos en 1991, se proponía tener Pero, al menos, los operadores ferroviarios no momento. No obstante, creo que la decisión
más variación en los derechos de acceso a la se vieron sobrepasados por el conflicto. aún no está tomada, aunque tampoco creo que
vía para que reflejaran las limitaciones de Pudieron seguir concentrándose en su actividad haya mucho para elegir entre ambas opciones.
capacidad y la congestión de la red. Sin embar- central. Considero que ese fue un factor de P.: ¿Podría tratarse de un acuerdo interino, el de
go, debido al apuro por privatizar, ese tipo de peso en el crecimiento de la cantidad de pasa- llegar a esta entidad sin fines de lucro, hasta el
estructura de incentivos no prosperó. Así que jeros transportados. próximo gobierno conservador, si es que hay
ese fue un problema importante. P.: Y para usted está claro que la división entre otro?
La otra medida que podría haberse tomado, vía y operadores es un factor esencial para S.: ¿Qué puedo decir? Pienso que una vez que
quizás, al analizarlo en perspectiva, es dividir la mejorar el desempeño de la red. esté establecida, es probable que continúe por
monolítica Railtrack en dos, tres, cuatro o cinco S.: Sí, sin dudas. mucho tiempo porque el gobierno sería renuente
partes, de modo que se comenzara a introducir P.: Ahora Railtrack está en proceso de reorga- a volver a cambiar de enfoque. Y la tendencia
un elemento de información comparativa en el nización. ¿Qué opina de eso? Está otra vez en del gobierno actual parece ser la de continuar su
sector. De hecho, podríamos haber tenido cuatro manos del gobierno. mandato durante varios años.

* David Starkie, director ejecutivo de Economics Plus Limited, de Londres (G.B.) y director de los programas de transporte del Regulatory Policy Institute,
Oxford, Gran Bretaña. N. de R.: Esta nota alude al que fue uno de los principales antecedentes conceptuales que dieron origen a las reformas ferroviarias
de los años ’90. Si bien el artículo citado de David Starkie “BR–Privatización sin lágrimas” (1984) tiene valor histórico, aquí nos pareció más importante
conocer la opinión del autor acerca de los efectos que tuvieron esas transformaciones después de ocurridas las mismas. La entrevista fue realizada
por James Doherty del Regulatory Policy Research Centre, Oxford.
120 RIELES CON FUTURO

Hatfield, el 17 de octubre de 2000. Las acciones requeridas depender de las inversiones de las compañías de material
para reparar las destrucciones, las multas que debió afron- rodante. Sin embargo, tampoco han podido resolver el
tar, la restricción de velocidad y el incremento de las demoras problema de la incertidumbre que plantea el hecho de que
y, consecuentemente, el aumento de los costos y la reduc- al finalizar el corto plazo de sus contratos, el nuevo conce-
ción de los ingresos, terminaron por destrozar las finanzas sionario entrante pueda decidir no tomar el material en
de la compañía. uso, con lo que la inversión se transformaría en no reditua-
La causa de fondo de la quiebra de Railtrack está rela- ble. Ayuda a esta incertidumbre la enorme variabilidad
cionada con el tipo de reforma realizada en el país2, en verificada tanto en las proyecciones de demanda como en
particular con la separación vertical entre la gestión de la las demandas efectivas.
infraestructura y la provisión de servicios de transporte. Con respecto a riesgos y potenciales efectos anticompe-
Esto hizo que los costos de transacción hayan aumentado titivos, dado que trenes y vías son bienes complementa-
significativamente en el marco de una industria muy frag- rios, también existen activos específicos complementarios
mentada, y que éstos no pudieran ser enfrentados por los que, en el marco de la separación entre red y operación,
ingresos de la compañía, que tampoco pudo cumplir con la requieren acciones e inversiones coordinadas entre dos
reducción de costos a la que se había comprometido. compañías diferentes. Pero como una de esas compañías
El futuro parece incierto. Probablemente la compañía tiene el control de la red y otorga los derechos de paso, si
sea transformada en una empresa que no busque rentabili- practicara alguna conducta de exclusión en este último
dad y los tenedores de acciones reciban una pequeña parte sentido podría perjudicar el retorno de la inversión de la
en efectivo, o cambien sus tenencias por bonos, para que la empresa que opera los trenes. Esta incertidumbre es otro
empresa pueda recortar costos financieros hasta un 10 por factor que perjudica el esquema de separación que usó la
ciento. Pero aun así faltaría solucionar el problema de la reforma en Gran Bretaña.
separación vertical, ya que la forma en que se han estruc- Finalmente, cabe mencionar que Railtrack enfrentó proble-
turado las privatizaciones ha generado aumentos de costos mas de incertidumbre regulatoria, en especial en relación
de capital de alrededor de un 20 por ciento, así como con el tratamiento de sus inversiones, ganancias y finan-
también de los costos financieros, los de transacción, los ciamiento futuro, dado que la regulación de los precios de
de nuevos proyectos y hasta los del mantenimiento de rutina. acceso en vigencia no brinda adecuados incentivos a la
Otras explicaciones sobre la causa de la quiebra de inversión. También enfrentó incertidumbre técnica, desde
Railtrack3, en cambio, buscan una relación entre dicha falla que la industria presentó un rápido avance tecnológico, con
y la incertidumbre que los contratos de concesión plantearon importantes variaciones de costos, que Railtrack debió
en temas tales como su duración, la especificidad de los afrontar tratando de compatibilizarlo con las obligaciones
activos, el riesgo de conductas anticompetitivas en el mane- asumidas frente a los operadores.
jo de la red y otras características regulatorias del sistema.
En tal sentido, se considera que una fuerte discordancia 3.3.2 •Suecia
entre el plazo de las concesiones y la maduración de las
inversiones ferroviarias actuó como una quita en el incen- Suecia es un país de 449.964 kilómetros cuadrados de
tivo para realizar inversiones ante el riesgo de no poder superficie, que cuenta con alrededor de nueve millones de
recuperarlas. Mientras se estima generalmente que las habitantes. Por razones económicas y geográficas, los más
inversiones deben planearse para veinte años, la mayoría desarrollados sistemas de transporte se concentran en el
de los contratos de concesión era por siete años. tercio sur del país, donde habita el 80 por ciento de la
En cuanto a la especificidad de los activos, a diferencia población total. La extensión de vías ferroviarias ronda los
de otras actividades de transporte, los trenes y las vías son 11.800 km y un 74 por ciento de las mismas son electrifi-
altamente específicos y no disponen de importantes merca- cadas; el sistema de ferrocarriles ocupa a alrededor de
dos de segunda mano. En consecuencia, las compañías 20.000 trabajadores.
dedicadas al material rodante no están dispuestas a invertir El mercado de transporte ha alcanzado un alto creci-
en activos específicos para compañías cuya existencia es miento, ocasionando que el transporte ferroviario presente
mucho menor que la de esos activos. un esquema de importante competencia intramodal. Las
Frente a los problemas anteriores, algunos operadores de dos empresas ferroviarias más importantes son Admi-
trenes trataron de realizar inversiones directas para no nistración Ferroviaria Nacional Sueca Banverket (B.V.) y

2 •Ver Preston John (2002).


3 •Diversos autores sostienen esta posición, por ejemplo: Affuso L. (2000).
Reformas ferroviarias en el mundo 121

Ferrocarriles Estatales Suecos Statens Järnvägar (S.J.), En general, las decisiones de 1988 no contenían ningún
resultado de la reestructuración de la empresa Swedish tipo de discusión sobre la competencia en las vías. La oferta
State Railways (S.S.R.), de propiedad pública. competitiva en la que el Estado se haría cargo de las líneas
no rentables se introdujo en 1993; pero tal decisión no
Antecedentes para la reforma generó un avance en la entrada de nuevos operadores.
Quizás la novedad más controvertida fue que un consorcio
Las principales reformas se desarrollaron en el período privado tuviera una licencia por 40 años para operar una
1979–1998, con las Transport Policy Acts de 1979, 1988 y línea de Estocolmo a Arlanda, luego de construir este
1998. En general, las reformas de 1979 y 1988 fueron nuevo enlace. S.J. fue arreglándose para convertirse en
mayormente motivadas por las grandes pérdidas ocasio- rentable, pero nuevamente perdió dinero en 1996. Luego
nadas por los ferrocarriles nacionales, y por la necesidad se sucedieron otras medidas desregulatorias y S.J. fue
de introducir cambios regulatorios que generaran mayor forzada a vender algunos de sus intereses en otras
competencia y brindaran soluciones a problemas como el compañías de transporte.
de la eficiencia, el de la inversión en infraestructura y el La nueva Transportation Policy Act de 1998 introdujo
deterioro de las relaciones entre el cuerpo político y el algunos cambios desregulatorios para aumentar la compe-
cuerpo administrativo de S.J. tencia en precios, también otorgó la responsabilidad a Ban-
Las causas que acarrearon las últimas reformas se rela- verket de encargarse de las líneas que conecten fábricas,
cionaron principalmente con problemas económicos gene- puertos, etcétera, y planteó reducciones impositivas sobre el
rados por la empresa S.J., pero también con otros factores transporte de carga.
que exigían un cambio en el ámbito regulatorio, como la Con respecto al acceso a la infraestructura, actualmente
ausencia de una orientación comercial en el management todos los operadores pagan un cargo a Banverket. Se trata
de los ferrocarriles, las diferencias regulatorias y ambien- de una tarifa compuesta por dos partes, una fija y otra
tales entre los distintos modos de transporte, etcétera. variable, que a su vez tiene cinco componentes: el peso,
los costos de manipulación, el sistema de tracción, los
Las reformas costos por accidentes y el costo ambiental por el uso del
diesel. El cargo de acceso busca recuperar sólo la tercera
Hasta 1988, los ferrocarriles suecos estaban totalmente parte de los costos totales de uso de la vía, subsidiando el
integrados en una empresa pública, Swedish State Rail- gobierno la parte restante. Otras facilidades, como termi-
ways (S.S.R.). Ese año, el gobierno dictó la Transportation nales, estaciones y demás instalaciones de apoyo, son
Policy Act, que inició el proceso de reestructuración. administradas en forma separada por otra institución públi-
La reforma estuvo orientada a una mayor competencia ca, la Swedish Railway Inspectorate.
en el mercado del transporte como un conjunto, y no a la Con respecto a las decisiones de inversión (sobre todo en
regulación individual de los modos. La S.S.R. se dividió lo que respecta a la infraestructura), éstas son tomadas por
en dos partes: la empresa de infraestructura pasó a denomi- el gobierno a través de Banverket.
narse Banverket (B.V.), y es responsable de toda la
infraestructura y su mantenimiento, incluyendo la señali- Impacto de las reformas
zación, la energía y las comunicaciones; la empresa de
operación, Statens Järnvägar (S.J.), opera las líneas con Las Transportation Policy Acts lograron una completa
cierta rentabilidad, sin recibir subsidios, y paga cargos por transformación en las regulaciones y operaciones del sector
el uso de la red a B.V. basados en costos marginales. ferroviario sueco. S.J. perdió el control absoluto que tenía
Ambas compañías siguen siendo de propiedad pública, sobre toda la red y Banverket desarrolló rápidamente avan-
aunque orientadas comercialmente. ces, incrementando la competencia.
La Transportation Policy Act también contemplaba la Actualmente, la estructura de los ferrocarriles suecos se
“obligación”, por parte de S.J., de mejorar sus resultados caracteriza por estar separada, tanto en forma vertical
dentro de cuatro años, a través de la disminución de los como horizontal. Los puntos más destacados que el sistema
costos y de aumento de los ingresos. La ventaja para S.J. regulatorio permitió desarrollar fueron la separación entre
fue que el gobierno se comprometió a seguir subsidiando infraestructura y operación, la decisión de inducir al sector
los servicios ferroviarios (no rentables) nacionales y a explorar nuevas tecnologías y nuevos mercados, la intro-
regionales, y a financiar la renovación de la infraestructura ducción de mayor competencia intra–industrial, la explo-
ferroviaria y su posterior mantenimiento, así como también a tación del potencial de los trenes de alta velocidad y del
introducir un nuevo sistema de cargas impositivas. sistema de transporte público regional interconectado, y la
122 RIELES CON FUTURO

Temas actuales de debate

Nueva línea: se inauguró un nuevo enlace de ferrocarril,


el Arlanda Express, que cuenta con una longitud de 40 km
y conecta la estación central de Estocolmo con el
Aeropuerto Internacional de Arlanda. La empresa encargada
de explotar la flota inicial es el Consorcio del Enlace de
Arlanda (A.L.C.), que posee siete automotores eléctricos
(también llamados coches motor) de cuatro coches, que
circulan a 200 km/h. La propiedad de la vía y la infraes-
tructura, más los trenes, permanecerá en manos del gobier-
no. La concesión otorgada al consorcio es por un período
de 45 años, durante los cuales explotará la línea y retendrá
los ingresos percibidos por ese concepto.
Renovaciones: Banverket, el órgano encargado de la
infraestructura en Suecia, aumentará la velocidad máxima
de los trenes de 200 a 250 km/h en varios tramos de línea.
introducción de competencia. Asimismo, corresponden Con este fin, Banverket sustituirá los postes de la catena-
destacar los resultados obtenidos en cuanto a las mejoras ria, de sesenta años de antigüedad, por otros que puedan
de tipo económico y de calidad de servicio, la creación de resistir mayores fuerzas.
un sistema nacional ordenado de horarios y de venta de Privatizaciones: Sydvästen, la empresa privada que explo-
boletos, así como el permiso otorgado a una empresa privada taba la línea principal de la costa oeste Gotemburgo-Mälmo,
en la concesión a largo plazo de una línea ferroviaria. es una de las doce concesiones que el gobierno había otorga-
En este orden de temas, no se pueden dejar de mencionar do para la explotación de los servicios de pasajeros de largo y
la reformulación de las cargas impositivas en el sector, la medio recorrido. Esta empresa quebró y ha dejado de operar
puesta en marcha de programas importantes de inversión trenes en esa línea, ocasionando serios problemas en el proceso
en infraestructura de largo plazo y la entrada gradual de de privatizaciones del ferrocarril. Precisamente ésta era una
compañías operadoras de trenes que dinamizaron el sector. de las dos concesiones que no había conseguido la compañía
Asimismo, entre otros beneficios dignos de destacar, figu- estatal de Ferrocarriles Suecos (S.J.).
ran la entrega de derechos de servicio de carga sobre la red
ferroviaria sueca a empresas ferroviarias comprometidas 3.3.3 •Las directivas para el desarrollo ferroviario
con la Unión Europea, la mejora en las relaciones directas en la Unión Europea
entre los administradores de infraestructura, los socios de
trenes locales y regionales y los operadores, y, en enero de Un fenómeno destacado que se verificó en Europa Occi-
2001, la división de S.J. en seis compañías y la venta de dental en las últimas décadas fue el largo y profundo
casi todas sus filiales. proceso de pérdida de participación del ferrocarril en el
Algunos resultados de performance indican que en los transporte de cargas y de pasajeros. En efecto, el tráfico de
costos se registraron disminuciones de entre 10 y 20 por cargas por ferrocarril en los estados que actualmente perte-
ciento, que aumentó el tráfico en general y que disminuyó necen a la Unión Europea cayó un total del 10 por ciento
la cantidad de empleados: en 1998 había 36.000 y en 2000 entre 1970 y 1990, y su participación intermodal pasó del
la plantilla había bajado a 18.000. También la productivi- 32 al 19 por ciento (para 1997 ya había bajado al 14 por
dad, medida en unidades por trabajador, tuvo incrementos ciento). La principal causa de la declinación fue el
pasando de 0,7 en 1998 a 1,5 en 2000. Al mismo tiempo se retraimiento de la industria pesada.
modernizaron equipos y estaciones. En el mercado de pasajeros, que venía de un alto creci-
Pero también quedan por solucionar varios problemas, miento, el ferrocarril pasó del 10 por ciento del total del
como la disminución de la rentabilidad de los operadores, mercado que representaba en 1970 al seis por ciento en
los cuellos de botella en la infraestructura, las legisla- 1990, participación que se mantenía en 1997. Esto se debió
ciones apropiadas, la accesibilidad y la puntualidad. principalmente al incremento de la posesión de autos parti-
En el Cuadro 3.1 se puede observar cuál es la actividad culares y al incremento de la competitividad del transporte
específica de las empresas del sector en la actualidad. por carretera. Sin embargo, en términos absolutos, el tráfico
de pasajeros por tren creció por encima del 25 por ciento.
Reformas ferroviarias en el mundo 123

Recuadro 3.2 Alf Ekström*

Algunas reflexiones sobre la reforma ferroviaria en Suecia

Los pasos pueden ser pequeños o grandes. debemos subrayar, al mismo tiempo, que ello es, deben menospreciarse. La participación ferro-
Pueden darse hacia adelante, hacia atrás o en gran medida, consecuencia de los esfuerzos viaria en el mercado de la Unión Europea cayó
hacia el costado. Pueden ser dubitativos o deci- políticos orientados a poner en un pie de igual- en forma significativa durante los últimos veinte
didos. Creo que podemos encontrar todo tipo de dad a los distintos modos de transporte. años aproximadamente, pero los operadores
pasos en todos los niveles cuando analizamos El éxito más evidente de la reforma ferroviaria ha ferroviarios suecos de carga se las ingeniaron
en retrospectiva más de diez años de reestruc- sido el establecimiento de los servicios regio- para mantener su cuota de mercado. Sin embar-
turación ferroviaria en Suecia. nales de pasajeros. Existen cerca de diez en go, las tarifas son bajas y la rentabilidad dista
Durante la década del ‘90, la ”lucha” entre el ex- todo el país, a cargo de diferentes operadores mucho de ser satisfactoria, lo cual significa que
monopolio ferroviario SJ –en su momento el prin- que llegaron a ser tales después de un proceso no resulta tan atractivo para los operadores
cipal operador de servicios de pasajeros y de de licitación. Este establecimiento está íntima- nuevos introducir servicios ferroviarios en este
carga– y Banverket, la nueva empresa de mente relacionado con el traspaso de los dere- sector. En consecuencia, Green Cargo AB (ex
gestión de infraestructura ferroviaria, determinó chos de paso sobre las líneas ferroviarias División de Cargas de SJ) domina la escena por
que el proceso de transformación fuera un poco regionales del viejo monopolio estatal a la autori- completo. El acceso abierto a las vías que existe
más extenso que lo que podría haber sido. El dad de transporte público regional de cada desde 1996 no necesariamente trajo aparejada
cambio de orientación de centro–derecha a condado. Estoy seguro de que, sin este paso una competencia feroz.
socialdemócrata que se produjo en el seno del decidido, durante la década del ‘90 los servicios Los problemas más evidentes que sufre el sector
gobierno a mediados de la década tornó la ferroviarios regionales se hubieran cerrado y ferroviario en Suecia están planteados por el nivel
reestructuración aún más compleja. hubieran sido reemplazados por servicios de relativamente bajo de confiabilidad y puntualidad,
No obstante, se dio un gran paso adelante en autotransporte de pasajeros. Por el contrario, la en especial respecto de los servicios de pasajeros.
diciembre de 2001, momento en que el Parla- participación de los ferrocarriles en el mercado Y aún es peor el hecho de que la puntualidad
mento aprobó un segundo ambicioso plan de en viajes de hasta diez kilómetros de distancia disminuyó a lo largo de un par de años. Existen
inversiones en infraestructura ferroviaria para los aumentó en forma significativa. muchas razones que explican esta tendencia
siguientes doce años. El primer plan se había El tren pendular de alta velocidad que comenzó negativa. La falta de capacidad de infraestructura
instrumentado cuando se produjo la división a correr a comienzos de la década del ’90 en algunas áreas del país es una, así como el
entre infraestructura y operaciones a fines de la –aunque se desarrolló y se contrató en la vieja mantenimiento insuficiente del material rodante.
década del ochenta. No caben dudas de que los era– también fue un éxito. Sin embargo, los Todo el sector se está concentrando en estos
políticos suecos quieren que el ferrocarril se coches son relativamente viejos en la actuali- temas y está orientándose a mejorar la situación.
desarrolle y no sólo que sobreviva, lo cual es dad. Probablemente sería complicado renovar En parte como resultado de las Directivas de la
muy alentador para todo el sector ferroviario. este tipo de material rodante sin respaldo o Unión Europea, el gobierno creó una Comisión
La nueva regulación del ferrocarril sueco aún no garantías de algún tipo. El ferrocarril mantuvo su de Ferrocarriles en el año 2001. Su primera
llegó a su fin, en el sentido de que todavía el participación en el mercado de viajes de larga propuesta se publicaría en mayo de 2002.
operador estatal de los servicios de pasajeros distancia, lo cual es bastante bueno desde una Existen motivos para creer que se tomarán más
(SJ AB) es monopólico en las denominadas perspectiva europea. medidas tendientes a la desregulación y a lograr
líneas interregionales rentables. Sin embargo, El transporte de carga por tren es más impor- una nueva regulación tras el informe de la
cabe recordar que parece casi imposible admi- tante en Suecia que en la mayoría de los otros Comisión. Sin embargo, considero que para que
nistrar servicios ferroviarios sostenibles en países de Europa. En cierta medida, ello deriva el sector ferroviario de Suecia se siga desarro-
Suecia sin el respaldo del sector público. De de una política de transporte deliberada, aunque llando, se necesitará, durante un largo tiempo,
hecho, el Estado cubre el 95 por ciento de los la estructura industrial del país y las distancias mucha creatividad política y también financiera.
costos de infraestructura ferroviaria, aunque de transporte son también explicaciones que no

* Alf Ekström, asesor principal en políticas de transporte de Banverket (Empresa de Gestión de Infraestructura Ferroviaria), Suecia
124 RIELES CON FUTURO

El ingreso por unidad de tráfico no tuvo cambios en llada de la directiva y la que tomó el mayor tiempo para ser
términos reales –siempre durante esas dos décadas que llevada a las legislaciones nacionales.
median entre 1970 y 1990–; no obstante, el costo unitario Aunque la directiva fue convertida en ley nacional en
experimentó un aumento4. Como resultado, el recupero de cada uno de los quince estados miembros de la U.E., los
los costos bajó, en promedio, desde 70 a 54 por ciento. adelantos en la implementación fueron inicialmente lentos
Adicionalmente, los subsidios no se incrementaron lo sufi- en muchos países, particularmente en permitir el acceso a
ciente como para cubrir esa brecha y la posición financiera nuevos operadores. Por otro lado, algunos países introdu-
de los ferrocarriles se debilitó. La relación entre deuda y jeron leyes que no sólo reproducían la directiva sino que
patrimonio de los ferrocarriles de la U.E. en conjunto era también fueron más allá de sus requerimientos.
1,34 en 1990, muy por encima de lo que es normal para En 1995 se aprobaron dos directivas relacionadas con
una compañía comercial. Hacia 1990, aún después de los esas cuestiones: la Nº 95/18, sobre permisos de empresas
subsidios –que representaban un 40 por ciento de los de ferrocarriles, y la Nº 95/19, sobre la asignación de capa-
costos– los ferrocarriles se habían convertido en gener- cidad de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los
adores de pérdidas. cargos de acceso5. Estas directivas también fueron conver-
En este contexto, en el que confluyeron la pérdida de tidas en ley en la mayoría de los países.
captación de mercados, el aumento de los costos unitarios En 1992 había sido publicado el documento denominado
y el deterioro de la posición financiera, comenzó la refor- “White Paper on the Common Transport Policy”, cuyo
ma de los ferrocarriles en la U. E. contenido dicta la política de transporte que pretendía
En 1991 la Comisión de la Comunidad Europea emitió la revertir la caída de la participación del ferrocarril en el
directiva 91/440 de “Desarrollo de los Ferrocarriles de la mercado, dentro del gran objetivo de ayudar a lograr una
Comunidad”. Esta directiva resultó ser la medida más movilidad sostenible.
importante de la Comunidad para lograr la mejora de la Algunos de los conceptos subyacentes en las directivas
competitividad del transporte por ferrocarril. Sus princi- habían sido ampliamente desarrollados en la Comisión de la
pales objetivos fueron facilitar la integración de los sectores U.E., a través del documento titulado “Una estrategia para
de transportes, que son un elemento esencial del mercado revitalizar los Ferrocarriles de la Comunidad”, publicado en
interno, y restituir al sistema ferroviario la eficiencia y 1996, donde se presentó un posible escenario en el caso de
competitividad en relación con otros medios de transporte. que los ferrocarriles no fueran reformados.
Se pretendía que el ferrocarril se tornara competitivo, El documento examinó los problemas de los ferroca-
integrándose con otros modos de transporte. Crear compe- rriles de la Comunidad que necesitaban ser resueltos para
tencia sobre la vía a través de accesos abiertos fue una evitar su continua declinación, no deseable debido al
manera de buscar la consecución de este propósito, antes aumento de la congestión de las carreteras, los problemas
que un objetivo en sí mismo. La recomendación a las de la polución ambiental y los accidentes. Paralelamente,
empresas ferroviarias de integrarse y cooperar para proveer el propósito de incrementar la participación del ferrocarril
servicios internacionales, antes que desatar una competen- en el mercado intermodal perseguía como objetivo final la
cia entre ellas, fue considerada como la mejor forma de reducción del impacto ambiental del transporte. El docu-
incrementar la competitividad de los ferrocarriles. mento identificaba la necesidad de:
La directiva cubría cuatro áreas. La primera, el fortale- •Fortalecer las finanzas de los ferrocarriles y aplicar
cimiento financiero con el fin de ubicar a las empresas de estrictas reglas en materia de subsidios estatales, con el fin
ferrocarriles en una buena base financiera; luego, la inde- de asegurar su funcionamiento como organizaciones comer-
pendencia en la dirección para que las empresas de ferro- ciales.
carriles sean organizaciones comerciales independientes •Otorgar prioridad al uso de las fuerzas del mercado y
del gobierno; después, la separación de la infraestructura progresivamente introducir derechos de acceso.
de las operaciones, al menos en términos contables, y, •Utilizar contratos para reemplazar subsidios no válidos
finalmente, el acceso a la infraestructura ferroviaria, que para servicios públicos.
debería ser abierto para las empresas de ferrocarriles •Integrar los servicios nacionales a través de la interope-
comprometidas en transportes internacionales combinados rabilidad y armonización técnica.
y en grupos internacionales de empresas de ferrocarriles •Mejorar la administración de los aspectos sociales y de
nacionales. Esta última fue, tal vez, la parte menos desarro- empleo de la reforma.

4 •Dr. John Preston, Transport Studies Unit, University of Oxford.


