IV DESCENTRALIZACIÓN, ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES,

CONFLICTOS ADMINISTRATIVOS

IV-1 “Farmacia Roca S.C.S. c/ Instituto Nacional de Seguridad Social para Jubilados y
Pensionados s/ contencioso – administrativo”, CSJN, 28/02/89, Fallos 312:234

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Farmacia Roca c. Instituto Nac. de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados

28/02/1989

Publicado en: LA LEY 1989-C, 327 - DJ 1988-2 con nota de Horacio D. Creo Bay. DJ
1988-2, 465
SUMARIOS:

1 - No forma parte de la Administración Pública Nacional, ya sea centralizada o

descentralizada, el Instituto nacional de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados,
pues si bien el cumplimiento de un servicio público, cual es el establecimiento y control
administrativo y técnico de ciertas prestaciones de la seguridad social, ha orientado su
creación, resulta claro que el legislador ha separado nítidamente su personalidad jurídica
de la del Estado -que no ha provisto su patrimonio-, otorgándole el carácter de mero
fiscalizador de recurso que provienen del sector privado y son destinados al sector
privado.

TEXTO COMPLETO:

Buenos Aires, febrero 28 de 1989.

Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía

Blanca, al confirmar la de primera instancia, hizo lugar a la demanda y declaró la
caducidad del procedimiento tramitado por el Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados a fin de investigar la actuación de la farmacia actora en el
expendio de medicamentos, la vencida interpuso el recurso extraordinario de fs.
204/227, que fue concedido.

2) Que, para así decidir, el a quo argumentó que el instituto demandado es un ente de
obra social creado y organizado por la ley, cuyas prestaciones se consideran un servicio
público de asistencia social, razón por la cual los contratos que tienen por objeto el
cumplimiento de ese servicio "pasan a ser de naturaleza administrativa", supuesto en el
cual resulta de aplicación la ley 19.549. Luego, la inactividad de la demandada -que
impulsó el procedimiento cuando ya había sido solicitada judicialmente la declaración
de caducidad-justificó la decisión del juez de primera instancia en el sentido indicado.

3) Que sostiene la recurrente, como lo hizo desde la contestación de la demanda, que su

naturaleza jurídica-determinada por la ley de creación y sus sucesivas modificaciones-
es la de ente público no estatal, esto es, no forma parte del Estado, ya sea en la
administración centralizada o descentralizada, ni es empresa estatal; y aun cuando tiene
a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés público, las decisiones de sus
órganos directivos no son actos administrativos. En consecuencia, los contratos que
celebra con las farmacias y demás proveedores del sistema, se rigen por el derecho
privado, particularidad que se refuerza todavía más atendiendo a las cláusulas del
convenio que celebraron las partes, entre las cuales se encuentra la que le confiere la
facultad de exigir su efectivo cumplimiento y rescindirlo en caso contrario,
consecuencia del derecho de decidir su celebración o no con determinadas personas y
del de regular su contenido.

Agrega que, del mismo modo, los vínculos que establece con su personal se rigen por el
derecho privado, así como los relativos a otras actividades que hacen al cumplimiento
de su finalidad como persona jurídica.

Supletoriamente, para el caso de que se considere aplicable la ley de procedimientos

administrativos, cuestiona la declaración de caducidad, pues en todo caso, sólo habría
existido silencio de su parte que habilitaría a la actora a articular los recursos a que se
creyera con derecho. Por su lado, al haberse rescindido el contrato, la decisión del a quo
le impone indirectamente la continuación de una relación jurídica inexistente e
indeseada, lo que transforma a aquélla en ineficaz y arbitraria.

4) Que, como se desprende de los fundamentos de la sentencia recurrida y de los

agravios que con ella se relacionan, se cuestiona en el "sub examine la aplicación de la
ley 19.549, lo que determina la admisibilidad de la vía intentada (confr. Fallos t. 301, p.
953; t. 302, p. 545 y t. 307, p. 1828, entre otros).

