Governança, Entre Inovação e Impotência

12/12/2018 Governança, entre inovação e impotência
Desenvolvimento
sustentável e territórios
Economia, geografia, política, direito, sociologia
Arquivo 2 | 2003 :
Governança Local e Desenvolvimento Sustentável
Governança, entre inovação e

impotência
O caso do meio ambiente
J T
resumo
O termo " a governança "surgiu na década de 1990 como um símbolo de uma nova modernidade
na política pública e tornou-se, em poucos anos, um lugar-comum do vocabulário do
planejamento espacial. No entanto, essa banalização, como as críticas que essa noção pode ter
despertado, não deve nos fazer esquecer as potencialidades da inovação que ela oculta. Com base
nessas observações e neste postulado, o autor propõe, neste artigo, uma reflexão teórica e crítica
sobre a noção de "governança", baseando-se, em particular, nas inovações neste campo, que
foram estabelecidas no campo ambiental por cerca de vinte anos. anos. O conceito de governança
e os usos que são feitos são diretamente questionados a princípio, a fim de refinar seu conteúdo
além da simples definição de "caixa de ferramentas" gerencial. As potencialidades teóricas da
noção de governança são então discutidas e criticadas a partir de exemplos concretos de
inovações processuais que se multiplicaram no campo do meio ambiente.
Entradas de índice
Palavras-chave: ambiente , inovações processuais , governabilidade , governamentalidade ,
democracia cognitiva
Palavras-chave: governo
Texto completo
1 O termo " governança" surgiu na década de 1990 como um símbolo de uma nova
modernidade nos modos de ação pública e governança corporativa; e se tornou, em
poucos anos, um dos lugares-comuns do vocabulário do planejamento espacial. Se
recentemente o caso ENRON poderia contribuir para desmistificar as promessas, os
https://journals.openedition.org/developpementdurable/1523 1/28
críticos - mesmo justificados - poderiam levantar esse conceito 1Não devemos esquecer
a inegável parte da inovação democrática que ela oculta. O campo do meio ambiente,
que desempenhou um papel pioneiro nesse tema, é sem dúvida aquele em que essa
ambigüidade é melhor medida. E é isso que justifica que seja tomado aqui como um
exemplo - ainda mais porque os pontos comuns com o planejamento espacial são, como
veremos, muitos.
2 O ambiente tem sido, de fato, por várias décadas, e ainda permanece até hoje, um
"laboratório" onde novas formas de governança estão sendo constantemente
inventadas: procedimentos de consulta democrática, formas flexíveis de coordenação,
modos de gestão descentralizada, uso do contrato, a mediação ou os incentivos
econômicos, o governo pela informação e os princípios ... Um poderia multiplicar os
exemplos que testemunham deste esforço de modernização da ação pública: "Agendas
21", "estudos de impacto "," Acordos voluntários "," direitos para poluir mercados ","
autoridades independentes "," conferências de consenso "," princípio de precaução ","
desenvolvimento sustentável "," padrões negociados ou acordos "...Vamos apenas dizer
que esta tendência claramente se acelerou na virada dos anos 90 - em um contexto
marcado pela globalização, o surgimento de grandes regiões econômicas como a Europa
e a crescente influência das idéias liberais - a ponto de podermos falar
retrospectivamente de uma verdadeira "revolução silenciosa" no desenho e
implementação de políticas ambientais.
3 Esse aumento específico de novas formas de governança no campo ambiental é
facilmente explicado por pelo menos três razões convergentes:
em primeiro lugar, pela própria natureza dos problemas envolvidos: problemas

de externalidade, gestão de riscos ou uso de recursos comuns, variando do nível
local ao global. Por definição, esses problemas são complexos, conflitantes,
controversos, e sua solução envolve a mobilização de inúmeros atores,
interagindo em múltiplas escalas; atores cujos territórios geralmente não
correspondem a territórios institucionais tradicionais e que devem ser
convencidos;
além disso, o próprio meio ambiente carrega valores favoráveis à democracia, à
descentralização, à transparência e, portanto, a formas de ação pública que dão
um grande espaço à sociedade civil;
Está claro, finalmente, que as novas formas de governança também foram para
as políticas ambientais, um meio de superar suas fraquezas ou sua falta de
legitimidade e, em particular, para reagir às críticas de ineficiência ou
autoritarismo às quais eles foram confrontados desde o começo.
4 Embora o ambiente desempenha um "papel avant garde " na modernização das

formas de governança, não devemos, porém, esquecer que este compromisso com a
inovação coexiste com o desejo quase obsessivo para fortalecer modos intervenção
estatal tradicional - do tipo " comando e controle ". Estamos ainda numa fase em que é
principalmente uma questão para os gestores ambientais, para fundar e construir uma
política sectorial bem identificada, com meios convencionais de autoridade (regulação,
mecanismos de controlo, recursos orçamentais), e instrumentos de coerção suficientes
para alcançar resultados tangíveis a curto prazo.
5 Em outras palavras, a necessidade de inovar coexiste com o desejo de encontrar um
lugar legítimo entre as políticas tradicionais do Estado - e, assim, mergulhar no "molde"
das políticas convencionais de intervenção, regulação e sanção.
6 Essa situação de convivência histórica entre duas prioridades distintas, entre duas
estratégias de ação pública, naturalmente alimenta muitas controvérsias. Por um lado,
as políticas regulatórias tradicionais são acusadas de serem arcaicas, ineficazes,
inaplicáveis. Por outro lado, considera-se que as novas formas de governança são
apenas uma maneira ingênua de evacuar a realidade dos conflitos e dos jogos de poder,
e que sob o disfarce da abertura democrática elas apenas reforçam os interesses
dominantes e institucionalizar os corporatismos. Além disso, há duas concepções de
democracia que se enfrentam com um desafio comum: como organizar o confronto de
opiniões e interesses em questões mediadas pela ciência que transcendem fronteiras

institucionais,
7 Por conseguinte, o debate sobre "governo" é geralmente colocado entre dois discursos
contraditórios. Para alguns, a "boa governança" é a única solução adaptada
aos problemas ambientais atuais e, portanto, pretende substituir políticas
públicas tradicionais consideradas obsoletas. Para outros, pelo contrário,
"governança" é o problema - não a solução - porque só fortalece a impotência
coletiva diante de desafios cada vez mais ingovernáveis. Em 1995, William D.
SUNDERLIN, em um artigo sobre mudança global 2, já destacaram o desmembramento
das reflexões dos pesquisadores em torno das três categorias "paradigmáticas": de um
lado, aquelas que possuem uma visão essencialmente gerencial de "governança"; do
outro, aqueles que insistem em evoluções ou diferenciações culturais; e finalmente,
aqueles que têm uma visão "agonística", em termos de "relações de poder", do
problema, e consideram que as soluções passam necessariamente por mudanças
estruturais improváveis (governo mundial, liderança européia ...).
8 Essa dicotomia leva a um beco sem saída. Em vez de se opor a uma visão idílica de
"boa governança" a um pessimismo radical, é urgente construir pontes entre essas
diferentes posições; e não se colocar em uma lógica de substituição das formas
democráticas de governo pelos modos clássicos de ação pública - mas sim em uma
perspectiva de complementaridade e nova "divisão do trabalho" entre o Estado e a
sociedade civil, entre os democracia representativa e democracia deliberativa, entre
inovação gerencial e credibilidade institucional. Isso equivale a colocar a governança à
prova da realidade, ou se preferir o teste da "governabilidade" (e suas contradições).
Isso também leva, finalmente,uma democracia cognitiva que possibilita dar uma
realidade concreta à participação pública nas decisões?
1. Governança, governabilidade ou
governamentalidade?
9 Mesmo que o termo " governança " seja hoje parte de um patrimônio internacional
comum; mesmo que - como acabamos de dizer - os gestores ambientais usem agora de
maneira comum, é um conceito extremamente vago, fortemente influenciado pela
cultura anglo-saxônica - e, portanto, exposto a interpretações necessariamente diversa
e subjetiva. Isso justifica, antes de abordar mais concretamente o tema do ambiente,
que se pára por um momento nos problemas de definição, apenas para explicar os
pressupostos ideológicos que muitas vezes acompanham o uso - ou o abuso de uso -
desta palavra.
10 Este desvio, necessário, por dicionários (e definições) permanecerá aqui muito
resumido. É, naturalmente, não vai propor um quadro teórico sobre governança
participativa 3 , ou mesmo para abrir a controvérsia sobre o significado diferente da
"governança 4 ", mas apenas para selecionar um ângulo de visão ou uma perspectiva
útil para a luz o tema da "governança ambiental" discutido aqui.
11 Por razões que emergirão mais claramente mais tarde, parece que uma das maneiras
mais convenientes, mas provavelmente também mais eficazes, de lançar luz sobre a
originalidade do conceito de governança é comparar com outros termos semelhantes,
como " Gouvernabilité " ou " Gouvernementalité ".
12 As semelhanças, as complementaridades, mas também as oposições e contrastes
entre cada um desses três termos são de fato um bom indicador do que constitui a
riqueza semântica do conceito de "governança" - mas também do que constitui seus
limites óbvios. especialmente em suas relações com a democracia.
1.1. Governança: caixa de ferramentas de

interação não hierárquica
13 O que podemos dizer sobre os dicionários de governança? De fato, poucas indicações