5 •Ver E.C.M.T. (2001), página 53.
Reformas ferroviarias en el mundo 125

Aunque había algunas superposiciones entre el Railway La parte importante de enmienda a esta sección de la
White Paper (R.W.P.) y la directiva 91/440, debe decirse directiva 91/440/E.E.C. fue la de exigir la mayor trans-
que esta última no se dirigía a todos los temas alcanzados parencia posible en el uso de fondos, requiriendo separar
en el primero, tales como subsidios, interoperabilidad y los beneficios y pérdidas tanto para pasajeros como para
aspectos sociales de la reforma. La interoperabilidad está cargas; las transferencias financieras entre ambas activi-
estrechamente relacionada con las medidas de acceso dades quedaron prohibidas.
abierto de la directiva 91/440 porque la diversidad de En el año 2001, el Consejo de Ministros de la Unión
normas técnicas y reglas operativas representa un obstácu- Europea y el Parlamento Europeo aprobaron el llamado
lo para el desarrollo de los servicios ferroviarios en un Primer Paquete de Infraestructuras, que contenía una serie
espacio económico ampliado, como es el caso de Europa. de directivas sobre el desarrollo de los ferrocarriles, la
En 1996 fue emitida una directiva sobre la interoperabi- concesión de licencias, la capacidad, los cánones y la segu-
lidad de los trenes de alta velocidad. En noviembre de ridad, la interoperabilidad del sistema ferroviario transeu-
1999, la Comisión publicó un Comunicado de Integración ropeo convencional, el saneamiento y liquidación de
de los sistemas ferroviarios6. La propuesta tuvo tres compañías de seguros.
elementos, cada uno de los cuales implicaba sucesivos Estas directivas tienen un plazo de dos años para ser
niveles de integración: mejora de la organización de los trasladadas a las legislaciones nacionales. Entre los obje-
servicios internacionales, particularmente en los pasos de tivos de esas normativas figuran el de profundizar la sepa-
fronteras; libertad para que las locomotoras y los conduc- ración de funciones en las empresas ferroviarias entre
tores pudieran trasponer las fronteras, y desarrollo de un operadores del transporte y gestores de infraestructura;
mercado único para el equipamiento ferroviario. redefinir el papel de los Estados y crear nuevos órganos
Las propuestas cubrieron las normas técnicas, tanto en reguladores con una asignación más eficiente de las
equipamiento como en infraestructura, concentrándose en capacidades. Otros de los fines son el logro de una defini-
aquellos aspectos clave para el incremento de la competi- ción más clara de los servicios a brindar por los gestores de
tividad de los ferrocarriles, tales como señalización y la infraestructura, del sistema para establecer la tarifa y el
control. Posteriormente, del análisis que la Comisión fue marco de capacidades entre operadores en competencia; la
realizando sobre el avance de la reforma ferroviaria, surgió puesta en servicio de un sistema ferroviario transeuropeo
la necesidad de implementar algunos cambios. Por ello, en con menos barreras técnicas u operativas y el estableci-
1998 se dictó una comunicación sobre la “Implementación miento de normas coordinadas a escala comunitaria en los
e impacto de la directiva 91/440/E.E.C.”, que asumía algu- procedimientos de liquidación de compañías de seguros
nas críticas a las previsiones originales de ésta última. para lograr un correcto funcionamiento del mercado inte-
El objetivo de las revisiones era tratar aspectos rela- rior y la protección de los acreedores.
cionados con el fortalecimiento financiero, el gerencia- Actualmente se discute un segundo paquete ferroviario
miento del sistema ferroviario, la separación entre infraes- para avanzar en la extensión de la liberalización (incorpo-
tructura y operaciones y las normas para el acceso a la red. rando la de los productos en los mercados nacionales y la
Las revisiones mencionadas fueron dadas a conocer como de los viajeros en los nacionales e internacionales), para
el “Railway Package” en 1999, aunque un año después aún progresar en los temas de seguridad, licencias europeas
continuaba la discusión de algunos aspectos de menor para maquinistas e interoperabilidad y para crear una
importancia. Agencia Ferroviaria Europea con responsabilidades en
Durante la primera parte de la década del ‘90 se trabajó seguridad, interoperabilidad, estadísticas y formación.
en el fortalecimiento financiero. La posición financiera del
sistema ferroviario en la Unión Europea mejoró particular- Impacto de las reformas
mente porque países como Alemania, Italia y Holanda
transfirieron las deudas de sus ferrocarriles al Estado. Los primeros años de la reforma mostraron mejoras
Como resultado, en 1995 el ratio deuda/patrimonio fue de financieras en el conjunto de los ferrocarriles de Europa
1,04; es decir que existió una mejora real si se observa que Occidental: la ayuda pública se redujo de 26.400 millones
dicho valor en 1990 era de 1,34. Pero si se lo compara con de euros a 25.500 millones entre 1990 y 1994 y, en el
lo que ocurre en Estados Unidos, donde en 1997 el ratio mismo período, la recuperación del costo con ingresos
era de 0,72, se advierte la necesidad de lograr mayores genuinos pasó del 54 al 64 por ciento.
reducciones en la deuda.

6 •Forma parte del “Railway Package” de 1999.


126 RIELES CON FUTURO

En cuanto a la independencia en el gerenciamiento, se contabilidad separada. Las fusiones, aunque reducen el


puede decir que varía considerablemente entre los países. alcance de la competencia, deberían aumentar la eficiencia
La intervención estatal puede ser justificada en el manage- y la calidad del servicio porque, precisamente, hay que
ment de la infraestructura, especialmente donde se estable- combinarlas con una mayor apertura de acceso a nuevos
cieron entidades separadas de infraestructura y operación. operadores para lograr una estructura que tenga las venta-
Las autoridades aspiran a que exista una coordinación de jas de la economía de escala y de la competencia.
las inversiones en ambas, así como en la negociación de Los resultados generales de las reformas a la actividad
contratos de servicios públicos, si es que se quiere que las ferroviaria en la Unión Europea pueden analizarse concep-
pérdidas resultantes sean compensadas por el Estado. tualmente atendiendo a lo ocurrido en los temas de la
Sin embargo, en muchos países la regulación fue más competencia, las finanzas de las empresas ferroviarias, la
allá, restringiendo la libertad comercial a través de la intro- estructura de la industria, el tamaño de la red y el gerencia-
misión innecesaria en el servicio de pasajeros y en las tari- miento de la infraestructura.
fas; en situaciones donde los servicios pueden darse comer- Competencia: aun cuando las enmiendas intentaron
cialmente. mejorar las condiciones de competencia, algunas barreras a
En cuanto a la separación de la infraestructura, el reque- la entrada de nuevos operadores se mantuvieron en vigen-
rimiento fue el de establecer una separación en la contabili- cia. En primer lugar, por la falta de adecuación del estable-
dad. Algunos países no se quedaron sólo en esto sino que cimiento de los cargos de acceso, que afecta a los nuevos
avanzaron estableciendo organizaciones completamente operadores que ingresan. Pero otros elementos también se
separadas. Sin embargo, los requerimientos en este aspecto convirtieron en dificultades como, por ejemplo, la adquisi-
fueron, por un lado, ambiguos, ya que no determinaban con ción de material rodante, ya que los proveedores se sienten
exactitud la parte de la contabilidad que debía estar separa- comprometidos con quienes ya están en el negocio, además
da7 y, por otro lado, insuficientes, ya que la sola separación de que no se ha desarrollado un mercado de segunda mano
de las cuentas dejaba a los participantes en una relación de los vehículos ferroviarios. La contratación de conduc-
muy cercana a quienes pasaban a controlar los accesos a la tores calificados con el debido conocimiento de todas las
red. Para asegurar que el acceso a la red fuera provisto rutas es otra de las dificultades a la que se enfrentan los
sobre una base justa y no discriminatoria, la enmienda de nuevos operadores que ingresan a la actividad.
1998 requierió la separación legal de las entidades de Las finanzas de las empresas ferroviarias: debido a la
provisión de infraestructura y de servicios de transporte. diferencia de rentabilidad entre las operaciones de cargas y
Bajo la vigencia original de la directiva 91/440/E.E.C., el de pasajeros, a las restricciones impuestas por las directi-
acceso a la red estaba disponible para grupos internacio- vas comunitarias y a la fragmentación que propone la sepa-
nales. Sin embargo, cuando se trataba de proveer servicios ración de las actividades, se ha observado una reducción de
internacionales, la combinación entre los operadores ya las ganancias de los que ya están operando y, consecuente-
instalados de las distintas naciones constituía un obstáculo mente, una baja de las inversiones. Las mejoras en la regu-
para los interesados potenciales; para ellos era dificultoso lación buscan una expansión del régimen de acceso abier-
competir con los ya instalados. Como resultado, en la prácti- to, que logre hacia el futuro no sólo el ingreso de nuevos y
ca hubo pocos accesos de nuevos operadores. más eficientes operadores, sino también las mejoras en la
El avance de la regulación en este aspecto dispuso que el eficiencia de quienes ya están en la actividad.
control del acceso a la red fuera responsabilidad de un La estructura de la industria: es posible que un resulta-
organismo independiente de cualquier empresa ferroviaria. do de las reformas sea un cambio en la estructura de la
Esto incluía a todos los servicios internacionales de cargas industria. Influirá en este cambio la aparición de nuevos
pertenecientes a la Trans European Rail Freight Network, operadores de acceso abierto, que es el mecanismo pro-
con el objetivo de avanzar posteriormente hacia una com- puesto por la comunidad para la mayor competencia; la
pleta liberalización que incluyera las cargas domésticas y aparición de operadores de corta distancia; y la posibilidad
los servicios de pasajeros de toda la red europea. de las fusiones entre quienes ya se encuentran operando,
La estructura ha cambiado en años recientes, más por las que pueden ser favorecidas por las enmiendas a la reforma.
fusiones que por el acceso abierto. Las enmiendas pro- El tamaño de la red: si bien la reforma de la Unión
puestas facilitaron las fusiones internacionales en activi- Europea tiene dentro de sus bases fundamentales el cambio
dades de cargas debido al requerimiento de tener una de la orientación de los ferrocarriles desde su concepción

7 •Por ejemplo, en algunos casos se calculaba un único balance anual, incluyendo apenas la presentación por separado
de cuentas de pérdidas y ganancias de infraestructura y servicios.
Reformas ferroviarias en el mundo 127

la red con capacidad restringida o congestiona-


da. El artículo establece las funciones del
gerenciamiento del acceso a la infraestructura,
que son las siguientes: declarar las secciones de
la red que tengan tal capacidad restringida,
realizar los análisis de estas secciones con el
objeto de identificar posibles ampliaciones o
mejoras y utilizar claros criterios de prioridad
para asignar capacidad, tomando en cuenta la
importancia de los servicios de pasajeros, de
carga y, particularmente, los de servicios inter-
nacionales de carga.

Tareas pendientes

Más allá de los avances alcanzados, tanto las


empresas ferroviarias como los gobiernos, las
Alstom

instituciones y los ciudadanos europeos coinci-


Vagón especial Kiljs 450 de DB, ferrocarril alemán. den en que es imperioso que los ferrocarriles
consigan progresar en temas tales como: la
como servicio público hacia su desarrollo como actividad reducción del déficit de competitividad frente a la carretera y
netamente comercial, una de las cuestiones clave en este la aviación; la incorporación de legislaciones laborales que
sentido es la relacionada con su alcance. La optimización mejoren la vigilancia de las condiciones físicas del trans-
del tamaño de la red, con consecuencias directas en ahor- porte, el cumplimiento de normativas de conducción y
ros de costos, es uno de los pilares de la decisión gerencial descanso; el desarrollo homogéneo y coherente de nuevas
en una empresa comercial. Sin embargo, los ferrocarriles infraestructuras que eliminen cuellos de botella y solucio-
europeos pueden ver limitada esta libertad de decisión por nen problemas de alejamiento de las regiones periféricas, y
dos motivos: porque las decisiones de cierres parciales o la internalización de las externalidades del transporte, apli-
totales de ramales pueden ser socialmente sensibles cuan- cando medidas de fiscalización medioambiental.
do por dichos ramales circulan trenes de pasajeros, y por el Evidentemente, más allá de los titubeos de las empresas
grado de intervención de los gobiernos en la actividad. ferroviarias en alcanzar la separación entre operación de
Estos podrían elegir, con distinto efecto sobre la economía servicios ferroviarios e infraestructura, el proceso continúa.
de las redes, entre exigir servicios universales que cubran
toda la red, con servicios más caros o de menor calidad, y 3.3.4 •Alemania
permitir que las empresas ferroviarias ofrezcan servicios
adecuados a los niveles de rentabilidad esperados. Los ferrocarriles, como tantos otros aspectos de la vida
El gerenciamiento de la infraestructura: se ha mantenido económica y política en Alemania, reconocen un punto de
ligado al orden público, pero delegando el management y cambio en la reunificación ocurrida a comienzos de la
el control de las finanzas de estas actividades en un cuerpo década de los ‘90.
separado de las autoridades políticas. La parte más delica- Hasta ese momento, la Federación8 contaba con una
da de las decisiones del gerenciamiento de la infraestruc- institución ferroviaria de derecho público estatal, la Deuts-
tura está constituida por la asignación del uso de líneas che Bundesbahn (D.B.), que funcionaba con carácter
congestionadas y por la prioridad que se le de a los distin- monopólico, patrimonio propio y autonomía de gestión, y
tos servicios, sean de pasajeros, de cargas o de cargas inter- fundamentalmente se desarrollaba como una empresa
nacionales. Tradicionalmente los gobiernos influyeron en comercial a pesar de estar sujeta a obligaciones de servicio
estas decisiones; el nuevo régimen, a través de las enmien- público. Por su parte, la Alemania Oriental, tenía su propia
das, procura una mayor transparencia en las decisiones. A estructura monopólica estatal, con patrimonio propio, sujeta
este punto se refiere el artículo 25 de la directiva a la tutela del Estado: la Deutsche Reichsbahn (D.R.).
95/19/E.C., que trata sobre la negociación de las partes de

8 •República Federal de Alemania (R.F.A.).


128 RIELES CON FUTURO

El aumento de la demanda de transporte provocado tanto •Eficiencia intramodal: separación de infraestructura y


por la reunificación y la apertura de los países del Este explotación de servicios de transporte de pasajeros y cargas,
europeo como por las medidas de liberalización comuni- admisión de terceros operadores, gestión orientada comer-
taria con vigencia desde 1993, hacía necesaria una reforma cialmente y saneamiento financiero9.
ferroviaria en Alemania. Por otra parte, ambas empresas Los principales lineamientos de la reforma se refieren a
enfrentaban difíciles situaciones patrimoniales y de merca- organización y competencia jurisdiccional, finanzas y gra-
do, a la vez que las proyecciones indicaban un horizonte do de integración. La reforma establece la separación entre
sombrío para las dos. Como ejemplo, es suficiente con infraestructura y operación, tanto en los aspectos de organi-
señalar que la D.B. había bajado su participación en el zación, como también de administración y finanzas, garan-
mercado alemán de cargas desde 44 a 25 por ciento en los tizando a terceras compañías la posibilidad de acceder a la
últimos treinta años, mientras que la D.R. se había reducido a red ferroviaria, aunque inicialmente sólo una entidad man-
la mitad en un plazo mucho más exiguo. Tras la reunifi- tuvo todas estas responsabilidades.
cación de las dos Alemania, las proyecciones financieras Con el objeto de lograr el saneamiento financiero de las
indicaban un endeudamiento estimado en 380.000 millones empresas, se estableció que sus deudas permanecieran bajo
de marcos al cabo de los diez primeros años, cifra que quintu- la órbita del Estado, mientras que el personal10 y los
plicaba las deudas acumuladas por ambas empresas al activos pasaron a una nueva empresa. También se dispuso
momento de la reunificación. Por otra parte, la política que la Federación asumiera las cuestiones ecológicas
comunitaria había fijado pautas estrictas para la actividad heredadas del pasado, el saneamiento de los balances y el
ferroviaria, estableciendo que los ferrocarriles debían tener exceso de personal y material, principalmente de la D.R.
una estructura orientada comercialmente. Las nuevas estructuras principales creadas por la reforma
Asumida la necesidad de la reforma, el gobierno federal son el Patrimonio Ferroviario Federal (B.E.V.), la Sociedad
estableció una comisión al efecto, que al cabo de dos años Anónima de Ferrocarriles Federales –Deutsche Bahn AG–
de labor elevó un informe sobre el cual se abordó la refor- (D.B.A.G.) y la Oficina Federal de Ferrocarriles (E.V.A.).
ma estructural de los ferrocarriles, poniendo esta respon- El Patrimonio Ferroviario Federal reunió inicialmente a los
sabilidad en manos del Ministerio de Transportes. patrimonios de las empresas precedentes (la D.B. y la
D.R.), transfiriendo luego los activos y el personal a la
Objetivos y lineamientos principales de la reforma nueva D.B.A.G. El B.E.V. administra la deuda heredada y
los inmuebles no necesarios para el funcionamiento de la
Los objetivos declarados de la reforma fueron: D.B.A.G. Al cabo de diez años, la Federación podrá elimi-
•Política comunitaria: cumplir las disposiciones de la nar al B.E.V. y transferir sus responsabilidades a la E.V.A.,
Comunidad en materia de ferrocarriles y de acceso de al Ministerio Federal de Transporte o al organismo alemán
empresas de terceros países. de Administración de Deuda Pública.
•Política de transporte: integrar la actividad ferroviaria La Deutsche Bahn AG es una sociedad anónima de dere-
a un sistema global de transporte con un régimen de cho privado, de capital estatal, que reúne la explotación de
mercado, promoviendo la competencia y con un pricing la infraestructura y operación de los servicios de pasajeros
orientado por el mercado, en similares condiciones a las y cargas. La D.B.A.G. fue dividida en sociedades anóni-
del resto de los modos. mas diferentes dedicadas a infraestructura, transporte de
•Competencia intermodal: recuperar una mayor partici- cargas, transporte de pasajeros urbanos y suburbanos, y
pación de los ferrocarriles dentro del sector transporte, a transporte de pasajeros de larga distancia. La participación
través de nuevas condiciones tendientes a la mejora de la del capital privado en cada una de estas sociedades no
eficacia y la competitividad, tanto de los ferrocarriles puede exceder del 49,9 por ciento. La Oficina Federal de
alemanes como de los europeos. Ferrocarriles es un organismo descentralizado del Minis-
•Saneamiento fiscal: reducir o eliminar el déficit de las terio de Transportes que asume la autoridad federal, con
empresas, que debían ser asumidos por la Federación. funciones tales como el planeamiento de nuevas construc-

9 •Estas pautas económicas están contenidas en la directiva 91/440 de la C.E.E. para el Desarrollo de Empresas Ferroviarias de la Comunidad.
10 •Los autores de la reforma ferroviaria en Alemania han sido muy cautos con la situación cultural y laboral del funcionariado proveniente
de las empresas precedentes. La cantidad de personal entre ambas llegaba a superar las 370.000 personas, provenientes de culturas
organizacionales y políticas diferentes y, en muchos casos, alejados de la dinámica empresarial moderna. Los problemas de la transición fueron
tenidos en cuenta y analizados, disponiéndose planes de readaptación que incluían capacitación. Inclusive, los funcionarios transferidos a la nueva
D.B.A.G. fueron mantenidos bajo la administración de un organismo público (B.E.V.), a los fines de velar por el cumplimiento de algunas normas
administrativas y laborales.
Reformas ferroviarias en el mundo 129

ciones o modificaciones, la supervisión ferroviaria y las incluye el tráfico de trenes completos, de vagones aislados,
autorizaciones de acceso a operadores ferroviarios. servicios puerta a puerta y servicios especiales de cargas.
El Ministerio Federal de Transporte, por su parte, man- Como resultado de los cambios implementados, se espera una
tiene facultades generales de control y, junto al Ministerio de demanda de cargas ferroviarias superior en un 40 por ciento a
Finanzas, supervisa las cuestiones económicas respecto a la la del año previo a la reforma, y en el tráfico de pasajeros el
gestión del B.E.V. o las posibles subvenciones a la D.B.A.G. crecimiento esperado es superior al 50 por ciento.
La reforma elimina las misiones de servicio público de
los ferrocarriles federales organizados en la D.B.A.G., Instrumentos de la reforma
asumiendo el Estado cualquier prestación que considere
con dicha calificación, de manera tal que los servicios de la Los cambios en la normativa vigente en la Federación se
nueva empresa estén orientados comercialmente. El Esta- establecieron a través de dos acontecimientos principales:
do compensaría económicamente a la D.B.A.G. si en algún •La modificación de los contenidos principales de la
momento le impusiera alguna misión de servicio público. Constitución alemana en materia de ferrocarriles, a través
Debido a que la nueva ley considera al transporte de de una ley constitucional promulgada el 20 de diciembre
pasajeros urbano y suburbano11 como un servicio público de 1993, que entró en vigor el 23 del mismo mes y año;
esencial, se concibe un sistema integrado de transporte •El dictado de la ley para el nuevo ordenamiento de los
metropolitano cuya autoridad es transferida a los Länders12. ferrocarriles, que involucraba cambios a otras leyes y que
Con esta medida se les transfieren todas las responsabili- fue promulgada el 27 de diciembre de 1993.
dades de planificación, organización y financiación de estos Los cambios principales formulados sobre la Constitu-
servicios y una ayuda financiera especial. ción apuntan a una mayor descentralización administrativa
Para los servicios de transporte ferroviario de cargas, la y política, a la preponderancia del derecho privado en la
reforma prevé un crecimiento de la oferta de productos que operatoria ferroviaria comercial y al establecimiento de

11 •Hasta 50 km.
12 •Länder: Estado integrante de la Federación.
130 RIELES CON FUTURO

Recuadro 3.3
instrumentos de mercado para la organización del negocio
Trenes de alta velocidad: el futuro ferroviario, favoreciendo el ingreso de nuevos operadores.
El aumento de la velocidad fue un objetivo permanente en la historia del En resumen, el cambio constitucional de 1993 relacionado
desarrollo de los ferrocarriles. En las últimas décadas, los trenes rápidos con la actividad ferroviaria se refiere a una apertura en
propulsados por máquinas diesel y eléctricas han captado nuevos tráfi- materia de competencia jurisdiccional de la Federación
cos de carga y de pasajeros. En muchos casos, debieron ser construidas hacia los Länders. A partir de la reforma, la Federación sólo
nuevas líneas exclusivas para el transporte de personas por la alta veloci- mantiene competencia jurisdiccional sobre los ferrocarriles
dad que desarrollan estos servicios. La última innovación tecnológica, la que sean total o mayoritariamente propiedad del Estado y
levitación magnética, permitirá brindar servicios aún más rápidos. sobre la transformación de los viejos ferrocarriles en empresas
Con la inauguración, en 1964, del ferrocarril japonés Tokaido Shin- económicas; a través de este cambio se permite la partici-
kansen, se inicia una “nueva era” en el transporte de pasajeros. La aper- pación privada en el sector. Asimismo, se transfiere la potes-
tura del servicio en Francia, entre París y Lyon (TGV), en 1981, impulsó tad sobre los servicios urbanos y suburbanos a los Länders y
un proceso de instalación de Líneas de Alta Velocidad en el continente se elimina la pertenencia de la gestión ferroviaria a la Admi-
europeo que luego se extendió a otras regiones del mundo. nistración Pública Federal, estableciendo para las nuevas
El crecimiento del tráfico en Trenes de Alta Velocidad ha sido constante, empresas una forma organizativa de derecho privado. Es
con incrementos en Europa superiores al 10 por ciento anual. A fines de decir, a partir de la modificación se permite la transforma-
2002, Japón y Europa contaban con unos 5.500 km de red y tráficos de ción de D.B. y D.R. en sociedades anónimas. Por último, se
70.000 y 65.500 millones de Pasajeros-Kilómetro, respectivamente. Las admite la posibilidad de cobrar un peaje por el acceso a la
proyecciones actuales indican que en los próximos 10 años funcionarán infraestructura ferroviaria en manos del Estado, permitiendo
en Europa unos 23.000 km de líneas alta velocidad. el ingreso de nuevos operadores a la red. Esta disposición se
alinea con las directivas de la C.E.E. de 1991 (Nº 440) que
Extensión de redes de alta velocidad (2002) fomentaban el acceso de nuevos operadores ferroviarios, y
País Kilómetros la separación entre operación e infraestructura.
Japón 2.175 Por su parte, la ley para el nuevo ordenamiento de los
Francia 1.520 ferrocarriles establece:
Alemania 796 •La separación entre empresas de servicios de transporte
España 471 ferroviario y empresas de infraestructura ferroviaria;
Italia 246 •El régimen de mercado para la actividad, descartando
Bélgica 142 cualquier monopolio para la D.B.A.G.;
Francia/Gran Bretaña 52 •La independencia de los ferrocarriles de la Administración
Dinamarca/Suecia 18 Pública (federal o de los Länders) y la separación contable y
Dinamarca 15 comercial de la infraestructura y la operación;
TOTAL 5.435

Por otra parte, en cumplimiento de las directivas de la Unión Europea, la


liberalización del mercado ferroviario, que permitirá a cualquier operador
prestar servicios en cualquier red europea, facilitará la racionalización
del transporte en su conjunto y ello posibilitará al ferrocarril la recu-
peración de una porción del tráfico de cargas.
En este sentido, la elevada velocidad comercial de los trenes de
pasajeros y su prioridad en el uso de las vías afectan la calidad de los
servicios de carga. Los propietarios europeos de vagones privados que
cuentan con un parque de 180.000 unidades –35 por ciento del parque
total de material rodante de carga– y realizan la mitad del transporte de
carga ferroviaria del continente, están impulsando la especialización de
las vías de modo que haya corredores dedicados al tráfico de cargas. La
intermodalidad y la integración de los modos haría que el ferrocarril
hiciera una contribución sustancial a la reducción de la congestión de la
red de carreteras y al aumento de la eficiencia global del sistema de
transporte.
Reformas ferroviarias en el mundo 131

•El libre acceso a la infraestructura para toda empresa Régimen de acceso a la infraestructura y decisiones
ferroviaria con sede en la Federación; para todo agru- de inversión
pamiento internacional de empresas ferroviarias estableci-
do en diferentes Estados miembro de la Comunidad para En Alemania, todos los operadores deben pagar por el
servicios transfronterizos; para todas las empresas de otros acceso a la infraestructura que controla la D.B.A.G., quien
Estados de la C.E. que brinden reciprocidad a la R.F.A., y establece y administra estos cargos. La regulación depende
para empresas de otros países que tengan acuerdo con de la Oficina Federal de Ferrocarriles (E.V.A.). Se publican
Alemania. En cualquier caso las condiciones de acceso y dos grupos de cargos de acceso, uno para pasajeros y otro
peaje se acordarán entre las empresas de infraestructura y para cargas. En el caso de los ferrocarriles cargueros, éstos
las de operación; a su vez, la E.V.A. tiene facultades para pagan accesos de acuerdo con distintas categorías de uso
resolver diferendos. de las vías, del tipo de tren y de la cantidad transportada.
En líneas generales, estos cargos de acceso no están
Regimen de autorizaciones diseñados para cubrir todos los costos incurridos, a la vez
que suelen existir descuentos y negociaciones especiales
Jurisdicción: la Oficina Federal de Ferrocarriles es la por cantidad, que alteran la estructura de los cargos de
entidad autorizante para los ferrocarriles del Estado acceso. Por este motivo, la Organización para la Coopera-
alemán o de otros países. Otros ferrocarriles con sede en la ción y el Desarrollo Económico (O.C.D.E.), alertó en 1998
R.F.A. serán autorizados por los Länders. acerca de que esto pueda constituirse en un desincentivo al
Objeto: es la autorización para cualquier empresa que ingreso de nuevos operadores.
pretenda realizar servicios de transporte ferroviario o de Hasta el presente, un área especial de la D.B.A.G. es la
infraestructura. Incluye la aprobación de tarifas. responsable de las decisiones de inversión y, en ciertas
Requisitos: demostrar capacidad financiera y técnica de zonas, también los gobiernos locales pueden tomar este
acuerdo con el tipo de infraestructura o servicio a ofrecer. tipo de iniciativas. Las inversiones en nuevas líneas cuen-
Plazos máximos: cincuenta años para infraestructura y tan con un financiamiento público especial (tasa de interés
quince años para transporte. subsidiada). Los servicios conmuter, en general, son subsi-
Supervisión ferroviaria: la entidad autorizante (la E.V.A. o diados por los gobiernos locales con fondos provenientes
los Länders) tiene facultades de supervisión e inspección. del gobierno federal.
Aprobación de planes: la construcción o modificación de
vías férreas exige la aprobación de sus planes por la autori- Impacto de la reforma
dad de aplicación. El procedimiento de aprobación incluye
la difusión de los planes, su evaluación técnica, informes El impacto de la reforma todavía se encuentra en una
de las autoridades locales y un régimen de audiencia públi- etapa inicial, por lo que habrá que esperar un poco más
ca, entre otros. para observar un efecto más completo. De todas maneras,
Formalización de los otros aspectos de la reforma ferro- ha habido resultados positivos que señalan que entre 1993
viaria alemana: fusión de los patrimonios de D.B. y D.R., y 1998, el tráfico de cargas por ferrocarriles aumentó
creación de la D.B.A.G. y de la Oficina Federal de Ferro- alrededor de un 15 por ciento y, en general, la productivi-
carriles. dad se incrementó hasta el 94 por ciento. Por otro lado, en
Posibles subsidios a la D.B.A.G. (por nueve años) desti- respuesta a la reforma, se han desarrollado varias iniciati-
nados a: reparar daños medioambientales producidos por vas desde el sector privado como, por ejemplo, que mu-
la D.R. después del 1/6/90, si éstos superaran las previ- chos operadores tomaron ventaja de la oportunidad del
siones hechas oportunamente con la creación de la nueva acceso abierto para realizar servicios simples conectando
empresa; inversiones de hasta 33.000 millones de marcos sus propias plantas o haciendo viajes cortos a los puertos.
para mejoras y modernización de los activos provenientes También han tenido lugar varias fusiones y uniones de
de D.R. con el objeto de equipararlos con los de D.B., y empresas, como por ejemplo la de D.B.A.G. y N.S. (Ferro-
adecuación de equipamiento y productividad de la ex D.R. carriles Holandeses) en sus servicios de carga, formando
con relación a la ex D.B. Los subsidios deben constar en el una nueva compañía llamada Railion. Podría considerarse
presupuesto anual de D.B.A.G. que esto atenta contra la competencia en estos países, pero
Control de D.B.A.G. y las nuevas sociedades anónimas también podría representar un gran paso en el desarrollo de
que la heredan: a cargo de los organismos de control del operaciones paneuropeas. Al respecto, también se ha
Estado, y posterior intervención del tribunal de cuentas. desarrollado una autopista de cargas entre Holanda e Italia,
vía Alemania, Suiza y Austria.
132 RIELES CON FUTURO