5) Que, así planteadas las cuestiones traídas a conocimiento de esta Corte, corresponde
examinar, en primer lugar, si la demandada forma parte de la administración pública
nacional, ya sea centralizada o descentralizada (art. 1º, ley 19.549). En este sentido,
cabe tener en cuenta que el art. 1º de la ley de creación del instituto, reformada por la
19.465, establece que éste "funcionará como entidad de derecho público, con
personalidad jurídica e individualidad financiera y administrativa", y que en la nota de
elevación del proyecto, el Poder Ejecutivo puntualizó que en razón de que la naturaleza
jurídica del citado instituto había sido objeto de controversias, la modificación tenía por
objeto "afirmar el carácter público y no estatal del organismo". A su vez, en la nota que
acompañó el proyecto de la ley 22.954, se insistió en destacar la "naturaleza jurídica
pública no estatal" del ente.

Las citadas leyes establecen, además, que su gobierno y administración estará a cargo
de un directorio de integración mixta, el que tendrá, entre otras atribuciones, la de dictar
las reglamentaciones y resoluciones que fueren necesarias para el mejor ejercicio de sus
funciones. En uso de tales facultades, el Instituto dispuso sus propias normas internas de
procedimiento tendientes a resguardar sus intereses en lo que hace a los efectos
derivados de la iniciación, suspensión o extinción de los respectivos vínculos
contractuales (res. 3165/82 y 1497/83).

6) Que si bien el cumplimiento de un servicio público, cual es el establecimiento y

control administrativo y técnico de ciertas prestaciones de la seguridad social, ha
orientado la creación del Instituto, resulta claro que el legislador ha separado
nítidamente su personalidad jurídica de la del Estado -que no ha provisto su patrimonio-
otorgándole el carácter de mero fiscalizador de recursos que provienen del sector
privado y son destinados al sector privado. A ello corresponde agregar que el acuerdo de
voluntades que regló la relación entre las partes y dio origen a las actuaciones sobre las
que se discute en estos autos, no tuvo por objeto directo al cumplimiento de ese servicio
público, sino el modo de vinculación comercial o económico entre la farmacia y el
Pami, mediante la regulación de la facturación y forma de pago de los porcentajes del
precio de los medicamentos allí establecidos. Resulta particularmente relevante en la
especie, el contenido de la cláusula decimotercera, pues por ella la farmacia aceptó el
régimen de fiscalización, inspección y auditoría del Instituto establecido en sus
circulares.

7) Que, habida cuenta de lo expuesto, corresponde acoger los agravios de la demandada,

ya que los actos o decisiones de los órganos del Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad de derecho público no estatal, no son
administrativos (Confr. en el mismo sentido, Fallos t. 307, p. 2199, aunque con
referencia al caso análogo del Instituto creado por ley 19.518) máxime cuando tienen
por objeto el establecimiento de vínculos contractuales con particulares, como los
referidos precedentemente.

En consecuencia, la ley de procedimientos administrativos 19.549 no es de aplicación al

trámite de investigación relacionado con el cumplimiento de las obligaciones
convencionales o las causales de suspensión o rescisión del contrato, sin perjuicio del
derecho de las partes para hacer valer sus derechos por la vía que corresponda.

En atención a la conclusión a que se arriba, deviene inoficioso el tratamiento de las

restantes cuestiones planteadas por la demandada.

Por ello, se resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto, revocar

la sentencia y rechazar la demanda, con costas a la vencida (art. 68, Cód. Procesal). -
Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt - Jorge A. Bacqué.

IV-2 “Universidad de Mar del Plata c/ Banco de la Nación Argentina”, CSJN,

24/04/2003, Fallos 326:1355

Universidad Nac. de Mar del Plata c. Banco de la Nación Argentina

24/04/2003

HECHOS:
La Universidad Nacional de Mar del Plata demandó al Banco de la Nación Argentina
por la indemnización del daño que le habría ocasionado el pago de libranzas apócrifas
de su cuenta. El banco opuso excepción de incompetencia fundada en que por tratarse
de dos entidades públicas nacionales es aplicable la ley 19.983 y el conflicto debe
dirimirse ante el Poder Ejecutivo Nacional o el Procurador del Tesoro de la Nación. El
juez se declaró incompetente mediante una decisión que fue revocada por la Cámara
Federal de Mar del Plata. El demandado interpuso recurso extraordinario. La Corte
Suprema confirma lo decidido.