precisas. Para o novo DIVInIÁRIO UNIVERSAL DA WEBSTER, por exemplo, é ao
mesmo tempo " a forma do regime político"; "" O processo pelo qual a autoridade é
exercida na gestão dos recursos económicos e sociais "ou" a capacidade dos governos
para projetar, formular e implementar políticas e geralmente assumem suas funções
governamentais 5 ".
14 Como tal, todas essas definições permanecem, como podemos ver, extremamente
vagas e referem-se a uma parte muito tradicional da ciência política. Obviamente, eles
não explicam por que o uso desse termo de governança se desenvolveu na última
década de uma perspectiva muito mais específica e, sem dúvida, muito mais normativa.
15 Essa explicação, é claro, deve ser encontrada no contexto da década de 1980: na
ascensão da globalização e dos fluxos transnacionais; na revolução das tecnologias de
informação e comunicação; na crescente perda de legitimidade do Estado e efetiva
regulação política; no final da bipolarização leste-oeste ... E não é por acaso que, por
exemplo, a revista "Governança" nasce aproximadamente na mesma época da queda do
Muro de Berlim. Se falamos em "governança", é de fato que essa "governança" está em
crise; e que esta crise, que é essencialmente uma crise de ação pública substancialista e
"mandatos de autoridade", poderia ser superada por melhores formas de organização,
governo ou gestão - o Banco Mundial fala e, Boa governança ".
16 Quando usamos a palavra "governança", certamente não nos referimos às definições
muito amplas dadas pelos Dicionários da WEBSTER, mas mais provavelmente a essa
definição muito mais explícita, apesar das aparências, dada pela Comissão BRANDT
sobre "Governança Global". e, mais uma vez, por Eric BAIL em nome da Comissão
Europeia: "A soma das formas e meios através dos quais indivíduos e instituições,
públicas ou privadas, gerem os seus assuntos comuns. É um processo contínuo através
do qual vários interesses conflitantes podem ser arbitrados e ações cooperativas
realizadas. Isso inclui instituições e regimes formais responsáveis pela implementação
de decisões, 6 ".
17 O importante nesta definição é a idéia de processo interativo: uma série de passos
através do qual muitos jogadores não têm o mesmo interesse e que atuam em diferentes
escalas, mas confrontado com o mesmo problema irá construir gradualmente uma
representação comum dessa realidade, para dar sentido a ela, para estabelecer metas,
para adotar soluções e depois para implementá-las coletivamente sem nada - nem essa
representação, nem esses objetivos, nem esse significado, nem essa interação são
determinados por antecedência. 7
18 pragmática Essencialmente, o conceito de "governança" e, finalmente, se refere a
uma " caixa de ferramentas " - uma lista muito impressionante e extensível de
receitas ou instrumentos gerenciais esperado para fornecer soluções adequadas para a
crise de políticas democráticas tradicionais centrada em Autoridade do Estado (ver
Tabela 5). A história de sucesso da palavra - que, como já dissemos pode ser entendida
em referência ao contexto atual - ser explicado também pelo sentimento - você poderia
quase falar de crença mítica - que agora à nossa disposição um " livro de receitas
político moderno ", Incluindo todas as receitas necessárias e suficientes para superar as
contradições da ação coletiva. Um catálogo de ferramentas "universais" capazes de
responder a todas as situações, mesmo as mais complexas, sem qualquer visão
ideológica de "boa governança" - se não uma visão bastante abstrata da democracia,
concebida como uma interação aberta e pluralista entre atores.
19 É este ponto de vista neutro, otimista, ação coletiva gerencial que está acima
agudamente questionado pelos outros dois termos "governança" e
"governamentalidade".
1. 2. Governança: reafirmação da singularidade

das situações e crítica das soluções universais.
20 Se o conceito de "governança" em vez diz respeito às ferramentas e processos de ação
coletiva, que de "governabilidade" se concentra em situações específicas, e a
probabilidade, confrontados com estas situações específicas, mais ou menos complexo,

para encontrar soluções que sejam eficazes e aceitáveis. Algumas situações são
intrinsecamente ou politicamente administráveis; outros não são - ou só podem ser à
custa de considerável dificuldade e esforço. Isso significa que as soluções dependerão
fortemente da natureza dos problemas ou da estrutura das relações existentes entre os
diferentes atores.
Isto decisivo: a natureza mais ou menos estruturada ou controversa das questões
será envolvidas, a existência ou não de soluções viáveis, o número de atores envolvidos nesta
solução e sua capacidade de coordenar, o acordo ou objetivos e meios de ação, a
capacidade de governar o principal órgão de coordenação ou atores (recursos, know-
how, legitimidade, organização) e, finalmente, a vontade ou capacidade desses atores
principais de agir. desenvolver um projeto governamental confiável que possa gerar
alianças estáveis e suficientemente poderosas.
22 Especificamente o conceito de governança e levar aos tipos de situações mais ou
menos "governáveis" e uma série de distinções entre, por exemplo, bem estruturado e
problemas mal estruturados ; modos de governo em um universo estabilizado ou em
um universo controverso 8 ; governabilidade forte, média ou fraca 9 .
23 O importante, em relação ao tema da governança democrática, é que a noção de
governabilidade finalmente põe em questão a própria idéia de "ferramenta universal",
uma caixa de ferramentas apropriada a todas as situações. Em alguns casos de "baixa
governabilidade" (problemas não estruturados ou solução inexplicável, pluralidade
anárquica de atores opostos, capacidade de bloqueio de um ator importante, fraqueza
estrutural das instituições, falta de projeto mobilizador ...) os ganhos a esperar
procedimentos mais abertos de "governança" serão menores. E então especialmente os
" estilos de governo »E, portanto, os processos a serem implementados serão muito
diferentes, dependendo da natureza dos problemas envolvidos e dos contextos
institucionais. É isso que Olivier GODARD notavelmente formalizou no campo do meio
ambiente, opondo-se radicalmente à tomada de decisões no "universo estabilizado" e
no "universo controverso" (Tabelas 1 e 2).
24 Essa também é a idéia defendida de maneira convincente por Yves Mény e Jean-
Claude Thoenig 10 , que diferenciam fortemente vários tipos possíveis de processos ou
estilos de governo que são mais ou menos eficazes - dependendo do grau de
concordância ou discordância. entre atores sobre objetivos e valores (primeira
dimensão), e o grau de certeza ou incerteza existente sobre o fato e os meios a serem
implementados (segunda dimensão). Em certas situações, as contradições podem ser
gerenciadas pela negociação ou pelo pragmatismo; em outros casos, não evitaremos um
processo caótico controlado principalmente por crises (Tabela 3).
Tabela I e II: Modos de governo em dois diferentes universos de tomada de decisão

(estabilizados e controversos) (fonte Olivier Godard)
Tabela I: Tomada de Decisão em um Universo Estabilizado
Tabela II: Tomada de Decisão em um Universo Controverso
Tabela III Natureza dos Problemas e Processos ou Estilos de Governo (Fonte: Y. Mény e J.
-C. Thoenig)
25 Tudo isso, é claro, é bem conhecido para os cientistas políticos. Mas o imenso mérito
do conceito de governabilidade é, em última análise, lembrar-nos constantemente de
que os processos de governo não são separáveis dos contextos estruturais em que se
desdobram, o que a ideia de "caixa de ferramentas universal" às vezes leva a esquecer.
1.3. "Governamentalidade": Uma crítica da

neutralidade ideológica do "bom governo".
26 Apesar de suas diferenças, os dois anterior conceito de "governança" e
"governabilidade", no entanto, têm em comum a ser muito necessariamente
relacionadas com "análise de sistemas". Eles são claramente inspirados por uma
concepção gerencial de sistemas políticos para os quais é essencialmente uma questão
de encontrar soluções pragmáticas para falhas de mercado ou falhas de intervenção
pública. Mas podemos falar em "boa governança" - ou "governabilidade forte ou fraca" -
sem uma visão normativa de boa governança?
27 Esta questão é, naturalmente controversa: a perspectiva funcionalista, "cibernética" e
aparentemente apolítico "governança" e defendeu simbolizada por figuras importantes
em ciência política americana como Karl Deutsch e David Easton, se opõe a uma visão
mais histórica e " governamentalidade " ideológica , cujo melhor representante é,
sem dúvida, o filósofo francês Michel Foucault - a quem devemos este terceiro e último
mandato.
28 Para Karl Deutsch, que desempenhou um papel importante na associação entre a
governança cibernética e 11 , é evidente, de facto, essencialmente um conjunto funcional
de instrumentos de controle e orientação. Um conjunto de regulamentos que permitem
que o sistema político se adapte ao seu ambiente e envolva de maneira central a
capacidade de transmitir, trocar e receber informações. Como o título de um dos seus

principais livros indica: Os Nervos do Governo 12o que conta no sistema político não é
"músculos ou ossos" (isto é, "relações de poder"), mas "nervos": "é, portanto, mais
lucrativo - escrito já em 1963". Deutsch - estudar o governo não como um fenômeno
que ilustra a presença do poder, mas como um instrumento norteador, sendo a
orientação sobretudo uma questão de comunicação. Se há uma disfunção do sistema
político, é porque não é mais capaz de decifrar ou capturar as informações essenciais,
ou porque existe uma lacuna crescente entre a interdependência dos atores e a troca.
informação ". Assim concebida como um conjunto de mecanismos, incentivos e sinais
auto-reguladores, a governança não assume, nessa perspectiva, nenhuma visão política
ou ética de boa governança, meta- funcionalidade ", se não um vago assentimento às
regras puramente processuais e cognitivas de transparência, reflexividade e acesso à
informação. Não inclui a dimensão do tempo e a irreversibilidade, que é, no entanto,
como sabemos, essencial para determinar a efetividade dos mecanismos de "auto-
regulação" acionados pela comunicação.
29 A posição de Michel Foucault, em grande medida, simétrico com o de Karl Deutsch:
onde favorece a auto-regulação, sem quebrar a neutralidade do funcionalismo, e as
virtudes da racionalidade comunicativa, reintroduziu a descontinuidade histórica, a
especificidade do poder e a importância dos objetivos políticos. Para ele, não podemos
compreender práticas pragmáticas, arranjos coletivos, o funcionamento de ferramentas
ou procedimentos, isolando-os dos objetivos e valores atribuídos à ação pública; mas
esquecendo especialmente as formas de racionalidade - o que ele chama de " os
regimes da verdade" - que estruturam profundamente essas práticas ou arranjos. É
essa combinação de ferramentas, metas e sistemas de racionalidade que define a "
Governamentalidade " 13 - uma arte de governar cujas formas mutáveis estão
inextricavelmente ligadas à história: assim como Maquiavel introduz uma ruptura
radical com modelo político do Renascimento; O mesmo não podemos assimilar
política dirigida pelo "Razão de Estado" para aquele que é construído a partir do 18 º
século, em torno da concepção liberal da política (Tabela 4), então o "biopoder ".
Tabela IV: Razão de Estado e liberalismo: duas formas de governamentalidade (Fonte:

Michel Foucault)
30 A boa governação seria, então, que uma versão modernizada - adaptada à

complexidade e globalização - o modelo liberal de governo, como descrito por Michel
Foucault 14 ? Pode-se supor - mas é claro que tudo isso é questionável - que é antes o
começo de uma nova "arte de governar", original que combina, sem dúvida, uma alta
proporção de individualismo e liberalismo, mas com pelo menos três ou quatro dos
seguintes "ingredientes":
confiança na auto-organização da ação coletiva;