Es importante considerar que luego de la reunificación, en muchos países del Este. En los servicios de carga esta
Alemania (37.477 km) se ha convertido en el país con reducción también refleja, al menos en parte, un cambio
mayor cantidad de kilómetros de vías férreas de toda estructural en la producción industrial: el aumento en la
Europa Occidental. producción de bienes orientados al consumo que son más
difíciles de transportar por ferrocarril que los bienes
3.4 •Europa Central y del Este primarios, y la competencia del transporte automotor.
Otro factor contingente es el relativo a la inadecuada
Aquí se analiza la evolución del sistema ferroviario en calidad del servicio. En ausencia de competencia, la cali-
Europa Central y del Este, anterior a las reformas de los dad no era una motivación de las compañías estatales.
años ’90. El esquema utilizado en este caso es la presen- También es preocupante la cantidad de empleados en exce-
tación breve del bloque en su conjunto y un pequeño so en estas compañías. Este sobredimensionamiento absor-
comentario de lo acontecido en algunos países representa- be recursos que deberían derivarse hacia la inversión para
tivos como Rumania, Polonia y la República Checa. aumentar la competitividad del sistema. Estructuras de
En la década de los ’90, los países de Europa Central y trabajo intensivo son incompatibles con el modo ferro-
del Este tuvieron que cambiar para adaptarse a la nueva viario. Una de sus importantes tecnologías potenciales es la
realidad económica y social. Este reordenamiento produjo relativa a la automatización. La experiencia de Estados
contracciones económicas y cambios estructurales dramá- Unidos brinda un ejemplo convincente.
ticos. El sistema ferroviario no quedó al margen, mostran-
do una reducción en su actividad y una caída relativa en 3.4.1 •Algunas características del proceso
cuanto a su comparación con el transporte automotor. de reforma ferroviaria
En las economías de la Europa Occidental, el rol de los
gobiernos encuentra su foco en la provisión de servicios Hacia fines de los ‘80, las ineficiencias y contradic-
públicos con la mayoría de los servicios y actividades ciones de comando y control en las economías del Este no
industriales provistas privadamente. En el este, el rol pudieron manejarse. Las economías planificadas no pudie-
predominante del Estado es el de comandar y controlar la ron subsistir en la producción de los productos básicos.
economía, la propiedad pública y la operatoria de la mayo- En 1989, cuando los gobiernos comunistas colapsaron, se
ría de las producciones. En estas economías es difícil sepa- dio más importancia a los gobiernos democráticos, orienta-
rar el gobierno de la industria y la ausencia de fuerzas de dos al mercado. La transición fue dolorosa. Era imposible
mercado hace que las decisiones de qué producir se basen que las reformas en las economías tomaran sólo una década;
en consideraciones distintas a las que éste refleja. Es muy al principio de dichas reformas las economías cayeron más
difícil entender el rol de los ferrocarriles de la Europa rápidamente de lo esperado. Junto con esa reestructuración
Oriental sin comenzar por una apreciación del impacto de se produjo un cambio en las estructuras de esas economías,
la economía y, en particular, en el transporte ferroviario, del generando un mejor balance entre industria y servicios, y un
planeamiento centralizado como organización económica. rápido crecimiento en la propiedad de automóviles, lo que
Siempre es complicado realizar comparaciones entre hizo caer el transporte de pasajeros ferroviarios.
economías planificadas y economías de mercado. Esto se Un factor importante en los ferrocarriles fue que aque-
debe en parte a que en las economías planificadas mucha llos que empezaron el período de transición con una tecno-
información se mantiene oculta, mientras que en las econo- logía que no era económicamente operable con precios
mías de mercado dicha información es de dominio público. internacionales, no fueron capaces de reequiparse con la
Una particularidad de las economías planificadas del tecnología actual, porque los gobiernos no pudieron sopor-
Este es el énfasis en la industrialización. Esto hace que en tarlo; no tenían capacidad de invertir apropiadamente en
ellas se use más el transporte que en las economías del tecnología actual, los costos eran muy altos y el control de
oeste, como parte de la economía en su conjunto. calidad inadecuado. Más importante aún fue que la infor-
La preferencia de los ferrocarriles por sobre el tráfico mación y la estructura gerencial de las comunicaciones,
automotor se debe al ahorro de economías de escala, espe- computadoras y métodos gerenciales que lentamente
cialmente en economías grandes con acceso relativamente aparecieron en los mercados ferroviarios, no emergieran
restringido a las autopistas; además, el acceso a los ferro- todavía en los ferrocarriles de Europa Oriental. Hoy no se
carriles puede ser mejor controlado que el acceso a las tiene la estructura organizacional u objetivos gerenciales
autopistas. necesarios para hacer uso de la información del negocio.
El motivo de la caída en el tráfico ferroviario de carga y Las distintas directivas de la Comunidad Europea ya
de pasajeros fue la reducción de la producción industrial comentadas, se aplicaban también a los ferrocarriles en
Reformas ferroviarias en el mundo 133

Europa Oriental y Central, en especial en los aspectos que proceso de reducción en la planta de personal cuya conse-
crucialmente buscaba la reforma en el continente: facilitar cuencia directa fue un aumento al doble en la productivi-
la integración de las comunidades, esencial para el merca- dad, y la reducción de los costos unitarios.
do interno, y darle al ferrocarril eficiencia y competitivi- Posteriormente, la caída verificada en la economía
dad en relación con otros medios de transporte. El medio nacional hizo imposible seguir con el presupuesto que se
para lograr ese objetivo sería la competencia on track y la destinaba al financiamiento del sector, reduciéndolo nota-
apertura del acceso. Se buscaba la cooperación más que la blemente en 1998. El Estado tampoco fue capaz de com-
competencia entre el servicio ferroviario internacional, y pensar las pérdidas, por lo que se acumuló una deuda de
se pretendía hacerlo más competitivo intermodalmente 300 millones de euros en sólo cinco años.
para aprovechar sus ventajas en las externalidades. Además, el sector tuvo que hacerse cargo de subsidios
cruzados desde el transporte de cargas al de pasajeros.
3.4.2 •Rumania Cada año, casi un tercio de los ingresos del transporte de
carga se traspasaban al sector de pasajeros. Esta transfe-
Rumania no fue la excepción de lo acontecido en el rencia impidió aumentar la calidad del servicio de carga y
bloque. El transporte ferroviario de carga cayó de un 83 al mismo tiempo los fondos eran insuficientes para
por ciento a comienzos de la década a un 51 por ciento en compensar las pérdidas del sector de pasajeros. Hubo
1996. A pesar de esta baja, el ferrocarril continuó siendo el también una fuerte competencia del transporte automotor,
modo de transporte más utilizado, tanto en carga como en ya que hacia 1990 dicho transporte fue liberalizado.
pasajeros. La reestructuración comenzó cuando los ferro- En julio de 1998 comenzó la segunda parte del proceso,
carriles rumanos estaban en una situación similar a otros cuando se dio a conocer la resolución a través de la cual se
de Europa Central y del Este, con una gigantesca organi- reorganizaba el ferrocarril rumano, con la separación de
zación excesivamente burocrática e incapaz de adaptarse infraestructura. Lo más destacado de esta medida era la
rápidamente a los cambios domésticos y regionales. Este reorganización comercial en nuevas empresas ferroviarias,
estado de cosas se destacaba especialmente en una época la definición de los niveles de sus obligaciones de servi-
en que los cambios comenzaron a ocurrir vertiginosa- cios públicos, la independencia en el management y las
mente. La forma a través de la cual se buscó resolver esta medidas de capitalización. Para el éxito de estas medidas
situación fue reemplazando la antigua estructura organiza- era totalmente necesario el apoyo de todos los actores
tiva, que había estado enfocada sólo a criterios de produc- políticos y el mantenimiento de esta estrategia por un
ción y reorganizando la actividad ferroviaria. período de al menos tres años.
En octubre de 1998 fueron creadas seis empresas ferrovia-
Las reformas rias. C.F.R., la empresa ferroviaria de infraestructura; C.F.R.
Marfa, la empresa de operaciones de carga; C.F.R. Calatori,
El proceso de reestructuración en Rumania tuvo tres operaciones con pasajeros; S.M.F., servicios de manage-
etapas: rehabilitación financiera, entre 1991 y 1997; refor- ment que provee servicios legales, asesoramiento sobre
ma institucional, en 1998, y comercialización y privati- créditos extranjeros, financieros, etcétera; S.A.A.F., para el
zación, en 1999. La primera parte del proceso, entre 1991 gerenciamiento de los activos de las empresas, y S.N.C.F.R.,
y 1995, se orientó a separar institucionalmente todas aque- el remanente de la empresa existente con anterioridad, que
llas actividades no relacionadas con la producción y era responsable de manejar la vieja deuda del ferrocarril.
distribución de minerales, reestructurándolas como empre- Esto produjo separación e independencia de los sistemas
sas privadas. financieros de las empresas, y como S.N.C.F.R. se hizo
Entre 1995 y 1997 los principales sectores ferroviarios, cargo de la deuda previa, se dejó a las nuevas empresas ope-
identificados como infraestructura, carga, pasajeros y acti- rando con balances “limpios”. Esta solución también elimi-
vos inmobiliarios, fueron separados financiera y contable- nó las duplicaciones de algunos servicios administrativos.
mente. También se crearon los institutos legales y opera- La empresa C.F.R. manejaría dos tipos de infraestruc-
tivos para la introducción de los cargos por el acceso a la tura, la pública (túneles, líneas importantes, viaductos,
infraestructura y se asumió que era responsabilidad del sistemas de control) y la privada (otras líneas y las esta-
Estado el mantenimiento de la infraestructura ferroviaria. ciones) también era capaz de cerrar líneas cuando sus
En concordancia con esto, la nueva posición del finan- costos no fueran cubiertos por los cargos de acceso o por el
ciamiento era del 25 por ciento de contribuciones del Estado. En su nueva estructura la compañía ferroviaria
Estado y un 75 por ciento proveniente de los cargos por tiene autonomía completa para introducir servicios y entrar
acceso. Al mismo tiempo, los ferrocarriles empezaron un en otras actividades económicas.
134 RIELES CON FUTURO

La experiencia financiera luego de tres meses de llevar a estos subsidios. El problema era mayúsculo, puesto que
cabo la nueva estructuración fue positiva. La metodología para alcanzar los estándares de Europa Occidental eran
de dar licencias a nuevos operadores fue adoptada en 1999. necesarias inversiones masivas, pero en estos años las
La última parte del proceso de reestructuración comenzó inversiones habían visto reducidas sustancialmente, dado
en 1999. Los objetivos fijados de las nuevas empresas que la mayoría de los fondos provenían de créditos extran-
consistían en la operación sin pérdidas y la prepararación jeros garantizados por el gobierno. Al mismo tiempo, se
de las condiciones para una privatización de las compañías requería que los créditos fueran devueltos con recursos
de carga y mantenimiento de infraestructura. También existía propios de ferrocarriles. En consecuencia, la posición
la posibilidad de la separación de los servicios de corta y financiera del sector se vio debilitada.
larga distancia.
El contrato de acceso a la infraestructura es concluido Las reformas
entre C.F.R. y cada operador ferroviario y define el servi-
cio provisto para el operador: el paquete de derechos Como una preparación para entrar en la Unión Europea,
(acceso, utilización, condiciones), servicios de emergencia las directivas emitidas para los ferrocarriles se convirtie-
y opciones de acceso; las responsabilidades por seguridad; ron en leyes nacionales, y se cambió su estructura interna,
los parámetros de calidad de servicio; los cargos por incluyendo la separación en infraestructura, cargas y pasa-
utilización de infraestructura; los niveles máximos de jeros. En concordancia con la directiva 91/440/E.E.C., se
cargos por la contratación de otros servicios; la responsa- estableció la separación contable para el sector de la infra-
bilidad por daños; la duración del contrato y el método de estructura.
resolución en caso de disputas. La ley de 1997 de transporte ferroviario concedió la
De todos los países de Europa Central y del Este, Ruma- licencia para que los trenes pudieran operar en redes de
nia fue el que tuvo una reestructuración en los ferrocarriles otras compañías; los trenes internacionales sólo obtenían
más rápida. Aunque la apertura al acceso no fue tan bien dichas licencias si mediaba un acuerdo en el ámbito guber-
desarrollada como en Polonia o Checoslovaquia, después namental. Por su parte, las reglas que definían los cargos
de algunas demoras el gobierno tuvo que actuar más rápi- por accesos estaban definidas por un decreto ministerial.
damente en llevar a cabo las reformas. En sus formula- Se estableció que los cargos debían cubrir las operaciones
ciones fue más allá de los requerimientos de la Unión y el costo de mantenimiento, más un margen de no más del
Europea y aprendió varias lecciones de experiencias de cinco por ciento. Estos cargos varían según la línea, el
otros países acerca de, por ejemplo, remover la deuda de tiempo y el tipo de tren.
las compañías operadoras. Si las reformas avanzan exito- En 1999, el Consejo de Ministros aprobó una nueva ley
samente, Rumania no sólo alcanzará los estándares de que fue enviada al Parlamento. En ella se describen los
Europa Central y del Este sino que irá más allá y se siguientes puntos para el proceso de reestructuración: trans-
comparará con muchos de los países de la Unión Europea. formación de la empresa estatal en una sociedad anónima,
con el Estado como único dueño; organización, financia-
3.4.3 •Polonia ción, reestructuración de activos y personal con seis meses
de plazo para la separación de las empresas de transporte de
En 1980 el sector ferroviario en Polonia alcanzó su pico, cargas y pasajeros, y privatización a partir del año 2001.
declinando un 50 por ciento hacia 1991. Posteriormente, El proceso polaco de reforma ferroviaria sigue el linea-
debido a la caída en el transporte de carbón, a problemas miento de su par alemán y, de avanzar exitosamente, impli-
en el sector metalúrgico y a otras razones, ocurrieron otras cará uno de los regímenes europeos más libres en lo que al
bajas del orden del nueve por ciento anual entre 1997 y acceso a la infraestructura se refiere. La zona de preocu-
1999. En términos financieros, los ferrocarriles polacos pación se centra en la delicada situación financiera del
llegaron a una deuda máxima para el año 1998 promovida sector y sus problemas de acumulación de obligaciones.
por mayores pérdidas en el transporte de pasajeros, el Finalmente, otro aspecto a resolver es el referido a la exis-
aumento de los costos debido a la depreciación de 1997 y tencia de subsidios cruzados entre el transporte de cargas y
las mencionadas caídas en el transporte de cargas. Por otra el de pasajeros.
parte, en función de que los ingresos en el transporte de
cargas excedían los costos en un 60 por ciento, era posible 3.4.4 •República Checa
aplicar subsidios cruzados para financiar el transporte de
pasajeros. Pero luego, por la falta de crecimiento y las En 1993, con la separación de la antigua Checoslo-
dificultades con las cargas, ya no fue posible continuar con vaquia, aparecieron los Ferrocarriles Checos (F.C.) que
Reformas ferroviarias en el mundo 135

constituyeron una empresa con el ciento por ciento de entre la habilidad de los ferrocarriles checos de financiar
propiedad en manos del Estado. F.C. opera bajo la super- sus actividades y las ventajas de eficiencia del acceso libre.
visión del Ministerio de Transporte y Comunicación, que Las medidas tomadas no son suficientes para crear una
designa sus autoridades y tiene poder de decisión. Al igual competencia justa entre F.C. y los operadores con acceso
que otros países de Europa Central y del Este, en 1989, en abierto en cargas. Estos objetivos sólo serán alcanzados
el auge del proceso de transición política, el tráfico de los una vez que exista una clara separación entre F.C. y el
Ferrocarriles Checos experimentó una reducción cercana al Ministerio y una vez que el Departamento de Cargas y la
50 por ciento. División de Rutas Ferroviarias sean transformados en
compañías separadas. La rapidez con que esto ocurra
Las reformas depende del resultado del debate de la Nueva Ley de
Transformación de F.C. Esta ley aparece como un consen-
En 1994 se comenzó la reestructuración de F.C. con el so entre el parlamento, el ministerio, el management de los
establecimiento de dos divisiones, una de infraestructura y ferrocarriles checos y las uniones sindicales, acordando
otra de operaciones, con diferenciación de las contabili- que F.C. deben transformarse en compañías con acciones
dades; a su vez, se planteaba una subdivisión en las opera- que sean inicialmente propiedad total del gobierno. Esto
ciones de carga y las de pasajeros. El cambio de las políti- haría a dichas compañías más autónomas y facilitaría la
cas gubernamentales de transporte para las compañías creación de joint ventures con empresas privadas. Sin
ferroviarias evidencia el establecimiento de una organi- embargo, aún no existe consenso en el gobierno sobre los
zación que tiene claramente objetivos económicos y armo- planes referidos a la deuda de F.C. o a las operaciones de
nizadores, en línea con las políticas de la Unión Europea. venta de acciones.
Sin embargo, el proceso debió enfrentar serios cuestiona-
mientos por las pérdidas de empleos, motivo de varias 3.5 •América del Norte
huelgas en años recientes.
La República Checa ha hecho un rápido progreso en el 3.5.1 •Canadá
desarrollo del libre acceso. El gobierno está estudiando
establecer rápidamente una legislación sobre las obliga- Es un estado federal, miembro de la Commonwealth of
ciones de servicios públicos, que reduciría la necesidad de Nations, que posee una superficie de 9.976.140 kilómetros
subsidios cruzados desde el transporte de cargas a los cuadrados dividida en diez provincias y con una población
servicios de pasajeros. Esto dejaría al sector de cargas en total del orden de 29 millones de habitantes.
una mejor posición para competir con los operadores Por la extensión y la geografía del país, los costos del
extranjeros. Sin embargo, teniendo una posición tan débil, transporte tienen un impacto determinante en la industria
se deberá monitorear la libre entrada para que dicha canadiense, que incide directamente sobre la competitividad
situación no empeore con la competencia externa directa. de la mayoría de los bienes que produce. El costo del trans-
La prioridad del gobierno en este punto es un trade off porte incide entre el 18 y el 45 por ciento del precio de venta
136 RIELES CON FUTURO

en el caso de commodities tales como el carbón, el mineral


de hierro, los cereales y la pulpa de madera, cuyas industrias
representan alrededor del 14 por ciento del PBI de Canadá.
Los ferrocarriles concentran el 95 por ciento del movimien-
to de recursos y commodities que conforman las principales
industrias básicas del país.
El 40 por ciento de la actividad ferroviaria se asocia con
movimientos de exportaciones e importaciones. Es por eso
que el transporte ferroviario de carga es tan importante
para la economía canadiense. Asimismo, la participación
de los camiones y otros transportes por carreteras en el
mercado del transporte ha crecido de manera constante en
los últimos años. En términos de tonelaje, el transporte
automotor representa alrededor del 40 por ciento del Actualmente, tanto C.N. como C.P. son privadas. Esta
mercado de transporte terrestre, frente al 60 por ciento del última se privatizó en 1995. En general las privatizaciones
transporte ferroviario. se realizaron bajo la venta de acciones y con el sistema
“ganador por precios”. En los últimos años, el proceso de
Las reformas racionalización entre C.P. y C.N. se profundizó de manera
estratégica, incluyendo coordinación de operaciones, fu-
En el año 1967 se sancionó la National Transportation siones y adquisiciones. También, aunque en número peque-
Act, que principalmente estableció pautas económicas en ño, aparecieron nuevas operadoras.
un ambiente de mercado competitivo, atento a la necesidad A comienzos de los años ‘90 se introdujeron cambios de
de regular el transporte como un conjunto antes de que a la mayor profundidad para aliviar el marco regulatorio en los
búsqueda de regulaciones parciales. En dicho documento ferrocarriles y fomentar la competencia inter e intramodal,
se establecía la obligación de publicar las tarifas y se con vistas a proveer un mejor servicio, reducir costos y
permitía la formación de tarifas colectivas. La obligación obtener una disminución de las tarifas. Algunos de los
limitaba la capacidad de diferenciación de precios para cambios fueron el establecimiento de contratos y acuerdos
cubrir costos fijos en los ferrocarriles. directos sobre tasas y servicios entre los ferrocarriles y los
En 1977 se creó Via Rail (de propiedad y operación operadores individuales; la posibilidad de acceso a más de
públicas), que tomó a su cargo el segmento de pasajeros, un operador a una misma red y el establecimiento de nue-
en general menos rentable, que era previamente provisto vas líneas competitivas con las precedentes; la reformu-
por Canadian National (C.N.) y Canadian Pacific (C.P.) lación de los procedimientos regulatorios requeridos para
Desde el punto de vista general de la reforma, Via Rail la entrada de nuevos corredores a la industria ferroviaria;
permitió liberar a los ferrocarriles privados (cargueros) de el cambio de los procedimientos requeridos para el aban-
la prestación de servicios no rentables. dono de las líneas por diversas razones (no rentables, inefi-
Con la introducción en Estados Unidos, en 1980, de la cientes, etcétera), entre otros.
Staggers Act, que derogaba la obligación de publicar las A diferencia de lo que sucedió en otros países, la reforma
tarifas, se hizo evidente la presión por alcanzar una nueva en Canadá respondió más a una iniciativa de la industria
reforma en Canadá. En 1987, la National Transportation que a una decisión gubernamental, y constituyó la respuesta
Act derogó la obligación de publicación de tarifas por parte a los inconvenientes que la industria vivía.
de los ferrocarriles canadienses. Esta ley también incluyó En 1996 se formó la Canada Transportation Agency
los procedimientos para el abandono de determinados (C.T.A.), bajo la Canada Transportation Act, para reem-
ramales; otorgó poderes a la National Transportation Agen- plazar a la N.T.A. en las regulaciones económicas de juris-
cy (N.T.A.) para decidir si las operaciones de los ramales dicción federal. La C.T.A. es ahora la que hace regir la
eran rentables o no y si debía o no continuar el funcio- Canada Transportation Act.
namiento de tales ramales; introdujo desregulaciones tari- En general, la Canada Transportation Act ha reducido
farias y protección de accesos a los embarcadores; avanzó una gran cantidad de regulaciones sobre los ferrocarriles
en la desregulación del mercado de transporte, promovien- de carga y la racionalización de la red. A diferencia de lo
do la competencia inter e intramodal, estableciendo están- que pasa en Estados Unidos, la C.T.A. no negocia adquisi-
dares de seguridad y reconociendo la importancia del trans- ciones y fusiones sino que son encaradas por Industry
porte en el desarrollo de las economías regionales. Canada, un departamento del gobierno federal.
Reformas ferroviarias en el mundo 137

La industria ferroviaria canadiense reconoce una inte- con las compañías estadounidenses y la sub-utilización de
gración vertical, a la vez que está separada horizontalmente la red (más del 90 por ciento del tonelaje transportado por
de acuerdo con las distintas actividades: cargas, pasajeros C.N. y C.P. es movilizado a través del 40 por ciento del
de larga distancia y pasajeros de corta distancia. La infra- tendido). Por otro lado, los operadores de líneas cortas no
estructura es gerenciada privadamente, principalmente por han tenido el desarrollo que se logró en Estados Unidos: en
C.P. y C.N., y otros operadores deben pagar peaje para Canadá son alrededor de 50 y en Estados Unidos, 500.
utilizarla. Esto incluye a los operadores de pasajeros, princi-
palmente la empresa Via Rail, que es propiedad del gobier- Temas de debate
no. Por lo tanto, las decisiones de inversión son privadas.
Uno de los cambios organizacionales más significativos Comercio y competencia con Estados Unidos: aproxi-
de los últimos años ha sido la integración de los opera- madamente el 30 por ciento del tráfico anual de C.P. cruza
dores de Estados Unidos y Canadá, a través de distintos la frontera entre Canadá y Estados Unidos. El 52 por ciento
acuerdos cooperativos. de los ingresos de C.N. provienen del tráfico en el interior
de Estados Unidos o del transfronterizo. La adquisición por
Impacto de las reformas parte de C.N. de Wisconsin Central aumentará la eficiencia
de la red C.N. entre el oeste de Canadá y Estados Unidos.
Canadá cuenta actualmente con una red de alrededor de Por otro lado, C.N. y C.S.X. han firmado un acuerdo
50.000 km de extensión en vías y ocupa a casi 43.000 comercial gracias al cual pueden ofrecer a los expedidores
trabajadores, después de haber llegado a 75.000 en 1988. un servicio transcontinental de tráfico intermodal. C.N. y
El impacto de las reformas puede ser examinado a la luz Burlington Northern Santa Fe están creando servicios
de algunos de los datos de la performance del sector entre ferroviarios de conexión interlíneas destinados a los nuevos
1988 y 1997, como por ejemplo que los ingresos nominales transportistas transfronterizos. Con respecto a la competen-
aumentaron un 11 por ciento; las tarifas promedio cayeron cia, los ferrocarriles canadienses tienen una carga impositi-
alrededor de un 26 por ciento en términos reales (Canadá va mucho mayor que los estadounidenses (un 51 por ciento
es uno de los países desarrollados con menores tarifas, mayor), lo cual genera un problema de competitividad
probablemente debido a las grandes presiones competitivas evidente para Canadá, ya que incrementan sus costos y le
inter e intramodales); la productividad del trabajo se incre- reducen las ganancias disponibles para inversión. Es decir
mentó en un 93 por ciento, pero todavía sigue siendo un 40 que se están tratando proyectos para lograr un mercado más
por ciento más bajo que el nivel de Estados Unidos; la competitivo.
proporción de toneladas transportadas desde o para Estados Objetivos ambientales: hoy en día el ferrocarril es el
Unidos aumentó al 30 por ciento; hubo una reducción de transporte terrestre más eficiente en lo que respecta a uso
costos considerable y mejoras en los márgenes operativos y de combustible, y este es un tema de gran consideración en
en la calidad de los servicios, entre otros avances. un país como Canadá. Entre 1990 y 1999, la energía
A pesar de las ganancias en productividad y de la reduc- utilizada en las carreteras aumentó un 23 por ciento, mien-
ción de costos alcanzados, la industria está mucho más tras que en el ferrocarril disminuyó un 9 por ciento. Según
regulada en Canadá que en Estados Unidos y esta brecha el informe anual del Ministerio de Transportes de Canadá,
adquiere significado a la hora de la competencia. En los modos de transporte que tienen el mayor crecimiento
Canadá, la C.T.A. tiene el poder de regular aquellos servi- esperado (automóviles, camiones y aviación) son los que
cios que reciban quejas, las tarifas de los cereales están tienen mayor impacto en el medio ambiente, especial-
sujetas a precios máximos y los derechos y cargos de acceso mente en lo que se refiere a las emisiones atmosféricas y al
pueden ser impuestos por la C.T.A. Paralelamente, en aprovechamiento del suelo. Los ferrocarriles canadienses
Estados Unidos la acción regulatoria se orienta más hacia apoyan los esfuerzos para reducir las emisiones de gas de
las fusiones. efecto invernadero lo cual, sumado a los avances de la
En general, persisten algunas críticas a las características tecnología, permite suponer que podrán implementarse
de la reforma, especialmente en lo referido a la escasa distintas políticas para resguardar el medioambiente y
profundidad de la reforma laboral, la intervención oficial a solucionar los desafíos energéticos.
través de subsidios cruzados, el régimen de acceso a la Integración continental: los ferrocarriles canadienses
infraestructura y la limitada entrada y salida de operadores esperan participar en el proceso de integración continental.
registrada en los últimos diez años. Los problemas más La industria ferroviaria canadiense propone trabajar en
importantes para la industria ferroviaria son la elevada colaboración con los gobiernos, con otros proveedores de
estructura de costos, la baja productividad en comparación servicios y con los usuarios para integrar los diferentes
138 RIELES CON FUTURO

modos de transporte en una acción política con una visión


internacional, un alcance nacional y una concepción multi-
modal.

