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DESARROLLO URBANO

SECRETARÍA DE
ASUNTOS MUNICIPALES
Autoridades

Presidenta de la Nación
Cristina Fernández de Kirchner

Ministro del Interior y Transporte de la Nación


Aníbal Florencio Randazzo

Secretario de Asuntos Municipales de la Nación


Ignacio Lamothe

Subsecretario de Gestión Municipal


Gustavo Cácerez

Director Nacional de Capacitación Municipal


Ignacio Argonz

Contacto:
Secretaría de Asuntos Municipales
Av. Leandro N. Alem 168 - 6° piso - Oficina 2
(C1003AAO) Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

(54 - 11) 4346 – 1765/1792


municipios@mininterior.gob.ar
www.municipios.gob.ar
La profundización del modelo de desarrollo con inclusión social que comenzó
en 2003 con Néstor Kirchner y que continúa Cristina Fernández de Kirchner,
se asienta sobre la base de la recuperación del rol del Estado como motor del
desarrollo económico y social y con soberanía política sobre los asuntos públicos.
Para llevar adelante ese rol se necesita un Estado inteligente, ágil y fuerte para
intervenir donde la sociedad lo requiera, resolviendo sus demandas con eficiencia,
optimizando recursos y siendo transparente en sus procedimientos.

Esa necesidad se extiende también al sector público municipal, que en las últimas
décadas incrementó sus funciones y responsabilidades frente a sus ciudadanos,
pasando de ser simples proveedores de servicios urbanos a ser articuladores del
desarrollo socioeconómico y productivo local. Como consecuencia, las nuevas
y múltiples funciones del ámbito municipal implican la asunción cotidiana de
mayores responsabilidades por parte de los políticos y funcionarios locales, al
tiempo que aumentan sus necesidades de información y capacidad de gestión.
Por ello, es fundamental que los gobiernos locales estén comprometidos con
un proyecto que busca mejorar la calidad de vida de la población. Las políticas
nacionales deben expresarse en los territorios y los gobiernos municipales están
en el lugar privilegiado para permitir que las transformaciones lleguen a todos los
ciudadanos del país.

Para afrontar este desafío, es preciso que la administración pública municipal


adquiera nuevas capacidades de gestión junto con la inclusión de nuevas
tecnologías y herramientas innovadoras, base de toda modernización, que debe
ser encarada no ya desde una perspectiva del Estado como mero gestor, sino como
el actor protagónico capaz de profundizar el camino del desarrollo con inclusión.

En este sentido, la Secretaría de Asuntos Municipales y Subsecretaría de Gestión


Municipal del Ministerio del Interior y Transporte tiene como uno de sus objetivos
Presentación
asistir y capacitar técnicamente a los gobiernos locales, a sus agentes municipales Índice
y funcionarios, brindándoles herramientas e instrumentos para el fortalecimiento
y construcción de capacidad de gestión en la implementación de sus políticas Introducción
públicas locales.
Página 8

La presente publicación sobre Desarrollo Urbano se enmarca en una serie de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo
capacitaciones desarrolladas desde la Secretaría de Asuntos Municipales, con Página 12
la intención de instalar capacidad de gestión en las áreas técnicas y decisoras La Planificación en la Argentina. Población Urbana. Concepto del Ordenamiento Territorial.
de los gobiernos locales, impulsar la aplicación de instrumentos que permitan Consecuencia de la Falta de Planificación. El rol de los Gobiernos Locales. Proceso de
Planificación. Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial. Instrumentos de Gestión
capturar y redistribuir los valores generados por acciones urbanísticas y promover
Urbana. Escalas de actuación. Participación. Planes en municipios argentinos
la planificación urbana como medida para alcanzar equidad territorial y cohesión
social.
Planificación estratégica
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Secretaría de Asuntos Municipales Objetivos de Planificar Estratégicamente. ¿Por qué un Plan Estratégico?. ¿Para qué un
Plan Estratégico?. Planificación Tradicional y Planificación Estratégica. Elaboración de
Subsecretaría de Gestión Municipal
un Plan Estratégico. Participación y comunicación. Etapas de la PE. Requerimientos para
iniciar procesos de PE. El éxito de los PE. Beneficios relacionados a la PE. El intercambio de
experiencias. Casos en Argentina

Mercado de Suelo e Instrumentos de Gestión Urbanística


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Elementos que conforman ciudad. Proceso de producción de ciudad. Producción de valor
del suelo. Costos y beneficios y su distribución entre los actores. Instrumentos Urbanísticos

Bibliografía
Página 106
La población en las ciudades de nuestro país crece alrededor del 1% anual, con
mayor dinámica en las ciudades intermedias (hasta 100.000 Hab) y patagónicas,
dependiendo de su coyuntura económica. Este crecimiento se ve principalmente
reflejado en la extensión de los ejidos urbanos y la mayor demanda por
infraestructura y equipamiento urbano (establecimientos educativos, culturales,
deportivos, de salud), entre otros.

Los gobiernos locales adquieren un rol fundamental en estos procesos que


requieren de liderazgo, cooperación, regulación y control para fomentar un
crecimiento urbano social y económicamente equilibrado con uso racional de
recursos.
En un contexto en el cual los impulsos del desarrollo urbano vienen principalmente
desde los actores privados del mercado, se deben instalar nuevos modelos de
gestión que posicionen a los municipios como promotores del desarrollo local.
La articulación con los sectores privados, permite establecer e integrar objetivos
públicos para un desarrollo dinámico y creciente, que contrarreste la tradicional
pasividad normativa y la preeminencia de intereses sectoriales.