15
a integração de formas mais reflexivas ou processuais de racionalidade ;
o desenvolvimento de valores mais "cosmopolitas" em escala global;
a crescente adesão às ideias formalizadas por Ulrich BECK, François EWALD e
Hans JONAS em torno da "Sociedade de Risco" e do "Princípio da Precaução";
Uma concepção mais aberta e participativa da democracia, "em conseqüência da
qual têm muitas influências possíveis sobre as condições políticas que afetam
suas vidas, relacionamentos, trabalho e meio ambiente" ;
e finalmente, uma certa "dose" de "despotismo esclarecido" - através do
crescente poder dos especialistas, que não é sem contradição com o ideal
democrático anterior ...
31 É claro que você também poderia, assim como Francis Fukuyama, por exemplo, 16 ,
que o surgimento de governança - como um conjunto universal de soluções funcionais -
definitivamente fecha a questão colocada por formas senso políticas e históricas de
Foucault de governo . Que marca, de certa forma, o " fim da política " 17 .
32 Mas a experiência do ambiente, que vai agora ser abordados, está lá para nos mostrar
os limites de uma visão puramente de desculpas da "boa governança" - mesmo
participativa - que estaria livre de contextos reais em que é implantado
("governabilidade"), e razões políticas que lhe dão significado ("governamentalidade").
Em outras palavras, não podemos nos ater à descrição simples da caixa de ferramentas:
também devemos tentar explicar por que ela é ou não usada; e porque, em alguns casos,
não funciona.
1.4. Governança democrática como solução para

os novos desafios do meio ambiente
a) A virada dos anos 90

33 Todas as reservas que se pode razoavelmente ter em relação a um discurso muito
"irênico" sobre a governança não tiram a realidade da observação que introduziu este
artigo: as políticas ambientais foram, especialmente a partir dos anos 90, um notável
laboratório para novas formas de governança. E esses foram, inquestionavelmente,
avanços significativos no funcionamento democrático em todos os lugares em que
foram desenvolvidos - abrindo a um crescente número de atores a oportunidade de
intervir na concepção e implementação de soluções coletivas para os problemas. cada
vez mais percebido como comum.
34 I s não é inteiramente surpreendente que alguns autores como Anthony Giddens e
Ulrich Beck passaram a dizer que "a crise ambiental tinha desempenhado um papel
central (" um papel seminal ") no surgimento da" modernidade reflexiva "- como de fato
na modernização da vida política": é provavelmente nesta área que a experimentação de
novas formas de ação coletiva foi a mais animada.
35 Na virada dos anos 90, tornou-se óbvio que qualquer novos progressos na política
ambiental agora dependia da capacidade de mobilizar toda a sociedade - começando
com empresas, consumidores e cidadãos. " Integração ", " internalização ", " a
responsabilidade ", " a participação"Ao mesmo tempo, o processo conjunto de
globalização, descentralização e a constituição de grandes" regiões econômicas "(CEE,
NAFTA ...) levaram progressivamente a um quadro sensível dos Estados-nação,
constrangido, doravante negociar ou ajustar com uma ampla variedade de atores
influentes em todas as escalas - do global ao local. Em um contexto de incerteza
científica e crescente complexidade, um amplo consenso emergiu sobre a necessidade
de evoluir políticas ambientais de curativas para preventivas (e, depois, cautelares), de
injunção para participação, de centralização para descentralização, de orientação
estatal para orientação de mercado;do excesso de regulamentação a uma ação
essencialmente baseada em incentivos, criando condições favoráveis para uma

mudança no comportamento de produtores ou consumidores ...
b) Governança quadridimensional
36 Tomados em conjunto, todas essas transformações da ação pública hoje desenhar
uma "paisagem" aparentemente sofisticada de "boa governação"; um entrelaçamento
muito complexo de princípios, instrumentos, instituições e procedimentos que, à
primeira vista, não são bem compreendidos.
37 Na verdade, para além deste aparente confusão, é bastante óbvio que este conceito
comum de "governança ambiental" abrange quatro abordagens ou quatro realidades
bastante diferentes (Tabela 5):
um claro desejo de re-legitimar e modernizar a ação pública - o que primeiro

requer mais transparência;
formas originais e múltiplas de coordenação não hierárquica (e transversal) de
ações coletivas;
a transição para formas mais abertas de racionalidade (reflexiva, processual ...);
e, finalmente, não devemos esquecer uma certa transferência de poder para a
sociedade civil, comunidades descentralizadas ou instituições autônomas
(nacionais ou internacionais).
A primeira abordagem é muito clássica. É essencialmente uma questão de
racionalizar , credibilizar, modernizar a ação pública : tornar as
administrações "contábeis" responsáveis por suas ações (" prestação de contas
"). », Dar mais independência à perícia (criação de autoridades independentes
...), reduzir a burocracia, aumentar a transparência e o acesso à informação,
incentivar a participação nas decisões ... O objetivo - que é reconstruir alguma
confiança nas instituições - naturalmente não é específico do ambiente: mas é
obviamente uma área onde os problemas de credibilidade, transparência e
legitimidade surgem com acuidade em particular, dada a importância dos
conflitos e as incertezas que se manifestam neles.
Modernizar a ação pública não é suficiente: em uma segunda abordagem da
"boa governança", é basicamente o mesmo princípio mandato de autoridade ou
autoridade hierárquica é questionada - tanto para razões para a eficiência, mas
também o papel desempenhado por uma multiplicidade de instituições ou atores
em todas as escalas. A explosão extraordinária de questões e potências
envolvidas em questões ecológicas envolve mecanismos não-hierárquicos
de coordenação cada vez mais sofisticadas - procedimentos de negociação,
sistema de parceria e acordos, acordos internacionais, instrumentos de
mediação, mecanismos de mercado (mercado do direito de poluir ...), acordos de
subsidiariedade ... que são para muitos praticantes, no centro da noção de
governança.
Seja qual for a importância dessas questões de coordenação, de "costura" das
instituições e dos atores, é indubitavelmente em uma terceira abordagem que
se deve procurar o que realmente faz a originalidade da governança ambiental.
Ainda mais ambiciosamente do que a anterior, esta terceira abordagem visa,
finalmente, ampliar as representações tradicionais da racionalidade ; ir
além das estruturas muito estreitas da racionalidade instrumental no curto
prazo. Concretamente, isso levou, particularmente no período recente, a uma
capacidade notável de "inventar" - e depois disseminar - novos princípios de
ação: "princípio do poluidor-pagador", "princípio da precaução",
"desenvolvimento sustentável". ... Mas também por uma extensão considerável
do campo da reflexividade na tomada de decisões (estudos de impacto, cálculo
econômico, ferramentas de relatórios , avaliação de risco, etc.). O interesse
desses princípios é claro que eles podem acomodar formas muito flexíveis de
relações entre atores, ou mesmo de ausência de relações (na perspectiva que é a
de "individualismo metodológico").
Seria, no entanto, essencial reduzir a "boa governança" a esse esforço muito

ambicioso de construir, em bases mais amplas e racionais, uma nova ação
coletiva. De fato, o que é essencial na "boa governança" é uma redistribuição
de poderes e papéis entre o Estado, outras instituições locais ou internacionais,
o mercado e a sociedade civil. De um modo de governo em que o Estado,
centralizando as responsabilidades, determinava sozinho a ação dos outros
atores, passava-se para um modo de governo onde todos os atores envolvidos
coletivamente exerciam essa responsabilidade.
Tabela 5: As quatro dimensões da governança ambiental
38 Esta transição é bem ilustrada nos dois gráficos seguintes devido a Pierre-Frederic-
Tenieres Buchot que sintetizam, simplesmente, a "revolução" introduzido pelas
Agências de Água, na França. Numa época (Gráfico 1) em que o Estado, com a
responsabilidade essencial pela água, buscava obtê-lo por meio de incitamento, a
restrição (" comando e controle ") e o investimento direto uma segunda fase (Quadro
2) onde esta responsabilidade é agora assegurada pela comunidade de usuários. Nesta
nova fase, no entanto, o Estado mantém dois papéis significativos: estabelecer os
mecanismos de subsidiariedade e, acima de tudo, avaliar os resultados do sistema e
tornar pública essa avaliação.
Gráficos 1 e 2: As transformações da governança no setor da água na França (Fonte: P.-F.

Tenieres-Buchot )
Quadro 1: O Estado Real
Gráfico 2: Gestão da água pela comunidade de usuários
39 O objetivo final não é apenas introduzir mais rigor na ação administrativa (primeira
concepção), encontrar novos modos de coordenação (segunda concepção) ou ampliar os
critérios de racionalidade (terceiro). design); mas redistribuir amplamente o
poder em torno de novas formas de solidariedade - solidariedade de bairro,
solidariedades regionais ... que dão à governança um significado necessariamente
político.
c) Formas muito diferentes de envolvimento democrático

40 O que é importante quando se considera esta "caixa de ferramentas" de governo, em
constante expansão, não só a convivência entre quatro abordagens, quatro tamanhos
diferentes; mas também o fato de que esses quatro componentes abrangem concepções
muito contrastantes do processo democrático e das relações entre instituições
representativas e a sociedade civil.
Na primeira perspectiva, que é a modernização da ação pública, todos são, em

princípio, chamados a participar das decisões que lhes dizem respeito - no
sentido mais amplo. Mas o principal objetivo desse processo participativo
"aberto" continua sendo a justificação e a re-legitimação das instituições (dos
estados às autoridades locais, via Comissão Européia). A questão continua sendo
a aceitação da política pública, a restauração da confiança e o "controle" da
opinião - mesmo que essa vontade de canalizar seja parcialmente compensada
pela crescente demanda por transparência. e " responsabilidade ", pela
extensão da síndrome NYMBY ... e as incertezas inerentes à cobertura da mídia.
Na segunda perspectiva - a da maior eficácia dos mecanismos de coordenação - a
participação é muitas vezes limitada a um número limitado de instituições -
intervindo em diferentes escalas - e a um círculo relativamente pequeno de
"stakeholders" (" stakeholders "). que assim têm a oportunidade de negociar
contratos ou compromissos flexíveis - em um processo de barganha e adaptação

mútua. O interesse das novas formas de governança - do ponto de vista do meio
ambiente - é que elas possibilitam representar, nesse processo de barganha,
novos interesses e, em particular, organizações não-governamentais, associações
ecológicas ou de consumidores. ..Mas esta abertura pelo Real Além disso, o
processo de decisão geralmente pode ser feito uma vez que estes representantes
da sociedade civil concordam uma linguagem comercial comum - que
permanece principalmente uma linguagem econômica 18 .
Do ponto de vista da mudança de formas de racionalidade e da integração
gradual de novos princípios de ação, cada indivíduo ou organização é colocado
sob sua própria responsabilidade: tomar suas próprias decisões e depois
implementar, como parte de uma "ética da responsabilidade" comum. Todos, de
alguma forma está na posição de líder político, e participando de uma política
global descrito por Ulrich Beck como a de um "re-politização da esfera privada"
ou o que é o mesmo de uma "privatização da função política "(o que Ulrich BECK
também chama de desenvolvimento da" subpolítica "). Em outro nível, mais
ideológico ou discursivo (" o nível meta") a ênfase nos princípios também abre
um espaço para um debate interessante entre especialistas e o público em geral -
por exemplo, sobre as regras de equidade ou responsabilidade para com as
gerações futuras - e isso só pode favorecer dinâmica democrática.
Na quarta e última dimensão da governança - a de uma nova divisão de poderes -
as responsabilidades são, por definição, descentralizadas em benefício da
sociedade civil - ou pelo menos parte dela. Na prática esta delegaçãobeneficia
mais frequentemente apenas a um número limitado de utilizadores, residentes
ou sectores económicos ... interessados na gestão do mesmo bem comum.
Podemos esperar muito mais do que apenas participação: uma real
redistribuição do poder de decisão real. Mas não é óbvio que esse processo de
delegação de poder é realmente democrático: na verdade, é mais comum em
uma lógica de organização de serviços, em que se trata de envolver os usuários
em formas de parceria público-privada. privado. E a questão da
responsabilidade dessas comunidades de usuários"ou desses" co-gerentes de
bens comuns "em relação ao sistema democrático democraticamente eleito
continua - como de fato ocorreu na França para as Agências de Água.
41 Se cruzarmos as quatro configurações anteriores, não há dúvida de que os recentes

