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POLÍTICAS PÚBLICAS

ENSAYO SOBRE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO


EN LA SOLUCIÓN DE PROBLEM AS PÚBLICOS
Mauricio Merino

Políticas públicas
Ensayo sobre la intervención del Estado
en la solución de problemas públicos

www.cide.edu
Índice

Introducción

I. Las políticas públicas: Orígenes y rasgos principales


Una disciplina que no pudo ser
El enfoque de las políticas públicas:
Los orígenes de una gran idea
Algunas características principales
La contraparte: Riesgos y restricciones de las políticas

II. El análisis de las políticas públicas: Los prolegómenos


Una mirada hacia las instituciones políticas
Las restricciones burocráticas
La ilusión posburocrática

III. El proceso de las políticas públicas: Las condiciones del éxito


El proceso de las políticas públicas
La relevancia del diseño de las políticas: La definición del problema
Los problemas de la implementación: La importancia de las rutinas
Los retos de la evaluación: La sociedad abierta
La ética pública: El sentido y la coherencia de las políticas

Epílogo

Bibliografía
Introducción

ace poco más de cuatro lustros que comencé a impartir cursos de gobierno y política pública para estudiantes universitarios de
H ciencias sociales y, desde entonces, en cada una de las sesiones de trabajo en aula me angustia la falta de respuestas
inequívocas a las dudas que formulan mis alumnos sobre la verdadera utilidad de las ideas y los métodos que deben conocer para
aprobar el curso. No me refiero a la utilidad genérica que tiene el transmitir las tesis acuñadas por los autores que estudiamos, ni a la
importancia cultural de conocer los libros y las investigaciones que han intentado explicar el origen, la operación y el funcionamiento
de los gobiernos; por supuesto que un buen estudiante de las disciplinas en las que me he formado no podría obtener un título
universitario sin moverse con alguna agilidad entre esa literatura. En este sentido —burocrático- académico— mi conciencia vive más
o menos en paz. Lo que me angustia es saber que tras esas bibliotecas hay siempre un factor impredecible que atañe a la voluntad de
quienes toman decisiones en nombre de otros y que puede —y suele— convertir en humo los conocimientos más elaborados.
Al final de cada nueva tesis o de cada nueva entrada teórica aparece siempre esa condición: la voluntad de las personas de carne y
hueso, de quienes toman decisiones y tienen poder político, o de quienes desean obtenerlo, para hacer o dejar de hacer lo que se
esperaba de ellas. No importa qué tan sofisticadas sean las propuestas analíticas o qué tan precisos sean los métodos empleados,
pues, de cualquier modo, no existe una respuesta exacta a la pregunta sobre la mejor forma de garantizar un gobierno digno de la
sociedad a la que sirve. Tanto así que la pregunta, formulada de esa manera, en realidad carece de sentido.
Bien vistas, las teorías que nos hemos dado para comprender y/o guiar la acción de los gobiernos tienen un fuerte contenido
normativo: detrás de las primeras capas analíticas aparecen las prescripciones más o menos obvias —o más o menos ocultas entre
los pliegues de categorías y modelos— que desembocan de manera inexorable en la conducta que se espera de quienes integran las
administraciones públicas o de quienes deciden políticas y cursos de acción que afectan nuestra convivencia. Esas teorías no sólo
compiten por la mejor explicación disponible, sino que también lo hacen por aportar las mejores soluciones para perfeccionar la
gestión gubernamental —como si de verdad supiéramos con certeza qué significa gobernar mejor—. Y acaso lo hacen, además, en
busca de los medios para predecir conductas o anticipar escenarios, tratando de lidiar con los desafíos que podrían enfrentar los
aparatos burocráticos. Pero, al final del día, todas esas teorías adolecen —con más o menos énfasis— de vicios comunes: los límites
inevitables para seleccionar y manejar las variables —que pueden ser cientos o miles— que entran en el juego de los poderes y en la
construcción de las decisiones, ya sea en un momento determinado o a lo largo del tiempo; su apuesta por un puñado de elementos
decisivos para organizar e interpretar los datos visibles, y sobre todo su limitada capacidad para controlar los giros de la voluntad.
Por eso las teorías más perdurables son, por un lado, las que renuncian desde un principio a la oferta de la predicción y se limitan a
la descripción; o las que, en lugar de anticipar, intentan explicar lo que ya sucedió; es decir, las que ofrecen una propuesta de orden
para tratar de entender el caos de la realidad en la que vivimos. Pero son teorías de lo que ha pasado: las que se enderezan una vez
que las cosas han ocurrido y nos obsequian un respiro de serenidad para suponer que podemos ser capaces de interpretarlo. Gracias
a ellas, además, podemos suponer que si los cursos de acción se repitieran de conformidad con el mismo patrón, probablemente los
resultados volverían a ser los mismos. Es como decir que a la luz de la experiencia y de la interpretación atinada de los datos a mano
podemos suponer que si todo volviera a suceder como antes el futuro también vendría a ser como el pasado. Quizá por eso tales
teorías nos ofrecen una relajada sensación de cientificidad, pues, sin asumir demasiados compromisos, nos hacen sentir tan capaces
de explicar como de imaginar que podemos advertir lo que podría venir. Pero tan pronto como nos atrevemos a jugar al profeta el
Dios implacable de la realidad nos reprime y nos obliga a volver al punto de partida.
No obstante, quienes estudiamos la acción de los gobiernos queremos saber más y anticipar los resultados; no renunciamos a la
soberanía laica de la investigación ni a la curiosidad que la anima. Y aun a sabiendas de que se trata de un esfuerzo como el de Sísifo,
insistimos en que hay al menos —o tendría que haber— algunas claves de interpretación y de acción que deben servirnos para
resolver los problemas públicos con mayor éxito y para producir una convivencia más armoniosa, igualitaria y pacífica. De ahí la
importancia del objeto de estudio que desde hace seis décadas ha organizado buena parte de las reflexiones que hacemos en torno
de la acción del gobierno y que llamamos, genéricamente, políticas públicas: esas formas peculiares de intervención de los órganos del
Estado para tratar de afrontar los problemas públicos, en un entorno determinado y en un horizonte específico de tiempo, de
información disponible y de recursos escasos. El análisis de políticas públicas no nos sirve para salvarnos de nuestros errores ni
garantiza que la acción del gobierno será siempre mejor. Pero a lo largo de medio siglo, ese enfoque ha permitido acumular
experiencias y datos que, a fuerza de análisis comparado e interpretación, ofrecen al menos la seguridad propia de las teorías que nos
ayudan a suponer que los problemas sociales podrían gobernarse con más éxito.
Este libro es una breve compilación —revisada y actualizada hasta donde me fue posible, gracias al apoyo de la Cátedra Andrés
Molina Enríquez de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco— de las reflexiones que he publicado o escrito
como profesor e investigador de políticas públicas durante veinte años. En ese lapso he impartido cursos que han girado siempre en
torno de las páginas de este libro y que, poco a poco, fueron formando un hilo conductor y proponiendo una sola unidad de análisis.
En la medida en que mis lecturas, mi oficio docente y mi trabajo de investigación han venido fluyendo, he tenido también la
oportunidad de compartirlo con otros colegas y con los alumnos que han seguido mis cursos, especialmente en las comunidades
académicas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y El Colegio de México. Y ha sido gracias a ellos que decidí
volver sobre los textos que había escrito antes, para darles un orden distinto, y añadir y quitar lo que creí necesario para editarlos en
un solo volumen. En cada caso, sin embargo, remito al lector a la fuente original o a las primeras versiones —según sea el caso—,
para evitar el despropósito de plagiarme a mí mismo.1 En esta difícil tarea —pues es arduo volver a leer lo que uno mismo escribió
antes, y más todavía volverlo a escribir— conté con el inteligente auxilio de Michiko Kyo Arámburo, quien primero fue mi alumna en
el cide y más tarde mi asistente de investigación.
Al final de ese recorrido, el libro ha quedado organizado en tres capítulos. En el primero ofrezco una primera mirada sobre los
orígenes y la evolución del enfoque de las políticas públicas, con el propósito de subrayar su utilidad como objeto de estudio y de
advertir, a la vez, sus principales limitaciones: su estudio da cuenta de experiencias de gobierno convertidas en teorías más o menos
plausibles que aconsejan métodos, criterios de interpretación y apego a valores deseables, pero fracasa a la hora de enfrentar la
implementación —la puesta en acto de las decisiones tomadas—, cuya única certeza es que los hechos siempre serán más complejos
que los planes, y mucho más aún que el afán de controlarlos. Si algo puede pedirse de las políticas públicas no es la exactitud de los
cursos de acción, sino la coherencia entre propósitos y actos y, en último análisis, la honestidad de volver al principio para cotejar los
datos y corregir decisiones. Las políticas públicas ofrecen cursos de acción para afrontar los problemas públicos, pero no suplen la
capacidad ni la voluntad de los gobernantes para seguirlos.
De ahí la segunda parte del libro, dedicada a los aparatos gubernativos —instituciones y burocracia, normas y gente—, cuyas
características influyen de manera definitiva en esos cursos de acción y determinan, para bien o para mal, la coherencia entre las
razones y los valores que aconsejan emprender una determinada política pública y la forma en que ésta se desenvuelve en la práctica.
El estudio de esa coherencia es la clave de un buen análisis de política pública y el mejor anclaje de quienes la siguen para reconocer
cuándo deben volver al principio, bajo la más estricta advertencia de que no existe ninguna fórmula exacta para garantizarla. Por el
contrario, las instituciones y las burocracias desempeñan en las políticas públicas un doble papel que no debe pasarse por alto: son al
mismo tiempo el cauce insustituible para hacerlas viables y su principal restricción. En estas páginas he intentado mostrar el error que
cometen quienes olvidan esa concepción dual de las instituciones y de quienes las encarnan en los poderes públicos: quienes suponen
que se puede hacer cualquier cosa alineando leyes e instruyendo a personas o, en el sentido opuesto, quienes asumen que lo mejor es
prescindir de ambas y dejarle todo al mercado.
Por último, el libro gira hacia el proceso de las políticas públicas: si el primer capítulo busca una interpretación teórica y se hace
cargo de sus limitaciones, y el segundo intenta situar el análisis en los medios que hacen posible su cumplimiento —o que las tuercen y
las capturan—, la tercera es una mirada por dentro. Desde la entrada de los problemas públicos a las agendas de decisión que
pueden convocar la acción del Estado, hasta los desafíos interminables de los procesos de evaluación, pasando por las dificultades
propias del diseño y los tropiezos de la implementación. De vuelta a la tesis de la coherencia, ese capítulo recupera además la
importancia de los valores que se juegan en la adopción del “núcleo duro” de las políticas, en el que se plasman las definiciones
fundamentales sobre el problema que quiere afrontarse y sobre la situación a la que quiere llegarse tras la intervención del Estado y
que, a la postre, constituye la única pieza firme en el movedizo terreno de las batallas en donde se llevan a cabo las decisiones
tomadas.
Quiero suponer que este libro puede contribuir a acrecentar el acervo de recursos disponibles para el análisis de políticas públicas
pues, a pesar de que está construido desde un principio con propósitos docentes, no se trata de una monografía más; no es tampoco
una revisión bibliográfica —aunque he conservado todas las referencias originales que utilicé para redactarlo, además de añadir
nuevas—; ni es una recopilación simple de apuntes y notas sueltas para dar clase. Las reflexiones que recupero en estas páginas,
escritas siempre en forma de ensayo, son más bien las que se me han ido quedando en el intercambio cotidiano con libros, profesores
y alumnos de administración pública y que he creído pertinentes para proponer una interpretación con matices distintos a las que he
conocido hasta ahora.
Me atengo a la crítica de quienes siguen escuelas herméticas o responden a supuestos y métodos largamente explorados desde la
economía o la ciencia política, y asumo que la mirada alternativa de la gestión pública a la que me adscribo —en el mejor ánimo de
ofrecer una referencia a los lectores de este volumen— requiere también las herramientas de análisis que esas ciencias sociales
emplean con rigor. Pero tengo para mí que resulta imposible hacer caso omiso de las restricciones institucionales y burocráticas de las
que se derivan las políticas públicas, o eludir la construcción de argumentos causales sobre los problemas públicos a los que
responde cada política, o pasar por alto la definición de ese “núcleo duro” en el que convergen las razones, los valores y las
propuestas de acción o, en última instancia, suponer que las políticas públicas pueden resolver todos los dilemas que plantea su
implementación invocando, sin más, las virtudes de su diseño. De ese conjunto de ideas habla este libro que he decidido publicar, a
pesar de todo, con la esperanza de paliar en algo la angustia que me produce dudar mucho más de lo que consigo afirmar.

1 Para la confección de este libro he utilizado y reescrito algunas de mis publicaciones previas, siendo éstas las siguientes: Marco de referencia para la evaluación
científica: En busca del método científico para evaluar la rigurosidad científica de los lineamientos técnicos de la Auditoría Especial de Desempeño, documento
entregado en el marco del IV Convenio de colaboración entre la Auditoría Superior de la Federación y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE),
M éxico, 2011; “Sobre la evaluación de las políticas públicas”, en Evaluación del desempeño, Conferencias M agistrales, ASF , M éxico, 2010; “Los programas de
subsidios al campo: Las razones y las sinrazones de una política mal diseñada”, en Jonathan Fox y Libby Haight, Subsidios para la desigualdad: Las políticas
públicas del maíz en México a partir del libre comercio, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Universidad de Santa Cruz, California, CIDE, 2010; “La
importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en M auricio M erino y Guillermo Cejudo (coords.), Problemas, decisiones y soluciones: Enfoques de
políticas públicas, CIDE-FCE, M éxico, 2010; “Servicio profesional electoral”, 20 Aniversario ife, IFE, M éxico, 2010; “La transparencia como política pública”, en
Más allá del acceso a la información: Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho, Siglo XXI, M éxico, 2008; “Las instituciones políticas: Quebrantos,
afirmaciones y desafíos”, en Enrique Florescano (coord.), La política en México, Taurus, M éxico, 2007; “Introducción”, en M auricio M erino (ed.), Los desafíos del
servicio profesional de carrera en México, SFP-CIDE, M éxico, 2006; “Los desafíos de una nueva ética pública”, en M auricio M erino (ed.), Los desafíos del servicio
profesional de carrera en México, SFP-CIDE, M éxico, 2006; “La profesionalización municipal en M éxico”, en M auricio M erino (ed.), La gestión profesional de los
municipios en México: Diagnóstico, oportunidades y desafíos, CIDE-Sedesol, M éxico, 2006; “De la lealtad individual a la responsabilidad pública”, en Antología
Conmemorativa 1955-2005, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP ), M éxico, 2006; La política autista: Crítica a la red de implantación municipal de
la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, DTAP -168, CIDE, 2005, y La importancia de las rutinas (Marco teórico para una investigación sobre la gestión pública
municipal en México), DTAP -160, CIDE, 2005.
I. Las políticas públicas:
Orígenes y rasgos principales

Una disciplina que no pudo ser

na política pública puede ser definida como una intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social
U o económica que ha sido reconocida como problema público. También suele llamarse con ese nombre a las decisiones
transversales que regulan la actuación interna de los gobiernos y que están destinadas a perfeccionar la gestión pública: regulaciones
que atañen a la forma en que los poderes públicos realizan las atribuciones que les han sido conferidas y que, en consecuencia,
pueden llegar a determinar la eficacia, la eficiencia o la legitimidad de sus resultados. Pero no cualquier intervención, regulación o
acción pública es una política pública. Para responder a ese nombre, han de ser decisiones tomadas por los órganos ejecutivos o
representativos del Estado —y no por los particulares— con el propósito explícito de modificar el statu quo en un sentido
determinado, mediante el uso de los recursos normativos, presupuestarios y humanos con los que cuenta el sector público —al menos
parcialmente o como punto de partida— y en un horizonte temporal razonablemente definido.1
Cómo, por qué y para qué se organiza el gobierno y toma decisiones han sido dos grupos de preguntas recurrentes en la historia de
la filosofía y de la teoría políticas desde sus orígenes. Pero no fue sino hasta el siglo XIX cuando se pensó que podía acuñarse una
teoría específica de la administración pública capaz de ofrecer las respuestas que hasta entonces sólo habían estado en el telón de
fondo de la reflexión política.2 Sin embargo, desde su nacimiento, esa nueva propuesta teórica encontró serias restricciones para la
definición de un bagaje conceptual autónomo, que han obrado en contra de la construcción de un programa de investigación
independiente. En cambio, sus aportaciones han sido espejo del tiempo: no ha logrado construir modelos suficientes para anticiparse
a los cambios del entorno, sino que su desarrollo como disciplina se ha afincado más en la necesidad de adecuar el gobierno a las
nuevas circunstancias que en su capacidad de adelantarse a ellas. Y por otro lado, el estudio de la administración pública ha servido
más para diagnosticar y para tratar de organizar los aparatos gubernamentales, que para diseñar escenarios políticos, so​ciales y
económicos de largo plazo. De ahí que en su trayecto hayan tenido cabida enfoques tan dispares y contradictorios, que no se
explican sino por la necesidad de responder a los matices y los apremios que han indicado los vientos dominantes del momento.3
Con todo, la necesidad de estudiar de manera sistemática la administración pública respondió a la consolidación del Estado
contemporáneo y a la obligación de organizar los aparatos burocráticos sobre la base de criterios racionales, capaces de
contrarrestar la fuerza política de los viejos estamentos y la captura de las nuevas organizaciones partidarias. Su base fue el derecho,
entendido como la traducción ideal de la voluntad de ciudadanos iguales ante la ley, en normas y procedimientos capaces de
organizar la convivencia. Si en el régimen anterior todo dependía en última instancia de las decisiones tomadas por un solo individuo,
luego de las revoluciones liberales el Estado habría de ser, al mismo tiempo, el producto y el continente de la voluntad razonada de
individuos libres, dispuestos a construir tantos espacios para ejercer su libertad como límites al poder político.4 Si el hombre ya se
había convertido en la medida de todas las cosas, con el triunfo de las ideas liberales esa medida habría de convertirse además en un
conjunto ar​ticulado de instituciones formales diseñadas por asambleas representativas y legítimas.
Organizar el Estado desde las constituciones políticas no sólo significaba arrebatarle la soberanía y el poder al antiguo orden, sino
establecer los criterios a partir de los cuales fuera posible mantener a la sociedad organizada y garantizar a la vez las libertades recién
ganadas. La naturaleza de la administración pública cambió así radicalmente: si antes había sido el instrumento del absolutismo para
afirmar su dominio a lo largo y ancho de los territorios conquistados, ahora se convertiría en el medio privilegiado para implantar el
nuevo régimen a partir del Estado de derecho.5 De ahí que la lucha del liberalismo se haya identifi​cado tanto con la creación de una
nueva forma de organización política capaz de garantizar el cumplimiento de las responsabilidades del gobierno más allá de los grupos
gobernantes, como de acotarlas para ofrecer la mayor libertad posible a los individuos.
En ese sentido, la herencia de la Ilustración trasladó las funciones del antiguo régimen hacia una nueva concepción de racionalidad
administrativa basada en las obligaciones que se desprendían de la deliberación fijada en el derecho. Pero, por esa misma razón, sus
obligaciones se convertirían en atribuciones; su lealtad a las órdenes giradas por los gobernantes, en apego a las funciones señaladas
en la letra de los ordenamientos jurídicos; y su disciplina de cuadros destinados a cumplir instrucciones superiores, en controles
basados en el principio de legalidad y en la lógica del expediente. El resultado fue que las cualidades personales dejaron su sitio a los
cargos diseñados ex profeso; y la confianza individual, a los controles administrativos. Se consolidó entonces la idea de una
burocracia profesional, de la que se desprendería la mayor parte de la literatura en esta materia, desde finales del siglo XIX hasta bien
entrado el siglo XX.6 Una burocracia neutral, en el sentido político-partidario de esta expresión, y profesionalmente preparada para
cumplir las funciones que de manera imparcial habría de llevar a cabo el aparato del Estado.7 En otros términos: se pasó de una
estructura basada en la lealtad individual a otra sustentada en una ética de la responsabilidad, sujeta al expediente y sometida al
principio de legalidad.
Sin embargo, durante el siglo XX los principios sobre los que se había fundado la administración burocrática tradicional fueron
modificándose en el tiempo, en función de las circunstancias dominantes. Si hasta finales del siglo XIX la mayor parte del mundo
occidental compartía la visión liberal clásica —según la cual el Estado solamente debía actuar como garantía del derecho y como
árbitro de los conflictos—, a partir de los años treinta fue quedando cada vez más claro que el Estado debía asumir un papel mucho
más activo en la promoción del crecimiento y la igualdad social. Al menos tres razones se combinaron para modificar los viejos
paradigmas en los que se había sostenido el criterio estrictamente liberal de los gobiernos. Por un lado, la depresión previa a la
segunda guerra mundial había mostrado la necesidad de hacer intervenir al Estado en la producción y la redistribución de los ingresos,
mientras que la posguerra colocó a la reconstrucción de Europa como una prioridad indiscutible, tanto por razones económicas como
de seguridad —pues era evidente que la estabilidad del mundo dependía en buena parte del éxito de esa empresa.8 Y por otro lado,
con el fin de la guerra se inició también la disputa por el liderazgo político y militar entre Estados Unidos y la Unión Soviética, que no
sólo significaba el principio de la llamada “guerra fría”, sino de una competencia ideológica y económica entre dos concepciones
enfrentadas, que sin embargo compartían la raíz occidental de origen y la misma preocupación por la búsqueda de las mejores
condiciones de vida entre los seres humanos. Y de aquí, en fin, que el papel asignado a los aparatos burocráticos se haya modificado
de manera radical.9
Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los
ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio. El Estado social, democrático y libre no sólo no niega esos valores, sino que
pretende hacerlos más efectivos, dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son
categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro […] Mientras
que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana
(materializada en supuestos socioeconómicos) es una condición para el ejercicio de la libertad.10

En consecuencia, la administración pública del mundo occidental se convirtió en el ente responsable de formular y ejecutar los planes
y programas de desarrollo para lograr los fines de esta nueva concepción renovada del Estado —mientras que en el mundo socialista
real se volvió, simple y llanamente, el único instrumento de las decisiones tomadas por los líderes políticos—. Pero, aun donde el
mercado siguió prevaleciendo, el tamaño del aparato administrativo aumentó como nunca antes, y también la complejidad de decisión
y de acción de sus directores. No obstante, hacia finales del último cuarto del siglo ese modelo de grandes planes y de grandes
objetivos fracasó. Las crisis económicas de los setenta acabaron convertidas en las crisis del Estado del bienestar y, diez años
después, acabaron también con los modelos rígidos y grandilocuentes que habían propuesto los regímenes del socialismo real. Hacia
1977 el Estado del bienestar ya había agotado sus probabili​dades de expansión en la Europa occidental y para 1989 la caída del
muro de Berlín y la quiebra del modelo soviético obligaron a imaginar nuevas posibilidades de acción para los gobiernos en términos
a un tiempo más modestos, más frugales y más eficientes.
Hacia dónde orientar los recursos escasos de la administración pública, de tal modo que produjeran los mejores resultados
posibles en el bienestar de las personas, así como la posibilidad de obtener los resultados deseables dentro de los límites de lo
posible, se convertirían desde esos años en los dos principales desafíos —que perduran hasta nuestros días, agravados por la nueva
crisis financiera de principios del XXI— y obligarían a la administración pública a generar las medidas necesarias para reorganizarse y
actuar bajo los principios de la economía, la eficacia y la eficiencia. Si alguna vez se quiso disponer de una teoría general para poner a
la administración pública al centro de la dirección de los Estados y del destino de las sociedades, al final del siglo XX esa ilusión ya se
había desvanecido casi por completo. En cambio, las teorías acuñadas para ex​plicarla y dirigirla se habían vuelto discusiones técnicas
y operativas. Como lo escribió Luis F. Aguilar: “si enlistáramos los diversos objetos de conocimiento propuestos para la
administración pública, resultaría que ésta se ha conceptuado como institución estatal, como proceso administrativo, o como técnica
de administración”.11
Una administración pública, en efecto, que ha pasado por varias etapas, sin que ninguna haya predominado sobre las demás: de
acuerdo con las circunstancias, quiso normar cuando hacían falta instituciones para asentar el poder de los gobiernos y entonces
produjo leyes, decretos, reglamentos: derecho administrativo; quiso organizar cuando esas instituciones generaron burocracias cada
vez mayores y surgió entonces la necesidad de redactar manuales, organigramas y procesos administrativos; luego quiso controlar y
conducir el desarrollo —cuando el desarrollo parecía el producto simple de un buen gobierno— mediante planes, programas y
presupuestos, que casi nunca consiguieron cumplir lo que ofrecían. Y más tarde, ante el fracaso, la administración pública se volvió
simplificación administrativa, como un esfuerzo deliberado por desandar sobre el camino previo; desregulación, donde antes producía
normas; desburocratización, donde antes proponía manuales; y desincorporación, donde antes acumulaba medios para gobernar la
economía. Un movimiento de reforma que ha sido en realidad una renuncia explícita a los propósitos de dirección política del siglo XX
y que, con el nombre de nueva gestión pública, comenzó a gestarse durante la década de 1980. De acuerdo con el recuento
formulado por Donald F. Kettl,12 ese movimiento se ha apoyado al menos en cinco ideas básicas: 1) la búsqueda de mayor
productividad social, 2) más vínculos con los mercados privados, 3) una orientación más fuerte hacia el servicio, 4) más
descentralización desde lo nacional hacia lo subnacional en los gobiernos, y 5) tácticas para fortalecer la rendición de cuentas por
resultados.
La influencia creciente de las ideas planteadas por ese movimiento no se explica solamente por los fracasos del pasado, sino por
una mezcla de razones políticas y económicas asentadas en una firme base ideológica. Las primeras se refieren a la ampliación de los
criterios democráticos de gobierno, que ya no sólo aluden a la elección libre de los gobernantes, sino que exigen además que esos
gobernantes cumplan compromisos públicamente establecidos e invariablemente relacionados con los verdaderos intereses de la
sociedad civil. Se respondería entonces al reclamo de ensanchar los linderos de la vida democrática entendida sólo como un
procedimiento electoral para distribuir poder, diluyendo la frontera que separaba de manera tajante las obligaciones de los gobiernos
de los medios privados de participación social, así como de la posibilidad de ver el juego del mercado como una oportunidad y no
como un adversario inevitable de los propósitos centrales del Estado.
Ese cambio se derivó, a su vez, de una nueva percepción social sobre el valor del espacio público, derivada del salto de la
sociedad industrial a la sociedad basada en la tecnología y la información, así como a la influencia de una cultura universal cada vez
más cercana y cada vez más homogénea.13 Por otra parte, la globalización de la economía ha sido, a un tiempo, causa y
consecuencia de esos procesos de ajuste político y cultural: las fronteras nacionales se han perdido a fuerza de intercambios
comerciales, financieros y tecnológicos, y la sociedad se ha ganado espacios que apenas unas décadas atrás estaban ocupados casi
completamente por los aparatos burocráticos.14 Por último, las grandes organizaciones internacionales (como el Banco Mundial, el
Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos o la propia Organización de las Naciones Unidas) han desempeñado un papel cada vez más relevante en la producción
de ideología y en la identificación subsecuente de prácticas plausibles para los países que las integran, así como en la comunicación y
el intercambio de experiencias de aprendizaje y de ajuste mutuo, con la mirada puesta en la apertura hacia las iniciativas originadas en
la sociedad y los mercados, más allá de nacionalidades específicas. Se trata de los signos que se acumularon al final del siglo XX y
que han dado identidad a los primeros albores del XXI. De tal manera que, si cada etapa en la evolución de la construcción intelectual
sobre la administración pública fue negando a la anterior, es posible argumentar que esta última comenzó negando a todas. Cada una,
sin embargo, se consideró en su momento como algo definido para siempre, porque así lo indicaban las circunstancias del momento.
Normar, organizar o dirigir, cada vez que hizo falta y cada vez con la arrogancia de las cosas construidas para siempre, pero detrás
de los apremios políticos del día, ha sido la sombra que ha acompañado a la reflexión intelectual sobre el papel que corresponde a la
administración pública desde el principio.
El otro obstáculo de esas teorías ha sido su incapacidad para resolver el dilema entre fines y medios. Dilema que se ha desdoblado,
a su vez, en varias dicotomías: la fundadora de Woo​drow Wilson entre política y administración; la weberiana, por así llamarla, entre
fines políticos legítimos y medios técnicos sometidos a la lógica de la rutina; y la más reciente, que se de​bate entre los fines públicos y,
los medios financieros y argumentativos.15 Tres parejas que han atravesado la evolución de la disciplina en un constante ir y venir
entre los propósitos últimos del quehacer público y las herramientas disponibles para conseguirlos. Esas dicotomías vienen desde los
orígenes de la disciplina y han llevado a una larga sucesión de miradores: desde el que ha visto a la administración pública como un
mero instrumento del poder político, hasta el que ha preferido entenderla como el motor fundamental de los cambios sociales,
pasando por el que la ha definido como un recurso de intermediación entre el Estado y la sociedad.16 Pero si la política es el
conjunto de razones que tienen los hombres para obedecer o para rebelarse,17 la administración pública ha sido su interlocutora y, en
ocasiones, su pareja fiel. Y es que, desde cualquiera de los miradores que se prefiera adoptar, ha de tomarse en cuenta que la
administración pública no puede existir sin el Estado y sin autoridad legítima. Por eso, “la administración pública es un concepto
complejo que contiene en su compresión lógica —según la definición de Luis F. Aguilar— los fines estatales-gubernamentales; la
organización de las acciones, de los recursos y de los medios; su funcionalidad respecto de los fines; las técnicas empleadas para
incrementar la eficacia de las acciones; y sus efectos o consecuencias, respecto de los fines propuestos”.18
Todo al mismo tiempo. Pero, precisamente por eso, imposible de ser reducido a las estrechas fronteras de una disciplina dedicada,
a pesar de todo, a estudiar la acción de los gobiernos. Si se considera —sin perder de vista las tres dicotomías ya enunciadas— que
puede haber contradicciones enormes entre los fines estatales y los que periódicamente definen los gobiernos, o entre éstos y la
organización cotidiana de las acciones de los aparatos burocráticos, o incluso entre los propósitos simples de una organización y los
medios efectivamente disponibles para alcanzarlos, saltan a la vista las contradicciones que la teoría de la administración pública
nunca ha logrado resolver. De distintos modos y desde enfoques muy diversos, esa teoría ha querido dar cauce a lo deseable
mediante los medios disponibles —como se decía en los tiempos de auge de las reformas administrativas previas a la caída del
Estado de bienestar— pero nunca ha conseguido ofrecer garantías plenas sobre la eficacia de sus planes.
Correr tras las circunstancias y en medio de sus propias contradicciones ha sido, en suma, el destino de una disciplina tan difícil
como incierta, cuyas verdaderas herramientas teóricas han sido prestadas por la ciencia política y la economía. Herramientas
insuficientes, sin embargo, para definir un objeto de estudio propio, aceptado por todos y por encima de las circunstancias. De modo
que la teoría de la administración pública —o lo que alguna vez quiso convertirse en una teoría específica— se ha ido convirtiendo en
una referencia vaga hacia el estudio general de los gobiernos y en el nombre de una empresa intelectual que no ha podido definir con
claridad su núcleo duro de investigación ni su metodología y, en consecuencia, que ha sido incapaz de acumular conocimientos
plausibles en torno de un programa de investigación de largo aliento ni un paradigma —para utilizar esta expresión tradicional—
propio de una comunidad autónoma.
Pero ha sido la falta de un objeto de estudio —o mejor dicho: la multiplicación de los objetos de estudio que ha abordado la
disciplina de la administración pública y, en consecuencia, de sus métodos y sus memorias— la que explica el éxito creciente de las
políticas públicas. Éstas se han convertido, en efecto, en una especie de piedra de toque para los estudiosos y también para los
responsables de dirigir las tareas de los gobiernos. Frente a las intenciones grandilocuentes de aquella antigua disciplina de la
administración pública, las también llamadas ciencias de las políticas ofrecen en cambio un objeto de estudio mucho más concreto:
un objeto que, además, puede ser estudiado y puesto en práctica. Estudio de las políticas y estudio en las políticas mismas, una vez
que estas decisiones se han convertido en acciones de gobierno. Pero este enfoque no representa una continuación de la disciplina de
la administración pública ni es consecuencia lógica de su evolución. Las ciencias de las políticas se plantean más bien como una
alternativa, que desde su origen toma distancia de las concepciones globales y exclusivamente gubernamentales:
Gobernar —nos dice nuevamente el profesor Luis F. Aguilar— no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogéneo
a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es público, pero lo público trasciende lo gubernamental. Una política puede ser aquí una
regulación, ahí una distribución de diversos tipos de recursos […] allá una intervención redistributiva directa, más allá de dejar hacer a los
ciudadanos.19

Lo público es, en otras palabras, algo más que la organización de los aparatos característicos de la administración de los gobiernos.
El adjetivo se vuelve asunto de todos y, por lo tanto, se escapa de las fronteras de la disciplina iniciada por Wilson en 1887. Lo
público también comienza a formar parte de la dinámica de los mercados —en su sentido más amplio— y a resolverse por medio de
los instrumentos de las ciencias aplicadas. De acuerdo con ese enfoque, cada problema admite una solución singular, con técnicas y
participantes distintos. Si la administración pública veía órganos de gobierno cargados de responsabilidades y de programas
destinados a satisfacer las necesidades de una sociedad demandante pero pasiva, este enfoque ve políticas que cruzan por órganos,
niveles y organizaciones de todo tipo a lo largo de una compleja red de diseño e implementación. Si la administración pública quería
ser una disciplina capaz de abarcar a la totalidad de las estructuras creadas para resolver necesidades sociales en nombre del
conjunto, las políticas parten de la singularización de los problemas y las respuestas. El gobierno deja de ser así un conjunto de
órganos ligados por un proyecto político único, para comenzar a ser un productor de decisiones y de cursos a seguir: de tantas
políticas como lo exijan las necesidades sociales y económicas; y tantas como lo determinen las agendas públicas trazadas por los
ciudadanos que pagan impuestos, eligen líderes entre partidos diferentes y se organizan para defender intereses. Ciudadanos que han
abandonado gradualmente la condición de súbditos pasivos de una administración grande y generosa, para convertirse en individuos
que exigen respuestas porque pagan impuestos, deliberan, votan y se hacen escuchar.
Lo fundamental de ese enfoque alternativo es su desplazamiento hacia la eficiencia y el éxito de las respuestas, mucho más que a la
fidelidad de la organización a una visión política en particular o a la promesa de un futuro dirigido por los aparatos burocráticos. Lo
que cuenta en las ciencias de las políticas es la elección de alternativas para afrontar problemas públicos en su sentido más amplio: no
sólo de los gobernantes que asumirán la responsabilidad de decidir y manejar los recursos disponibles, sino también de la
racionalidad con la que se toman decisiones y se manejan los recursos. Y de ahí también que su condición política sea la democracia
liberal, entendida como un conjunto de procedimientos destinados a construir las decisiones en un entorno de legitimidad y, al mismo
tiempo, de responsabilidad pública para acotar la acción de los poderes. Ciencias de las políticas que renuncian en definitiva a la
construcción de una sola disciplina, para situar su objeto de estudio en las decisiones que produce el Estado en busca de las mejores
soluciones a los problemas públicos que agobian a la sociedad. Pasamos así de una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de
estudio que desechó, desde su origen, la idea de contar con una sola disciplina.