En el Marco de la Escuela de Gestión Municipal, el equipo de Desarrollo Urbano


se propone como objetivos principales poder instalar capacidad de gestión en
las áreas técnicas y decisoras de los gobiernos locales, impulsar la aplicación
de instrumentos que permitan capturar y redistribuir los valores generados por
acciones urbanísticas y promover la planificación urbana como medida para
alcanzar equidad territorial y cohesión social.

El contexto Nacional respecto a las políticas de planificación, demanda la aplicación,


por parte de los municipios, de un sistema de herramientas urbanísticas que
permitan llevar adelante políticas urbanas en situaciones locales muy heterogéneas.

Para una mejor y más activa gestión del territorio es esencial difundir y transmitir la
importancia del abordaje integral de los temas urbanos y su impacto en la calidad
de vida de las comunidades además de lograr mayor efectividad y eficiencia para
las inversiones públicas que requieren procesos de toma de decisiones
INTRODUCCIÓN
9
Los documentos que aquí se presentan sintetizan el trabajo que realizamos desde
la Secretaria de Asuntos Municipales, sobre la difusión de herramientas de
gestión urbana destinadas a fortalecer a los gobiernos locales en especial a las
Áreas Municipales de Planeamiento (y afines).

En el mismo desarrollaremos, según el siguiente orden los conceptos de: Plan


de Uso de Suelo como herramienta fundamental del ordenamiento territorial
local, Mercado del Suelo e Instrumentos de Gestión Urbanística y Planificación
Estratégica.

10 11
LA PLANIFICACIÓN EN LA ARGENTINA.

La actual estructura espacial de nuestro territorio nacional, se debe en gran medida


a los modelos productivos adoptados por el país, quienes fueron determinantes
en relación a las formas de ocupación del territorio. El modelo productivo agro
exportador (extractivo), iniciado en la última mitad del siglo XIX, ha marcado
la huella de mayor impacto determinando hasta el presente el esquema radio
céntrico con foco en el puerto de buenos aires.

Sin recaer en historicismos, mencionaremos a grandes rasgos los tres últimos


periodos significativos por los que atravesó la planificación en nuestra región.

El modelo Desarrollista. Iniciado fines de la década del ´50, luego del crecimiento
económico impulsado por el modelo de industrialización por sustitución de
Importaciones, impulsa modificaciones en la estructura económica dando lugar a
una apertura al comercio exterior y a las estrategias de los “Polos de Desarrollo”
que suponían políticas de desarrollo a escala local o regional. El el ámbito de
la planificación, los modelos dejan de ser estrictamente físico-espacial para
tomar parte en todas aquellas dimensiones que hacen al hábitat urbano como
las condiciones sociales, productivas y ambientales. Se pasa de la “planificación
urbana” […] a la “planificación del desarrollo urbano” (CURTIT 2003).1

[…] en materia de planificación este periodo resulta


particularmente significativo. La mayoría de los autores[…]
coinciden en ubicar el final de la década del ´50 como el
momento en el que la actividad comienza a ser aceptada en
los niveles oficiales de los países latinoamericanos, como una
herramienta idónea para el proceso de toma de decisiones
políticas a fin de incidir positivamente en el desarrollo socio-

ORDENAMIENTO TERRITORIAL económico regional[…] el periodo se caracterizó no tanto


por las acciones concretas de planificación, sino por la
Y USO DEL SUELO
CURTIT, Guillermo. Ciudad, gestión local y nuevos desafíos ambientales.
1

13
abundancia de planes y la dedicación a su elaboración, con de diagnósticos focalizados, objetivos dirigidos a solucionar problemas puntuales,
la entronización del “plan normativo-escrito” como eje del búsqueda de consenso de visiones de ciudad e involucramiento de actores,
proceso de planificación.[…] productos con metas y obras especificas.

Neodesarrollismo. Iniciando el siglo XXI, devenida la crisis del modelo neoliberal,


El periodo Neoliberal de Globalización. Se instala en el último cuarto de
el gobierno nacional, y gran parte de los gobiernos de la región, dan un giro
siglo, luego de las crisis del petróleo, sus premisas fueron la liberalización de los
fundamental para volver a reconstituir el rol del estado en función de los intereses
mercados, la rentabilidad económica y el desarrollo de las actividades financieras
comunes y recuperación de las conquistas sociales abandonadas durante el
por sobre las productivas, entre otras.
periodo neoliberal.

Aquí es cuando comienza a tomar fuerza la idea del ordenamiento territorial como
[…] el modelo territorial que se consolida tiene como
instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, pensándolo como
pauta predominante la integración al mercado mundial a
política pública integral. Su impronta es la de ser una forma de planificación que
través del proceso de “globalización”. Este fue impulsado
se centra en la gestión y coordinación institucional, la participación social, y la
en una primera etapa por el gobierno militar (1976-1983)
concertación de actores. En el territorio se busca una distribución más equitativa de
con ejes en la apertura y desregulación de la economía,
los asentamientos y las actividades económicas regularizando y ordenando el uso,
la constitución de un sector financiero concentrado y el
ocupación y transformación del suelo, sosteniendo siempre como eje fundamental
endeudamiento externo […] tuvo un segundo período de
el desarrollo con inclusión, la cohesión y la equidad social.
consolidación (1989-2001) durante el cual, aplicando las
recetas del consenso de Washington, se implementaron la
En el marco de este cambio de paradigma, y en pos de la construcción de
privatización de los servicios públicos y la reforma del Estado.
una política nacional de ordenamiento territorial, en el año 2004 se crea la
Desde el punto de vista territorial, este proceso agudiza
Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión Pública siendo uno de sus
los desequilibrios heredados y la configuración espacial
objetivos “Diseñar y proponer, en coordinación con los organismos competentes
centralista e inequitativa, en la medida que las inversiones
en el ámbito nacional y provincial, las estrategias y proyectos de organización del
en infraestructura y equipamiento –pautadas por el
territorio, de integración territorial nacional e internacional, de regionalización, de
mercado– se concentran en las regiones económicamente
desarrollo y ordenamiento urbano, rural y ambiental y en toda otra estrategia de
más competitivas, abandonando literalmente a las regiones
fuerte impacto territorial, dentro del marco de la Política Nacional de Desarrollo y
consideradas económicamente “inviables” […]2
Ordenamiento Territorial a fin de establecer las inversiones públicas necesarias”.3