3.5.2 •Estados Unidos de América

Es una república federal de 9.809.155 kilómetros cua-


drados divididos en 48 estados más Alaska y Hawai, y
cuenta con alrededor de 275 millones de habitantes.
La red de ferrocarriles se extiende por todo el país, pero
es mucho más densa en la mitad este de Estados Unidos,
donde se hallan las concentraciones urbanas e industriales
más grandes de la nación. En general, los ferrocarriles
cargueros son privados y con buenos niveles de rentabili-
dad, mientras que los servicios interurbanos de pasajeros George Mortimer Pullman (1831–1897), sinónimo de coches de lujo
son públicos y poco rentables. El liderazgo ferroviario lo y coches dormitorio, fundó un imperio industrial cerca de Chicago.
ejerce el transporte de carga. Éste transporta un 37,5 por
ciento del total del tráfico de mercancías y se ve favoreci-
do en la competencia por las largas distancias con bajos
costos relativos. Por otro lado, el transporte ferroviario de
pasajeros no tiene buen desempeño en la competencia
intermodal, ya que los automóviles privados trasladan un
81 por ciento del tráfico de pasajeros, las compañías aéreas
un 17 por ciento, los autobuses tienen una cuota del 1,1 por
ciento y los ferrocarriles sólo del 0,6 por ciento.
Los ferrocarriles principales (Class I) son las compañías
de trenes más grandes en Estados Unidos y prestan servi-
cio en el 75 por ciento del total del trazado de vías; son
empresas privadas, no reciben subsidios del Estado y
facturan más del 90 por ciento del total del transporte
ferroviario de cargas. Amtrak (Corporación Nacional de
Ferrocarril de Pasajeros), es una empresa subvencionada
por la administración federal, que presta casi todos los
servicios de trenes de pasajeros entre las ciudades del país.
Existen también líneas cortas y líneas regionales, que
suman cerca de 500 transportistas, de las cuales unas pocas
son todavía de propiedad pública y otras tantas reciben
pequeños subsidios federales.

Antecedentes para la reforma A raíz de estos inconvenientes, la I.C.A. estableció


normas que regularon al sector hasta 1948. Estas pautas
La regulación de los ferrocarriles reconoce sus orígenes procuraban que las tarifas fueran razonables, justas y no
allá por 1887, con la Interstate Commerce Act (I.C.A.) y la discriminatorias. También prohibían todo tipo de práctica
organización de la Interstate Commerce Commission de pooling13. Luego, el poder de la I.C.C. comenzó a incre-
(I.C.C.). Los problemas más frecuentes eran las guerras de mentarse en temas tales como las tarifas, la entrada y sali-
precios, los acuerdos secretos, las prácticas de carteli- da de operadores y lo referente al capital de las empresas.
zación y las quejas de los embarcadores por la alta volatili- En 1948, la Reed–Bulwinkle Act dio a la I.C.C. el poder de
dad de las tarifas y la discriminación de precios entre los permitir excepciones en materia de transporte, consolidan-
transportes de corta y larga distancia. do el accionar de los acuerdos de precios.

13 •Prácticas por las cuales algunas empresas ferroviarias preacordaban dividirse el tráfico o la rentabilidad conjunta.
Reformas ferroviarias en el mundo 139

A partir de 1945 empezaron a desarrollarse con mayor Con respecto a los accesos, éstos son supervisados por el
fuerza los modos alternativos de transporte, que a través de S.T.B. y se observa que los contratos de acceso pueden
la competencia intermodal comenzaron a afectar los resul- asumir distintas formas: por pooling, por explotación
tados y la participación en el mercado de los ferrocarriles. común de vías paralelas, por facilitación recíproca del uso
Durante la década del ‘70, los retornos de las inversiones de la infraestructura, por tonelaje, por acuerdos de inver-
alcanzaron niveles tan bajos que llegaron a ser negativos y sión, por reducciones de distancias, etcétera.
alrededor del 20 por ciento de la industria ferroviaria cayó En general, las compañías que operan servicios de
en bancarrota. Los gobiernos federales invirtieron miles de pasajeros son tomadoras de infraestructura, mientras que
millones de dólares para tratar de reparar la situación. las cargueras son las prestadoras. Amtrak es propietaria de
En 1976 se promulgó la Railroad Revitalization and la infraestructura de vía que utiliza en el noreste, lo cual
Regulatory Reform Act, y en 1980 la nueva Motor Carrier equivale a alrededor del 20 por ciento del total de las vías
Act y la Staggers Act. Con estas leyes se consolidó una por las que circulan sus trenes, y tiene el derecho de operar
nueva línea liberalizadora en el accionar de la I.C.C. y en la sobre todas las otras vías bajo acuerdos de negociación de
actividad regulatoria de los transportes en Estados Unidos. acceso, pagando los cargos correspondientes.
En relación con las decisiones de inversión, éstas son
Las reformas encaradas por el sector privado. En el período 1980-1996,
la industria ferroviaria incrementó notablemente su nivel
En respuesta a la continua crisis financiera de la indus- de inversión a un 15 por ciento de los ingresos, comparado
tria, en 1980 el Congreso aprobó el Staggers Act. Esta ley con el nivel de la típica industria estadounidense que regis-
desregulaba parcialmente la industria ferroviaria de carga, tra cifras de 2 al 7 por ciento. Una forma común de inver-
con limitación de los poderes de la I.C.C., particularmente sión que ha permitido alcanzar buenos resultados fue la
en las áreas de fijación de tarifas y derechos de acceso a las construcción de vías paralelas allí donde solía haber vías
vías. Con las nuevas normas se realizó una división entre simples.
los mercados competitivos (en los cuales se flexibilizan las
regulaciones de tarifas y se establecía un área de precios Impacto de las reformas
libres) y los mercados cautivos (commodities como el
carbón, en el que se mantuvieron formas de intervención Estados Unidos cuenta actualmente con una red de
tarifaria), y se facilitó que las compañías pudieran geren- alrededor de 215.000 km de extensión en vías (en 1980
ciar la operación de sus ramales, negociar sus derechos y eran 432.00 km) y ocupa a casi 270.000 trabajadores.
proceder a fusionarse. En general, se incentivaron mejoras Existen prácticamente 550 empresas transportistas, de las
de la eficiencia tanto en reducciones de costos por fusiones y cuales ocho son las que conforman la clasificación Class I
mayores economías de alcance y escala, así como también (en 1980 eran 40) y ocupan un 75 por ciento del total de
por especialización de las operaciones. Fue así que muchos kilómetros de vías (en 1980 era un 95 por ciento del total).
ramales fueron cedidos a compañías más pequeñas que Con respecto a la estructura industrial, la desregulación
podían explotarlos mejor. trajo por un lado fragmentación a través del aumento en el
En 1995, la I.C.C. fue reemplazada por el Surface número total de ferrocarriles, dado por el crecimiento de
Transportation Board (S.T.B.), que es la autoridad pública las líneas cortas y las regionales; y por otro lado mayor
responsable de promover las negociaciones comerciales y concentración de la industria como un todo, dado por las
procurar proteger el interés público, en relación con el fusiones de los ferrocarriles de Class I.
servicio de transporte. S.T.B. cubre todas las operaciones Desde 1980 se formaron alrededor de 350 líneas cortas y
ferroviarias, pero su foco principal son los Class I. El regionales y actualmente sobrepasan las 500. Su porción
aspecto de mayor regulación del régimen se refiere a los de kilómetros de vías se ha incrementado de un 5 por cien-
derechos que tiene S.T.B. de aprobar o rechazar fusiones to a un 29 por ciento, aunque sólo transportan un 9 por
en la industria ferroviaria o de imponer condiciones en las ciento del total de Toneladas–Kilómetro.
fusiones para poder promover la competencia.
140 RIELES CON FUTURO

El éxito de la desregulación ha superado las expectati- C.N. Se estima que una decisión de tal naturaleza podría
vas. Desde 1980 a 1997, la productividad de trabajo dar lugar a una nueva serie de fusiones –sobre todo enca-
aumentó un extraordinario 262 por ciento, el tráfico se bezadas por la posible formación de dos trenes transconti-
incrementó un 40 por ciento, los accidentes y las tasas de nentales– en donde S.T.B. podría exigir que los derechos
muertes laborales cayeron un 70 por ciento, los volúmenes de accesos fueran garantizados para otros operadores y que
de carga registraron una suba, así como también las ganan- en las operaciones de fusión se tomaran los recaudos nece-
cias, la inversión, la productividad y la performance de la sarios para que no peligrara la competencia.
industria en general. La razón de tal éxito tiene que ver con
la estabilidad del marco regulatorio, la habilidad de los 3.5.3 •México
ferrocarriles para transformar líneas no rentables y de
realizar fusiones para alcanzar economías de escala. Pero a Breve descripción del sistema ferroviario
pesar de los progresos de desempeño, la desregulación no
ha logrado un éxito completo desde el punto de vista de la Los ferrocarriles han formado parte del desarrollo mexi-
industria, ya que a pesar de las ganancias en productividad, cano desde fines del siglo XIX. La principal compañía,
los ferrocarriles de carga todavía no pueden cubrir sus Ferrocarriles de México, pasó a estar bajo el control nacional a
costos de capital; el empleo ferroviario cayó un 53 por partir de 1908 y, finalmente, en 1937 fue nacionalizada.
ciento entre 1992 y 1997; las posibilidades de elección del En la década de los años ’80, la historia de los ferroca-
cliente son menores, porque la red se ha reducido un 38 rriles mexicanos registró dos hechos significativos: uno,
por ciento, y como alrededor del 60 por ciento del tráfico al comienzo de la década, fue la unión de todas las líneas
es servido por un solo transportista, algunos embarcadores existentes, y otras que se formaron posteriormente, en la
(sobre todo los de carbón, agricultura y química) no están empresa Ferrocarriles Nacionales de México S.A. de C.V.
satisfechos con los servicios provistos. (F.N.M.), que quedó bajo el control de la Secretaría de
Comunicaciones y Transporte (S.C.T.); el otro sucedió en
Hechos posteriores a las reformas 1983, y fue la incorporación de una enmienda a la Consti-
tución, por la cual se determinaba que los principales
En respuesta a las presiones de los embarcadores, el ferrocarriles del país debían ser propiedad del Estado, que
Congreso está tratando los proyectos de ley que regularían además debía operarlos.
parcialmente a los ferrocarriles, incluyendo regulaciones La estructura comercial de F.N.M. incluía servicios de
tarifarias más rígidas, el retiro de la inmunidad a los proce- pasajeros de larga distancia y operaciones de carga, en los
dimientos antitrust en donde S.T.B. ha conferido inmu- mercados nacional e internacional.
nidad, etcétera. El objetivo de las propuestas es el de incre- La última década del siglo XX fue el eje de los cambios
mentar la competencia. más profundos, tanto en los ferrocarriles como en el resto
En general, se registra una tendencia que indica que es del transporte del país. En 1994, la economía mexicana
momento de realizar algunos cambios en las leyes o en la movilizaba anualmente más de 2.600 millones de pasajeros y
manera en que S.T.B. las aplica, para así poder proveer alrededor de 600 millones de toneladas de carga, utilizando
mayor protección a los embarcadores. Por supuesto que la alrededor de 9 millones de vehículos de distintos tipos. El
idea intentará no realizar cambios que amenacen la viabili- transporte de carga se había concentrado de manera signi-
dad de la industria, para así poder proteger los intereses de ficativa en el automotor, representando el 60 por ciento del
los inversores en el largo plazo. total, seguido por el marítimo con el 31,2 por ciento y por
Se produce otra especulación en torno a qué pasaría si se el ferrocarril con el 8,8 por ciento (Cuadro 3.7). Del total
fusionaran Burlington Northern and Santa Fe (B.N.S.F.) y de pasajeros atendidos por el sistema, 2.636 millones
Reformas ferroviarias en el mundo 141

repercusión en la falta de expansión, y por los grandes


rezagos en mantenimiento y rehabilitación. Además de los
problemas de antigüedad y falta de mantenimiento de vías
y unidades de transporte, había dificultades de seguridad,
robos y accidentes (más de mil accidentes operativos por
utilizaba el transporte automotor; 7,2 millones el ferroca- año) y una percepción de exceso de plantilla de personal14.
rril; 4,7 millones la vía marítima y 29,1 millones el avión. Todas estas circunstancias se traducían en pobres desem-
Como referencia, es interesante tener en cuenta que el peños financieros y operativos.
sistema de transportes mexicano utiliza una vasta infraes-
tructura creada a lo largo de muchas décadas, la cual Evolución del tráfico. Situación financiera
comprende más de 300.000 kilómetros de carreteras, alre-
dedor de 26.500 kilómetros de vías, 85 puertos marítimos El transporte ferroviario de pasajeros en México atravesaba
y fluviales, 83 aeropuertos y más de 1.600 aeródromos. una crisis significativa: en 1990 habían viajado 17,2
millones de pasajeros, con un total de 5.336 millones de
Estado de la infraestructura y del parque móvil pasajeros kilómetro, y hacia 1994 las cifras presentaban una
reducción del orden del 58 y 65 por ciento respectivamente
En 1994 la red ferroviaria mexicana tenía una longitud respecto de aquel año. De acuerdo con la información de la
de 26.477 km y se distribuía de la siguiente manera: S.C.T., los ferrocarriles tenían menor participación que el
20.477 km de vías principales; 4.460 km de vías secun- transporte aéreo en el total de pasajeros transportados en el
darias y 1.540 km que pertenecían a redes particulares país.
(Cuadro 3.8). En cuanto al movimiento de cargas, en 1994 presentaba
El 99 por ciento del total de la red instalada era de trocha una ligera recuperación que contrastaba con la caída impor-
ancha. Las autoridades nacionales definían que sólo el 40 tante exhibida en los diez años precedentes. En efecto,
por ciento de las vías principales podía considerarse mientras en 1984 había movilizado poco más de 64 millo-
moderno; del resto de la red principal, un 28 por ciento era nes de toneladas, en 1994 sólo había alcanzado 52 millones,
directamente considerado obsoleto. El equipamiento móvil después de una fuerte caída con un mínimo en 1991. Clara-
se componía de 1.400 locomotoras y unas 37.500 unidades mente, la tibia recuperación demostrada no había sido sufi-
de transporte de cargas y personas. ciente para compensar la pérdida de mercado del ferrocarril,
Según la S.C.T., hacia 1994 el ferrocarril mexicano sobre todo frente al transporte automotor.
presentaba una problemática de orden estructural que La operación de los ferrocarriles habitualmente demanda-
limitaba su propio desarrollo y los niveles de productividad y ba el uso de importantes recursos que tradicionalmente
competitividad de la economía del país. En términos de su eran aportados a través de subsidios del gobierno federal,
capacidad instalada, hacía quince años que no se agregaban dado que los costos de F.N.M. no eran cubiertos por los
nuevas rutas a la red ferroviaria, ya que la más reciente ingresos generados. El cúmulo de obligaciones asumidas
línea nueva puesta en operación era la Coróndiro–Lázaro por el Estado, las crecientes necesidades de financiamiento a
Cárdenas, inaugurada en 1979. Toda esta situación es inde- aplicar en otras áreas críticas con el uso del gasto público y
pendiente del grave problema macroeconómico que afectó la insuficiencia fiscal de los gobiernos, evidenciaron la
a México durante 1994 y 1995, que provocó grandes dese- imposibilidad de continuar financiando el déficit operativo
quilibrios y una marcada caída del producto bruto. del sistema ferroviario.
La situación se agravaba, adicionalmente, por la escasez Las pérdidas de F.N.M. en 1993 ascendieron a 1.814
e insuficiencia en las inversiones ferroviarias, con especial millones de pesos mexicanos, equivalente a unos 583 millo-

14 •Ver The World Bank (2000,c).


142 RIELES CON FUTURO

nes de dólares15. El Banco Mundial estimó que el subsidio Desde el punto de vista institucional, en aquellos mo-
promedio aplicado a F.N.M. en el período 1990–1996, era mentos la legislación atribuía al Estado la responsabilidad
del orden de 400 millones de dólares anuales. de la prestación integral del servicio ferroviario, un Estado
Hacia comienzos de la década del `90 se había iniciado que, como se ha señalado, se encontraba afectado por insufi-
un proceso de reestructuración de la plantilla de personal ciencia de recursos fiscales para atender los requerimien-
que permitió ciertas mejoras en las relaciones de produc- tos necesarios que permitieran brindar mejores niveles de
tividad entre plantilla y producción, particularmente en el servicio y operación. Al mismo tiempo, esta situación
rubro cargas, aunque los valores estuvieran alejados de las alimentaba la generación dentro de la compañía de impor-
mejores prácticas de los países más avanzados. Como se tantes pasivos financieros, laborales y ecológicos.
aprecia en el Cuadro 3.9, la cantidad de Toneladas–Kiló-
metro por empleado creció notablemente entre 1990 y Breve descripción del proceso de reformas
1994. Esta situación no se reprodujo en el transporte de
pasajeros, debido a la merma señalada en ese rubro. Para enfrentar la problemática que presentaba el sistema
Los problemas de los ferrocarriles se notaban también en ferroviario mexicano se inició su reforma estructural durante
el resto del sector de transportes, que registró una evolución 1995. Esto implicó asumir dos cambios importantes en el
deprimida en relación con el producto bruto interno mexi- marco legal: la reforma de la Constitución del país y la
cano durante los años previos a la reforma ferroviaria. Los ya promulgación de una nueva Ley Ferroviaria.
mencionados rezagos en el mantenimiento preventivo de la En primer lugar se promovió la modificación del artículo
vía, los lentos avances en la reconstrucción y modernización 28 de la Constitución, para eliminar la exclusividad ferro-
de la infraestructura, así como en la adquisición de equipos y viaria del Estado, a fin de que los sectores social y privado
sistemas de comunicación, y la disminución de la flota y la participaran en el desarrollo del sistema ferroviario mexi-
falta de equipo especializado para mover nuevas cargas, cano. Con esto, el gobierno también buscaba liberar recur-
afectaron tanto a los ferrocarriles como al resto del sector. sos presupuestarios para orientarlos hacia otras necesida-
Esto provocó una limitada coordinación con otros modos de des, sin tener que desviar fondos para socorrer el déficit
transporte y un escaso desarrollo de la infraestructura multi- ferroviario.
modal. Adicionalmente, los servicios prestados bajaron en El dictado de la nueva Ley Reglamentaria del Servicio
calidad por el uso de equipos obsoletos, insuficientes e Ferroviario tenía como fin promover y regular un sistema
inadecuados, retrasos frecuentes, alto índice de robos, pocas ferroviario seguro, competitivo y eficiente, como resultado
opciones de servicio, limitado número de frecuencias, altos de un proceso de licitación abierto y transparente.
costos y escasa confiabilidad. De esta forma, se presentó una La estrategia a seguir para la reforma consistía en
continua baja en la demanda y se hizo inaplazable la reforma reestructurar el transporte ferroviario mediante su sepa-
del sistema ferroviario, para revertir la tendencia decreciente ración horizontal, segmentándolo en empresas regionales y
y la caída de participación en el mercado. líneas cortas, existentes o nuevas, con la participación de la
En cuanto a la política de precios, antes del proceso de inversión privada. De esta manera se intentaba que el nuevo
reformas iniciado en 1995 no estaba fundada en el merca- sistema nacional ferroviario fuera integrado a los otros
do, ni sostenida en alguna relación con los costos de la modos de transporte, a la vez que se buscaba “fortalecer la
compañía Ferrocarriles Nacionales de México16. autoridad normativa y promotora del Estado en la actividad

15 •De acuerdo con la cotización de venta al cierre del último día hábil de 1993, del dólar interbancario 48 horas (mayorista).
16 •Ver García de Alba (2002).
Reformas ferroviarias en el mundo 143

ferroviaria, y reorientar sus actividades operativas hacia las


funciones de regulación, supervisión y vigilancia”17.
Para ello se debía instrumentar un programa de reorde-
namiento administrativo y operativo de Ferrocarriles Nacio-
nales de México (F.N.M.), segmentando regionalmente la
red de la siguiente manera: el ferrocarril de la Terminal del
Valle de México; el del Noreste; el del Pacífico–Norte, y el
del Sureste. Esa segmentación se complementó con líneas
cortas y especializadas, como por ejemplo el ferrocarril
Chihuahua–Pacífico. Después se debían instrumentar los
procesos de puesta en marcha de la privatización, con el
diseño de la estrategia de licitación y contratos.
La separación horizontal del sistema ferroviario del país,
en tres redes troncales más las líneas cortas, sobre las
cuales se practicarían las licitaciones, tenía las siguientes cuatro pasos: (1) registro y autorización de los interesados:
características: la terminal ferroviaria del valle de México con participación de la agencia antitrust (Comisión Fede-
se propuso como una entidad separada, que fuera poseída ral de Competencia) y de la Comisión Nacional de Inver-
en partes iguales por el gobierno federal y las tres conce- siones Extranjeras, para el caso de que alguna compañía
siones principales. Con respecto a las líneas de pasajeros extranjera pretendiera controlar más del 49 por ciento de
separadas de las troncales, se decidió que podrían ser privati- los votos; (2) valuación económica y financiera de los
zadas sobre la base de licitaciones cuyo criterio de selec- participantes autorizados; (3) licitación: el Ministerio del
ción sería el de menor solicitud de subsidios (Cuadro 3.10). Transporte realizará la convocatoria a presentar ofertas (lo
El programa incluía otros dos aspectos importantes. cual se hará bajo el sistema de doble sobre) por el paquete
Uno de ellos eran los procedimientos para la expedición y accionario de las compañías ferroviarias, publicando todas
renovación de la licencia federal ferroviaria, en aras de las condiciones bajo las cuales se desarrollarán y resol-
fortalecer los niveles de seguridad en la prestación del verán estas licitaciones; (4) resultados de la licitación y
servicio. La otra cuestión trascendente era que, frente a la transferencia de derechos: de la aplicación de los criterios
importancia del comercio regional con Estados Unidos y la y condiciones detallados en el paso anterior y de la evalua-
gran cantidad de mercancías transportadas hacia ese país ción de las ofertas, se determinará el ganador de la
por ferrocarril, se decidió procurar la armonización técnica y licitación. En estos casos, existía un precio mínimo como
la homogeneización de los sistemas de supervisión y de criterio de decisión, el cual no era dado a conocer a los
servicios fronterizos de acuerdo con lo establecido en el participantes.
Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Se creó la Dirección General de Tarifas, Transporte
Ferroviario y Multimodal (D.G.T.T.F.M.), agencia regu-
Aspectos relacionados con la concesión y la regulación ladora dependiente de la S.C.T., cuya tarea central es
controlar las concesiones y la política general del sector, y
La ley estableció las siguientes características para el pro- realizar el arbitraje en los conflictos entre concesionarios.
ceso de reforma ferroviaria: (a) la propiedad de la infra- Es decir que esta agencia no tiene atribuciones en materia
estructura permanecería bajo el Estado mexicano; (b) la de precios, como se desprende del artículo 46 de la Ley
transferencia de derechos, a través de concesiones, se haría Ferroviaria: “Los concesionarios y permisionarios fijarán
por un plazo de 50 años renovables por idéntico período libremente las tarifas, en términos que permitan la presta-
para el caso de las redes troncales y por 25 a 30 años para ción de los servicios en condiciones satisfactorias de cali-
las líneas cortas; (c) las concesiones sólo se harían a dad, competitividad, seguridad y permanencia”.
personas jurídicas de origen mexicano, con ciertas limita- También se estableció que las tarifas deberán aplicarse
ciones para el caso de que personas extranjeras tuvieran el de manera no discriminatoria, que serán las mismas para
control; (d) las concesiones para construir y/u operar ferro- todos los usuarios en igualdad de condiciones, que sólo
carriles se harían a través de licitaciones públicas. podrán aplicarse aquellas que estén registradas ante la
La Ley Ferroviaria de 1995 estableció el procedimiento S.C.T., y que sus niveles serán los máximos aplicables. A
de licitación y contratos para concesión, que consta de partir de esas tarifas, los concesionarios podrán estructurar

17 •Ver S.C.T. (2002).


144 RIELES CON FUTURO

promociones y otorgar descuentos a los usuarios en igual- Como resultado del proceso de reforma, actualmente los
dad de circunstancias, de manera equitativa y no discrimi- servicios ferroviarios son atendidos, en su mayor parte, por
natoria, atendiendo a las características específicas de cada seis empresas concesionarias: Transportación Ferroviaria
servicio. Según la ley, los servicios ferroviarios se pres- Mexicana, S.A. de C.V. (T.F.M.); Ferrocarril Mexicano,
tarán a todos los usuarios solicitantes, de manera perma- S.A. de C.V. (Ferromex); Ferrocarril del Sureste, S.A. de
nente, uniforme y en condiciones equitativas en cuanto a C.V. (Ferrosur); Terminal Ferroviaria del Valle de México,
oportunidad, calidad y precio. Los concesionarios sólo S.A. de C.V. (Ferrovalle); Línea Corta Coahuila–Durango,
podrán negarse a prestar el servicio de transporte de carga S.A. de C.V. (L.C.C.D.), y Compañía de Ferrocarriles
cuando sus dimensiones o el peso bruto sean excesivos, o Chiapas–Mayab, S.A. de C.V. (C.F.C.M.).
tratándose de bienes ilegales o prohibidos. Existe también la figura de las asignatarias, quienes no
Para los fletes interlineales (son los embarques con están sujetas al procedimiento de licitación pública a que
origen en las vías de un concesionario y destino en las de se refiere la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario,
otro), la cuota por tonelada se establece según factores tratándose de estados, municipios y entidades paraestatales
variables (toneladas kilómetro, tipo de producto a trans- de la administración pública federal. A fines de 2001, eran
portar, ferrocarriles que intervienen, etcétera) multiplicán- asignatarios los gobiernos de los estados de Aguascalientes y
dolos por la distancia recorrida en la línea correspondiente. Baja California y Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec,
A los resultados obtenidos se les adiciona el factor fijo por S.A. de C.V.
tonelada del ferrocarril en donde se originó el embarque, La concesión de la Terminal Ferroviaria del Valle de Mé-
considerándose el servicio entre varios concesionarios xico, adjudicada en diciembre de 1996, es por 50 años e
como una ruta continua de comunicación. El concesionario incluye una red de 297 km. La conduce un consorcio formado
de origen es quien gestiona el flete, cobrando al usuario la por el gobierno federal, con el 25 por ciento de las acciones, y
tarifa por toda la ruta hasta su destino final. La ley permite los tres concesionarios troncales con el 75 por ciento
la negociación directa de los cargos entre los concesiona- restante. En 2001, las vías concesionadas y asignadas suma-
rios intervinientes. Los cargos por acceso y haulage cubren ban 17.400 km sobre un total de 20.700 km. En consecuen-
tanto los costos fijos y variables como los de oportunidad. cia, el proceso de reforma abarcaba el 84 por ciento de la
En cuanto a las tarifas del servicio público de transporte red. La parte de la red principal aún no concesionada es de
ferroviario a comunidades aisladas, se dispuso que sean 3.400 km y está conformada por la Unidad Ferroviaria
fijadas por la S.C.T., considerando el subsidio que en su Oaxaca-Sur y las líneas remanentes (47 tramos y La
caso corresponda. Junta–Méndez, Línea C Empalme Peto-Peto, Aserraderos,
También corresponde a la D.G.T.T.F.M. el control y la Tepehuanes, Oriental–Teziutlán, Zitácuaro–Maravatío).
regulación técnica y de calidad, teniendo la posibilidad de El valor de las concesiones ferroviarias, excluida la
aplicar multas a las infracciones. La ley habilita explícita- Terminal Ferroviaria del Valle de México, alcanza aproxi-
mente a la autoridad a verificar el cumplimiento de las madamente unos 2.300 millones de dólares18.
obligaciones de los concesionarios. Los concesionarios,
por su parte, están obligados a remitir anualmente a la Resultados de la reforma
agencia reguladora, la información requerida, que se refiere
a indicadores de seguridad, calidad, y performance. Final- Es de destacar que el rédito principal de esta reestruc-
mente, en los contratos de concesión no existen obliga- turación es de orden fiscal: el valor de las licitaciones
ciones explícitas de inversión. alcanzó 2.300 millones de dólares; los subsidios anuales,
estimados en 400 millones de dólares durante el período
La concesión de los servicios ferroviarios previo a la reforma, disminuyeron entre 80 y 90 por ciento.
Además, comenzaron a percibirse los cánones de los conce-
El proceso de licitación, adjudicación y transferencia de sionarios, fijados en el 0,5 por ciento de los ingresos brutos
los servicios ferroviarios a las compañías ganadoras se para los primeros 15 años y 1,25 por ciento anual para los
puso en marcha en 1995; hacia 1999 las líneas principales siguientes, y los impuestos a la renta por las operaciones
ya estaban bajo operación privada. El Cuadro 3.11 ilustra comerciales de los operadores. Finalmente, en sentido
sobre las concesiones y asignaciones en la red ferroviaria inverso, deben considerarse los costos asumidos por el
mexicana y algunas de sus principales características. Estado para compensar a los trabajadores retirados o

18 •Calculado al tipo de cambio vendedor mayorista informado por el Banco de México al cierre del día de la fecha de cada contrato.
La cifra no incluye a los asignatarios.
Reformas ferroviarias en el mundo 145

activos de F.N.M. que se apartaron de la operación de las


nuevas compañías, los que por todo concepto podrían
calcularse en 1.500 millones de dólares. El Banco Mundial,
por su parte, agrega que “las inversiones iniciales y costos
de transacción asociados al proceso se estiman en unos 250
millones de dólares”.
El transporte de carga por ferrocarril experimentó,
después de la reforma, un notable repunte que se reflejó en
un crecimiento promedio anual cercano al 7 por ciento
para el período 1994-2000. Esta situación puede apreciarse
en el Cuadro 3.12.
El tráfico de cargas comerciales aumentó un 48 por ciento
en el año 2000, comparado con el de 1994. En 2000,
34.764 vagones de carga estaban operativos, lo que repre-
sentaba el 88,1 por ciento del total del parque, significando grandes distancias, y por el otro los problemas de densidad
una notable mejora respecto al momento previo al inicio de y escala que tradicionalmente enfrenta el transporte ferro-
las reformas. viario de pasajeros. No obstante, el gobierno ha sostenido la
El Cuadro 3.13, en cambio, muestra por un lado el prestación de los servicios de pasajeros a comunidades
contraste verificado en el transporte ferroviario de pasa- aisladas, mediante el pago a través de la Secretaría de
jeros, que registra un marcado descenso en el período, tras Comunicaciones y Transporte del subsidio correspondiente,
reconocerse que la vocación de los ferrocarriles privados que en el año 2000 llegó a 72 millones de pesos. La S.C.T.
estriba en el movimiento de grandes volúmenes de carga a estima que esa cifra irá disminuyendo hasta desaparecer.
146 RIELES CON FUTURO

dadas a la misma compañía diferentes concesiones regio-


nales y no hay regulación explícita de precios.
Un aspecto a destacar es que si la Secretaría de Comuni-
caciones y Transportes, a través de la D.G.T.T.F.M., por sí
o por alguna parte afectada, considera que no existe
competencia efectiva, previa opinión de la Comisión Federal
de Competencia, podrá establecer las bases tarifarias
correspondientes considerándose que existe competencia
efectiva cuando haya por lo menos dos prestadores de
servicio ferroviario o dos modos de transporte en la misma
ruta o por rutas alternativas.
Dado que el nuevo sistema busca proteger a los
cargadores de eventuales abusos de precios provenientes
de la falta de competencia, una manera de verificar la efec-
tividad del sistema es el registro de quejas que se imple-
mentó a tal efecto. Las autoridades nacionales destacan el
hecho de que, desde la implementación del nuevo sistema,
hace cinco años, no ha existido más que una sola queja
referida a la falta de competencia en un solo tramo y para
determinado tipo de productos.