desenvolvimentos em governança ambiental abriram significativamente as
oportunidades de envolvimento e participação de atores anteriormente excluídos ou
sub-representados no processo de tomada de decisão. : organizações não
governamentais, grupos de interesse, consumidores, residentes em infra-estruturas,
colectivos científicos, líderes de opinião ... O crescente envolvimento da Europa, por
exemplo, e os procedimentos de consulta que tem conseguido deram a interesses
setoriais, associações, regiões ... espaço de manobra que não tinham em nível nacional.
Mas essa redistribuição de cartas no jogo democrático foi, ao mesmo tempo,
acompanhada deoutra mudança , igualmente importante, nos interesses políticos
da negociação ambiental . Como observado em 1996 Jan Van Tatenhove 19 , movendo-
se para o que ele chama de " modernização política reflexiva " de fato resultou em
uma reorientação do debate institucional e questões ecológicas circundantes novas
perguntas agora "dominante" como a integração no mercado, questões comerciais, a
articulação "global" - "local" e, em outro registro, a gestão da precaução e das relações
com a ciência. Agora não é óbvio hoje que essa " ressignificação ""é necessariamente
favorável à implicação democrática do maior número - ou que leva a um mais
responsável, tendo em conta as gerações futuras. Põe, em qualquer caso, um grande
problema que é o da articulação entre o novo formas de participação da sociedade civil
e as estruturas da democracia representativa - cuja legitimidade é simultaneamente
abalada.
d) O ideal de uma sociedade civil global

42 Paradoxalmente, a transição para o mais moderno processo de governança parece em

última análise, mais fácil internacionalmente e que de Estados ou as autoridades locais,
não só mais de trezentos textos hoje regem o direito de meio ambiente; mas, acima de
tudo, muitos desses textos, pela diversidade de princípios que exibem ou pela
originalidade dos mecanismos que eles colocam em prática, "puxam para cima" as
políticas nacionais e obviamente desempenham um papel importante. papel na
modernização da ação coletiva.
43 Há pelo isso várias razões: a flexibilidade de "regimes internacionais" - e,
possivelmente, um menos rígidas arranjos institucionais envolvidos; uma cultura
internacional mais aberta ao pragmatismo e ao consenso; ou a possibilidade, a nível
regional ou global, de "jogos de soma positiva" ( win-win ) - relacionados com as
consequências inesperadas das interdependências entre os países. Mas não devemos
negligenciar outra razão, provavelmente menos admirável: o sentimento geral de que
esses arranjos ou acordos internacionais nem sempre são aplicados ...
44 Na verdade, a optimismo de "boa administração", particularmente
internacionalmente, é fundamentalmente baseado no pressuposto de uma central; a
transição de um governo pelos estados para um governo pela sociedade civil "global",
cientistas, ONGs, empresas, instituições não majoritárias, redes de autoridades locais (a
sociedade internacional). Como sugerido por Peter e Ernst Haas 20, a matriz dos
regulamentos internacionais não está mais na boa vontade dos estados soberanos, mas
na complexa interação entre conhecimento científico, informação, a estratégia das
organizações internacionais, as forças de mercado, o jogo dos grupos de pressão, o
poder das cidades e regiões, ... É desses atores descentralizados que é criado, por
contágio sucessivo, pela integração cultural, pela aprendizagem, a consciência comum
das interdependências globais. E é porque essa consciência comum está se
desenvolvendo que levar em conta os problemas ambientais pode ser suficiente de
sinais fracos contidos em princípios gerais de ação (como "desenvolvimento
sustentável"),ou em acordos internacionais sem penalidades claras .
45 importante em "regimes internacionais", portanto, não é tanto o que eles contêm
O que quanto os processos que eles abrem; porque estes podem ser apropriados por uma
é sociedade internacional resolutamente ativista e convencidos das vantagens - éticas ou
econômicas - da ação mútua.
46 Como Paul Wapner 21 , podemos acreditar no ativismo dessa "sociedade civil global".
Mas devemos, porém, superestimar sua influência e subestimar, inversamente, a dos
estados ou interesses econômicos? Esta é a questão para aqueles para os quais a "boa
governança" é pelo menos tanto hoje, o problema quanto a solução para os riscos
ecológicos locais ou globais.
2. O pessimismo da ingovernabilidade
ou governança como um problema
47 No otimismo de governo responde, na verdade - como um eco - o pessimismo de
"governabilidade"; e o ceticismo dos "realistas", inclinado a ver nele apenas uma ilusão
vazia ou ingênua; "um slogan para esconder a realidade dos conflitos ou dos jogos de
poder" 22 ; um "achado que serve apenas para mascarar a impotência da ação pública".
48 Este ceticismo não é baseado apenas em argumentos teóricos - às vezes também
contraditórias. Também se alimenta dos resultados relativamente fracos alcançados até
agora na implementação dessas novas formas de governança.
49 No entanto, é importante distinguir entre duas posições críticas muito diferentes.
Para alguns, a fraqueza dos resultados observados é essencialmente transitória ou
"local": depende das condições sob as quais a participação democrática é realmente
organizada - ou no momento da aculturação necessária para implementá-la. Para
outros, pelo contrário, existe uma contradição estrutural entre a governança
democrática e a eficácia do "governo" 23 - alguns até vão ao ponto de defender uma
"incompatibilidade radical" entre uma democracia de opinião. e tendo em conta o

ambiente a longo prazo, como Hans JONAS 24 , por exemplo .
2.1. Um relativo fracasso de novas formas de

governança?
50 É provavelmente prematuro fazer hoje um resumo das novas formas de governança
ambiental em vigor nos anos 90: falta-nos, obviamente, de volta e as avaliações
necessárias; e é, por definição, difícil julgar a eficácia de dispositivos cujo objeto é, em
primeiro lugar, abrir processos.
51 Esta observação, infelizmente, deve ser notada que em muitas situações em que essas
novas formas de governança foram testadas ou propostas, os resultados até agora foram
bastante decepcionantes - apesar do desejo indiscutível de mobilizar a sociedade. civil.
52 Muitos exemplos poderiam ser citados: a procrastinação interminável sobre o efeito
estufa e o atraso - talvez irreversível - na prevenção desse risco; incapacidade de aplicar
convenções internacionais; o progresso limitado da "Agenda 21" ou políticas
contratuais em nível local; os resultados ainda incertos dos "compromissos voluntários"
assumidos pelas empresas; o ritmo lento das políticas de integração ou incentivos
econômicos; as dificuldades de estender o debate público a decisões realmente
importantes: políticas, planos e programas de médio prazo, ou grandes escolhas
tecnológicas ... sem esquecer o ceticismo geral sobre o "desenvolvimento sustentável".
53 Bastante significativo desta tendência é o relativo fracasso do Quinto Programa de
Acção Europeu, criado para o período 1994-2000, caracterizado por um forte desejo de
inovação na governança. A revisão recentemente publicada mostra que a
implementação deste programa é bastante inadequada; o lento progresso da integração
do ambiente nas políticas sectoriais, a incapacidade de decidir sobre os instrumentos
económicos previstos a nível comunitário, a falta de mecanismos de controlo e
avaliação, a falta de antecipação de novos desafios ... Além da confusão sobre OGMs,
segurança marítima ou segurança alimentar, ou conflitos com a Organização Mundial
do Comércio, esses numerosos fracassos atestam a dificuldade das políticas ambientais
de dispensar os objetivos. e especialmente "mandatos de autoridade" claros.
54 No entanto, é difícil avaliar se essas falhas são devido a governança mal projetado ...
ou melhor, um défice de governação.
2.2. Três excessos: captura de debate público,

impotência e confusão de responsabilidades,
esquizofrenia.
55 Sem dúvida, há não muitas boas razões para cobrar estes muitas falhas contradições
substantivas - políticos ou econômicos - enfrentados pela consideração do ambiente
(Tabela 6). Mas para os observadores céticos, essas decepções também são
consequência de três derivas específicas dos próprios processos de governança: a
captura frequente do debate público por uma minoria de grupos de interesse ou
especialistas; pouca atenção à eficácia das políticas postas em prática - ou uma crença
ilusória em compromissos excessivamente flexíveis; e, finalmente, a descoberta de um
certo "desacoplamento" entre políticas tradicionais e políticas deliberativas - o que, em
última instância, leva a mantê-las em posição marginal.
56 • Os primeiros comentários a captação de debate público pode parecer paradoxal
se considerarmos, por exemplo, o aumento considerável no número de ONGs
ambientais internacionalmente ou localmente. No entanto, parece que os inegáveis
esforços para abrir o processo de tomada de decisão à sociedade civil beneficiaram, até
agora, um número relativamente pequeno de grupos de interesses bem organizados:
representantes de grandes lobbies industriais ou corporativistas (caçadores, etc.).
proprietários ribeirinhos, peritos científicos reconhecidos, grandes ONGs
internacionais, representantes de administrações ... Marie-Claude SMOUTS observa

que, no campo das negociações internacionais, "Povos indígenas, comunidades locais,
organizações de aldeias - que têm um papel decisivo na implementação de soluções no
25
terreno - permaneceram pouco representados . " O mesmo pode ser dito para a
gestão de risco, populações em maior risco, ou no campo do desenvolvimento urbano,
moradores de bairros desfavorecidos ...
Tabela 6: Dez contradições de governança
57 Esse despejo de alguns dos grupos mais afetados não reflete apenas o desejo evidente
das instituições de "encaixar" e dominar os processos de participação. Reflete também
uma das contradições fundamentais do meio ambiente - tanto um apoio virtual para
uma expansão da democracia como um lugar privilegiado para alguma despolitização,
em benefício de especialistas. Por esta contradição não apenas contra duas concepções
diferentes do meio ambiente, o público e ambientalistas contra os técnicos: atravessa o
próprio movimento associativo, tanto defensor e porta-voz da democracia contra os
especialistas e ele próprio promotor de uma "nova classe" de especialistas capazes de
intervir em debates cada vez mais técnicos. Existe lá,
58 Além desse risco de captar o debate público, toda uma literatura, como a conhecemos
extremamente abundante, há mais de vinte anos empenhada em destacar todos os
limites - mas também as oportunidades uma participação mais aberta no campo do
meio ambiente. As análises são, por outro lado, mais discretas quanto a uma segunda
crítica aos modos de governança que a sustentam na relação, ou melhor, na ausência de
relação entre esses processos de participação e a parte mais tradicional das políticas
públicas - a formulação de leis, políticas decisões regulatórias, fiscais ou orçamentárias,
implementação da lei ... em outras palavras, sobre as relações entre "governo" e
"governança".
59 Algumas pessoas suspeitam, no entanto, que o generoso discurso sobre a