Pasan a ser temas centrales el proyecto urbano (hito) y la intervención urbana


sectorizada, la cuidad pasa a ser un producto de mercado que debe ofrecer
condiciones de protección para el anclaje del capital globalizado. En la década
del 90’ la Planificación Estratégica busca contrarrestar la globalización, el “no
territorio” y la competencia entre ciudades con la implementación de estrategias

2
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2008). “Plan Estra- 3
Decreto 1824/2004. Modifícase el decreto Nº 27/2003, incorporando la Subsecretaría
14 tégico Territorial – 1816-2016 Argentina del Bicentenario”. Buenos Aires. de Planificación Territorial de la Inversión Pública al Organigrama de Aplicación de la 15
citada Jurisdicción. Objetivos.
Tabla 1. Síntesis de las experiencias de la planificación en la Argentina.
[…] Ya en el censo de 1914 la población urbana alcanzaba
al 52,7% del total y superaba a la población rural. En
el año 2001 era del 89,5%, y para el año 2015 –según
proyecciones del Instituto Nacional de estadísticas y Censos
(INDEC)– y la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), se estima que ascendería al 94%.[…]4

El acelerado proceso de urbanización ha provocado, entre otras cosas, el


crecimiento de asentamientos informales en las periferias urbanas y la carencia
de infraestructuras sanitarias, dando como resultado ciudades desequilibradas.
Esta creciente desigualdad urbana se traduce en una marcada segregación socio-
espacial, que supone una sectorización de los grupos sociales hacia el interior de
las urbes, atentando contra la integración y la heterogeneidad social.

Otro fenómeno poblacional que impacta en la dinámica de las ciudades, está


dado por el rol que cumple el núcleo urbano de referencia dentro de su contexto
micro-regional. Esta relación entre ciudades, o redes de ciudades, se da a través
de los movimientos de las distintas poblaciones residentes en pequeños núcleos
urbanos que accede a otros núcleos en búsqueda de mejores servicios (sanitarios/
educativos) además de los mercados laborales.

POBLACIÓN URBANA. Si realizamos un análisis cuantitativo, en nuestro país podemos distinguir a grandes
rasgos, cuatro categorías de municipios según la escala: Parajes con menos de
Con el fin de entender uno de los componentes que hacen al desarrollo de las
mil habitantes; Pueblos con más de mil y menos de 10 mil habitantes; Ciudades
ciudades, analizaremos como fue el proceso migratorio poblacional de las áreas
Intermedias con más de 10 mil y menos de 100 mil habitantes; y las Grandes
rurales a las urbanas, como un impacto relevante en el crecimiento de las urbes.
Ciudades con más de 100 mil habitantes.
En el caso de Argentina, un territorio con altos niveles históricos de urbanización,
los procesos migratorios hacia los núcleos urbanos han sido de menor impacto.
Ahora bien, el total de municipios del país al año 2010 es de 2.223. Si tomamos
Sin embargo, al crecimiento habitual de las grandes urbes, se incorporó en los
como referencia los datos del 2001, solo 898 se consideraban urbanos, de los
últimos años un desarrollo acelerado de las ciudades medias. Un dato significativo
cuales el 68% eran Pueblos, 29% Ciudades Intermedias y 3% Grandes ciudades,
es expuesto en el tomo 3, del Avance 2011 del Plan Estratégico Territorial:
sin embargo esta última categoría cuenta con la mayor cantidad de población y
con los mínimos niveles de crecimiento inter-censales.