Inversiones posteriores a la reforma

Uno de los problemas a solucionar en México por la


reforma ferroviaria era la insuficiencia de inversiones,
tanto las correspondientes a infraestructura como a trans-
porte. Con respecto a las primeras, el Cuadro 3.15 muestra
las realizadas en los ferrocarriles concesionados y las
previsiones para el siguiente quinquenio. Desde el primer
En materia de precios, a fines de 1997 se registraba un año de actividad privada hasta fines de 2001, con cifras
aumento de tarifas en términos reales del orden del 23 por provisorias para este último año, las inversiones en infra-
ciento. estructura alcanzaron 4.847 millones de pesos, gran parte
En el período 1990–2000 el personal empleado por los de los cuales se destinó a cubrir retrasos en el manteni-
ferrocarriles en México se redujo en un 82 por ciento, miento y rehabilitación de la infraestructura.
mientras que la productividad por empleado de acuerdo En cuanto a inversiones en transporte ferroviario, durante
con la cantidad de toneladas transportadas por kilómetro el período 1997–2000 las concesionarias aplicaron recursos
recorrido creció más de siete veces, como puede observase al mejoramiento de la eficiencia y del equipamiento ferro-
en el Cuadro 3.14. viario por un monto acumulado de casi 6.760 millones de
pesos. De ese total, el 72 por ciento se destinó a equipos de
Condiciones de competencia tracción y arrastre y el resto se dirigió hacia aspectos tales
como sistemas, comunicaciones, tránsito y despacho, entre
En la reforma regulatoria establecida por la Ley Ferro- otros. Se estima que otros 2.000 millones de pesos se
viaria se encuentran aspectos centrales relacionados con habrían agregado a esas cifras en el año 2001. A su vez, para
las condiciones de competencia para el mercado del trans- el período 2002–2006 está previsto un monto de inversiones
porte ferroviario surgido de la reestructuración del por 6.600 millones de pesos, con un total consolidado para
sistema: se asegura la competencia al evitar la posibilidad el período 1997–2006 de 15.300 millones (Cuadro 3.16).
de operar bajo subsidios cruzados, estimulando la eficien- De esta manera, el total de inversiones en el decenio
cia de la red; se establece el uso de derechos de acceso y analizado, después del proceso de reforma, suma 23.850
los costos de transporte asociados como el acarreo (hau- millones de pesos, lo que equivale aproximadamente a
lage); no está limitada la competencia directa entre conce- 2.650 millones de dólares.
sionarios en un mismo sector de la red; no pueden ser
Reformas ferroviarias en el mundo 147

Evolución del proceso de reforma y la regulación eventualmente sustituidos por el transporte automotor,
dado que ciertos estudios encargados por el gobierno
Según el Banco Mundial, el caso de la reestructuración mexicano demuestran que la construcción de carreteras
de los ferrocarriles mexicanos, probablemente constituya puede resultar menos onerosa que el mantenimiento del
“un fino ejemplo de transición de un modelo dominado por servicio ferroviario.
el sector público a uno de operación privada de la infra- En cuanto al aumento de tarifas producido después del
estructura de transporte”, tanto por sus consecuencias cambio, se considera que no implica una falla de diseño en
micro como macroeconómicas19. un esquema de libertad de precios, en virtud de que, como
Si bien existen redes pendientes de concesionar o asig- se ha señalado en las páginas precedentes, la estructura
nar, no se trata de la red más importante, a excepción del tarifaria previa a la reforma regulatoria no reflejaba las
servicio de pasajeros del área de la Ciudad de México; condiciones del mercado y ni siquiera los costos de la
también hubo un caso de una línea corta (Oaxaca-Sur) que empresa proveedora.
no pudo ser privatizada. El esquema de accesos y haulage ha funcionado razona-
Los servicios de pasajeros experimentaron una reduc- blemente. Los cargos han sido negociados recíprocamente
ción casi total; actualmente sólo se prestan dos servicios entre los concesionarios, haciendo más fértil la competen-
que resultan atractivos para el turismo. En zonas aisladas, cia; de todos modos, dado que cada concesionario establece
o en las que el gobierno pretendía mantener el servicio, se su propia mecánica para los cargos, las diferencias entre
adoptaron dos mecanismos de solución: licitaciones con éstos han provocado quejas de los usuarios y sembraron
subsidio (adjudicándose por subsidio mínimo) o presta- incertidumbre en un tema especialmente importante. Frente a
ciones directas de los estados. Ambos casos podrían ser esta cuestión, las autoridades establecieron dos normas

19 •Ver The World Bank (2000,c).


148 RIELES CON FUTURO

especiales a fines de 2000, con el objeto de unificar crite- casos donde existan infraestructura desaprovechada, de-
rios con los cuales estructurar los cargos para diferentes manda efectiva y fuentes de financiamiento” 21.
tipos de servicios brindados. Estas normas podrían ser Finalmente, al momento de elaborar el presente informe
reemplazadas por otras definitivas si las autoridades se ha suscitado una gran controversia sobre la posibilidad
consideraran que no se está cumpliendo el objetivo de de autorizar las fusiones que han sido solicitadas entre
evitar abusos y maximizar la transparencia en los cargos, algunos de los operadores ferroviarios principales. Tales
evitando variaciones importantes entre concesionarios o operaciones deberían ser analizadas desde el punto de vista
entre concesionarios y usuarios. Finalmente, el acceso para de la defensa de la competencia, estudiando los efectos
todos los operadores al Valle de México evita precios de sobre el bienestar causados por la eventualidad de la auto-
acceso abusivos en detrimento de la eficiencia. Hacia el rización de dichas fusiones y no sobre un mero análisis de
futuro, podría resultar necesario tomar este esquema en grados de concentración. Los mercados de transporte,
otras ciudades importantes del país, con el mismo objetivo. habitualmente competitivos intermodalmente, difícilmente
Las lecciones principales del modelo de privatización presenten las condiciones de poder necesarias para impedir
mexicano se podrían resumir en tres puntos: que los incen- la fusión de los operadores.
tivos a discriminar, o a aplicar cargos de acceso muy altos,
se pueden limitar o eliminar si se tratan en forma previa en
las concesiones, incluyendo el acceso a las terminales
ferroviarias; que la inclusión de un catálogo de costos o
metodología de cálculo de accesos aplicable a la inter-
conexión entre concesionarios puede mejorar las condi-
ciones de competencia y, finalmente, que es necesario prever
un más claro esquema de resolución de conflictos entre las
partes involucradas en los servicios, tanto entre concesio-
narios como entre concesionarios y usuarios20.
Los objetivos que se plantea el gobierno en materia
ferroviaria hacia el futuro se relacionan con la moderni-
zación y el crecimiento del ferrocarril, con el fin de diver-
sificar el sistema de transporte del país, y a la espera de
que crezca frente al transporte automotor, que como en
tantos otros casos es actualmente el competidor principal.
El gobierno espera que se mejoren las condiciones vigen-
tes entre las empresas concesionarias, concertando acuer-
dos y resoluciones sobre contraprestaciones por derechos
de paso, arrastre, servicios de interconexión y de uso de
terminal, de manera que el sistema funcione mejor y pue-
dan trasladarse mayores beneficios a los usuarios. En el
mismo sentido, se espera una mayor articulación de las
cadenas de distribución con el ferrocarril, jugando un acti-
vo papel en el transporte multimodal la integración del
mercado interno y la competitividad de la economía.
Como en otros países, también se reconoce el déficit de
relación entre los modos de transporte, incluyendo al
ferrocarril y las zonas urbanas que atraviesa, que actual-
mente generan pasivos ambientales y sociales.
En el presente, el gobierno asume un desafío: “Revivir el
uso del ferrocarril para trasladar pasajeros es otro de los
retos que se tienen por delante. Resulta muy conveniente
impulsar proyectos urbanos o interurbanos, sobre todo en

20 •Ver García de Alba (2002).


21 •S.C.T. (2002) Programa Sectorial.
Después de las reformas:
¿Emerge un modelo ferroviario en Latinoamérica? Capítulo 4
151

4. Después de las reformas:


¿Emerge un modelo ferroviario en Latinoamérica?*

La estructura de las empresas ferroviarias está cambian- Estados Unidos, las políticas de promoción modal y las
do. Las antiguas estructuras integrales, a las que calificare- regulaciones gubernamentales apoyaron los modos vial y
mos de “monolíticas”, ceden lentamente su lugar a organi- aéreo y las vías navegables, a costa de los ferrocarriles. En
zaciones más complejas, entre las que se cuentan formas de la mayoría de los países, el crecimiento de la riqueza
acceso múltiple a la infraestructura administradas por el personal determinó que la flexibilidad del automóvil y la
usuario dominante (las concesiones integrales de América velocidad de las aerolíneas estuvieran más al alcance de
Latina, por ejemplo), y formas más independientes de los pasajeros.
propiedad de infraestructura en las que todos los usuarios El desplazamiento de la industria y la agricultura básicas
autorizados son arrendatarios con igualdad de acceso (por hacia productos y servicios más elaborados determinaron
ejemplo, E.F.E. y FE.PA.S.A. en Chile, así como el modelo que se asignara alto valor a la calidad de los servicios, lo
de la Unión Europea). Al mismo tiempo, se observan cual no era un punto tradicionalmente fuerte de los opera-
cambios en la estructura de la propiedad, desde la presencia dores ferroviarios de carga. El aumento del comercio inter-
de operadores privados en infraestructura pública (y opera- nacional, la creación de áreas de libre comercio, los agru-
dores públicos en infraestructura privada) hasta la total pamientos y la “globalización” sólo acentuaron el énfasis
privatización de ambos sistemas. En todos los casos hay en la elección, por parte del cargador, del servicio que privile-
cambios concomitantes, en particular relativos a la rees- giara y ofreciera el mejor cumplimiento just in time.
tructuración laboral, que se perfilan como de importancia Lamentablemente, los ferrocarriles no pudieron respon-
crítica. ¿Cuáles son los enfoques que se adoptan? ¿Dónde der de una manera efectiva. En cierta medida (como en
están poniéndose a prueba? ¿Están dando resultado? ¿Está Estados Unidos), quedaron congelados en el tiempo por las
surgiendo un nuevo modelo de esta experiencia que pueda reglamentaciones y los procedimientos regulatorios que
aplicarse en América Latina? Las respuestas a estas preguntas desplazaron la atención de los cuerpos directivos de las
orientan los contenidos del presente capítulo. empresas desde los clientes hacia los tribunales. La resis-
Si bien las raíces de “El Problema de los Ferrocarriles” tencia ejercida por los sindicatos de trabajadores ante las
(tal como indica el nombre de un informe del Banco Mun- presiones para modificar la legislación laboral y mejorar la
dial del año 1982) pueden hallarse entre fines del siglo XIX productividad fueron –y continúan siendo– un factor de
y comienzos del XX, la declinación gradual de este modo de importancia crítica en la lentitud de la reacción. El hecho
transporte en las economías de mercado occidentales se de que en casi todos los países la propiedad y el control de
registra en los inicios de la década del ‘50, sintiéndose en los ferrocarriles estuvieran a cargo del Estado (con excep-
forma muy acentuada en toda Latinoamérica. El deterioro se ción de Estados Unidos y Canadian Pacific en Canadá)
dilató en las economías planificadas hasta la transición hacia determinó que los directores de las empresas ferroviarias
la estructura de mercado que comenzó en el inicio de los respondieran primero a los imperativos políticos y luego
‘90. Cuando los efectos de la transición comenzaron a sen- (si es que lo hacían) a las demandas del mercado.
tirse, fueron rápidos y graves, y durante su desarrollo los Alejada de las señales del mercado por mandato y/o
países iniciaron un proceso de cambio que se extendió hasta maniobras provenientes del ámbito político, y sobrepasada
fines de la década de los ‘90, y que aún continúa. por el desafío que representa el control diario exigido por
Una parte del problema fue consecuencia del crecimien- lo que es siempre una organización cuasi-militar de las
to económico general y del desarrollo tecnológico, que operaciones, la cultura ferroviaria se concentró inexora-
imperaron desde fines de la Segunda Guerra Mundial. La blemente en hacer circular trenes y en producir Toneladas
nueva tecnología creó el avión a reacción y el automóvil –Kilómetro y pasajeros kilómetro, al tiempo que luchaba
que todos podíamos comprar, elementos que se combina- por mantener las vías y el material rodante con un aporte
ron para atacar a los mercados de los ferrocarriles de de fondos cada vez más imprevisible e insuficiente. Los
pasajeros. Los adelantos en la capacidad del transporte por ingresos nunca alcanzaban para cubrir las necesidades de
camión y de las autopistas erosionaron la posición compe- mantenimiento e inversión debido a las ineficiencias
titiva de los ferrocarriles en los mercados de carga y impuestas, en especial los subsidios cruzados que el servi-
promovieron el surgimiento de mercados de autotrans- cio de cargas (crecientemente amenazado por los competi-
porte en muchos países. En algunos, especialmente en dores) debía destinar al de pasajeros.

* •Louis S. Thompson, Asesor Principal Ferroviario, Banco Mundial.


152 RIELES CON FUTURO

Con escasas y sólo temporarias excepciones, la implícita Comunidad”3 (“A Strategy for Revitalizing the Commu-
negociación política –suficiente respaldo financiero por nity’s Railways”) documentó el debilitamiento del servicio
parte del gobierno a cambio de servicios y tarifas política- ferroviario y de su participación en el mercado –así como
mente deseados– nunca se respetó. Los intentos por crear su creciente carga financiera–, debilitamiento que amenaza
relaciones que se plasmaran de manera explícita y que de el potencial de los ferrocarriles de reducir la contami-
verdad se aplicaran, utilizando variantes del término “Acuerdo nación ambiental y la congestión del tránsito en las
Programa” o “Convenio” (como se lo conoció en México en grandes autopistas y vías aéreas de Europa.
las versiones de 1985 y 1987), fueron populares hace 20 Cabe señalar que otros países tan lejanos como pueden
años, pero no fueron particularmente exitosos, a pesar de ser China,4 India5 y Rusia6 también han llegado a la con-
haber permitido cierto progreso al arrojar más transparencia clusión de que sus sistemas nacionales necesitan una refor-
sobre los incumplimientos de pago que se producían. ma profunda por muchas de las mismas razones que las
Los sistemas ferroviarios comenzaron a ceder a la pre- originadas en las economías de mercado: falta de capaci-
sión. Una de las primeras grandes zozobras financieras de dad de respuesta al mercado, grandes drenajes financieros
los trenes fue la quiebra1 del Penn Central y de otras cinco del erario público e incapacidad de cambiar.
empresas ferroviarias de Estados Unidos en 1970, lo que Finalmente, los gobiernos tuvieron que responder, aun-
confrontó al gobierno de ese país con la amenaza de la pér- que lo hicieron con reticencias. Las formas de manifes-
dida total del servicio ferroviario en la porción centro norte tación de estas respuestas, si bien adaptadas a las circuns-
y en el noreste de su territorio. A esto le siguió la quiebra de tancias y a las políticas locales, por lo general tenían en
las empresas ferroviarias Rock Island y Milwaukee, lo que común diversas características principales: 1) cambiar la
generó, a su vez, una amenaza para el sector transporte en estructura de la empresa ferroviaria a fin de que se acercara
la zona de los estados centrales. más al mercado que debía enfrentar; 2) crear un mejor equi-
Un desastre de magnitud aún mayor fue la acumulación, librio entre la propiedad pública de los activos principales,
por parte de las empresas ferroviarias nacionales japone- tales como la infraestructura (los ferrocarriles aún se
sas, de deudas que superaban los 337.000 millones de consideran parte de los “altos mandos” en muchos países),
dólares, originadas por pérdidas anuales cercanas a los y las diferentes formas de operación privada de por lo
15.000 millones de dólares y por los altísimos costos de menos algunos de los servicios que se acababan de rees-
construcción de las líneas Shinkansen, famosas en todo el tructurar y separar; y 3) aclarar los papeles desempeñados
mundo2. Quizás sea justo precisar que la caída de Ferroca- por el gobierno y por el ferrocarril y separarlos, de modo
rriles Argentinos (F.A.) en 1990 fue tan grande, en térmi- que el gobierno definiera los objetivos sociales (y pagara
nos de porcentaje del P.B.I., como las observadas en otras por ellos) y el ferrocarril comenzara a encarar sus funciones
partes del mundo, y que las pérdidas sufridas por el sistema propiamente comerciales, con el gobierno como cliente de
de los ferrocarriles brasileños (R.F.F.S.A. y FE.PA.S.A.) y los servicios prestados con carácter social.
el sistema mexicano (F.N.M.) fueron similares. British Los gobiernos han tenido que preguntarse más a concien-
Railways pasó por una serie de alzas y bajas a partir de cia por qué necesitan del ferrocarril y debieron limpiar el
1957 (las reformas Beeching) y hasta comienzos de los ‘90, detritus financiero legado por antiguas políticas destructi-
sin recuperar estabilidad y poniendo al gobierno frente a vas. Los ferrocarriles han tenido que comprender más a
reiterados desafíos financieros y políticos. fondo a los mercados y pensar en cómo ganarse la vida
El Informe Oficial de la Comisión Europea titulado generando ingresos que superaran los costos a partir de los
“Una Estrategia para Revitalizar los Ferrocarriles de la clientes. Ambos se vieron obligados a pensar con deteni-

1 •De hecho, casi todos los ferrocarriles están “quebrados” en el sentido de que no pueden cubrir los costos a partir de los ingresos generados
por los usuarios ni tampoco podrían pagar las deudas con los activos o las utilidades si se incorporaran en su forma actual. Normalmente,
los efectos de las quiebras públicas pueden compensarse o posponerse a través del respaldo con finanzas públicas, pero, en el caso de los
ferrocarriles estadounidenses del sector privado, la quiebra, en última instancia, requiere una acción que puede comprender la reestructuración
de la deuda, la cancelación de obligaciones e inclusive la liquidación de la empresa.
2 •Ron Kopicki y Louis S. Thompson (1995).
3 •Comisión de la Comunidad Europea (1996).
4 •Scientific and Technical Research Institute of the Ministry of Railways (2001 y 2002).
5 •Remitirse, por ejemplo, a Mohan (2002), donde se encontrará un excelente análisis del desafío planteado por la reforma ferroviaria
en India. Naturalmente, este estudio es polémico y ha dado lugar a debate, pero el diagnóstico, aunque no el pronóstico y la solución,
trae por cierto reminiscencias del “Problema de los Ferrocarriles” que se produce en la mayoría de los países.
6 •Ver Russian Railways Ministry (2002).
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 153

Cuadro 4.1 Opciones de estructura y propiedad

miento en cómo aumentar la eficiencia y reducir los efectos El segundo enfoque, en el que el operador dominante
perjudiciales y los altos costos de la interferencia política. queda integrado con la infraestructura y los usuarios
Lamentablemente, ni el gobierno ni los ferrocarriles han minoritarios quedan separados como arrendatarios, surgió
logrado un éxito pleno, pero sí avanzaron en este sentido y en respuesta a la necesidad de lograr metas distintas de la
existen razones para creer que puede hallarse, si bien no mera eficiencia de producción. Un ejemplo de este enfoque
una solución total, por lo menos un modus vivendi. lo representa el ferrocarril de pasajeros interurbano de
Estados Unidos. El operador, Amtrak, fue creado para separar
4.1 •Cambio del equilibrio entre estructura el desempeño económico de los servicios de pasajeros y
y propiedad cargas. Amtrak opera los trenes nacionales de pasajeros; en
general, los trenes circulan por la red de los ferrocarriles de
Pueden observarse en el Cuadro 4.1 tres opciones gene- carga y Amtrak paga por este derecho7. VIA, en Canadá,
rales de estructura y tres de participación de los sectores constituye un ejemplo similar de una empresa de transporte
público y privado. Las opciones de estructura parten de una de pasajeros que opera como arrendatario de las vías de
organización integral en la que la infraestructura y todas las ferrocarriles de carga integrales. Otro ejemplo es el ferro-
operaciones se unifican bajo un único control. Esta opción carril nacional de cargas de Japón, que es, en efecto, similar a
es tradicional y se asienta en el enfoque que, en general, Amtrak y VIA: la Japan Railway Freight Company opera
aplican las organizaciones cuasi–militares: todos los ingre- trenes de carga sobre las vías de empresas de transporte de
sos y los egresos están absolutamente controlados. Ofrece pasajeros integrales, y paga por los derechos de acceso. En
la máxima “eficiencia” de producción en el sentido de que la Argentina, las operaciones de algunos trenes provinciales
todas las decisiones sobre diseño y gestión de infraestruc- de pasajeros operan sobre las vías de las concesiones inte-
tura, diseño de material rodante y planificación de opera- grales de carga y de pasajeros suburbanos; se trata de acuer-
ciones residen en un control unificado que permite al ferro- dos similares entre arrendatario y arrendador.
carril obtener el máximo beneficio de sus ingresos. En los En Estados Unidos también es frecuente que un ferroca-
casos en los que la empresa ferroviaria transporta un solo rril de carga tenga derechos de operación controlados (dere-
producto (un ferrocarril minero que vaya de la mina al chos de uso de vía) sobre las vías de otro transportista. Por
puerto, en el transporte de bienes, o un subterráneo urbano, lo general, ello permite que el arrendatario opere trenes de
en el de personas), este enfoque totalmente integral tam- ciertas líneas entre ciertos puntos pagando un canon y que
bién funciona bien. Es cierto que, al mismo tiempo, es el genere acceso a mercados que el arrendatario de otro modo
menos flexible para adaptarse a las necesidades específicas no tendría. Algunos derechos de uso de vía son voluntarios.
de distintos clientes y mercados. El Ferrocarril A obtiene acceso a algunos mercados de B y
B obtiene acceso a algunos mercados de A: ambos ganan

7 •Amtrak también posee parte de la infraestructura entre Washington, DC y Boston, MA. En este área, Amtrak controla la infraestructura
y los operadores suburbanos y de carga son arrendatarios que pagan por el derecho de uso.
154 RIELES CON FUTURO

(así creen), y por cierto quienes ganan son los cargadores. de la infraestructura. De hecho, el verdadero acceso abier-
Una gran parte de los derechos de uso de vía que se aplican to no existe en ninguna parte del mundo, y es poco proba-
en Estados Unidos ha sido impuesta por el ente de regu- ble que exista porque la necesidad de mantener cierto
lación (antes la Comisión de Comercio entre los Estados control sobre los tipos y la cantidad de transportistas es
[I.C.C. –Interstate Commerce Commission], ahora la Direc- evidente8. En el Reino Unido, por ejemplo, los servicios de
ción de Transporte de Superficie [S.T.B–Surface Trans- carga podrían quizás llamarse “abiertos”, pero el acceso
portation Board]) a fin de proteger la competencia que de del servicio de pasajeros se limita a quienes poseen una
otro modo habría sido eliminada por las fusiones entre las concesión (o franquicia) otorgada por el gobierno. En todo
empresas ferroviarias. caso, aun cuando el acceso a la infraestructura sea nomi-
Se ha estimado que cerca del 25 por ciento de las millas nalmente abierto, las barreras para ingresar en el negocio
de las líneas estadounidenses tienen más de un operador de de la operación ferroviaria (poseer y mantener locomo-
carga, pero no existen cálculos confiables respecto del toras y vagones, talleres, terminales, etcétera) son lo
grado real de competencia entre los ferrocarriles fomenta- bastante altas como para impedir la “competencia atomiza-
do por estos derechos de uso de vía. da”, característica del autotransporte de carga en Estados
El gobierno mexicano ha intentado exigir que las dos Unidos y la Unión Europea.
concesiones del norte se otorguen mutuos derechos de uso También hay una variedad de opciones de propiedad, es
de vía en algunos de los principales mercados, especial- decir, formas de cambiar el equilibrio entre la propiedad y
mente Guadalajara, Guanajuato y la infraestructura cerca- el control público y privado, tal como ilustra el Cuadro 4.1.
na a Monterrey, al igual que el acceso común a la Compa- Mientras los ferrocarriles eran una estructura monolítica e
ñía Terminal de Ciudad de México. Hasta la fecha, los indiferenciada, constituían una mole demasiado grande
derechos de uso de vía (derechos de paso) en México no como para ser digerida por el sector privado. Sin embargo,
han sido eficaces en cuanto a promover la competencia a medida que las estructuras ferroviarias se desagruparon,
debido a que el gobierno no pudo o no quiso obligar a las se “re–evaluó” la necesidad de propiedad y gerenciamien-
empresas a cumplir con los requerimientos de otorgar to públicos de cada una de las partes resultantes.
dichos derechos en condiciones aceptables. En algunos casos, se privatizó la infraestructura, aun
La tercera opción –separar la infraestructura de todos los cuando los operadores siguieron siendo públicos (por
operadores autorizados de modo que todos sean arren- ejemplo, en Estados Unidos, o en el caso de Canadian Na-
datarios en pie de igualdad– en rigor existió durante años tional Railroad); en otros casos, el propietario/gerente pú-
en pequeña escala bajo la modalidad de empresas termi- blico de infraestructura contrató al sector privado gran
nales conjuntas que se crearon adquiriendo ferrocarriles en parte de las tareas de mantenimiento y construcción (Países
Estados Unidos para permitir un acceso real y neutral a las Bajos). Las operaciones de carga se otorgaron en concesión
principales áreas del mercado, donde no hay espacio para (todos los países de América Latina y algunos de África) o
líneas que compitan. Un ejemplo reciente lo constituye la incluso se privatizaron (Reino Unido), normalmente utili-
compañía terminal conjunta de México, que fue creada zando infraestructura pública, pero a veces también infra-
para otorgar a los tres mayores concesionarios de carga un estructura privada (algunas operaciones suburbanas de
acceso neutral a la Ciudad de México, y también para crear pasajeros en Estados Unidos). Se otorgaron concesiones o
la posibilidad de otorgar acceso pleno a un futuro operador franquicias sobre muchos servicios de pasajeros interur-
de servicios suburbanos de pasajeros a las vías de la banos, suburbanos y regionales (ya sea con pago al gobier-
compañía terminal. En todos estos casos, a pesar de que el no o con pago del gobierno) para su operación privada.
acceso es neutral, también se ve restringido a una cantidad Buenos ejemplos de concesión de servicios de pasajeros
limitada de operadores. son los que tuvieron lugar en Buenos Aires (Subterráneos
La variante de la tercera opción que ha recibido más de Buenos Aires y servicios suburbanos) y en Río de
atención es lo que ha dado en denominarse “acceso abier- Janeiro (Metro–Oportrans y Flumitrens–Supervia). Algu-
to”, es decir, la situación en la que cualquier operador nos ferrocarriles simplemente se otorgaron por completo a
autorizado podría exigir que se le permitiera circular trenes adquirentes privados (Conrail en Estados Unidos, Ferronor
bajo los mismos términos y condiciones de acceso que se en Chile, Canadian National en Canadá o, efectivamente,
ofrecen a los otros transportistas que hacen un uso similar los ferrocarriles de Nueva Zelandia).