transparência democrática é apenas uma tela atrás da qual - ou ao lado - políticas
tradicionais estão sendo reestruturadas. De um lado, é mantida uma grande confusão
entre processo de democracia participativa e representativa - como se os objetivos e
expectativas poderia ser semelhante 26 . Por outro lado, há uma dissociação freqüente
de discursos e realidades - entre as decisões e as decisões ("a decisão - anunciar -
defender - sindrom "), entre as decisões e sua implementação, entre os procedimentos
formais ea negociações informais ( o front e o back office), entre as experiências de
deliberação e democracia representativa - como se houvesse cada vez mais dificuldades
em articular as políticas de opinião e as principais escolhas estratégicas sobre os
problemas 27 ; daí a impressão de uma certa " esquizofrenia da ação pública ", mas
também o sentimento de que as formas de governança participativa ou deliberativa
estão mais frequentemente confinadas a uma função álibi ou a um papel simbólico, ou
para a gestão de crises - quando "jogos são feitos", decisões marginais ou autoridades
públicas fortemente deslegitimadas.
60 Isto, naturalmente, não significa que o peso da opinião deve ser, em última análise
relativizada, mas como mostrado fina Christian Hey sobre a integração do ambiente 28 ,
uma pressão, mesmo insistentes, a opinião se não for retransmitida pela máquina
reguladora, pode levar apenas a políticas puramente simbólicas - efeitos do anúncio
sem amanhã, princípios excessivamente gerais ou decisões inaplicáveis ...
61 Sem dúvida, o ambiente tem sido um terreno particularmente favorável para essas "
políticas virtuais ". É, no entanto, especialmente a partir de um terceiro ângulo, o da
eficiência, que as novas formas de governança são fundamentalmente criticadas. Em
vista dos resultados alcançados, essa suspeita de ineficiência não é, como vimos,
infundada. Mas para os mais céticos, essa impotência é, na verdade, estrutural: como
Robert Dahl supõe, há uma contradição fundamental entre governabilidade e
governança, e talvez até entre governabilidade e participação.
62 O medo é que o uso excessivo de consultas informais, contratos negociados,
regulamentos flexíveis, incentivos flexíveis, acordos voluntários, compromissos
revisáveis ( consultas brandas, leis brandas, incentivos suaves, acordos brandos,
contratos flexíveis, compromissos suaves ...) - sem objetivos claros, sem mandatos de
autoridade para aplicá-los, ou sem sanções ou meios de controles efetivos - o que Jean
Leca chamou de "o estado oco" 29em última instância, leva a situações em que nenhuma
decisão real é tomada ou realmente implementada. Ainda mais imediatamente, pode-se
legitimamente perguntar a si mesmo - especialmente em um país onde as estruturas
territoriais são tão opacas quanto na França - se a diluição e a confusão de
responsabilidades implicam necessariamente a multiplicação de parcerias e formas
flexíveis de contratos. não é, a longo prazo, completamente incompatível com as
crescentes exigências sociais de transparência e atribuição de risco 30 . Todos os
argumentos mobilizados para promover a "boa governança" - credibilidade, prestação
de contas, " accountability ", eficiência - são "invertidos" para fazer a crítica .. E é
especialmente questionada a sua capacidade de promover importantes bifurcações ou ir
além da "justiça para benefício mútuo" (situação " ganha-ganha" ).
63 No domínio do ambiente e gestão de riscos argumento de impotência tem uma forte
ressonância - não só por causa da fraqueza estrutural dos sistemas de controlo e
sanções - especialmente internacionalmente - mas especialmente por causa da
importância do tempo na medição de resultados: levando em conta os fenômenos de
irreversibilidade e os riscos potenciais de desastres, não basta escolher uma solução
aceitável e eficaz; também deve ser implementado no momento certo. Pode ser esse
risco de inanidade, de decisões inúteis tarde demais, o que constitui a crítica mais
forte e radical contra uma forma muito negligente de governança: o exemplo do efeito
estufa mostra que é extremamente difícil conciliar um processo aberto de ajuste mútuo
( decisão tomada através de mútua adjustement ) 32 e fenômenos naturais, que têm a
sua própria temporalidade. E a mesma observação poderia se aplicar a todos os
principais riscos - do risco químico, como em Toulouse, ao risco nuclear ou grandes
inundações. A questão toda é, claro, se existem outras escolhas possíveis neste caso.
2.3. Muito ou pouco governo? Pessimismo de

quatro lados
64 Não é apenas sobre o tema do efeito estufa que a governança democrática provoca
debates e críticas. Em todas as áreas do meio ambiente, estas são particularmente
numerosas - sem dúvida principalmente devido às grandes esperanças depositadas na
participação, mas também porque as questões colocadas à democracia pelo meio
ambiente não importam. resposta simples:
• Como organizar o confronto de opiniões sobre questões essencialmente

mediadas pela ciência, mas para as quais é incapaz de fornecer respostas claras?
• Onde debater os problemas ambientais "transcendendo" fronteiras ou afetando
territórios que nada têm a ver com os das instituições tradicionais?
• Como compatibilizar o ciclo curto das políticas públicas com a consideração das
gerações futuras?
• Finalmente, como podemos introduzir mais justiça e transparência quando se
trata de distribuir riscos e não benefícios econômicos ou sociais?
65 Entendemos que essas questões difíceis trazer algumas respostas pessimistas.

66 Parece que no entanto importante notar é que esse pessimismo é baseada
realmente em quatro categorias muito distintas de argumento , que muitas
vezes tendem a confundir embora possam levar a conclusões radicalmente diferente
(Tabela 7).
Tabela 7: Quatro Abordagens Críticas à Governança
67 críticos Muito esquematicamente da estrutura de governança em vigor em torno de

uma oposição double:
para alguns, são as condições de implementação que estão abertas a críticas;

para os outros, pelo contrário, são os próprios objetivos;
o que é para alguns uma questão de transição, é visto por outros como um
desajustamento estrutural ;
68 Para o primeiro grupo, a grande maioria, cães de guarda, é essencialmente as

condições para políticas deliberativas são implementadas que estimulem o acesso
pessimismo para o debate muito desigual, o pluralismo não respeitado, autonomia
reduzida partes interessadas consultadas, a equivalência do mal garantida interesse,
interação entre as partes interessadas muito fraco, procedimentos marginalizados, os
resultados não publicados ou sem operar mais ... Tudo isto justifica um certo ceticismo,
mas um ceticismo moderado: continuamos em o registro de disfunções para as quais,
em princípio, existem soluções gerenciais 33 .
69 Em uma segunda perspectiva, muito mais pessimista, não são os procedimentos que
são desafiados, mas sim a existência das condições culturais necessárias para fazê-los
funcionar. A hipótese do ativismo da sociedade civil, de uma mobilização espontânea
dos atores é fortemente questionada. Ele se opõe à descoberta - que é especialmente
verdadeira para os problemas globais - de uma ampla indiferença democrática..
Como já mencionado, o ponto fraco de todas as esperanças colocadas na governança é,
de fato, que elas repousem no pressuposto de importantes transformações culturais: a
existência de atores interessados em se engajar na ação. coletivo, uma sensibilidade
suficiente ao problema proposto, um mínimo de conhecimento e confiança mútua. No

entanto, a experiência histórica mostrou claramente que, além dos problemas locais,
essa transposição bem-sucedida para a "autorregulação" poderia levar muito tempo:
um século, por exemplo, na França, para se mudar para pelos usuários da qualidade da
água. (ver gráficos 1 e 2).
É verdade que o fluxo de informações não tem nada a ver com o que era há um século,
mas também sabemos como é difícil passar da opinião pública para o conhecimento
científico. ; e a importância decisiva da lacuna de conhecimento , considerada por
Robert Dahl como o principal obstáculo à democracia. Há, portanto, um claro risco de
que a participação sempre venha com um "trem de atraso" - que é um reflexo do
problema da futilidade de que já vimos antes.
71 Em uma terceira perspectiva crítica, falhas de governança são explicados - mais
simples - pela inadequação dos seus objectivos.
72 O que está aqui em questão, é uma certa deriva liberal e Nova governança corporativa
que tende a torná-lo um substituto para formas convencionais de ação pública; a ilusão
de uma "política sem piloto" 34 ,sem um mandato de autoridade, sem uma hierarquia de
interesses, sem instituições de controle. A ideia, também, de que a participação - em um
contexto de crise - poderia efetivamente substituir as formas eletivas de democracia.
Nesta terceira perspectiva, que dá prioridade às estruturas de governabilidade, o maior
risco ambiental parece ser menos o de uma falta de legitimidade das decisões públicas
do que o de um enfraquecimento das instituições - particularmente no nível
internacional. e local (ver insets 1 e 2); falta de liderançaenfrentando lutas de poder
desfavoráveis; uma diluição de responsabilidades ligadas, por exemplo, à multiplicação
de parcerias ou à descentralização mal controlada; e, por último, a impotência da
democracia representativa diante de um duplo fenômeno de polarização, em torno das
relações produtor-consumidor e em torno dos fenômenos de "glocalização"
(convergência de redes de ação pública locais e supranacionais) 35 . Portanto, não é a
ambição de uma maior abertura democrática que é criticada, mas sim a tentação de
fazer da governança um novo mito político que substitua os outros.
73 No que se opõe a uma quarta e última posição, ainda mais radicalmente pessimista,
colocando-o directamente em causa através da noção de governança a mesma
capacidade das democracias para lidar com as suas responsabilidades de longo prazo -
particularmente no campo do meio ambiente. Baseando-se em Hans Jonas e seu "
Princípio da Responsabilidade ", alguns movimentos ecologistas se opõem à
"indiferença democrática" pela necessidade de a elite informada se encarregar do futuro
a longo prazo do planeta. Expresso desta maneira, o argumento é dificilmente
admissível. Mas, em um registro mais moderado, alguns especialistas reconhecidos,
como Giandomenico Majone, defendem o desenvolvimento de instituições não
majoritárias.36 ou independentes autoridades, capazes de garantir o respeito do
objectivo a longo prazo, evitando a incerteza da democracia eletiva. A explosão na
Europa da criação dessas autoridades mostra, mais uma vez, que não é, apesar das
aparências, uma crítica abstrata.
74 Como se pode ver pela diversidade dos argumentos precedentes, as perspectivas
abertas pela governança ambiental são, portanto, muito controversas e muitas
questões. Essa perplexidade provavelmente reflete a dificuldade de articular
democracia e complexidade, democracia e expertise. Mas também atesta a vivacidade
do debate que, em torno do tema do meio ambiente, se opõe a diferentes concepções
alternativas de democracia.
Caixa 1 Regulamentos e instituições internacionais enfraquecidos