4
Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Ministerio de Planifi-
16 cación Federal, Inversión Pública y Servicios. Plan Estratégico Territorial Avance II 2011. 17
Cap. 3 Argentina Urbana.
Comprender tanto los fenómenos de movilidad por migraciones, como el un aprovechamiento sostenible basado en acciones estratégicas, en el marco de
crecimiento poblacional propio de cada región, nos dará un panorama más un proyecto político rector.
acertado de hacia dónde y dentro de que dinámica debemos desarrollar
los procesos de planificación local en función del equilibrio territorial y la A nivel institucional se busca la articulación entre los distintos organismos y
integración social. jerarquías del estado, interjurisdiccionalidad, participación de la comunidad, entre
otras. A nivel operacional la finalidad es fomentar la cooperación y coordinación
CONCEPTO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. técnica, concentración de usos, accesibilidad, revisión y actualización de planes,
coherencia con planes regionales, provinciales, nacionales, entre otros. A nivel
La planificación del ordenamiento territorial se trata de una política de Estado, general los ejes son la equidad del desarrollo territorial, sustentabilidad, desarrollo
es un proceso de índole política, técnica y administrativa que implica al conjunto social, ambiental y económico, suelo como recurso natural, ciudad como producto
articulado de políticas, objetivos, estrategias de actuación, programas, colectivo, racionalidad del uso y explotación del suelo urbano y no urbano.
proyectos y normas que deben adoptar los gobiernos locales para administrar el
desarrollo del territorio y el manejo del uso del suelo, con la finalidad de contribuir Ordenar el territorio es planificar.
al desarrollo del ser humano, en un ambiente sostenible y socialmente justo. Es
una función pública indelegable del Estado en cuanto a la organización del Definiremos entonces de que se trata planificar. Para Carlos Matus “Planificar
uso del territorio, resguardando el interés general de la sociedad por sobre significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática;
los intereses del particular. explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos,
proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si
El Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial define mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta
al Ordenamiento Territorial como una política pública, destinada a orientar el para pensar y crear el futuro”.6
proceso de producción social del espacio, mediante la aplicación de medidas que
tienen por finalidad la mejora de la calidad de vida de la población, a través de En definitiva, el Plan es la gran esfera que contiene a los distintos elementos que
su integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente permitirán su materialización.
sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales. El Ordenamiento
Territorial es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales Tomando la base conceptual del sociólogo Ander Egg7 definimos que […] Un
y ecológicas de toda la sociedad, que se llevan a cabo mediante determinaciones plan hace referencia a las decisiones de carácter general que expresan los
que orientan el accionar de los agentes privados y públicos sobre el uso del suelo. 5 lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas
formulaciones, la asignación de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias
A través de las políticas de ordenamiento territorial se busca transformar los de acción y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para
problemas de ocupación inadecuada y desequilibrada del espacio, tendiendo a alcanzar las metas y objetivos propuestos.
un equilibrio entre las actividades humanas y el aprovechamiento de los recursos.
El OT se convierte en la estructura de desarrollo para el cumplimiento de los Y como hablamos de ordenamiento territorial, este concepto de planificación
objetivos, encausando las acciones públicas y privadas, articulando todas las lo aplicaremos en el territorio. Este territorio que responde a la complejidad de
dimensiones que conviven en el territorio, orientando su desarrollo, tendiendo a ser el gran escenario de las acciones humanas, siendo la expresión manifiesta
5
Articulo 4. Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. 6
El Método PES Entrevista a Carlos Matus.
18 7
Ander Egg en su libro “Introducción a la Planificación” desarrolla los conceptos… 19
de las dinámicas sociales, culturales, económicas y políticas que lo estructuran y básicos y de transporte; conflicto entre urbanización y medio productivo, expansión
construyen. La dinámica y complejidad del territorio nos determinara la “manera” urbana sobre áreas aptas para la producción agrícola, ganadera o fruti-horticola;
de abordar el proceso de planificación. conflictos socio-ambientales, por la coexistencia de zonas industriales y áreas
residenciales, además de la extensión de sectores urbanos en zonas anegables o
A demás definimos a la planificación como una herramienta que nos permite rellenos ambientales.
orientar los procesos de producción social del espacio, ya que sirve para contener,
estabilizar y reorientar los fenómenos de crecimiento urbano y porque reconoce El cambio de paradigma de este nuevo siglo nos presenta el desafío de revertir
el derecho a la propiedad y la presencia del estado en cuanto a la regulación de estas ideas retomando el significado del derecho público y derecho urbanístico
las restricciones al dominio en función del interés común. Retomando la idea de para proyectar ciudades y territorios inclusivos, equilibrados y sustentables.
la planificación como un proceso, concluimos entendiendo que además este es
dinámico, evolutivo y permanente. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES.

CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE PLANIFICACIÓN. La política de descentralización aplicada en la década del 90’ supuso la
transferencia a los gobiernos locales de mayores atribuciones y competencias
Las ciudades como entes vivos y dinámicos, se han ido transformando, creciendo destinadas a reforzar instancias locales y regionales de gobierno y administración
e incrementando o cambiando sus usos y funciones. A lo largo de los años hemos (Repetto 2011). Es así que se traspasan a las competencias municipales y
coexistido con territorios urbanos caóticos, desintegrados y ambientalmente provinciales las responsabilidades sobre educación, salud y vivienda entre otros.
degradados, acciones todas derivadas de una intencionada falta de planificación. La aplicación de las políticas descentralizadoras supone una transferencia tacita
La falta de implementación de herramientas de planificación desde los estamentos de responsabilidades, y por tanto una mayor presión para los gobiernos locales,
del estado, fue de algún modo consecuencia directa del impacto que tuvieron en los que deben hacer frente no solamente a la gestión de los servicios urbanos
el territorio las políticas neoliberales del último cuarto del siglo XX. Estas políticas, tradicionales, sino también a un nuevo listado de competencias y obligaciones[…]
de carácter económico financiero, tuvieron como eje fundamental la reducción del al tiempo que cobra importancia la responsabilidad legal e institucional en la
estado y la invisibilización de este como garante del desarrollo social equitativo. La planificación urbana. 8
dominación de las políticas de mercado, en donde prevalece el interés financiero
por sobre el interés público, deja una marca no solo en un territorio segmentado y
Otro condicionante a tener en cuenta es el proceso de
desequilibrado, sino también en la prevalencia cultural de naturalización ideológica
descentralización originado desde los niveles nacional y
de estas premisas.
provincial que condujo a los gobiernos locales a tener
que asumir funciones sin la contraparte de recursos para
Es así que de la falta “intencionada” de planificación resultan: territorios difusos,
garantizarlas, y muchas veces sin la capacidad de gestión
ciudades extensas de muy baja densidad; incremento de la especulación producto
para desarrollarlas. En el caso de nuestro país se debe
de un mercado inmobiliario (sin regulación) que genera suelo bacante a la espera
destacar además que la descentralización se viene llevando
de valorización; conflicto entre urbanización y medio ambiente natural, por el
a cabo sin tener en cuenta que el 80% de los municipios
avance de los ejidos sobre áreas naturales o protegidas; desequilibrio territorial,
tienen menos de 10.000 habitantes, por lo que hace aún
ya que amplios sectores urbanos quedan sin acceso a servicios de infraestructura
8
Curtit 2003.
20 21
intervenir en la dinámica social y productiva que lo sustenta.
más dificultoso la respuesta frente a la complejidad de las
nuevas demandas sociales. 9
Estas nuevas competencias ponen a los gobiernos locales en la problemática de no contar
mayormente con la capacidad de abordar la totalidad de las responsabilidades que se le
En nuestro país quedó bajo la competencia de los gobiernos municipales la
atribuyen. Al momento de abordar los procesos de planificación los municipios deben
potestad en la regulación del uso del suelo, esta atribución no es obligatoria ni
afrontar una serie de problemas que abarcan desde la propia organización institucional
se encuentra regulada en instancias superiores de gobierno, cada municipio se
hasta las cuestiones relacionadas con las competencias sobre el territorio. En numerosas
atribuye a si la posibilidad o no de constituirla. A nivel provincial, solo Buenos
ocasiones las oficinas técnicas no cuentan con suficiente recurso humano que le permita
Aires (Decreto Ley 8912/77) y Mendoza (Ley 8051/09) cuentan con instrumentos
encarar con facilidad los procesos de planificación; a ello se suma la complejidad que
normativos que rigen sobre la totalidad del territorio provincial y que, de algún
refiere la construcción de la idea de planificación y el derecho público en una sociedad
modo, sugieren a los gobiernos municipales elaborar la normativa correspondiente
cuya tradición es la sobreestimación de la propiedad privada.
al ordenamiento de su territorio.