8 •Se ha planteado el término “acceso compartido” como una forma más precisa de describir la situación en la que una cantidad controlada
de operadores comparten la capacidad de la infraestructura. Ello puede incluir operadores de pasajeros y de carga que compiten por capacidad,
y/u operadores de carga que en realidad compiten entre sí por el mismo negocio.
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 155

Sobre los ejes de reestructuración y de los sectores priva- Dado que la U.E. adoptó una postura oficialmente neutra
do/público que aparecen en el Cuadro 4.1, el comentario en cuanto a promover el papel del sector privado, el modelo
crítico es que cada celda tiene un ocupante. Existe por lo ferroviario de la U.E. generalizado también sirvió de base
menos un ejemplo de casi todos los enfoques posibles y para los debates de reforma en países como China y Tailan-
hay muchísimos ejemplos de enfoques mixtos, según los dia, donde la gestión privada de las operaciones en escala signi-
objetivos y las políticas de cada país. Además, ha habido ficativa aún no figura en el temario político de corto plazo.
un perceptible desplazamiento de izquierda a derecha, así
como de arriba hacia abajo, en los ejes del Cuadro 4.1 y 4.2 •La separación entre el gobierno
pocos ferrocarriles han permanecido absolutamente estáti- y la empresa ferroviaria
cos desde la década de los años 509.
El enfoque de la Unión Europea es un ejemplo intere- La influencia más destructiva que recibieron los ferro-
sante. Las Directivas de la Comisión han tenido el efecto carriles desde la década de 1950 ha sido la confusión de
de alentar el desplazamiento desde la zona superior las funciones y objetivos del gobierno con los de la
izquierda hacia la zona inferior izquierda, pero no determi- empresa operadora en un contexto en el que los competi-
naron de manera explícita que hubiera algún movimiento dores de los ferrocarriles no han debido soportar cargas de
en el eje del sector privado. Posteriores propuestas, en comparable magnitud. Los ministerios fijan las estrategias
especial la exigencia de que se contrataran servicios cuya de gobierno, definen objetivos sociales, establecen
prestación revistiera carácter social y la nueva exigencia normas para la seguridad y la actividad económica, y
de que tales servicios compitieran, impulsarían un despla- hacen política. Los conflictos de interés internos de un
zamiento del control total del Estado hacia una contra- “ministerio” ferroviario de gobierno ya son bastante
tación de operadores privados por parte del sector público, serios de por sí, pero los conflictos externos con competi-
por lo menos en lo referente a estos servicios en particular. dores fuertes, normalmente privados, a la larga se tornan
Esta modalidad se ha puesto en práctica especialmente en insostenibles. Es evidente que un ferrocarril no puede
países como Alemania, en donde la facultad de planifi- reglamentar su propia seguridad en forma confiable y que
cación y financiamiento se desplazó hacia las autoridades un ferrocarril estatal no puede protegerse con eficacia de
gobernantes locales o regionales. los deseos de los políticos de ganarse el favor de sus elec-
Algunos países de la Unión Europea (U.E.) han ido más tores exigiendo tarifas bajas para los servicios, o apoyan-
allá en el eje, o lo han hecho más rápidamente, respecto de do un aumento de la cantidad de los empleados públicos o
lo requerido por la Comisión: el Reino Unido, Alemania y de sus salarios.
Suecia son claros ejemplos. Sin embargo, la mayoría sólo El ejemplo más claro de esta cuestión se refleja en los
dio algunos pasos, aunque firmes, en el sentido indicado subsidios cruzados obligatorios, en especial cuando las
por las Directivas de la U.E. ganancias que obtiene el servicio de carga se utilizan para
Es igualmente importante señalar que las políticas de la cubrir los déficit de los servicios de pasajeros, pero tam-
Unión Europea han tenido efecto fuera de Europa Occi- bién cuando estas ganancias se trasladan de los productos
dental, más inmediatamente en los países candidatos a ser básicos de carga rentables a los no rentables o de los
miembros de la Unión Europea, los que debieron incluir la (supuestamente) rentables servicios de carga de larga
reforma ferroviaria como parte de su transición económica distancia o de pasajeros de alta velocidad a los servicios de
general; no obstante, el modelo de separación de infraes- pasajeros suburbanos o regionales que dan pérdida.
tructura (y su complemento lógico, el establecimiento de Existen razones a menudo plausibles para fijar ciertas
líneas de negocio para infraestructura, pasajeros interur- tarifas ferroviarias por debajo de los costos marginales o
banos, pasajeros de los servicios prestados con carácter para imponer descuentos por razones que no responden a
social y carga) también sirvió como patrón para los países causas de mercado. No obstante, cuando dichas tarifas se
que tarde o temprano estarán vinculados con la Unión imponen sin una compensación adecuada, el resultado
Europea aunque no la integren en un futuro cercano directo es que las tarifas de alguna otra cosa deben fijarse a
(Bulgaria, Rumania, Turquía o inclusive Rusia). un nivel más alto que el necesario, y la competencia surge
entonces rápidamente para llevarse el excedente. Los

9 •De hecho, Estados Unidos es un ejemplo de sistema ferroviario totalmente privado en el que el operador del servicio de pasajeros interurbanos
se estatizó en 1971 (y fue luego subsidiado directamente por el gobierno) para permitir que los operadores de carga y la infraestructura de tales
operadores permanecieran en manos privadas. Este es uno de los pocos casos de desplazamiento de derecha a izquierda en la escala
de la propiedad. Es posible que la transición de Railtrack a Network Rail en el Reino Unido comparta algunos de estos aspectos.
156 RIELES CON FUTURO

ferrocarriles quedan del lado de los perdedores y no reci- 4.2.1 •La relación con los trabajadores ferroviarios
ben indemnización alguna en la negociación.
Otro obstáculo que sufren los organismos o empresas En los ferrocarriles de carga Clase I de Estados Unidos,
del Estado es simplemente la incapacidad de tomar deci- la mano de obra y los beneficios complementarios repre-
siones rápidas, tales como aprobaciones, autorizaciones y sentan cerca del 38 por ciento de los costos del servicio de
controles de compras públicas. Las empresas públicas con carga, aproximadamente tres veces más que cualquier otra
frecuencia necesitan meses o años para tomar decisiones categoría individual de gastos. Para la mayoría de los otros
que sus contrapartes privadas adoptan en cuestión de horas o ferrocarriles, y a pesar de que en muchos países no es fácil
días. Los clientes para quienes el tiempo y el servicio son conseguir un desglose detallado de los costos, el costo
esenciales reaccionan en consecuencia. laboral representa una parte a menudo mucho mayor de los
En general, separar la empresa del gobierno exige que las costos de explotación.
funciones de este último se concentren en la creación de un La relación entre mano de obra y beneficios complemen-
Ministerio de Transporte que tenga autoridad de supervisión tarios y los ingresos totales en los Ferrocarriles Clase I de
sobre la totalidad de dicho sector. El nuevo ministerio fija Estados Unidos es de cerca del 32,5 por ciento, mientras
políticas generales y prioridades presupuestarias, define las que esta misma relación en China es la más baja del
necesidades sociales de movilidad para los habitantes más mundo, algo inferior al 20 por ciento. Sin embargo, son
pobres, la reducción de la congestión, el control de la conta- pocos los ferrocarriles de otras partes del mundo cuya
minación, la corrección del efecto negativo de los subsidios relación entre costo laboral e ingresos es menor que el 50
a otros modos de transporte, y el valor de la reducción de por ciento, y muchos se ubican muy por encima del 100
accidentes, entre muchos otros factores potenciales. Luego, por ciento. Por ejemplo, esta relación en los ferrocarriles
el ministerio defiende, dentro de la totalidad del presu- de la U.E., tiende a oscilar entre el 80 y el 120 por ciento, y
puesto del Estado, la asignación de fondos para el ferroca- algunas llegan a superar el 200 por ciento. Inclusive, los
rril, fondos que posteriormente brinda a la empresa ferro- desaparecidos Ferrocarriles Argentinos llegaron a tener
viaria en virtud de un acuerdo explícito o contrato de autori- una relación costo laboral/ingresos de entre el 140 y el 180
zación de gasto. La o las empresas ferroviarias, a menudo por ciento. Cuando a cada unidad de los ingresos genera-
reestructuradas como sociedades anónimas o sociedades en dos por los usuarios corresponde una unidad o mucho más
comandita por acciones regidas por la legislación aplicable de mano de obra solamente, los costos laborales son un
a los contratos civiles, quedan entonces libres para rela- componente que requiere la inmediata reducción para
cionarse con su mercado de manera comercial y el gobierno poder hacer frente a la competencia.
pasa a ser uno de entre varios clientes. Si bien tener una relación alta entre costos laborales e
Ha quedado demostrado que separar las funciones del ingresos es indicativo de un potencial problema financiero,
gobierno y de la empresa es difícil, en parte por las obvias medir la producción en forma adecuada para efectuar
resistencias que presentan los grupos de poder ocultos que comparaciones concluyentes acerca de la productividad
obtienen beneficios de este sistema (incluidos beneficios laboral de los ferrocarriles puede también arrojar resulta-
políticos), y en parte porque la separación hace tanto al dos que indiquen la necesidad de adoptar soluciones siem-
ferrocarril como al gobierno mucho más directamente pre complejas. Una medida habitual de la productividad
responsables de sus actos en una forma que pueden evitar, laboral son las Unidades de Tráfico (la suma de las
si están al amparo de una organización mixta y monolítica. Toneladas–Kilómetro y los Pasajeros–Kilómetro, abre-
Tal como con los cambios de estructura de las empresas viadas como U.T.) por empleado, tal como se muestra en el
ferroviarias, el impulso a favor de la separación de funcio- Gráfico 4.1. Esta medida, que otorga igual ponderación a
nes gubernamentales (sociales) y empresariales (comer- las Toneladas–Kilómetro y a los pasajeros kilómetro,
ciales), con el otorgamiento de compensaciones adecuadas muestra amplias variaciones entre los ferrocarriles y una
y explícitas, se ha visto alentado por las directivas ferro- gran coincidencia con lo observado y las expectativas
viarias y de obligación de servicio público (P.S.O.–Public regulares.
Service Obligation) de la Comisión de la U.E. De hecho, No obstante, la mano de obra es un factor de producción
uno de los motivos que sostienen las directivas de reestruc- que puede tomar represalias. Por lo tanto, los programas
turación de la Comisión para separar la infraestructura de destinados a aumentar la eficiencia laboral debieron tener
las operaciones es el objetivo de mejorar la definición de como contrapeso la determinación de tener en cuenta los
los servicios que se prestan con carácter social y el apoyo intereses de los trabajadores en el proceso de cambio y de
que se les brinda en el marco de la obligación de servicio garantizar que todos los que participaran verían este proceso
público, tal como los servicios locales de pasajeros. como algo justo. El desafío del gerenciamiento es desarro-
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 157

llar un mecanismo de ajuste que sea considerado equitati-


vo y que amortigüe el impacto del cambio sobre aquellos
que resulten más afectados.
A pesar de los problemas que las transiciones generan al
personal, existe una cantidad de soluciones que han dado
resultados satisfactorios de efectividad y equidad cuando
se pusieron a prueba. El enfoque de la eliminación natural
y gradual de puestos de trabajo ha sido utilizado con
mucha frecuencia. La eliminación natural de puestos de
trabajo reduce la mano de obra y, con el tiempo, produce
beneficios. Una tasa neta de egresos normal y adecuada
(por lo general, los ferrocarriles tienen una tasa de egresos
natural de cerca del tres por ciento por año) también puede
contribuir a equilibrar la tasa a la cual el ferrocarril pierde
Trabajadores y sindicatos ferroviarios vs. empresas ferroviarias
trabajadores con la tasa a la cual la economía puede y gobierno: una relación compleja y conflictiva.
absorberlos, dado que quienes se van en virtud de este
enfoque sólo lo hacen si se les presenta una oportunidad desarrollo de programas más enérgicos de reducción de
aceptable o si pueden jubilarse. Desafortunadamente, de- personal.
pender sólo de la eliminación natural de puestos de trabajo Si bien la combinación de elementos varía de país en país,
demora en mucho los beneficios que brinda la mayor los programas activos de reducción de personal han com-
eficiencia laboral y tiende a limitar la capacidad del ferro- prendido: retiros voluntarios (una reducción de tres a cinco
carril de contratar a gente más joven con nuevas destrezas. años en la edad a la que pueden pagarse los beneficios de la
En muchos casos, el problema de la reducción de perso- jubilación sin ninguna o con una leve quita); indemniza-
nal es demasiado serio como para permitir una solución ciones por despido (los trabajadores que son desvinculados
gradual, ya sea porque el ferrocarril se halla en un estado en forma no voluntaria reciben un beneficio adicional basado
de inmediato colapso financiero, o porque la transición de en su último salario y la cantidad de años de servicio); capa-
la operación pública a la privada conlleva una filosofía de citación para desempeñar otra tarea; traslado y reasentamien-
gestión diferente acerca del papel que ocupa la mano de to; participación en los fondos provenientes de la privati-
obra versus la inversión. Estos casos han conducido al zación; y asistencia para iniciarse en otra actividad comercial.

Gráfico 4.1 Productividad laboral comparada. En miles de Unidades de Tráfico por empleado. 1999
158 RIELES CON FUTURO

El Cuadro 4.2 resume las disposiciones de programas bién implicaba que se continuara pagando por la totalidad
seleccionados de reducción de personal. Se han aplicado del personal durante un tiempo algo más prolongado. El
programas similares en muchos otros países, tales como segundo enfoque reducía el drenaje presupuestario con
Bolivia, Perú, Croacia, Bosnia–Herzegovina, así como en mayor antelación, pero al mismo tiempo permitía que
Costa de Marfil, Burkina Faso y otros países africanos. algunos de los mejores trabajadores se retiraran temprana-
A pesar de que estos programas guardan mucha similitud mente y, al exigir al inversor que incorporara una cantidad
en su contenido, presentan importantes diferencias de de empleados mayor que la necesaria, reducía el precio
enfoque, en especial en cuanto al momento de aplicación, inicial que se pagaba por la concesión. Al mismo tiempo,
tal como muestra el Cuadro 4.3. Surgieron tres enfoques otorgaba al concesionario la seguridad de que existiría un
generales: paquete laboral prenegociado que podría utilizarse para
•Otorgar los beneficios preanunciados sólo después de calcular el valor de la concesión y para subsiguientes
que el trabajador no hubiera aceptado (o de que no se le reducciones de personal. El tercer enfoque daba por termi-
hubiera ofrecido) un puesto de trabajo en las nuevas nado el papel del gobierno rápidamente, pero entrañaba el
empresas (Argentina). pago de beneficios a todos los trabajadores y no sólo a los
•Reducir parcialmente la cantidad de trabajadores a cargo que se desvinculaban. Estas opciones demuestran de qué
del gobierno antes de la concesión, exigiendo al concesio- manera los enfoques pueden diferir con legitimidad, según
nario que incorpore una determinada cantidad de personal las circunstancias nacionales, sin dejar de ser eficaces en
que luego el nuevo operador podría reducir utilizando las cuanto a la mejora de la productividad laboral y la reduc-
disposiciones de la red de contención del gobierno (Brasil). ción de los costos laborales.
•Pagar a todos los trabajadores un beneficio calculado
sobre la base de su salario y la cantidad de años de servicio 4.3 •Una revisión de las concesiones
al inicio del proceso, y luego permitir que los nuevos ope- ferroviarias en América Latina
radores y los trabajadores negocien libremente (México).
El primer enfoque tenía la ventaja de garantizar que los La situación de los ferrocarriles de la región y las experien-
buenos trabajadores no tomarían su paquete y se irían cias de reforma puestas en marcha se han analizado caso
antes de negociar con los nuevos empleadores, pero tam- por caso en los capítulos precedentes. En una rápida sínte-
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 159

ción no presentaba muchos argumentos para no pensar que


alguna vez algún esfuerzo podría ser necesario para
rescatar este modo de transporte. Algunos gobiernos (como
ocurrió en Nicaragua) se rindieron y cerraron el ferrocarril.
A comienzos del nuevo milenio no quedaban muchos
ferrocarriles de carga operados por el Estado en el conti-
nente americano, y numerosos ferrocarriles suburbanos de
pasajeros, al igual que varios metros, habían sido transferi-
dos a la operación privada.
Una de las razones que explica esta situación es que los
gobiernos latinoamericanos se cansaron de pagar el costo
deficitario del ferrocarril y de su mala prestación de servi-
cios. De todos modos, quizás lo más importante sea que los
programas de promoción del sector privado en el ámbito
ferroviario formaban parte de la tendencia que favorecía
aumentar la participación de dicho sector en todo tipo de
servicios. En general, los gobiernos afectados decidieron
retirarse de la operación y la prestación del servicio
ferroviario. La mayoría retuvo la propiedad de los activos
subyacentes y transfirió el control de gestión a nuevas enti-
dades privadas (“Concesiones o franquicias” del Cuadro
4.1); pero, por ejemplo, en el caso de Ferronor en Chile
(pero no E.F.E. en el sur de Chile), la propiedad plena de la
infraestructura se transfirió a los nuevos dueños.
En total, durante la década del ’90 más de 40 ferroca-
rriles se concesionaron o privatizaron en 16 países, y otros
siete ferrocarriles en siete países se encuentran actual-
mente en proceso de concesión.
Tal como en Japón y en Estados Unidos, la mayoría de
los gobiernos latinoamericanos optó por evitar que los
sis, se observan coincidencias en los procesos históricos ferrocarriles existentes gerenciaran el proceso de conce-
relacionados con el transporte ferroviario. En efecto, la sionamiento o privatización10. A pesar de que los gobiernos
mayoría de los ferrocarriles de América Latina fueron hicieron grandes esfuerzos por garantizar la colaboración
construidos por inversores privados y operados bajo diver- activa de la gerencia del ferrocarril (con más éxito en
sas formas de acuerdos contractuales (a menudo denomina- algunos países tales como México y Brasil, pero no tanto
dos “concesiones”). Durante el período inmediatamente en otros, en especial la Argentina), por lo general se le
posterior a la Segunda Guerra Mundial, casi todos los otorgaba el control general del proceso a un organismo
ferrocarriles se estatizaron. A comienzos de la década de independiente externo al ferrocarril a fin de evitar que la
1990, el Estado era dueño de la gran mayoría de los ferro- antipatía que el proceso podía producir en el personal
carriles latinoamericanos y también los operaba. De todos obstaculizara el cambio. En ciertos casos, este organismo
modos, salvo unas pocas excepciones, los ferrocarriles era un departamento especializado del Ministerio de
estaban pasando por un mal momento: las vías estaban en Transporte y Comunicaciones (México) y en otros casos,
estado de deterioro, muchas locomotoras estaban descom- el Banco Nacional de Desarrollo (B.N.D.E.S. de Brasil).
puestas (la proporción de disponibilidad de locomotoras Muy a menudo, el proceso se fortalecía colocando a la
con frecuencia se ubicaba por debajo del 50 por ciento), y cabeza del organismo que conducía la reestructuración y el
el tráfico de cargas y de pasajeros parecía atrapado en una ferrocarril a gerentes experimentados que contaban con la
espiral descendente. Los déficit eran altos y seguían plena confianza y respaldo de los responsables de tomar
creciendo, y los fondos públicos eran limitados; esta situa- decisiones al más alto nivel político.

10 •La única excepción parece haber sido Chile, donde el ferrocarril (E.F.E.) negoció las condiciones de acceso a la vía
con el concesionario de carga, FE.PA.S.A.
160 RIELES CON FUTURO

En general, los países otorgaban concesiones de cargas o Algunos (Argentina y Brasil) otorgaron la concesión sola.
de pasajeros exclusivas e integrales11. En ciertos casos, la México creó primero las empresas en manos del gobierno
exclusividad estaba limitada en el tiempo. En Chile, la para entregarlas junto con el material rodante y la conce-
empresa ferroviaria nacional existente (E.F.E.) otorgó el sión requeridos: luego, las acciones de estas empresas se
acceso de explotación no exclusivo a un concesionario de ofrecieron en forma competitiva a inversores estratégicos.
carga sobre las líneas de trocha ancha de Valparaí- En la mayoría de los casos, la propiedad del material
so/Santiago hacia el sur. En México, el gobierno intentó rodante necesario se ofrecía durante el proceso de conce-
sentar las bases de cierto grado de competencia en los princi- sionamiento (es decir, la oferta por el material rodante se
pales mercados exigiendo que los dos concesionarios del agregaba a la oferta por la concesión). En unas pocas situa-
norte se otorgaran entre sí algunos derechos de uso de vía ciones (Argentina) el gobierno ofreció entregar en alquiler
competitivos. Además, el gobierno mexicano creó un área a los concesionarios el material rodante existente, a
de acceso neutral a la terminal en la zona de Ciudad de cambio del pago de un alquiler prefijado. En casi todos los
México, de modo que todos los transportistas tuvieran casos, la adquisición de nuevo material rodante era respon-
acceso pleno y competitivo a los cargadores y destinatarios sabilidad del concesionario / adquirente.
en el área de la capital. En Brasil y en Argentina es posible Las concesiones de carga, en general, se plantearon con
exigir a los concesionarios de los tramos de intercone- una duración cercana a treinta años (en Chile fue de veinte
xión12 que se otorguen derechos de uso de vía en condi- años y en México de cincuenta), y normalmente se permi-
ciones razonables, pero esta condición casi no se ha aplica- tían prórrogas limitadas de diez o veinte años con el
do. En ambos países las concesiones de los ferrocarriles consentimiento de ambas partes. Se eligió un período de
suburbanos y metros han sido exclusivas sin excepción; treinta años (con sus prórrogas) porque se lo considera el
pero cuando las concesiones suburbanas y las de carga se tiempo mínimo necesario para amortizar contablemente en
interconectan, los ferrocarriles de carga tienen un acceso su totalidad la inversión en vagones y locomotoras nuevas;
de tránsito limitado a la red suburbana, fuera de los hora- las concesiones mucho más cortas que treinta años reque-
rios pico, para llegar a los puertos y a las instalaciones rirían que los gobiernos figuraran como potenciales fuentes
centrales de las áreas urbanas. de financiamiento del material rodante. Las concesiones de
En la mayoría de los casos, la concesión no sólo fue pasajeros tendieron a ser más cortas, por lo menos en el
exclusiva sino también integral, porque el concesionario primer ciclo de concesionamiento, porque los gobiernos
controlaba tanto las funciones de infraestructura como querían seguir más de cerca el desempeño de la concesión,
todas las operaciones (la única excepción fue el sur de y un ciclo más breve se consideraba una forma de garanti-
Chile, donde el control de la infraestructura quedó en zar que ello fuera posible13. Como resultado, los gobiernos
manos del gobierno, junto con las operaciones de pasa- se vieron obligados a retener participación en la propiedad
jeros, mientras que las operaciones de carga se otorgaron y el financiamiento del material rodante, y también en las
como una concesión exclusiva, no integral, a FE.PA.S.A.). inversiones en el caso argentino, cuyo período de conce-
Los gobiernos optaron por el modelo integral, dado que el sión fue de 10 años para los trenes suburbanos y de 20 para el
concesionario a cargo de la operación era, sin excepción, el subterráneo.
operador único o altamente predominante de la infraes- Se aplicaron tres grandes enfoques para ofrecer las
tructura y que ninguna de las razones por las que normal- concesiones o las acciones de las empresas concesionarias:
mente se considera la posibilidad de separar la infraestruc- licitaciones en sobres cerrados, subasta pública y nego-
tura resultaba viable en tales circunstancias. ciación directa. El enfoque predominante utilizado fue el
La naturaleza del otorgamiento de los derechos del uso de la mejor oferta presentada en sobre sellado, pero Brasil
de infraestructura también fue diversa entre los países. normalmente utiliza subastas públicas para otorgar las

11 •Una “concesión” describe la situación en la que el propietario de los activos retiene la propiedad pero transfiere los derechos y los riesgos
de uso a la otra parte. “Exclusivo” significa que el concesionario es el único operador autorizado del activo (o, por lo menos, el predominante).
12 •En Brasil hay dos trochas: trocha métrica (trocha de un metro, también llamada trocha angosta) y trocha ancha (1.676 mm).
En la Argentina hay tres trochas: métrica, ancha y media (1.435 mm, también llamada trocha estándar). Chile tiene dos: métrica y ancha.
La mayoría de los otros ferrocarriles latinoamericanos son de trocha métrica, excepto México y Perú (mayoritariamente 1.435 mm)
y los ferrocarriles de Centroamérica (914 mm). Los derechos de uso de vía entre las concesiones de distintas trochas tendrían entonces
un valor competitivo muy limitado o directamente nulo.
13 •En la práctica, el gobierno argentino se dio cuenta de que un período inicial de concesión de 10 años para los sistemas suburbanos
y de 20 años para el metro era en ambos casos un plazo demasiado corto para permitir que el concesionario hiciera las inversiones adicionales
que generaba el aumento de demanda de los servicios. Las negociaciones permitieron extender los períodos de concesión a unos 30 años.
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 161

empresas estatales en concesión, mientras que en Guate- les solicitó que cotizaran el pago al contado inicial, pagos
mala se aplica la negociación directa. Una segunda opción de alquiler mensual, pagos por el inventario de materiales,
es analizar si se tiene un precio mínimo aceptable y, en compromisos de inversión y el valor resultante de hacerse
caso de tenerlo, decidir si se lo declara públicamente. Si cargo del programa de rehabilitación de equipos que ya se
bien en la mayoría de los países se había calculado un encontraba en ejecución por cuenta del gobierno. En el
valor estimativo de la concesión, en pocos se intentó ela- caso de Río, los concesionarios podrían, en principio,
borar una oferta o un precio mínimos aceptables porque se haber presentado una oferta con una combinación de
consideraba que la determinación del precio que hacía el valores positivos (el valor del inventario de materiales) y
mercado era el indicador de valor más confiable. En varios de valores negativos (el canon mensual, que en este caso
países, las leyes o la constitución exigen tener un precio sería un aporte del Estado al concesionario), oferta que
mínimo: en Brasil se hace público con antelación y, en podría o no haber dado como resultado un saldo general
efecto, constituye el valor obligatorio de apertura de la positivo: en el caso concreto, a los oferentes se les otorgó
licitación en la subasta. De hecho, los directores de la suficiente flexibilidad respecto de las tarifas del servicio
subasta de ese país dedicaron gran cantidad de recursos a de pasajeros, de modo tal que en las ofertas todos los
determinarlo. En México, el gobierno calculó el precio componentes resultaron positivos.
mínimo pero no lo dio a conocer: en un caso (la primera El proceso de licitación más elaborado fue el de los siste-
concesión), este precio no llegó a ser ofertado, y la conce- mas suburbanos y del subterráneo de Buenos Aires, donde
sión se retiró y se volvió a presentar para una nueva los oferentes tenían requerimientos de servicio y tarifas
competencia14. Un tercer tema a considerar es la precalifi- máximas, y debían ofertar por: a) el flujo mensual de canon
cación de los oferentes o, por el contrario, el permiso de ofrecido o aportes requeridos del gobierno; podría darse el
libre participación para todos los interesados. En casi caso de un canon continuo a lo largo de toda la concesión, de
todos los casos, se empleó alguna forma de precalificación aportes del gobierno a lo largo de toda la concesión, o una
para garantizar la presentación de ofertas responsables, combinación de ambos; y 2) un plan de inversiones de capi-
que incluyeran todas las condiciones que iban a imponerse tal definido previamente por el gobierno, de ejecución obliga-
en la licitación. toria por el concesionario según el cronograma que ofre-
La mayoría de las licitaciones se adjudicaron sobre la ciera, pero por cuenta del gobierno. El gobierno adjudicó la
base de una medida monetaria15. Quizás el enfoque de concesión a la mejor oferta calculada como el mínimo Valor
adjudicación más simple fue el de México, en el que se Presente Neto (a una tasa de descuento del 12 por ciento) de
aceptaba la oferta más alta en efectivo por las acciones la suma del flujo de inversión más el aporte requerido del
ofrecidas: los postores debían pagar el 50 por ciento al gobierno o el canon pagado por el concesionario.
momento de la adjudicación y el 50 por ciento restante en Tanto en Argentina como en Brasil los concesionarios de
el momento de la transferencia del control de la propiedad. pasajeros asumieron la totalidad del riesgo comercial
Igualmente simple fue el sistema de Bolivia, en el que el (proyecciones de demanda y de costos de explotación),
adjudicatario debía depositar la totalidad del precio de la sujeto a las tarifas máximas y a los requerimientos de
oferta en efectivo en la cuenta de la empresa el día de la servicio obligatorios, aun cuando los gobiernos de hecho
transferencia16. Más complejas fueron las concesiones de subsidiaran el servicio por motivos sociales. La competen-
carga de Brasil, en las que el adjudicatario pagaba el 30 cia por el mercado redujo al mínimo las obligaciones del
por ciento del precio mínimo y el excedente de la oferta gobierno.
ganadora por sobre el monto de la oferta mínima en efecti- En el Cuadro 4.4, aparecen los montos negociados por
vo; el resto se le pagaba al gobierno en 360 cuotas mensuales los gobiernos de Argentina, Brasil, Bolivia y México por
iguales. Aún más complejas fueron las concesiones de las concesiones17. Aunque es difícil establecer compara-
pasajeros de Río de Janeiro, donde a los concesionarios se ciones debido a los distintos momentos en que se perci-
les impusieron niveles de servicio y tarifas máximas, y se bieron los ingresos (y a los valores de las distintas mone-