SUMARIOS:

1 - La acción de daños y perjuicios entablada por una Universidad Nacional contra el

Banco de la Nación Argentina -en el caso, por el daño que a la primera habría causado
el pago de libranzas apócrifas de su cuenta- debe ser resuelta por la justicia federal y no
por el Poder Ejecutivo Nacional o el Procurador del Tesoro de la Nación por aplicación
de la ley 19.983 (Adla, XXXII-D, 5216), pues las universidades nacionales no son
asimilables a los entes públicos mencionados en dicha ley ya que el régimen vigente
-ley de educación superior 24.521 (Adla, LV-D, 4369)-sustrae en forma notoria del
ámbito académico las intervenciones del Poder Ejecutivo en las actividades que le son
propias, lo que incluye su accionar de índole financiera (del dictamen del procurador
general que la Corte hace suyo).

2 - La pérdida del control tutelar del Poder Ejecutivo Nacional sobre las Universidades
Nacionales, producida con la sanción de la Ley de Educación Superior 24.521 (Adla,
LV-D, 4369) que prevé la revisión de las decisiones de las casas de estudio por la
justicia federal sin intervención de aquél, razonablemente permite sostener que también
fue suprimida la facultad de dirimir los reclamos patrimoniales entre aquellas -en el
caso, se confirma la decisión que consideró competente al fuero federal para entender en
la acción resarcitoria iniciada por una Universidad Nacional contra el Banco de la
Nación Argentina por el pago de libranzas apócrifas- y los órganos del Poder Ejecutivo
de acuerdo a la ley 19.983 (Adla, XXXII-D, 5216) (del dictamen del procurador general
que la Corte hace suyo).

TEXTO COMPLETO:

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Considerando: I. A fs. 47/70, la Universidad Nacional de Mar del Plata demandó al

Banco de la Nación Argentina, con el fin de obtener la indemnización de los daños
ocasionados por el incumplimiento contractual en que éste habría incurrido con motivo
del pago de libranzas apócrifas de la cuenta de aquélla, que habría provocado una
defraudación por la suma reclamada en estas actuaciones.

II. El demandado opuso, a fs. 196/211, excepción de incompetencia, sobre la base de

sostener que las partes en autos son dos entidades públicas nacionales: una, la
Universidad Nacional de Mar del Plata, entidad autónoma o descentralizada y, la otra, el
Banco de la Nación Argentina, entidad autárquica del Estado Nacional (art. 1? de la ley
21.799), de tal forma que resulta aplicable la ley 19.983, en cuanto establece
expresamente que no son justiciables los conflictos pecuniarios de cualquier naturaleza
que se susciten entre organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o
descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, los que deben someterse a la
decisión del Poder Ejecutivo Nacional o del procurador del Tesoro de la Nación.

III. El señor juez federal de primera instancia se declaró incompetente a fs. 250.

Para así decidir, expresó -mediante remisión a los términos del dictamen de la
procuradora fiscal federal obrante a fs. 249- que, de la Ley de Educación Superior
24.521, surge que las universidades no gozan de autonomía absoluta y que ello se
evidencia porque el estatuto de la propia universidad debe ser sometido al Ministerio de
Cultura y Educación para que se apruebe u observe y que corresponde al Estado
Nacional asegurar el aporte financiero para el mantenimiento de las instituciones
universitarias nacionales (art. 58), así como que éstas pueden ser intervenidas por el
Congreso de la Nación o, en su defecto, por el Poder Ejecutivo (art. 30).

IV. Esta decisión fue revocada, a fs. 284/287, por la Cámara Federal de Apelaciones de
Mar del Plata.

Entendieron sus integrantes que el concepto de autonomía encuentra su fundamento en

la posibilidad de autodeterminarse, o sea en la capacidad de darse sus propias normas
sin interferencia de terceros y que, luego de la reforma constitucional de 1994, la
mayoría de la doctrina nacional y el derecho público provincial se pronunció a favor de
la noción amplia y funcional de la autonomía y autarquía de las universidades
nacionales.

Por ello, sostuvieron que el deber constitucional del Congreso, de asegurarle el gobierno
por sus propios estamentos, no implica colocarlas por encima del imperio de las leyes,
sino adecuar su funcionamiento a las previsiones de éstas pues, del acatamiento a la ley,
no puede resultar una independencia tal que tenga por consecuencia que las
universidades nacionales puedan obrar conforme a su sólo arbitrio sin el control que
constitucionalmente corresponda, que será el que la Carta Magna encomienda al Poder
Judicial, así como el que establezca el propio Congreso Nacional. Agregaron que
"Resulta pobre afirmar que la sujeción al control de la Administración es la única vía
posible para asegurar la integración de organismos del Estado", ya que implica
desconocer la rica variedad de posibilidades previstas al respecto por la Constitución
Nacional.