El enfoque de las políticas públicas: Los orígenes de una gran idea

El nuevo enfoque nació después de la segunda guerra mundial, cuando la preocupación por la eficacia de los gobiernos se incrementó
tanto como la complejidad política, económica y social en la que habrían de desenvolverse. Por un lado, era tan evidente el
crecimiento de los asuntos que debían ser atendidos por los gobiernos como sus limitaciones técnicas y financieras; y por otro, el
fracaso de los modelos que habían privilegiado la más absoluta libertad de los mercados y la modificación posterior de los patrones
de actuación de los aparatos gubernamentales —primero como respuesta a las necesidades sociales de la posguerra y después por el
efecto de la globalización de los mercados— propiciaron una revisión a fondo de los principios sobre los que se había fundado la
administración burocrática tradicional.
La respuesta intelectual más influyente para comprender la relación entre los medios disponibles por los Estados y sus capacidades
para afrontar problemas públicos fue la que inauguró el profesor norteamericano Harold D. Lasswell en un artículo que hoy se
considera fundador, publicado en 1951 con el título: La orientación hacia las políticas.20 La propuesta básica de ese ensayo
surgió de la idea de convocar, en tiempos de paz, el mismo esfuerzo y la misma energía que un país es capaz de producir en tiempos
de guerra, en favor de la persecución de un objetivo indiscutible y compartido. Ese enfoque, desarrollado de manera exponencial tras
la publicación de aquel ensayo, tuvo como eje la propuesta de entender a los gobiernos como organizaciones que concentran el
diseño y la implementación de cursos de acción comunes para la sociedad y que se comprometen con sus resultados, dejando atrás
la concepción según la cual los aparatos burocráticos eran un conjunto de órganos, estructuras y procedimientos establecidos de
manera rígida para cumplir atribuciones permanentes e invariables a lo largo del tiempo.
Entendidas como cursos de acción destinados a afrontar —resolver, gestionar o solventar— problemas públicos claramente
definidos y aceptados como tales por los medios de representación y legitimación sociales, en un momento determinado y con
propósitos explícitos,21 las políticas públicas se convirtieron en el foco de análisis para explicar los propósitos y el sentido de la
acción de los gobiernos. Pero al mismo tiempo, el enfoque partió del supuesto de que la dispersión de talento y de esfuerzo en
aparatos burocráticos rígidos no solamente limitaba la acción pública, sino que también afectaba al proceso de creación del
conocimiento y su empleo inteligente en la solución de problemas sociales. De modo que Lasswell imaginó que las llamadas ciencias
de política podrían constituir una convocatoria amplia para dotar de racionalidad e inteligencia al proceso de toma de decisiones, a la
vez que para perfeccionar la ejecución práctica de las decisiones ya convertidas en políticas:
Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política (policy process), de su elaboración y realización, es objeto de estudio por
derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. Se ha venido desarrollando así una orientación
hacia las políticas (policy orientation), que atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientación tiene una doble dimensión: por una
parte se interesa en el proceso de la política y por otra en las necesidades de inteligencia de ese proceso.22

Y, en efecto, con la apertura de ese nuevo e influyente enfoque nacería un amplio abanico de investigaciones sobre el diseño y la
gestión de las políticas públicas, que con el tiempo ha generado nuevas y más robustas aportaciones para el uso atinado de los
recursos disponibles en la sociedad, en busca de las mejores soluciones para sus problemas centrales. El lugar que ocupaba la
búsqueda infructuosa de una sola disciplina fue llenado, poco a poco, por el interés común de situar las mejores decisiones posibles
frente a los problemas más apremiantes de las agendas públicas. Gracias a ese enfoque, se desarrollaron y fortalecieron las ideas y
los métodos para establecer la importancia de las políticas como objeto de estudio y como cursos de acción y, a la vez, brotaron
nuevos dilemas sobre la mejor forma de definir esos problemas, de encontrar sus causas, de diseñar las pautas a seguir, de afrontar
las restricciones evidentes y de afrontarlos en la práctica. Si bien la propuesta inicial sugería la mayor concentración de conocimiento
y de capacidad de ejecución para resolver los problemas centrales de la civilización, pronto quedó claro que la enorme variedad de
problemas públicos exigía un esfuerzo mucho mayor de precisión. Lo cierto es que el gobierno no podía —y, como se vería después,
tampoco debía— asumir la solución de todas las agendas al mismo tiempo, ni siquiera bajo el supuesto de colaboración y
transversalidad propuesto por el nuevo enfoque; no podía hacerlo por sus limitaciones fiscales y políticas, y porque las carencias y
demandas sociales ya habían aumentado junto con la dinámica demográfica y los procesos acelerados de urbanización.
En consecuencia, se agregaría cada vez con mayor nitidez la relevancia de seleccionar y definir con tino los problemas que
efectivamente podrían ser abordados. El viejo concepto de la demanda insatisfecha sería sustituido en forma paulatina por la idea de
la agenda pública, según la cual gobernar no sólo es responder, sino también es seleccionar.23 Toda vez que el gobierno no puede
afrontarlo todo, el enfoque habría de sugerir que la selección de la agenda pública tendría que ser producto de un ejercicio cada vez
más democrático y abierto, y que los funcionarios habrían de estar alertas a las mudanzas de esa agenda para ofrecer las opciones de
política más acertadas. La agenda pública no sería vista como una decisión uni​lateral, normativamente fijada desde la autoridad, sino
como una consecuencia de la apertura a la deliberación política y a los procesos de legitimación de las prioridades sociales. Dicho de
otro modo: los recursos públicos habrían de estar desti​nados a los problemas públicos políticamente definidos, cada uno de los cuales
habría de estar sustentado a su vez en argumentos y debates abiertos compitiendo por la forma de plantearlos mediante decisiones de
política pública; el comienzo de una actuación más eficaz, más convincente y más democrática se trasladaba así hacia la definición
misma de los problemas que debían ser atendidos con los recursos normativos, fiscales y técnicos de los Estados.
El enfoque exigía, por lo tanto, no sólo una selección de los temas de mayor prioridad dentro de la agenda pública, sino también un
esfuerzo racional por construir la definición de los problemas a la luz de soluciones convincentes y posibles, y no a la inversa. Si las
políticas públicas habrían de poner el énfasis en la orientación a resultados, éstos no podían estar desvinculados de ese proceso
anterior de selección y definición de los asuntos que habrían de merecer la atención de los Estados, dentro del amplísimo abanico de
las agendas públicas. En este sentido, el enfoque evolucionó para comprender que cada política responde a una definición precisa de
los problemas por resolver y de los resultados efectivamente realizables.
A la selección de los temas prioritarios que se derivan de la agenda pública tendría que seguir, en consecuencia, una labor
técnicamente irreprochable para desagregar las causas más probables y estructurar la definición de soluciones viables para afrontar
los problemas que habría de abordar una política pública determinada. Cosa fácil de decir, pero muy difícil de conseguir. Sin
embargo, en este punto —como explicaré más adelante— se juega buena parte del éxito del diseño de las políticas: desagregar los
problemas desde el mirador de sus causas más probables a la luz de la información disponible y de la selección de los métodos
analíticos más adecuados; y estructurarlo mediante los cursos de acción realmente posibles, tomando en cuenta los recursos y el
tiempo.
El enfoque reclama así una clara distinción entre la simple formulación de un diagnóstico sobre alguna de las múltiples carencias o
dificultades que las sociedades contemporáneas enfrentan, y la definición del problema que puede ser efectivamente solucionado, a
sabiendas de que la sola acumulación de datos aislados sobre algún tema no conduce hacia la identificación de las causas ni mucho
menos al diseño de las soluciones posibles. De ahí que la definición del problema sea, en realidad, un proceso metodológicamente
complejo que supone la selección de distintos cursos de acción, sobre la base de una evaluación objetiva acerca de los medios que
pueden emplearse y de los resultados que habrían de obtenerse. De acuerdo con este enfoque, hay un compromiso expreso y público
con los medios que serán empleados para resolver los problemas sociales, tanto como una clara determinación de los resultados
deseables.
El diseño de una política pública, por lo tanto, no consiste en el enunciado de una voluntad política más o menos sincera para
resolver los problemas públicos, sobre la base de un diagnóstico más o menos elaborado. La política pública bien entendida exige un
proceso racional, informado y comprometido de selección y definición de problemas, a partir de los medios efectivamente disponibles
para solucionarlos. Y supone también que, desde el momento de adoptar una determinada defi​nición, han de plantearse también los
resultados que se desea obtener y el proceso a través del cual serán conseguidos. De ahí la importancia del enfoque y de su evolución
posterior: no cualquier programa público ni cualquier asignación de recursos equivale al diseño de una política pública. Para decirlo
con Lasswell, éstas deben ser el producto de un proceso en el que la función de la inteligencia ha de corresponderse con un esfuerzo
sistemático de diseño, con el propósito explícito de solucionar problemas bien definidos a partir de sus causas y bien atendidos
mediante procedimientos y cursos de acción previstos desde un principio. Las políticas públicas suponen un compromiso con la
definición del problema, con los medios seleccionados para afrontarlo y con los resultados esperados tras la intervención del Estado.
Con el surgimiento del enfoque de las políticas públicas, en suma, se fue dejando atrás el intento de construir una teoría general de
la administración pública, para comenzar a estudiar los medios intelectuales, normativos y técnicos más adecuados para definir,
diseñar y organizar la intervención del Estado, caso por caso. Aprender a seleccionar mejor, a precisar las razones que explican cada
decisión pública y a ser mucho más eficientes en el diseño y la implementación de cada política se volvió una clave para reinterpretar
la capacidad del Estado en la solución de los principales problemas públicos. Gobernar dejó de ser un ejercicio destinado a crear y
distribuir bienestar entre la sociedad, para volverse un asunto de selección y solución de problemas puntuales. Con más modestia que
nunca, hoy puede decirse que gobernar es seleccionar, de ahí que las políticas públicas se hayan convertido en el enfoque más
utilizado para darles sentido a las tareas del Estado. Las políticas públicas:

Algunas características principales

Así planteadas, las políticas públicas son una selección y una definición de problemas. Consisten en la utilización de los medios que
tiene a su alcance el Estado para decidir en qué asuntos intervendrá y hasta qué punto y con qué medios lo hará. Son decisiones del
Estado que se originan en un proceso político previo mediante el cual se seleccionan y se definen problemas públicos; decisiones
políticas, pues a pesar de todas las debilidades que haya mostrado el Estado durante los últimos años,24 sigue teniendo el monopolio
legítimo de la coerción física, sigue siendo el eje de la organización política de la sociedad y sigue produciendo las normas a través de
las cuales se organiza la convivencia. De modo que tras las políticas públicas hay decisiones de poder, tomadas por el Estado o bajo
el cobijo de las normas y de las estructuras de autoridad generadas por esa organización política. Decisiones que reclaman del Estado
la selección de problemas públicos y de distintas alternativas de acción para modificar el statu quo que le motivó a actuar.
Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental […] Desde el punto
de vista del análisis, una política se presenta bajo la forma de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos.
En un momento dado, en un contexto dado, una autoridad adopta prácticas de determinado género, actúa o no actúa. Estas prácticas se pueden
señalar concretamente: formas de intervención, reglamentación, provisión de prestaciones, represión, etc., por lo que una política pública se
presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico.25

En ese sentido, la decisiones que toma el Estado para intervenir en la solución de un determinado problema público no sólo se
desprenden de una posición de poder, sino que además se refieren siempre e invariablemente al espacio público: no son actividades
privadas emprendidas por un individuo, una empresa o un consorcio de personas físicas o morales en función de sus intereses
(aunque éstos puedan y eventualmente deban participar en el diseño y la implementación de políticas), sino decisiones que solamente
pueden justificarse en la medida en que contribuyan al bien común y a la consolidación de ese espacio público.
Y al suponer siempre e invariablemente una selección de problemas públicos y una elección entre alternativas de solución más o
menos plausibles, toda política pública es, al final, una afirmación de valores. Cada una de las soluciones propuestas para cada
problema tiene una carga de valor y no sólo una relación de eficiencia económica —aun cuando esta relación pueda ser establecida
como el valor a seguir—. Cada una privilegia posiciones políticas, modifica el mapa de los intereses, afecta expectativas y otorga
pérdidas y ganancias que se distribuyen de modos distintos según la opción que se tome. De ahí el acierto de Ives Meny y de Jean
Claude Thoenig,26 al subrayar que todas las políticas públicas se asientan en una orientación normativa. Pero no en el sentido de la
regulación, sino de los valores que se eligen para orientar la intervención del Estado: de lo que debe suceder; una orientación
normativa en el sentido de la finalidad y las preferencias explícitas en las que se asientan. Esos valores pueden estar matizados o
incluso condicionados por circunstancias insalvables, por modelos de selección previos o por ideologías definidas pero, a final de
cuentas, en ellas hay siempre una decisión normativa: valores más o menos explícitos que justifican los fines perseguidos.
De manera adicional, los autores argumentan que, dado que se trata de decisiones o intervenciones de una autoridad investida de
legitimidad y poder político, las políticas también cuentan con un factor coercitivo: como las normas jurídicas en las que se sostiene
la operación del gobierno, las políticas públicas tampoco son opcionales. Por supuesto, tienen un contenido: una sustancia propia que
explica y justifica la movilización de los recursos del Estado para obtener resultados bien definidos; recursos que no necesariamente
son monetarios, sino que también pueden ser regulaciones o medios de organización, pero que para movilizarse requieren la
legitimidad y autoridad pú​blica suficiente. De ahí el factor coercitivo de las políticas públicas, que no se reduce a un acto de autoridad
más o menos simple, sino a un curso de acción definido en el tiempo, que suele identificarse con un programa en el que se articula lo
que po​dría identificarse como un “paquete de normas y procedimientos” que persigue un propósito definido. Ese “paquete” dise​ñado
para cumplir una política pública puede expresarse en forma de normas jurídicas y/o de programas escritos. Pero en términos
convencionales puede decirse que todas se apoyan en supuestos que se expresan en forma legal y que se desdoblan en un marco
reglamentario específico en el que se plasma la forma en la que se dará cumplimiento a la política establecida y los resultados que se
esperan de ella.27
Sin embargo, no todos los programas ni todas las leyes que orientan la acción gubernamental son siempre políticas públicas. No lo
son cuando se trata de líneas de acción desconectadas de una definición previa y lo más precisa posible de un determinado problema
público, de una argumentación más o menos clara sobre el modo en que la autoridad pública intervendrá para resolverlo y de un
compromiso con los resultados en un lapso específico. En ausencia de esos tres componentes, acaso podrá haber formulaciones
retóricas para justificar el uso del gasto público en un rubro determinado, o la asignación de medios para una oficina en particular, o
argumentos políticos para salir del paso en una circunstancia específica, pero no habrá políticas públicas. Para que una intervención,
una regulación o un curso de acción elegido por el Estado pueda ser definido como política pública es necesario que, además de
seleccionar e identificar un problema con claridad a partir de sus causas, ofrezca una fórmula precisa y coherente de solución.
La política pública, por otra parte, también supone la incorporación de los distintos individuos o grupos sociales involucrados en la
solución del problema seleccionado. No solamente porque su definición se origina en la agenda pública —en su sentido más amplio
— sino porque su éxito depende tanto de su diseño como de su correcta implementación. Este último punto —la implementación—
abrió la puerta a nuevos debates académicos y políticos desde los años setenta, que hoy por hoy constituyen uno de los temas más
frecuentados en la literatura sobre este tema. Si hacia los años sesenta todavía se pensaba que en el diseño de una política pública
descansaba la mayor parte de sus posibilidades de obtener los resultados deseados y, ante cualquier desviación o ante cualquier
fracaso temporal se buscaban explicaciones en los defectos del proceso de planeación, posteriormente se desplegó una vasta
evidencia empírica para probar que el proceso mismo de implementación entraña riesgos propios e independientes del diseño de las
políticas que deben ser abordados y corregidos por separado. Esa literatura, hoy vinculada cada vez más con los procesos de
evaluación, también ha mostrado que el éxito de las políticas públicas no depende más que parcialmente de su diseño atinado, pues la
mayor parte descansa en la capacidad del Estado para corregir la implementación. De esta segunda mirada se han desprendido a su
vez distintas aproximaciones teóricas que han coincidido en la importancia de perfeccionar el proceso de gestión pública, así como de
comprender con más rigor el marco institucional que rodea a la solución de los problemas públicos.

La contraparte: Riesgos y restricciones de las políticas

Tras la publicación del enfoque de las políticas públicas propuesto por Lasswell, también se produjo un amplio debate académico que
puso el acento en sus principales limitaciones. Las políticas que se basan en el supuesto de una racionalidad perfecta, o las
ambiciones excesivas de los gobiernos por atender y resolver simultáneamente todos los problemas públicos, o el ideal de una
planeación capaz de superar todos los obstáculos propios de una implementación cada vez más compleja, se convirtieron en los
principales focos de crítica planteados a la luz de este enfoque.
Uno de los argumentos críticos más influyentes se derivó del concepto de racionalidad limitada acuñado originalmente por
Herbert Simon desde mediados de los años cincuenta, como una reacción a las ideas conductistas que dominaban el pensamiento
organizacional de aquella época. Simon advirtió que el modelo supuestamente racional que se colocaba como premisa de casi todos
los esfuerzos de planeación —incluyendo aquellos que comenzaron a realizarse bajo el enfoque de política pública— partía en
realidad de premisas equivocadas, pues si bien es cierto que los individuos buscan optimizar sus resultados al menor costo posible,
también es verdad que suelen carecer de información completa para tomar la mejor decisión dentro de las probables; que no cuentan
con el tiempo suficiente para estudiar los muy diversos cursos de acción disponibles; y/o que no tienen, después de todo, la suficiente
claridad acerca de los intereses que persiguen.28
Si en sus orígenes la teoría organizacional había pugnado por la mayor racionalidad posible, determinada a partir de sistemas de
planeación que se consideraban mejores mientras más capaces fueran de cuidar hasta el más mínimo detalle, luego de la entrada del
concepto de racionalidad limitada esa teoría ha pugnado por la combinación estratégica entre la inteligencia y la adaptación a los
cambios. El mirador atribuido a los trabajos pioneros de Max Weber, que suponía una separación más o menos rígida entre los
tomadores de decisiones y quienes tenían la obligación de llevarlas a la práctica, fue paulatinamente sustituido por las nuevas
corrientes que han puesto el énfasis del lado de la implementación. Y aunque sigue siendo cierto que el diseño de una política es
fundamental para lograr los resultados que se propone, también se ha aceptado que el proceso de ejecución de la política merece un
tratamiento especial y diferenciado. En este último sentido, como veremos más adelante, el antídoto más buscado frente a las
inevitables desviaciones que sufre una política durante su implementación ha estado en la búsqueda de la claridad, la sencillez de las
propuestas y las rutinas adaptables al medio en el que la política se desenvuelve.
Es probable que luego de la teoría propuesta por Herbert A. Simon la mejor aproximación al enfoque de política pública sea la que
formuló Charles E. Lindblom hacia finales de los años cincuenta. De la mano con la idea de la racionalidad limitada, Lindblom
observó que en realidad el fracaso de una política pública residía en el intento pertinaz de los diseñadores por fijar de antemano todos
los pormenores, dejando a los administradores de las políticas en la condición de improvisar frente a las circunstancias. Este profesor
norteamericano había observado, en su trabajo como consultor privado, que la evolución de los distintos métodos cuantitativos de
planeación —la investigación de operaciones, la teoría estadística de las decisiones y el análisis de sistemas— había producido tanto
datos preci​sos como decisiones equivocadas, al minusvalorar la importancia misma de la implementación. Es decir, al haber insistido
en la posibilidad de que los mejores diagnósticos produjeran invariablemente las soluciones más adecuadas, cuando en realidad éstas
no pueden derivarse sino de la combinación entre inteligencia y capacidad de adaptación.
Sobre esa base, Lindblom propuso el método de las “comparaciones limitadas sucesivas”, frente al método “racional-exhaustivo”
que entonces dominaba el pensamiento de los tomadores de decisiones. Más tarde, la propuesta teórica de Lindblom sería conocida
simplemente como “incrementalismo”, a consecuencia de su visión más favorable a tomar decisiones “paso a paso”, o de manera
incremental, a efecto de disminuir los riesgos de una planeación sobredimensionada. En sus términos más simples, el método sugerido
partía de las siguientes premisas:

1. La elección de metas valorativas y el análisis empírico de la acción necesaria para lograrlas no son distintos una del otro, sino que
están estrechamente interrelacionados.
2. Como los medios y los fines no son distintos, el análisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o limitado.
3. La prueba de una buena política es normalmente que varios analistas están de acuerdo acerca de una política (sin que estén de
acuerdo en cuál es el medio más adecuado para un objetivo acordado por todos).
4. El análisis es drásticamente limitado: 1) no se presta atención a posibles consecuencias importantes; 2) no se presta atención a
potenciales alternativas políticas importantes; 3) no se presta atención a valores afectados importantes.
5. Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teoría.29
Para Lindblom, además, establecer los valores a partir de los cuales fuera posible juzgar el desarrollo de una determinada política
resultaba crucial, pues hacerlo sólo a partir de ciertos parámetros de orden cuantitativo podría producir una crisis de ejecución ante
cualquier desviación posterior, por mínima que ésta fuera. En cambio, los valores básicos a perseguir —entendidos como los grandes
objetivos que justifican la puesta en marcha de una política— representan una guía para que el administrador pueda tomar decisiones
sobre la marcha, sin temor de abandonar los propósitos principales. Dicho de otra manera, la visión incremental subrayaba la
importancia de establecer resultados posibles de manera clara y simple, antes que fijar procedimientos complejos a partir de una
planeación inexorablemente insuficiente. Y, al mismo tiempo, pugnaba por recuperar la importancia del medio en el que se
desenvuelven las políticas, a la luz de los intereses en juego y del proceso de “ajuste mutuo” entre esos intereses, una vez que una
determinada política ha comenzado su ejecución. A los protectores de esos intereses, Lindblom les llamó “los perros guardianes”:
[…] Cada interés o valor importante suele tener en la sociedad su “perro guardián”. Estos perros guardianes pueden proteger los intereses dentro de
su ámbito de competencia de dos maneras bastante distintas: primero, revirtiendo los daños realizados (a sus intereses) por otras instancias;
segundo, anticipando y atajando el daño antes de que ocurra […] Casi cada interés tiene su perro guardián. Sin pretender que cada interés tenga un
perro guardián poderoso en todos los casos, se puede decir que el funcionamiento del sistema de intereses suele asegurar la atención cabal a los
valores de toda la sociedad más que cualquier intento de comprensión intelectual exhaustiva.30

En un artículo publicado veinte años después, el propio Lindblom optó por modificar el nombre de su propuesta teórica original para
llamarla “análisis estratégico”, pero sin abandonar el núcleo central de sus ideas originales:
La defensa del análisis estratégico como ideal o norma es simple: ninguna persona, ningún comité o equipo de investigación, aun con todos los
recursos de la computación electrónica moderna, pueden ser exhaustivos en el análisis de un problema complejo. Están en juego demasiados
valores, demasiadas opciones posibles, demasiadas consecuencias a las que hay que seguir la pista en un futuro incierto. Lo más que podemos
hacer es lograr el análisis parcial o, en las palabras de Herbert Simon, una “racionalidad limitada”. No necesito revisar aquí las muchas y conocidas
razones de nuestra impericia para lograr una maestría intelectual sinóptica ante problemas sociales complejos. La literatura de la ciencia social es
abundante.31

Sobre esa base, la planeación estratégica no supone, por lo tanto, que el diseño de una política sea capaz de prever todas y cada una
de las consecuencias que habrá durante su implementación, sino que el diseñador —o el conjunto de actores involucrados en la
decisión de una política determinada— son capaces de seleccionar con claridad los propósitos que quieren perseguir y los valores en
los que se sustentan sus intenciones, para diseñar procedimientos y rutinas relativamente simples, o tan simples como se pueda, para
poner el énfasis en los resultados y no en la rigidez burocrática. El incrementalismo, en este sentido, no fue presentado por su autor
como una renuncia a los objetivos de largo plazo, sino como una forma de garantizar esos objetivos renunciando de entrada al
imperativo mal planteado de controlar todos y cada uno de los pasos a seguir para hacer posible el cumplimiento de una política.
Dicho en términos llanos: el argumento de Lindblom fue —y sigue siendo— una argumentación en contra de la burocratización y la
grandilocuencia de las políticas públicas, y una apuesta por los resultados, los valores y las rutinas para conseguirlos. En palabras del
propio Lindblom, el incrementalismo supone:
En primer lugar, el conocimiento de las secuencias pasadas de los pasos de una política permite al decidor prever las consecuencias probables de
pasos posteriores similares. En segundo lugar, no necesita intentar grandes saltos hacia sus objetivos, cosa que le exigiría predicciones más allá de
su conocimiento y del de cualquier otro, porque no espera que su política sea la resolución final y definitiva de un problema. Su decisión sólo es un
paso, que si tiene éxito puede ser seguido rápidamente por otro. Tercero, es capaz de comprobar sus predicciones previas al dar el siguiente paso.
Por último, con frecuencia puede poner remedio con bastante rapidez a un error pasado —con mayor rapidez que si la política avanzara en trancos
más drásticos y espaciados en el tiempo.32

Al abogar por la claridad de propósitos y la sencillez del diseño, las propuestas del incrementalismo antecedieron además a la
segunda crítica que se ha formulado sobre los problemas de la implementación. Los intereses que están detrás de una po​lítica pública
(los “perros guardianes”) y el llamado ajuste mutuo dieron lugar a explicaciones de orden organizacional posteriores que,
convencionalmente, fueron reuniéndose en la teoría conocida como teoría de redes. Los estudios más recientes en esta materia
señalan que cualquier política pública ha de atravesar por una red de implementación, en la que entran en juego no solamente los
responsables de llevarla a cabo, sino quienes han de beneficiarse con ella y también quienes aprecian que su posición puede ser
afectada. Es decir, que la dinámica de redes constituye tanto la vía para que una política pueda realizarse, como su obstáculo
principal. Desde este mirador, la implementación ya no sólo constituye un objeto de estudio sino el elemento más importante para
garantizar el éxito de una política. De aquí que, con el tiempo, la mayor parte de los estudios sobre este tema se haya desplazado de
los supuestos teóricos en los que se apoyaba el diseño de las políticas, a la inves​tigación más práctica sobre las razones por las que
un buen diseño puede fracasar, incluso en las mejores condiciones de arranque.
Puede afirmarse que las aportaciones más influyentes de esta segunda matriz crítica sean las de los profesores, también
norteamericanos: Aaron Wildavsky y Eugene Bardach. Ambos han insistido —y también fueron pioneros— en la importancia del
estudio de las redes de implementación de las políticas, y ambos han ofrecido evidencia suficiente para mostrar que, a pesar de que
una política cuente con el mejor diseño y con el mejor ambiente, puede fallar si no tiene en cuenta la relevancia de su modo de
ejecución. Wildavsky en particular, junto con Jeffrey Pressman, realizó en los años setenta un estudio específico sobre una política
destinada a generar empleo en la ciudad de Oakland que, a pesar de tener todo en favor, fracasó.33 Ese estudio les permitió a sus
autores mostrar que los problemas de la implementación son independientes de cualquier otro criterio que pueda afectar a la
realización eficaz de una política pública:
Con la finalidad de precisar con nitidez el problema de la implementación, los autores supusieron en su análisis la ausencia de todo un conjunto de
factores que suelen incidir negativamente en la realización de las políticas. Por un lado, se supuso que no existía ni ambigüedad ni inconsistencia
interna entre los objetivos de la po​lítica, ni tampoco oposición política a los mismos, que había además consenso sobre el empleo de los medios
básicos y que el financiamiento era suficiente. Por otro lado, se supuso que las organizaciones e individuos encargados de llevar a cabo la política
tenían la competencia técnica para desempeñar sus tareas y la integridad moral para cumplir con sus compromisos. Desde esta perspectiva, no serían
entonces problemas de implementación en sentido propio los problemas que surgieran debido a que no se cumplieron esas condiciones […] En
sentido propio y estricto, existe un problema de implementación cuando, a pesar de ser indudable la aptitud técnica y la responsabilidad de las
organizaciones participantes, a pesar de haber consenso en torno de los objetivos y los medios [las condiciones iniciales], el desarrollo de la política
se desvía, atrasa, frena… con el resultado final del incumplimiento o fracaso.34

Para esos autores, la primera razón que explica las desviaciones es la complejidad de la acción colectiva, que supone siempre la
reunión de intereses, tendencias, costumbres y opciones que pueden resultar ajenos a los propósitos de la política misma. Esta
primera explicación es deudora de la llamada teoría de la acción colectiva que, entre otras cosas, sugiere que los motivos que tiene
cada individuo para tomar parte en una tarea común son diferentes, aunque eventualmente coincidan en un objetivo compartido con
otros.
Por esta causa, siempre e invariablemente habrá quienes aporten más y quienes se beneficien más de la misma acción colectiva. La
misma teoría dice que, por esa razón, el éxito o el fracaso de una acción realizada entre varios depende en realidad de la combinación
entre los intereses personales que llevaron a cada individuo a tomar parte de la acción compartida, y el sistema de incentivos que
produce el ambiente en el que se realiza.35 De aquí que toda red de implementación resulte inevitablemente desigual, muy a pesar de
los esquemas de planeación en los que esté basada. Y aunque esta teoría fue desarrollada para explicar fenómenos asociados a la
vida política en general —y en especial a los desafíos de la participación ciudadana en la democracia—,36 su empleo dentro del
enfoque de las políticas públicas ha sido de utilidad, pues ha permitido subrayar los riesgos de un proceso de implementación que
pase por alto no sólo los intereses que rodean toda política, sino las variaciones que esos intereses pueden sufrir a lo largo del tiempo.
La segunda razón que encontraron Pressman y Wildavsky para explicar el fracaso de una política aparentemente bien diseñada está
en la multiplicidad de los puntos de decisión operativa que debe enfrentar su ejecución. Estos “puntos de decisión” se refieren a los
momentos en los que los diferentes operadores de una política han de concretar acuerdos para ponerla en curso. Los autores
encontraron que, cada vez que esos acuerdos deben celebrarse, las circunstancias originales que llevaron a diseñar la política de una
determinada manera ya no eran las mismas, como tampoco los intereses de quienes tomaron la decisión de partida. Y por lo tanto el
riesgo de que la política sufra desviaciones es mayor en la medida en que aumentan los puntos de decisión y el tiempo transcurre. De
aquí que:
[…] la experiencia de innumerables pasos en un programa de implementación sugiere que la sencillez en las políticas es la cualidad más deseada.
Mientras menos pasos comporta llevar a cabo el programa, menores son las oportunidades de que sobrevenga el desastre. Más directamente se
dirige la política a su meta y menor es el número de las decisiones que implica su realización, mayor es entonces la probabilidad de que su objetivo
sea cumplido.37

En consonancia con esta visión crítica, Eugene Bardach propuso que la participación de distintos actores en la red de implementación
podría verse como un juego. No en el sentido de la teoría matemática, sino como el deseo de distintos participantes de ganar
posiciones o al menos de no permitirse perderlas frente a otros actores.38 Bardach vio que la implementación también puede
equipararse al ensamblaje de una maquinaria compleja o a la hechura de un rompecabezas, donde cada una de las piezas ha de
embonar con las otras, a riesgo de perder la figura final que se busca. En este sentido, subrayó la impor​tancia de las negociaciones y
de la persuasión constante de quienes tienen la responsabilidad de llevar a cabo una política, para asegurar —o al menos intentar—
que no prospere ninguno de los juegos destructivos. La aportación de Bardach no está tanto en su novedad, cuanto en la forma en
que logró presentar argumentos que ya habían sido planteados por otros autores, que también han reconocido la importancia de
elaborar una adecuada argumentación como parte del diseño de una política, a fin de fijar los valores que se persiguen desde un
principio, y sostenerlos con suficiente capacidad de persuasión a lo largo del tiempo.39
Así, al cabo de las siguientes tres décadas de la primera publicación del enfoque quedó claro que los desafíos para el diseño de las
mejores políticas no eran iguales a los que planteaba su implementación adecuada. Una cosa era la producción de conocimiento útil
para comprender la construcción de las políticas, y otra el cuidado escrupuloso de la ejecución misma. El propio Lasswell señalaría
después de haber publicado su artículo fundador que lo más relevante de “las ciencias de políticas es que se interesan en la
importancia del conocimiento de la decisión y dentro de la decisión”. 40 Y que, en consecuencia, la sola producción de conocimiento
aplicado no era suficiente para resolver los problemas públicos, si no se tomaba en cuenta la experiencia misma de las políticas
puestas en marcha. De ahí que:
[…] las ciencias de políticas deben esforzarse por conseguir tres atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo es la orientación hacia problemas: los científicos de políticas hacen suyas las actividades intelectuales
relacionadas con el esclarecimiento de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los métodos utilizados son
múltiples y diversos.41

Los distintos estudios sobre los desafíos presentes durante la implementación, por lo tanto, sirvieron para crear conciencia sobre la
importancia crucial que tiene el cuidado de una política pública desde su diseño hasta la obtención de resultados esperados, a partir
de un cuadro suficiente de precauciones tanto organizacionales como argumentativas, y sobre la base de propósitos nítidos, valores
bien establecidos y capacidad de adopción de rutinas propicias. La burocracia, los intereses y los valores fueron identificados como
restricciones de las políticas y, por lo tanto, como objetos de estudio relevantes, con el propósito central de generar e implementar
políticas públicas exitosas. De esto nos ocuparemos en el siguiente capítulo.

1 Esta definición es propia. Pero pueden encontrarse referencias afines en los manuales más frecuentados de políticas públicas, en especial en el mundo anglosajón:
Paul Sabatier, Theories of policy process, Westview Press, 2007; Deborah Stone, Policy paradox and political reason, Glenview, Harper Collins, 1988; David
Weimer y Adam Vining, Policy analysis: Concepts and practice, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1992; Wayne Parsons, Public policy: An introduction to the theory
and practice of policy analysis, Edward Elgar, Cheltenham1995. En M éxico, los estudios más citados siguen siendo los de Luis F. Aguilar. En este libro recupero,
además, una de las entradas publicadas en M erino y Cejudo, Problemas, decisiones, soluciones: Enfoques de políticas públicas, CIDE-FCE, M éxico, 2010.

2 M e refiero, en particular, a la muy influyente posición de Woodrow Wilson, académico político de Estados Unidos, cuyo artículo sobre la separación entre la
política y la administración pública marcó el inicio de los estudios sistemáticos sobre esta última en el mundo Occidental en Woodrow Wilson, “El estudio de la
administración”, en Political Science Quarterly, núm. 2, 1887. M ucho antes, otros autores ya habían señalado la importancia de construir una teoría específica para
explicar la vida interna del gobierno, como ha demostrado Omar Guerrero en Teoría administrativa del Estado, Oxford University Press, M éxico, 2000; y del
mismo autor: La teoría de la administración pública, Harla, M éxico, 1986. Pero puede afirmarse que no fue sino hasta la emergencia del proyecto de investigación
sugerido por Wilson cuando se expandió la idea de estudiar a la administración pública como un asunto separado de la ciencia política.

3 Jay D. White, Taking language seriously: The narrative foundations of public administration research, Georgetown University Press, Washington, 1999.

4 De ahí que el siglo XIX sea llamado, con razón, la era de las constituciones. Como bien señala Norberto Bobbio: “[…] el constitucionalismo encuentra su completa
expresión en las constituciones que establecen límites no solamente formales sino también materiales al poder político, bien representados por la barrera que los
derechos fundamentales una vez reconocidos y protegidos jurídicamente elevan contra el intento y presunción del detentador del poder soberano de someter a
reglamentación cualquier acción que los individuos o los grupos intenten emprender”; véase, Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad, Breviarios, Fondo de
Cultura Económica (FCE), M éxico, 1989, p. 139.

5 Al respecto, Omar Guerrero señala que “[…] el Estado moderno resume los progresos alcanzados por el desarrollo de la administración pública a lo largo de su
historia. En su seno, la administración pública es típicamente burocrática, monocrática y comisarial. Aunque el personal público ha llegado a constituir la carrera
administrativa e inclusive a lograr cierto derecho de cargo, el Estado se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos públicos. La
administración pública estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce prerrogativas señoriales; auspicia el espíritu de servicio, pero no
somete a sus funcionarios a una calidad servil”; véase Omar Guerrero, El funcionario, el diplomático y el juez, INAP -Universidad de Guanajuato-Plaza y Valdés,
M éxico, 1998, p. 87.

6 Sin duda, el análisis de la burocracia formulado por M ax Weber es uno de los más acabados y reconocidos en el mundo; véase el clásico Economía y sociedad,
traducido por el Fondo de Cultura Económica, M éxico, 1944 (de la edición alemana de 1922), así como Qué es la burocracia, Buenos Aires, 1991. Revisiones de
sus ideas originales pueden ser encontradas en: Jorge Barenstein, El análisis de la burocracia estatal desde la perspectiva weberiana, CIDE, M éxico, 1981; M anuel
García Pelayo, Burocracia y tecnocracia, Alianza, M adrid, 1982, y Luis Aguilar Villanueva, Weber: La idea de ciencia social, volumen segundo (La innovación),
M iguel Ángel Porrúa, M éxico, 1988.

7 En este sentido, no está de más recordar que para M ax Weber la dominación gracias al saber especializado representaba el sine qua non del carácter neutral y
racional de la burocracia, en donde “el auténtico funcionario no debe hacer política, sino limitarse a administrar, sobre todo de manera imparcial […] El funcionario
ha de desempeñar su cargo, sin ira y sin pasión”. M ax Weber, El político y el científico, Alianza, M éxico, 1989, p. 115.
8 Cfr. Ludolfo Paramio, La Socialdemocracia, FCE, M éxico, 2010.

9 Para profundizar sobre el cambio en la concepción del papel del Estado, así como sobre el surgimiento de nuevos derechos sociales y desafíos administrativos en
los gobiernos occidentales, véase a M anuel García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, op. cit., y Ramón Cotarelo, Del Estado del bienestar al
Estado de malestar, Centro de Estudios Constitucionales, M adrid, 1990.

10 M anuel García Pelayo, ibid., p. 26.

11 Luis F. Aguilar Villanueva, “Los objetos de conocimiento de la administración pública”, en Revista de Administración Pública, núm. 54, 1983, p. 370.

12 Donald F. Kettl, The global public management revolution: A report on the transformation of governance, Brookings Institution Press, Washington, 2000.

13 Zygmunt Bauman, Modernidad líquida, FCE, M éxico, 2004, y Gilles Lipovetsky, El imperio de lo efímero: La moda y su destino en las sociedades modernas,
Anagrama, Barcelona, 1990.

14 En efecto, la globalización también ha afectado la forma de concebir los sistemas de gestión de recursos humanos. Al respecto, se recomienda ver Idalberto
Chiavenato, “Advances and challenges in human resource management in the new millennium”, en Public Personnel Management, vol. 30, núm. 1, 2001, pp. 17-26.

15 La dicotomía de Wilson no sólo fundó la disciplina, sino que abrió un debate ya clásico: “La administración se encuentra fuera de la esfera propia de la política
—escribió Wilson—. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fije las tareas de la administración, ésta no debe dejar que la
política maneje sus oficinas […]”. Cfr. “El estudio de la administración”, op. cit. Weber, por su parte, no planteó una separación estricta entre la política y la
administración, sino una distinción entre los medios y los fines de dominación. Su pregunta de fondo era: ¿quién debe fijar los objetivos últimos del quehacer del
Estado: el líder carismático o tradicional, o la administración racional? El alegato de Weber era contra el despotismo y en favor de la democracia. Pero una
democracia basada en la decisión racional. Cfr. Al respecto, la nítida explicación de Weber en su discurso sobre la “política como vocación”, op. cit., y también las
interpretaciones de Francisco Gil Villegas en “Los fundamentos políticos de la teoría de la administración pública”, en Foro Internacional, vol. 33, núm. 1 (131),
1993, y de Luis F. Aguilar, en Weber: La idea de ciencia social, op. cit.

16 M aría del Carmen Pardo, “La administración pública en M éxico: Su desarrollo como disciplina”, en Foro Internacional, núm. 131, 1993.

17 Esa definición de la política es del filósofo español Fernando Savater, en Política para Amador, Ariel, M adrid, 1993.

18 Luis F. Aguilar, “Los objetos de conocimiento”, op. cit., pp. 373-374.

19 Luis F. Aguilar, El estudio de las políticas públicas, M iguel Ángel Porrúa, M éxico, 1992, p. 32.

20 “The policy orientation”, en D. Lerner y H. D. Lasswell, The policy sciences, Stanford University Press, Stanford, 1971. Citado por Luis F. Aguilar, El estudio
de las políticas, op. cit., pp. 3-15.

21 Como ya desarrollaban Ives M eny y Jean Claude Thoenig: “Desde el punto de vista del análisis, una política se presenta bajo la forma de un conjunto de
prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos. En un momento dado, en un contexto dado, una autoridad adopta prácticas de determinado
género, actúa o no actúa. Estas prácticas se pueden señalar concretamente: formas de intervención, reglamentación, provisión de prestaciones, represión, etc.,” en
Ives M eny y Jean Claude Thoenig, Las políticas públicas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 89.

22 Harold D. “Lasswell, La orientación hacia las políticas”, en Aguilar, Luis F., El estudio de las políticas públicas, op. cit., p. 80.

23 Sobre este punto también puede consultarse a Luis Aguilar, El estudio, op. cit., p. 17, quien sostiene que: “Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno
limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y consume recursos políticos y fiscales. Cada decisión cuesta, tiene costos de
operación y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el renglón de la política como en el de la hacienda pública. En la euforia intervencionista no
nos planteamos con relieve y claridad la cuestión de los recursos escasos y agotables, la limitación fiscal y la vulnerabilidad política. En contraste, los años de la
crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda política y administración. Nos han hecho entonces aprender y exigir de
nuevo el olvidado e irremplazable arte de la elección racional en la política y en las políticas: la democracia y la eficiencia de la gestión pública”. También puede
consultarse a José Luis M éndez en “La política pública como variable dependiente: hacia un análisis más integral de las políticas públicas”, Foro Internacional, vol.
33, núm. 1, enero-marzo, 1993, pp. 111-144.

24 Ese Estado, decía Daniel Bell, que se ha vuelto demasiado pequeño para resolver los grandes problemas del mundo y demasiado grande para resolver los
pequeños problemas de los individuos, en Daniel Bell, “The world and the United States in 2013”, Daedalus, vol. 116, núm. 3, 1987.

25 Ives M eny y Jean Claude Thoenig, Las políticas, op. cit., pp. 89-90.

26 Ibid.

27 Es factible identificar distintas expresiones normativas: a) Las atribuciones, entendidas como las facultades o los poderes que la ley o la norma reglamentaria le
otorga a una organización pública para cumplir con determinadas funciones, sobre la base del principio de legalidad (según el cual, esas organizaciones sólo pueden
hacer lo que la ley les permite de manera expresa). Éstas pueden ser directas, cuan​do se refieren a facultades concedidas a la propia organización; o indirectas,
cuando aluden a facultades que se realizan con la condición de que otra organización realice a su vez una función definida en la ley. b) Las obligaciones, que se
refieren a los vínculos que sujetan a una organización pública a hacer algo taxativamente establecido en la ley, y que también pueden ser directas o indirectas, cuando
su cumplimiento depende de la propia organización o de una tercera persona. c) Las prohibiciones que, al contrario de las dos formas jurídicas anteriores, impiden
de manera específica a una organización llevar a cabo una determinada acción contemplada en la norma. d) Los convenios que son acuerdos vinculantes entre
distintos órdenes de gobierno. Desde otra perspectiva, una clasificación semejante de Elinor Ostrom añade: “y todo lo demás“, para completar los atributos
imperativos de las leyes. Cfr. Understanding institutional diversity, Princeton, Princeton University Press, 2005.

28 Herbert A. Simon es, probablemente, el más importante estudioso de las organizaciones del siglo XX. Un desarrollo completo del concepto de racionalidad
limitada puede verse en el clásico Administrative behavior, Free Press, Nueva York, 1976 (2ª. ed.). El artículo fundador es “A behavioral model of rational choice”,
Quarterly Journal of Economics, núm. 69, 1955.

29 Charles E. Lindblom, “La ciencia de salir del paso”, en Luis F. Aguilar, La hechura de las políticas públicas, M iguel Ángel Porrúa, M éxico, 1996, p. 206.

30 Ibid., p. 217.

31 Charles E. Lindblom, “Todavía tratando de salir del paso”, en Luis F. Aguilar, La hechura, op. cit., p. 231.

32 Ibid., p. 220.
33 Pressman, J. L. y A. Wildavsky, Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley University Press, Berkeley, 1973.
Hay traducción al castellano, en el Fondo de Cultura Económica, M éxico, 1998.

34 Luis F. Aguilar, “Estudio introductorio”, La implementación de las políticas, M iguel Ángel Porrúa, M éxico, 1993, pp. 48-49.

35 Véase, por ejemplo, Lester W. M ilbrath, Political participation: How and why do people get involved in politics?, Rand M cNally, Chicago, 1965. También los
trabajos de Jon Elster, críticos desde la visión racionalista, como The cement of society, Cambridge University Press, Cambridge, 1989.

36 En ese sentido, véase M auricio M erino, La participación ciudadana en la democracia, ife, M éxico, 1995.

37 J. L. Pressman y A. Wildavsky, Implementation, op. cit., p. 147. La traducción está tomada de Luis F. Aguilar, La implementación de las políticas, op. cit., p. 58.

38 Eugene Bardach, The implementation game: What happens after a bill becomes law, MIT Press, Cambridge, 1977.

39 El autor más conocido de este argumento, además del propio Eugene Bardach, es Giandomenico M ajone. De este último la obra clave es Evidencia,
argumentación y persuasión en la formulación de políticas, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública/fce, 1998. Por su parte, Bardach llega a
identificar hasta dieciséis diferentes “juegos” que pueden ocurrir dentro de la implementación de una política pública. Cuatro de ellos relativos al riesgo de desvío de
fondos presupuestales, más allá de cualquier acto de corrupción: el easy money, que se refiere a la idea de un uso irresponsable de los dineros públicos por parte de
quienes lo destinan, a sabiendas de que no les pertenece; el budget game, que consiste en “inflar” artificialmente los costos de una política, a fin de competir por
recursos con otros programas públicos; el easy life, que se refiere a la actitud de ciertos administradores que optan por una vigilancia laxa del ejercicio presupuestal;
y el pork barrel, que alude a la conocida tendencia de gastar innecesariamente en partes de un proyecto que podrían ahorrarse, como si se tratara de un barril sin
fondo. Otros tres juegos se vinculan con la desviación de los fines, sobre la que ya había alertado Lindblom: el piling on, o apilar tareas y programas sobre las
mismas oficinas, hasta el punto en que los responsables de la política original carecen de tiempo y capacidad de atención suficientes para responder por ella; el up
for grabs, que atañe a la actitud de los administradores en busca de las mayores simpatías políticas, como si la política pública en curso estuviera a la venta; y el
keeping the peace, que se refiere también a una actitud nociva para las políticas, cuando quienes las administran no están dispuestos a enfrentar ningún riesgo ni
contratiempos con ninguno de los participantes en la red de implementación. Otros cuatro juegos están vinculados con los problemas del control administrativo: el
llamado tokenism, que denota la idea de la simulación de los administradores responsables de una política, envueltos en palabras y no en acciones; el masive
resistance, que se refiere a la oposición frontal que una política puede producir de actores interesados en que no se cumpla; el social entropy, mucho más grave,
relativo a las disfunciones que una política puede producir eventualmente en una organización colectiva, hasta el punto de hacerla de imposible cumplimiento; y el
management game, que no es sino la competencia entre directivos por ganar lucimiento personal, a costa de los resultados de la política en juego. Finalmente, otros
cinco juegos, más simples y más conocidos, constituyen una amenaza para la necesaria concentración de la energía que reclama una política pública: el tenacity, o
juego de la terquedad, alusivo a quienes a lo largo de la implementación de una política mantienen puntos de vista inconmovibles, a pesar de que puedan impedir el
cumplimiento de sus resultados; el territory, que se refiere a los celos de ciertos administradores por cuidar “su territorio”, y que es particularmente notorio en las
políticas que exigen la participación de diversas dependencias u oficinas para llegar a sus resultados; el not our problem que, en contraste con el anterior, habla de
una actitud despreocupada de agencias o actores que deben participar en una política y prefieren no hacerlo, por considerar que no forma parte de su esfera de
responsabilidades; el odd man out, que atañe al rechazo de los administradores a quien tiene una idea novedosa, “rara” para sus rutinas habituales; y el juego más
extendido: reputation, que consiste en la obsesión de algunos administradores por cuidar su reputación antes que decantarse por decisiones centrales para el éxito de
una política.