Es por ello que resulta necesario pensar nuevas formas de reorganizar la estructura interna
La “libre elección” por parte de los municipios respecto a la elaboración de planes de
de las áreas de gobierno, en función de optimizar los recursos, tanto económicos como
ordenamiento territorial, sobre todo en aquellas provincias carentes de una normativa
profesionales, para lograr alcanzar los objetivos políticos de gestión, y en el caso de la
marco que contenga y promueva este tipo de herramientas, da lugar a la aparición
planificación prever las instancias de organización necesarias para poder llevar adelante las
de múltiples y heterogéneos planes o códigos, tan diversos como la cantidad de
funciones asignadas.
municipios que coexisten en un territorio. Esta disparidad es más evidente cuando
varias localidades de una misma región presentan planes con distintos (y antagónicos)
PROCESO DE PLANIFICACIÓN.
objetivos, normativas de uso, criterios y metodologías de aplicación, entre otros.
Esquema metodológico

Si bien abogamos por la unificación de criterios y la promoción de líneas de acción


En principio debemos convenir que la planificación, y en este caso la planificación del
concertadas, entendemos que esto no siempre es replicable en todas las jurisdicciones,
territorio, es un proceso dinámico de constante revisión y actualización, es decir que hay
ya que cada provincia presenta una disposición jurídica-institucional particular. Por
que dejar de lado la idea de linealidad y estanqueidad que se supone para cada una de las
ejemplo, en el ámbito territorial cada provincia adopta un modelo distinto de división
etapas. Diremos también que los procesos de abordaje metodológico serán diversos según
jurisdiccional (municipios colindantes o localidades delimitadas con territorios de
la escala a intervenir y los actores involucrados, entre otras variables.
competencia provincial). Esta multiplicidad de criterios nos permite comprender el por
que de la necesidad de elaborar una normativa “marco” que logre unificar criterios a
A pesar de las particularidades que supone el estudio de diferentes territorios, podemos
nivel nacional, respetando las competencias y autonomías provinciales.
mencionar una serie de momentos que servirán de guía base para el desarrollo del
proceso de planificación.
Ahora bien, el contexto actual presenta para las áreas de planeamiento locales nuevos
desafíos y nuevos roles, entre ellos está el de fijar las estrategias de desarrollo territorial,
no solo mirando dentro de los límites del municipio sino pensándose dentro de un territorio
más amplio, con el que se interactúa y relaciona, apropiándose de las capacidades de