En virtud de ello, concluyeron que el recurso o vía de índole administrativa para revisar
actuaciones o decisiones finales de las universidades no resulta ajustada a nuestro
sistema jurídico actual y que el único control constitucionalmente imposible de sustraer
y de abdicar es el judicial.

V. Disconforme, el banco demandado interpuso el recurso del art. 14 de la ley 48 a fs.

291/298.

Sostuvo, en síntesis, que no puede prescindirse de la gravedad institucional que reviste

la cuestión en cuanto excede el mero interés de las partes y atañe también a la
colectividad y, luego de reiterar los argumentos ya expuestos cuando dedujo la
excepción de incompetencia, dijo que el a quo omitió considerar la circunstancia de que,
independientemente de la autonomía académica e institucional que la ley 24.521
confiere a las universidades nacionales -que no se encuentra en discusión-, se trata aquí
de obtener un reintegro a título resarcitorio de fondos originados en el tesoro nacional.

VI. Según tiene reiteradamente declarado V.E., las resoluciones en materia de

competencia, cuando no media denegatoria del fuero federal, no autorizan la apertura
del recurso del art. 14 de la ley 48 (conf. Fallos: 303:1151 y 1425, entre muchos otros).

A mi modo de ver, por aplicación de dicha doctrina, correspondería, en principio,

declarar improcedente la apelación extraordinaria deducida por el Banco de la Nación
Argentina, toda vez que, como quedó expuesto a través del relato antes efectuado, el a
quo declaró, precisamente, la competencia de la justicia federal para entender en el sub
lite.

Sin embargo, cabe destacar que no se trata aquí de resolver cuál es el competente entre
dos jueces. Antes bien, el punto debatido consiste en determinar si se trata la presente de
una causa judicial, que debe tramitar ante el fuero federal, o de un conflicto
interadministrativo, que deberá resolver el procurador del Tesoro de la Nación o el
Poder Ejecutivo Nacional, en su caso.

En estas condiciones, considero aplicable lo declarado por V.E. en un caso

sustancialmente análogo en el punto bajo examen, respecto a que el recurso
extraordinario resulta procedente, en tanto la decisión apelada ha establecido la
competencia del Poder Judicial para entender en la causa y negó la aplicación de la ley
19.983, "que regula un aspecto de la competencia del Procurador del Tesoro y del
Presidente de la Nación", lo que suscita cuestión federal suficiente para habilitar la
intervención de la Corte (v. Fallos: 320:1402, considerando 4° y su cita).

VII. En cuanto al fondo del asunto, que se circunscribe -según se expuso- a determinar
si la ley 19.983 es o no aplicable al sub examine luego de la reforma constitucional y de
la sanción de la ley 24.521, adelanto desde ya mi opinión en el sentido de que las
presentes actuaciones deben continuar su trámite ante los estrados judiciales.

La ley 19.983 establece, para su aplicación, dos requisitos fundamentales: que se trate
de un conflicto pecuniario, cualquiera sea su naturaleza o causa, y que se suscite entre
organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados,
incluidas las entidades autárquicas. De darse ambos, la contienda interadministrativa
debe ser resuelta por el procurador del Tesoro de la Nación o por el Poder Ejecutivo
Nacional. Ello resulta así por tener un superior común y porque las causas repercutirán
necesariamente en el patrimonio del Estado.

Sin embargo, esta disposición requiere ciertas precisiones cuando, como en el caso de
autos, se trata de dos entidades que, estrictamente, no pueden ser consideradas de
"análoga naturaleza", tal como pretende el apelante, en razón de que las universidades
nacionales tienen en la actualidad una particular ubicación dentro del esquema
institucional.