40 Harold D. Lasswell, “La concepción emergente de las ciencias de políticas”, en Luis F. Aguilar, El estudio de las políticas, op. cit., p. 107.

41 Ibid., p. 110.
II. El análisis de las políticas públicas:
Los prolegómenos

as políticas públicas forman parte de su tiempo histórico, de su entorno institucional y de las redes sociales en las que se
L inscriben. Al suponer siempre e invariablemente una serie de calificaciones y definiciones de los problemas seleccionados, las
políticas públicas implican un proceso deliberativo en el que entran en juego intereses políticos de toda índole y muy diversas
estrategias para salvaguardarlos. Como esos intereses y esas formas de obtener la atención del Estado son tan diversas como
cambiantes, el desarrollo de las políticas implica también procesos regulativos de orden, delimitación y ajuste constante. Ese conjunto
define el territorio político y normativo en el que se juega el diseño y la implementación de las políticas públicas, del que nos
ocuparemos ahora.
El Estado, sus organismos y las reglas escritas y no escritas, proveen la regulación y las condiciones en las que se desenvuelve la
deliberación pública, la contienda entre intereses opuestos y la búsqueda de resultados deseables en función de los objetivos trazados
por las políticas públicas. De ahí que en el análisis de las políticas públicas sea indispensable reconocer esa arena de conflicto y
consenso, de decisión y de resistencia que define y acota, a la vez, la actuación de las instituciones políticas y de la burocracia: las
piezas principales del proceso de las políticas públicas de las que, al final del día, depende la capacidad de modificar el statu quo en
un sentido determinado.

Una mirada hacia las instituciones políticas

Quizá no exista otro tema que haya desvelado más a los hombres, pensando colectivamente, como la búsqueda de la mejor forma de
convivir. Guardamos una memoria sistemática de esa preocupación desde La República de Platón, escrita hace ya veinticuatro siglos,
y todavía no logramos encontrar una fórmula ideal. Es más, ni siquiera estamos seguros de que se trate en realidad de una búsqueda
cuanto de una adaptación, pues al final de todas las reflexiones y de todas las comparaciones entre las distintas formas de gobierno
que se han dado los seres humanos en el tiempo pasado y presente, acabamos topando con el mismo obstáculo que jamás ha sido
vencido: la propia naturaleza humana.
Intuimos, sin embargo, que algunas sociedades funcionan mejor que otras. ¿Pero qué significa mejor? En eso tampoco nos hemos
puesto de acuerdo: para unos, mejor equivale a la búsqueda de la paz o la ausencia de la violencia para dirimir conflictos entre seres
humanos (Platón); para otros, mejor significa la salvaguarda de los intereses de un Estado sobre los intereses ajenos (Maquiavelo);
para algunos más es la construcción de una sociedad justa y equitativa (Aristóteles); más recientemente, lo mejor fue entendido como
la búsqueda de la igualdad plena entre seres humanos a través de la apropiación del Estado (Marx); pero también se dijo que lo
mejor era la mayor libertad individual, a costa de los poderes públicos (Bentham o Mill).1 Lo mejor, en la historia de la filosofía
política, ha significado muchas cosas distintas y casi nunca armoniosas. De modo que la certidumbre de nuestras comparaciones se
deshace tan pronto como intentamos calificar lo que estamos buscando.
Hace poco más de dos décadas, en 1989, se dijo que lo mejor y lo último que le sucedería al mundo en materia de ideas políticas
(y por lo tanto de construcción de la Historia, escrita todavía con mayúsculas) era el régimen liberal democrático. Un artículo
publicado por Francis Fukuyama en aquel año, tras la caída del Muro del Berlín, le dio la vuelta al mundo anunciando la buena nueva:
la democracia liberal capaz de organizar los intereses políticos de manera civilizada y la moral de la Ilustración habían ganado la
batalla definitiva.2 Pero ese optimismo no duró mucho: otro profesor estadounidense de fama mundial admitió, tras la caída de las
Torres Gemelas, que ahora estábamos ante una guerra de civilizaciones y, de paso, que la instauración de la democracia liberal no era
una solución suficiente para vencer los desafíos del fanatismo, del nacionalismo y de la pobreza global.3 Si acaso había alguna, esa
solución era exactamente la contraria a la que quería Kant en La paz perpetua: levantar nuevos muros, enderezar amenazas y
defenderse del enemigo. La idea de lo mejor se había perdido, otra vez, en los pliegues de la naturaleza humana.4
Digo esto porque las instituciones políticas son el resultado de esas cavilaciones sobre las distintas formas en que los seres humanos
queremos, debemos y podemos convivir de la mejor manera posible. De modo que, en una nuez, esas instituciones simbolizan la
traducción del entorno político en la concepción organizacional del Estado. De ahí que su incorporación al análisis de las políticas
públicas sea imprescindible, ya que de ellas depende la arena en la que se define la dirección de las mudanzas que se quieren lograr.
De modo que cuando se habla de instituciones es necesario hacer un esfuerzo por situar el enfoque más propicio para las políticas
públicas.
La tradición liberal concibió a las instituciones políticas como un conjunto de normas jurídicas afincadas en el derecho
constitucional. Esos pequeños y poderosos libros que encumbró el siglo XIX, las constituciones políticas, de las que emanarían todas
las leyes y el orden indispensable para una mejor convivencia: el gran acuerdo fundacional necesario para garantizar la libertad de los
individuos y para darle orden y sentido a la convivencia.5 Maurice Duverger intentó explicar esa tradición liberal en un libro que
subrayaba la importancia de poner en claro las normas y, sobre todo, de hacerlas coherentes entre sí para lograr que el resto de las
relaciones políticas fluyera exitosamente.6 En términos generales, desde esa perspectiva las instituciones políticas se asociarían a los
principios según los cuales la convivencia habría de ser normada y de expresarse en forma de leyes y de ordenamientos jurídicos; de
normas dotadas de un poder aceptado y coactivo; es decir, de obediencia, de legitimidad y de capacidad coercitiva, pues sería a
partir de esas características que se esperaría la organización de la convivencia de manera pacífica.
Giovanni Sartori lo entendió, por otra parte, como un problema de ingeniería: algunos incentivos puestos aquí, algunas
prohibiciones colocadas allá, equilibrios dinámicos, pesos y contrapesos y un largo manual de procedimientos actualizado
sistemáticamente para mantener las cosas en orden; de acuerdo con el autor:
las constituciones son “formas” que estructuran y disciplinan los procesos de toma de decisiones de los Estados […] son, ante todo,
procedimientos cuya intención es asegurar un ejercicio controlado del poder. Por lo tanto, y por el contrario, el contenido de las constituciones es y
debe ser neutral […] Los constituyentes de los siglos XVIII y XIX entendían bien el telos, el propósito final, del constitucionalismo y sus
constituciones se conformaron (pace Elster) “enfocando las consecuencias” de la forma en que funcionarían y deberían funcionar. Estos
constituyentes eran, por lo tanto, ingenieros “naturales” […] Para ellos una constitución es sólo un sistema bien conectado de preceptos, de
órdenes y prohibiciones, y cualquier otra consideración es extrajurídica, una preocupación inútil. Sin embargo, la verdad es que ninguna
organización puede funcionar sólo con base en preceptos sin el complemento de una estructura de incentivos adecuada, y que esto es
indudablemente cierto para el asiento del poder y para la ‘organización del poder’; porque aquí llegamos al punto en que los preceptos se dirigen a
los preceptores […] y por consiguiente, al punto en que es fácil desvirtuar o ignorar órdenes. Lo que subraya la importancia de que la organización
del Estado requiere, más que cualquier organización, seguir el rumbo de una estructura de recompensas y castigos. 7

Joseph M. Colomer agregó a esa ingeniería el cálculo racional: las instituciones políticas medidas matemáticamente por su eficiencia
social, entendida como la posibilidad de producir acuerdos entre fuerzas políticas enfrentadas. Y concluyó que mientras más compleja
es la maquinaria mejor es el resultado:
Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y socialmente eficientes son los resultados […] Las instituciones políticas son
concebidas como reglas formales del juego, especialmente respecto a los siguientes temas: quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué
se vota. Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los electorados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas
multipartidistas ba​s ados en la representación proporcional, y en esquemas de división de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo o entre el
gobierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la
utilidad que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias.8

En otros términos, la visión ordenadora del mundo, de autoridades sólidas y de instituciones aceptables produjo una serie de
discusiones asociadas con la idea del Estado de derecho y con la forma en que esas instituciones políticas —claramente enclavadas
en un marco constitucional, así como en la necesidad de consolidarlo a través de la aceptación pública, la legitimidad política y la
capacidad coercitiva— se fueron enfrentando con la realidad. Una realidad renuente, sin embargo, que una y otra vez ha mostrado
que las instituciones formales que se establecen en las constituciones políticas no siempre son aceptadas, ni gozan de legitimidad
suficiente, ni proveen la capacidad coercitiva indispensable para mantener el orden diseñado en las leyes. En consecuencia, la idea de
las instituciones políticas en su sentido jurídico-normativo fue cayendo en desuso hacia el final del siglo pasado, para dejar brotar
otras concepciones más afines a las circunstancias de nuestros días. Una de las teorías más representativas fue la que distinguió a los
individuos y sus intereses específicos como los responsables de construir las instituciones políticas, y por lo tanto de hacer viable o
inviable la organización política de las sociedades.
Desde este enfoque, varios autores han intentado explicar la formación de instituciones políticas en función de los intereses
individuales en juego y del peso específico de cada uno de ellos a partir de su fuerza específica.9 Era una solución de tipo
cuantitativo: las instituciones políticas entendidas como el resultado de una ecuación matemática de intereses. Esa nueva interpretación
se presentó así como una visión afinada y corregida del individualismo metodológico desarrollado mucho antes por Max Weber, al
mantener intacto el supuesto de que la mejor vía para entender la acción colectiva es analizando los intereses y los motivos que tiene
cada individuo para participar con otros en una acción colectiva; y en el entendido de que la manera objetiva de comprender los
grandes procesos sociales que finalmente producen la construcción de instituciones y consensos políticos, está afincada en el interés
individual. Ese enfoque se estableció a partir del supuesto de que el comportamiento más probable de un individuo se define por su
egoísmo y por el cálculo racional de los beneficios que podría obtener al relacionarse con otros. Es a través de la maximización
individual de los beneficios como se explicaría el sentido de cualquier acción colectiva: una visión que es, al mismo tiempo, una teoría,
una mecánica del comportamiento social y el punto de origen de una auténtica ideología política.
Con todo, tras las críticas que despertó esa idea de racionalidad egoísta exclusivamente basada en la maximización de los
beneficios individuales, surgieron otros miradores que hicieron notar que los intereses individuales importan tanto como el contexto en
que se desenvuelven. De modo que, desechada la idea de que sólo son las reglas formales pactadas y el ejercicio de la autoridad los
que organizan la convivencia, y puestas en tela de juicio la validez y la capacidad predictiva de las teorías exclusivamente basadas en
el egoísmo oportunista y calculador de los individuos, se abrió paso a una nueva interpretación sobre la conformación y el sentido de
las instituciones como un proceso contextual en el que los comportamientos individuales no determinan, sino que más bien se ajustan
a las situaciones en las que tienen lugar. Situaciones que, combinadas con los intereses más o menos explícitos y más o menos
reconocidos que participan en ellas, con la información disponible y con la capacidad de esos individuos para procesarla de manera
oportuna, producen las verdaderas condiciones que determinan las relaciones sociales y las decisiones políticas. Con esta lógica
emergió una de las concepciones más influyentes hasta nuestros días, que ha definido a las instituciones políticas como las reglas del
juego que establecemos los seres humanos para darnos certeza sobre nuestros comportamientos probables, nuestras rutinas y,
también, sobre las conductas apreciadas como aceptables. Para el llamado nuevo institucionalismo, las instituciones son así las reglas
del juego, escritas o no escritas y respetadas con más o menos frecuencia, sin las cuales la convivencia sería literalmente imposible.
Como lo escribió Douglas North, uno de los autores centrales de esta última escuela:
[…] las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. El cambio institucional
conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico […] Las
instituciones reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria.10

Desde otra perspectiva, el profesor James March —primero en colaboración con Herbert Simon y luego con Johan P. Olsen, entre
otros— ha sido un autor principal de esta línea argumentativa, llevada ahora a tratar de entender la conformación y el sentido de las
instituciones que determinan el funcionamiento de las organizaciones. En términos llanos, el enfoque parte de dos premisas básicas: la
primera es que las instituciones son las reglas del juego que ordenan los comportamientos de una organización, y que son válidas
aunque no estén escritas ni conformen normas jurídicas:
Por “reglas” significamos las rutinas, procedimientos, convenciones, papeles, estrategias, formas organizativas y tecnologías en torno a los cuales
se construye la actividad política. Asimismo, las creencias, paradigmas, códigos, culturas y conocimiento que rodean, apoyan, elaboran y
contradicen papeles y rutinas […] las rutinas son independientes de los actores individuales que las ejecutan y pueden sobrevivir a una
considerable rotación de los individuos.
[…] Las rutinas institucionales se siguen, aunque obviamente no en el estrecho interés personal de quien tiene la responsabilidad de
cumplimentarlas. Incluso en situaciones extremas, como de guerra o en los campos de concentración, los individuos parecen actuar con base en las
reglas que consideran apropiadas, más que en el cálculo racional de las consecuencias […] La conformidad con las reglas puede verse como un
acuerdo contractual e implícito para actuar adecuadamente, a cambio de ser tratado de manera apropiada.11

Y de ahí que las reglas del juego, que producen el sentido de lo correcto dentro de las rutinas organizacionales, tengan como principal
razón de ser el reducir los márgenes de incertidumbre, que constituye la segunda premisa de esta aproximación teórica. Esa tesis
sostiene que, dado que los individuos no están en condiciones de tomar decisiones de manera constante en todas las situaciones en
las que suelen hallarse, optan por la certeza de las rutinas ya conocidas; es decir, recurren a los modos de comportamiento que les
ofrecen la mayor seguridad conocida. Así, las reglas son más firmes en la medida en que la certeza de quienes las siguen se
corresponde con lo que se considera apropiado:
Las rutinas hacen posible coordinar múltiples actividades simultáneas de manera que resulten mutuamente coherentes. Las rutinas ayudan a evitar
conflictos, aportan códigos de significados que facilitan la interpretación de mundos ambiguos; restringen la negociación a términos comprensibles
e imponen acuerdos; contribuyen a mitigar la naturaleza impredecible, creada por las estructuras abiertas y los procesos de bote de basura, por la
regulación del acceso de los participantes, los problemas y las soluciones a las oportunidades de elección. Las rutinas incorporan identidades,
intereses, valores y visiones del mundo individuales y colectivas, limitando así la asignación de la atención, las normas de evaluación, las
prioridades, las percepciones y los recursos.12

Por procesos de “bote de basura”, March y Olsen se refieren a las situaciones en las que una determinada organización se enfrenta a
una decisión y, ante las limitaciones de información, tiempo y recursos optan por buscar en la experiencia propia, o incluso en la
ajena, soluciones eventualmente disponibles que sirvieron para resolver problemas similares en otro momento o en otros lugares. De
esta manera, el nuevo institucionalismo aplicado a la teoría organizacional supone que el diseño y aun la solución de las dificultades
que atraviesa cada política pública por una red de implementación, no se corresponden con la idea de una evaluación completa de las
distintas posibilidades de acción, sino con la búsqueda de soluciones que se consideran correctas, a la luz de las rutinas ya conocidas.
En palabras de los propios autores:
En primer lugar, consideramos que la lógica de la pertinencia es fundamental para la acción política. Las acciones se adecuan a las situaciones por su
pertinencia a un concepto de identidad. En segundo, consideramos que la acción —incluso la que se da en situaciones políticamente importantes y
nuevas— se institucionaliza mediante las estructuras de reglas y rutinas. En tercero, creemos que las reglas reflejan la experiencia histórica de modo
que ordinariamente las hace, a ellas pero no a la experiencia misma, accesibles a aquellos individuos que no han vivido esa experiencia por sí mismos
[…] En cuarto, aunque las reglas traigan consigo el orden, observamos cómo conjuntos de reglas son potencialmente ricos en conflictos,
contradicciones y ambigüedades, y así lo mismo producen divergencia que conformismo, variabilidad que estandarización. En quinto, consideramos
que las reglas y las relaciones que las vinculan entre sí se apoyan en la confianza o en una seguridad de que se observará una conducta adecuada
en la mayoría de los casos. Como las reglas a las que apoya, la confianza se basa más en un concepto de adecuación que en un cálculo de
reciprocidad.13

En ese sentido, las instituciones entendidas como reglas del juego emiten señales que dotan de significado a los vínculos entre los
individuos; fijan valores y con ellos indican qué es deseable o aceptable, y qué no, así como criterios para seleccionar entre la mejor y
la peor alternativa; y producen premios y castigos: incentivos de signo positivo o negativo ante la conducta de cada uno. Por lo tanto,
el enfoque indica que los individuos actúan, reaccionan y maximizan sus intereses conforme aquello que consideran como lo
apropiado, por lo que son las mismas instituciones las que generan las posibilidades tanto de adaptación como de cambio. En otros
términos, señala que el cambio institucional no se produce por ruptura, sino que normalmente se produce a partir de las tradiciones y
los mismos sentidos de lo correcto o lo apropiado que van adaptándose a nuevos contextos.
Así, en cualquier caso y desde la perspectiva de cualquier escuela de interpretación, las instituciones políticas son, a la vez, causa y
consecuencia de la forma en que los seres humanos nos organizamos para convivir. Son el resultado de acuerdos más o menos
extensos y más o menos justos y equitativos, pero también son el producto directo de la disputa por el poder. Las instituciones, en
efecto, nos ofrecen reglas, pero ninguna puede sobrevivir a la desobediencia sistemática y generalizada; son el producto de una
construcción histórica pero también están vivas y se encuentran en constante movimiento. Lo que quiero decir es que no hay
escapatoria: las instituciones políticas son exactamente como nosotros. Constituyen el producto de nuestra historia y también de
nuestros arreglos presentes.
Hoy sabemos que las instituciones políticas no son monumentos egipcios, ni ocurrencias del día. Sabemos que pueden producir
certidumbre: ayudan a predecir comportamientos deseables y a castigar a los que rompen las reglas establecidas. En suma, las
instituciones son normas jurídicas, pero también producto de valores socialmente aceptados y, sin duda, expresión de relaciones de
poder. Lo cierto es, pues, que las instituciones son un compendio de tres partes: incluyen valores, entendidos como sistemas de
creencias más o menos afines que permiten emitir juicios sobre lo que es bueno y lo que es malo en una sociedad y en un momento
determinado; normas jurídicas, que intentan prohibir y orientar, a la vez, las conductas y las decisiones que se derivan de esas
creencias, y estructuras que distribuyen la autoridad política (el ejercicio del poder) para dar cumplimiento a las normas y proteger los
valores establecidos.
De ahí su relevancia para el estudio de las políticas públicas: tanto en la literatura convencional como en los hechos, se parte del
supuesto de que son los problemas públicos los que determinan la necesidad de establecer políticas que definen una cierta forma de
intervención del Estado. Sin embargo, las políticas quedan subordinadas a las posibilidades que cada organización tiene para llevarlas
a cabo. Y, como veremos más adelante, entender esas posibilidades implica reconocer las restricciones de tiempo y de recursos a las
que habrán de enfrentarse las organizaciones, y comprender sobre qué valores, normas y estructuras de poder se erigen, dado que en
su conjunto determinarán el rumbo de las políticas.

Las restricciones burocráticas

Uno de los debates más antiguos y, a un tiempo, más actuales de la ciencia política —tanto a lo largo de la historia de la teoría política
como en su variante de teoría de las organizaciones— está en el examen del orden que han de seguir los factores humanos e
institucionales para el éxito de un proyecto común. ¿Qué hace que las grandes organizaciones triunfen o fracasen? ¿Las reglas o los
individuos?
Como vimos previamente, el estudio de las instituciones nos ayuda a explicar —y también a influir— el comportamiento de quienes
participan en una acción colectiva más o menos estable. Al fijar las reglas y sus consecuencias —asumiendo que esas reglas serán
cumplidas— no sólo se espera que los individuos adapten su conducta a ellas, sino también que esa conducta se vuelva menos
impredecible. Cuando las instituciones funcionan exitosamente se produce certidumbre y confianza en el desempeño de las
organizaciones; es decir, aumenta la certeza sobre la validez de las reglas establecidas y también sobre las consecuencias de
cumplirlas o desafiarlas. Nada de eso significa, sin embargo, que haya siempre una perfecta armonía entre las reglas y los propósitos
que persigue una organización. Ni mucho menos que los intereses de los individuos se acoplen con exactitud a los imperativos
establecidos por esas reglas.
Por el contrario, con frecuencia ocurre que reglas excesivamente rígidas o establecidas en un momento determinado del pasado se
vuelven en contra de las decisiones que deben tomar los individuos para cumplir los propósitos de una organización. Y con más
frecuencia aún, sucede que sus integrantes se oponen a las reglas en defensa de sus intereses. De esa doble contradicción se
desprenden casi todos los escenarios de conflicto que suelen desafiar a las organizaciones, pues colocan a los responsables de
ejecutar ciertas tareas o de obtener determinados resultados —bajo presión y en plazos determinados— ante la disyuntiva de seguir
las reglas a pie juntillas, aun a riesgo del fracaso, o de contrariarlas para lograr el éxito de una encomienda; y de otro, crean los
escenarios más habituales que oponen los intereses de individuos o grupos a la frontera de las reglas que quieren organizar esos
intereses. Es decir, se producen los dilemas que afronta cualquier organización al oponer las reglas a los propósitos inmediatos y a los
intereses de los individuos, en cada situación en particular.
Porque las personas no somos computadoras ni las reglas teclados para operarlas, es que casi nunca se cumple el ideal institucional
establecido en las normas jurídicas, según el cual basta un buen diseño de leyes y procedimientos formales para que las cosas
funcionen bien. Por eso es indispensable añadir otras variables —menos precisas pero más relevantes— a la fórmula que hace
posible que las organizaciones cumplan su cometido. A las reglas, los propósitos y los intereses hay que sumar los valores de cada
individuo y también los que, en conjunto, se van construyendo entre quienes comparten un proyecto de largo plazo. Los valores: esas
señales que no sólo nos dicen lo que es bueno o malo, sino que también fijan límites, producen identidades y dan sentido de
pertenencia. Al crearse y modificarse en la vida cotidiana de las organizaciones, los valores generan a su vez otro tipo de normas, no
escritas ni formales que, sin embargo, producen tanto o más certidumbre que las pautas de comportamiento y los procedimientos que
se plasman en leyes y reglamentos. Reglas no escritas que dan, además, sentido de lo apropiado: de lo que aceptamos o rechazamos
como miembros de una organización con historia y memoria propias —para bien o para mal—. Y que, en ese sentido, refuerzan a su
vez las experiencias y el aprendizaje común y confirman la manera en que cada organización afronta sus desafíos en momentos de
crisis.
Por ello, es inútil imaginar que un puñado de buenas reglas puede ser suficiente para conducir con éxito una organización. Tanto
como suponer que sea posible hacerlo sin contar con un marco institucional suficiente para mitigar el margen de incertidumbre que
hay en todas las relaciones humanas, para fijar los fines legales y las atribuciones formales, para asignar y distribuir los recursos, para
definir los procedimientos básicos, y para establecer responsabilidades, autoridades y jerarquías. En una palabra, para responder
quién decide qué, cómo y cuándo, según la fórmula clásica del profesor Lasswell. Pero tras las reglas bien diseñadas —bien
diseñadas por su adecuación de sentido entre lo que se busca y lo que se ordena— es inexorable que vengan los individuos que les
darán cumplimiento; que eventualmente se adaptarán a ellas, sin abandonar los propósitos principales de la organización; o que
acoplarán o ajustarán sus intereses legítimos a esas reglas, hasta producir la mayor afinidad posible entre ambas esferas y producir
valores comunes y reglas no escritas, con sentido de identidad y de pertenencia, a través de proyectos de largo aliento. De modo que
la ecuación del éxito organizacional no prescinde de las variables humanas ni tampoco sacrifica las reglas. No se engaña con el
supuesto de que todo puede ser gobernado sin más a golpe de normas, reglamentos, manuales y oficios, ni se abandona a la pura
negociación entre intereses individuales y colectivos. El éxito de una buena organización es una mezcla más o menos técnica, más o
menos jurídica y más o menos artesanal, donde las personas importan tanto o más que las reglas, porque de ellas depende que las
reglas se cumplan.
De ahí que haya diversas y aun contradictorias aproximaciones sobre el papel que debe asignarse a quienes encarnan el quehacer
gubernamental. Concebidas en función de las características propias de su entorno institucional y de su momento histórico (a partir de
los cuales se explican las diferencias), esas aproximaciones han compartido, sin embargo, el mismo afán de estructurar cuerpos de
funcionarios leales y capaces, y de dirigirlos hacia el éxito de los propósitos que persigue el Estado. Y aunque no existe una referencia
universalmente válida para distinguir esas diversas concepciones, es posible identificar al menos cuatro modelos que, a mi juicio,
explican razonablemente las diferencias de enfoque sobre el trabajo que se espera de las burocracias desde la consolidación del
Estado moderno. Esos modelos son: 1) el modelo vertical tradicional, cuyos rasgos han sido definidos a partir de una analogía con
la organización militar; 2) el modelo weberiano, por alusión a Max Weber, afincado en la idea de una burocracia estable que
descansa en el expediente legal; 3) el modelo orientado hacia políticas, o de tercera generación, vinculado con la idea de un
gobierno organizado por políticas públicas; y, 4) el modelo gerencial, vinculado al enfoque derivado de la Nueva Gestión Pública
(NGP), que tiende más hacia los resultados y a la lógica de los mercados. Los rasgos principales de cada uno de ellos son los
siguientes:
El modelo vertical tradicional

La construcción de una burocracia profesional no parte, en principio, de una metodología única que pueda ser aceptada
universalmente. En todo caso, se trata de un conjunto de procedimientos que buscan asegurar el mejor desempeño posible de los
funcionarios públicos y que, en consecuencia, emplea medios adecuados a las circunstancias para tratar de garantizar, con la mayor
probabilidad posible, que quienes ocupan un cargo cobijado por el poder público realicen sus funciones con apego a los procesos y a
los propósitos que se entregan a ese cargo; y esto supone, al mismo tiempo, la mayor independencia posible de los intereses
personales de quien los ocupa. De aquí que no sea ocioso recordar que el origen del servicio civil está relacionado con la intención
explícita de combatir el patrimonialismo, que contraponía los intereses propios de quienes ostentaban los cargos públicos con los
propósitos señalados por la monarquía ilustrada.14
El servicio civil nació así como contraparte del servicio militar y con una lógica afincada en principios similares: si los ejércitos
debían guardar la mayor disciplina, lealtad y obediencia hacia las instrucciones del jefe del Estado y, al mismo tiempo, tener la mejor
preparación técnica y los mejores recursos disponibles para ganar las guerras, con la misma lógica tenían que actuar los funcionarios
encargados de hacer posible el control administrativo de los territorios conquistados.15 Producto de las ideas de la Ilustración, el
servicio civil nació así con el propósito deliberado de construir un cuerpo de funcionarios capaz de asegurar el cumplimiento de los
objetivos civiles del Estado.16 Y mientras más compleja se volvió la administración, más importante fue contar con un cuerpo de
funcionarios capaces de cumplir con esos objetivos que más tarde se plantearon en los marcos constitucionales que sustituyeron, a lo
largo del siglo xix, a la voluntad de los monarcas absolutos. Con la llegada de las constituciones liberales el servicio civil no
desapareció, sino que se consolidó como una de las herramientas principales para afirmar la vigencia del Estado de derecho.
Esos orígenes son relevantes para la construcción de un modelo típico de burocracia formada por profesionales, pues nos ofrecen
al menos cuatro analogías que no deben perderse de vista:

1. La separación inequívoca entre los intereses personales y los propósitos institucionales. Como en la lógica de los ejércitos
profesionales, los funcionarios que integran el servicio civil no están llamados a librar sus propias batallas. Su objetivo es integrar un
cuerpo dedicado a cumplir los fines que establecen las leyes y las políticas que se derivan de ellas. El profesionalismo al que se
apela se refiere, en principio, a esa condición: se trata de abandonar los intereses privados, personales, para invertir el tiempo
dedicado al trabajo, al cumplimiento de los propósitos que persigue el Estado. De ahí que un servicio civil bien entendido no pueda
prescindir de instrumentos capaces de asegurar que esa separación efec​tivamente se lleve a cabo. Es decir, de instrumentos que
permitan garantizar el apego de los funcionarios a las reglas establecidas por la institución a la que sirven.17 El ejército civil, para
seguir con la analogía, no puede apropiarse de los recursos públicos que el Estado pone en sus manos.
2. La misma importancia tienen las capacidades de quienes integran ese cuerpo de servidores públicos para desempeñar una función.
Un ejército no gana batallas solamente porque sus integrantes abandonan sus propósitos personales para sumarse al objetivo
compartido por el cuerpo al que pertenecen; también deben poseer la preparación, la dis​ciplina y los medios necesarios para lograr
los objetivos que se han propuesto. En este sentido, la analogía original sirve para subrayar la importancia de entender el
profesionalismo en una segunda acepción: como capacidades técnicas y humanas suficientes para cumplir la tarea que debe
desempeñar cada uno de los cargos públicos. En nuestros días, esas capacidades se han vuelto cruciales para advertir la calidad de
los servicios profesionales. Un cuerpo de funcionarios permanente, ajeno a los intereses políticos circunstanciales, que sin embargo
no tenga la preparación suficiente para cumplir las tareas que le son asignadas, resulta tan inútil como un ejército de improvisados.
Los cuerpos civiles requieren de una amplia preparación para desarrollar sus funciones, y éstas, además, han de ser tan claras y tan
precisas como las instrucciones tácticas que reciben los militares llamados a ganar las guerras.18
3. Hay que subrayar, también, la disciplina con la que un cuerpo civil debe emprender sus tareas, del mismo modo en que un ejército
debe obedecer las instrucciones que giran los generales. No es necesario forzar esta tercera analogía, para comprender que la
disciplina puede ser la causa fundamental de la desviación de los fines perseguidos por una institución pública. De aquí que los
sistemas de vigilancia, control y evaluación del desempeño de cada uno de los miembros de ese cuerpo civil resulten tan
importantes como lo son para los militares. Si bien en ambos casos existen tramos de discrecionalidad, en tanto que resulta
imposible prever todos los extremos de una acción común, éstos no pueden ser tan amplios como para abandonar los procesos de
control que aseguran la coherencia entre la acción individual y los propósitos comunes. Siguiendo con la analogía, debe decirse que
aun cuando algunas batallas puedan ganarse por la valentía individual de un soldado —que por ese hecho merece una
condecoración—, las guerras solamente puede ganarlas un ejército bien articulado. De ahí la relevancia de los sistemas que
aseguran la vigilancia de las acciones más importantes emprendidas por quienes integran el cuerpo de funcionarios.19
4. Finalmente, la analogía planteada sirve para comprender la importancia de definir con nitidez la estrategia que debe seguirse. Un
ejército que ignora sus objetivos resulta tan inútil como otro incapaz de obtenerlos. Pero esa condición no depende del ejército en
sí, sino de quienes lo integran y diseñan los propósitos que han de seguirse. De igual modo, el servicio civil de carrera no puede
entenderse como un fin sino como una estrategia de organización destinada a obtener resultados previamente definidos. Los
propósitos del servicio civil, en ese sentido, están asociados a los fines más estables que persigue la administración pública. El
cuerpo de funcionarios que lo integran es similar a un ejército, no a un comando entrenado para cambiar de objetivo
constantemente. A diferencia de las estrategias gerenciales propias del mundo empresarial, cuyo objetivo principal es el lucro, los
servicios civiles están diseñados para garantizar el cumplimiento de objetivos perdurables, derivados de las funciones permanentes
señaladas en la ley y claramente asociadas a la estabilidad de procesos rutinarios. De nuevo, la analogía sirve para comprender que
puede haber ajustes y cambios exigidos por las circunstancias de cada batalla, pero el objetivo central de un servicio profesional es
la garantía de cumplimiento de las atribuciones más o menos permanentes establecidas por el derecho administrativo. De ahí que
ese cuerpo de funcionarios no pueda servir para las decisiones coyunturales ni para integrar agencias con objetivos imprecisos,
pues su naturaleza es otra: se trata de asegurar que cumplan, en plazos largos, procesos y rutinas estables.

A partir de esas cuatro analogías con el símil militar, de donde provienen los primeros atisbos de los servicios civiles de carrera, se
derivan los rasgos o características más relevantes del modelo que he llamado vertical tradicional:

1. La existencia de un cuerpo estable de funcionarios, cuyos integrantes responden al cargo que ocupan y no a razones personales de
cualquier índole.
2. La existencia de algún procedimiento de selección de ese cuerpo de funcionarios, basado en sus credenciales profesionales,
asociadas efectivamente al cargo que desempeñan.
3. La existencia de un sistema de capacitación, destinado a perfeccionar las capacidades, las aptitudes y las habilidades
indispensables de los funcionarios.
4. La existencia de un sistema de vigilancia y control sobre el desempeño de los funcionarios, relacionado con las normas que cada
uno de ellos debe cumplir.
5. La existencia de un sistema de evaluación del desempeño basado en los resultados finales que cada uno de los funcionarios debe
obtener.
6. La existencia de un sistema de seguimiento, control y evaluación de los resultados agregados que debe obtener el cuerpo de
funcionarios en su conjunto.
7. La existencia de un conjunto estable de objetivos institucionales, relacionado con los objetivos que se asignan a cada uno de los
funcionarios que integran el cuerpo del servicio profesional.
8. La existencia de un sistema agregado de control y de evaluación destinado a verificar la coherencia interna y la corre​lación de cada
uno de los anteriores.

Se trata de un modelo que integra criterios básicos para estructurar un cuerpo de funcionarios públicos profesionales pues, aunque la
evolución posterior del tema ha exigido la introducción de otras formas de apreciarlo y evaluarlo, en todos los casos se mantienen
intactas las razones que estuvieron en el origen. Y, si se mira con cuidado, se verá también que es imposible establecer un cuerpo de
profesionales donde la propia organización que los requiere no es capaz de establecer sus objetivos previamente, ni puede asignar
funciones específicas para cada uno de los cargos, ni sabe, en consecuencia, cómo juzgar el desempeño esperado de cada uno de
sus integrantes. En este sentido, la analogía militar no sólo nos recuerda los orígenes de los cuerpos civiles, sino también sus riesgos
permanentes: si un ejército no tiene objetivos específicos, ni disciplina, ni sus integrantes disponen de instrucciones propias, ni sus
generales atinan a explicar la forma en que serán otorgados los mandos y las jerarquías en función de la estrategia del ejército, el
resultado será el caos o la formación de grupos mercenarios atentos a la oportunidad de incrementar el botín que tienen a su alcance.
Sin objetivos y sin reglas básicas, es imposible pedir que todo descanse sobre la calidad moral de los soldados.

El modelo administrativo weberiano

Con el nacimiento del Estado moderno y, con él, de los aparatos administrativos basados en las obligaciones jurídicas desprendidas
del liberalismo, se consolidó la visión de una burocracia estable entendida como una estructura profesional e imparcial, capaz de
cumplir a pie juntillas con las funciones del Estado. Puede decirse que los estudios más importantes sobre esa concepción moderna se
deben a Max Weber, quien a su vez observó (con el método de los tipos ideales en los que se fundaron sus principales aportaciones
teóricas) que ese aparato representaba la expresión más concreta de la dominación legal-burocrática que sintetizaba la visión de
aquella época.20 En los términos del propio Weber, esa dominación habría de ejercerse mediante un cuadro administrativo
burocrático cuyas características principales nos siguen dando pautas para estudiar el presente de las administraciones públicas, al
menos por las siguientes razones:21
1. Los funcionarios del modelo típico weberiano se conciben como personas individuales que, sin embargo, se incorporan a la
administración pública en tanto miembros de un cuerpo burocrático con atribuciones y obligaciones directamente emanadas de las
normas jurídicas. En este sentido, su participación en los quehaceres públicos solamente se refiere a su ámbito profesional y al
tiempo que dedican a desarrollar sus funciones que, en todo caso, es distinto al que ocupan para ejercer su libertad como
personas. Así, el funcionario es libre, pero al mismo tiempo está sujeto a las obligaciones del cargo que ocupa, mientras
efectivamente está en cumplimiento de esas funciones otorgadas por el Estado. De aquí que su actividad como funcionario
profesional esté plenamente normada y sujeta a las responsabilidades que se desprenden del cargo ocupado.
2. Esos funcionarios están sujetos al principio de jerarquía administrativa de manera rigurosa, en tanto que sus atribuciones se
entienden vinculadas al cumplimiento de obligaciones que son vigiladas y controladas por superiores jerárquicos. No desarrollan
sus tareas de manera independiente ni, en consecuencia, se les otorga discrecionalidad para obtener por cuenta propia los
resultados que se piden al gobierno, sino que de ellos se espera obediencia a las funciones que deben desempeñar, como el más
estricto cumplimiento de las instrucciones que emanan de sus jefes, cuyo ámbito de mando y responsabilidad es progresivo.
Desde este punto de vista, las funciones que cada uno desarrolla representan también una escala de obligaciones y
responsabilidades: una jerarquía, que compromete a la burocracia en su conjunto.22
3. Ese cuerpo de funcionarios está asentado en un cuadro de competencias fijo y claramente establecido en las normas jurídicas que
rigen su funcionamiento. Pero estas competencias no se refieren, en el léxico propio de la visión weberiana, a las cualidades
individuales de quienes ocupan los cargos, sino al principio de legalidad, según el cual los funcionarios públicos solamente pueden
hacer aquello que expresamente les está atribuido por la norma jurídica. Este principio ha cargado de críticas a la versión
peyorativa de la burocracia, pues sus integrantes parecen incapaces de salvar situaciones o de tomar decisiones de obvia
resolución cuando éstas no corresponden con el grupo de funciones específicamente otorgadas a cada uno de ellos. Pero de eso
se trataba: de acotar su discrecionalidad e impedir abusos al amparo del principio de legalidad. Y el resultado fue esta nueva
concepción que es, al mismo tiempo, un principio de sujeción a la letra de las atribuciones y de las obligaciones establecidas en la
ley.23
4. La burocracia en esta segunda fase opera por contrato. Es decir, no se espera de quienes los suscriben sino el cumplimiento
puntual de las cláusulas que están establecidas en su contenido. Dado que no se trata de una relación individual que rebase los
tiempos dedicados a las tareas profesionales, el continente jurídico de la relación está en los pactos que se desprenden
puntualmente del contrato y que se suspenden, a la vez, tan pronto como el contrato queda derogado. De ahí la importancia de las
relaciones laborales: el Estado y su burocracia se vinculan, en tanto que los contratos definen invariablemente contenidos,
características y duración de esas relaciones. En ellos, ambas partes fijan sus condiciones: el burócrata el salario que aceptará a
cambio de dedicar su tiempo al cumplimiento de la función pública, y el Estado las normas a las que se sujetará el trabajo que ha
decidido contratar.
5. En ese mismo sentido, la relación laboral en la que se sostiene el contrato entre el burócrata y el Estado parte del supuesto de una
calificación profesional en la que se fundamenta su nombramiento como funcionario público. Dado que la lealtad individual ha
sido desplazada, las razones en las que se funda la contratación son estrictamente profesionales, entendidas como las aptitudes y
las habilidades que se esperan de ese funcionario; y éstas, a su vez, pueden ser asumidas como el producto legítimo de cierta
formación previa, acreditada mediante diplomas y certificados que el Estado reconoce como válidos para sostener que la persona
contratada cuenta con los conocimientos necesarios para desempeñar su función, o bien como el producto de exámenes y
pruebas a través de los cuales la persona individual debe demostrar que en efecto cuenta con las calificaciones indispensables para
ocupar el cargo ocupado.
6. Como se ha dicho, la función pública asumida por este modelo como el producto de un contrato profesional se basa estrictamente
en una retribución en dinero, con sueldos e incentivos fijos y claramente establecidos sobre la base de la jerarquía en la que se
ubica el cargo correspondiente. El sueldo es la base de la relación laboral individual, tanto como las normas a cumplir lo son de las
responsabilidades asignadas a cada cargo. En consecuencia, el establecimien​to de nóminas y rangos salariales determina no sólo el
ingreso de los funcionarios, sino su posición dentro de la jerarquía burocrática.
7. Al mismo tiempo, este modelo supone que los funcionarios efectivamente contratados ejercerán su trabajo como la única o, al
menos, como la principal profesión que llevarán a cabo. El tipo ideal weberiano parte del supuesto de que las personas que
ocupan los cargos han decidido de​dicar su tiempo completo de índole profesional al desempeño de las funciones públicas que les
han sido asignadas y, en este sentido, se asume también que no puede ser aceptado ningún trabajo ni alguna actividad adicional
que interrumpa, distraiga o contravenga los intereses del aparato estatal al que pertenece el funcionario. Se trata, en efecto, de
funcionarios de tiempo completo.
8. Como contraprestación de esa dedicación profesional, los funcionarios que pertenecen a la burocracia tienen, sin embargo, la
perspectiva de una carrera. Es decir, una perspectiva profesional de ascenso en la jerarquía burocrática a la cual pertenecen, ya
sea por el tiempo que le han dedicado, por la calidad de los servicios que han ofrecido o por ambas. En este sentido, el incentivo
de quien decide hacer carrera en una burocracia no sólo está en el sueldo que percibe, sino en la expectativa razonable de seguir
perteneciendo al cuerpo de funcionarios del Estado y de ascender de manera paulatina dentro de su jerarquía. De aquí que los
criterios de estabi​lidad, pertenencia y ascenso razonable se vuelvan también un conjunto crucial de criterios para afirmar su labor
propia.
9. Los funcionarios, por otra parte, no sólo han de mantener una ética basada en la responsabilidad y en una inequívoca separación
entre sus asuntos personales y los que reclama el ejercicio de su cargo, sino que además han de operar los recursos que el Estado
pone a su alcance con la más absoluta probidad. Es decir, en tanto que miembros del cuerpo de funcionarios, todos los medios
financieros, materiales o humanos que se les entregan para el desarrollo de sus funciones se asumen como cosa ajena a sus
intereses personales. El principio de corrupción, en el modelo weberiano, no consiste sino en la apropiación privada de los
recursos públicos, en cualquiera de sus modalidades.
10. Finalmente, los funcionarios públicos están sometidos a la más estricta disciplina y a una constante vigilancia sobre los procesos
que desarrollan. Responsabilidad y control se asumen, en esta visión administrativa, como partes inseparables de un mismo
continuo. La idea del control está llamada a formar parte sustantiva del modelo, porque los funcionarios no pueden ni deben
emprender sus tareas al margen del expediente que norma su actuación cotidiana, y porque además pertenecen a una jerarquía
claramente establecida que utiliza recursos ajenos para cumplir con sus obligaciones.