9
Quartucci, Elisa Nuevas funciones y competencias del Estado local
22 23
Análisis y diagnostico territorial.
El momento de diagnostico se ve superado con la construcción del modelo
En primer lugar el Análisis y Diagnostico Territorial es el momento en donde se trata actual de territorio (esquema o caracterización inicial del sitio); la determinación
de entender el territorio a intervenir desde todas sus perspectivas, especialmente de los principales problemas que lo afectan, y sobre los que indefectiblemente
aquellas dimensiones más influyentes en su dinámica. Según la metodología a deberemos operar; los índices de crecimiento que determinan el desarrollo, las
implementar se parte del reconocimiento de las problemáticas más urgentes, las dinámicas demográficas; y las potencialidades con las que contamos a las que
situaciones de conflicto y las carencias, entre otros, para que a través del análisis debemos favorecer.
de sus causas y procesos se derive en una visión primaria de la situación actual.
El diagnostico es un instrumento que permite generar el conocimiento adecuado Elaboración de propuestas.
de las características relevantes de una realidad territorial y ambiental dada.
La etapa de elaboración de propuestas supone un momento mas amplio que
La recopilación de información (datos duros) puede provenir de diversas abarca también la construcción del Modelo Territorial Deseado (esquema territorial
fuentes documentales. Es importante contar con cartografía adecuada, mapas futuro).
topográficos, catastrales, parcelario, planta urbana, entre otros. Se pueden
realizar encuestas sobre temas específicos o relevamientos sectoriales. También se
pueden utilizar índices propios del municipio, provinciales o nacionales, además de
acudir a índices elaborados por organizaciones y/o cámaras que nuclean diversas La construcción de este modelo considera la elaboración de diversos escenarios.
actividades. Esta búsqueda de información se hará conforme a las necesidades En principio los escenarios tendenciales se determinarán analizando el
que surjan del planteo de problemáticas inicial. comportamiento probable de cada una de las variables problemáticas sin ninguna
intervención en el tiempo. A su vez los escenarios alternativos se construyen
El estudio del marco jurídico institucional, tanto local como provincial y nacional, es a partir de la elaboración de estrategias que permiten abordar las problemáticas
fundamental para poder, en las etapas subsiguientes, tener una idea más acertada iniciales. Debe considerarse, al momento de plantear los escenarios futuros, que
de cómo deberemos operar a futuro, y cuáles son las ordenanzas que tendremos existen muchas variables que son inciertas, ya que dependerán de situaciones que
que elaborar para una correcta aplicación del plan. exceden el orden local.
Superada la búsqueda de información se inicia la etapa de análisis de datos, La construcción de los escenarios (prospectiva) se hará considerando la localización
para entender los procesos que derivan en las situaciones de conflicto. Es preciso de los factores (no controlados) que pueden alterar el contexto proyectado (ya
comprender que en esta etapa de análisis y posterior diagnostico viene impregnada sea desde el impacto de economías internacionales hasta modelos productivos
del carácter político que supone el Plan de Ordenamiento, ya que el análisis de la regionales), dicho análisis resulta necesario para establecer las estrategias que se
realidad precisa de un posicionamiento ante ella desde un lugar determinado. deberán adoptar para el comportamiento supuesto al que se enfrentara el Plan
según los contextos probables
Como ya hemos mencionado este diagnostico debe ser operativo, debe ir directo
al estudio integral de las variables de nuestro interés, las de mayor impacto, siendo Los escenarios deseados no solo establecen las posibles tendencias de las
una etapa que deberá ser superada en el corto plazo para no concentrar la totalidad variables sino que a la vez introducen la idea de “deseo” sobre la evolución de las
de los esfuerzos y expectativas que se colocan en un proceso de planificación. mismas, como quiere que sea el desarrollo urbano, la producción, la distribución

24 25
de servicios y la protección del territorio, entre otros. responsables de llevar adelante la acción; y cuáles son los impactos ambientales
que derivan de la implementación de la propuesta.
Los lineamientos estratégicos se construirán para dar respuesta a los procesos
conflictivos detectados en el diagnostico inicial, constituyendo la base política de Para una correcta o más acertada implementación es necesaria la
un Plan pensado en prospectiva para la totalidad del territorio. Institucionalización del Plan, para ello se requiere que el gobierno Municipal
cree una unidad responsable o ejecutora del Plan, la misma puede formar
parte de alguna de las dependencias de gobierno. El objetivo de la creación
de esta unidad radica en la posibilidad de nombrar a un representante técnico
que sea responsable del seguimiento de la aplicación y niveles de ejecución y
cumplimiento del Plan.

Al momento de abordar el Programa de Ejecución del Plan, debemos prever


que los tiempos para la realización de las propuestas serán diversos, es por
Respecto a los programas Ander Egg los describe como un […] conjunto ello que se proyectan acciones a corto, mediano y largo plazo, para asegurar,
organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados de algún modo, la aplicación del plan y la obtención de resultados concretos
en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados por un conjunto de y de visible impacto dentro de tiempos más reducidos; además se organizará
programas […] un programa operacionaliza un plan mediante la realización la distribución de las inversiones contemplando etapas de desembolso y de
de acciones orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos dentro recupero (según el caso).
de un período determinado. Así mismo define los proyectos como […] un
conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí,
que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces
de satisfacer necesidades o resolver problemas. En definitiva los programas y
proyectos serán las vías de concreción de las estrategias territoriales del plan.

Implementación.

La implementación es el momento de la puesta en práctica de las propuestas


elaboradas, una vez que han sido correctamente desarrolladas y han sido
consensuadas con la comunidad afectada e involucrada. Se determinaran aquí las
acciones necesarias para poner en marcha el Plan de Ordenamiento Territorial, para
ello es necesario que se determinen para las propuestas: tiempos de realización,
plazos y prioridades de ejecución; los espacios de intervención; los costos y las
posibles fuentes de financiamiento; cuales son los actores involucrados, y cuales
son aquellos beneficiados con la ejecución de la propuesta; cual/es son los sectores

26 27
Tabla 2. Ejemplo: Determinación de plazos.
Las ordenanzas estarán dirigidas a normar principalmente aquellos documentos o
instrumentos que sean producto del plan y deberá someterse a la aprobación del
Concejo Deliberante o su homólogo en el localidad.

Seguimiento/Evaluación.

El seguimiento y evaluación de las acciones realizadas evidenciara si los resultados


obtenidos son acordes a los objetivos planteados, a su vez nos indicara la necesidad
de revisión o modificación de alguna de las componentes de plan. Este proceso
se desarrollara de manera permanente durante todo el periodo de vigencia del
Plan, para ello se requiere indicadores elaborados a partir de índices factibles de
Tabla 3. Ejemplo: Descripción de tiempos/costos/financiamiento. ser medidos en periodos de tiempo predeterminados, según el impacto esperado.
Estos indicadores podrán ser cuantitativos o cualitativos dependiendo del impacto
a medir sobre el territorio.

Tabla 4. Indicadores ejemplo.