Ha sostenido la Corte en el precedente de Fallos: 316:1723 que, a diferencia de las

provincias, que en nuestra estructura constitucional son las únicas entidades autónomas
porque se dan sus propias instituciones (arts. 5 y 106 de la Constitución Nacional, texto
anterior a la reforma de 1994), las universidades nacionales sólo están dotadas de
autarquía administrativa, económica y financiera para adoptar y ejecutar por sí mismas
las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que
les son impuestas, según el art. 67, inc. 16 de la Constitución Nacional, texto citado
(Fallos: 299:185). De modo que los loables propósitos perseguidos en nuestro país
como en el extranjero al proclamarse la necesidad de defender la llamada autonomía
universitaria, no deben llevar a confundir su verdadero alcance -centrado en los aspectos
académicos del funcionamiento de la vida universitaria- con aquel que debe regir el
control de la legitimidad de los órganos y entes estatales, pertenezcan éstos a la
administración central o descentralizada. La denominada autonomía universitaria
-expresión entendida no en un sentido técnico, sino como un propósito compartido de
que el cumplimiento de sus altos fines de promoción y preservación de la ciencia y la
cultura, las universidades alcancen la mayor libertad de acción compatible con la
Constitución y las leyes- no impide que otros órganos controlen la conformidad a
derecho de sus actos (Fallos: 235:337), ya que las decisiones universitarias no escapan
al ámbito de aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios especiales a
los integrantes de sus claustros.

Agregó V.E. que el sistema constitucional vigente en nuestro país ha otorgado el control
de los aspectos académicos de la materia universitaria al Congreso de la Nación (art. 67,
inc. 16 de nuestra Ley Suprema, texto citado) sin sustraer a las universidades
nacionales, en los restantes ámbitos de su funcionamiento, de la estructura
administrativa de la República. Las disposiciones de la Constitución Nacional que
confieren al presidente el carácter de "jefe supremo de la Nación", a cuyo cargo se halla
la "administración general del país" (art. 86, inc. 1°, texto citado) y le facultan para
requerir informes a "todos los ramos y departamentos de la administración" (art. 86,
incs. 10 y 20, texto citado), acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor
administrativo central sobre las entidades autárquicas en general y respecto de las
universidades en particular.

Y, para concluir, señaló V.E. que la falta de este contralor las convertiría en entidades
independientes, desnaturalizando su régimen de entes de derecho público bajo el
sistema de la autarquía, dispuesto por el legislador desde la primera ley sobre la materia,
la 1597 del año 1885, conocida como Ley Avellaneda, en cuyos debates parlamentarios
previos se sostuvo: el proyecto "sólo da bases administrativas que el congreso sólo
puede sancionar y luego sobre esas bases la universidad da su reglamento". Por ello,
destacó que si se analiza la autonomía universitaria desde un punto de vista técnico,
debe ser considerada como una autonomía imperfecta o virtual que, producto de la
delegación legislativa, no sólo puede ser retomada en cualquier momento por el órgano
delegante, sino que debe someterse a los límites y condiciones impuestas
constitucionalmente a éste; en modo alguno esta transferencia transitoria de
competencias, permitiría sustraer a los órganos o entes administrativos del control a que
se encuentran sometidos por parte del presidente de la Nación como jefe supremo de la
administración (Fallos: 314:570 y sus citas).

VIII. Sin embargo, a mí modo de ver, los constituyentes y legisladores han producido
innovaciones significativas a partir de la sanción de nuevos ordenamientos jurídicos. En
efecto, cuando en 1994 se reformó la Constitución, se encomendó al Congreso Nacional
la sanción de leyes de educación que "garanticen los principios de gratuidad y equidad
de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades
nacionales" (v. art. 75, inc. 19). En ese marco, se dictó la Ley de Educación Superior
24.521 -cuya constitucionalidad no ha sido puesta en tela de juicio en la especie- que
contiene diversas normas tendientes a otorgar mayor independencia a las universidades
nacionales y, por ende, a restringir las posibilidades de injerencia del Poder Ejecutivo en
ese ámbito institucional. Por una parte, se reafirma su autonomía, es decir su entero
dominio, condición esencial para su funcionamiento y la realización de sus fines, con
amplias facultades para ejercer las funciones de docencia, extensión e investigación (art.
29); se dispone que sólo pueden ser intervenidas por el Congreso Nacional o, durante su
receso y ad referendum, por el Poder Ejecutivo (art. 30); que las resoluciones definitivas
que ellas dicten sólo serán recurribles ante la cámara federal de apelaciones con
competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria (art.
32); que su creación y cese deben ser dispuestos por ley de la Nación (art. 48); que
determinan sus propios órganos de gobierno, eligen a sus autoridades y dictan sus
propios estatutos, los cuales, en caso de merecer observaciones por parte del Ministerio
de Cultura y Educación, esta cartera del Estado sólo puede hacerlo ante la cámara
federal citada o, en caso contrario, los estatutos se consideran aprobados y deben ser
publicados (art. 34)