75 Assumindo que é a de "regimes internacionais", a coordenação das acções
descentralizadas poderia muito bem, em princípio, apenas "sinais fracos" e autoridade
internacional limitada.
76 Alguns acreditam, ao contrário, que um dos principais problemas da governança
atual, em um contexto de globalização, é a crescente fraqueza das instituições
internacionais. No campo do ambiente global, Magnus ANDERSON e Joyeeta GUPTA
destacaram claramente a importância dessas fraquezas, fazendo um inventário muito
preciso das mesmas 37 :
• "muitas das instituições existentes têm mandatos estreitos, orçamentos

reduzidos e legitimidade contestada";
• "mecanismos de coordenação entre instituições são insuficientes e não há
liderança clara";
• "a política das instituições reflete as relações de poder existentes dentro das
Nações Unidas - em detrimento do meio ambiente e sua integração em outras
políticas";
• "instituições não têm independência devido à sua vulnerabilidade financeira";
• "ajuda internacional não atingiu os níveis esperados";
• e, finalmente, "os meios disponibilizados às instituições internacionais para
avaliar a implementação dos acordos assinados permanecem notoriamente
insuficientes".
77 Muitas reformas foram recentemente propostas para remediar essas deficiências, e

para enfrentar esta crise. Mas deve-se notar que a maioria dessas tentativas falhou. Sem
mencionar a hipótese de um governo mundial, sugeriu-se, por exemplo, a criação de um
segundo Conselho de Segurança, para transformar o PNUMA em uma "Agência
Mundial para o Desenvolvimento Sustentável", para criar um "Tribunal Internacional
de Justiça". arbitragem de conflitos ambientais ", para criar uma" Autoridade Climática
Mundial ", ou para reconfigurar o sistema das Nações Unidas.
78 Nenhuma dessas reformas foi bem sucedida.
Caixa 2: Instituições locais inadequadas

79 Sobre o meio ambiente, a "boa governação" baseia-se principalmente na capacidade
de iniciativa das instituições locais responsáveis e autônomos, e procedimentos claros
para a coordenação entre as diferentes autoridades territoriais.
80 Na França, essas condições não são cumpridas. Apesar das recentes reformas, a
"transição institucional" para uma descentralização equilibrada permanece inacabada;
e ainda há muitas desvantagens para uma gestão ambiental eficaz e equitativa a nível
local. Essas desvantagens são conhecidas: desintegração comunal e falta de autonomia
da maioria das pequenas comunas; multiplicação incoerente e falta de coordenação de
diferentes níveis de autoridade; fraca legitimidade democrática das estruturas
intercomunitárias; desequilíbrio dos poderes policiais em favor da polícia estadual
especializada - eles próprios sofrendo de uma falta crônica de recursos; dependência
das autoridades locais das empresas concessionárias; repartição sustentável dos
serviços do Estado desconcentrados e falta de reflexão sobre a territorialização das
políticas públicas; fraqueza relativa das regiões e poderes de aglomeração; falta crônica
de procedimentos de participação pública; falta de ferramentas de avaliação e
informação ...
81 Em um país marcado por grandes desigualdades territoriais, essas falhas
institucionais têm como diferenças de conversão concretas de mais de uma a cem em
exposições ao risco ou acesso à natureza.
3. Para uma "democracia cognitiva"

82 Opor o otimismo da "boa governação" para o realismo da ação - ou o pessimismo
radical da "ingovernabilidade" - é estéril. O que é necessário, pelo contrário, é tentar
construir pontes entre esses dois universos que muitas vezes tendem a ignorar um ao
outro. Aproveite as oportunidades de inovação inquestionavelmente abertas pela
governança participativa sem cair em encantamento, manipulação disfarçada ou
demagogia hipócrita.
83 Reflexões sobre governança, deslocando a mudança de uma concepção centrada no
Estado clássica, centrada no Estado, para uma concepção muito mais aberta de ação
coletiva, centrada em uma pluralidade de atores que expressam uma multiplicidade de
interesses. correspondem melhor às realidades do mundo de hoje, à crise de
legitimação da autoridade pública e às exigências da democracia. Mas a governança é,
como vimos, apenas um conjunto de dispositivos, procedimentos, instrumentos que só
podem funcionar se forem apropriados, mobilizados por atores com acesso equitativo à
decisão, compartilhando um mínimo de interesse comum e tendo espaço suficiente
para manobra. A sua eficácia e credibilidade estão, portanto, ligadas a condições
específicas.
84 No caso da gestão ambiental, particularmente para os riscos globais, a situação inicial
é a de problemas mal estruturados, atores e muitos misidentified, fortemente
divergentes interesses e relações de poder desfavorável. As condições de uma "boa
governança" não são atendidas a priori: elas devem, portanto, ser
parcialmente construídas.
85 Essa construção parece ter que ser articulada em torno de quatro eixos principais,
que serão apenas esboçados aqui para concluir:
- tornar os procedimentos de governança mais confiáveis ( condição

metodológica );
- reequilibrar o equilíbrio de poder ( condição política );
- redefinir as linhas divisórias entre "governança participativa" e "governo
representativo" ( condição institucional );
e, finalmente, promover uma " democracia cognitiva " ( condição cultural ).
3.1. Tornar os processos de governança mais

confiáveis
86 Claramente, ainda temos processos de governança no ambiente adolescente, o que
significa que ainda há passos importantes a serem dados para garantir que eles tenham
credibilidade suficiente. De fato, esta situação não é surpreendente. Como observa
Giandoménico MAJONE, "nos domínios tradicionais da deliberação pública, foram
necessários séculos para que as regras do debate se transformassem em instituições
duradouras, e a complexidade inerente aos problemas ambientais torna essa
institucionalização nos novos espaços de debate. ainda mais difícil, mesmo que apenas
por causa de suas dimensões transnacionais ". 38
87 Após a decisão, ainda há muito a ser feito, como foi dito e repetido, para melhorar as
condições de organização da participação e do debate público: aumentar o número de
oportunidades de consulta; diversificar os formulários; conectá-los melhor à decisão;
enquadrar os procedimentos; torná-los mais autônomos e interativos; para promover a
especialização pluralista ... Sabemos muito bem, por exemplo, que a nível europeu as
condições em que as competências são convocadas e conduzidas não são geralmente as
mais satisfatórias: urgência, contingência, restrições externas , a brevidade das sessões,
o peso dos lobbies, a confusão institucional, os problemas da cultura ... nem sempre
permitem, um debate aberto e sereno. Tudo isso, em princípio, exige soluções
pragmáticas,desenho institucional ": mas, como no nível nacional, é provável que isso
pressuponha um acordo constitutivo sobre a necessidade de novas regras do jogo .
88 montante da decisão, a eficácia do debate implica também um considerável
A reinvestimento na avaliação.- avaliação de políticas públicas, estudos de impacto de
planos e programas, avaliações tecnológicas, monitoramento e métodos de controle ...
Em geral, pode-se dizer que as informações e os conhecimentos disponíveis para
avaliação são de fato pobres. um dos maiores obstáculos a uma mobilização estruturada
do meio ambiente. Continuamos muito longe do círculo virtuoso da "sociedade
reflexiva" - transparente para si mesma. Esta preocupação com a avaliação deve, além
disso, ser acompanhada por um maior desejo de simplificar as instituições e os
procedimentos - sem os quais a confusão de responsabilidades continuará a ser a regra
geral e a transparência a exceção.
89 Finalmente um esforço metodológico é, sem dúvida, fazer para dar de volta para a
gestão do tempo o papel central que deveria ter no processo de governação. Isso não se
refere apenas a métodos prospectivos - ou à consideração das gerações futuras. Mas a
necessidade de confrontar constantemente a virtualidade das promessas e a realidade
das ações implementadas. A integração bem-sucedida de restrições de tempo no debate
público - como o princípio da precaução ou o desenvolvimento sustentável busca fazer -

seria naturalmente um passo importante para o meio ambiente.
3.2. Construa um equilíbrio mais equilibrado de

poder
No todos os esforços de " desenho institucional " podem revelar-se insuficientes se não
entanto, forem acompanhados por uma série de ações destinadas a equilibrar o equilíbrio de
poder entre as partes interessadas.
91 Isto, sem dúvida, envolve a realização de uma ou mais das seguintes proposições:
• uma organização mais formal e coerente de redes de atores potencialmente

interessados em prevenir ativamente os riscos ambientais, particularmente os
riscos principais ou globais ("novas alianças");
• "discriminação positiva" para grupos tradicionalmente excluídos do debate
público e produtores de "contra-perícia";
• relançar o debate sobre o estabelecimento de uma autoridade ambiental global,
bem como a reforma do sistema institucional internacional (da OMC às agências
da ONU);
• Um significativo reequilíbrio das competências ambientais em benefício das
regiões e dos poderes de aglomeração, acompanhado de uma reflexão real sobre
a noção de "subsidiariedade";
• descompartimentalização das instituições responsáveis pelo ambiente na
Comissão Europeia ou nos "governos" nacionais e regionais e, de um modo mais
geral, no desenvolvimento de estruturas que assegurem a transversalidade e a
integração de interesses;
• uma liderança mais Europa assertiva sobre as questões do meio ambiente
global - que implica também para rever os termos de harmonização ou da
política europeias;
• a introdução de formas originais de financiamento para reorientar o capital
para as necessidades urgentes dos países do sul ou, em França, para os
territórios marginalizados;
• E finalmente, a criação de novas agências de especialização e controle com uma
verdadeira autonomia de ação e poderes de sanção.
92 Sem essas mudanças, teme-se que a mobilização da sociedade civil, de facto, reforçar
as tendências já em curso.
3.3. Redefinindo as linhas divisórias entre