Este conjunto de características nos permite identificar una visión que, si bien se acuñó en el siglo XIX, sigue siendo influyente en la
concepción de los sistemas de gestión burocrática hasta nuestros días. De hecho, buena parte de la jerga que se utiliza en la
administración pública de principios del siglo XXI es deudora de ese modelo: cadenas de mando, jerarquías, puestos ocupados,
competencias profesionales, procesos y expedientes. Y aunque a juicio de las más recientes perspectivas teóricas ese modelo ya ha
sido rebasado, lo cierto es que la evolución desigual de las administraciones públicas responde todavía (o incluso, todavía no) a esos
criterios de implantación de una burocracia profesional sujeta al principio de legalidad. Por eso los criterios que se desprenden de ese
enfoque, llevado a su expresión mínima en los sistemas profesionales de nuestros días, serían los siguientes:

1. La existencia de normas de funcionamiento de la administración del personal profesional y de un servicio civil de carrera.
2. La existencia de un catálogo de los puestos que integran el servicio civil de carrera, con una descripción pormenorizada de las
cualidades que se esperan de quienes lo ocupan.
3. La existencia de un sistema de reclutamiento y selección de funcionarios que, a su vez, responda a criterios profesionales,
imparciales y técnicos.
4. La existencia de un sistema de capacitación a los funcionarios públicos directamente asociado con las cualidades técnicas y éticas
que se esperan de ellos.
5. La existencia de un sistema de evaluación del desempeño basado en procesos verificables y en normas de comportamiento
claramente reglamentadas.
6. La existencia de un sistema de ascensos basado en el expediente personal de los integrantes del cuerpo profesional.
7. La existencia de un sistema destinado a garantizar la estabilidad en el empleo de los funcionarios que cumplan las normas básicas
de actuación.
8. La existencia de un sistema de sanciones derivado de las conductas contrarias a la reglamentación establecida para los
funcionarios.
9. La existencia de un sistema de dirección y vigilancia central sobre el conjunto de los procesos que integran el servicio profesional.

Como puede verse, el modelo que se desprende del planteamiento clásico de Max Weber supone una organización mucho más
sofisticada de los recursos humanos dispuestos para el servicio público. A partir del supuesto de una normatividad rígida pero bien
diseñada, implica que la administración pública no solamente sabe con claridad qué tipo de desafíos ha de enfrentar de manera
cotidiana, sino que además ha logrado establecer un cuadro de competencias y de responsabilidades para cada uno de los cargos
que integran el cuerpo burocrático, así como jerarquías, relaciones laborales sujetas a una reglamentación coherente, sistemas de
vigilancia, supervisión, control y opciones de estabilidad, permanencia y movilidad para todos los funcionarios que pertenecen al
servicio civil profesional. Pero no difiere del modelo tradicional en aquella exigencia previa de saber qué debe pedirse a los
funcionarios públicos, a partir de una definición precisa sobre lo que ha de esperarse del Estado, pues, para el modelo weberiano, el
anclaje principal está en el principio de legalidad y en la estabilidad de la función pública. Con mucho, es el modelo más opuesto a la
improvisación.

Modelo de tercera generación: gobernar por políticas

Ante la preocupación por la eficacia y la eficiencia de los gobiernos, acentuada tras la segunda guerra mundial, surgieron nuevas
corrientes teóricas que desde sus propios miradores intentaron formular propuestas alternativas a la rigidez de los modelos
burocráticos acuñados hasta entonces. En el capítulo anterior me he ocupado de mostrar el origen del enfoque de políticas públicas
que surgió desde mediados del siglo XX: aprender a seleccionar mejor entre los temas de la agenda pública, a definir con precisión los
problemas elegidos y a buscar los medios más eficientes para afrontarlos, se volvieron asuntos clave para recuperar la capacidad del
Estado en la conducción y la gestión de vida pública. Seleccionar temas en una agenda pública cada vez más amplia, más compleja,
más democrática y más debatida; establecer redes causales para definir problemas a la luz de cursos de acción posibles e
institucionalmente con​dicionados; considerar intereses contrapuestos y capacidades derivadas de las exigencias públicas; apreciar las
redes de implementación por las que habrían de transitar las soluciones disponibles desde una nueva perspectiva, a un tiempo más
limitada y mejor informada; afrontar los cambios de las preferencias a lo largo del tiempo; y evaluar resultados con indicadores
pertinentes a la luz de las causas identificadas, han sido enseñanzas derivadas de la experiencia práctica de esta nueva concepción de
la administración pública y también han sido desafíos todavía no resueltos sobre el papel que debe asignarse a las burocracias.
A pesar de que los principios básicos de este enfoque no han logrado traducirse en una forma propia de organización bu​rocrática,
en términos generales ésta ha sido llamada a convertirse en un aparato más flexible y más abierto a las exigencias del entorno, aunque
igualmente comprometido que en los dos modelos anteriores con la necesidad de contar con funcionarios públicos aptos para
afrontar responsabilidades específicas y ofrecer resultados sobre los problemas que se quieren afrontar. De modo que entre los
principales postulados al respecto de este enfoque, que prefiero llamar de tercera generación, encontramos los siguientes:

1. Al asumir que el gobierno no puede ni debe resolver todos los problemas de la convivencia, el papel asignado al funcionario
estable y rígido de tiempos anteriores se ha desplazado hacia otro, que supone la existencia de funcionarios capaces de administrar
la complejidad de las políticas a su cargo y, sobre todo, de lidiar exitosamente con los desafíos de la implementación.
2. Dado que el gobierno no puede resolverlo todo, el enfoque sugiere también que los funcionarios han de estar alerta a las mudanzas
de una agenda pública cada vez más democrática y abierta, para ofrecer las opciones de políticas más acertadas. En otras
palabras: los recursos públicos han de estar destinados a los verdaderos problemas públicos, cada uno de los cuales ha de estar
sustentado a su vez en indicadores precisos sobre la forma de plantearlos y de abordarlos mediante políticas públicas.
3. Las soluciones a las prioridades sociales parten de una definición de los problemas que, ya de suyo, es elaborada con el propósito
explícito de atacar las causas que los generan a través de cursos de acción orientados a resultados. Frente a la visión anterior,
según la cual la solución a los problemas públicos residía en la creación de órganos y dependencias gubernamentales que eran, a su
vez, el continente de burocracias estables en el tiempo, este nuevo enfoque propone que cada problema ha de ser definido con un
curso de acción en el que pueden y aun deben participar quienes aportan algo a los resultados deseables, medidos con nitidez a
través de procesos transparentes y de indicadores verificables.24
4. Entendidas como cursos de acción orientadas hacia resultados —concebidos como la solución o la gestión exitosa de los
problemas públicos previamente definidos—, las políticas públicas exigen una visión burocrática más orientada hacia las
competencias individuales de los funcionarios públicos que hacia las funciones rígidas, y abandona por lo tanto la idea de los
órganos y de las estructuras inamovibles para moverse hacia la construcción de procedimientos verificables y abiertos que pueden
y deben ser objeto de evaluación pública, tanto por sus méritos como por su orientación hacia la gestión de los problemas
públicos.25
5. La evaluación del procedimiento y de los resultados se convierte, desde esa nueva mirada, en un elemento esencial del proceso
que atañe a los servidores públicos. Si los patrones anteriores de evaluación solían basarse en criterios de legalidad y en el
cumplimiento estricto de procedimientos rutinarios y de tareas permanentes, con independencia de sus resultados en la gestión de
los asuntos públicos —que en todo caso eran evaluables en la arena propia de la acción política—, con este nuevo enfoque los
estándares de calidad representan un nuevo compromiso con la rendición de cuentas que, además de enfatizar el uso transparente
de recursos, agrega resultados organizacionales (ya finales o intermedios, verificados con indicadores establecidos de antemano) a
lo largo de un proceso que exige soluciones explícitas y demostrables en el tiempo.
6. La sistematización de los procesos administrativos, a la luz de las políticas públicas establecidas, exige también el uso de nuevas
tecnologías de información y la mayor coherencia interna de los procesos involucrados. La ética de los funcionarios deja de ser un
asunto de cumplimiento estricto de rutinas vigiladas y controladas desde el interior de la administración pública, para trasladarse a
una nueva visión que apunta hacia el compromiso personal de los funcionarios con los propósitos de las políticas que dicen
perseguir ante el espacio público en su conjunto, así como con la dignidad del éxito —o del fracaso— compartido por los equipos
responsables de llevarlas a cabo.
7. Cada política pública, finalmente, supone también la mayor transparencia y la mayor participación posibles de la sociedad y, muy
especialmente, de quienes padecen de manera inmediata o sistemática los problemas que han sido seleccionados en la agenda
pública. Con estos nuevos criterios, la administración deja de ser una caja negra que sólo se abre cuando produce consecuencias,
para aspirar a convertirse en una caja de cristal cuyos procesos son públicos y cuyos resultados se miden en términos del
cumplimiento de sus compromisos explícitamente asumidos. De esta manera, se asume que mientras más transparencia exista en los
procedimientos, mejores probabilidades habrá de convocar la más amplia participación pública, de explicar los resultados
obtenidos y de contar con mayor incidencia en la definición de los problemas que serán seleccionados en la agenda pública
siguiente.26
El cambio de orientación planteado por el enfoque de política pública ha exigido, en consecuencia, una visión distinta de la
organización del servicio público. No supone la eliminación de los cuerpos burocráticos, ni mucho menos la ausencia de
reglamentaciones básicas capaces de darle orden a su funcionamiento. Pero tanto los funcionarios como los procesos a los que está
vinculada su tarea se asumen como partes de un compromiso que reclama mayor capacidad de adaptación para responder a los
apremios de la agenda pública y un com​promiso ético individual vinculado con indicadores objetivos sobre el desempeño que se
espera y sobre los resultados obtenidos. Por ello, es posible deducir que la administración asentada en la visión de las políticas
públicas permita incorporar criterios de tercera generación, que podrían sintetizarse de la siguiente manera:

1. La existencia de un catálogo de puestos diferenciado, entre aquellos cargos que realizan rutinas estables y los que desarrollan
funciones auxiliares —o tareas políticas vinculadas con los propósitos que se persiguen— sobre la base de las políticas que debe
implementar la institución.
2. La existencia de un sistema de selección de funcionarios por concurso, estratificado, diferenciado, público y abierto, sobre la base
de las competencias que se necesitan en cada uno de los cargos a ocupar.
3. La existencia de un sistema de evaluación del desempeño directamente asociado a indicadores precisos sobre los resultados —
intermedios y finales— de las políticas públicas que están a cargo de la organización y de cada uno de los puestos que la integran.
4. La existencia de un sistema de capacitación vinculado al desarrollo profesional de los integrantes del servicio, capaz de ponerlos al
día sobre las exigencias profesionales que reclaman las políticas en curso.
5. La existencia de métodos de separación del cargo asociados no sólo al incumplimiento de rutinas y procedimientos, sino a la
evaluación del desempeño en función de resultados y de las competencias certificadas de los miembros del servicio.
6. La existencia de un sistema de promoción e incentivos profesionales, relacionado con los méritos individuales de los integrantes del
servicio y de sus aportaciones a los resultados del conjunto —basado siempre en criterios de debido proceso y justicia laboral.
7. La existencia de instrumentos de evaluación y control sobre la operación del servicio en su conjunto, basados en sistemas
informáticos e indicadores de costo y resultados diáfanos y verificables.

En términos llanos, este enfoque transforma la visión anterior de un servicio civil basado en normas de permanencia y estabilidad —a
partir de cargos ocupados por funcionarios que cumplen en tanto que se ajustan al molde de la función que desempeñan, conforme al
modelo weberiano— para evolucionar hacia los servicios profesionales que predominan actualmente en las administraciones públicas
occidentales. El cambio de nombre de servicio civil a servicio profesional expresa también un cambio de naturaleza, que pide mayor
flexibilidad, mayor adaptación al entorno, mayor compromiso con indicadores y resultados, y mayor publicidad. Al mismo tiempo,
exige de los integrantes del servicio competencias bien acreditadas y méritos probados para permanecer y ascender en la escala
jerárquica de los gobiernos, a cambio de un desarrollo profesional asociado a una idea meritocrática del servidor público.

El modelo de la nueva gerencia pública

Con todo, a partir de los años ochenta, comienza a gestarse el movimiento reconocido a sí mismo como la nueva gerencia pública
(NGP), que no tardaría mucho en vincularse a su vez con la idea de gobernanza27 entendida, central, como una noción según la cual el
gobierno “conecta” de la mejor manera posible con la sociedad civil, y establece una combinación de misión, roles, competencias y
relaciones entre ambos ámbitos, que se propone como condición necesaria (aunque no suficiente) para la prosperidad económica y la
estabilidad social.28 La implantación de esos principios en diversas naciones ha dejado evidencias tanto de éxito como lecciones de
fracaso para el resto del mundo (como muestran los casos de Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos)29 y ha mostrado
diferentes estilos de adopción y adaptación, con más o menos orientación hacia los mercados y más o menos importación de
prácticas, procesos y lenguajes que antes estaban reservados a las empresas privadas, pero que se han trasladado paulatinamente
hacia la construcción de un modelo diferente del servicio público, que ha querido reaccionar ante los fracasos de los modelos
anteriores, sin que haya acreditado sus ventajas más allá de la propuesta. Esas características son las siguientes:

1. La afirmación de las funciones básicas del Estado en los ámbitos reservados al gobierno, como la defensa nacional, la seguridad
nacional, la política exterior y las funciones relacionadas con la identidad nacional. Pero, al mismo tiempo, la mayor apertura a las
iniciativas de la sociedad (ya como organizaciones sociales, espacios académicos o empresas privadas) en todas las demás
actividades no estratégicas del Estado, y siempre en la medida en que esas iniciativas no resulten en demérito de los resultados
esperados. La NGP no privilegia a la iniciativa privada sino en la medida en que efectivamente ofrezca mejores resultados y
procesos más económicos que los ofrecidos por el aparato del Estado. En este sentido, supone que las políticas públicas ya no
pertenecen a la esfera cerrada de los gobiernos, aun en comunicación y contacto con las sociedades, sino que pueden también
emerger de las propias iniciativas sociales. Así, las cualidades de los funcionarios e incluso su papel en la tarea de los gobiernos
cambian radicalmente: con la excepción de las áreas estratégicas reservadas, el resto del aparato burocrático es concebido para la
regulación de la competencia y para resolver fallas del mercado: para intervenir solamente cuando es necesario, en tanto que los
mercados y la sociedad no puedan atender problemas públicos de solución indispensable.
2. No obstante, la NGP no renuncia al control central de los sistemas fiscales, aun cuando éstos puedan adoptar modalidades que
busquen el mayor incentivo posible para los contribuyentes y vínculos mucho más explícitos entre el ingreso y el gasto, así como la
descentralización de las oportunidades relacionadas con la fiscalidad. La carga impositiva se convierte, a partir de esos principios,
en un instrumento del aparato estatal para promover el crecimiento económico y estimular la competencia y las iniciativas de la
sociedad. En consecuencia, los funcionarios responsables de administrar los sistemas fiscales adquieren un papel diferente, que no
los constriñe a incrementar los ingresos de cualquier modo, sino que los compromete con el análisis del mercado y con la
capacidad de los instrumentos de política económica para favorecer el crecimiento y la distribución equitativa del ingreso nacional.
3. Los vínculos de información y la administración de los datos a partir de los cuales se comparten y se construyen decisiones en el
espacio público son consecuentes con la era de la información, y también de la transparencia y la rendición de cuentas públicas. La
información se vuelve, desde esta perspectiva, un asunto crucial de la agenda pública: importa por la cantidad y la calidad de los
datos obtenidos, a partir de los cuales se definen las acciones del gobierno en armonía con la sociedad; pero también importa que
los procesos de decisión y de acción públicamente definidos queden completamente abiertos y al alcance de los ciudadanos. Si en
el enfoque anterior de política pública el gobierno ya no era una caja negra, con la ngp el intercambio, el acceso pleno y el uso
inteligente de la información se convierten en una condición fundamental para la operación de las organizaciones públicas y del
gobierno en su conjunto.
4. El gobierno, por su parte, asume la responsabilidad de construir “puentes” y redes entre organizaciones sociales, grupos
académicos y empresas, para mantener la coherencia ins​titucional y la capacidad de transformación efectiva de las políticas
públicas. Eventualmente, sus funcionarios deben asumir el papel de liderazgo en esas redes creadas para definir, atender y resolver
problemas públicos de manera conjunta con la sociedad. Pero ese liderazgo no equivale a asumir todas las funciones ni los poderes
derivados de las soluciones planeadas. El líder, en este caso, busca ser un coordinador de inteligencias, recursos y compromisos,
pero no sustituir las aportaciones de quienes participan en las políticas. La visión del funcionario público, desde esta perspectiva, es
por lo tanto la de un promotor de iniciativas y la de un animador de los esfuerzos sociales compartidos.
5. Finalmente, la NGP pone el acento en el pensamiento estratégico, en línea con las cualidades que se esperan de la función pública.
Pero asume también que ese pensamiento estratégico no podrá surgir de manera autónoma del mercado ni de la sociedad, sino que
de hecho constituye una obligación política del Estado. Así entendido, no se trata de la planeación estratégica diseñada desde un
gabinete de expertos, sino de la capacidad de los administradores públicos de leer las oportunidades que ofrecen el mercado y la
sociedad para mejorar las condiciones de vida en común y salvar los dilemas que el entorno social, económico e institucional le
plantean al quehacer público.

Desde la perspectiva de la NGP, el servicio civil de carrera —aun en la versión modificada que deja atrás los cánones tradicionales de
la visión weberiana— no es una condición necesaria para la operación del Estado. En una lectura más audaz, incluso, el servicio de
carrera destinado a estabilizar los procesos de administración de los recursos humanos puede llegar a convertirse en un obstáculo
frontal para los principios de la NGP, pues con una burocracia tradicional y excesivamente normada, las oportunidades de construir
una nueva idea de gobernanza corren el riesgo de perderse entre normas rígidas y decisiones inconexas. Pero, paradójicamente,
debido a esa nueva visión, los funcionarios públicos a cargo de tomar las decisiones del Estado se vuelven mucho más importantes
que en cualquiera de las versiones anteriores, pues sin una burocracia profesional, comprometida con el espacio público y preparada
para asumir los desafíos que plantea ese movimiento, la dirección estratégica del Estado puede perderse entre la ineficacia y la
corrupción.
De ahí que la posición de la NGP frente a los servicios profesionales sea ambigua: por un lado, tiende a incorporar nuevos patrones
de actuación, de índole cultural pero también normativo, para impulsar una nueva mentalidad del servicio público consecuente con los
principios de ese movimiento; pero por otro, asume que el servicio civil debe tener áreas de actuación más apegadas a las versiones
anteriores de política pública, en el entendido de que el aparato burocrático sigue siendo un instrumento indispensable para orientar la
acción conjunta del Estado.30 En consecuencia, su influencia en la organización de los aparatos burocráticos podría sintetizarse en los
puntos siguientes:

1. La existencia de criterios de contratación de personal por proyecto y resultados específicos, acotados con el tiempo.
2. La existencia de mecanismos de vigilancia pública y abierta (transparencia) sobre los procesos de selección de personal,
evaluación del desempeño, capacitación y promoción.
3. La existencia de sistemas de evaluación del desempeño tipo 360 grados, con indicadores vinculados a la vigilancia pública de los
resultados.
4. La existencia de sistemas de capacitación basados en competencias, pero con mucho más énfasis en las aptitudes personales y en
las cualidades técnicas asociadas a cada cargo.
5. La existencia de sistemas de incentivos relacionados con los resultados combinados del trabajo individual y del trabajo en equipo,
a la luz de los propósitos de las políticas establecidas.
6. El uso intensivo y sistemático de tecnologías de información para el seguimiento, el control y la evaluación de los expedientes y la
carrera del personal profesional.
7. La existencia de sistemas de información al público sobre los procesos y la evolución de las decisiones y las acciones del gobierno
en su conjunto.

Cada uno de estos puntos, como puede verse, perfecciona pero también desafía a los modelos más tradicionales del servicio público.
Por eso conviene tomarlos como la última referencia del recuento. De acuerdo con la evidencia disponible, la evolución de los
sistemas de administración de recursos humanos no ha llegado más lejos, ni tampoco parece claro que convenga que rebasen las
fronteras que sugiere la NGP que no deja de ser, a pesar de todo, una estrategia más de modernización.
Con todo, desde el nacimiento de los primeros sistemas de servicio civil hasta nuestros días, los criterios básicos a través de los
cuales han evolucionado los sistemas de gestión de recursos humanos al servicio de las funciones del Estado se han mantenido más o
menos estables. Cada modelo reseñado ha agregado en su momento nuevos puntos clave; pero como modelos típicos, ninguno de
ellos ha tenido una representación exacta en ninguna realidad específica y en ningún país. No obstante, por ser modelos típicos su
utilidad reside en la compa​ración con esas realidades concretas para mostrar en qué situación se encuentra la evolución y las
características de cada estructura burocrática en particular, así como las contradicciones que eventualmente se desprenden de su
ubicación dispar en algunos de los rasgos propios de esos modelos. No es imposible que una estructura burocrática tenga
características que reúnan, a un tiempo, rasgos típicos de la primera etapa, con otros del enfoque de políticas y con prácticas
derivadas de la ngp. Pero, de ser así, esa misma clasificación ayuda a subrayar las inconsistencias del diseño y a advertir sobre los
riesgos que se derivan de ellas, pues la coherencia en la organización de los aparatos burocráticos no sólo es una condición básica de
su eficiencia, sino que además ha de corresponder con los propósitos que persiguen los gobiernos.
Como hemos visto, la adopción de esos rasgos no es indiferente en absoluto a las formas elegidas para el ejercicio de la autoridad,
ni tampoco es ajena a sus consecuencias: la organización interna de la burocracia es, al mismo tiempo, una decisión tomada desde el
corazón del régimen político y una condición vital para la obtención de los fines del Estado. De ahí que sea imposible anticipar cuál de
esas aproximaciones conlleva de suyo las mayores probabilidades de éxito, pues todo depende de las circunstancias. Pero sí
sabemos que las mezclas de modelos diferentes en un mismo momento y en un mismo país tienden a producir resultados
contradictorios. Si esas mezclas no responden a una estrategia deliberada para afirmar el ejercicio de la autoridad administrativa en
algunas áreas, mientras se potencia la colaboración con la sociedad o la orientación hacia las soluciones de mercado en otras, sino
que obedecen más bien a la propia inercia burocrática o a la adopción inopinada de algunos de los rasgos de esos modelos —porque
se consideran valiosos por sí mismos, sin conexión de sentido con los fines que persiguen— es previsible que no producirán buenos
resultados. También en este punto importan más la coherencia y el compromiso con las consecuencias que las virtudes teóricas
aisladas de esos modelos. En el juego que se produce entre las instituciones y los individuos, cada pieza debe responder a la arena
mucho más amplia de los fines del Estado.

La ilusión posburocrática

La preocupación sobre el peso de las burocracias en la conducción de los fines del Estado —o en su conducción y seguimiento— fue
cobrando mayor relevancia desde el último tercio del siglo XX, cuando se pensó que esos aparatos habían dejado de ser parte de las
soluciones para convertirse en un problema adicional. La crítica cada vez más extendida no sólo tendía a subrayar los costos
financieros del aparato burocrático sino su falta de eficiencia e incluso su tendencia hacia la corrupción. Pero había un abismo entre la
idea que dio origen al enfoque de políticas públicas, con la mirada puesta en los fines sustantivos del Estado y su convocatoria a
incrementar su capacidad de decisión y acción, y el salto hacia la sustitución deliberada de los defectos gubernamentales por las
virtudes del mercado y la construcción de una nueva concepción política y administrativa que apostaba por prescindir de los aparatos
burocráticos antes que modificarlos. Un abismo que, sin embargo, nunca pudo ser cruzado: quienes sugirieron atravesar la
burocracia para imaginar una nueva forma de conducir la vida pública sin ella no consiguieron romper las restricciones principales sino
que, paradójicamente, crearon otras.
Sin embargo, el punto de partida de esa crítica no era trivial. En las condiciones económicas y políticas gestadas durante el último
tercio del siglo anterior, las burocracias tradicionales se convirtieron efectivamente en uno de los problemas principales del Estado y
por eso comenzaron a verse como un lastre que debía dejarse atrás y ya no un vehículo para conducir con éxito las tareas de los
gobiernos democráticos. Michael Barzelay, entre otros, identificó el modelo que aquí he descrito como weberiano no sólo como una
restricción ineludible para el diseño y la implementación de las políticas, sino como la causa de buena parte de los desafíos
fundamentales que debía afrontar el Estado de finales de siglo.31 En línea con los principios que más tarde se identificarían con la
llamada gobernanza,32 Barzelay propuso una dicotomía irreductible entre dos paradigmas enfrentados (con licencia literaria sobre el
uso de la palabra paradigma): el burocrático de un lado, y el posburocrático del otro, denotando ya desde el empleo de esas
palabras la idea de que era posible dejar atrás la burocracia para arribar a otra forma de gestión pública.
Aunque se trata de un tema de mucha mayor complejidad, derivado de las diversas concepciones sobre lo que el Estado puede y
debe ser, la dicotomía de Barzelay fue de utilidad para comprender ese debate, pues permitió subrayar los rasgos más importantes de
las visiones enfrentadas tras esos paradigmas. En el primero, los defensores de la ilusión posburocrática veían la búsqueda de la
eficiencia como uno de los criterios principales del gobierno, pero no entendida en el sentido de la teoría económica, sino como un
mero asunto de correspondencia entre la asignación del presupuesto y el ejercicio efectivo de los dineros públicos. Y veían el control
de las burocracias mediante la generación de normas, reglamentos y manuales, así como de estructuras y mecanismos de supervisión
y evaluación, como algo directamente asociado a la lógica de la ejecución presupuestaria —incluyendo el control de la disciplina y la
probidad de los burócratas— pero ajeno a la calidad de los resultados obtenidos o, incluso, a la definición misma de los problemas
públicos por atender.
Esos rasgos burocráticos estaban asentados, en efecto, en el principio de legalidad minuciosamente desarrollado en el modelo
weberiano que, a su vez, reclama la existencia de estructuras más o menos rígidas, diseñadas mediante organigramas funcionales,
manuales de procedimientos fijos y atribuciones claramente establecidas. Es decir, supone la existencia de una estructura estable, con
funciones claras asentadas en normas jurídicas precisas, que a su vez han de desdoblarse en procedimientos rutinarios previamente
diseñados, con responsabilidades inequívocas y controles capaces de garantizar su cumplimiento. Para que todo esto funcione, el
paradigma burocrático supone además que todos los involucrados deben conocer sus responsabilidades y las tareas que deben
emprender de manera cotidiana, y reconocer y asumir los costos que habrían de pagar si no las cumplen. El paradigma reclama, en
consecuencia, la existencia de un sistema de control y de incentivos destinado a garantizar que se cumpla con lo estipulado en los
manuales y con las responsabilidades asignadas en las normas, tal como fueron diseñadas. Y en este sentido, la responsabilidad no se
concibe como un atributo vinculado a la obtención de resultados o a la solución exitosa de problemas públicos, sino como el eje del
control individual sobre la actuación de los servidores públicos; responsabilidad como sinónimo de apego a las atribuciones, las
funciones y los procedimientos y, en caso opuesto, como asignación de castigos por las faltas cometidas.
Así planteado, el paradigma burocrático exige la construcción de un sistema de reglas claras y precisas, establecidas para todas y
cada una de las decisiones y las acciones emprendidas por los gobiernos y sus funcionarios, quienes están llamados a actuar
conforme a lo estipulado en ellas: no más, ni tampoco menos. Así, tras la eficiencia presupuestal, el control del dinero público, las
estructuras rígidas y estables, las funciones jurídicamente establecidas y los manuales de procedimientos está la lógica del control y la
supervisión, destinada a verificar que todo lo anterior haya sucedido. De modo que un buen sistema de control burocrático no es el
que conecta la actuación del aparato gubernamental con los efectos que produce en la sociedad o en el espacio público, sino un
sistema de verificación precisa sobre el ejercicio de los presupuestos, el cumplimiento de las atribuciones y el apego a las funciones y
los procedimientos. Es decir, no es un sistema abierto sino endogámico: no está diseñado para dar explicaciones a la sociedad y
rendir cuentas, sino para garantizar la disciplina de la burocracia.
De esos principales rasgos se deriva, por oposición, la ilusión posburocrática: el intento de construir un nuevo paradigma de gestión
pública cuyos atributos se definen justamente en sentido opuesto. Para ese propósito, Barzelay propone orga​nizar el debate sobre la
construcción de ese nuevo paradigma mediante “líneas retóricas” —argumentos planteados para proponer las diferencias específicas
de una definición genérica— que, en apretada síntesis, podrían resumirse en siete puntos:

1. Una dependencia burocrática se enfoca en sí misma; de modo que, en oposición, las nuevas estructuras posburocráticas tendrían
que ser impulsadas por la sociedad: los ciudadanos, los clientes, los beneficiarios —o las víctimas— de las tareas emprendidas por
los funcionarios públicos. El principio de la organización posburocrática tendría que estar en la identificación de las necesidades de
esos individuos externos a las oficinas públicas.
2. Una dependencia burocrática requiere de atribuciones, funciones y procedimientos específicos, asignados a cada uno de los
individuos que la integran. En cambio, la estructura posburocrática funcionaría como un equipo que trabaja para sus clientes: para
los beneficiarios de su actuación pública. Por lo tanto, tendría que ser vista como una organización capaz de identificar a esa
clientela —grupos sociales claramente establecidos— que a su vez obtendría, de las oficinas públicas, bienes y servicios que
justifican su existencia y que no sólo han de ser distribuidos en función de sus necesidades, sino con su participación. Si en el
paradigma burocrático la clave estaba en la definición precisa de funciones rígidas y estables, en el posburocrático esa clave se
desplaza hacia un grupo social bien identificado, cuyas condiciones de vida —en un sentido amplio— serán modificadas por la
intervención del aparato del Estado.
3. Una dependencia burocrática se define por el conjunto de atribuciones, funciones y recursos que se ponen a su dis​posición, de
conformidad con normas y procedimientos rutinarios, mientras que una posburocrática tendría que definirse y aun justificarse tanto
por su orientación hacia los resultados que se esperan de su desempeño, como hacia la satisfacción de los clientes —los grupos
sociales identificados— hacia quienes estaría dirigida su actuación. Una dependencia burocrática controla costos, mientras que una
dependencia posburocrática intentaría crear valor.
4. Una dependencia burocrática se orienta por la rutina, mientras que una dependencia impulsada por su orientación hacia los
resultados y la satisfacción de los grupos sociales atendidos modificaría esa lógica, para adaptarse a las necesidades identificables
de sus clientes; en este sentido, el desafío fundamental de la ilusión posburocrática sería escapar de las rutinas para acentuar su
capacidad de adaptación a las circunstancias, en función de las clientelas atendidas y del conjunto de recursos disponibles.
5. Una dependencia burocrática lucha por ganar nuevos espacios, más atribuciones y mayores recursos públicos, mientras que una
afincada en el nuevo paradigma competiría por satisfacer las necesidades de sus clientes, agregando mayor valor social a cada una
de sus actuaciones, al menor costo posible. Si en el modelo burocrático el éxito equivale a la expansión de recursos, atribuciones y
funciones, en el posburocrático ese éxito reside en la relación más eficiente entre costo y beneficio. Pero este último, entendido
siempre en función de los beneficiarios de las acciones gubernamentales y no del propio aparato burocrático.
6. Una dependencia burocrática sigue a pie juntillas los procedimientos señalados en las normas, mientras que una organización
posburocrática trata de ajustar sus procedimientos hacia los propósitos que requiere el cumplimiento de los resultados que
persigue. Una dependencia burocrática construye planes, diseña cursos de acción para conseguirlos y los pone en práctica después
de haberlos convertido en tareas e instrucciones específicas, mientras que una organización posburocrática se fija objetivos y
construye sistemas eficaces y flexibles de comunicación interna y hacia su entorno para revisar, aprender y corregir constantemente
los procedimientos diseñados.
7. Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del trabajo de hacer: pensar, entendido como el esfuerzo que hace un
grupo que toma decisiones para generar planes, funciones y procedimientos que, una vez establecidos, se trasladan como
instrucciones específicas hacia los burócratas que simplemente hacen lo que aquellos diseñaron —y otros controlan, en busca de la
disciplina—. En una dependencia posburocrática, en cambio, los funcionarios hacen y piensan a la vez, compelidos a emitir juicios
de valor sobre la marcha, en función de un proceso de mejora continua: en lugar de una burocracia rígida y disciplinada, el modelo
supone la existencia de una organización flexible y crítica de sus propios modos de llevar a cabo sus tareas, buscando siempre el
resultado esperado al menor costo, y con la mayor satisfacción posible de sus clientes.