Las vías recursivas establecidas por esta ley merecen especial atención, en cuanto
marcan una sustancial diferencia con el régimen anterior, bajo el cual se vedaba a los
entes autárquicos legitimación para impugnar administrativamente los actos de la
administración central, y menos permitía hacerlo judicialmente (v. doctrina de Fallos:
314:570). En efecto, tal como se señaló ut supra, ni el Poder Ejecutivo ni el ministerio
correspondiente pueden entender en los recursos administrativos contra las resoluciones
universitarias, sino que, en caso de discrepar con alguna decisión del instituto
académico, ellos deben promover el recurso judicial previsto por el art. 32 de la ley 24.
521 ante la cámara federal competente. La pérdida de este control tutelar, que ya fue
advertida por la Corte Suprema en Fallos: 319:562 al decir que el Ministerio de Cultura
y Educación "no cuenta con vías para efectuar el control de legalidad de una decisión
definitiva dictada por una universidad nacional en interpretación de las facultades
estatutarias", constituye otra circunstancia que razonablemente conduce a sostener que
también fue suprimida la facultad de dirimir los reclamos patrimoniales entre las
universidades nacionales y los órganos del Poder Ejecutivo.

En relación al sostenimiento económico de estas instituciones, la ley mencionada

dispone que cuentan con autarquía económica y financiera, lo cual implica la
posibilidad de autoadministrarse y disponer de los aportes que reciben del Tesoro
Nacional y los recursos complementarios propios que generen como consecuencia del
ejercicio de sus funciones, siempre dentro del régimen instituido por la ley 24.156 de
Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional (arts. 58
y 59). Además de administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto, tiene atribuciones
para fijar su régimen salarial, nombrar y remover su personal y organizar la generación
de recursos adicionales y un sistema de becas estudiantiles y apoyo didáctico.

No se advierte que este aspecto, en sí mismo, haya sufrido mayores alteraciones, puesto
que el carácter de autarquía de las universidades nacionales fue reconocido por la
legislación que desde antaño hasta épocas recientes las rigió (confr. leyes 1597, 13.031,
decretos-ley 6403/55, 7361/57, leyes 17.245, 20.654, 22.207, 23.068, 23.151 y 23.569).
Sin embargo, ello debe ser ponderado conjuntamente con las atribuciones otorgadas en
virtud de su carácter autónomo, a los efectos de visualizar de qué modo estos dos
caracteres que la Constitución Nacional les garantiza se retroalimentan funcionalmente
para dar lugar a entidades que gozan de cierta independencia.

IX. Del sistema normativo descripto, aparece manifiesto que, en la actualidad, las
universidades nacionales, aun siendo entes públicos, no pueden ser asimiladas a los que
se mencionan en la ley 19.983, puesto que, más allá de que su art. 1° no efectúa
distinción alguna, quedó demostrado que el régimen vigente sustrae en forma notoria
del ámbito académico las intervenciones del Poder Ejecutivo en las actividades que les
son propias, lo que incluye, naturalmente, su accionar de índole financiera, que puede
dar lugar a reclamos pecuniarios y a decisiones finales en los términos del art. 32 ya
citado. No obsta a esta inteligencia, la idea de la unidad patrimonial del Estado ni la
circunstancia de que el Tesoro Nacional les proporcione el apoyo económico, puesto
que de ello no cabe extraer una subordinación desnaturalizante de la voluntad legislativa
antes expuesta, como la que se derivaría de afirmar que, por estar incluidas en la
administración, deban acatar órdenes y admitir la supervisión en aquellas decisiones que
deben tomar libremente (v. disidencia del juez Fayt en Fallos: 314:570). Se añadió en
dicho precedente -dictado con anterioridad a la reforma constitucional, valga señalarlo-
que el apoyo para la ejecución de funciones esenciales se da también en la tarea de otros
poderes del Estado, los que obviamente no dependen del Ejecutivo (v. especialmente
considerando 10, primera parte de la disidencia citada).