Un ejemplo posible sería el tendido de redes cloacales y como se mediría el impacto


del proyecto, una forma posible sería si contabilizamos el número de unidades
habitacionales servidas, inicialmente como índice base y en un lapso de tiempo
Instrumentación/Ejecución. determinado para medir el alcance de las obras. Otra forma posible, de otro carácter
en cuanto al impacto social, es medir la cantidad de habitantes con enfermedades
La instrumentación compone todas las acciones, procedimientos, medios y recursos cutáneas afectados por la falta de servicios de redes cloacales (problemática muy
que permitan llevar a cabo cada uno de los programas y proyectos establecidos según común es sectores de las ciudades con zanjas de aguas servidas a cielo abierto) y la
los objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial. En esta línea deben elaborarse los disminución de la problemática en el transcurso de tiempo de puesta en marcha la red.
instrumentos jurídicos que darán el marco de regulación de la totalidad de las acciones. A
tal fin se podrán implementar normativas para la aplicación del Código de Ordenamiento En definitiva el plan es el documento que incorpora el modelo territorial deseado,
Urbano, para la creación de Comisiones y/o Consejos específicos, para la aplicación de las estrategias, los programas y proyectos que permiten encaminarse a esa ciudad
Instrumentos10 u otros relacionados con sectores determinados del territorio. proyectada.

10
Ver capitulo sobre Instrumentos de Gestión Urbana.
28 29
momento de decidir llevar adelante un proceso de planificación territorial.

A continuación desarrollaremos esquemáticamente un esquema metodológico


utilizado en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de
Santa Rosa, en la provincia de Corrientes. 11

Figura 1. Esquema metodológico Plan de Ordenamiento Territorial Santa Rosa.

En el mismo, como se ve en el grafico, se consideraron dos grandes instancias. La


primera (superior) contempla el proceso hasta la formulación de la caracterización
o situación actual del territorio, en la segunda se parte de un modelo deseado
hasta disgregar las estrategias en proyectos concretos.

El proceso se inicia con la recopilación de “datos duros” del orden de lo objetivo (hasta

Ejemplo metodológico de proceso de Planificación. aquí todos los actores que piensan la planificación se mantienen en un nivel de igualdad
ante la realidad) se detectan carencias, situaciones conflictivas, etc. El siguiente paso será

Muchos son los procedimientos metodológicos que pueden apropiarse al momento de ponderar estos datos duros y hacer un cruce de información, este “cruce” dependerá de

iniciar un proceso de planificación. Algunos de amplia difusión estandarizan modelos la mirada subjetiva del planificador (del equipo), comienza a entrar en juego el rol político

replicables que no siempre son adaptables a las diversas realidades que presenta del plan, de los ideales puestos en el territorio. En esta instancia se trata de comprender

nuestro territorio. Es necesario entonces que el equipo encargado de conducir el cuales son los procesos que se generan en el territorio a partir del entrecruzamiento de las

proceso sea el que defina, de algún modo, cuál será la metodología a adoptar al distintas problemáticas (duras) detectadas en la primera etapa.

11
Esquema metodológico utilizado para la elaboración de Plan de Ordenamiento Territo-
30 rial de la Ciudad de Santa Rosa, Provincia de Corrientes. Subsecretaria de Planificación 31
Territorial de la Inversión Pública. Arq. Olaf Javanovich.
Si volvemos a cruzar la información, pero en este caso con los procesos, podremos COMPONENTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO
entender cuáles son los Nodos Críticos que estructuran el territorio objeto del TERRITORIAL.
análisis, estos nodos serán las cuestiones estructurales a “atacar” al momento de
diseñar el plan. Los componentes del Plan de Ordenamiento Territorial se clasifican en General,
Urbano y Rural. El General se refiere a los objetivos, estrategias y contenidos
estructurales de largo plazo que componen el plan, establece los lineamientos
que ordenan y estructuran el territorio, es el marco para la definición de los
componentes Urbano y Rural. El componente Urbano son todas las políticas y
acciones que sirven para administrar el suelo urbano estableciendo contenidos de
corto y mediano plazo así como también los instrumentos de gestión. Por último
la componente Rural, son todas las políticas, acciones y estrategias, de corto y
mediano plazo, que servirán para organizar y gestionar el territorio rural.

El/los pasos siguientes inician con la elaboración del Modelo de Desarrollo o


Modelo de territorio deseado, las políticas generales que propone el plan para
ello se traducen en Lineamientos Estratégicos que serán los ejes estructurantes
del plan a largo plazo. El paso siguiente será poder contener dentro de estas
líneas estratégicas los programas que sean necesarios para actuar en el territorio,
en gran medida estos programas (como conjunto de acciones y proyectos)
responderán a las problemáticas detectadas en el mediano y corto plazo, como
procesos complejos en la primera etapa. Por último los proyectos (como acciones
específicas) serán los que den respuesta de corto plazo a los problemas específicos
que conformaron los procesos complejos.
Respecto a la clasificación de suelos o delimitación de áreas, tanto en el
Lo descripto es la síntesis de un proceso que implica
componente urbano como en el rural, el decreto ley N° 8912/77 de la provincia
procedimientos de carácter complejo de entendimiento de la
de Buenos Aires, en el artículo 5° establece que “Los municipios delimitarán su
realidad, para ponerlo en práctica es necesario introducirse
territorio en: a) Áreas rurales. b) Áreas urbanas y áreas complementarias
en la comprensión de este tipo de metodologías para poder
[…] El área rural comprenderá las áreas destinadas a emplazamientos de usos
aplicarlas en los territorios a planificar.
relacionados con la producción agropecuaria extensiva, forestal, minera y otros. El

32 33
área urbana comprenderá dos sub-áreas: la urbanizada y la semi-urbanizada. Las
áreas complementarias comprenderán las zonas circundantes o adyacentes al área La georeferenciación de todos estos componentes (tipos de suelo, infraestructuras,
urbana, relacionadas funcionalmente. Las áreas urbanas y las complementarias etc.) nos permitirá tener una visión más integral de nuestro territorio permitiendo asi
conforman los centros de población y son partes integrantes de una unidad elaborar propuestas más acertadas y viables en cuanto a crecimiento, localización de
territorial.” actividades rurales, y accesibilidad de los poblados dispersos a las áreas centrales.