"governança participativa" e governo
representativo
93 Além dessas relações de poder, a questão também é colocada de um melhor
equilíbrio entre "governança participativa" e "governo representativo", auto-regulação
da sociedade e autoridade ou responsabilidade das instituições.
94 Levar em consideração o meio ambiente só pode se beneficiar do crescente
envolvimento e poder da sociedade civil - cidades, regiões, empresas, o público em geral
... Mas nem a democracia, nem o ambiente futuro teria que ganhar com uma situação
em que esse reforço seria contra as formas clássicas de representação eletiva ou ao
preço de um enfraquecimento das instituições públicas. Não se trata , em outras
palavras, de substituir o "governo" por "governança", mas sim de organizar sua
articulação.. Não podemos ficar satisfeitos em notar a justaposição de diferentes
lógicas e modos de regulação, desenvolvendo-se em várias escalas - regulação do
Estado, regulação do mercado, regulação da sociedade civil ... - também devemos
pensar em sua combinação - o que significa, sem dúvida, desenhar novas linhas
divisórias.
95 Tem sido um momento imaginar que esta nova divisão do trabalho, a nova linha
divisória entre democracia participativa e democracia representativa (parlamento e do
governo) poderá ser organizado em torno das diferentes fases do ciclo de vida política -
definição da agenda, decisão , implementação, avaliação e monitoramento - a
participação é geralmente limitada à fase de implementação e aceitação do projeto.
Hoje sabemos que essa divisão funcional está desatualizada.
96 Outra linha divisória, muito melhor fundamentado, leva em vez de separar a
resolução de problemas práticos e distribuição de direitos gerais - questões de eficiência
e questões de distribuição 39 .
97 Para Patrice DURAN por exemplo, "a participação não é apenas um instrumento para
a resolução de problemas sociais e, claramente, com base em outra lógica do que
animar democracia política. Não é, neste caso, os jovens, os velhos, as mulheres, cuja
representatividade deve ser assegurada, esses são os problemas que devem ser tratados
com quem os vive - o que não é a mesma coisa ...40 "Estamos, portanto, confrontados
com duas abordagens distintas para a ação em uma configuração muito semelhante"
subsidiariedade activa", com dois modos significativamente diferentes de participação
democrática - mas ele é articulado.
98 Para o meio ambiente, parece de facto que uma visão dualista da organização dos
poderes , combinando unidade e diversidade, legitimidade e eficácia, mobilização e "
prestação de contas " é o mais adequado .
99 Nos Estados Unidos, parlamentos, juízes para assumir, numa perspectiva de
solidariedade e de proteção a longo prazo, ambientalmente ou socialmente riscos
inaceitáveis, para garantir " uma rede de segurança " contra os acidentes graves, para
garantir ( pelo incentivo ou pela sanção) a aplicação efetiva das regras - possivelmente
antecipando a demanda social. Autoridades locais, empresas, sociedade civil para
negociar e gerenciar coletivamente as questões que lhes dizem respeito, construindo
visões compartilhadas e intervindo em procedimentos abertos de co-decisão.
100 Razoável e provavelmente realista, esta nova divisão do trabalho - que leva a
reorientar o estado em situações insustentáveis, e procedimentos de participação na
resolução de problemas ( resolução de problemas) - no entanto, deixa duas grandes
questões não resolvidas. Primeiro, a intervenção do cidadão no controle da
tecnociência. E depois, e talvez mais importante, a participação do público e das
diferentes partes interessadas na gestão de problemas não locais - em particular a nível
europeu ou global. De momento, as únicas respostas credíveis a estes dois desafios
parecem ser o desenvolvimento e a crescente intervenção de mediação e estruturas
transversais na interface entre democracia direta e democracia representativa: regiões,
autoridades independentes, fóruns de cidadãos. , conferências de consenso, federações
associativas .... Mas podemos ver que são soluções transitórias, dependendo de
recomposições institucionais que terão que ser muito mais profundas ...41
Promover uma "democracia cognitiva"

101 A promessa de um acesso mais aberto da sociedade civil à decisão, infelizmente, corre
o risco de permanecer puramente formal, se não for acompanhada, ao mesmo tempo,
por profundas mudanças culturais, e especialmente por um "novo acordo" (" um novo
acordo ") na partilha de conhecimentos e competências.
A "boa governança", como vimos, confere um lugar central à informação e ao
conhecimento, não apenas como uma condição para a implementação de políticas
normativas, mas também como uma possível alternativa a essas políticas. É claro, no
entanto, que a informação não é suficiente para construir uma cultura comum, nem
para produzir uma mobilização coletiva: ela deve também ser capaz de vinculá-la às
ações cotidianas dos indivíduos, às suas possibilidades concretas de intervenção na vida
democrática. e, mais amplamente, para uma memória compartilhada.
• O primeiro desafio, especialmente no caso de problemas globais, é trazer uma

cultura comum de globalidade , uma opinião pública global. Paradoxalmente,
muitos pensam que essa consciência global provavelmente só nascerá se estiver
enraizada na realidade das comunidades locais - desde que possam se engajar
em projetos específicos. Mas ainda há muito a ser feito para que o "pensar
globalmente - agir localmente" se torne algo diferente de um slogan sem alcance.
• O segundo desafio ainda mais difícil, é para reduzir o fosso que continua a
crescer, entre o especialista eo cidadão ( " a lacuna de conhecimento ") - que se
refere ao ambiente como em outras áreas , o papel fundamental da educação, o
surgimento de uma cultura real de risco e, especialmente, a construção do que
Edgar MORIN chamou de " democracia cognitiva ".
103 Como imaginar esta democracia cognitiva, este novo contrato social entre ciência,
sociedade e política? Podemos definir, para concluir algumas das condições:
• no lado da mídia , um esforço perseverante de pedagogia e distanciamento do

evento;
• do lado dos cientistas , uma ética de objetivação e autonomia que liberta o
conhecimento de qualquer forma de expropriação por grupos de pressão; e uma
preocupação real pelo debate público do conhecimento;
• do lado do sistema educacional , a generalização para toda a educação científica
e uma melhor integração do meio ambiente nos cursos de treinamento;
• no lado industrial , a aceitação do princípio de precaução e transparência;
• lado do especialista , mais abertos a questões sociais e éticas qual é
responsável, e preocupação, não para fornecer soluções prontas, mas para tornar
possível " negociação em valores qu'institue o tema do meio ambiente "(F.
EWALD);
• do lado das autoridades públicas , a transparência dos objectivos e da
informação e, especialmente, a aceitação da pluralidade de competências como
um importante instrumento da democracia - o que implica a vontade persistente
de reduzir, em todos os lugares, os obstáculos ao desenvolvimento; contra-
perícia;
• do lado das instituições , a introdução de regras para evitar a confusão de
poderes e a criação de procedimentos ou estruturas de mediação para garantir
um verdadeiro controlo democrático das escolhas científicas e técnicas (papel
das autoridades independentes) ;
• e, finalmente, do lado da opinião pública , aculturação à dúvida e à ideia de que
o conhecimento não deve ser confundido com o acúmulo de certezas-feito - o que
também implica uma certa aceitação de erro para política.
104 À medida que finalmente ver através de todas estas recomendações, "boa
governação" pressupõe mudanças estruturais e um conjunto de inovações que vão
claramente muito além das "configurações de campo" DIY e pragmáticas em que está
confinado em geral. Esta observação não parece estar limitada apenas ao caso do
ambiente. Não deve ser muito difícil aplicar-se à maioria das áreas de ação pública e,
em particular - essa é a suposição que será feita aqui para concluir - ao planejamento.
notas
1 Sobre essas críticas, ver, em particular: J. PIERRE (Ed) debatendo a governança , Oxford
University Press, 2000; Patrick LE GALES, " Governo e Governança nas Cidades Européias -
Envolvimento para a Democracia ", trabalho não publicado apresentado na conferência de
Florença em setembro de 2000; e Jean-Gustave PADIOLEAU "As ventosas de governação" -
st
lançamento, 1 Junho de 2000.
2 Fonte: WD SUNDERLIN, " Mudanças ambientais globais, sociologia e isolamento de
paradigmas ". Mudança ambiental global , vol. 5, N ° 3, junho de 1995.
3 Ver, este aspecto teórico, documento preparado para o seminário de Florença sobre
"Governança Participativa" por Jan KOOIMAN: " Governação, uma perspectiva sócio-político ",
em Jürgen R. Grote e Bernard Gbikpi (Eds), " Participatory governança ", LESKE-BUDDRICH,
2002.
4 Nesse mesmo documento, Jan KOOIMAN cita uma dúzia de diferentes definições de
"governança".
5 Fonte: Novo Dicionário de Webster; Londres, Dorset e Barber, 1979.
6 Fonte Christophe BAIL, " Governança Ambiental: Reduzindo riscos em sociedades
democráticas ". Artigo de introdução , EEC, Future Studies Unit, 1996.
7 Fonte: Pierre CALAME, "Dos procedimentos do governo ao processo de governança".
Seminário de ODENSE, 11 de outubro de 1996, Comissão Econômica Européia.
8 Olivier GODARD, "Estratégias industriais e convenção ambiental. Do universo estabilizado