A mayor abundamiento, cabe recordar que la Corte, en oportunidad de analizar la

naturaleza y caracteres de la institución que nos ocupa, sostuvo que la expresión
"autonomía universitaria" debe ser interpretada más allá de su sentido técnico, como
expresión que trasciende el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o
ideal de independencia. Desde otro punto de vista, la autonomía traduce una idea de
indefinidos contornos, como un instrumento de defensa de la institución universitaria
frente a los poderes políticos. Este último concepto hace que se tienda a una universidad
como un organismo independiente, con personalidad jurídica propia y pueda expresarse
en una capacidad de auto-organización y de auto-decisión. Sin embargo, la autonomía
de la universidad no implica su aislamiento respecto del entramado institucional; está
inmersa en el universo de las instituciones públicas, es afectada por aquéllas y debe
responder a los controles institucionales propios del Estado de derecho (Fallos:
319:3148 y sus citas).

Asimismo, luego de destacar que las manifestaciones vertidas en los debates de la

Convención Nacional Constituyente revisten significativa importancia a la hora de
delinear esos contenidos esenciales, el Tribunal consideró que "...la autonomía es la
sustancia misma del concepto de libertad, definida ésta como autodeterminación. De
este modo, la autonomía es un género y la autarquía y la libertad individual son
manifestaciones de aquélla". Sobre la base de estos principios el objetivo de la
autonomía es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas
no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en
las pautas que fijó el constituyente emanadas de la Constitución Nacional (Fallos:
319:3148, énfasis agregado).

En el precedente de Fallos: 322:842 se expresó que, por amplia que sea la autonomía
consagrada en la reciente reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el
ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía
universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la
situación de las provincias que son expresión pura del concepto de autonomía, cuyos
poderes originarios y propios, son anteriores a la Constitución y a la formación del
Estado general que ahora integran. Se reiteró que, según surge del propio debate de la
Convención Constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad
de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo
(v. considerandos 18 y 19 del voto de la mayoría).

Respecto de la potestad del Congreso Nacional de regular los estatutos universitarios, se

sostuvo la necesidad de reconocer que, a la postre de la reforma constitucional, ya no se
trata de una simple delegación, siempre discrecional para el órgano delegante -y por su
naturaleza transitoria- sino de una verdadera asignación de competencias en favor de las
universidades (v. Fallos: 319:3148, disidencia del juez Fayt, considerando 10).

De las razones expuestas, se infiere que, por decisión política de los órganos habilitados
constitucionalmente, se dispuso apartar a las altas casas de estudio de la injerencia de
los poderes políticos, lo que se convierte en un obstáculo insalvable para que, en el
marco de tales principios que sustentan la peculiar naturaleza de la institución
universitaria, el litigio sea resuelto por el Poder Ejecutivo Nacional o por el procurador
del Tesoro, por aplicación de la ley 19.983, aun cuando la actora en estas actuaciones
pertenezca al Estado Nacional.

Ello es así, desde mi punto de vista, toda vez que, admitir lo contrario, implicaría
soslayar la realidad institucional que se instauró a través del ordenamiento jurídico
vigente desde 1994 y, por lo demás, siempre existiría la posibilidad de que las
universidades nacionales vieran restringida, por motivos económicos, la autonomía que,
en el ámbito académico, el constituyente y el legislador quisieron asegurarles.

X. Lo hasta aquí expuesto es suficiente, en mi opinión, para confirmar la sentencia de

fs. 284/287 en cuanto fue materia de recurso extraordinario. - Febrero 26 de 2002. -
Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, abril 24 de 2003.

Considerando: Que el Tribunal comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen

del señor Procurador General, a cuyos términos corresponde remitirse por razón de
brevedad.

Por ello, se declara admisible el recurso extraordinario deducido y se confirma la

sentencia recurrida. Las costas de esta instancia se imponen en el orden causado en
atención a la novedosa cuestión debatida (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación). - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Augusto C. Belluscio.
- Enrique S. Petracchi. - Guillermo A. F. López. - Adolfo R. Vázquez. - Juan C.
Maqueda.