El paradigma posburocrático apostó por la flexibilidad y por una visión gubernativa inspirada en la competencia de mercado; y por
oficinas de gobierno capaces de ajustarse de manera constante en función de las necesidades de sus clientes, de su propio
aprendizaje y de sus recursos, paso a paso. Una ilusión plausible a la luz de los defectos del modelo burocrático, pero anclada en
fuertes supuestos culturales de imparcialidad, de sentido ético de los funcionarios públicos y de colaboración e igualdad social entre
grupos y personas, que toman sus principales criterios de regulación interna de la lógica de los mercados libres, pero sin la
competencia abierta de esos mercados. Los supuestos que están detrás de la ilusión posburocrática asumen, además, la existencia
previa de un contexto de legalidad firmemente arraigado entre la sociedad, de respeto democrático a las normas —y a los medios
arbitrales para garantizarlas—, y una visión política de cooperación y solidaridad social ajena a los conflictos. Supuestos a todas luces
cuestionables.
Tras esos supuestos hay al menos cuatro problemas —seguramente entre otros— que la visión posburocrática no pudo —o no ha
logrado aún— resolver. El primero es el relativo a la definición del cliente. Ese modelo supone la existencia de una clientela dada,
nítida, que el régimen político habría definido en algún momento previo a la intervención del aparato burocrático o que, en su defecto,
habría de ser identificada por las propias oficinas públicas durante el cumplimiento de sus obligaciones. Pero ese modelo guarda
silencio sobre el proceso político que habría llevado a esa identificación, y produce el riesgo evidente de que esa clientela no
responda en absoluto a los propósitos de un espacio público consolidado ni al bien común —como esperaría el modelo— sino a sus
propios intereses. Y ese riesgo no sólo atañe a la identificación de las clientelas potenciales de los gobiernos sino, como ya se ha
observado, al supuesto según el cual resulta innecesario establecer medios de control sobre las decisiones tomadas por los
funcionarios públicos, pues se presume que éstos pueden encontrar incentivos suficientes para honrar el principio de imparcialidad y
cumplir con éxito los propósitos que justifican su actuación. Pero la evidencia empírica muestra lo contrario: ante la libertad de elegir
entre opciones diferentes, lo más probable es que los tomadores de decisiones actúen en función de sus propios intereses y que
elijan, en consecuencia, clientelas afines a ellos. De modo que eliminar toda posibilidad de control sobre los procedimientos
decisorios no sólo podría ser un acto de una enorme ingenuidad sino de captura de las decisiones, pues no es lo mismo responder al
cliente que construir redes clientelares.
Por otro lado, la flexibilidad presupuestal que esta visión supone conlleva un riesgo serio respecto al modo en que el dinero público
podría ser utilizado. Se supone que la organización posburocrática ha de emplear con una razonable libertad los recursos que tiene a
su alcance no sólo para conseguir sus objetivos, sino para obtener el mayor rendimiento entre costo y beneficio público, así como
para innovar, en función de su propio aprendizaje, en busca del mayor provecho para la sociedad. Según esa visión, es deseable
incluso que las oficinas públicas compitan por ofrecer la mayor satisfacción del cliente al que se deben, tal como lo hacen las
empresas privadas en el mercado. Pero las condiciones mínimas para que esa competencia ocurriera entre aparatos burocráticos no
regulados por las reglas del mercado sería la existencia de una perfecta distribución previa del espacio público, una perfecta simetría
de información sobre los procesos, recursos y resultados, y un sistema de sanciones e incentivos impecable. Sin esas condiciones,
sería prácticamente inevitable que esa flexibilidad sobre el uso del dinero público puesto en manos de los funcionarios públicos, así
como su capacidad de innovación, no se convirtieran en un instrumento de poder.
El tercer problema no resuelto de esa nueva concepción posburocrática está en la definición de los propósitos. Aun suponiendo la
existencia de una clientela previa definida por los conductos legítimos del régimen político, y la operación de organizaciones tan
flexibles como honestas y comprometidas con los resultados, seguiría siendo incierta la selección de los problemas públicos que
habrían de atenderse por las agencias burocráticas y la definición causal de esos problemas. Como veremos con mayor detalle en el
capítulo siguiente, los propósitos que fijan las políticas siempre tienen una carga de valor y siempre están ceñidas por los imperativos
del régimen político en el que se inscriben. La definición de las políticas también supone una competencia entre intereses
contrapuestos por fijar el sentido y aun el significado de las decisiones del gobierno, que suele suceder en muy distintas arenas
decisorias: el Poder Legislativo, las esferas subnacionales, las interpretaciones jurisdiccionales, la opinión pública o el juego de
partidos. En la ilusión posburocrática, en cambio, se asume que la esfera política y la burocrática se han fundido hasta el punto de
quedar entrelazadas, y se asume también que son las propias oficinas del gobierno las que actúan con libertad en el espacio público,
ya no sólo como una burocracia que responde a las decisiones previas, sino que establece relaciones directas con sus clientes y, en
definitiva, define y conduce la política. Sobre esta base, apenas si es necesario añadir que la realización completa del modelo así
planteado, supondría el rediseño del régimen político.
El cuarto y último de los problemas no resueltos por esa visión posburocrática se refiere a su imprecisión sobre los sistemas de
rendición de cuentas a los que respondería. En el modelo, se asume la sustitución de los controles burocráticos tradicionales por los
resultados. Pero el medio de verificación de esos resultados queda vinculado, a su vez, con la satisfacción de las clientelas atendidas
por las oficinas públicas y, en su versión más acabada, con la existencia de otras oficinas gubernamentales dedicadas al monitoreo y la
evaluación. De aquí que el modelo vuelva al final sobre sus pasos, para sostenerse en la creación de otras burocracias destinadas a
verificar la veracidad de los resultados obtenidos, la calidad de los procesos y la satisfacción de los grupos atendidos. Un ciclo que
pone el acento en la relación entre funcionarios públicos y clientes —sobre la base de resultados específicos en arenas acotadas—,
pero que por su propia naturaleza tiende a fragmentar los medios de supervisión y verificación y no responde a la exigencia mucho
más amplia de construir sistemas democráticos completos, integrales y coherentes de rendición de cuentas sobre el conjunto de la
administración pública.33 La última parte de este libro se detiene, en particular, en este punto.
La crítica enderezada por los defensores de la ilusión posburocrática acierta en advertir que las burocracias de principios del siglo
XXI se han convertido en aparatos de poder de grandes dimensiones, que generan altos costos con rendimientos decrecientes y que
producen resultados insatisfactorios. Pero yerra en suponer que esos aparatos pueden abandonar su naturaleza original como los
medios principales a través de los cuales actúa el Estado, o que pueden trascenderse —atravesarse o sustituirse— mediante las
reglas, los principios o los medios del mercado. De modo que las preguntas sobre la mejor forma de lidiar con las restricciones
burocráticas siguen siendo tan válidas como imposibles de responder mediante la simple eliminación de la burocracia misma.
Dado que las políticas públicas son intervenciones deliberadas del Estado para modificar el statu quo en un sentido determinado
—como fue discutido en el capítulo anterior—, el verdadero desafío no está en prescindir de las oficinas que han de asumir, en todo
o en partes, la responsabilidad de seleccionar, definir y afrontar esos problemas, sino en evitar que las restricciones burocráticas se
conviertan en un obstáculo insalvable y que el medio principal de la acción de los Estados se apropie del espacio público. La clave
está en vincular, en efecto, las responsabilidades asignadas a las oficinas públicas con los propósitos sociales que las justifican y con la
mayor apertura hacia el control democrático de la sociedad, en un sistema articulado y coherente.
Desde otra tradición intelectual, se ha intentado estudiar esa compleja relación entre políticas públicas y oficinas gubernamentales a
partir de la idea de la acción pública: una reminiscencia del viejo concepto centroeuropeo de la función pública, que sin embargo
responde a la crítica anglosajona sobre el modelo burocrático tradicional sin abandonar, no obstante, el papel de dirección, definición
y conducción que corresponde a los aparatos del Estado. En términos de Enrique Cabrero: “los estudios desde la perspectiva sólo de
las agencias gubernamentales o sólo de los grupos sociales presentan observaciones parciales de un fenómeno más complejo.
[Mientras que] el enfoque de la acción pública permite construir un continuo analítico entre actores estatales y sociedad civil”.34
La acción pública no solamente advierte la presencia de diversos intereses sino que además, en línea con el concepto de
racionalidad limitada acuñado por Simon, acepta la mudanza de esos intereses y toma el riesgo de la incertidumbre sobre las
preferencias de los individuos. De ahí que se señale como un proceso de acción temporalmente limitado, que supone la existencia de
etapas diferentes y procesos de aprendizaje y adaptación: una evolución constante en el curso de las políticas públicas que, si bien
asume las condiciones necesarias para definirlas y reconoce a los actores y los intereses involucrados en su primera definición,
también acepta que el curso de las acciones emprendidas a lo largo del tiempo puede modificar las condiciones iniciales y
comprometer los resultados. Pero, a diferencia de la ilusión posburocrática, en este otro enfoque ninguno de los actores que
participan en una acción pública —incluyendo por supuesto a los aparatos burocráticos— se considera estático, ni totalmente
imparcial, ni ajeno a la probabilidad de mudar sus intereses y sus preferencias.
Por otra parte, la acción pública —como cualquier otra acción colectiva— no se hace en abstracto, sino con personas de carne y
hueso que actúan en circunstancias definidas, mediante procesos deliberativos matizados, a su vez, por la dotación de poder,
información y situación entre los actores que la encarnan; deliberación que incluye la intención explícita de influir en la definición de los
problemas públicos que habrán de ser seleccionados por los aparatos del Estado. Así, la acción pública supone una visión, a un
tiempo, más compleja y más precisa sobre los procesos que llevan a definir problemas públicos y a dirigir, en consecuencia, el curso
de las políticas públicas. Y supone también la coherencia entre esas definiciones previas y las formas específicas que habría de
adoptar la intervención de los aparatos burocráticos, en cada caso.
Existe, pues, un proceso de calificación de la acción colectiva donde los intereses y las preferencias entran en un juego de
adaptación y ajuste mutuo, que no termina sino que evoluciona con el tiempo, y en donde la posibilidad de definir problemas depende
de la situación que cada uno tiene —o las ventajas con las que cuenta— en el juego deliberativo.35 De ahí que identificar de
antemano cómo se definirá un determinado problema público sea una tarea imposible. Pero de ahí también que las acciones públicas
fluyan con mayor certeza sobre la base de procedimientos diáfanos: si los procesos de adaptación son tan impredecibles como sus
resultados, las reglas, las arenas y los métodos de la deliberación pueden —y aun deben— ser claros. A diferencia de la ilusión
posburocrática que apuesta por los resultados definidos de antemano y que confía en la eficiencia de los procesos libres para llegar a
ellos, el análisis de la acción pública subraya la importancia de los procedimientos y de la certeza que ofrecen a la deliberación
colectiva, al ajuste de las preferencias y a la evolución de los acuerdos. Como hemos visto, las reglas claras y aceptadas para la
construcción de decisiones —sean formales o informales, y mejor aún si ambas coinciden— representan la mejor opción para la
selección de los problemas públicos y para la definición que finalmente será adoptada por los aparatos del Estado.
En ese sentido, además de suponer un proceso deliberativo entre actores e intereses diferentes, asentado en reglas claras y
temporalmente limitado, el modelo de acción pública no es ajeno al entorno; un entorno que emite señales, fija normas y produce
valores que orientan e incluso condicionan la deliberación, la calificación y la definición de los problemas públicos. Y que por ese
motivo se vincula, finalmente, con el enfoque de políticas públicas, en tanto que éste tiene como finalidad explícita la identificación de
alternativas de solución a través de la acción compartida entre el Estado y la sociedad. En efecto:

El análisis de la acción pública que prescinde del modelo de políticas públicas puede tener dificultades para identificar acciones concretas en la
realidad que observa, al tiempo que el modelo de políticas públicas que pasa por alto un análisis de la acción pública puede perder de vista la
realidad amplia y compleja en la que se ubica el objeto estudiado.36

Pero nada de esto puede realizarse sin la participación y la responsabilidad de los aparatos burocráticos, porque es imposible
comprender la intervención del Estado sin ellos. El análisis de la acción pública no se limita al estudio del papel que corresponde a los
funcionarios del Estado en el diseño y la implementación de las políticas sino que, con razón, incluye también las condiciones de
regulación, los intereses enfrentados, las mudanzas en las preferencias y el ambiente político y organizacional en el que se toman
decisiones, pero no prescinde de las dependencias públicas en las que finalmente cobran vida las políticas. Esa mezcla exige, en
cambio, mayor complejidad analítica y mejores elementos de juicio para interpretar situaciones y decisiones. Y otorga, a la vez,
mayor utilidad a los resultados del análisis para situar los roles de las burocracias, caso por caso. Es, acaso, una renuncia a las
generalizaciones del modelo burocrático y a las ilusiones del posburocrático, pero es también un reconocimiento franco a las
restricciones que de todos modos deben enfrentar las alternativas de solución deseable a los problemas públicos. No ofrece una
solución definitiva, sino una opción para lidiar con esas restricciones.
Ningún modelo disponible alcanza para saber a ciencia cierta cómo debe organizarse el aparato del Estado para cumplir con sus
propósitos, porque son éstos los que determinan las respuestas. Bajo esta última mirada, solamente puede responderse a las
restricciones burocráticas con una vaguedad: el mejor modelo sería el que fuera capaz de adaptarse a los problemas públicos por
abordar, de manera temporal y con la mayor atención posible a las reglas procedimentales destinadas a la construcción, el
seguimiento y la corrección de las decisiones tomadas sobre la marcha. Habrá, sin embargo, quienes insistan en que la mejor opción
para las sociedades contemporáneas es reducir al máximo —si no es que eliminar casi por completo— el aparato burocrático. No
obstante, mientras esas concepciones no se correspondan con el tipo de Estado en el que se inscriben y con las características de
cada uno de los procesos propios del modelo elegido, no podrá prescindirse de la obligada combinación casuística entre reglas y
personas responsables de cumplirlas: entre instituciones y burocracias.
Para bien y para mal, la capacidad de acción de las burocracias es uno de los factores definitivos para el éxito o el fracaso de las
políticas públicas, desde su concepción hasta sus últimas consecuencias. No bastan las leyes, los reglamentos ni los manuales para
garantizar los mejores resultados, pero tampoco puede prescindirse de esa parafernalia para organizar y regular la acción de los
gobiernos. Aunque tras ellos tienen que venir las reglas de procedimiento para organizar la deliberación y los acuerdos, sobre la base
de un puñado de definiciones compartidas y de valores comunes aceptados: para dar cauce al proceso de las políticas públicas que
abordaremos con detalle en el capítulo siguiente, sin perder de vista que, después de todo, las políticas públicas están hechas de
voluntades humanas ni que su propósito es influir en la forma en que esas voluntades concurren en el espacio público.
1 Véase Platón, La República, Alianza, M adrid, 1998; Aristóteles, La política, Alianza, M adrid, 1986; Nicolás M aquiavelo, El príncipe, Porrúa, M éxico, 2002;
Karl M arx, El manifiesto del Partido Comunista, Anteo, Buenos Aires, 1974; Jeremy Bentham y John Stuart M ill, Utilitarianism and other essays, Penguin Books,
Nueva York, 1987; y de este último, Sobre la libertad, Alianza, M adrid, 2004.

2 Esta idea se desarrolla en Francis Fukuyama, El fin de la historia y el último hombre, Planeta, Barcelona, 1992.

3 Cfr. Samuel Huntington, El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial, Paidós, M éxico, 1998; y Who are we? The challenges to
America’s national identity, Simon and Schuster, Nueva York, 2004.

4 Sobre ese particular, remito a Immanuel Kant, La paz perpetua, Porrúa, M éxico, 1998. De acuerdo con el autor, “La paz entre hombres que viven juntos no es un
estado de naturaleza —status naturalis—; el estado de naturaleza es más bien la guerra, es decir, un estado en donde, aunque las hostilidades no hayan sido rotas,
existe la constante amenaza de romperlas. Por tanto, la paz es algo que debe ser ‘instaurado’; pues abstenerse de romper las hostilidades no basta para asegurar la
paz, y si los que viven juntos no se han dado mutuas seguridades —cosa que sólo un estado civil puede acontecer—cabrá que cada uno de ellos, habiendo
previamente requerido al otro, lo considere y trate, si se niega, como a un enemigo” (p. 221). De ahí que el autor plantee un conjunto de artículos definitivos de la
paz perpetua entre los Estados: 1) la constitución política debe ser, en todo Estado, republicana; 2) el derecho de agentes debe fundarse en una federación de
Estados libres, y 3) el derecho de ciudadanía mundial debe limitarse a las condiciones de una universal hospitalidad (pp. 221-229). Sin embargo, el autor señala que
“La garantía de paz perpetua la hallamos nada menos que en la llamada Naturaleza […] En su curso mecánico se advierte visiblemente un finalismo que introduce en
las disensiones humanas, aun contra la voluntad del hombre, armonías y concordia” (p. 229). Y añade: “Las disposiciones provisionales de la Naturaleza consisten:
Primera: ella ha cuidado que los hombres puedan vivir en todas partes del mundo; segunda: los ha distribuido, por medio de la guerra, en todas las comarcas, aun las
más hospitalarias, para que las pueblen y habiten, y tercera: relaciones mutuas más o menos legales […] Basta lo dicho acerca de lo que hace la Naturaleza para
conseguir su fin propio, considerando a la Humanidad como una especie animal” (pp. 231-232).

5 Sobre esta discusión, véase, entre otros, a James M adison, Alexander Hamilton y John Jay, El federalista, FCE, M éxico, 1943; Benjamin Constant, Sobre el
espíritu de conquista. Sobre la libertad en los antiguos y en los modernos, Tecnos, M adrid, 2002; del mismo autor, Escritos políticos, M adrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1989; Alexis de Tocqueville, La democracia en América, FCE, M éxico, 1957.

6 M aurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Ariel, Barcelona, 1980.

7 Véase Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, FCE, M éxico, 2001, pp. 217-218.

8 Véase Joseph Colomer, Instituciones políticas, Ariel, Barcelona, 2003.

9 Este tema es desarrollado con amplitud por Jon Elster y Rune Slagstad en su obra Constitucionalismo y democracia, FCE-Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Sociales, M éxico, 1999; Anthony Downs, Teoría económica de la democracia, Aguilar, M adrid, 1973; y el clásico de James Buchanan y Gordon Tullock, The
calculus of consent, logical foundations of constitutional democracy, University of M ichigan, Ann Arbor, 1962.

10 Douglas North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, M éxico, 1990, pp. 13-14. A esta escuela también se añaden los trabajos de
Vincent Ostrom, The intellectual crisis in American public administration, University of Alabama Press, 1974; M ancur Olson, La lógica de la acción colectiva,
Limusa, M éxico, 1992; Oliver Williamson, Mercados y jerarquías, FCE, M éxico, 1991; y Walter Powell y Paul DiM aggio (comps.), El nuevo institucionalismo en el
análisis organizacional, FCE, M éxico, 1999.

11 James M arch G. y Johan P. Olsen, El redescubrimiento de las instituciones: La base organizativa de la política, FCE, M éxico, 1997, p. 68.
12 Ibid., p. 71.

13 Ibid., p. 90.

14 Como señala Omar Guerrero, el carácter del Estado absolutista se manifestó en principio mediante las condiciones en las que se configuró su administración, en
donde la derrota de las fuerzas feudales y la “subordinación formal, institucional e incondicional” de los funcionarios hacia un poder central encabezado por la
monarquía absoluta, representarían algunas de las características más significativas. Omar Guerrero, “Estudio introductorio”, en Jean Bonnin, Principios de
administración pública, FCE, M éxico, 2003, pp. 35-37. Acerca del análisis sobre el desarrollo del Estado absolutista en Europa remito, entre otros, a Perry
Anderson, El Estado absolutista, Siglo XXI, M éxico, 1979. Por su parte, para un análisis detallado de las monarquías absolutas en Francia, véase a Alexis de
Tocqueville, El antiguo régimen y la revolución, Alianza, M adrid, 1982; y desde luego, Edmund Burke, Reflexiones sobre la revolución en Francia, Alianza,
M adrid, 2003.

15 Sobre este punto, Hermann Heller dice: “Lo que aconteció en lo militar, cuyo despliegue unitario de poder fue posible gracias a una organización racional y
planificada que emanaba de un centro de mando sucedió también en las demás zonas de la administración, en las que se hizo necesaria la eliminación del carácter
feudal mediante la racionalización técnica de la concentración del poder político.” Hermann Heller, Teoría del Estado, FCE, M éxico, 1998, p. 172.

16 Aquí vale la pena remitirse a las ciencias camerales, desarrolladas en Alemania y Austria, las cuales, a decir de Omar Guerrero, “constituyen el más vigoroso y
exitoso esfuerzo por comprender a la administración pública del Estado absolutista en su proceso de desarrollo. […] La Cámara absolutista —sigue el autor—
inaugura un estilo de trabajo administrativo sin precedentes. Los soberanos, considerando a la Cámara como la espina dorsal en la administración del Estado
absolutista, establecieron un proyecto diametralmente opuesto al de sus predecesores feudales. No aspiraba a mantener el estado de cosas, sino a transformarlo de
manera radical. […] Los fines que perseguían se resumían en un solo propósito: el progreso integral del Estado”; véase Omar Guerrero, La teoría de la
administración, op. cit., pp. 3-5.

17 Alexis de Tocqueville señala muy bien la separación entre los intereses personales y el Estado, y agrega: “Lo que en la época caracteriza a la administración en
Francia es el odio implacable que le inspiran indistintamente todos los que, ya sean nobles o burgueses, pretenden ocuparse de los asuntos públicos al margen de
ella. Le da miedo hasta el más insignificante cuerpo independiente que parece querer formarse sin su concurso. La más pequeña asociación libre, sea cual fuere su
objeto, le importuna, y sólo deja subsistir aquellas compuestas arbitrariamente por ella, y por ella presididas”; véase, Alexis de Tocqueville, El antiguo régimen, op.
cit., pp. 99-100.

18 Para comprender la integración de un cuerpo de funcionarios profesionales, remito a Perry Anderson, quien afirma: “[…] las monarquías absolutas de Occidente
se asentaron en un cualificado estrato de legistas que proveían de personal a sus maquinarias administrativas: los letrados de España, los maitres des requetes en
Francia, los doctores en Alemania […] estos burócratas-juristas fueron los celosos defensores del centralismo real en el crítico primer siglo de la construcción del
Estado absolutista”; véase Perry Anderson, El Estado, op. cit., p. 23. Por su parte, si continuamos con el ejemplo cameralista, Omar Guerrero, confirma que éste
“es un administrador público formado cabalmente en la totalidad de los negocios gubernamentales, pero no únicamente por la vía de la experiencia y el experimento
personal, sino también por el aprendizaje universal y sistemático proporcionado por las universidades”; véase Omar Guerrero, La teoría, op. cit., p. 6.

19 Nuevamente, en su clásica obra, Alexis de Tocqueville, El antiguo régimen, op. cit., plantea un análisis acerca de la disciplina de los oficiales del rey, así como de
la centralización del poder y de la administración en manos de éste. Para el autor, durante la Francia prerrevolucionaria el centro del reino fue el encargado de
reglamentar la administración pública de todo el país, de ahí que la centralización se convirtiera en un rasgo inequívocamente formado durante el antiguo régimen y
que prácticamente perduró intacto hasta después de la revolución francesa.

20 A juicio de Luis F. Aguilar, el método de los tipos ideales que usó M ax Weber es “algo por entero indiferente a cualquier juicio de valor y nada tiene que ver con
una ‘perfección’ que no sea puramente lógica”. Consistió entonces, en un “medio heurístico de análisis”, “un medio para la “exposición” o definición de la
particularidad de un hecho histórico, para la invención y producción del concepto concreto y, a través de él, para la invención de la hipótesis de la conexión causal
que originó la aparición del hecho histórico singular”; véase, Luis F. Aguilar, Weber, op. cit., pp. 561-565.

21 Para M ax Weber: “El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la
asociación posee su posición de imperio, bien por apropiación, bien por elección o por designación de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también
“competencias” legales. La totalidad del cuadro administrativo se compone, en el tipo más puro, de funcionarios individuales […] los cuales: 1) personalmente
libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su cargo, 2) en jerarquía administrativa rigurosa, 3) con competencias rigurosamente fijadas, 4) en virtud de un
contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre selección según 5) calificación profesional que fundamenta su nombramiento —en el caso más racional: por
medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su calificación—; 6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos […], 7) ejercen el cargo como única o principal
profesión, 8) tienen ante sí una “carrera” o “perspectiva” de ascensos y avances por años de ejercicio, por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus
superiores, 9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo, y 10) están sometidos a una rigurosa disciplina y
vigilancia administrativa”; véase M ax Weber, “La dominación legal con administración burocrática”, en Economía, op. cit., pp. 175-176.

22 Un análisis detallado sobre la jerarquía administrativa puede encontrarse en Jorge Barenstein, op. cit., donde se dice que: “El señor es el ‘superior’ que ordena
con base en reglas estatuidas y dentro de una competencia específica. El tipo más característico de miembro del cuadro administrativo es el ‘funcionario’, nombrado
por el señor y seleccionado con base en su calificación técnica […] Las relaciones dentro del cuadro administrativo, y entre éste y el señor, están estructuradas en
una jerarquía de cargos con subordinación de los inferiores a los superiores, y el funcionamiento está basado en la llamada ‘disciplina del servicio’” (p. 59).

23 Sobre este punto vuelvo a remitir a M ax Weber, quien respecto de la legalidad sostiene lo siguiente: “Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas,
ordenadas, por lo general, mediante reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo. Es decir: 1) Existe una firme distribución de las actividades
metódicas —consideradas como deberes oficiales— necesarias para cumplir los fines de la organización burocrática. 2) Los poderes de mando necesarios para el
cumplimiento de estos deberes se hallan igualmente determinados de un modo fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios coactivos que le son
asignados […] 3) Para el cumplimiento regular y continuo de los deberes así distribuidos y para el ejercicio de los derechos correspondientes se toman las medidas
necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien determinadas”; M ax Weber. “La dominación legal con administración burocrática”, en
Economía, op. cit., pp. 716-717.

24 Los análisis en torno a la definición del problema pueden encontrarse en Luis F. Aguilar, La hechura, op. cit., y Eugene Bardach, Los ocho pasos para el análisis
de políticas públicas: un manual para la práctica, M iguel Ángel Porrúa-CIDE, M éxico, 1998.

25 Véase Enrique Cabrero, Del administrador al gerente público, INAP , M éxico, 1995.

26 Sobre este particular existe una amplia bibliografía; remito, entre otros, a Juan Pablo Guerrero Amparán, La reforma a la administración pública mexicana en el
nuevo régimen político ¿Por dónde comenzar? Ideas para la creación de un gobierno transparente, responsable y cercano a la ciudadanía, DTAP -89, CIDE, M éxico,
2000; Neal Finkelstein, Transparency in public Policy, M acmillan Press, Washington, 2000; Luis Carlos Ugalde, Rendición de cuentas y democracia: El caso de
México, Instituto Federal Electoral (IFE), M éxico, 2002; Sergio López Ayllón, El derecho a la información, M iguel Ángel Porrúa, M éxico, 1984.

27 Christopher Hood y M ichael Jackson, La argumentación administrativa, FCE, M éxico, 1997. Hay quienes sostienen que la “gobernanza” es una visión distinta
de la propuesta por la NGP . Sin embargo, para efectos de este libro, se consideró conveniente no profundizar ni crear un quinto modelo de servicio civil, con el fin de
no hacer más compleja la línea de análisis propuesta. De cualquier manera, si se quiere abundar en la noción de gobernanza, se sugiere leer a B. Guy Peters, quien
considera que ese modelo de administración pública supone “que la administración no funciona tan bien de manera independiente (ya sea en términos de legitimidad
y eficacia) como puede hacerlo si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad. […] La gobernanza —sigue el autor—, como enfoque alternativo para el
sector público y, más específicamente, para la administración pública, representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir
los elementos jerárquicos del sistema. El diagnóstico básico de los malestares del gobierno —dice Peters—es que la jerarquía hizo que se desperdiciara el talento de
muchas personas dentro del mismo y que se relegara al público”; véase B. Huy Peters, “Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas
formas de control?”, en Foro Internacional, El Colegio de M éxico, M éxico, vol. XLV, núm. 182, octubre-diciembre, 2005, pp. 585-598. También puede verse, del
mismo Peters, “Cambios en la naturaleza de la administración pública: De las preguntas sencillas a las respuestas difíciles”, en M aría del Carmen Pardo, De la
administración pública a la gobernanza, El Colegio de México, México, 2004, pp. 69-95; Laurence E. Lynn, Jr., “Reforma a la gestión pública”, en M aría del
Carmen Pardo, ibid., pp. 105-128, y Dan Guttman, “De gobierno a gobernanza: La nueva ideología de la rendición de cuentas, sus conflictos, sus defectos y sus
características”, en Gestión y Política Pública, CIDE, M éxico, vol. XIII, núm. 1. primer semestre de 2004, pp. 5-40.

28 Otros trabajos que han resultado relevantes sobre el tema de Nueva gerencia pública (o bien, New Public Management) son los siguientes: Barry Bozeman
(coord.), La gestión pública: Situación actual, FCE, M éxico, 1998; David Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno: La influencia del espíritu
empresarial en el sector público, Paidós, Barcelona, 1995; M ichael Barzelay, La nueva gestión pública: Un acercamiento a la investigación y al debate de las
políticas, FCE, M éxico, 2003. También se puede ver Patrick Dobel, “Paradigms, traditions and keeping the faith”, en Public Administration Review, vol. 61, núm. 2,
2001, pp. 166-171.
29 El análisis más citado acerca del caso de Nueva Zelanda es el de M ichael Barzelay, Breaking through bureaucracy: A new vision for managing in government,
University of California Berkeley, 1992. Si, además de Nueva Zelanda, se quiere conocer los rasgos y lecciones de las reformas administrativas en Reino Unido,
Australia y Estados Unidos, se recomienda ver Patricia W. Ingraham, “Play it again, Sam; It’s still not right: Searching for the right notes in administrative reform”,
en Public Administration Review, vol. 57, 1997, pp. 325-331. Vale decir que para el caso de Latinoamérica, la introducción de reformas basadas en los principios de
la NGP debe hacerse con prudencia. Al respecto, Cabrero ha dicho: “Podemos pensar que en la medida en que nos encontramos en un contexto de transición
democrática —añadiría a ello el aún— es más probable que la ngp pueda interferir con la construcción de una nueva gobernanza democrática. Por ello quizás en los
países latinoamericanos, más que en otros contextos, será necesario que las reformas inspiradas en la ngp se articulen cuidadosamente con otro tipo de reformas
preocupadas por la consolidación de instituciones democráticas”, véase E. Cabrero, “Políticas de modernización en la administración municipal, viejas y nuevas
estrategias’’, en Enrique Cabrero, Políticas públicas municipales, M iguel Ángel Porrúa-CIDE, M éxico, 2003, p. 185.

30 Algunas críticas que se han desarrollado en torno a la NGP pueden ser analizadas en David Arellano (coord.), Mas allá de la reinvención del gobierno:
Fundamentos de la nueva gestión pública y presupuestos por resultados en América Latina, CIDE-Porrúa, M éxico, 2004. Del mismo autor, también puede
consultarse, Nueva gestión pública: ¿El meteorito que mató al dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en países como México, DTAP -108, CIDE,
M éxico, 2002.

31 Véase M ichael Barzelay, Breaking, op. cit.

32 Luis F. Aguilar Villanueva, Gobernanza y gestión pública, FCE, M éxico, 2006.

33 Véase a M auricio M erino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, La estructura de la rendición de cuentas en México, IIJ, UNAM-CIDE-Red por la Rendición
de Cuentas (RRC); del mismo grupo de trabajo: Sergio López Ayllón, M auricio M erino y Lourdes M orales, Hacia una política de rendición de cuentas, Auditoría
Superior de la Federación (ASF )-CIDE-RRC-Editorial Color, M éxico, 2011. También se puede revisar Andreas Schedler, “¿Qué es la rendición de cuentas?”,
Cuadernos de Transparencia, núm. 3, IFAI, M éxico, 2004. Así como a M ark Bovens, The quest for responsibility: Accountability and citizenship in complex
organizations, Cambridge University Press, 1998.

34 Enrique Cabrero, Acción pública y desarrollo local, FCE, M éxico, 2005, p. 68.

35 Al respecto existen largas teorías construidas, por lo que no quisiera detenerme en ello. Parte de la teoría de la justicia distributiva está en buena medida asentada
sobre esta lógica y varios autores han intentado descubrirla de las maneras más finas sin llegar, sin embargo, a una conclusión definitiva sobre cómo finalmente se
construye un proceso de calificación de algo que pertenece al espacio público. Está la entrada de John Rawls en Teoría de la justicia, FCE, M éxico, 1995; y de
Ronald Dworking, Taking rights seriously, Harvard University Press, Cambridge, M a., 1978, entre otros; y se discute si lo que se ha de calificar son los
procedimientos, los recursos o las capacidades y posibilidades de ejercer libertad. Qué es lo que finalmente se está calificando no es un asunto resuelto. Lo que sí
sabemos es que hay un proceso de deliberación que atraviesa por las diversas entradas filosóficas que consideran más pertinentes.

36 Enrique Cabrero, Ibid., p. 25.


III. El proceso de las políticas públicas:
Las condiciones del éxito

unque las políticas públicas representan un objeto de estudio amplio y todavía impreciso, en términos generales puede afirmarse
A que la literatura sobre el tema acepta que ese análisis se despliega a través de las distintas etapas que conforman el llamado
proceso de las políticas, que va desde la selección y la definición de problemas públicos que habrán de afrontarse hasta la evaluación
de sus resultados, pasando al menos por una etapa de diseño y una red de implementación. Si bien —como hemos dicho en otro sitio
— en la práctica las políticas públicas se van diseñando, implementando, evaluando y reestructurando a la vez, para fines analíticos su
concepción como un ciclo articulado ayuda a identificar con la mayor exactitud posible los obstáculos que podrían afrontar durante su
periodo de vida, en busca de los resultados que las justifican.1
Este último capítulo se ocupa del ciclo de las políticas, entendido como un proceso compuesto, al menos, de cuatro momentos: la
selección de una “teoría de entrada”, que es indispensable para seleccionar los problemas públicos que eventualmente serán motivo
de una intervención del Estado (y que reclama un método y una racionalidad previamente adoptadas); el diseño de un “mapa de
ruta”, basado en la definición del problema seleccionado y en la planeación de la acción a seguir (que incluye una argumentación
definida y un análisis de las restricciones que la política pública habrá de enfrentar); la acción misma, que aquí denominaré “el campo
de batalla”, que a su vez está sujeta a las condiciones propias de la implementación en la que habrá de desenvolverse la puesta en
acto de la política pública ya diseñada; y finalmente, la evaluación, a través de la cual habrán de estimarse los resultados de cada una
de las acciones emprendidas, conforme a los objetivos y los procesos establecidos. Me interesa describir los rasgos más importantes
de esas etapas y llamar la atención sobre los principales retos y restricciones que enfrenta el proceso, pues en la capacidad de
sortearlos radican las condiciones fundamentales del éxito o el fracaso de las políticas y, también, las preguntas indispensables que
debe formularse el análisis de cada una en particular.

El proceso de las políticas públicas

Como vimos en el capítulo previo, las políticas públicas, definidas como la intervención del Estado para modificar el statu quo en un
sentido determinado, se encuentran influidas y condicionadas por el entorno institucional que las rodea, así como por las capacidades
y los intereses de los responsables de llevarlas a cabo. De ahí que formular y poner en práctica políticas públicas exitosas no sólo sea
un desafío formidable, sino una tarea amenazada siempre por las mudanzas y la emergencia de situaciones imprevisibles desde su
origen. Quienes asumen la responsabilidad de hacerlas posibles están llamados a realizar un esfuerzo tan minucioso a lo largo de todo
el proceso, como inseguro en sus resultados. ¿Qué hacemos cuando hacemos una política? La respuesta está mucho más cerca de
las habilidades artesanales y de las capacidades políticas que de los modelos científicos: hacer una política pública —asumiendo que
el verbo supone algo más que una construcción— implica reunir un conjunto de componentes mínimos que forman parte del proceso
central: hay entre ellos una selección, una definición causal, un proyecto de ejecución y una propuesta de evaluación. Se trata de
actividades que también reclaman la mayor sofisticación técnica para seleccionar un problema público entre muchos otros y afrontarlo
con los recursos que tiene a su disposición el Estado; para definir ese problema a partir de la argumentación de los motivos que
llevaron a seleccionarlo y decidir cuáles fueron las causas que lo provocaron; para distinguir los mejores métodos y las rutas de
acción viables para abordarlo; y para proponer los procesos y resultados que pueden ser razonablemente esperados tras un
determinado periodo de intervención para hacer los ajustes necesarios o modificar las decisiones sobre la marcha.
Desde ese mirador y en línea con la idea —históricamente demostrada— de que los gobiernos no pueden (e incluso no deben)
resolver todos los problemas que plantea la vida en común, la selección del problema se presenta como el primero de los pasos para
hacer una política pública. Dado que seleccionar implica descartar o desechar otras opciones, este primer momento de la hechura de
las políticas consiste, fundamentalmente, en estructurar una justificación pertinente y adecuada sobre las razones que habrían de llevar
a la intervención del Estado para afrontar ese problema público en particular. Así que, en principio, al hacer una política ha de
adoptarse también un conjunto de supuestos considerados tan válidos como necesarios para construir decisiones —formulados en
una teoría, un método y una racionalidad previamente determinadas—, con el fin de situar la relevancia del tema, el asunto o la
situación seleccionada como problema, y las razones por las que es indispensable la atención del Estado. Puede frasearse de modos
distintos: como una intervención necesaria para corregir las fallas del mercado, como la provisión de una garantía constitucional o un
derecho de los ciudadanos, como la respuesta a una situación crítica acumulada a lo largo del tiempo, como una acción política
deliberada para promover la igualdad social o mejorar las condiciones de vida de las personas o, incluso, como la secuela de un
juego de poderes en competencia.2 Pero, en todos los casos, la política pública es siempre una decisión derivada de una situación
demandante, razonable y verificable, que reclama la intervención del Estado.
Al depender directamente de los valores, intereses y conocimientos de cada uno de los involucrados en el proceso, esos criterios y
justificaciones son tan numerosos como diversos, por lo que adoptar una posición específica, congruente y objetiva desde un
principio respecto al problema seleccionado se presenta como un punto clave al hacer las políticas públicas. Establecida esa posición
derivada de una concepción previa sobre la relación entre el Estado y la sociedad (y también entre el Estado y los individuos, así
como sobre las responsabilidades, obligaciones y limitaciones que se suponen distribuidas entre unos y otros) y justificadas las
razones por las que se considera necesario modificar el statu quo para producir una situación diferente a la actual, lo que sigue al
hacer las políticas es definir (lo más acertadamente posible) el problema planteado y asumir por completo las consecuencias de esa
definición. Este segundo paso, que parece una obviedad es, sin embargo —como veremos más adelante—, uno de los procesos más
complejos.
Cuando hablamos de un problema no nos referimos solamente a una dificultad circunstancial que deba ser enfrentada sobre la
marcha porque, de no hacerlo, habría consecuencias legales o problemas políticos. Lo que exige la hechura de una política pública es,
más bien, una definición puntual de propósitos de más largo aliento, planteados en términos de la superación causal de un problema
público que medra sobre el espacio público y que permanecería ahí si el Estado renunciara a enfrentarlo de manera explícita,
razonable y definitiva. La política pública no es una acción fragmentada o aislada, coyuntural, sino una propuesta de acción integral y
de largo plazo. De modo que, tras la selección de problemas, el desafío es definirlos desde sus causas y en el sentido que quieren
modificarse las situaciones que los han generado, y asumir esas definiciones con todas sus consecuencias. Definir un problema
significa también comenzar a solucionarlo. Si solamente se enunciara por sus efectos —como lo haría un buen reportaje de prensa—
o habiéndolo definido no se asumieran las consecuencias, la acción del Estado ya no sería una política pública sino una decisión
política, a secas. Visto así, la puerta de entrada de las políticas es de doble hoja pues supone, por un lado, la identificación de las
posibles causas que dieron origen al problema planteado, y la selección de las vías de acción que resulten factibles para solucionarlo
sobre la base de una evaluación objetiva de los medios que pueden emplearse y de los resultados que efectivamente pueden lograrse.
Y ese proceso exige, también, un compromiso explícito y público con los resultados deseables.
A partir de esa definición explícita del problema, comienza a dilucidarse lo que podría llamarse “el mapa de ruta” de las políticas
públicas: la siguiente estación del proceso. Hay que subrayar que éste no consiste solamente en el diseño de un programa de acción
(ni mucho menos en la confección de una dependencia pública para salir del paso), sino en la construcción de una argumentación
clara sobre los propósitos que busca su puesta en marcha, así como en el análisis de las restricciones que habrán de ser enfrentadas
en el camino. En este sentido, tras la definición del problema hay siempre una argumentación y un marco de valores de referencia.
Esos elementos reconocen la importancia de elaborar una argumentación adecuada como parte de la elaboración de una política, a fin
de hacer explícitos los valores y los propósitos que se persiguen desde un principio y de sostenerlos con suficiente capacidad de
persuasión a lo largo del tiempo. Si los servidores públicos encargados de implementarla no saben por qué están haciendo lo que
hacen, ni tienen una idea clara sobre los valores que justifican sus actos, probablemente acabarán atrapados por procedimientos
rutinarios inexplicables o capturados por el inevitable juego de intereses que rodea toda decisión política, minando así, por completo,
el éxito de la política formulada. La argumentación de la política es, por lo tanto, el núcleo que justifica las razones por las que es
necesaria la intervención del Estado para solucionar un problema social. Y en ese sentido, consta de tres partes: la técnica, la política
y la social. La primera se refiere a los datos que sustentan el diagnóstico original del problema y también de las soluciones planteadas;
la segunda, a las razones políticas por las que se eligió ese problema por encima de otros; y la tercera, a la forma que se adopta para
explicar a la sociedad la definición del problema y la ruta de solución.
El proceso exige también una posición definida sobre los valores que quiere defender la política pública desde su diseño y que han
de sostenerse a lo largo de la red de implementación que le seguirá. Asumir los valores de referencia es crucial, porque la forma de
abordar un problema, aun cuando éste haya sido claramente definido, puede cambiar de conformidad con las circunstancias y los
intereses que entran en juego tan pronto como comienza el trayecto de la implementación.3 Decir que una política pública es sólo un
asunto de procedimientos, o bien un conjunto de actividades para cumplir más o menos con un cierto proceso, es a todas luces
insuficiente. Si detrás del paquete que incluye la definición, la argumentación y el diseño no hay valores de referencia claramente
expresados por quienes han de llevar a cabo las políticas públicas, éstas fracasarán con el tiempo, pues las decisiones siguientes se
pueden volver tan erráticas como las posiciones que adopte cada funcionario público o cada individuo con poder suficiente para
modificar la acción del Estado. Puede haber visiones, aproximaciones, énfasis y matices de toda índole. Pero compartir los valores
mínimos de referencia es una condición sin la cual no se puede llevar a cabo una política exitosa.
Más tarde, se encuentra el conjunto de herramientas que deben tenerse a la mano para tratar de guiar el todavía más desafiante
proceso de implementación. Por un lado, en este componente se encuentra la identificación de las restricciones institucionales y el
cálculo de capacidades. Una vez definido el problema y asumidas las consecuencias de esa definición, y una vez hechos explícitos los
valores de referencia y tomada la decisión de seguir adelante, debe añadirse el estudio de las restricciones visibles y calcular qué
tantas capacidades existen para poder cumplir con esa política y para afrontar las limitaciones de todo cuño —internas o externas—
que con más o menos probabilidad se opondrán a su éxito.4 De esta manera, cuando hacemos política pública jugamos con
definiciones (de problemas y soluciones asentadas en valores) que, a su vez, están condicionadas por restricciones que pueden, o no,
ser afrontadas por las capacidades efectivas que están disponibles. En esa compleja ecuación de política pública, las definiciones
reclaman al menos una identificación completa —o tan completa como sea posible— de causas y posibilidades efectivas de acción.
Cuando se define un problema desde la perspectiva de las políticas públicas, en realidad se están definiendo las causas que lo han
generado y también las posibilidades que el Estado tiene a su alcance para emprender una solución. Y en ese sentido, es inevitable
que esas definiciones estén orientadas, po​tenciadas o incluso determinadas, por los valores que permiten elegir entre distintas vías de
acción, ya sea de manera explícita o implícita. Los analistas más cautelosos quizá prefieran guardar reserva sobre los valores que han
empleado para definir un problema público. Pero no podrán eludirlos, pues de cualquier modo los valores se expresarán en la vía de
acción elegida: es en la conducta finalmente realizada donde esos valores conectan con la parte normativa de la ecuación, que no sólo
es de talante ético sino que atañe también a las restricciones que se oponen a la política pública y que deben enfrentarse, cuando es
posible, con las capacidades disponibles en la organización que se ha propuesto llevarla a cabo.
Por otra parte, tanto las restricciones como las capacidades pueden ser internas. Pero ambas se corrigen o se determinan también
por los valores previamente asumidos. Así pues, los valores (esos criterios que nos sirven para elegir entre lo que consideramos
bueno o mejor, y lo que estimamos como malo o peor) aparecen a lo largo de toda la ecuación de política pública y por eso son tan
relevantes para obtener definiciones precisas y argumentaciones claras, que no sólo sean expresadas con nitidez, sino que contribuyan
a formular una evaluación coherente de las restricciones que efectivamente están enfrentando y de las capacidades disponibles para
poder hacerlo. Con todo, luego de evaluar restricciones y capacidades, a la luz de las definiciones y de los valores previamente
adoptados, apenas se estará llegando a la parte más compleja de toda política pública: la implementación o, si se prefiere, “el campo
de batalla”. Cuando ese momento llegue, apenas habrá concluido el esfuerzo que supone el diseño de una política pública cuando ya
se habrá generado la necesidad de revisar las premisas en las que se fundaron los primeros análisis. Y es que en todo proceso de
implementación hay, siempre e invariablemente, dificultades no previstas, resistencias culturales, objeciones puntuales de terceros
actores y nuevas limitaciones normativas y presupuestales.5
La literatura de políticas públicas coincide, como se explicó anteriormente, en que ningún diseño puede aspirar a la perfección, al
menos por tres razones: 1) el principio de “racionalidad limitada”, que señala que la información con la que se elabora una política
nunca es definitiva y resulta imposible prever todas las dificultades potenciales que enfrentará la implementación; 2) porque las
preferencias de los actores involucrados en una política pública pueden cambiar con el tiempo, con el acceso de nueva información
no disponible durante la fase de diseño, o por el juego de intereses que la propia política pública puede afectar durante la
implementación misma, y 3) porque tanto los recursos destinados a la implementación como el tiempo disponible son siempre escasos
y cualquier demora o carencia respecto al diseño original puede afectar el curso de la red de decisiones y acciones. De aquí la
importancia de mantener intactas, hasta donde sea posible, la definición y la argumentación centrales de la política que se sigue, bajo
el principio según el cual si todo lo demás debe cambiar o ajustarse a las circunstancias, el núcleo de la política se mantenga firme.
En efecto, implementar una política pública es de suyo tan complejo como desafiante. De modo que aun después de que una
política quede implantada en una organización y comience a operar, todavía habrá que evaluar resultados, analizar cómo se están
cumpliendo los procesos originalmente planteados, revisar objetivos y volver a actuar. En realidad, el ciclo nunca termina. De aquí la
importancia de mantener tres criterios a lo largo del proceso de la implementación: 1) Una comunicación tan abierta, franca y
constante como sea posible entre los grupos de tarea asignados, volviendo invariablemente al núcleo duro de la política (definición,
argumentación y valores para tomar decisiones): evitar la “desviación de los fines” como secuela de intereses burocráticos o
personales enfrentados; y aunque parezca redundante, conviene recordar siempre y sistemáticamente el núcleo central hasta
convertirlo en un saber y en un valor compartido, al menos, por todos los involucrados en su implementación. 2) El liderazgo explícito
de la política, claramente asignado a una persona —o a un equipo de trabajo— sobre la base de los resultados que se esperan de la
política y no sólo por su jerarquía. No hay nada en la literatura sobre esta materia que sustituya el papel del liderazgo de los
proyectos en curso, y mucho menos cuando éstos implican cambios organizacionales de mayor calado. 3) El cuidado puntilloso de
los indicadores de resultados (aun cuando éstos puedan ser ajustados con el paso del tiempo), a partir de los dos criterios anteriores.
Los últimos retos para el desarrollo de las políticas estarán, a fin de cuentas, en su evaluación, porque no existe todavía un acuerdo
académico o profesional acabado sobre el significado y los alcances de la evaluación como tal. Por el contrario, durante los últimos
veinte años del siglo pasado y el inicio del siglo XXI, la evolución de los medios para allegarse y procesar información, la dilución
paulatina de los viejos parámetros políticos que solían utilizarse para emitir juicios sobre el desempeño de los gobiernos y la pérdida
de identidades ideológicas y propósitos nacionales de largo aliento, han despertado una discusión inédita sobre el sentido, los
alcances y los usos de las distintas formas que puede tomar una evaluación. Si ya era difícil antes, cuando las herramientas de la
informática eran mucho menos poderosas que hoy y nuestra capacidad de procesar datos era mucho más limitada, en nuestros días
es aún más arduo estar seguros de lo que estamos pidiendo cuando pedimos una evaluación de políticas.
Actualmente existen tantos métodos y referencias que tras la lectura de los principales puede llegar a pensarse con sinceridad que
la evaluación corre el riesgo de convertirse en un catálogo de metodologías, que compiten por construir verdades a modo de quien
las ha diseñado y que pueden acabar por abandonar sus propósitos. Evaluaciones que se convierten en fines: ejercicios intelectuales
más o menos sofisticados y más o menos complejos, que se imponen a la postre sobre el objeto evaluado. Si se me permite una
metáfora para explicarme mejor, pienso que esas evaluaciones se parecen a los amores que siente un adolescente: son tan intensos,
que mueren de amor pero olvidan a la persona que amaban. Olvidan que evaluar significa “señalar el valor de una cosa”; y con más
precisión, “estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa”.6 Dicho de otra manera, que se trata de un ejercicio que se realiza sobre
algo más, de modo que ninguna evaluación puede ser valiosa por sí misma, con independencia de la cosa cuyo valor se quiere
estimar, apreciar o calcular.
Se puede discutir si algunos de esos métodos resultan más eficaces que otros para estimar el cumplimiento de aquellos valores. Si,
en efecto, utilizar ciertas herramientas de comparación estadística entre variables complejas es más pertinente que emplear modelos
econométricos para determinar el valor de una determinada decisión de política pública. O se puede insistir en que el levantamiento
de información a través de entrevistas a profundidad con actores relevantes de un proceso determinado es más útil que hacer una
encuesta para recuperar percepciones; o decir que las series de tiempo para situar los impactos que ha tenido una cierta inversión de
recursos públicos son más precisas que los estudios de costo-beneficio sin referencias al entorno específico; etcétera. Pero en todos
esos casos, lo que se estará discutiendo es, a fin de cuentas, el método (es decir, el camino) más adecuado para estimar, apreciar o
calcular el valor de una cosa. De modo que, en principio, todas esas discusiones pueden convertirse en banales, si no se sitúa con
exactitud y de modo previo de qué cosa estamos hablando: ¿cuál es esa cosa cuyo valor, según el diccionario, amerita ser estimado,
apreciado y calculado? Para optar por un determinado método y seleccionar cuál de ellos es mejor para establecer el valor que
buscamos, es necesario saber de qué estamos hablando. De esta manera, la clave de la evaluación también está en su argumentación:
sin referencias de origen, la política no es evaluable en sus méritos.
Una definición clara, congruente y coherente de los problemas públicos es, en suma, el eje rector que otorga estabilidad a las
políticas en cada una de las etapas de su ciclo, por lo que el reto consiste precisamente en lograrlo. Pero asegurar el éxito de las
políticas públicas implica también afrontar las restricciones presentes principalmente en el campo de batalla, en el que el analista
deberá desplegar las estrategias necesarias para alcanzar los objetivos planteados y así, finalmente, dar sentido coherente a la
intervención del Estado.