14 •Las subastas brasileñas siempre recibieron una oferta inicial aceptable al nivel del precio mínimo. De las siete concesiones ofrecidas,
dos se otorgaron al precio mínimo, y, cinco, a un precio superior.
15 •Para las concesiones de carga de la Argentina, se utilizó un enfoque de puntaje ponderado que entorpeció la claridad de la licitación
y que finalmente dificultó el exigir al adjudicatario que cumpliera con los compromisos asumidos.
16 •El objetivo del proceso boliviano era transferir a la operación privada un ferrocarril “recapitalizado”. El gobierno no recibió los fondos
de la concesión, ya que se asignaron a la reconstrucción de los activos de las empresas en cuestión.
17 •En el Capítulo 2 se describe el proceso de reforma y concesiones ferroviarias. Los valores mencionados pueden tener
ciertas diferencias de acuerdo con el cálculo de la conversión del tipo de cambio.
162 RIELES CON FUTURO

das), el efecto favorable es claro al compararse con las formó en un pago de 1.700 millones de dólares percibido
pérdidas que dichos gobiernos venían enfrentando. por el gobierno. En México, las pérdidas anuales de aproxi-
Ferrocarriles Argentinos perdía cerca de 800 millones de madamente 400 millones de dólares se transformaron en
dólares por año. Una vez en funcionamiento las concesio- un pago positivo de 2.400 millones de dólares.
nes, por el sector cargas comenzaron a percibirse los ingre- Era habitual la preocupación política por el control priva-
sos en concepto de canon y, por el sector pasajeros, mucho do de activos que habían pertenecido al Estado sobre la base
menos de lo que anualmente venía aportando el Estado para de que su concesión a inversores externos podría constituir
mantener en funcionamiento a F.A. alcanzaba para subsi- una “recolonización” o, por lo menos, la renuncia de un
diar el transporte urbano manteniendo las tarifas anteriores importante aspecto de la soberanía ante extranjeros. En
al concesionamiento, y para ejecutar importantes e impos- algunos casos, como en México, los países actuaron en
tergables inversiones en infraestructura y parque rodante. forma directa sobre esta inquietud exigiendo al comienzo
El Ferrocarril Federal Brasileño (R.F.F.S.A.) perdía alre- del proceso que los consorcios que ofertaran por la conce-
dedor de 500 millones de dólares por año, lo cual se trans- sión tuvieran una mayoría controlante de inversores nacio-
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 163

El fracaso del Estado empresario: vagones ferroviarios abandonados en numerosos sectores Dario Saidman
de las redes de la región.

nales. Algunos países establecieron varias restricciones Para evaluar el desempeño regulatorio en todas las expe-
sobre el papel que jugarían los inversores extranjeros en riencias de reformas es fundamental tener en cuenta la
ciertas concesiones que se consideraban de importancia respuesta dada a la necesidad de adaptar los términos y
crítica para el interés nacional (por ejemplo, la línea que condiciones de las concesiones a los cambios que sufrían el
atraviesa el istmo de México) o exigieron que las propues- país y el desempeño del concesionario. Casi todas las
tas con mayoría controlante extranjera contaran con el concesiones tuvieron que ser renegociadas por una canti-
acuerdo del gobierno. En la Argentina se asignó puntaje a la dad de razones, entre ellas: 1) el estado de los activos físi-
“Participación argentina” en las licitaciones de carga, lo que cos que fueron entregados al concesionario distaba mucho
motivó que se prefirieran los inversores y los operadores del prometido o esperado (Argentina y Brasil); 2) circuns-
locales. Al mismo tiempo, la mayoría de los países exigió tancias no previstas, tales como desastres naturales o actos
que los consorcios licitantes demostraran conocimientos de fuerza mayor, imposibilitaron un desempeño pleno y
técnicos y experiencia en el manejo comercial de la específico (Argentina); 3) las crisis económicas (Argentina
operación de los servicios de pasajeros y de cargas, lo cual y Brasil) volvieron las proyecciones financieras impracti-
normalmente implicó cierta participación externa en los cables en distinto grado por razones que escapaban al
consorcios. control o la predicción del concesionario; 4) en algunos
Muchos países crearon uno o varios entes regulatorios casos, la demanda aumentó con tanta rapidez (servicios
para supervisar el desempeño de las concesiones. La actua- suburbanos y subterráneos en la Argentina) que la proyec-
ción de estos entes decididamente fue mixta, acorde con los ción de inversiones de capital resultó insuficiente; 5) las
diferentes contratos de concesión y circunstancias econó- concesiones incluían condiciones (compromisos de inver-
micas de los países, y a la subyacente capacidad regulatoria sión altamente específicos o compromisos de volumen de
de los mismos países. Pocos se hallaban totalmente prepa- transporte de bienes, como Argentina y Brasil) cuyo
rados para supervisar las concesiones, y muchos no tuvie- cumplimiento hubiera sido irracional debido al curso que
ron un desempeño satisfactorio en la formulación de los tomaba el desarrollo de la concesión; y 6) los gobiernos no
principios que iban a aplicarse para supervisar la concesión cumplieron con todos sus compromisos en temas tales
o en el requerimiento de que el concesionario presentara como los pagos de subsidio según contrato (Argentina),
información suficiente para permitir tal supervisión. cargos por acceso a la vía que debían pagar los gobiernos
164 RIELES CON FUTURO
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 165
166 RIELES CON FUTURO

en tanto usuarios (Argentina), finalización de infraestruc- estatales en lo que hace a la generación de demanda,
tura o de los programas de rehabilitación (Brasil), finali- porque los concesionarios tenían incentivos mucho más
zación de los paquetes de reducción de personal (líneas fuertes para aumentar el tráfico, y gozaban de mucha más
suburbanas y metro de Río), o acceso pleno a la infra- libertad para hacerlo, al poder ofrecer tarifas más bajas y
estructura en los términos y condiciones esperados (Chile). unar calidad de servicio superior. La productividad laboral
En realidad, ninguno de los entes de regulación actuó a la creció por la misma razón que en Estados Unidos después
altura del desafío que representaba adaptarse a los cambios de la desregulación: las nuevas concesiones tenían una
de la concesión, en parte debido a restricciones legales, y orientación comercial y, por lo tanto, un mayor control
en parte como resultado de percepciones políticas que sobre los ingresos y los costos.
limitaron la flexibilidad para negociar. Los cálculos de tarifas siempre pueden ser materia cues-
La respuesta de la demanda y de la productividad laboral tionable debido a la necesidad de convertirlas a un patrón de
al concesionamiento ha sido por lo general muy buena, en moneda común, tanto en términos locales constantes como
especial si se compara con los años de retracción o estan- en términos internacionales constantes. En el Cuadro 4.6 se
camiento de la demanda que habían experimentado los utiliza un cálculo de tarifa basado en dólares P.P.A. (paridad
ferrocarriles estatales. Casi todas las concesiones están por del poder adquisitivo hacia 1999) para comparar las tarifas
encima, o muy por encima, de los niveles anteriores al de carga que se aplicaban al principio de la concesión con
proceso de concesión, y la mayoría superó con creces los las tarifas que se cobraban en 1999. De los 18 ejemplos que
niveles de demanda que sugería la tendencia del tráfico se muestran, 16 tenían tarifas inferiores en 1999.
registrada antes de la concesión. La productividad del En el Cuadro 4.6 aparecen reducciones de entre el 7,7
personal también creció enormemente. Podemos afirmar por ciento y el 53,8 por ciento, lo que arroja un promedio
casi con certeza que las concesiones tuvieron un mejor de cerca del 21 por ciento (con aumentos del 34 por ciento
desempeño que el que habrían tenido sus predecesoras y el 61 por ciento incluidos en el promedio). En ambos
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 167

casos, tanto el porcentaje como el ahorro absoluto que esto


representó para los países son altamente positivos. El
concesionamiento no sólo permitió un gran aumento de la
eficiencia y la demanda, sino también brindó importantes
beneficios a los usuarios del sistema de transporte.
Nada es perfecto en el mundo de lo real. Con esta
salvedad, podemos afirmar que el tráfico aumentó en todas
las concesiones después de años de disminución en la
mayoría de los ferrocarriles anteriormente estatales. La
productividad laboral y otras medidas de eficacia también
crecieron en todos los casos, y en algunos de manera
notable. Las tarifas se redujeron en una muy alta propor-
ción, lo que significa que gran parte de los beneficios se
trasladó a los cargadores y usuarios. Si aceptamos que aún
hay problemas por resolver, es difícil pensar qué más
podría pedírsele, en términos realistas, a un intento por
hacer los ferrocarriles más eficientes y por acercarlos más
a los clientes y a la sociedad.
Al igual que en Estados Unidos, la experiencia lati-
noamericana nos deja enseñanzas. La participación del
sector privado es positiva, pero siempre hay compensa-
ciones, especialmente entre el servicio que el gobierno
quisiera que se brindara y los montos que está dispuesto a
pagar. Los programas que desconocieron la necesidad de
hacer estas compensaciones siempre terminaron hacién-
dolas mal, lo cual expuso los resultados a críticas innece-
sarias. En algunos casos (Brasil), la imposición política de
metas de tráfico para las concesiones las expuso casi de
inmediato a un incumplimiento pasible de sanciones
legales. Los detallados compromisos de inversión en la Dario Saidman
Argentina tuvieron exactamente el mismo efecto. La reactivación del ferrocarril permitirá activar la industria para el
Los beneficios de muchos programas de privatización se mantenimiento y la reconstrucción. La fabricación está globalizada y
exageraron, ya fuera por accidente, desconocimiento o muy concentrada en pocas empresas
del mundo.
estructura del programa, lo que llevó a la generación de
falsas expectativas por parte del público acerca de lo que
podría lograrse. La gente percibió algunas concesiones concesiones. En algunos casos, como en Perú y en México,
como “fracasos” sólo porque las expectativas que tenían no las concesiones ni siquiera tienen la obligación de suminis-
eran razonables. Los opositores a las concesiones se apro- trar la información necesaria para evaluar su desempeño.
vecharon de este problema. En otros casos, los funcionarios a cargo de la regulación
Durante la transición de la operación pública a la privada, eran ex-empleados del ferrocarril, que habían quedado
es fundamental que los objetivos, los términos y las condi- disconformes.
ciones se definan correctamente en los documentos de El riesgo comercial y financiero puede transferirse con éxito.
concesión, ya que los contratos con errores nunca pueden Aun en el caso de las concesiones de pasajeros de Argentina y
cumplirse bien. Al mismo tiempo, los contratos también de Brasil, fue posible transferir el riesgo comercial total a los
deben redactarse enfatizando las condiciones que regirán concesionarios. Es prudente que los gobiernos retengan el
las posteriores renegociaciones (si las hubiere), y la necesi- riesgo comercial o de capital sólo cuando tal transferencia al
dad de que el ente de regulación tenga la autoridad y la sector privado fuera irrazonablemente costosa.
facultad de renegociar las concesiones cuando sea preciso. Pueden existir concesiones que abarquen varios países y
La mayoría de los entes de regulación en América Latina que operen cruzando zonas de vía nacionales. La empresa
se crearon demasiado tarde y con recursos limitados. Por América Latina Logística tiene concesiones de tramos de
lo general, no han podido controlar las operaciones de las interconexión en Brasil y Argentina. Las fronteras operati-
168 RIELES CON FUTURO

Trenes masivos de carga contribuirán a la eficiencia y competitividad de la región. Dario Saidman

vas no tienen por qué ser las mismas que las fronteras de discutible, la celebración de contratos plurianuales de lar-
infraestructura. ga duración en esos casos.
A pesar de que las concesiones básicas eran integrales, el
acceso compartido resultó una herramienta adecuada para 4.4 •¿Está surgiendo un modelo para
permitir un acceso competitivo a Ciudad de México. Latinoamérica ?
Quizás lo que es más importante reconocer es que el
sector privado es útil para acercar eficiencia y servicios que En efecto, el modelo ferroviario estructural del conti-
responden a las necesidades del mercado, a mercados nente americano ya ha nacido. Con una sola excepción
financieramente rentables. Además, recurriendo a la compe- (E.F.E., en Chile), el modelo norte, centro y suramericano
tencia en las licitaciones para obtener la menor contribución ha terminado por ser aquel en el que un operador domi-
posible del gobierno, el sector privado también puede nante controla la infraestructura, mientras que los opera-
brindar con eficacia servicios socialmente necesarios, aun dores arrendatarios (de haberlos) pagan cargos de acceso a
cuando las tarifas tengan que mantenerse por debajo del un costo marginal o gozan de derechos de uso de vía. Esto
costo y cuando beneficios tales como la reducción de la se aplica en Estados Unidos (Amtrak y los ferrocarriles de
congestión o de la contaminación, o el mejor acceso a los carga), Canadá (VIA y los ferrocarriles de carga) y México
lugares de trabajo para los más pobres, no puedan inter- (derechos de uso de vía y el Ferrocarril Terminal en
nalizarse. Ciudad de México). También se utiliza en la Argentina
Al mismo tiempo, resulta evidente que las concesiones (ferrocarriles de pasajeros provinciales, y el uso de las vías
negativas (en las que se requiere una contribución del go- del servicio de pasajeros suburbanos por parte de las
bierno) sólo funcionan cuando los gobiernos pagan sus concesiones de carga) y potencialmente en Brasil, donde la
cuentas. Asimismo, algunos gobiernos, como el de Brasil, comisión regulatoria está considerando la posibilidad de
pueden no tener la libertad de comprometerse con conce- que las concesiones se otorguen mutuamente determinados
siones negativas porque su Constitución prohíbe, lo cual es derechos de uso de vía para aumentar la competencia.
Después de las reformas: ¿Emerge un modelo ferroviario en latinoamérica? 169
Dario Saidman

Ana Kogan
La operación privada generó mayor eficiencia y mejor servicio.

Parece ser un modelo eficaz, capaz de satisfacer una a través de concesiones integrales (la única excepción
amplia gama de condiciones. El hecho de que el operador destacable es E.F.E., en Chile, que es el dueño de la
dominante sea quien tenga el control se adecua a las condi- infraestructura de trocha ancha y la opera, mientras que
ciones habituales del continente, en las que los tipos de FE.PA.S.A. paga derechos de acceso para poder usarla).
tráfico de la línea son casi exclusivamente de carga o de También existen concesiones integrales de operación de
pasajeros, con pocas situaciones de tráfico mixto. servicios de pasajeros en Buenos Aires y en Río de Janeiro. Y
El modelo de propiedad aún está en desarrollo, pero ya se puede llegar a haber más en Ciudad de México y en otras
perfila con bastante claridad. En Estados Unidos y Canadá, ciudades latinoamericanas.
el enfoque de los principales ferrocarriles de carga se basa La experiencia en todos estos casos demuestra que deben
en gran parte en la propiedad privada de la infraestructura y rechazarse las posiciones dogmáticas a favor de uno u otro
las operaciones (el ferrocarril British Columbia Railway es sector. No hay nada que respalde el argumento de que la
una rara excepción). Dicho esto, cabe señalar que existe infraestructura o las operaciones ferroviarias deben ser
una cantidad de líneas ferroviarias cortas que son de necesariamente públicas o privadas: ha habido enfoques
propiedad y operación públicas, en circunstancias poco más o menos exitosos con cualquiera de las dos perspecti-
usuales. Por supuesto, Amtrak y VIA son operadores de vas. Sí parece ser claro que (por lo menos en el continente
propiedad pública que reciben fondos públicos y operan en americano) la operación privada de los servicios ferrovia-
infraestructura mayormente privada. Existen pocos opera- rios permite una mayor eficiencia, un mejor servicio y, con
dores privados de servicios de pasajeros en Estados Unidos o la compensación adecuada, menores tarifas.
Canadá, pero los problemas que hoy en día sufre Amtrak También es posible tener varias modalidades de opera-
bien podrían generar un viraje hacia el concesionamiento ción de la infraestructura ferroviaria, es decir, operadores
negativo de servicios de pasajeros en Estados Unidos. En públicos de infraestructura privada (Amtrak o VIA), ope-
América Central y del Sur, la propiedad de la infraestruc- radores privados de infraestructura pública (ferrocarriles
tura ha permanecido en manos públicas (con Ferronor, en de carga en el Corredor del Noreste), y combinaciones de
Chile, como única excepción importante al haber sido ambas. Separar a los operadores de su infraestructura no
totalmente privatizada), mientras que las operaciones de es una panacea y claramente introduce costos adicionales
carga se transfirieron al sector privado casi en su totalidad de gestión de capacidad y resolución de conflictos para
170 RIELES CON FUTURO

equilibrar los potenciales beneficios de claridad de obje-


tivos en cuanto al uso de infraestructura y la promoción
del mercado como centro de atención de las empresas
operadoras. La separación de infraestructura puede no
justificarse en términos de costos en la mayoría de los
países del continente americano, donde un operador es
abrumadoramente dominante y donde la competencia
intermodal se considera suficiente; en Europa, donde el
uso es más equilibrado y donde (como en Rusia) la compe-
tencia intermodal puede no ser suficiente para restringir el
poder monopólico, la separación puede estar altamente
justificada.
Las soluciones conjuntas funcionan, y son una muy
buena manera de comenzar el proceso de reforma. Argu-
mentar a favor de enfoques absolutistas como que el ferro-
carril debe ser totalmente público o totalmente privado, o
que la infraestructura debe estar completamente integrada
o completamente separada, carece de fundamentos vale-
deros. De hecho, la mejor solución puede ser cualquiera o
mixta. Es perfectamente posible tener, como en Suecia, una
infraestructura pública que permita la operación privada de
servicios suburbanos, y es también posible, como en Esta-
dos Unidos, tener operadores públicos de infraestructura
privada. La infraestructura, asimismo, puede estar bajo el
control del operador dominante, pero ello requiere que el
operador autorice el acceso de pequeños operadores arren-
datarios en condiciones razonables o, de hecho, que admita
operadores que compitan con él en condiciones reglamen-
tadas. En el contexto europeo, la práctica reciente de
competir por el derecho de prestar servicios de pasajeros
urbanos o regionales en infraestructura separada es el Dario Saidman
¿Surge una luz para los ferrocarriles suramericanos?
mejor argumento en respaldo de las soluciones mixtas. La oportunidad está en marcha.
Además, este tipo de soluciones puede ser muy útil en las
transiciones de estructura y propiedad que no podrían dere al sector privado como avaro y carente de sensibilidad
comprender un solo paso. social, mientras que el privatizador comprometido puede
Siempre es difícil evaluar un tema tan complejo como la persuasivamente sostener que la desregulación y la gestión
reestructuración ferroviaria de América Latina y la rees- privada no hicieron otra cosa más que lo que prometieron:
tructuración y desregulación en Estados Unidos y Canadá desarrollar conciencia de mercado, mejorar la eficiencia y
desde una perspectiva suficientemente amplia. Hubo reducir los precios. Siempre existirán los escépticos.
grandes éxitos y, por supuesto, experiencias menos fructífe- Quizás la mejor manera de formular una apreciación global
ras, aunque menos frecuentes también. Hubo perdedores sea preguntar sólo lo siguiente: “¿Alguien retrocedería en
(algunos dirigentes sindicales y quizás algunos empleados) el tiempo si fuera posible?”. Si ponemos todos los elemen-
y ganadores (las economías y los consumidores). En muy tos en la balanza y tenemos en cuenta los resultados, cuesta
pocos casos los cambios estuvieron a la altura de todas las creer que la respuesta contundente fuera afirmativa.
expectativas, en especial de las irrealistas. Tanto el gobier-
no como el sector privado cometieron errores graves en el
proceso de desregulación y en el diseño y la instrumen-
tación de la concesión. Como resultado, aún puede suceder
que el socialista ideológicamente no evolucionado consi-
Regulación y competencia en el mercado
del transporte ferroviario Capítulo 5
173

5. Regulación y competencia
en el mercado del transporte ferroviario*

Este capítulo tiene por objeto presentar en forma sintética lidad de los flujos en un sentido, por ejemplo, suele generar
los conceptos fundamentales de los sistemas y mercados de una oferta disponible en el sentido contrario.
transporte y, sobre esa base, contribuir a comprender la •Su dimensión temporal: los flujos no ocurren en forma
naturaleza de la intervención gubernamental en el sector y homogénea a lo largo del tiempo, sino que se concentran
la regulación económica de los ferrocarriles. Primeramente en ciertos meses del año, en ciertos días de la semana o en
se describen algunos conceptos básicos (demanda, oferta, ciertas horas del día. El patrón temporal de la demanda es
relaciones entre modos de transporte). A continuación se fundamental para diagramar las operaciones: de él van a
presentan los principales aspectos de la evaluación de los depender las características de la oferta necesaria para
proyectos de transporte, cuyo repaso es siempre de utilidad atenderla.
para la formulación de políticas. Finalmente se detallan las •La imposibilidad de “almacenar” los servicios: una vez
razones de la intervención gubernamental en el sector y los provisto el servicio de transporte, la capacidad que no fue
objetivos de las instituciones regulatorias. Dentro de ese utilizada en ese momento no podrá serlo posteriormente.
marco conceptual, se revisan algunas de las características
de los ferrocarriles que inciden en su regulación y también 5.1.2 •La demanda de transporte como necesidad
las tendencias modernas en la organización de los servicios de movimiento
y mercados (la llamada “reforma ferroviaria”). El trata-
miento de los temas es sintético y simple, procurando una En forma resumida, las razones que dan origen a la de-
presentación accesible a lectores no familiarizados con el manda de transporte de bienes y personas pueden sinteti-
transporte. zarse en las siguientes:
•La existencia del espacio geográfico y su heterogenei-
5.1 •Sistemas y mercados de transporte dad, que conlleva a la especialización en la localización
geográfica de la producción, del consumo, de la residencia
5.1.1 •Conceptos fundamentales y del trabajo, etcétera.
•Las economías de escala, que acentúan la aglomeración
El transporte tiene su origen en la necesidad de movi- en los asentamientos urbanos y en los centros de produc-
miento que se deriva de la propia existencia del espacio ción. Las diversas actividades tienen conexiones espaciales
geográfico: en la medida en que los fenómenos se localizan que operan de manera tal que la propia concentración espa-
en diferentes sitios, el desplazamiento de bienes y personas cial genera un ambiente favorable que induce a su vez a una
se torna imperativo. Salvo algunos casos excepcionales, el mayor concentración, estructurando los flujos de bienes y
transporte no es un fin en sí mismo, sino una actividad que de personas1.
permite la efectiva realización de otras, y su demanda es •La organización político–administrativa y militar, que
percibida como una demanda derivada. Para poder satis- ha sido desde tiempos remotos un fuerte determinante de
facerla se han desarrollado a través del tiempo diversas las necesidades de transporte de las sociedades.
opciones tecnológicas, que constituyen la oferta: los diver- •Las relaciones sociales y culturales de la comunidad: no
sos modos de transporte (carretero, ferroviario, aéreo, es sólo la actividad económica el motor de la movilidad; en
marítimo, etcétera). De la interacción entre las necesidades el transporte de pasajeros, por ejemplo, resultan cada vez
de movimiento (demanda) y las opciones para llevarlas a más relevantes los flujos por razones ajenas a la producción y
cabo (la oferta) resulta un conjunto de flujos que consti- el trabajo.
tuyen la actividad del sistema de transporte. Los desplazamientos de bienes y personas tienen lugar
La actividad del transporte presenta varias característi- en diversas escalas: desde aquellos relativamente cortos,
cas destacables, entre las que cabe mencionar: con un alcance local (por ejemplo, los flujos urbanos),
•Su dimensión espacial: los flujos constituyen movi- hasta los movimientos extensos a través de regiones y
mientos en el espacio, entre unos puntos de origen y otros continentes. La circulación que se genera entre los distin-
de destino; el análisis de los sistemas de transporte requiere tos puntos del espacio tiende a consolidarse en corredores,
generalmente considerar su patrón espacial. La direcciona- dando lugar a redes: las personas y los bienes no circulan