aos mundos polêmicos ", método INSEE 1993, Paris.
9 Fonte: G. VAN VLIET e Carlos MATUS. "Planejamento em sistemas de baja governabilidad ",
IDRI, Bogotá, 1982.
10 Yves MENY e Jean-Claude Thoenig. Políticas Públicas ; Prensas Universitárias da França,
Paris, 1989.
11 Il faut rappeler que le mot « cybernétique » signifie au sens propre : "action de manœuvrer
un vaisseau" ou, au sens figuré : "action de diriger, de gouverner".
12 Karl DEUTSCH, The Nerves of Government, New York, Free Press, 1963.
13 Source : Michel FOUCAULT, De la Gouvernementalité ; cours donné au collège de France en
1978 et 1979, Edition du Seuil 1989, Paris.
14 Rappelons que dans ce modèle libéral, "il s’agit d’assurer la prospérité et l’autonomie des
individus tout en les garantissant contre les insécurités majeures : le problème est
essentiellement de « gouverner à la limite du trop et du trop peu de gouvernement » ou de
définir le minimum de sécurité compatible avec la protection contre les risques inacceptables".
15 On pense naturellement aux travaux de GIDDENS, SIMON ou HABERMAS.
16 Voir, en particulier la description faite par FUKUYAMA de "l’ordre du monde" dans un futur
"post-historique" dominé par les démocraties libérales, et les critiques sévères qu’il porte sur
"l’irréalité du réalisme" en politique internationale (F.FUKUYAMA, The End of History and The
Last Man, Free Press, 1992).
17 Titre du livre écrit en 1975 par Pierre BIRNBAUM (Edition du seuil) dans lequel l’auteur fait,
par anticipation, une critique très lucide de l’approche fonctionnaliste de la gouvernance.
18 On a effectivement assisté, à l’échelle internationale, à une très large intégration du discours
économique dans les logiques d’argumentation utilisée par les organisations non
gouvernementales.
19 Source : Jan van TATENHOVE, "Political modernization and environmental policy", in J.
THEYS (Ed.) : The environment in the 21st century, GERMES, VOLUME 1, 1998, colloque de
Fontevraud.
20 Peter HAAS - "Environmental institutions and evolving international governance". working
draft, Harvard University, 1995 (Communication également présentée au colloque de
Fontevraud, 1996)
21 Source : Paul WAPNER "Politics beyond the State : Environmental activism and world civic
politics" ; World Politics, Vol. 47, N°3, 1995
22 Source : Nicolas TENZER. « De quelques paradoxes de l’action dans les démocraties
modernes. » - in, Prospective pour une gouvernance démocratique, Editions de l’Aube, 2000.
23 C’est la position défendue, par exemple, par Robert DAHL, lorsqu’il oppose "participation des
citoyens" et "gouvernabilité" (System Effectiveness)
24 Hans JONAS : Le principe responsabilité, Editions du CERF, Paris, 1990 (Publication originale
en 1979)
25 Marie-Claude SMOUTS : "La coopération internationale : de la coexistence à la gouvernance
mondiale" ; in Les Nouvelles Relations Internationales, Presses de Science Po, 1998
26 Voir sur cette confusion l’article de Patrice DURAN : « Action publique, Action politique », in
Gouvernance, territoire et citoyenneté urbaine, Editions PEDONE, 2000.
27 Un bon exemple de ce découplage est la conférence de citoyens organisé en France en juin
1998, sur le thème des OGM : bien que tenue à l’initiative de l’Office parlementaire des choix
technologiques, cette conférence n’a eu aucune retombée sur les débats ou initiatives des
parlementaires, qui n’y ont pas assisté.
28 Christian HEY : “Pillarisation and Prévalence of National Souvenegnity as Barriers, for
Greening Sectoral Policies”, Conférence on democratic and participatory governance - Florence,
ouvrage cité.
29 Source Jean LECA, « l’Etat creux », in La France au-delà du siècle, Editions de l’Aube,
DATAR, 1994
30 Voir, sur ce thème, l’article publié par Julien DAMON dans le numéro de mars 2002 de
Futuribles : « La dictature du partenariat : vers de nouveaux modes de management
public ? ».
31 Voir en particulier les critiques très argumentées, développées par Jean-Gustave
PADIOLEAU, dans : "La société du risque, une chance pour la démocratie", Le Débat,
GALLIMARD 2000.
32 Titre du livre écrit en 1965 par Charles LINBLOM
33 Tout un ensemble de travaux s’attache en effet à définir les "règles du jeu" d’une
participation efficace. Voir par exemple Patrice DURAN, (opus cité), mais également Pierre
LASCOUMES : « Information, consultation expérimentation ; les activités et les formes
d’organisation au sein des forums hybrides », CNRS, 1997, programmes " Risques collectifs et
situations de crise", Paris.
34 Expression proposée en 1958 par Norton LONG
35 Source : Jan VAN TANTENHOVE : “Political modernization and environmental policy”, in
Jacques THEYS : L’environnement au XXI siècle, Editions GERMES, 1998.
36 Giandomenico MAJONE : "Temporal consistency and policy credibility : Why democracies
need non majoritarian institutions ?", in Jacques THEYS (ed) The environment in the 21th
century, GERMES, PARIS, 1998.
37 Source : M. ANDERSON et J. GUPTA : "Adressing the institutionnal gaps in Global
Environmental Governance", Colloque de Fontevraud, 1996, in Jacques THEYS (ed)
L’environnement au XXIème siècle, GERMES, Tome I, 1998.
38 source : G.MAJONE, « Décisions publiques et délibération », in Revue française de science
politique, vol 44, n°4, août 1994
39 Distinction également proposée par Giandoménico MAJONE (opus cité)
40 Patrice DURAN: "Ação Pública, Ação Política", em Jean Philippe LERESCHE (ed) Governança
Territorial e Cidadania Urbana: Da Coordenação à Legitimidade , PEDONE, 2001.
41 As propostas de Bruno LATOUR em França ou Ulrich BECK na Alemanha para criar um corpo
parlamentar específico ("Parlamento das coisas" ou "Câmara Alta") para lidar com problemas
situados entre ciência, tecnologia e sociedade vão nessa direção.
Tabela de ilustrações
título Tabela I: Tomada de Decisão em um Universo Estabilizado

URLs http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/1523/img-
1.jpg
arquivo imagem / jpeg, 28k
título Tabela II: Tomada de Decisão em um Universo Controverso
URLs http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/1523/img-
2.jpg
Fichier image/jpeg, 24k
Tableau III Nature des problèmes et processus ou styles de gouvernement
Titre
(Source : Y. Mény et J. -C. Thoenig)
http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/1523/img-
URL
3.jpg
Titre Tableau IV : Raison d’état et libéralisme : deux formes de gouvernementalité
(Source : Michel Foucault)
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/1523/img-
4.jpg
Titre Tableau 5 : Les quatre dimensions de la gouvernance environnementale
URL
5.jpg
Titre Graphique 1 : L’Etat régalien
URL
6.jpg
Fichier image/jpeg, 8,0k
Titre Graphique 2 : Gestion de l’eau par la communauté des usagers
7.jpg
Titre Tableau 6 : Dix contradictions de la gouvernance
8.jpg
Titre Tableau 7 : Quatre approches critiques de la gouvernance
URL
9.jpg
Pour citer cet article

Référence électronique
Jacques Theys, « La Gouvernance, entre innovation et impuissance », Développement durable
et territoires [En ligne], Dossier 2 | 2003, mis en ligne le 01 novembre 2003, consulté le 12
décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/1523 ; DOI :
10.4000/developpementdurable.1523
Cet article est cité par

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Jean-Paul. Jacob, Frédérique. Lampin, Corinne. Maignant, Gilles. Piot, Jean-
Yves. (2012) La Géogouvernance : un concept novateur ?. Cybergeo. DOI:
10.4000/cybergeo.25086
Auteur
Jacques Theys
Directeur scientifique et directeur adjoint de l'Institut Français de l'Environnement (IFEN). Il est
également Directeur du Centre de prospective et de veille scientifique (CPVS) à la Direction de la
Recherche, des Affaires scientifiques et Techniques, Ministère de l'équipement, des logements et
des transports.
Articles du même auteur

Le développement durable face à sa crise : un concept menacé, sous-exploité ou
dépassé ? [Texte intégral]
Paru dans Développement durable et territoires, Vol. 5, n°1 | Février 2014
Le territoire, un levier complémentaire pour l’atteinte du facteur 4 [Texte intégral]

Paru dans Développement durable et territoires, Vol. 2, n° 1 | Mars 2011
A abordagem territorial do "desenvolvimento sustentável", condição de ter em conta a

sua dimensão social [Texto integral]
Publicado em Desenvolvimento Sustentável e Territórios , Dossiê 1 | 2002
Direitos autorais
O Desenvolvimento Sustentável e os Territórios está licenciado sob uma Licença Internacional

Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 .

Governança, Entre Inovação e Impotência

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Governança, Entre Inovação e Impotência

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12/12/2018 Governança, entre inovação e impotência

Governança, entre inovação e

em primeiro lugar, pela própria natureza dos problemas envolvidos: problemas

4 Embora o ambiente desempenha um "papel avant garde " na modernização das

opiniões e interesses em questões mediadas pela ciência que transcendem fronteiras

1.1. Governança: caixa de ferramentas de

13 O que podemos dizer sobre os dicionários de governança? De fato, poucas indicações

1. 2. Governança: reafirmação da singularidade

probabilidade, confrontados com estas situações específicas, mais ou menos complexo,

Tabela I e II: Modos de governo em dois diferentes universos de tomada de decisão

Tabela I: Tomada de Decisão em um Universo Estabilizado

Tabela II: Tomada de Decisão em um Universo Controverso

1.3. "Governamentalidade": Uma crítica da

capacidade de transmitir, trocar e receber informações. Como o título de um dos seus

Tabela IV: Razão de Estado e liberalismo: duas formas de governamentalidade (Fonte:

30 A boa governação seria, então, que uma versão modernizada - adaptada à

confiança na auto-organização da ação coletiva;

1.4. Governança democrática como solução para

a) A virada dos anos 90

essencialmente baseada em incentivos, criando condições favoráveis para uma

um claro desejo de re-legitimar e modernizar a ação pública - o que primeiro

Seria, no entanto, essencial reduzir a "boa governança" a esse esforço muito

Tabela 5: As quatro dimensões da governança ambiental

Gráficos 1 e 2: As transformações da governança no setor da água na França (Fonte: P.-F.

Quadro 1: O Estado Real

Gráfico 2: Gestão da água pela comunidade de usuários

c) Formas muito diferentes de envolvimento democrático

Na primeira perspectiva, que é a modernização da ação pública, todos são, em

contratos ou compromissos flexíveis - em um processo de barganha e adaptação

41 Se cruzarmos as quatro configurações anteriores, não há dúvida de que os recentes

d) O ideal de uma sociedade civil global

42 Paradoxalmente, a transição para o mais moderno processo de governança parece em

"incompatibilidade radical" entre uma democracia de opinião. e tendo em conta o

2.1. Um relativo fracasso de novas formas de

2.2. Três excessos: captura de debate público,

internacionais, representantes de administrações ... Marie-Claude SMOUTS observa

Tabela 6: Dez contradições de governança

59 Algumas pessoas suspeitam, no entanto, que o generoso discurso sobre a

2.3. Muito ou pouco governo? Pessimismo de

• Como organizar o confronto de opiniões sobre questões essencialmente

65 Entendemos que essas questões difíceis trazer algumas respostas pessimistas.

Tabela 7: Quatro Abordagens Críticas à Governança

67 críticos Muito esquematicamente da estrutura de governança em vigor em torno de

para alguns, são as condições de implementação que estão abertas a críticas;

68 Para o primeiro grupo, a grande maioria, cães de guarda, é essencialmente as

suficiente ao problema proposto, um mínimo de conhecimento e confiança mútua. No

Caixa 1 Regulamentos e instituições internacionais enfraquecidos

• "muitas das instituições existentes têm mandatos estreitos, orçamentos

77 Muitas reformas foram recentemente propostas para remediar essas deficiências, e

Caixa 2: Instituições locais inadequadas

3. Para uma "democracia cognitiva"

- tornar os procedimentos de governança mais confiáveis ( condição

3.1. Tornar os processos de governança mais

público - como o princípio da precaução ou o desenvolvimento sustentável busca fazer -

3.2. Construa um equilíbrio mais equilibrado de

• uma organização mais formal e coerente de redes de atores potencialmente

3.3. Redefinindo as linhas divisórias entre

Promover uma "democracia cognitiva"

• O primeiro desafio, especialmente no caso de problemas globais, é trazer uma

• no lado da mídia , um esforço perseverante de pedagogia e distanciamento do

8 Olivier GODARD, "Estratégias industriais e convenção ambiental. Do universo estabilizado

título Tabela I: Tomada de Decisão em um Universo Estabilizado

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