La relevancia del diseño de las políticas: La definición del problema

En el análisis de las políticas públicas la definición o desagregación de los problemas es un tema fundamental, pues en esa tarea se
juega buena parte del éxito. Creo que el autor que mejor ha explicado la importancia de la definición de problemas públicos como la
clave principal de todo el enfoque de políticas públicas es Giandomenico Majone.7 Y lo ha hecho con una metáfora, que identifica a
las políticas públicas con los programas de investigación científica. En estos últimos, como se sabe, una comunidad científica
determinada comparte un conjunto de conocimientos, de saberes que dan sentido a sus investigaciones e incluso a sus vocaciones.
Esto es lo que Imre Lakatos llamó núcleo duro: esas tesis, ese conjunto de certezas, que forman el corazón mismo de una disciplina
científica.8
En torno de ese núcleo duro hay a su vez un cinturón de protección: hipótesis y pruebas que se realizan de manera cotidiana por
esa comunidad científica, para demostrar o para falsear las tesis centrales del núcleo duro e ir añadiendo conocimientos nuevos y
evidencias adicionales a la disciplina.9 Se le llama cinturón de protección porque las hipótesis que lo forman pueden cambiar,
ajustarse e incluso fracasar, sin que el núcleo duro de la disciplina se quiebre ni se abandone. Al contrario, mientras más pruebas se
hacen en el cinturón de protección y mientras más datos y evidencias surgen de él, mayor certidumbre se tiene sobre los
conocimientos reunidos por la disciplina.
Por eso Majone propone una analogía entre los programas de investigación científica y las políticas públicas, sugiriendo la
existencia de un núcleo duro en el que están las convicciones firmes derivadas de una definición previa del problema que se quiere
atender, así como un cinturón de protección, en el que están los procedimientos, las reglas operativas, las decisiones cotidianas, los
recursos, los responsables y hasta las oficinas que se utilizan para que el núcleo duro de la política pueda llevarse a cabo:
Tanto la continuidad como el cambio son inherentes a nuestra concepción de las políticas. Lo que le da estabilidad a una política es el hecho de que
algunos valores, supuestos, métodos, metas y programas se consideran básicos de modo que sólo podrían abandonarse bajo una gran presión y a
riesgo de severas crisis internas. Lo que le da adaptabilidad a una política es el hecho de que muchos valores, supuestos, métodos, metas y
programas pueden ser abandonados, modificados y sustituidos. Por tanto, se requiere una distinción analítica entre la parte relativamente estable y
rígida de una política y sus componentes más cambiantes y flexibles. Para usar una metáfora, la parte estable es el núcleo duro de la política, mientras
que la parte flexible es su periferia. Decir que el núcleo representa la parte rígida de la política no equivale a sugerir que es inmutable, sino sólo que
cambia en una forma más gradual y regular que los elementos de la periferia, los cuales constituyen sus transitorios productos finales […] Si el
núcleo aporta continuidad, la periferia —integrada principalmente por programas y otras actividades administrativas concretas que tratan de poner
en práctica los principios del núcleo— da flexibilidad. La necesidad de adaptar los programas particulares con los cuales opera la política a las
condiciones económicas, sociales y políticas siempre cambiantes, mantiene a la periferia en constante movimiento, pero los cambios periféricos por
lo general no afectan al núcleo, excepto quizá por su fuerza combinada.10

En el núcleo duro de una política se encuentran, por lo tanto, al menos tres cosas que no pueden pasarse por alto. La primera se
refiere a la causalidad del problema que se quiere atender: las causas que hayan generado, a juicio del analista de políticas y de quien
toma las decisiones, el problema que se ha seleccionado. La segunda se refiere a la forma en que quiere modificarse el statu quo: el
punto al que quiere llegarse o, si se prefiere, el resultado específico que quiere producirse tras la intervención del Estado. Y la tercera
considera la argumentación exacta sobre el sentido y el propósito de la política que se está llevando a cabo, a partir de los valores
que se defienden y que le dan sentido a la intervención. Tres componentes básicos que enfatizan que la definición de un problema
público no equivale a la descripción periodística o efectista de una determinada situación problemática.
Por lo tanto, definir un problema supone, en principio, desagregarlo por sus causas y buscar vías (más o menos) factibles para
tratar de solucionarlo, atenderlo o gestionarlo. En ese sentido, definir un problema no consiste en decir, por ejemplo, que hay cinco
millones de personas que no tienen casa o que existen cuarenta millones de ciudadanos en situación de pobreza. Definir un problema
es encontrar las causas por las que esa situación está sucediendo y hacerlo, además, significa encontrar la causalidad y la factibilidad
para modificar esa situación problemática. ¿Por qué no tienen un lugar para vivir tantos millones de personas o por qué no pueden
salir de la condición de pobreza extrema en la que hoy están? La política pública no puede reducirse a decir que hay pobres o
desamparados, sino a encontrar las causas por las que esa situación se ha gestado, así como los medios factibles para modificar su
existencia. Esa definición diría: si hoy tenemos tantos millones de personas sin casa, al final del periodo señalado por la política que
seguiremos habrá tantos millones menos porque, al menos para esas personas, habrán cambiado las condiciones que han producido
esa situación. O dicho de otra manera, el statu quo se modificará en el sentido que la política quiere producir.
Definir un problema es, en ese sentido, encarar una responsabilidad: no basta observar y lamentar una situación de la vida pública,
sino que es preciso identificar las causas que la provocan, así como proponer soluciones factibles.11 Si una determinada causa no
tiene ninguna solución posible, no tendrá sentido afrontarla desde la obstinación del voluntarismo.12 Así que la definición del
problema debe decirnos de qué se trata la intervención del Estado, a dónde quiere llegar y qué efectos está buscando; debe servirnos
para reconocer la relación entre las causas identificadas y las soluciones propuestas.
En el núcleo de una política no deben existir actividades o procedimientos sin sentido; por el contrario, lo que importa es una
definición precisa de lo que el Estado quiere obtener, situado en el tiempo y mediante el uso de los recursos efectivamente
disponibles, con la mayor claridad sobre el sentido en que quiere modificarse el statu quo. Por eso mismo, en el núcleo duro ha de
estar definido también el cuadro de valores a los que se adscribe la política pública. Ese cuadro puede estar explícitamente señalado
o no, pero en todo caso debe penetrar el entramado argumentativo de la política. No solamente ha de responder a qué punto quiere
llegarse tras la identificación de causas y soluciones factibles, sino que debe decirnos por qué la situación que se está buscando será
mejor a la actual.
Es mucho más importante decir, por ejemplo, que la política de profesionalización del servicio público busca identificar a los
mejores profesionales disponibles en el mercado laboral para ocupar las plazas vacantes, que señalar solamente cuántos concursos se
harán en el año. La argumentación de una política no sólo es reveladora de lo que persigue, sino de los valores a los que se adscribe.
La prueba de fuego consiste en preguntarle a un servidor público qué problema está resolviendo con su quehacer cotidiano, cómo
sabe si en verdad está resolviéndolo y por qué lo hace. Si en lugar de responder con precisión a cada una de esas preguntas lo hace
señalando sus funciones, sus atribuciones o el calendario de actividades que siguió durante el último mes, sabremos con seguridad que
ahí no hay una política pública definida o, al menos, que nuestro entrevistado no la conoce.
Claro que los procedimientos formales importan tanto como los informes que deben escribirse o los formatos y las secuencias de
trámites que han de llevarse a cabo para que una determinada política pública pueda cumplirse. Y más todavía, cuando el principio
liberal de legalidad rige todos los actos de la administración pública, y no sólo en el sentido de que los funcionarios no pueden hacer
sino aquello para lo que están expresamente facultados, sino también porque deben cumplir de manera puntual con sus obligaciones.
No hacer más, pero tampoco menos, de lo que les exige la ley. No cabe duda de que, con mucho más énfasis que los gerentes de la
iniciativa privada, los servidores públicos están obligados a seguir reglas estrictas y a ceñirse a lo que esas reglas y los procedimientos
que se derivan de ellas reclaman. Sin embargo, nada de eso es el núcleo duro de una política pública, ni tampoco debe convertirse en
lo fun​damental del quehacer gubernamental. Trámites, procedimientos, lineamientos y rutinas son el cinturón de protección de una
política, que siempre son subsidiarios del núcleo duro. Si un trámite, un lineamiento o una oficina se vuelven en contra de una política
y, en lugar de corregir, favorecen la existencia de las causas de los problemas que se querían resolver o a la postre obstaculizan el
propósito que se perseguía, o contradicen los valores que la política invoca, entonces deben cambiarse. Por eso son cinturón de
protección: porque pueden y aun deben ajustarse periódicamente, revisarse y evaluarse en función del núcleo duro de la política.
Cuando los manuales, los procedimientos, los trámites o el papeleo de cualquier índole desvían el cumplimiento de una política,
podemos advertir que se ha caído en lo que Eugene Bardach llamó hace años: “los juegos de la implementación”, para referirse a
todos los recursos burocráticos que suelen esgrimirse en las oficinas públicas para asentarse en rutinas opuestas a los propósitos que
persiguen, mientras abandonan los puntos fundamentales, las causas y los valores de las políticas que le dan sentido a la acción
pública.13 Por eso importa la definición clara, precisa y coherente del problema público que quiere afrontarse. En ausencia de esa
definición explícita del problema que se quiere afrontar, o incluso debido a una acumulación excesiva de muy diversos propósitos
desconectados entre sí y contradictorios, los procedimientos formales pueden ser utilizados para capturar y desviar los recursos
públicos, en favor de los intereses individuales de las burocracias responsables de su ejercicio. Y en esas condiciones, con el paso del
tiempo, lo adjetivo se convierte en cosa fundamental y las rutinas terminan por adueñarse de los propósitos de cualquier política.14
En otras palabras, dado que la implementación de una política siempre estará sometida a un contexto cambiante y a la necesidad
de realizar ajustes en sus procedimientos y decisiones sobre la marcha, ese núcleo duro se convierte en la única garantía disponible
para evitar desviaciones fatales en el cumplimiento de los propósitos principales. En ausencia de una argumentación sólida que, a su
vez, permita una operación atinada y flexible entre los operadores de una política pública, es mucho más probable caer en la trampa
de los procedimientos.15 En palabras de Majone:
[…] una trampa es un error conceptual en que caen los individuos con frecuencia y facilidad a causa de su razonabilidad engañosa. Es la toma de
una ruta lógica falsa que puede conducir a conclusiones absurdas a los desprevenidos. Una trampa es para los argumentos prácticos empleados en
el análisis de las políticas, lo que la falacia lógica es para el razonamiento deductivo.16

Eventualmente, tras la captura original pueden ocurrir desviaciones deliberadas de los propósitos formales, destinadas a disfrazar
actos de corrupción: trampas de diseño —por así llamarlas— para aparentar que se cumple con un procedimiento razonable mientras
los recursos se emplean para favorecer intereses propios. Y es que la falta de un núcleo duro bien definido también puede complicar
o, incluso, hacer imposible una evaluación atinada de las políticas, convirtiendo la producción de información pública en un ejercicio
de justificación sobre la pertinencia de ciertas acciones que en realidad no llevan a ningún lado. No es sorpresa que haya una larga
lista de oficinas públicas que se justifican a sí mismas por razones estrictamente procedimentales, que han perdido de vista la
definición de los problemas públicos que algún día les dieron origen —si es que efectivamente la hubo—, que no responden a ninguna
teoría causal y que sin embargo se sostienen en la administración pública por el peso de la inercia y la reproducción de actividades y
datos sin ninguna conexión de sentido.17
Con todo, es probable que el mayor desafío de un analista de políticas públicas consista en encontrar las herramientas pertinentes
para identificar y vincular causas y soluciones en una argumentación técnica y políticamente viable. Si bien a lo largo de la historia de
la ciencia se han establecido métodos y procedimientos de elevado rigor científico (y, por lo tanto, de gran utilidad y validez general)
para identificar los principios causales de diversos sucesos, a la fecha no se ha alcanzado un consenso general sobre las vías más
adecuadas para identificar sin titubeos cuáles han de ser las causas que debieran ser enfrentadas mediante las intervenciones del
Estado para solucionar problemas públicos.18
Pero si se mira con cuidado, se verá que las preguntas que están detrás de esos dilemas son las mismas que han acompañado el
desarrollo de las discusiones sobre la validez científica de la causalidad que han buscado con denuedo las ciencias sociales, sin haber
llegado hasta la fecha a una conclusión definitiva. Lo que sabemos es, más bien, que es imposible identificar causas únicas para cada
fenómeno social. De modo que el curso de esas discusiones ha apuntado más bien hacia la selección de explicaciones causales más
modestas, que se originan en teorías de entrada —tema sobre el que volveré más tarde— que permiten organizar y estudiar la
información desde una mirada más precisa y acotada, y construir modelos y sistemas de interpretación útiles para establecer
relaciones puntuales entre causas y efectos específicos, en condiciones más o menos controladas: las explicaciones causales no
quieren abarcar todas las causas ni todos los efectos, ni mucho menos suponer que tienen validez más allá del tiempo y de las
circunstancias en las que se estudian. Pero tienen la virtud, en cambio, de dar luces sobre la probabilidad de que un fenómeno
determinado ocurra (o deje de ocurrir) si se modifican algunas de las causas que esos modelos logran identificar con los datos
disponibles y en situaciones similares. Y lo mismo se espera de las políticas públicas: que cuenten con un método para identificar las
causas que quieren afrontar.19
Apenas si es necesario añadir que se trata de una tarea compleja. Ya desde la primera mitad del siglo XIX, al identificar la
observación, la experimentación y la comparación como las tres formas generales de desarrollar el método científico, Augusto Comte
señaló a la tercera como la más adecuada para la investigación de los fenómenos naturales más complejos (incluyendo entre ellos a
los sociológicos), y reconoció también que la experimentación sólo era posible en los fenómenos cuyas características podían ser
controladas y modificadas libremente por el investigador, como en la física y la matemática. De ahí que Comte seleccionara a la
comparación o la analogía como el procedimiento de investigación más adecuado para las ciencias sociales, desde una perspectiva
más exploratoria y comprehensiva.20 Y en efecto, después de Comte el debate se centraría en la posibilidad de aplicar las diferentes
herramientas científicas que tanto habían servido en el estudio de la naturaleza, al área social. Uno de los más entusiastas fue Carl
Hempel, al exponer un interesante planteamiento sobre el objetivo de la investigación científica, en línea con las críticas de Hume,21
cuyas luces aportarían una de las claves principales para nuestros propósitos. Hempel expuso un enfoque metodológico distinto al
utilizado hasta entonces en las ciencias sociales, rompiendo con la obsesión de explicar fenómenos bajo el “principio de causalidad”,
entendido como una relación de causa-efecto condicional, unilateral, unívoca, invariable y productiva entre dos variables.22 Al
reconocer la dificultad de explicar los hechos que interesan a las ciencias sociales bajo esos términos, ante la complejidad, la
variabilidad, la dispersión y la interconexión de todas las variables que están involucradas, Hempel propuso una nueva forma de
abordar los objetos mediante explicaciones causales, definidas como los mecanismos a través de los cuales suceden relaciones
entre variables diferentes, sobre la base de las teorías propuestas para estudiar situaciones específicas.
Además de aceptar la existencia de eventos producidos por causas muy diversas y de reconocer, a la vez, que una misma causa
puede producir efectos diferentes, Hempel advirtió la dificultad enfrentada por los investigadores para inducir todas y cada una de las
razones que podrían explicar un solo fenómeno social. De ahí la importancia de establecer hipótesis ancladas a las teorías de entrada,
que no sólo ayudarían a establecer las relaciones de causalidad entre variables acotadas, en función de los supuestos y de los criterios
de interpretación señalados en esas teorías, sino a seleccionar los datos necesarios para confrontar esos supuestos con los hechos
observables. En sus propias palabras:

La máxima según la cual la obtención de datos debería realizarse sin la existencia de hipótesis antecedentes que sirvieran para orientarnos acerca de
las conexiones entre los hechos que se están estudiando es una máxima que se autorrefuta, y a la que la investigación científica no se atiene. Al
contrario: las hipótesis, en cuanto a intentos de respuesta, son necesarias para servir de guía a la investigación científica. Esas hipótesis determinan,
entre otras cosas, cuál es el tipo de datos que debemos reunir en un momento dado en una investigación científica.23

Por otra parte, los debates sobre las técnicas, prácticas y procedimientos científicos más adecuados para las ciencias convergirían a
la postre en el falso dilema de la polarización entre los dos enfoques principales para el desarrollo de las investigaciones científicas: el
cuantitativo y el cualitativo, como si el primero solamente sirviera para las ciencias “duras” y el segundo, a las interpretaciones libres
de las ciencias “blandas“. El enfoque cuantitativo hace referencia a las técnicas de identificación, control, medición y manipulación de
variables que pueden convertirse en datos con el propósito de explicar cualquier fenómeno; y el cualitativo, a las prácticas de
observación, descripción y análisis de variables y exploración de significados para su interpretación. Como argumenta Jay D. White:
En su intento por establecer la diferencia entre los estudios cualitativos y los cuantitativos, John Van Man define al primero como “un paraguas que
cubre un conjunto de técnicas de interpretación que buscan describir, decodificar, traducir y establecer significados, no frecuencias, de algún
fenómeno en el mundo social.24

Dado que el enfoque cuantitativo se caracterizaría por la recolección y el análisis de datos para realizar mediciones numéricas, de
conteo y estadísticas con el fin de establecer patrones de comportamiento —y no significados—, en la práctica ha encontrado más
dificultades para desarrollarse en el ámbito social, tanto por la disponibilidad y las características propias de la información
indispensable para llegar a conclusiones válidas fuera de los supuestos elegidos, como por la dificultad de identificar, separar y
controlar variables suficientes para encontrar patrones generales de conducta humana, mediante el análisis de un puñado de datos
derivados de teorías y modelos acotados. Y el enfoque cualitativo, por su parte, al basarse en técnicas de exploración e
interpretación para “reconstruir” la realidad a través observaciones y exploraciones de datos vinculados con situaciones específicas y
mediante la búsqueda de significados sobre conductas únicas —acaso comparables con otras semejantes pero sin pretensiones de
universalidad—, ganaría mayor fuerza como el vehículo privilegiado por las ciencias sociales pero sería, a la vez, poco reconocido y
validado en términos científicos.
Para el análisis de las políticas públicas, sin embargo, ambos métodos son necesarios. En parte, porque reducir los hechos sociales
a una selección de datos estadísticos puede dejar de lado cuestiones cualitativas relevantes para comprender significados, mientras
que la sola exposición de observaciones cualitativas e interpretaciones de sucesos, sin datos duros y cuantificables, corre el riesgo de
convertirse en una narración causal a modo y carente de sentido. Por ello, la posición más extendida sobre la investigación de las
mejores formas en las que el Estado ha de intervenir para solucionar problemas públicos, incluye el uso de las diferentes técnicas
cualitativas y cuantitativas, en busca del mayor rigor científico posible y la validez de las conclusiones obtenidas, a la luz de las
explicaciones causales que reclama una teoría de entrada definida de antemano. Aun así, puede ser necesario tomar las cosas con
cautela.
Nada garantiza que las decisiones tomadas carecerán de fallas en la selección de las teorías de entrada, ni que los datos obtenidos
sean suficientes o hayan sido malinterpretados, ni que la búsqueda de significados yerre sus interpretaciones. A diferencia de las
ciencias naturales, en las que todavía se discute la posibilidad de encontrar causas capaces de explicar fenómenos de manera estable
y predecible —pues de otra manera la tecnología no habría evolucionado—, en las ciencias sociales resulta prácticamente imposible
identificar un conjunto de causas que siempre e invariablemente expliquen un comportamiento de manera regular y estable a lo largo
del tiempo. De aquí que la combinación de técnicas cuantitativas y cualitativas destinada a comprender e interpretar fenómenos
sociales dependa, a su vez, de la calidad de esas teorías intermedias capaces de informar al investigador sobre las variables que ha de
buscar e interpretar —entre todo el universo de las causas posibles en el mundo de las relaciones entre individuos— para conseguir
un resultado razonable. Dicho de otro modo: para establecer una apuesta sensata sobre la mejor forma de solucionar problemas
públicos.
Así, de acuerdo con este enfoque, la explicación de los hechos o fenómenos no sucede en el sentido tradicional de la causalidad,
entendida como una relación de causa-efecto condicional, unilateral, unívoca, invariable y productiva,25 sino en términos de razones
referidas a la teoría elegida previamente; es decir, de explicaciones causales. El investigador tiene así un escenario, a un tiempo, más
preciso y más completo para dirigir su análisis hacia aquellas variables que por su frecuencia, tendrían más probabilidades de explicar
el comportamiento del objeto. Por lo tanto, en lugar de dar a conocer la causa o el efecto directos de un fenómeno —como se quiere
en la investigación científica tradicional—, desde este planteamiento el investigador se concentra en la identificación de los
mecanismos a través de los cuales suceden los eventos que quiere interpretar, conforme a una teoría. En palabras de Fernando
Cortés:
El concepto de causalidad simple muestra limitaciones evidentes para dar cuenta de los vínculos causales en el ámbito de las ciencias sociales en
general, y en el de los efectos en las medidas de política, en particular. Más aún, la aproximación que siguen las ciencias sociales se distancia de la
causalidad simple ya que tiende a predominar la concepción de que la naturaleza social es aleatoria y que por lo tanto deben estudiar regularidades
estadísticas.
[…] El cambio de enfoque [el de las explicaciones causales] implica abandonar el dominio de la causalidad para caer en el ámbito de la
“determinación estadística”; las regularidades observadas emergen de los procesos que se desarrollan en niveles inferiores, en los cuales
intervienen a su vez otras categorías de determinación.26

Su relevancia científica radica, pues, en la lógica, la coherencia y la congruencia entre la explicación teórica y el comportamiento
verificable en términos de regularidad. Hempel lo dice de este modo: “las leyes juegan un papel esencial en las explicaciones
nomológico-deductivas, ya que proporcionan el eslabón por razón del cual circunstancias particulares pueden servir para explicar el
hecho de que se produzca un evento dado […] mientras que las teorías, por su parte, intentan explicar regularidades y, generalmente,
proporcionar una comprensión más profunda y exacta de los fenómenos en cuestión”.27 Su correcta comprensión permite establecer
cuestiones correctamente formuladas y a la vez premisas provistas de respuestas racionales, que no sólo logran interpretar fenómenos
(en términos de probabilidades), sino también anticipar sus consecuencias más probables, de mantenerse la regularidad de las
variables estudiadas. Como explica Jay D. White:
La lógica de las explicaciones causales otorga validez científica a las investigaciones, al basarse tanto en el modelo nomológico-deductivo como en
el probabilístico-inductivo que permiten, a la vez, controlar las variables y deducir e incluso predecir comportamientos. Así, bajo el enfoque: si
ocurre a, ocurre b; la conclusión “si a, ocurrirá b” surgiría de manera deductiva. La premisa principal sería la ley o teoría general que en este caso
declara una relación causal, “si a, por lo tanto b”. Y la premisa secundaria sería el argumento condicional “dado que a”. La conclusión sirve
entonces como deducción y predicción; el acontecimiento de b puede ser explicado argumentando que a está presente. De esta manera, la
explicación deductiva identifica hechos conforme a las teorías generales y la predicción utiliza las teorías generales para predecir el acontecimiento
de eventos específicos.28

Así, las explicaciones causales pueden y aun deben ser válidas, gracias a la correcta selección de variables, en función de la teoría
que se utilice para comprender los fenómenos. Su limitación es, sin embargo, que al emplear una teoría distinta, las mismas variables
pueden ser interpretadas de otro modo. En este sentido, es interesante resaltar que, a diferencia del método tradicional de las ciencias
naturales, en el que generalmente se observan e identifican las causas y posteriormente se señalan las leyes y teorías que las explican,
en el método aquí propuesto primero hay que identificar las teorías pertinentes al objeto, para señalar después las explicaciones
causales. De modo que esa sutil diferencia entre causalidad y explicación causal aportada por este enfoque no sólo es relevante
para diferenciar los propósitos que persiguen las ciencias naturales y las sociales, sino para comprender mejor la necesidad de utilizar
métodos cuantitativos (para explicar mediante frecuencias) como cualitativos (para interpretar significados) en las segundas. Y a la
vez, esa diferencia resulta de la mayor importancia para el análisis que exige la definición de problemas previos al diseño de políticas.
Pero en el análisis de las políticas, identificar o predecir correctamente las razones por las cuales ocurren los hechos o fenómenos
que quieren enfrentarse todavía no es suficiente. Dado que el propósito es establecer una definición adecuada del problema, el
estudio también requiere establecer los medios o los cauces de acción para poder modificarlo. Y el desarrollo de esta última etapa
requiere, a la vez, de una fase anterior de interpretación de datos, que el solo planteamiento del modelo de explicaciones causales no
logra resolver. La fase interpretativa hace referencia al momento adicional de analizar y dar significado a las relaciones causales
resultantes, a la luz de los datos empíricos generados por la investigación, mientras que la etapa de cambios ocurre de manera
posterior, al tomarse las decisiones sobre la posibilidad de modificar, o no, las condiciones de las variables identificadas.29 Aunque
ambos momentos han de estar claramente vinculados, pues la referencia a la teoría inicial sobre la que se apoyan las explicaciones
causales no sólo sirve para comprender, sino también —y en nuestro ámbito, sobre todo— para explicar, prever y actuar. Mario
Bunge lo ha dicho bien:
[…] Las aplicaciones cognoscitivas de las teorías —por ejemplo, las explicaciones y las predicciones— preceden a su aplicación práctica: antes de
poder hacer algo racionalmente con un objeti​v o práctico tenemos que entender qué es (descripción), por qué es así (explicación) y cómo puede
comportarse (predicción). Según esto, la acción racional es acción basada en conocimiento científico […] Y la acción racional no es sino la
consumación de una elección hecha a la luz de teorías, o la ejecución de un plan construido con ayuda de teorías.30

Y no sobra añadir que White, por su parte, ha insistido en que las teorías son relevantes para las investigaciones de la administración
pública, no sólo por ser la referencia obligada en su desarrollo, sino también por permitir a los investigadores corroborar o desechar
falsas creencias una vez llevadas a la práctica y puestas a prueba. Pero ha sido Giandomenico Majone, como mencioné antes, quien
recuperó las ideas de Lakatos como el argumento principal para el desarrollo de las investigaciones en materia de políticas públicas,
al compararlas con los programas de investigación científica y proponer la existencia necesaria de un núcleo duro, señalado como las
tesis, el conjunto de certezas y de conocimientos que forman el corazón mismo del objeto de estudio y de cuya estabilidad depende
el éxito o fracaso tanto de las investigaciones como de las políticas.31 Un núcleo duro de cuya estabilidad depende el éxito o el
fracaso de las intervenciones del Estado, desde la definición de los problemas hasta la evaluación de resultados.

Los problemas de la implementación: La importancia de las rutinas

No obstante, la literatura sobre las políticas públicas ha coincidido en que la implementación de las políticas constituye un campo de
estudio en sí mismo. Desde otro punto de vista, es también el territorio en el que la teoría de las organizaciones y el enfoque de
políticas públicas se vuelven afines;32 es la fase que finalmente pone a prueba el diseño de las políticas y que a la vez, y por lo tanto,
arroja luces sobre los factores determinantes de los propósitos de ese diseño. Si bien la identificación de un núcleo duro pertinente y
acertado es indispensable para estructurar un buen diseño de las políticas, éste no será suficiente para lograr los cambios que una
política se propone si los medios identificados para ello no se corresponden tanto con ese núcleo como con las características propias
del entorno y de los responsables de ejecutarlas.
Esto último obedece a que la implementación de las políticas públicas no sólo está subordinada a los intereses y a las capacidades
de quienes han de llevarlas a la práctica, sino también a la disponibilidad de los recursos y a las mudanzas del entorno. La lógica es
sencilla: si una política pública contempla para su ejecución objetivos contrapuestos a los intereses y a los valores de los identificados
como responsables de llevarla a cabo; procedimientos muy complejos para las capacidades de esos agentes; requerimientos que
excedan la disponibilidad de los recursos humanos o económicos de las organizaciones que integran los agentes; y actividades no
compatibles —o ajenas por completo— a las rutinas ya establecidas, esa política enfrentará muchas más dificultades durante su
implementación, aun cuando integre un núcleo duro con las características ya expuestas, pues el cinturón de protección que la rodea
no será congruente con ese núcleo.
De ahí la relevancia del análisis de la factibilidad de las políticas,33 en el que veo las rutinas burocráticas como un elemento
ineludible. Entendidas como las actividades repetidas dentro de una organización, que se realizan de manera habitual como una forma
asumida de cumplir con un objetivo previamente establecido, las rutinas importan, por un lado, porque explican la forma en que una
organización efectivamente realiza sus tareas cotidianas y eventualmente ha logrado interiorizar el marco normativo de una política; y
por el otro, porque su traducción en procedimientos repetidos y estables permite interpretar la complejidad de llevar a cabo varias
políticas simultáneas en organizaciones con recursos limitados; dos situaciones a las que generalmente se enfrentan los entes
responsables de implementar las políticas.
Así, si se acepta que el supuesto ideal para llevar a cabo una política pública es que cada organización realice un conjunto acotado
de procedimientos rutinarios para cumplir con sus propósitos, con recursos suficientes y a través de una red de implementación
acotada e incremental,34 tendría que admitirse también que una organización de escasos recursos, responsable de llevar a la práctica
muy distintas políticas y de verificar el cumplimiento de procedimientos complejos para cada una de ellas, encontrará muchas más
dificultades para cumplir sus propósitos. Se trata de una afirmación de sentido común: si una organización tiene recursos escasos y
está obligada por el marco normativo a realizar procedimientos derivados de políticas tan diversas como complejas, no podrá cumplir
con sus propósitos con la misma eficacia. Pero este dato sencillo no puede conocerse si no se estudian las rutinas que sigue cada
organización, a la luz de cada política pública en particular.
Al quedar subordinadas las políticas a las posibilidades que tiene cada organización para ejecutarlas, el conjunto de rutinas
derivadas de esas organizaciones sirve como unidad de medida para prever qué tan difícil será su cumplimiento; mientras que una
traducción práctica de lo que la literatura convencional identifica como restricciones institucionales, puede encontrarse en los
procedimientos obligados por la política pública. El punto es que a través de estos últimos puede apreciarse la carga de tiempo y de
recursos que el cumplimiento de cada política implica, y también el conjunto de actores que deben tomar decisiones a lo largo de una
red de implementación determinada, así como la forma en que eventualmente la han adoptado hasta hacerla suya, convertida en una
rutina organizacional. Sobre la base de esos criterios mínimos, es posible además distinguir otros tres planos del análisis de las
políticas.

1. En primer lugar, el de los procedimientos decisorios, que se refieren a todos los momentos en que una determinada política pública
ha de atravesar por la toma de decisiones, en función del marco normativo diseñado para cumplirla; y el de los procedimientos
rutinarios que se refieren a las actividades que una determinada organización debe interiorizar de manera rutinaria para hacer
posible que los objetivos de la política se cumplan. Esta división es relevante, en tanto que la acumulación de espacios decisorios (o
puntos de decisión) con múltiples actores involucrados e intereses mudables, puede modificar en el tiempo los propósitos originales
de una política, mientras que los procedimientos rutinarios claramente establecidos tienden, por el contrario, a dar estabilidad a las
organizaciones. La distinción importa, además, ya que los procedimientos de una nueva política tienden a ser mejor aceptados y
adoptados por una organización en tanto que se acoplen a sus rutinas anteriores.

La experiencia acumulada en esta materia demuestra que lo más relevante para asegurar que una política se cumpla no es agregar normas y
procedimientos de manera indiscriminada (reglamentos, manuales, guías), sino reducir los puntos decisorios y evitar la desviación de los fines por
la multiplicación de los intereses en juego. Las mejores prácticas demuestran que la fórmula es: mientras más sencillo, mejor.35

Ese mismo desarrollo teórico y práctico demuestra que la mejor implementación de una política que involucra distintos actores
radica en tomar en cuenta las rutinas que esos actores realizan, para adaptar la política a ellas y no, por el contrario, intentar que
solamente a través de normas externas, instrucciones superiores y capacitación constante sean los actores los que se adecuen a las
órdenes giradas para cumplir la política pública.36 La fórmula en ese sentido es: “adaptar la política a las rutinas, para que las
rutinas adopten la política diseñada.”37

2. El segundo plano es el del lugar, el plano de la atención organizacional, que se refiere al tiempo y a los recursos que una
organización destina a resolver problemas de una política pública. Este nivel de análisis está vinculado con el anterior, en tanto las
políticas que han logrado convertirse en rutinas tienden a reclamar menos atención organizacional —es decir: tiempo y recursos—
que aquellas en que la implementación exige decisiones constantes para dar cumplimiento a la norma o para resolver los dilemas no
resueltos por el diseño original de la política.

La implementación de una política pública puede complicarse más si se omite el factor tiempo: mientras más normas nuevas y más actores
involucrados, más tiempo se agrega al proceso de adaptación de la política diseñada. No importa qué tan bien se hayan formulado los planes, lo
cierto es que la complejidad de una política nueva obliga a un proceso de adopción y adecuación que toma tiempo. La fórmula es que mientras
más compleja sea una política, más tiempo requerirá para llevarla a cabo, aun con la mejor voluntad y los mejores recursos.38
Ante la acumulación de distintas políticas públicas en una misma agencia, y ante la multiplicación y aun contradicción entre los procedimientos
derivados de esas políticas, los gobiernos optan por otorgar distintos niveles de atención organizacional a cada una de ellas, a partir de sus
propias rutinas. El resultado es un proceso de adaptación diferenciado en cada una de esas agencias, que a su vez, se desprende de la selección
de incentivos efectivamente disponibles.39

3. Finalmente, la relación entre los incentivos y el cumplimiento de la política, que expresa las razones que motivan a una organización
a aceptar las mudanzas impuestas por una determinada política a sus procedimientos propios, a dedicarle mayor atención y
organización a ese propósito y, en último análisis, a incorporarla como parte de sus rutinas propias. En los análisis tradicionales, el
incentivo suele vincularse casi exclusivamente con los recursos financieros, pero también puede haber incentivos legales, que
obliguen a una organización a modificar sus rutinas aunque no obtenga mayores recursos, e incentivos simbólicos, que aluden al
terreno de los beneficios indirectos de carácter político o de prestigio social, que pueden modificar las rutinas organizacionales a
partir de los patrones de comportamiento de sus liderazgos.
Es posible que una política pública sea impuesta a través de incentivos directos, como la transferencia de recursos. Pero la
evidencia empírica demuestra que, una vez retirados los incentivos, la política tiende a perderse. En cambio, las políticas que se
implantan en las rutinas ya establecidas tienen mayores posibilidades de permanecer, aunque los incentivos originales desaparezcan.
La primera impresión de que una política se cumple porque hay dinero suficiente suele ser falsa: cuando el dinero se acaba, los
objetivos originales se pierden. De ahí la importancia de tomar en cuenta lo que los actores realmente hacen, para colocar la
implementación en eso que hacen.40
Aunque es común depositar grandes cuotas de confianza en las reglas formales que determinan una política pública, las reglas
informales suelen ser tanto o más importantes que las escritas. De ahí que reconocer y comprender las limitaciones no escritas sea
tanto o más relevante para el éxito de una política pública que redactar nuevas normas.41 En ese sentido, la normatividad nueva
puede llegar a implantarse, pero es más rápido y más eficiente tomar en cuenta las reglas organizacionales que funcionan de hecho,
siempre que éstas no produzcan conductas ilícitas. Inventar una política también significa reconocer claramente lo que ya se
hace.42

Es posible asumir, por lo tanto, que una política pública contiene en realidad, como se mencionó en páginas anteriores, un “paquete”
de procedimientos generalmente expresado en forma de normas jurídicas con un propósito definido, y que la capacidad de una
organización para darle cumplimiento puede observarse a través de la forma en que esos procedimientos se adaptan, o no, como
rutinas organizacionales. Será más difícil que la política logre sus objetivos: a) si el mismo “paquete” o marco reglamentario incluye
procedimientos decisorios con multitud de actores involucrados; b) si los procedimientos nuevos, a pesar de buscar su implantación
rutinaria, modifican un porcentaje elevado de las rutinas previamente establecidas en la organización; c) si los incentivos diseñados no
se corresponden con la atención organizacional que reclama la nueva política; d) o si hay una acumulación de procedimientos diversos
y contradictorios en una sola organización con recursos limitados, responsable de cumplir diversas políticas públicas a la vez.43
Desde esta perspectiva, es necesario subrayar que la sencillez de un buen diseño institucional puede ser más poderoso a la hora de
evaluar resultados tangibles, que la idea de producir innovaciones ambiciosas; e informa, además, sobre el buen uso que puede darse
a la metáfora del “bote de basura”, si quien diseña una política lo hace tomando en cuenta la importancia de fijar las reglas que
informarán sobre la identidad y sobre el sentido de lo que es correcto, y al mismo tiempo establece las rutinas apro​piadas para
conseguir los resultados deseados. Las rutinas claras y bien definidas no sólo se desprenden de la idea genérica de la planeación
estratégica, sino que también pueden emplearse como instrumentos para medir y evaluar la calidad del proceso y de los resultados. Y
de aquí que, mientras más nítidas sean esas rutinas, mayores estándares de calidad puedan establecerse.
En términos llanos, las rutinas pueden representar una unidad de medida verificable para conocer la forma en que una política
pública se ha adaptado a una determinada organización. Y al mismo tiempo, son una guía para conocer las dificultades que
eventualmente puede enfrentar el proceso de adaptación, cuando las políticas exigen cambios de fondo en los procedimientos que de
manera rutinaria siguen las organizaciones encargadas de darle cumplimiento. Y, en ese mismo sentido, también pueden ayudar a
reconocer los dilemas que enfrentan las organizaciones cuando deben llevar a cabo muy distintos procedimientos, derivados de
normas e incentivos provenientes de diversas redes de implementación que, sin embargo, confluyen en los mismos espacios de
ejecución práctica.
Si de manera aislada se puede pensar que una política pública ha de contar con un diseño de implementación suficiente para
afrontar los desafíos de su puesta en práctica, lo cierto es que en el ámbito más concreto de las organizaciones suele darse una
competencia abierta entre programas y proyectos distintos, que se desprenden a su vez de normas e incentivos que no siempre
resultan coherentes. Y es en este segundo plano de análisis donde los procedimientos rutinarios pueden arrojar luz sobre la forma en
que las organizaciones resuelven tanto la acumulación de propósitos, como las contradicciones abiertas entre proyectos que compiten
por la atención organizacional disponible.
En otros términos, puede decirse que las organizaciones tienen historia. Es decir, cuentan con una memoria acumulada sobre la
forma en que han resuelto sus problemas y alcanzado sus objetivos. Esa historia se convierte en tradición y práctica cuando se plasma
en rutinas organizacionales. Cambiarlas repentinamente es tan imposible como sujetarse en definitiva a sus pautas. De aquí que las
políticas más exitosas no sean aquellas que diseñan todos y cada uno de los detalles a partir de los cuales han de llevarse a cabo, sino
las que finalmente logran adaptarse a la vida de las organizaciones y cruzar por su historia sin sufrir desviaciones dramáticas. Y si esto
es válido para cualquier política, lo es mucho más para las que deben implementarse a través de muy distintas organizaciones, con
historias, actores e intereses diversos.
Pensar que una política pública, por bien diseñada que esté, simplemente transitará por cada una de las organizaciones que deben
llevarla a cabo, apoyada por normas precisas e incentivos correctos, equivale a menospreciar la importancia de esas historias
organizacionales que se reproducen en un amplio abanico de rutinas. En la práctica, las políticas que exigen la concurrencia de muy
distintas organizaciones se enfrentan al desafío de la multiplicación de opciones para cumplirse con éxito y, en consecuencia, a la
necesidad de adaptarse exitosamente a circunstancias tan diferentes como organizaciones haya en su red de implementación. Por eso
es importante estudiar las rutinas: con ellas, y a través de ellas, es posible conocer la forma en que esas historias organizacionales se
han convertido en prácticas observables. Si el pasado de las organizaciones se explica, en buena medida, por la forma en que
resuelven sus problemas presentes, su futuro depende de su capacidad de adaptación a los cambios que les exige el entorno. Ambos
tiempos confluyen en las rutinas: esa expresión concreta, verificable y tangible de su verdadero comportamiento.