* •José A. Barbero, Principal de Booz Allen & Hamilton y profesor del curso de Transporte, Universidad Torcuato Di Tella, Argentina.
1 •Fujita, Krugman y Venables (1999) y Fujita y Thisse (2002), presentan una detallada y actualizada visión de la geografía económica
y la organización espacial de la economía.
174 RIELES CON FUTURO

normalmente en forma libre por el espacio –sea este Como puede apreciarse en el Cuadro 5.1, los vehículos
urbano o rural– sino a través de las redes de transporte. La del transporte y su infraestructura abarcan múltiples equi-
disposición geográfica de estas redes ha tenido un impacto pos e instalaciones que están presentes en la vida diaria:
enorme en el desarrollo y localización de las actividades. carreteras, puertos, aeropuertos, automóviles, camiones,
Cada sitio queda conectado con los restantes de acuerdo autobuses, redes ferroviarias, trenes, estaciones terminales
con su disposición geográfica sobre las redes de trans- de pasajeros y de cargas, tuberías (como los oleoductos y
porte, que determinan su accesibilidad y resumen su rela- gasoductos, etcétera). La infraestructura y los servicios de
ción espacial con los restantes. Esta accesibilidad relativa transporte en algunos casos sirven flujos exclusivamente
ha sido en muchos casos un factor de gran importancia en dentro de alguno de estos segmentos; por ejemplo, los
el desarrollo histórico del territorio. metros en el transporte urbano de pasajeros, o los buques
La relación entre el sistema de transporte y la organi- en el transporte interurbano e internacional de cargas. En
zación del territorio es objeto de análisis de la geografía y otros casos, seguramente la mayoría, sirven flujos de diverso
la economía. El trade–off entre las economías de escala en tipo y alcance; por ejemplo, los aviones, ferrocarriles y
la producción y los costos de transporte ha sido un aspecto autobuses que atienden flujos interurbanos e internaciona-
central para comprender la organización espacial de las les en forma simultánea.
actividades. En los últimos años ha habido avances nota- Dejando de lado los cambios de localización de mediano
bles no ya en comprender, sino en modelar estos procesos y largo plazo, la demanda dirigida a un modo de transporte
y su evolución dinámica, con las diversas fuerzas centrífu- entre un origen y un destino, en un cierto período de tiempo,
gas y centrípetas que están presentes en la organización va a depender fundamentalmente del ingreso que tengan los
espacial de las actividades. posibles usuarios para pagarlo, del precio y otros atributos
Podría decirse, entonces, que las necesidades de movi- del servicio, y del precio que tengan otros bienes y servicios
miento se derivan de la localización de las actividades: ello alternativos. De esa forma, los flujos de transporte que se
es cierto sólo parcialmente. En el corto plazo, y aceptando observan no deben ser confundidos con su “demanda”:
la localización de las actividades tal como está establecida, flujos observados son equivalentes a demanda sólo en el
los desplazamientos dependerán en parte de ese patrón caso en que los servicios provistos, sus precios, el ingreso
espacial, y en parte de los servicios de transporte dispo- de los viajeros reales y potenciales y los demás factores
nibles. En el largo plazo, aceptando que la localización de presenten los valores actuales. Si algunos de estos cambia-
las actividades pueda variar, una de las razones más impor- sen, seguramente la cantidad de viajes (los flujos) sería
tantes para que lo haga es justamente la disposición de las distinta. Por ejemplo, las variaciones en los precios de un
redes y servicios de transporte. modo de transporte, o en el ingreso de algunos sectores de
La demanda de transporte incluye dos grandes compo- usuarios, pueden alterar significativamente los flujos en ese
nentes, los pasajeros y las cargas, y una dimensión espacial modo de transporte y en otros. Es conveniente tener presen-
que puede extenderse en distintas escalas: movimientos te que el nivel de actividad observado no constituye “la
locales o urbanos, movimientos entre puntos dentro de un demanda”, sino que es una manifestación de la compleja
mismo país (interurbanos), y movimientos vinculando función multidimensional de demanda subyacente ante
distintos países (internacionales), incluyendo los tráficos condiciones particulares en sus parámetros.
con países relativamente cercanos (regionales) y alejados En diversos estudios de demanda de transporte suele
(de ultramar). Considerando los dos grandes tipos de hacerse referencia a la demanda derivada y a la demanda
demanda y las diversas escalas geográficas de los flujos, inducida. La demanda derivada se corresponde con la
pueden resumirse los distintos segmentos del sistema de naturaleza de red de muchos sistemas de transporte: ante
transporte y ubicar en cada uno de ellos los diversos modos una mejora en alguno de sus tramos, es muy posible que
que asume la actividad de transportar. algunos usuarios alteren sus patrones de origen/destino o
Regulación y competencia en el mercado del transporte ferroviario 1 7 5

sus recorridos, y utilicen el tramo mejorado. En este caso, línea de metro– no depende sólo de cuántos pasajeros
como resultado de la mejora no se ha producido un nuevo deban transportarse por día, sino de su balance direccional,
viaje, sino que se han redireccionado viajes preexistentes. de las estaciones en las que suban y bajen (no es lo mismo
La demanda inducida, en cambio, se refiere a nuevos que viajen todos los pasajeros desde una terminal hasta la
viajes posibilitados por la ejecución de las mejoras2. otra, a que vayan bajando y subiendo a lo largo de la línea),
de su concentración horaria, y de la relación entre estos
5.1.3 •La oferta: Los modos de transporte factores. La cantidad y dimensión de los trenes y las carac-
terísticas de los sistemas de señalamiento de la línea varia-
Los modos de transporte constituyen diferentes opciones rán sensiblemente según estas características, aun cuando
tecnológicas para satisfacer las necesidades de movimien- el volumen total de la demanda diaria fuera el mismo. Este
to. En términos generales, su funcionamiento requiere de tipo de comportamiento se observa en el transporte aéreo,
redes de infraestructura, vehículos, instalaciones de apoyo carretero, ferroviario o marítimo. Los patrones espaciales
y sistemas de gestión. Generalmente los modos se han y temporales de la demanda suelen generar capacidad de
conformado separando físicamente la infraestructura de los retorno ociosa, cuyo costo marginal es mínimo, y que
vehículos; en algunos casos la tecnología facilita clara- generan la posibilidad de fijar tarifas que suelen resultar
mente esta separación (por ejemplo, el autotransporte, la llamativamente bajas.
navegación o el transporte aéreo), en otros la hace virtual- •La disposición de las redes y la organización de los
mente imposible (por ejemplo, en las tuberías o los metros), y servicios pueden tener una incidencia notable sobre los
en otros depende de la organización que se adopte. Por costos de los servicios. Por ejemplo, la modificación de un
ejemplo, en los sistemas ferroviarios existe la posibilidad diseño de red en el que todos los puntos están interconecta-
de integrar las operaciones, o bien de separarlas, “operan- dos en forma directa por otro en el que existen segmentos
do” la infraestructura y el material rodante en forma inde- troncales y segmentos alimentadores, operando mediante
pendiente. transferencias en los hubs.
El análisis de la oferta de transporte constituye un tópico •El ciclo de vida de los activos, que en general son de
virtualmente inagotable, ya que cada modo y sus compo- larga duración y poco flexibles a su relocalización. Estas
nentes presentan particularidades técnicas en su diseño, características suelen llevar a concebir a las instalaciones y
gestión operativa, mantenimiento y en otras dimensiones equipos de transporte como de vida ilimitada: una vez
clave. Cabe destacar, no obstante, algunos conceptos provistos, están disponibles para su uso sine die. No
generales que tienen especial incidencia en las políticas y obstante, al igual que cualquier otro activo, las instala-
regulaciones del sector: ciones y equipos del transporte tienen un ciclo de vida finito,
•La elevada incidencia de los costos fijos en la estructura que requiere recursos para su construcción inicial, y para
de costos y las economías de escala de diverso tipo: relati- su posterior operación y mantenimiento.
vas al tamaño de los vehículos (buques portacontenedores, La oferta no se reduce a las prestaciones que brindan las
camiones), a la provisión de infraestructura (aeropuertos, empresas del sector, sino que una parte sustancial corres-
puertos, playas ferroviarias), a las dimensiones de las flotas ponde al transporte propio que realizan los particulares y las
(de ferrocarriles, camiones, aviones). También existen eco- firmas, con sus vehículos. De esa forma, las cuentas públi-
nomías de densidad (los mayores coeficientes de ocupación cas tienden a subestimar la incidencia del transporte en la
en mercados más densos que permiten reducir los costos economía, ya que sólo registran como valor agregado secto-
unitarios: transporte aéreo, transporte urbano de pasajeros), rial el generado por las empresas de transporte (terrestre,
y diversos tipos de economías de red (como las que obtienen marítimo, aéreo); la actividad del transporte propio –difícil
las grandes empresas aéreas o navieras operando en hubs, de calcular, en especial en las empresas– puede equivaler a
con servicios troncales y alimentadores). aproximadamente el 50 por ciento de la anterior.
•La incidencia de los patrones espaciales y temporales La importancia de los sistemas de gestión es clave para
de la demanda: la organización de la oferta de transporte que los equipos e instalaciones se traduzcan en servicios
no obedece sólo a las dimensiones de la demanda, sino a la eficientes. La mera existencia de los activos no es sufi-
combinación de orígenes, destinos y variaciones tempo- ciente para que esto ocurra; el management es clave, y lo
rales (horarias, estacionales). Por ejemplo, la organización será cada vez más en la medida en que los mercados de
de un servicio de transporte urbano –por ejemplo, una transporte reciban mayores requerimientos de los usuarios

2 •En análisis más detallados se diferencia el “tráfico inducido” –entendido como un movimiento de corto plazo sobre la misma curva de demanda,
de la “demanda inducida”– entendida como un desplazamiento de la propia curva de demanda en el largo plazo (Lee et al., 1997).
176 RIELES CON FUTURO

y se desarrollen en un marco de mayor


competencia. La organización eficiente
de los flujos, no sólo por los transportis-
tas sino, fundamentalmente, por los pro-
pios dadores de cargas, constituye la
mayor fuente de eficiencia en la moder-
na logística corporativa.
Los costos del transporte tienen mu-
chos aspectos similares a los de cual-
quier otra actividad y algunas peculiari-
dades que los destacan. Los costos que
perciben los diferentes actores contienen
distintos componentes. Los costos tota-
les del transporte abarcan3:
•Los costos directos derivados de la
prestación de brindar los servicios (inclui-
dos los de infraestructura).
•En adición a los costos propios de Barcos, camiones, ferrocarriles y contenedores, combinados, Dario Saidman
producir los servicios, al transportarse facilitan el transporte intermodal mejorando la eficiencia del conjunto.
personas y bienes interviene inevitable-
mente otro componente de costo: el del tiempo que el pasa- •Si se trata de pasajeros, cada uno valuará su tiempo de
jero o la carga deben “perder” en el transcurso del viaje, y acuerdo con las oportunidades que tenga para emplearlo.
en las esperas en terminales y transbordos. La elección de un modo de transporte por parte del usuario
•Por encima de los costos directos y del tiempo de las no dependerá tan sólo del precio que le cobren, sino del
personas o bienes transportados, existen otros impactos tiempo que le insuma el viaje, y también de otros atributos
que debería tener en cuenta quien deba elaborar políticas del servicio (por ejemplo, su confort o seguridad). Las
públicas: las externalidades, positivas o negativas, que son percepciones respecto a estos atributos y la valoración del
especialmente relevantes en el sector. propio tiempo son muy variables entre grupos de usuarios,
•Para quien presta el servicio, los costos que le corres- lo que se refleja en comportamientos diferentes ante la
ponde tener en consideración son los costos directos elección modal.
(incluyendo los cargos por el uso de la infraestructura). • Si se trata de cargas, el costo al usuario no sólo incluye
Hay costos fijos y costos variables, en proporciones que el valor del flete (el precio cobrado por el o los operadores)
difieren mucho según los modos de transporte. Si todos sino también el tiempo que la mercadería estará en tránsito y
estos costos son afrontados por la empresa y los mercados en su proceso de carga y descarga. El valor del tiempo en
funcionan correctamente, los precios del transporte (tari- este caso es más fácil de estimar que en el de los pasajeros,
fas, fletes) deberían reflejar esos costos directos. Es en este ya que depende básicamente del precio de la mercadería y
aspecto donde la abundancia de costos comunes y conjun- de las tasas de interés. En los últimos años ha habido una
tos que presentan las empresas de transporte (que son, en fuerte revalorización del tiempo de los bienes inmoviliza-
casi todos los casos, empresas multiproducto) dificulta el dos en el proceso productivo y comercial, organizando las
establecimiento de precios para cada uno de los múltiples cadenas de abastecimiento de manera que los envíos lle-
servicios que brindan, entre los que son muy frecuentes los guen sólo cuando son necesarios (just in time), reduciendo
subsidios cruzados. los tiempos de almacenamiento antes y después del viaje, y
Los usuarios de los servicios de transporte, además del el tiempo en tránsito. Estos conceptos son la base de la
precio a pagar al prestador (que se reflejará en sus tarifas si elección modal que realizan los dadores de cargas: su objeti-
los mercados funcionaran correctamente), deben conside- vo no es minimizar el flete, sino optimizar una compleja
rar como un costo el tiempo propio que les insume esta función logística que incluye costos de transporte, almace-
actividad que, sumado al costo directo, suele llamarse cos- namiento y administrativos.
to generalizado del transporte: Para la elaboración de políticas públicas es preciso
considerar los costos totales del transporte. A los dos

3 •Para una revisión completa y sistemática de este tema, ver Boyer (1998).
Regulación y competencia en el mercado del transporte ferroviario 1 7 7

componentes anteriores (los costos directos, y el tiempo y fecha combinando modos de transporte, a través de opera-
desconfort producido por el viaje) deben sumarse los efec- ciones multimodales en las que diversos modos se alternan
tos externos que produce la actividad, generalmente no para cubrir los distintos segmentos geográficos entre el
deseados y muchas veces de signo negativo. Las tres prin- origen y el destino. Por ejemplo, el transporte combinado
cipales fuentes de costos externos del transporte son la marítimo y carretero, o el transporte urbano de pasajeros
contaminación ambiental, los accidentes y la congestión. con transferencia entre ómnibus y tren5.
Las tres pueden no estar presentes ni en los costos directos Las posibilidades de sustitución dependen de las circuns-
ni en el tiempo y confort percibidos por los usuarios, pero tancias. Cuando existe efectivamente la posibilidad de optar
son costos que efectivamente se generan y que la sociedad por uno u otro modo de transporte (o por combinaciones de
de alguna manera paga4. sus servicios): ¿cómo se comportan los usuarios?, ¿qué es lo
Estas diferentes percepciones de los costos conforman que “maximizan”? El comportamiento de los usuarios y las
uno de los aspectos centrales para la elaboración de las motivaciones que lo guían son objeto de permanente análi-
políticas y regulación del sector. El hecho de que los costos sis. A modo de síntesis, los principales factores a tomar en
que enfrentan los operadores sean diferentes a los que cuenta son los que se exponen en el Cuadro 5.2.
enfrenta la comunidad da lugar a la acción colectiva, me- El multimodalismo ha tenido un gran desarrollo en los
diante normas y regulaciones que procuran maximizar el últimos años a través de los pallets y, principalmente, los
bien común. Para hacerlo correctamente es preciso que los contenedores. Su tamaño estandarizado y su versatilidad
tomadores de decisiones públicas comprendan la percep- para la carga y descarga no sólo facilitan la combinación
ción de los costos de las empresas operadoras y sus diver- intermodal (por ejemplo, entre buques y trenes), sino intra-
sas “economías”, la percepción de los usuarios y de los modal (entre líneas de buques, pivoteando en las termi-
objetivos múltiples que toman en cuenta al elegir dónde y nales portuarias) y entre empresas, lo que facilita el diseño
cómo viajar (o despachar su carga), y el vasto haz de efec- de redes basados en hubs, con incrementos notables en la
tos externos que produce el transporte sobre la sociedad. eficiencia operativa.
En síntesis, el sistema de transporte puede ser visualizado
5.1.4 •Las relaciones entre los modos como un conjunto de segmentos, o mercados. En cada uno
de ellos pueden coexistir varias opciones: los modos. En
Como ya se vio, el Cuadro 5.1 permite identificar varios ocasiones hay competencia dentro de un modo, o entre
segmentos de actividad dentro del sistema de transporte. En varios de ellos. Estos segmentos o mercados no son inde-
cada uno de ellos pueden existir –aunque no siempre– pendientes entre sí, ya que en muchos casos una misma
varias opciones entre las que los usuarios pueden optar; en infraestructura sirve a varios de ellos. Por ejemplo, una
cada segmento es posible que haya competencia intramodal autopista urbana puede canalizar tráficos urbanos, interur-
(varios operadores dentro de un mismo modo de transporte) y banos e internacionales, de cargas y pasajeros, en forma
competencia intermodal (modos alternativos para realizar simultánea, así como los puertos y aeropuertos pueden aten-
el transporte). También es posible que la demanda sea satis- der servicios de cabotaje e internacionales. La performance

4 • Para un tratamiento completo de este tema se puede ver Green (1997).


5 • Las definiciones de transporte intermodal, multimodal y combinado que realizan los organismos especializados presentan algunas diferencias.
En general, se refieren a movimientos realizados al menos por dos modos de transporte, mediante un único contrato, y generalmente
entre diferentes países. Para una definición precisa, ver ECMT (1997).
178 RIELES CON FUTURO

y los costos de estos servicios, y consecuentemente sus tari- financiamiento. Las decisiones implican valoraciones y
fas, van a estar vinculadas a esta diversidad de servicios. decisiones políticas sobre los riesgos a tomar tanto en el
En la medida en que existan razonables condiciones de ámbito privado como en el público; la técnica de evaluación
competencia en los mercados de transporte, la asignación ayuda a la toma de decisiones, pero no suplanta su natu-
modal –resultante de la elección que hicieron los usuarios raleza valorativa (política). Debe tenerse presente que los
cuando les fue posible escoger– dependerá de la eficiencia proyectos generan numerosos tipos de impactos, econó-
relativa de cada modo, que se reflejará en sus precios. La micos y no económicos, que presentan diversos niveles de
distribución modal que así resultare sería, en términos dificultad para ser medidos y valuados. En un sentido
teóricos, la más conveniente para la sociedad. No obstante, amplio, la evaluación abarca la viabilidad técnica y ambiental
en la realidad del transporte existen innumerables factores de los proyectos, además de sus impactos económicos.
que pueden afectar esas condiciones: la competencia en La herramienta más frecuentemente utilizada es el análi-
muchas ocasiones no existe, o es muy imperfecta, o existen sis costo–beneficio (A.C.B.). El A.C.B. procura incorporar
importantes externalidades. El desvío respecto a una todos los impactos mensurables, expresados en valor
distribución modal socialmente eficiente es una de las monetario y en un único momento en el tiempo. Ello
principales causas para la intervención gubernamental en implica predecirlos, valuarlos y descontarlos a su valor
el sector transporte, procurando restablecerla a través de presente. Los impactos a tomar en consideración y la for-
sus regulaciones. Este tema es retomado en el punto 5.2.3. ma de valuarlos dependen de la perspectiva que se adopte:
pública (económica), desde el punto de vista de la sociedad
5.2 •La evaluación de los proyectos en su conjunto, o privada (financiera), desde el punto de
de transporte vista de la firma (típicamente, una firma operadora del
transporte, o una institución financiera).
5.2.1 •Evaluación de proyectos y análisis En una perspectiva pública de evaluación, el A.C.B. se
costo–beneficio apoya en la microeconomía y la economía del bienestar. En
ocasiones, y ante la posibilidad de que su enfoque micro-
La evaluación de proyectos de transporte tiene por obje- económico no capture todos los impactos del proyecto, se
to ponderar las consecuencias de las propuestas de inter- utilizan modelos de tipo macroeconómico, como se verá en
vención en el sector. Típicamente, consiste en el análisis el punto 5.2.3. En una perspectiva privada, los fundamen-
del impacto de modificar redes (por ejemplo, la mejora o tos de la evaluación son los propios de las finanzas de la
ampliación de una carretera, la construcción de un puerto), firma. Si bien los instrumentos usados por el A.C.B. en el
de modificar las políticas referidas a las operaciones ámbito público y privado presentan similitudes formales,
(marcos regulatorios del autotransporte, regulaciones del existen algunas diferencias importantes en la práctica: los
transporte aéreo), o de introducir cambios tecnológicos costos y beneficios a considerar (por ejemplo, las externali-
(sistemas multimodales, equipos con nuevas prestaciones). dades no son de interés en una evaluación privada), su
Normalmente se evalúan propuestas de “cambios discre- valuación (el pago de impuestos debe ser deducido en una
tos”, procurando identificar sus consecuencias clave. La valuación pública), o las tasas de descuento a utilizar.
tarea de identificar esas consecuencias pone en descubierto la El A.C.B. económico busca predecir los efectos de un
densidad de los lazos del sector transporte con otras áreas proyecto en el nivel de bienestar de la sociedad y sus inte-
de actividad, como el sistema productivo, la organización grantes. Los beneficios que considera son beneficios
social o el sistema fiscal, abarcando a cada uno de ellos en sociales, y los costos son costos de oportunidad. La valua-
su dimensión espacial. Las consecuencias no tienen lugar ción se apoya en el concepto de disponibilidad a pagar.
sólo cuando el proyecto está terminado: son muy rele- Desde sus inicios, ha encontrado una gran dificultad en
vantes también las que tienen lugar durante la etapa de “agregar” los costos y beneficios que recaen en diferentes
implementación de obra, tal como impactos ambientales actores y en tratar los problemas de la compensación.
negativos, o generación directa e indirecta de empleo. Existe un amplio cuerpo con literatura específica de análi-
La evaluación de los proyectos constituye un apoyo clave sis costo–beneficio, y también sobre su aplicación a
al proceso de toma de decisiones; por ejemplo, para decidir proyectos de transporte6.
la conveniencia o no de llevar a cabo un proyecto, para Un aspecto a destacar es que el A.C.B. fundamental-
ponderar el mérito relativo de proyectos alternativos, o para mente compara dos situaciones: la que tendría lugar en el
establecer la prioridad de proyectos ante restricciones de futuro si se ejecuta el proyecto bajo análisis, con la que

6 •K. Small (1999), por ejemplo, presenta una revisión de la evaluación de proyectos de transporte.
Regulación y competencia en el mercado del transporte ferroviario 1 7 9

tendría lugar en el futuro si no se lo ejecuta (que no es lo en el transporte de carga depende de la densidad de valor
mismo que la situación actual). Ello requiere proyectar, de la mercadería y de la tasa de interés. En el caso de los
entonces, tanto un escenario con proyecto como una equipos (camiones, vagones, buques) la mejora en la velo-
situación básica sin proyecto; para largos períodos de cidad de operación puede incrementar su rendimiento
tiempo (de acuerdo con la extensa vida útil de muchos total, reduciendo así los costos unitarios.
activos del transporte), este ejercicio requiere proyec- •Estimulación del desarrollo económico. Constituye
ciones que contienen, inevitablemente, una considerable probablemente el beneficio más controvertido y difícil de
incertidumbre. medir en los proyectos de transporte. Normalmente genera
EL A.C.B. no es la única técnica para evaluar proyectos, una gran expectativa entre quienes diseñan políticas públi-
aun cuando sea la más utilizada. Otras técnicas que se utili- cas, y un cierto escepticismo entre los técnicos que anali-
zan con frecuencia son el análisis multicriterio y la evalua- zan sus impactos. El desarrollo económico es el resultado
ción de impacto ambiental, que son presentadas en el punto de un proceso complejo, en el que intervienen numerosos
5.2.4. factores en forma simultánea, por lo que no es fácil aislar
el efecto que pueda tener, por sí sola, una mejora en el
5.2.2 •Los impactos de los proyectos de transporte sistema de transporte. Para considerarla como un beneficio
se debe tener la certeza de que el incremento en la activi-
La estimación de los beneficios constituye la principal dad económica prevista o en alguna otra no ocurriría si no
dificultad que se presenta al utilizar el A.C.B. en proyectos se produjera la mejora, y que no se tratará de una actividad
de transporte. A continuación se describen los beneficios económica desplazada desde otra zona. El caso típico de
más comunes que se atribuyen a los proyectos del sector, y estimulación al desarrollo lo constituyen los caminos
ejemplos que los ilustran7. rurales (más precisamente, los caminos de penetración,
•Reducción de costos operativos. Una intervención (me- que habilitan a la producción en zonas que antes eran inacce-
jora) en el sistema de transporte –en la infraestructura, en sibles). Su beneficio –probablemente junto con el de otras
los marcos regulatorios, en la tecnología– seguramente inversiones simultáneas– no es el ahorro de costos o de
permitirá operar en forma más eficiente a quienes ya lo tiempo de los usuarios (ya que no había usuarios antes del
venían utilizando, y a otros usuarios potenciales. Por ejem- proyecto), sino el nuevo valor agregado que éste permite:
plo, las mejoras en una carretera producirán un ahorro a los por ejemplo, al hacer viable la producción agropecuaria o
usuarios existentes, y adicionalmente podrán derivar usua- minera. Este tema se comenta con mayor detalle en el
rios de otras carreteras, o incluso de otros modos, o alterar punto 5.2.3.
patrones de origen y destino. Como resultado de la mejora •Reducción de accidentes y daño a la propiedad. Los
también pueden atraerse nuevos usuarios, que antes no accidentes son probablemente el peor efecto no deseado del
hacían uso del transporte (demanda inducida), de acuerdo transporte; afectan a las personas, a la propiedad y al medio
con la elasticidad de las curvas de demanda y con su ambiente. Dependen de las condiciones de la infraestruc-
comportamiento de largo plazo. tura, del estado de los vehículos, y del comportamiento de
•Ahorros de tiempo. Los costos para los usuarios no sólo quienes operan los vehículos (camiones, automóviles,
comprenden aquellos propios de operar y mantener los buques, aviones) y la infraestructura (controladores de tránsi-
sistemas, sino también el tiempo insumido por la misma to ferroviario, aéreo o fluvial). Muchos proyectos de trans-
actividad del transporte, y las intervenciones (proyectos) porte tienen entre sus objetivos mejorar las condiciones de
pueden generar beneficios relevantes en este sentido. Por seguridad de la infraestructura para reducir el riesgo de
ejemplo, al mejorar la red vial o los servicios ferroviarios, accidentes (mejorar los diseños de carreteras, construir
se reducen los tiempos de viaje de las personas, las cargas cruces a distinto nivel), establecer nuevas normas de segu-
y los equipos. Los ahorros de tiempo de los pasajeros ridad para la habilitación de equipos y operadores, desarrollar
constituyen el principal beneficio de los proyectos de campañas de educación para conductores y peatones, o
transporte urbano (tal como un nuevo sistema de buses, o fortalecer las capacidades de control.
la expansión de un sistema guiado), reduciendo en algunos •Beneficios secundarios. La densidad de las relaciones
minutos el viaje de numerosas personas que usan el entre el transporte y otras áreas de actividad es tal que, ante
sistema (y de otras que no lo usan, pero que se beneficien mejoras en el sector, pueden producirse otros importantes
por la descongestión que la mejora produce), durante todos beneficios secundarios, como por ejemplo el mejor acceso
los días hábiles del año. El valor de los ahorros de tiempo a la salud y a la educación en localidades remotas que

7 •Adaptado de H. Adler (1987).


180 RIELES CON FUTURO

incrementaron su accesibilidad, o las mayores oportuni- enfoque son variados, mostrando correlaciones altas en
dades a personas marginadas ante mejoras en los sistemas algunos casos y bajas en otros. Existe un alto riesgo de que
de transporte urbano. Si bien difíciles de medir, estos se trate de correlaciones espurias, ya que al producirse
beneficios pueden ser de gran importancia en las políticas cambios en muchas variables de la actividad económica y
de cohesión regional y social de los Estados. social al mismo tiempo, es difícil aislar el impacto que
• Los impactos en la etapa de obra. Independientemente puedan haber tenido variaciones en el stock de infraestruc-
de los beneficios que los proyectos de transporte generan tura de transporte. Incluso la dirección de la causalidad no
una vez concluidos, la propia construcción de obras y la es clara, y resulta muy difícil determinar si el impacto
provisión de equipos pueden generar impactos de magni- resulta de algún proyecto o modo de transporte en particu-
tud. Existe una percepción generalizada que los proyectos lar. Si bien de indudable interés académico, este enfoque es
de infraestructura, en general, contribuyen a activar la de una utilidad limitada para la toma de decisiones9.
economía, por sus efectos “hacia arriba” demandando Análisis recientes10 han procurado comprender en qué
bienes y servicio, y generando empleo directo e indirecto8. medida el enfoque microeconómico del A.C.B. captura
En la perspectiva estrictamente económica del A.C.B., todos los impactos de los proyectos de transporte, y en qué
estos impactos son costos, no beneficios; en el límite, un circunstancia podría excluir impactos relevantes. Sus
proyecto tendría la mejor relación beneficio/costo si no resultados indican que si los mercados de transporte y los
requiriera insumo alguno. En una perspectiva de política mercados de bienes se desarrollan en condiciones que se
macroeconómica, el efecto reactivante de las obras y la aproximan a la competencia perfecta, y sus precios están
provisión de equipos puede tener un significado diferente, alineados con sus costos, los efectos que produce una
generando beneficios a la sociedad en alguna etapa de su mejora en el sistema de transporte son los impactos direc-
desarrollo. Esta línea de argumentación, si bien muy tos en los usuarios, que capta normalmente el A.C.B. Pero
atendible, con frecuencia es utilizada como instrumento de en la medida en que esos mercados se alejan de las no
presión de los propios interesados (constructores, provee- condiciones de competencia perfecta (monopolios en los
dores de equipos), o del clientelismo político de los toma- mercados de transporte o de bienes), la probabilidad de
dores de decisiones, presentando una visión exagerada de que existan beneficios indirectos crece, y en esos casos el
los beneficios esperados en la etapa de obra. A.C.B. podría estar subestimando los beneficios del
proyecto.
5.2.3 •Temas críticos en el uso del Análisis Por ejemplo, en una región de bajo nivel de desarrollo
Costo–Beneficio en proyectos de transporte económico y aislada del sistema urbano regional, es muy
probable que exista un considerable grado de monopolio
El transporte es una de las áreas más exploradas por el locacional por parte de los productores y comerciantes
A.C.B. No obstante, su aplicación genera algunos proble- locales, y muy pocas opciones de transporte. Si un proyec-
mas conceptuales especialmente relevantes. to de transporte mejora la accesibilidad (por ejemplo, al
•La captación de impactos económicos indirectos. El pavimentar una carretera o construir un aeropuerto), el
enfoque microeconómico del A.C.B. es adecuado para grado de monopolio local de los productores y comer-
capturar los impactos directos de los proyectos (ahorros de ciantes locales se va a reducir, y la nueva competencia va a
costos y de tiempo de