Los retos de la evaluación: La sociedad abierta

Tras la propuesta del profesor norteamericano Harold Lasswell de modificar el enfoque con el que se estudiaban las decisiones y las
acciones tomadas por el gobierno con la finalidad de incrementar su eficacia y eficiencia, la bibliografía relativa al análisis de las
políticas públicas creció exponencialmente. Se generaron, sin embargo, distintas escuelas de investigación, que buscaron desde sus
propios miradores, resolver los problemas planteados por ese objeto de estudio.44 Seleccionar el problema por resolver para
movilizar los recursos del Estado y abordarlo a través de un curso de acción, por ejemplo, para los economistas significaba identificar
una falla de mercado; desde la teoría de la organización implicaba analizar el comportamiento de los involucrados; mientras que para
la teoría de las instituciones, lo que importaba era indagar, principalmente, sobre la estructura contextual en la que se desarrollaban los
problemas.
En efecto, el análisis de las políticas públicas ha sido más bien subsidiario de otros programas de investigación. Si bien el objeto de estudio es
compartido (aunque tampoco en ese punto hay un acuerdo académico definitivo), las lentes y los métodos para estudiarlo pueden ser no sólo
diferentes, sino incluso contrapuestos. La economía y la ciencia política pueden diferir por completo en la definición de un problema público, tanto
como en los criterios, los principios y los supuestos básicos para tratar de resolverlo.45

En consecuencia, con el paso del tiempo —y como hemos visto a lo largo de este libro—, el enfoque de política pública
originalmente planteado por Lasswell se convirtió en una especie de técnica capaz de combinar los estudios de microeconomía y los
análisis econométricos con los supuestos estratégicos de la teoría de las organizaciones y del nuevo institucionalismo, destinada a
fabricar propuestas aisladas de intervención o regulación de problemas específicos de una agenda pública en constante movimiento.
De modo que un poco más de medio siglo después de la publicación de aquel artículo fundador, resulta imposible hablar de un
enfoque único, de un programa de investigación hegemónico o de una metodología convencionalmente aceptada para abordar la
formulación, la puesta en marcha o la crítica de las políticas públicas. Dicho de otro modo, el enfoque aportó el objeto de estudio que
nunca tuvo la administración pública, pero al mismo tiempo convocó a todas las disciplinas para garantizar la eficacia de sus
respuestas. Todos los conocimientos y todos los ciudadanos han de tener un lugar reservado en el conjunto de políticas públicas: es,
en otros términos, la sociedad abierta de Karl Popper que, sin embargo, todavía está poblada de expectativas.46
[…] ninguna de las entradas teóricas disponibles en el ámbito de las políticas públicas es desdeñable y ninguna es necesariamente contradictoria:
todas aportan elementos para que el analista de políticas pueda hacer la mejor selección posible de problemas públicos, para que explique por qué
los seleccionó, para que haga diseños viables, recomiende rutas de implementación factibles y pueda evaluar las soluciones con la intención de
ofrecer respuestas más atinadas cada vez.47

Cuando alguien asegura que en esta materia no hay nada más que agregar, que todo está dicho o que no vale la pena volver a los
textos básicos para imaginar formas nuevas de estudiar las políticas, es porque en realidad no conoce la materia, porque defiende
algunas de las escuelas establecidas o porque simplemente no ha tenido ningún contacto con la aplicación práctica de las políticas
públicas. Si en general es verdad que no existe el conocimiento hermético, en esta materia es particularmente cierto, pues estamos
frente a la forma en que cada sociedad plantea, define y resuelve sus propios problemas públicos.
Existe, sin embargo, un acuerdo generalizado en que el análisis de las políticas, sea cual sea su metodología o enfoque, comparte al
menos tres rasgos básicos: su objeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención.48 El primero hace referencia al
hecho de que, aun cuando siga discutiéndose, por ejemplo, el papel del Estado o del mercado en la creación o resolución de los
problemas sociales, o qué es lo que condiciona el éxito o fracaso de las políticas, lo cierto es que el objeto de estudio es y seguirá
siendo el cómo seleccionar y definir los problemas públicos, de tal forma que se incremente la eficiencia y la eficacia de las políticas
para enfrentarlos. De ahí su segundo rasgo característico, relativo al sentido práctico del análisis. Con Guillermo Cejudo, pienso que
el análisis de las políticas tendrá sentido si, y sólo si, el resultado de sus investigaciones tiene como objetivo impactar el desarrollo de
las políticas y, por lo tanto, solucionar los problemas públicos. De poco o nada sirve para el estudio de las políticas públicas construir
grandes teorías y metodologías exhaustivas, si éstas no logran traducirse en cambios sociales específicos.
Por último, la autocontención como rasgo característico del análisis de las políticas hace referencia a la necesidad de utilizar los
diversos enfoques y métodos de estudio para lograr los propósitos del análisis, al reconocer que en los diferentes momentos por los
que atraviesan las políticas deberán enfrentarse diversas variables que responden a características diferentes: económicas,
organizacionales, institucionales, burocráticas, entre otras.
El análisis de políticas públicas no sólo asume que ninguna disciplina tiene todas las respuestas, sino que de hecho las mejores soluciones son
aquellas capaces de reunir, en una sola decisión o en una secuencia articulada de procesos, diversas aproximaciones teóricas. La autocontención del
análisis de las políticas remite así a la pluralidad de enfoques y de métodos de investigación, aun divididos en distintos momentos del llamado
proceso de políticas.49

Así, dada la oferta académica construida a lo largo de poco más de seis décadas, es indispensable seleccionar los medios más
adecuados para investigar los alcances de una política en particular, a partir de la identificación previa de las necesidades propias de
información y de decisión de cada una de ellas. Como ya señalaba Eugene Bardach, en materia de política pública ninguna
metodología es válida de manera universal de antemano. Lo primero es reconocer los problemas públicos que quieren resolverse, a
partir de una definición previa sobre los propósitos que se persiguen.50 Si bien hay supuestos teóricos generalmente aceptados, lo
cierto es que el analista de políticas está obligado a buscar en su propia “caja de herramientas” la que mejor encaje con el problema
planteado. Sobre todo, si lo que busca son conclusiones que ofrezcan elementos de juicio para perfeccionar el diseño o la
implementación de una política determinada y no sólo reproducir los argumentos que han acompañado el debate sobre esta materia
en las últimas décadas, ni adscribirse acríticamente a alguna de las escuelas en boga, sin discutir su utilidad efectiva a la hora de
ofrecer resultados.
De ahí la enorme dificultad que supone abordar la evaluación de las políticas. Diversos organismos alrededor del mundo (como el
Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, entre otros) han emprendido
importantes esfuerzos por definir, comprender y utilizar con la mayor utilidad posible las herramientas de investigación que se agrupan
en torno a la idea y las prácticas de la evaluación, teniendo como resultado, sin embargo, no sólo la multiplicación de las ideas, los
métodos y las referencias sobre la evaluación de las decisiones que toman los gobiernos y sobre la forma en que utilizan los recursos
públicos y su fuerza normativa, sino también el incremento de su complejidad. Las contribuciones han sido indudablemente relevantes
pero, como he argumentado en páginas anteriores, deben tomarse con cautela. Ningún método de investigación y ninguna herramienta
de análisis, por sofisticada o sencilla que parezca, tendrá sentido si no se corresponde con lo que se está evaluando, por lo que la
tarea del analista de políticas será, una vez más, seleccionarlos atinadamente.
Se podría escribir más sobre las razones que hubo, durante la segunda mitad del siglo XX, para que el enfoque de políticas públicas
se impusiera sobre otras formas previas de evaluar la acción pública. Si esta discusión hubiera tenido lugar en los años cincuenta del
siglo anterior, el lenguaje sería muy diferente. Quizá se hablaría de los planes trazados, de los propósitos políticos y sociales que se
persiguen y de la necesidad de apreciar los resultados del trabajo gubernamental a partir de valores genéricos como la justicia social,
el pleno empleo, o el acceso a los servicios y los beneficios otorgados por el Estado benefactor. Si estas líneas se hubieran escrito en
los años sesenta o setenta, quizá se estaría argumentando que lo fundamental sería conocer la evolución de los indicadores
económicos que se desprenden de los programas establecidos por el gobierno y llevados a cabo junto con ciertos actores sociales,
empresariales y colectivos. Se hablaría tal vez del alcance de las obras públicas emprendidas, del número de personas que
eventualmente se habrían beneficiado de las inversiones llevadas a cabo y hasta de las expectativas que los planes y programas
habrían despertado en la organización de la sociedad. Tal vez se añadirían algunos elementos propios de la teoría de las
organizaciones. Pienso que se discutiría todo eso, porque entonces se tenía una concepción del papel que debía desempeñar el
gobierno mucho más ambiciosa que la que tenemos ahora, al principio del siglo XXI.
Cuando se hablaba de organización y de planeación, en realidad se estaba hablando de la mejor forma posible de organizar los
medios disponibles por el Estado para imaginar y emprender grandes proyectos públicos, capaces de mejorar las condiciones de vida
para la mayoría de la sociedad. Se pensaba que el gobierno era el motor de la economía y también el único responsable de garantizar
condiciones para la justicia social y abatir la desigualdad. De ahí que, en aquellos momentos, evaluar equivaliera mucho más a juzgar
los resultados obtenidos por el conjunto de la economía, de la sociedad y la estabilidad política, que a emitir calificaciones o estimar
el valor sobre un determinado programa en particular. No se evaluaba tanto una oficina o una acción en singular, cuanto el resultado
alcanzado por el conjunto de las decisiones públicas. De ahí que los informes públicos, los grandes números y las grandes tendencias
se impusieran a la hora de juzgar si las decisiones tomadas y los recursos invertidos efectivamente habían sumado valor a la sociedad.
Si calidad es el valor añadido por cada unidad de tiempo invertido, lo que se evaluaba en aquellos años era la relación entre los
grandes objetivos y las grandes decisiones tomadas. Y además, dicho sea de paso, la verdad es que había medios mucho más laxos
para juzgar si los servidores públicos habían empleado los dineros que se les habían asignado con honestidad. Pero ése era un
propósito diferente.
Con la modificación de la concepción del Estado omnipotente, tras el fracaso de ese modelo de grandes planes, grandes objetivos
y grandes tendencias, surgió el enfoque de las políticas públicas y, con ello, la concepción de la evaluación precisa de la acción del
Estado a través de sus intervenciones específicas para resolver problemas públicos bien identificados. La lógica de la evaluación se
convirtió así en la apreciación, la medición y el cálculo que cada política pública habría de tener, a la luz de la definición de esos
problemas, de sus causas y de los cauces factibles para afrontarlas, sobre la base de los valores que cada una habría invocado. Todo
ello, a la luz del día, como detallaré más adelante, de conformidad con los valores de lo público (de todos, conocido y abierto51),
para que se sepa, para que se abra y para que se pueda corregir. Si la evaluación es una valoración (que consiste en señalar el valor
de una cosa), esto solamente se puede hacer en función de los que cada política pública dice defender, así como de los que deben
seguir los servidores públicos responsables de llevarlas a cabo.
Desde esta perspectiva, evaluar no es sólo una cuestión mecánica sino ética, no es otro procedimiento para establecer parámetros
y resultados sin efectos posteriores; ni una condición para salvaguardar la vigencia de ciertas oficinas públicas más allá de su
verdadera utilidad para el espacio público. Evaluar se convierte en un ejercicio fundamental para revisar la coherencia de las políticas
consigo mismas, con los valores que invocan y con los medios que emplean. Mientras que los resultados de la evaluación, así
entendida, dejan de ser informes sin más propósito que determinar la sanción (los premios y castigos) de los funcionarios que han
sido evaluados, para convertirse en un instrumento principal de la implementación, en una fuente de información indispensable y en
una herramienta para la rendición de cuentas y para consolidar el sentido democrático del servicio público.
¿Qué quiere resolver el Estado con los medios que tiene a su alcance? ¿Cómo han sido definidos esos problemas? ¿Cuál es la
causalidad que se está atacando y en qué sentido se quiere modificar el statu quo mediante el uso de dineros, normas y estructuras
de autoridad protegidas por el Estado? ¿Qué cambios se quiere producir, y cuáles son los argumentos centrales, el núcleo duro de las
políticas que ya están en curso? Evaluar políticas equivale a responder preguntas como éstas; a señalar el valor de esas políticas, a
partir de las definiciones y los valores que las propias políticas establecen. En otra metáfora afortunada, Majone ha escrito en fechas
más recientes que la implementación de las políticas públicas guarda una analogía con los contratos privados de prestación de
servicios. En ellas, como en los contratos, se redactan las cláusulas principales a las que las partes habrán de ceñirse; el objeto del
contrato, sus propósitos, sus tiempos, los fines que persigue y los resultados que se esperan de cada parte. Pero también se fijan en
ellos las cláusulas necesarias para negociar, resolver o arbitrar las diferencias que eventualmente surjan en el camino de la ejecución;
se dice a qué tribunales se acudirá y en qué términos. Se delimitan no sólo los intercambios plausibles y previsibles, sino las formas en
que podrán desenvolverse los conflictos. Y se asume como cosa imposible que, en cada contrato, se prevean y se establezcan todos
los posibles cursos de acción que se deriven de la puesta en marcha de los acuerdos celebrados. Se hace explícito que nadie puede
saber todo, prever todo y anticipar todo. Y por eso es necesario que los contratos establezcan el modo en que serán resueltas las
diferencias y corregidas las desviaciones.52
En el mismo sentido, las políticas públicas no pueden preverlo todo en el momento en que se diseñan. Ni siquiera en el mejor de los
casos, tras haber seleccionado, definido y formulado las políticas de manera impecable, podrán evitarse las contingencias, las
emergencias y las ocurrencias. A la hora de la implementación, habrá siempre un momento, una situación, una circunstancia que
modificará los mapas de ruta originalmente trazados. Por eso, la evaluación equivale a las cláusulas litigiosas de los contratos, a las
fórmulas de salida de los problemas que eventualmente se presenten durante la ejecución. Pero, de conformidad con esa misma
analogía, así como las cláusulas que prevén los litigios no tendrían sentido alguno si no fuera por las cláusulas que definen el objeto,
los tiempos y los resultados de los contratos, en las políticas públicas la evaluación carecería de propósito y de utilidad si no fuera
consecuente con el núcleo duro de las políticas. La evaluación es necesaria para que ese núcleo duro prevalezca. Y acaso, para
reconocer que el diseño de una política ha fracasado, en sus propios términos, cuando tras la acción realizada los problemas públicos
no pudieron resolverse o la política se desvió de la argumentación inicial.
Considerando, por lo tanto, los elementos necesarios para la estructuración de las políticas expuestos en estas páginas, el modelo
derivado de esas aproximaciones sobre el análisis y la evaluación de las políticas sería el que muestra el diagrama 1.

DIAGRAM A III.1. Modelo de análisis de las políticas públicas

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con este diagrama, tanto las explicaciones causales de la política como su interpretación y el establecimiento de las
líneas de acción habrían de evaluarse invariablemente a la luz del núcleo duro y de la teoría que les dieron origen. Las herramientas de
análisis, por su parte, habrían de ser seleccionadas en función de las características propias de la política, para obtener, al final,
resultados coherentes; resultados de utilidad para el objetivo que persiguen las políticas: para fortalecerlas en función de los
problemas que las justifican. En este sentido, la clave de la evaluación de las políticas habría de ser la misma que se utilizó para su
estructuración y argumentación original. Sin referencias de origen, la política no es evaluable por sus méritos.
No sobra añadir, por otra parte, una última aclaración. Como he señalado, en la literatura dedicada al análisis de políticas públicas
se reconoce, de manera extendida, la diferencia que hay entre: a) la definición de un problema público, b) el diseño de los cursos a
seguir —o de los programas que empleará el gobierno para afrontar los problemas identificados— y c) la implementación de la
política una vez puesta en marcha en un plazo determinado. Por su parte, la evaluación puede inscribirse en alguna o en todas las
etapas anteriores, ya como una revisión ex post de los programas efectivamente realizados respecto de los objetivos planteados, de
los efectos o los impactos de las decisiones y las acciones seguidas, de los recursos empleados y su relación con los resultados, o de
los procesos que se llevaron a cabo durante el periodo de ejecución de la política diseñada. Y aunque no sea posible identificar
consensos sobre el sentido, los métodos o los alcances de las distintas posibilidades de evaluación, sí puede afirmarse que, en
cualquiera de sus modalidades, ésta cobra mayor sentido cuando se le vincula claramente con cada uno de los tres momentos
señalados.
Por supuesto, las evaluaciones pueden dedicarse a cualesquiera de los ámbitos en los que actúa la administración pública y
desarrollar metodologías propias para confrontar medios y fines. Pero en materia de políticas públicas, en particular, ese debate ha
tendido a concentrarse más bien en la discusión sobre las causas de los problemas públicos y la capacidad del Estado para
modificarlas —y aun para justificar sus intervenciones deliberadas—, así como en el diseño de los programas de acción y en la
coherencia entre éstos y su implementación. Pero no debe perderse de vista la diferencia que se estableció, desde los orígenes de
este enfoque, entre las evaluaciones destinadas a juzgar los propósitos y los alcances de las políticas, y las orientadas a juzgar la
coherencia del proceso de políticas. Evaluar los resultados de una determinada política, entendida como la intervención deliberada del
Estado para modificar el statu quo en un sentido determinado, no es una tarea idéntica a la que supone revisar la coherencia entre las
causas de los problemas públicos definidos por el Estado, los cursos de acción diseñados para modificarlas y la ejecución práctica de
los medios efectivamente utilizados para llevarlos a cabo.
La evaluación de las políticas, en el primer sentido señalado, puede implicar una enorme variedad de métodos e instrumentos, cuya
pertinencia depende de los problemas públicos que el Estado quiere afrontar y de las circunstancias en que pretende hacerlo;
mientras que la evaluación del proceso de las políticas supone un ejercicio mucho más acotado —aunque no menos desafiante—, en
el que lo fundamental es juzgar la coherencia de la definición causal de un problema público y el curso de acción a seguir, así como la
pertinencia entre los medios empleados y los fines buscados. En términos prácticos, hay una diferencia fundamental entre el tipo de
juicio que se emite al evaluar la intervención del Estado para resolver los problemas públicos y el que se aboca, en cambio, a juzgar la
coherencia interna de las políticas, enfocando su objetivo específico a la relación entre causas y cursos de acción; y entre medios
efectivamente empleados y fines objetivamente logrados.
Esta diferencia resulta crucial para distinguir entre las evaluaciones destinadas a juzgar los alcances de la intervención del Estado en
cualquier ámbito de la vida pública —la seguridad, la educación, la salud, la vivienda, etcétera—, y las que se destinan a revisar, por
ejemplo, las cualidades del desempeño de la administración pública. Por supuesto, al juzgar este último —el desempeño— se
produce información tan pertinente como valiosa para documentar la capacidad del Estado para resolver —gestionar, atender,
superar— los problemas públicos ya identificados, una vez que se ha puesto en marcha una política. Pero es muy relevante advertir
que, aunque estén concatenados y ambos produzcan información que puede y aun debe ser empleada por ambos, la evaluación del
desempeño en el proceso de ejecución de una política y la evaluación de sus alcances e impactos son procesos diferentes.

La ética pública: El sentido y la coherencia de las políticas

El mayor desafío de las políticas públicas está, sin embargo, en una verdad de Perogrullo: al final del día, su éxito depende de las
capacidades y las voluntades de quienes las diseñan y las llevan a cabo. Dice Giandomenico Majone que las políticas públicas están
hechas de palabras, y tiene razón; pero habría que agregar que tras las palabras están las voluntades de los individuos que las
pronuncian. Los distintos enfoques que hemos visto a lo largo de este recuento nos informan sobre el sentido, los métodos, las
restricciones y los procesos que han de tenerse presentes para el análisis o la puesta en marcha de las políticas públicas, pero no
abordan o esquivan —mediante eufemismos institucionales o reflexiones sobre la importancia de las rutinas, las preferencias y la
búsqueda de incentivos— el problema central de la ética que subyace a las decisiones tomadas por quienes actúan en nombre de
otros. Y aunque la literatura convencional sobre el tema que nos ocupa prefiere eludir las cuestiones éticas, con el plausible argumento
de que ese asunto pertenece más bien al territorio complejo de la filosofía política —o acaso de la psicología—, lo cierto es que
detrás de casi todos los análisis y las recomendaciones que se formulan para orientar la intervención del Estado en la solución de
problemas públicos aparece siempre la sombra de esa figura reflejada en la pared. ¿Cómo lidiar con las conductas morales de los
individuos que están detrás de las políticas públicas?
En otros lugares he advertido sobre la necesidad de abrirle la puerta franca a este tema elusivo y difícil en el análisis de las políticas
públicas, no sólo porque el conjunto de métodos y herramientas que se han construido hasta ahora no alcanza para vencer en
definitiva los giros de las conductas que tuercen, en provecho propio, los propósitos y los medios de las políticas, sino porque el uso
acrítico de esos mismos métodos y de la racionalidad en la que se apoyan puede traer ya inoculado el germen de la corrupción.53
No es imposible que en nombre de la eficiencia y de la eficacia, sustentadas en procedimientos irreprochables y en estudios
impecables, se tomen decisiones que den al traste con los verdaderos problemas públicos que afronta una sociedad o, incluso,
generen problemas mucho más graves. Abundan los ejemplos sobre ese tipo de decisiones que, aun siguiendo a pie juntillas las
recomendaciones fundamentales de los manuales de políticas públicas, abandonan toda referencia ética y, a la postre, producen
efectos contrarios a los que dicen perseguir. Y aunque no hay un “código de ética” de esta disciplina, no sobra recordar que su
fundación obedeció al doble objetivo de convocar y organizar el mayor conocimiento posible en busca de las mejores soluciones a
los problemas públicos y de hacerlo, además, en nombre de los grandes propósitos de la civilización.54
Por otra parte, el diseño de las políticas públicas —su curso de acción— supone siempre una referencia a valores. Como he
discutido, esa referencia puede ser explícita o no pero en todo caso resulta inevitable: la definición causal tanto de los problemas
públicos como de los cauces factibles para solucionarlos implica decisiones que no sólo son técnicas ni deudoras de modelos
prefabricados, sino el producto de elecciones deliberadas: no se desprenden de procesos mecánicos sino de la selección razonada
entre opciones diferentes. Es un juego entre alternativas que se toman o se desechan porque unas se consideran mejores que otras; y
a la vez, porque de ellas se esperan resultados plausibles en un sentido determinado. Desde este punto de vista, la ética aparece en
ellas como un componente ineludible de su contenido, pues mejor o peor son categorías relativas al valor que se invoca en cada
caso, mientras que el sentido plausible de sus resultados esperados no podría comprenderse sin otra referencia a valor. Y esas dos
piezas del juego selectivo necesitan guardar coherencia y reciprocidad, pues la historia nos ha enseñado, ya con creces, que la mejor
forma de llevar a cabo una política pública cuyo sentido es inaceptable genera, a su vez, que sus medios sean tanto o más
reprobables.55
Repito (y admito) que la mayor parte de la literatura sobre políticas públicas ha preferido omitir la deliberación franca sobre esa
relación, para concentrarse casi por completo en las cuestiones prácticas y técnicas que comienzan tras haber tomado las decisiones
sobre el sentido de la acción del Estado. No pocos colegas de nuestra disciplina rechazan, de plano, la entrada de ese debate a las
aulas y los seminarios académicos sobre la materia, porque consideran que no pertenece a la esfera de nuestro interés y/o que esas
discusiones pueden distraer la investigación centrada en la búsqueda de los mejores modelos y técnicas para definir acertadamente
los problemas y para realizar con eficiencia las decisiones ya tomadas. Pero mi punto es que se trata de una relación ineludible, pues
el sentido que debe adoptar una política pública forma parte de lo que aquí he venido llamando núcleo duro, del que depende a su
vez la coherencia de la política pública en su conjunto. Y no debe olvidarse que la obsesión por la mayor eficiencia debe tomarse con
un grano de sal, pues aunque su búsqueda se base siempre en la optimización entre costos y beneficios, por sí misma no dice nada
sobre el contenido sustantivo de las palabras costo y beneficio, sino hasta que se establece una referencia a valor entre ambas.
Más adelante me ocuparé del problema de la coherencia que ha de verificarse a lo largo del proceso ya descrito. Pero ahora
quiero detenerme un momento más en la idea del sentido plausible de las políticas públicas, pues considero que buena parte de las
desviaciones y los fracasos que se descubren en ellas con el correr del tiempo tienen su origen en ese punto de partida. Al añadir la
referencia a valor en el análisis de las políticas, puede verse con mayor claridad que no sólo fracasan por la complejidad propia de
sus redes de implementación, sino que también lo hacen cuando, en nombre de la orientación hacia los resultados, abandonan la
orientación de sentido; cuando se convierten en meros instrumentos de decisiones opuestas a los valores de la ética pública o cuando,
en su nombre, buscan justificar decisiones que obedecen a otras razones. Vale la pena insistir en esta tercia: las políticas fracasan
cuando solamente buscan efectos y abandonan las causas que les dieron origen, pues son éstas, las causas, las que justifican la
intervención del Estado en la solución de los problemas públicos; fracasan cuando su “mapa de ruta“ no guarda ninguna coherencia
con la teoría de entrada que han empleado y en consecuencia avanzan por caminos diferentes; y fracasan, en definitiva, cuando los
intereses que las rodean traicionan el núcleo duro ya definido.
El análisis de la referencia a valor puede ser muy pantanoso, porque suele confundirse con la lucha contra la corrupción o con la
deliberación más amplia —y también más peligrosa— sobre el establecimiento de valores indiscutibles sobre el conjunto de la
sociedad que está detrás de los regímenes totalitarios. No les falta razón a quienes nos advierten de estos riesgos y alertan sobre la
necesidad de conjurarlos, evitando cualquier tentación que tenga el Estado para cancelar la libertad o, peor aún, para imponer sus
propias visiones del mundo por encima de cualquiera otra. No paso ningún reproche a los analistas de buena fe que prefieren eludir el
uso de la palabra ética porque temen, con buenas razones, que al mencionarla se abran las puertas a ese debate sobre los valores
impuestos desde arriba, que pueden acabar justificando cualquier acto de autoridad del Estado o abanderando, a la inversa, todas las
desviaciones burocráticas en nombre de una supuesta probidad salvaguardada en el poder. Pero lo cierto es que la referencia a valor
está de todos modos contenida en las políticas, aun cuando se esconda entre los pliegues de la razón técnica. De modo que
considero mucho más honesto abordar esos dilemas frontalmente para interpelar el diseño, la implementación y la evaluación de las
políticas públicas desde un principio y mantenerlo vigente a lo largo del proceso, exigiendo siempre la coherencia: la del apego a sus
propósitos realmente públicos —a los que me referiré enseguida—, y la que puede exigirse en el uso de los medios que utiliza para
conseguirlos. Aun reconociendo las dificultades que entraña esta última entrada al análisis de políticas, la ineludible existencia de los
valores que están detrás de ellas hace mucho más aconsejable revelarlos y discutirlos abiertamente.
Ahora bien, el análisis ético al que me refiero no supone emitir juicios morales hacia las personas ni prescribir conductas públicas.
Entiendo la ética como un sistema de valores que responde a un proceso histórico y a una construcción colectiva, más que como el
juicio que se emite sobre una conducta individual determinada a partir de un código moral cerrado. La ética que interesa al análisis de
las políticas no es un dictado, ni una prescripción sobre lo que debería suceder a partir de reglas herméticas que deciden, por sí
mismas, lo que es bueno y lo que es malo. Esos territorios llenos de certezas y respuestas acabadas antes incluso de que se formulen
las preguntas, ciegas a las circunstancias, pertenecen acaso al lenguaje de las religiones, de las ideologías cerradas y de las mafias. La
ética a la que apelo quiere, en cambio, reconocer los valores de referencia y sa​ber qué significan; quiere indagar sobre las razones y
los motivos que adu​cen las personas para tomar decisiones que atañen al conjunto; y se pregunta acerca de la relación que hay entre
esas decisiones y los valores más extendidos en la sociedad.56
Si todos los comportamientos humanos se fundieran en un solo código moral, universal y homogéneo (que es el ideal de algunas
religiones, de las ideologías cerradas y de las mafias), no sería necesario hablar de ética. Hablaríamos quizá del castigo que habrían
de merecer quienes no siguieran ese código —que es precisamente lo que hacen los regímenes totalitarios— o de los sistemas de
vigilancia y de control necesarios para evitar desvíos, o de la hermenéutica de las reglas establecidas.57 Pero no hablaríamos de
ética, porque ésta se expresa en los dilemas que abre la libertad para decidir qué es bueno y qué es malo en circunstancias diversas,
en la conciencia que está detrás de esas elecciones y aun en la necesidad de tomar esas decisiones. Precisamente porque hay valores
diferentes y, tras ellos, una enorme cantidad de dilemas éticos; es decir, de opciones para definir lo que parece mejor para la
convivencia, es que la ética resulta relevante. Así, la ética, separada de códigos morales rígidos, asumida como el estudio del sistema
de valores que permite y regula la convivencia, y ubicada en la intersección entre la libertad de los individuos y la sociedad, no es ni
remotamente un asunto ajeno a las políticas públicas.
La atención del analista de políticas se mueve, pues, entre dos planos complementarios de esas referencias a valor: en el primero,
ha de tener presente que el sentido plausible de las políticas públicas significa que éstas, definidas como intervenciones del Estado
para resolver problemas públicos, no pueden estar desvinculadas de la responsabilidad pública que los tomadores de decisiones
asumen con las consecuencias de sus actos, de sus implicaciones en el espacio público y de la salvaguarda de los derechos a los que
se adscriben. Este listado de referencias a valor quizá podría ser mayor, pero nunca podría ser menor: si las decisiones tomadas
negaran cualquier responsabilidad sobre los resultados obtenidos, si cancelaran el sentido de lo público o si vulneraran los derechos
de los individuos y de la sociedad, habrían perdido su naturaleza; ya no serían políticas públicas definidas en los términos que he
intentado describir a lo largo de estas páginas, sino decisiones políticas a secas, justificadas por razones ajenas a esos atributos.
Leídas en clave democrática, las políticas públicas no pueden prescindir de esas referencias para construir su núcleo duro; si se
justifican, es porque en efecto tienden a consolidar y ensanchar lo público, a garantizar derechos y a responder siempre por sus
resultados.
Es verdad que también hay otros valores que no deben perderse de vista en la convivencia democrática. Como lo ha visto bien
Victoria Camps, esos valores son, quizá, la responsabilidad, la tolerancia y la solidaridad. Ese territorio también podría formar parte
de la ética pública a la que me refiero y también reclamaría una traduccción práctica en la conducta efectivamente realizada de los
individuos; no su invocación abstracta sino su cumplimiento en los hechos cotidianos. La solidaridad con los demás es un compromiso
indispensable no sólo para sobrevivir sino para convivir en armonía, y la tolerancia es una condición para aceptar a quienes
consideramos diferentes y para comprender que, al final del día, es imposible imaginar la vida colectiva sin los otros.58 Pero la
vertiente que me interesa subrayar ahora es la que se refiere, en particular, a las tareas que emprenden quienes asumen la
representación política o actúan, a través de los puestos que ocupan en los aparatos burocráticos, para servir a los demás. La ética
pública que se vincula al ejercicio del poder político o la autoridad administrativa que la sociedad le entrega a sus representantes y a
sus funcionarios, pues es en estos casos, en particular, donde la necesidad de afirmar los valores de la convivencia democrática se
vuelve vital para la vigencia de ese régimen.
Para lograrlo, tengo para mí que la primera condición es afirmar la ética de la responsabilidad que definió Max Weber hace ya casi
cien años: una ética de los resultados y del compromiso de los representantes con las consecuencias de las decisiones. Una ética
práctica y verificable. Otra forma de llamar a la prudencia de la que hablaban los clásicos como una de las cuatro virtudes cardinales:
la que no acepta que unos cuantos asuman la representación política como si fuera un cheque en blanco, sino la que se entrega esa
representación a conciencia de su compromiso con las consecuencias. Una ética de la responsabilidad sobre las decisiones y sobre
las razones que hay para tomarlas. Responsabilidad de los representantes sobre lo que hacen y dicen —o sobre lo que no hacen y no
dicen—, y sobre las consecuencias de lo que hicieron o dijeron. Lo que a su vez reclama compromisos concretos y verificables de
quienes ostentan la representación de los ciudadanos, no sólo al final, sino desde el principio de sus decisiones.59
La ética de la responsabilidad es una ética de compromisos y una ética afincada en las consecuencias de esos compromisos. Y en
este sentido, no debe confundirse con las argumentaciones que se emplean tras un periodo de ejercer la autoridad para justificar lo
que pasó. No se colma con informes y discursos destinados a reinterpretar el pasado a la luz de una bandería o de una ideología, ni
tampoco con explicaciones sobre lo que pudo haber sucedido pero no ocurrió. A la que me refiero no es a la que está en las
justificaciones formuladas de cualquier manera para salir del paso, ni tampoco a la que apuesta por los proyectos venideros y las
promesas de futuro, sino a la que se hace cargo —como dije antes— de las conductas efectivamente realizadas: las que se prevén,
las que se hacen cada día y las que producen efectos concretos sobre la calidad de vida de la sociedad. Si los representantes
populares han de interpretar a sus representados y responder por ellos —sin olvidar que responsabilidad significa, en principio:
responder—, los funcionarios han de cumplir con su misión al pie de la letra de sus obligaciones y responder por ellas. Siempre tuvo
razón Weber: la ética de la responsabilidad está en la base y es la condición de principio de un gobierno democrático.
Ahora bien: esa ética de la responsabilidad no puede realizarse sin una concepción completa del espacio público: del significado y
los alcances de lo público. Y por supuesto, no sólo me refiero a las calles, las plazas, los caminos y los jardines que consideramos
públicos —aunque también los incluya—, sino a los atributos de ese adjetivo que toca el corazón de la democracia como cosa
pública. Nora Rabotnikof señala, con razón, que lo público puede ser definido a partir de tres atributos que no siempre conviven de
manera armónica y que no siempre podemos observar. Pero aspiramos a ellos, aunque usemos con ligereza el adjetivo. Esos tres
sentidos de lo público son los siguientes:

a) Lo público como lo que es de interés o de utilidad común a todos, lo que atañe al colectivo, lo que concierne a la comunidad y,
por ende, a la autoridad de allí emanada, en contraposición a lo privado, entendido como aquello que se refiere a la utilidad y el
interés individual […]
b) Lo que es y se desarrolla a la luz del día, lo manifiesto y ostensible en contraposición a aquello que es secreto, preservado,
oculto […], y
c) Lo que es de uso común, accesible para todos, abierto, en contraposición con lo cerrado que se sustrae a la disposición de
otros.60
Reitero: lo público como lo común, lo que es de todos, y por lo tanto no es de unos cuantos, de otros o de nadie; lo público como lo
accesible y abierto, no como lo cerrado y excluyente; y lo público como lo conocido y verificable, no lo que se esconde o se oculta a
las miradas de otros. Lo público no es propiedad de alguien ni tampoco es aquello que no le importa a nadie: es de todos. No es
público el secreto y la reserva; y tampoco es público el uso de medios que se emplean para privilegiar a algunos y dejar fuera a otros.
De modo que la ética pública reclama asumir la responsabilidad de hacer público, como en otro tiempo subrayó Norberto Bobbio, lo
que se dice público. La administración pública, el presupuesto público, los cargos públicos, etcétera: todos esos sustantivos que se
adjetivan con la palabra público están llamados a honrar sus atributos: a ser de todos, accesibles y conocidos. Y de ahí también que
toda apropiación privada del sentido de lo público sea, lisa y llanamente, un acto de corrupción. Negar los atributos de lo público
para adueñarse de lo que debería ser común, para ocultar la información que habría de conocerse o para usar medios compartidos
para beneficiar a unos y excluir a otros, son formas diferentes de la corrupción: negaciones de la ética pública a la que estamos
apelando.
Sin embargo, hay pocos conceptos en nuestros días que sean tan utilizados y, a la vez, tan poco respetados como el del espacio
público. Hannah Arendt lo vio con claridad: casi todo el mundo cita ese lugar incierto en el que convivimos, en el que intercambiamos
mercancías y dinero, en el que tomamos decisiones colectivas y deliberamos sobre los asuntos que nos interesan, pero pocas veces
nos detenemos a pensar en su importancia.61 Y aunque prácticamente todos los días nos encontramos en ese sitio compartido, casi
nunca somos conscientes de que la calidad de ese lugar determina, en buena medida, nuestra vida cotidiana; ni mucho menos de que
las políticas públicas no pueden ser justificables en sentido opuesto a la consolidación de esas referencias sobre el espacio público.
A la luz de esa forma de entender el sentido de lo público es más fácil reconocer, también, la corrupción: no sólo de la gente que se
lleva el dinero público a su casa, sino de quien tuerce la interpretación de la ley para ganar prebendas, o de quien emplea los medios
que el Estado ha puesto en sus manos para favorecer a su partido, o de quien utiliza las oficinas públicas bajo su mando para obtener
privilegios personales. Todas esas personas corrompen el espacio público: convierten en asunto privado lo que debía pertenecer a
todos. No es el lugar de la política, en el que distintos intereses y valores compiten por darle orientación y dotar de contenido al
espacio público, sino su más absoluta negación. Quien actúa de esa manera no busca que la deliberación y las decisiones públicas
coincidan con sus preferencias, sino que las lleva de manera ilegítima a la esfera de su dominio propio. Es verdad que el ánimo de
secuestrar el espacio de todos para convertirlo en propiedad privada no proviene solamente de quienes ocupan puestos públicos. De
hecho, es una ambición frecuente entre los particulares. Pero sin duda es mucho más grave que lo hagan los propios funcionarios
públicos, cuya función primordial es precisamente salvaguardar ese lugar común. De ahí que a ellos se les exija la ética de la
responsabilidad, pues lo que dicen, hacen y deciden no es asunto que les importe exclusivamente, sino que afecta a todos. Entre ellos,
la corrupción es doble: porque vuelven privado lo que es común y porque lo hacen desde el espacio público que les permite actuar.
La mayor degradación moral de la política se ubica en esa doble corrupción.
La segunda forma en la que Rabotnikof concibe el espacio público alude a lo visible, a lo que se conoce e incluso ha de saberse.
Lo público en este segundo sentido es lo contrario a lo oculto, a lo secreto, a lo que no puede observarse. Sobre esta segunda idea
se ha construido una buena parte de la teoría política y, en particular, sobre el papel y las obligaciones de la burocracia. Y si se sigue
con cuidado, se verá que mientras más visible sea, más democrático y de mejor calidad será el espacio público. No es casual que la
idea de la transparencia sea una condición de la deliberación política, ni tampoco que la tentación de ocultar sea una de las claves
para descubrir la vocación autoritaria. El secreto se opone al espacio público no sólo por razones egoístas (pues obviamente no
puede ser público lo que no se sabe), sino por argumentos de poder sin ningún derecho a la réplica. Que el acceso a la información
pública se esté convirtiendo en un derecho fundamental cada vez más extendido se corresponde con esta segunda forma de entender
el espacio público en el que convivimos. Y si bien no todo debe conocerse y el derecho a la privacidad no es menos importante
(aunque haya quienes convierten su vida privada en asunto público de manera voluntaria), el espacio público se corrompe cada vez
que se oculta algo que debe saberse, cuando nos atañe.
Por último, Nora Rabotnikof se refiere al espacio público como un lugar abierto, sin bardas ni cerrojos, al que cualquiera puede
entrar: como las calles y los parques. Lo público como una suerte de territorio geográfico por el que podemos transitar con libertad.
Pero por esa misma razón, desde esta tercera mirada lo público es también un espacio incluyente y accesible. Su opuesto es la
exclusión: las puertas y los candados que impiden la entrada voluntaria y libre a esos sitios que, por lo tanto, se vuelven asunto de
unos cuantos. Y del mismo modo que en las dos acepciones anteriores, el espacio público se corrompe cuando los lugares que
debían ser transitables, diáfanos y abiertos, se cierran por intereses particulares e ilegítimos.
Si la clave de la primera forma de concebir el espacio público es la responsabilidad y la segunda es la publicidad, la tercera es la
inclusión. Cada vez que se actúa en contra de esos principios que describen el espacio público, éste se corrompe y la política pierde
el mejor de sus sentidos. Visto así, el espacio público es como la calle: no le pertenece a nadie en particular y sin embargo tiene
muchos dueños. De hecho, prácticamente todas las pugnas de poder podrían comprenderse mejor si se les definiera como una lucha
por el control privado del espacio público. Esa es la característica central de los regímenes autoritarios: el dominio del espacio
público, que en ese sentido se desborda sobre la vida privada de los individuos. Pero en una democracia, se supone que éste ha de
ser el producto de una construcción colectiva, donde efectivamente nadie posee el derecho de adueñarse de ese sitio que nos
pertenece a todos. Hacerlo es un acto de corrupción. De aquí que las políticas públicas no puedan prescindir de esa referencia.
Y lo mismo ocurre con las leyes: cumplirlas es una condición necesaria para garantizar que el espacio público sea un lugar común
para los ciudadanos. Cada vez que alguien paga por tener el privilegio de obtener una sentencia favorable a su causa; cada vez que
alguien obtiene una prebenda de una autoridad, de un juez o de alguien que utiliza medios públicos; cada vez que alguien transgrede la
ley y queda impune, el espacio público se vuelve territorio privado, por razones de dinero o de poder, y la democracia se corrompe.
Por el contrario, la democracia gana calidad cuando desde el espacio público se delibera sobre el contenido y la pertinencia de las
leyes y de las políticas; de la forma en que se integra el poder y también sobre el modo en que se ejerce; de las responsabilidades que
asumen quienes ostentan cargos de representación o de gobierno, en cualquiera de sus modalidades; y de los medios disponibles por
los ciudadanos para garantizar que efectivamente existan las condiciones suficientes para afirmar el espacio en el que se realiza la
convivencia entre las personas. Si el espacio público se encuentra secuestrado, la deliberación que supone la democracia pierde
sentido, más allá de la negociación por el monto del rescate.
Para completar este listado, sin embargo, todavía es necesario añadir que las políticas públicas tendrían que mostrar un respeto
inequívoco a los derechos fundamentales: el derecho de los más débiles, como les ha llamado Luigi Ferrajoli, cuya razón de ser es
igualarlos con los más fuertes y poderosos. De igualarlos con aquellos que cuentan con los medios para defenderse solos e imponerse
a los demás. Los derechos fundamentales son derechos de igualdad: es la entrada del Estado —es decir, de la organización política
de una sociedad que ha decidido convivir— para evitar que los peces grandes se coman a los chicos y la vida en común se convierta,
como lo advertía Hobbes, en una guerra de todos contra todos. Y al mismo tiempo, los derechos fundamentales son una garantía del
principio de soberanía de los titulares de esos derechos, que son los ciudadanos. He aquí, pues, el ciclo completo de la ética pública
que ofrece las referencias de valor que le dan un sentido plausible a las políticas públicas: la responsabilidad, el compromiso
inequívoco con el espacio público y la garantía de protección a los derechos y especialmente, de los fundamentales.
Entendidas como decisiones tomadas desde una posición de poder, que buscan el mayor provecho posible para el espacio público,
a partir de una selección deliberada de temas y alternativas de acción, las políticas públicas están siempre e inevitablemente
vinculadas a una posición ética. Esta posición puede ser explícita o no; puede estar inscrita en el modelo de análisis elegido, en el tipo
de racionalidad atribuida a los actores implicados en ella o trasladarse al estudio de las restricciones que enfrentará el curso de acción
propuesto, pero en todo caso habrá siempre una referencia inevitable a los valores implicados. Ninguno de los métodos que se
atribuyen a sí mismos una supuesta neutralidad normativa escapa, en realidad, de una posición de poder, de una concepción
determinada sobre el espacio público y de una afirmación —implícita o explícita— de los valores invocados.
Por otra parte, importa subrayar la coherencia entre los valores en los que se asientan las políticas y los medios que se emplean
durante el proceso de su confección y puesta en práctica. Mi punto es que tanto en la selección de la teoría de entrada, como en el
diseño del mapa de ruta y en el campo de batalla que supone la implementación, se presentan dilemas éticos que no pueden
subsumirse en otro tipo de aproximaciones. Ya desde el principio, no hay sólo una posición posible ante la selección de los problemas
públicos que deben atenderse, ni tampoco sobre las justificaciones para hacerlo. Salta a la vista, por ejemplo, que hay al menos dos
posiciones diferentes cuando que se afirma que la intervención del Estado solamente se justifica para corregir fallas de mercado,62 o
cuando se asegura que el Estado es el único responsable de ofrecer garantías sociales y de afirmar la procura existencial de una
sociedad.63
Detrás de esas decisiones no hay solamente una teoría de Estado o del mercado, sino una selección de valores que se sustenta en
una argumentación más o menos explícita sobre la orientación que debe adoptar una política. Por su parte, los métodos utilizados
para tratar de situar (y medir) los problemas públicos que merecen atención tampoco escapan a la teoría de entrada que los justifica.
En los extremos, la intervención del Estado puede verse como una forma de regular el comportamiento de los actores que participan
en el mercado, a partir de los supuestos de la teoría de la elección racional, o bien como la única forma de garantizar que los
derechos otorgados a los ciudadanos efectivamente respondan a criterios de equidad y de justicia.64 En un caso, se asume que los
problemas públicos obedecen a la lógica de la competencia y, en consecuencia, que la vía para obtener la mejor distribución posible
de bienes y servicios públicos (e incluso de garantizar los derechos) es impidiendo que el Estado asuma roles que le deben
corresponder a los particulares, pero creando al mismo tiempo las condiciones regulatorias indispensables para evitar la reproducción
de la desigualdad; mientras que en el otro extremo, se sostiene que la edificación de derechos y de políticas públicas responde en
realidad a una misma necesidad social, que solamente puede ser asumida por el Estado como la organización responsable de ofrecer,
a un tiempo, igualdad y justicia en el largo plazo.
En ese sentido, además de suponer una concepción previa sobre la relación entre el Estado y la sociedad, hay también un sistema
de valores asociado a la racionalidad propuesta en cada decisión. Sin embargo, el propósito de este texto no es discutir las distintas
aproximaciones teóricas que se han empleado para explicar esa racionalidad, sino subrayar la importancia de incluir el análisis de los
valores que están detrás de la adopción de una política y su coherencia con la acción que se desprende de ella. Sería absurdo, por
ejemplo, elegir una teoría de entrada para explicar las causas de la pobreza basada en la carencia de capacidades individuales para
ejercer la libertad y participar en la competencia del mercado,65 para seguir después un programa de subsidios generalizados sin
distingo alguno entre sus beneficiarios; del mismo modo que resultaría inútil adoptar una teoría de entrada sobre el comportamiento
burocrático apoyada en el modelo weberiano, para diseñar enseguida un mapa de ruta que apostara más bien por la competencia
laboral en un mercado que se supone estable, igualitario y homogéneo;66 etcétera. La coherencia de una política pública reclama la
adopción de una teoría de entrada y de los valores que están en ella, pues de éstos depende la selección de opciones efectivamente
disponibles para orientarla y para proteger su núcleo duro de los cambios que habrá de enfrentar durante el recorrido.
La teoría de entrada no podrá resolver los problemas propios de la implementación de una política, ni tampoco será suficiente para
garantizar que el diseño logre salvar las restricciones del camino. Cada uno de esos procesos enfrentará a su vez otros dilemas éticos.
Acaso podrán plantearse como una forma de gestión del espacio público sujeta a los intereses del día y a las relaciones de poder
circunstanciales, pero sin una teoría de entrada capaz de asumir los valores de referencia que la justifican, la política pública habría
perdido todo su sentido. El analista podrá recurrir (e incluso debería hacerlo) a todas las herramientas estadísticas y econométricas
que tenga a su alcance para situar con la mayor precisión posible las causas que han generado el problema público que quiere
resolver, pero no podrá eludir ni la teoría de entrada previamente elegida, ni el análisis de las restricciones a las que eventualmente se
enfrentará la causalidad que haya identificado. Tan pronto como el analista haya visto las causas más relevantes del problema que el
Estado quiere resolver, tendrá que pasar enseguida al estudio de la factibilidad. Si identificó, por ejemplo, que la falta de vivienda
obedecía a una combinación de carencia de tierra, carestía de la construcción e ingresos bajos en la mayoría de la población, su
mapa de ruta tendría que ser consecuente con esas causas para diseñar una política que intente modificar el statu quo, a favor del
propósito que se persigue. Planteadas las causas, tendrá que seguir el análisis de las soluciones que sean factibles.
De nuevo, el analista bien preparado podría (e incluso debería) optar por el uso de los medios que le provee la microeconomía
para sugerir las vías más redituables de acuerdo con los recursos que tenga a su alcance, y también podría incorporar estudios
puntuales sobre la composición de las finanzas públicas en su conjunto en busca de recursos adicionales para ofrecer opciones. Pero
también debe tener presente que ninguna de las soluciones que ofrezca carecerá de valores enfrentados: si opta por sugerir la compra
de tierra por parte del Estado, por la construcción directa de nuevas viviendas echando mano del erario público o por abrir créditos
subsidiados con recursos fiscales para la población más pobre, estará afectando intereses muy diferentes a los que implicaría, por
ejemplo, construir un sistema de créditos financiado con recursos aportados por trabajadores, con exenciones fiscales para los
constructores que participen de la ejecución de esa política y apoyando a los gobiernos locales para la compra de terrenos. Decir que
esos dos mapas de ruta son diferentes es una obviedad. Pero el punto que me interesa subrayar es que ninguna herramienta técnica
podrá resolver por sí misma el dilema de los valores implícitos en cada una de ellas. Y esto mismo puede decirse de cualquier política
pública: al definir el problema (por sus causas y por soluciones factibles), resulta imposible eludir la carga de valor que forma parte de
todos los mapas de ruta disponibles.
Con todo, ninguno de ellos será suficiente para garantizar el éxito en el campo de batalla. Como sucede con el núcleo duro de los
programas de investigación científica, los responsables de implementar una política pública tendrían que abandonarla si las principales
hipótesis causales del problema que quieren afrontar dejaran de tener vigencia. Las políticas públicas tienen sentido y vida mientras su
argumentación siga siendo válida; es decir, mientras las causas identificadas y las soluciones diseñadas puedan seguirse presentando
como la mejor opción frente a un problema público determinado y mientras el mapa de ruta siga indicando el camino más propicio.
Por su parte, el cinturón de protección de la política habría de responder de forma clara a los valores de referencia ya elegidos, a fin
de enfrentar —que no evitar— las restricciones y los riesgos que inexorablemente desafiarán a la implementación. La referencia a los
valores no podrá evitar los riesgos, pero sí permitirá exigir coherencia y advertir de las desviaciones evidentes en el campo de batalla.
En la medida en que los valores invocados sean claros y los propósitos explícitos, podrán abrirse, además, ventanas a la vigilancia
pública de las políticas para custodiar su calidad. No existe ningún otro medio disponible para afirmar la coherencia de una política
pública desde la selección del problema hasta el campo de batalla en el que se dirime su éxito o su fracaso, que la referencia a los
valores comprendidos en su núcleo duro.
La mejor conclusión de este apartado sería afirmar que el estudio de la ética no puede seguir estando al margen del análisis de las
políticas. Sin embargo, prefiero cerrar este texto con tres enunciados generales —que retomo de textos anteriores—, para subrayar
las razones que invitan a tomar en serio las referencias a valores:

Primero. Una política pública no surge ni puede evolucionar de manera aislada. Forma parte de su tiempo histórico, de su entorno
institucional y de las redes sociales en las que se inscribe. Así de genérico e incluso (aparentemente) obvio, este primer enunciado
alude a lo que aquí he llamado la teoría de entrada en la selección de los problemas públicos. Atañe a la ética, en tanto que la
temporalidad, las instituciones y las redes sociales se encuentran entrelazadas por los sistemas de valores que las sostienen. Valores
que su vez informan sobre lo que una sociedad considera mejor, o sobre lo que conviene hacer en un momento dado. Como se ha
dicho antes, las decisiones solamente pueden ser más o menos correctas si se les juzga a partir de ese sistema de valores, pues lo
mejor o lo peor son construcciones relativas. En este texto no se ha propuesto la prescripción de un código moral específico, sino la
necesidad de incorporar el estudio de la ética al análisis de las políticas públicas, como la única forma de reconocer la referencia a
valor de esas formas singulares de intervención del Estado para solucionar problemas públicos.

Segundo. Una política pública no consiste solamente en un conjunto de definiciones, normas, procedimientos y actores. Una política
pública es, también, una afirmación de valores públicos. Como se ha sostenido en estas páginas, desde la selección de problemas en
la agenda pública, hasta los dilemas que enfrenta la implementación (pasando por la definición de los problemas, la argumentación y el
mapa de ruta), hay decisiones que se toman en función de un sistema de valores específico. Es en ese sentido que el reconocimiento
explícito de esos valores permite observar la coherencia que guarda la política a lo largo del proceso.

Tercero. La implementación de una política no consiste en la repetición mecánica de un conjunto de procedimientos establecidos, sino
que supone también capacidad de adaptación y compromiso con los valores asumidos. Los dilemas de la implementación de una
política pública son, quizá, tan complejos como los que llevan a la definición de un problema público. La puesta en marcha de un
programa de acción afecta intereses y produce dificultades nuevas, que no pueden apreciarse al principio del camino. De aquí la
necesidad del compromiso explícito con la argumentación de una política, pues quienes han de llevarla a cabo deben estar en
condiciones de adaptarse a los cambios que les imponga el entorno en el que actúan, sin renunciar a los propósitos que se persiguen.
Y no importa qué tan diáfana haya sido su definición o qué tan sofisticados hayan sido los instrumentos empleados para diseñarla, lo
cierto es que, sin este último vínculo con los valores explícitos que están en juego, la política pública tenderá al fracaso.

1 Véase M auricio M erino y Guillermo Cejudo (coords.), Problemas, op. cit.

2 Idem.

3 Véase M auricio M erino, La importancia de las rutinas (Marco teórico para una investigación sobre la gestión pública municipal en México), DTAP -160, CIDE,
M éxico, 2005. También “Los desafíos de una nueva ética pública”, en M auricio M erino (ed.), Los desafíos del servicio profesional de carrera en México, SFP-CIDE,
M éxico, 2006.

4 Para un análisis de las restricciones institucionales, remito a Giandomenico M ajone, Evidencia, argumentación y persuasión, op. cit., y a James M arch y Johan
Olsen, El redescubrimiento de las instituciones, op. cit.

5 El tema de implementación es desarrollado con amplitud por: Eugene Bardach, Implementation Game, op. cit., Charles Lindblom, “La ciencia de salir del paso”, en
Luis F. Aguilar, La hechura, op. cit., Aaron Wildavsky y Jeffrey Pressman, Implementación, cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en
Oakland, FCE-Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, M éxico, 1998, entre otros.

6 Cfr. Diccionario de la Real Academia Española.

7 Giandomenico M ajone, Evidencia, op. cit.

8 Imre Lakatos, The methodology of scientific research programmes, Cambridge University Press, Cambridge, 1978.

9 Para una discusión del tema en la filosofía contemporánea, que va desde Thomas Kuhn hasta Paul Feyerabend, véase: Imre Lakatos, Escritos filosóficos: La
metodología de los programas de investigación científica, Alianza, M adrid, 2007.

10 Giandomenico M ajone, Evidencia, argumentación y persuasión, op. cit., pp. 195-196.

11 Arnold J. M eltsner, “La factibilidad política y el análisis de políticas”, en Luis F. Aguilar Villanueva, La hechura, op. cit.

12 Como dice Oakeshott, “el intento de hacer algo que de suyo es imposible constituye invariablemente un ejercicio de corrupción. Sin embargo, la tendencia a
equiparar lo deseable con lo posible es siempre fuerte, sobre todo en política”; citado por M ajone en Evidencia, op. cit., p. 9.

13 Eugene Bardach, The implementation, op. cit.

14 En este rubro véase: M auricio M erino, “La importancia de las rutinas”, op. cit., en Andrew D. Seele y Leticia Santín del Río (coords.), Democracia y
ciudadanía: Participación ciudadana y deliberación pública en gobiernos locales mexicanos, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, 2006.

15 Véase en Giandomenico M ajone, op. cit.

16 Ibid., p. 90.

17 M auricio M erino, “La transparencia como política pública”, en John M . Ackerman (coord.), Más allá del acceso a la información: Transparencia, rendición de
cuentas y Estado de derecho, Siglo XXI, M éxico, 2008; M auricio M erino, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en el volumen
colectivo: Problemas, decisiones y soluciones, op. cit. En ambos documentos he intentado mostrar la relación entre los valores y las rutinas que se desarrollan en las
políticas públicas.

18 Sobre este tema en particular, remito a M auricio M erino, Marco de referencia para la evaluación científica: En busca del método científico para evaluar la
rigurosidad científica de los lineamientos técnicos de la Auditoría Especial de Desempeño, documento entregado en el marco del IV Convenio de colaboración entre
la Auditoría Superior de la Federación y el Centro de Investigación y Docencia Económicas, M éxico, 2011.

19 En palabras de Pérez Tamayo: “En contraste con Descartes, quien postuló un solo método correcto (el método geométrico) para guiar la razón, Comte estaba
convencido de que cada disciplina desarrolla una estrategia lógica y operacional apropiada para ella y que tal metodología surge y se entiende a partir de la historia
de la ciencia”. Ruy Pérez Tamayo, ¿Existe el método científico?, cfe, M éxico, 2002; Paul Feyerabend, Diálogo sobre el método, Serie Teorema, Cátedra, M adrid,
1990, p. 143.
20 Ibid.

21 David Hume concibió la causalidad no como una relación de producción regular entre los objetos (a produce b, por lo que a es la causa y b el efecto), sino como
una derivación de esa relación dado que, en sus propias palabras, “un objeto puede ser contiguo y anterior a otro sin ser considerado como su causa” debido,
principalmente, a la interconexión que existe entre los diferentes objetos (z produce a, a produce b, b produce c, por lo que en estricto sentido de la causalidad z
sería la causa de c, pero a la vez, conforme a Hume, x podría también producir c). En otros términos, el filósofo señalaba que, en la naturaleza, los mismos efectos
no siempre tienen las mismas causas o viceversa, por lo que al estudiar la causalidad, en realidad se estudiaban las relaciones causales que permitían inferir una cosa
o evento a partir de otra. David, Hume, Tratado de la naturaleza humana, edición electrónica, 2001, p. 71, disponible en:
http://www.novumparadigma.com.ar/upload/Hume_David__Tratado_de_la_Naturaleza_Humana_3_tomos.pdf.

22 Una de las características del objeto más importantes por identificar al determinar el método de investigación consiste en si éste podría o no explicarse a través
de un análisis de relación lineal entre causa y efecto; es decir, si el objeto B podría ser producido exclusiva e invariablemente por A, o si B produciría siempre e
invariablemente C. Esa relación de causalidad implicaría no solamente invariabilidad y productividad, sino además condicionalidad, al suponer que un determinado
efecto se produce “si y sólo si” se presenta una determinada causa, por lo que adicionalmente, presentaría una relación asimétrica y unilateral. Estas características
se presentarían principalmente en objetos de estudio de las ciencias exactas pero difícilmente lo harían en las ciencias sociales. Fernando Cortés, Agustín Escobar,
M ercedes González de la Rocha, Método científico y política social: A propósito de las evaluaciones cualitativas de los programas sociales, El Colegio de M éxico,
M éxico, 2008.

23 Carl, Hempel, Filosofía de la ciencia natural, Alianza, M adrid, 1973, p. 30.

24 Jay D. White, Taking language, op. cit., p. 29.

25 Como lo identificaban Cortés, Escobar y González de la Rocha, ibid.

26 Fernando, Cortés, “Causalidad y evaluación del impacto de la política”, en Fernando Cortés, Agustín Escobar yM ercedes González de la Rocha, op. cit., p. 101.

27 Carl Hempel, op. cit., pp. 85, 107.

28 Jay D. White, op. cit., p. 44.

29 Idem.

30 M ario Bunge, La investigación científica, Siglo XXI, M adrid, 2000, p. 457.

31 Imre, Lakatos, The methodology, op. cit.

32 Sobre este particular pueden verse los estudios de David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo del Castillo, Reformando al gobierno: Una visión organizacional
del cambio gubernamental, Porrúa-CIDE, M éxico, 2000; David Arellano, “Análisis organizacional: Una perspectiva desde la estrategia”, DTAP -26, CIDE, M éxico,
1994; David Arellano y Enrique Cabrero, “Éxito e innovación: Una perspectiva desde la teoría de la organización”, DTAP -4, CIDE, M éxico, 1992.
33 Véase, por ejemplo, Arnold J. M eltsner, op. cit.

34 Aunque debemos a Charles Lindblom el concepto del incrementalismo como propuesta óptima para cumplir los propósitos de una política pública, en realidad
esa idea se ha desdoblado después en prácticamente todos los estudios realizados sobre el proceso de implementación de las políticas públicas. Cfr. Eugene
Bardach, The implementation, op. cit.

35 En ese sentido, Pressman y Wildavsky han expresado: “La experiencia cobrada con las innumerables etapas de la implementación de programas indica que es
muy deseable la sencillez de las políticas. Cuanto menos sean las etapas por las que se pase para llevar a cabo un programa, menos serán las oportunidades de
desastre. Cuanto más directamente apunte una política a su objetivo, menos serán las decisiones que tengan que adoptarse para su realización final y mayor la
probabilidad de que se implemente”. Pressman y Wilsavsky, op. cit., p. 244.

36 DiM aggio y Powell comentan al respecto que “…el nuevo institucionalismo en el análisis organizacional toma como punto de partida la sorprendente
homogeneidad de prácticas y acuerdos que se encuentran en el mercado de trabajo, escuelas, Estados y corporaciones. La cantidad constante y repetitiva de mucha
de la vida organizada puede explicarse no simplemente en relación con actores individuales maximizadores, sino más bien con un planteamiento que localiza la
persistencia de las prácticas tanto en su calidad dada por sentado como en su reproducción en estructura que en cierta medida se sostienen a sí mismas.” DiM aggio
y Powell “Introducción”, en DiM aggio y Powell (comps.), El nuevo institucionalismo, op. cit., p. 43. Desde el mirador de la Nueva Gerencia Pública (ngp), M ichael
Barzelay también ha incorporado el tema de las rutinas; sin embargo, lo ha hecho respecto a la reelaboración de las rutinas y culturas organizacionales orientadas a la
fase de implementación de una política. Barzelay, op. cit.

37 Ibid.

38 Pressman, en op. cit., p. 212. Enrique Cabrero provee un ejemplo claro en el contexto de los gobiernos locales, al señalar que el proceso de política pública suele
ser comparado en tiempo y espacio. En el caso particular de la fase de implementación, nos dice que “la agenda local tiende a aproximar mucho más las acciones de
las decisiones; es decir, una vez formulado el programa de acción, casi de inmediato se pone en marcha, lo cual si bien evita un desdoblamiento pudo haberse
implementado en una fase piloto de experimentación”. Esto genera que los gobiernos locales traten de “salir del paso” en términos de Lindblom. Enrique Cabrero
(coord.), “La agenda de las políticas públicas en el ámbito municipal: Una visión introductoria”, en Políticas públicas municipales: una agenda en construcción,
M iguel Ángel Porrúa-CIDE. M éxico, 2003.

39 En este sentido Herbert Simon fue pionero en defender la idea de que existen limitaciones tanto de información como de capacidad para analizar las diversas
opciones que se presentan en los individuos y organizaciones en el proceso de toma de decisiones, en particular, observa que el comportamiento de los cuerpos
administrativos se ven forzados a tomar decisiones subóptimas como consecuencia de esas limitantes. (Herbert Simon, Administrative, op. cit.) En el contexto de
nuestro estudio, podemos decir que estas decisiones subóptimas están íntimamente relacionadas con las rutinas previamente establecidas dentro de una estructura
administrativa. Nuevamente es importante hacer referencia al concepto de incrementalismo de Lindblom, quien en “la ciencia de salir del paso” revela que una forma
de abordar los problemas públicos es a través de un análisis adaptativo de las condiciones (modelo de comparaciones limitadas sucesivas) para afrontar los
problemas en tiempo y forma sin caer en la ilusión de llegar a conseguir soluciones óptimas (modelo racional-exhaustivo) que difícilmente es eficiente para resolver
un problema público. Lindblom, op. cit., p. 201. En el contexto de la Nueva Gerencia Pública (NGP ) se sugiere revisar los trabajos de Hood y Jackson respecto a la
influencia de la corriente gerencialista —como argumento— sobre la toma de decisiones gubernamentales. Hood y Jackson, Administrative argument, Aldershot,
Hants, Darthmouth, 1991.

40 Desde la perspectiva institucionalista, Jorge Javier Romero nos dice que “(…) las rutinas establecidas culturalmente, lo mismo que la relación entre preferencias
y recursos al alcance de los actores, le impone al cambio institucional, desde el punto de vista que acepta la elección racional, un carácter fundamentalmente
incremental, ya que incluso después de cambios violentos en el orden social, las nuevas reglas del juego acaban por incorporar muchas de las rutinas previamente
existentes…” Jorge Javier Romero, Estudio introductorio, en DiM aggio Paul y Powell (comp.), op. cit., p. 26. Para generar cambios organizacionales, no basta con
la inclusión de incentivos, al respecto David Arellano establece que “el cambio” es un proceso más que una decisión racional, concretamente nos dice que es “una
dinámica de relaciones entre actores que se gestan y evolucionan en el tiempo donde son los diversos movimientos entre agentes y estructuras los que en realidad
van generando nuevas dinámicas organizacionales”. Arellano, David, “Gestión estratégica para la inducción del cambio organizacional”. En David Arellano et al.,
Reformando al gobierno, op. cit., p. 6.

41 El neoinstitucionalismo económico a través de North tiene presente la importancia de las limitaciones informales dentro de los marcos decisorios; al respecto,
establece que “en nuestra interacción diaria con los demás, sea en familia, en nuestras relaciones sociales externas o en actividades de negocios, la estructura que rige
está abrumadoramente definida por medio de códigos de conducta, normas de comportamiento y convenciones. Abajo de estas limitaciones informales se
encuentran las reglas formales, que rara vez son fuente obvia e inmediata de interacciones diarias. El que las limitaciones informales sean importantes en sí mismas
(y no simplemente apéndices de reglas formales) se puede observar partiendo de la evidencia de que las mismas reglas formales y/o constitucionales impuestas a
diferentes sociedades producen resultados diferentes”. Douglas North, Instituciones, op. cit., citado en ibid., p. 6.

42 Idem.

43 Para una consulta más detallada sobre la implementación práctica de esta argumentación véase M auricio M erino, La importancia, op. cit.

44 Sobre las escuelas que compiten en el mundo académico y de consultoría por la mejor aproximación al tema de políticas públicas, remito a David L. Weimer y
Aidan R. Vining, Policy analysis, op. cit.

45 M auricio M erino y Guillermo Cejudo, op. cit., p. 9.

46 Cfr. Karl Popper, La sociedad abierta y sus enemigos, Alianza Editorial, M adrid, 1991.

47 M auricio M erino y Guillermo Cejudo, op. cit., p. 17.

48 Ibid., p. 9.

49 Ibid., p. 11.

50 Eugene Bardach, Los ocho pasos, op. cit.

51 Véase Nora Rabotnikof, En busca de un lugar común: El espacio público en la teoría política contemporánea, M éxico, UNAM, 2005.

52 G. M ajone, “La implementación como evolución”, en Aaron Wildavsky y Jeffrey Pressman, Implementación, op. cit.

53 Remito, en particular, a “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas“, en M auricio M erino y Guillermo Cejudo (coords.), Problemas,
decisiones y soluciones, op. cit., de donde he recuperado buena parte de estos argumentos, en algunos casos de manera literal, y a M auricio M erino, Ética pública,
Siglo XXI, M éxico, 2010.

54 M e refiero, naturalmente, a los artículos fundadores de Harold Lasswell que ya han sido citados profusamente en las páginas anteriores.

55 Es probable que el ejemplo más conocido y más discutido sobre la relación entre medios aparentemente impecables y fines inaceptables sea el que describió
Hannah Arendt en Eichmann en Jerusalén: como se sabe, ese ejemplo trata sobre el profesionalismo con el que se condujo el director de la Solución Final de Hitler,
que dio lugar al Holocausto y que presentó en su defensa cuando fue finalmente juzgado. Eichmann alegó sus principios kantianos de obediencia al Estado y su ética
profesional llevada al extremo, mediante el uso eficiente de los recursos que el Estado alemán puso a su alcance con una misión que él no decidió, para justificar los
crímenes de lesa humanidad que cometió durante la segunda guerra mundial. De este ejemplo brutal, Arendt derivó el concepto de la banalidad del mal que, para
nuestros propósitos, equivaldría al rechazo definitivo de una política pública cuyos fines carecen de todo sentido plausible, aun cuando su diseño y sus medios sean
técnicamente impecables. Cfr. Hannah Arendt, Eichmann en Jerusalén: Un estudio sobre la banalidad del mal, Lumen, Barcelona, 1999.

56 Sobre esta discusión, véanse Adolfo Sánchez Vázquez, Ética, Editorial Grijalbo, M éxico, 2003; Victoria Camps, La imaginación ética, Ariel, M adrid, 1991; y de
la misma autora y de Salvador Giner, Manual de civismo, Ariel, Barcelona, 1988.

57 Aunque se aparte de nuestro hilo conductor, no resisto la tentación de invitar al lector a leer dos magníficas descripciones del horror que pueden producir esos
códigos morales sin fisuras, convertidos en regímenes totalitarios. De Hannah Arendt, Los orígenes del totalitarismo; y de Tim Tzouliadis, Los olvidados: Una
tragedia americana en la Rusia de Stalin, Debate, M éxico, 2011.

58 Victoria Camps, Virtudes públicas, Espasa Calpe, M adrid, 1990.

59 M ax Weber, El político y el científico, op. cit.

60 Nora Rabotnikof, En busca, op. cit.

61 Cfr. Hannah Arendt, Tiempos presentes, Gedisa, Barcelona, 2002; y de la misma autora, El resplandor de lo público, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1994;
La condición humana, Barcelona, Paidós, 1993; y Sobre la revolución, Alianza, M adrid, 1988.

62 Este análisis se presenta en David Weimer y Aidan Vining, Policy analysis, op. cit. De acuerdo con los autores, aquel modelo ideal competitivo, capaz de
producir una asignación eficiente en el sentido de Pareto, presenta fallas. Los mercados dejados libremente no producen una competencia perfecta, por el contrario,
la economía real rara vez corresponde a este modelo ideal pues se presentan las siguientes fallas: bienes públicos, externalidades, monopolio natural, e información
incompleta y asimétrica (pp. 71-112).

63 Esta visión del Estado se desarrolla en M anuel García Pelayo, Las transformaciones, op. cit., y en Hermann Heller, Teoría, op. cit. De acuerdo con M anuel
García Pelayo, el valor y el fin del Estado social es la “procura existencial”. Ésta significa: “crear las condiciones para el adecuado despliegue de las potencialidades
de la personalidad a través de la iniciativa y la capacidad creadora y competitiva en las que se patentiza la autodeterminación del hombre: una mera actividad de
ayuda económica que tuviera como resultado el enervamiento o la obstaculización del despliegue de la personalidad, que la alineara a una procura extraña. Que
hiciera depender la seguridad de una voluntad ajena, sería una degeneración de la procura existencial” (p. 28). Al respecto también se recomienda consultar la
argumentación de Ricardo Uvalle Berrones, en Las transformaciones del Estado y la administración pública en la sociedad contemporánea, FCPYS , UAEM e IAPEM,
M éxico, 1997.

64 M e refiero, por ejemplo, a la teoría de la justicia de John Rawls, en Teoría, op. cit., y en Liberalismo político, FCE, M éxico, 1995; pero también a Luigi Ferrajoli,
en El garantismo y la filosofía del derecho, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2000; y en Derecho y razón: Teoría del garantismo penal, Trotta, M adrid,
2000.

65 M e refiero a la definición que da Amartya Sen, en Development as freedom, Knopf, Nueva York, 1999.

66 En el sentido de Francisco Longo, en Mérito y flexibilidad: La gestión de las personas en las organizaciones del sector público, Paidós, Barcelona, 2004.
Epílogo

ntendidas como intervenciones del Estado para resolver problemas públicos, las políticas públicas reclaman una visión que
E abandona la idea de los órganos y las estructuras rígidas de los gobiernos y se apoya, en cambio, en la construcción de
procedimientos verificables y abiertos que pueden ser objeto de revisión y evaluación pública. El enfoque, sin embargo, corre riesgos
que pueden viciarlo antes siquiera de haber superado las trabas de la antigua disciplina administrativa. Señalo tres que me saltan a la
vista: en primer lugar, el riesgo de confundir una política pública con cualquier decisión tomada por los funcionarios del gobierno, que
involucre de alguna forma la participación de la sociedad. En otras palabras: lo gubernamental disfrazado de política pública, sólo
porque en algún punto de la red de implementación participe algún grupo social, o sólo porque la decisión atraviese por varios
órganos o varios niveles de la estructura de gobierno. Cambiar el modo de hacer las cosas, superando los viejos compartimentos
estancos de la burocracia, no supone un arribo automático de las políticas públicas. De modo que el riesgo de la confusión no es cosa
menor: mudar el nombre para seguir haciendo lo mismo. Para serlo, la política pública tiene que ser realmente pública desde su
concepción: diseñada por el Estado, pero luego de haber definido claramente los problemas públicos y sus alcances, transparente en
el momento de su implementación y nítidamente responsable de los recursos empleados para afrontar esos problemas.
El segundo riesgo evidente se desprende del anterior: es el riesgo del exceso en la utilización práctica —o incluso discursiva— de
un enfoque que quizá no siempre represente la respuesta más adecuada. Riesgo que se desdobla, de un lado, frente a las tercas
realidades de una amplia porción de la sociedad que no participa porque no puede, ocupada como está en la muy difícil tarea de
sobrevivir. Por ejemplo, la terca realidad de la pobreza y la desigualdad —de cualquier país— que puede convertir a las políticas
públicas en una nueva forma de profundizarlas si se pierde de vista que, como el mercado, sólo pueden desarrollarse a plenitud
donde la sociedad ha superado los umbrales de la exclusión casi total. Aplicarlas sin distingo alguno no tendría sentido.
Por otro lado, este segundo riesgo tiene que ver con el predominio exclusivo de la visión técnica por encima del conflicto social.
“La fiesta de los ingenieros” como la llamó Ortega y Gasset desde principios del siglo XX. Hacer lo que aconseje la técnica más
apropiada, con criterios estrictamente microeconómicos de eficiencia, sin tomar en cuenta las razones políticas y sociales que también
pesan en la conducción de los Estados. Este riesgo del exceso puede pesar tanto, o más, que el que llevó a los gobiernos a justificarlo
todo con argumentos exclusivamente políticos e ideológicos. Las ciencias de las políticas proponen racionalidad y eficiencia, pero
también prudencia, democracia y participación social.
El tercer riesgo evidente es, en fin, el de la simulación. El empleo del enfoque de políticas públicas sin el contrapeso de la libertad
de las personas: políticas públicas sin democracia. Y, en consecuencia, reducidas de nuevo a una mera decisión de los gobiernos o la
dominación de grupos aislados. Un riesgo muy difícil de conjurar desde este enfoque, porque rebasa con creces su objeto de estudio
para insertarse de lleno en el terreno de la política, a secas. Pero que ningún analista de políticas públicas con un mínimo sentido ético
debería pasar por alto.
La confusión, el exceso y la simulación son riesgos ciertos en la práctica profesional vinculada al diseño, la implementación y la
evaluación de las políticas públicas que, no obstante, pueden ofrecer pistas para construir el puente que está haciendo falta entre una
disciplina demasiado general y un objeto de estudio que todavía no ha encontrado un sitio exacto entre las ciencias. ¿Se pueden
enlazar ambas cosas? Si nos atuviéramos al programa de investigación inicial propuesto por Harold Lasswell, sería ineludible tomar
en cuenta el conjunto de instituciones políticas, económicas y sociales que se dan cita dentro de cada Estado para afrontar los
problemas que los desafían. Las instituciones entendidas en un sentido amplio y no sólo como las leyes escritas, y los órganos
burocráticos y las relaciones de autoridad que han intentado congelar, sin lograrlo, el inevitable y permanente conflicto social. Las
instituciones concebidas como un fenómeno cultural, producto de la convivencia entre seres humanos dentro de un territorio singular.
¿Cómo se ligan esas reglas del juego social —que enmarcamos en las instituciones— con las políticas públicas? A primera vista, de
una manera natural pues ambas son producto social por excelencia: parten de la experiencia acumulada para mejorar la convivencia.
De modo que las políticas públicas han de operar sobre la base de esas reglas, mucho más que sobre las que deberían existir. No
constituyen una utopía ni un proyecto político de sociedad, sino una respuesta concreta a problemas concretos. Otra cosa son las
leyes y las estructuras rígidas con las que hemos confundido las instituciones. Leyes y estructuras que representan sólo una parte de la
vida institucional, pero que con el paso del tiempo se convirtieron en la trampa donde cayó la disciplina de la administración pública:
más allá del derecho administrativo, de los manuales y organigramas o de los planes y programas, la administración pública encontró
el vacío. Mientras que el enfoque de las políticas públicas, tratando de eludirlo en favor de una verdadera racionalidad, todavía no ha
logrado escapar de los riesgos que lo empañan. Ambas se encuentran, sin embargo, en un terreno medio: son algo más que leyes y
estructuras de gobierno, pero también algo más que meras decisiones aisladas.
La administración pública no está condenada al fracaso ni el enfoque de las políticas públicas destinado a construir utopías
perfectas. Hay entre ellas puentes destinados a enlazar las estructuras formales con las prácticas reales: la administración con las
políticas sin que haya entre ellas un hiato imposible de llenar. Es un camino que ya ha recorrido antes la teoría del Estado, pero que
quizá vale la pena reconstruir desde el mirador viejo y nuevo, a un tiempo, de las instituciones que, a pesar de todo, siguen definiendo
el perfil político de la sociedad.
Quienes estamos más o menos familiarizados con la literatura sobre políticas públicas sabemos, sin embargo, que ninguna está a
salvo de errores, de intereses en pugna, de mudanzas en las preferencias, ni de ensayos fallidos. Sabemos también que no existe
ninguna política pública cuyo diseño original se haya mantenido intacto a la hora de pasar al reto de la implementación, o que aun
siendo exitosa, no haya sufrido ajustes y modificaciones más o menos relevantes con el correr del tiempo. Las políticas públicas se
parecen a la vida misma: van cambiando con las circunstancias, pero su integridad depende de poder hacerlo sin perder de vista sus
proyectos principales, sus valores y las razones que las justifican. Si esas tres piezas se pierden, las políticas, como la vida, dejan de
tener sentido. Pero como la vida, hay que tener plena conciencia de lo que se está buscando y asumirla a cabalidad, para que la
voluntad y las decisiones que vamos tomando tengan alguna influencia sobre el destino.
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Primera edición

192 p. ; 23 cm. — (Colección Gobierno y Políticas Públicas)

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN 978-607-7843-44-3

1. Political planning
2. Policy sciences
3. Public administration
I. Título

JF1525.P6 M47 2013

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Portada: Triff, 2013. Usado bajo licencia de Shutterstock.

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