Componente Rural. Componente Urbana.

Para aquellos municipios cuya jurisdicción exceda los ejidos urbanos, es necesario Dentro del Ordenamiento Territorial, el componente urbano tiene como objetivo
establecer estrategias de abordaje para las áreas rurales, asi como también para las orientar el desarrollo y el crecimiento de la urbe, pretendiendo maximizar los impactos
poblaciones rurales dispersas en el distrito. positivos del proceso de urbanización, reducir los impactos negativos y tender hacia
una distribución socio-espacial justa y equilibrada de las actividades humanas en el
En primera instancia será necesario realizar una primer aproximación a la organización territorio.
territorial delimitando las grandes áreas considerando: los Suelos Protegidos, por su
carácter natural (valles de inundación de cursos de agua, laderas de cerros, etc.), Para abordar el área urbana es necesario definir estrategias generales de actuación o
por su carácter patrimonial (protección arqueológica) o por ser zonas de riesgo para definir macro-zonas12 de gestión urbana (grandes áreas de renovación, ampliación,
asentamientos urbanos; los Suelos de Producción como aquellos destinados a la usos especiales, desarrollo, etc.) a modo de optimizar las intervenciones en este
producción agrícola y ganadera entre otras, buscando armonizar los distintos modos territorio.
según la capacidad de carga y las características de los suelos; y por último los Suelos
de Ocupación pensados en función del soporte de los poblados urbanos y las áreas de Dentro de la componente urbana debemos considerar la distribución de los distintos
expansión y usos complementarios. elementos que forman y hacen la ciudad, estos son entre otros:

Dentro de las áreas netamente rurales de producción se deberá considerar la Al momento de planificar el crecimiento de la ciudad es necesario considerar la
sectorización de los suelos en función productiva para la que sean aptos. Este análisis necesidad de nuevos equipamientos para servir a las poblaciones que se asentaran
deberá ser acompañado, en el mejor de los casos, por un estudio de los suelos en el área.
en donde se considere la capacidad de carga, pendientes y demás elementos que
permitan comprender la estructura del suelo para poder establecer las líneas de • Equipamiento recreativo y áreas verdes.
producción más adecuadas para el área.
• Equipamiento educativo.
Otro elemento de suma importancia a considerar es el mapeo de la localización de las grandes • Equipamiento o servicios comerciales.
infraestructuras que atraviesan la jurisdicción: gasoductos, líneas de alta tensión eléctricas y
• Equipamiento comunitario social.
acueductos entre otros, asi como también la red de caminos, rutas provinciales y nacionales,
puentes, túneles o cualquier otro elemento vial que estructure el territorio municipal.

12
Concepto desarrollado por la Arq. Andrea Catenazzi (UNGS) en la presentación “El
34 Plan como Instrumento de Gestión Territorial” en el marco del Curso de Planificación , 35
territorio y políticas públicas de la Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión
Pública. CPAU 2013.
Los equipamientos recreativos son aquellos espacios en donde se puede, además del
esparcimiento, realizar actividades físicas deportivas o de recreo (juegos infantiles);
a diferencia de estos las áreas verdes se proyectan para generar espacios de gran
calidad ambiental que permiten a la población contar con sectores esparcimiento y
descanso. La distribución equilibrada dentro del territorio urbano de espacioverdes
y áreas recreativas es de gran importancia, ya que contribuyen a la calidad de vida
y el bienestar de la población urbana. Estos espacios localizados dentro de las áreas
residenciales, o cercanos a ellas, tienden a promover la actividad física y un modo de
vida más saludable. Es fundamental entender las áreas verdes como elementos que Tabla 6. Equipamiento recreativo.
forman parte de un sistema cuya función es servir a la población de las áreas urbanas,
no debemos pensarlos como áreas residuales de loteos o de la trama urbana.

La distribución de los equipamientos educativos se debe pensar en función de radios


de localización y áreas de influencia. Además, principalmente en zonas rurales o
periurbanas, se debe considerar el fácil acceso desde rutas o caminos vecinales para
posibilitar la llegada de la población.
Otro aspecto a considerar, además de la distribución de los edificios escolares, es la
trayectoria que deben recorrer los menores hasta llegar a ellos, es así que debe evitarse
(dentro de las condiciones posibles) el cruce de rutas, ríos o cualquier otra barrera que
implique algún inconveniente en la seguridad del traslado.

Por último se debe considerar que en aquellas zonas del territorio que están mas
expuestas a desastres naturales, los establecimientos de este tipo se deben planificar
en función de operar como centros de evacuación en caso de desastres, es por ello
que deben localizarse en áreas seguras y protegidas.

Tabla 5. Equipamiento Educativo.


Por su parte las áreas comerciales de mediana y gran escala deben planificarse en
función de la población a servir (urbana, extra urbana) considerando los espacios
de usos complementarios (calles peatonales, aceras amplias, mobiliario urbano,
etc.) y las reglamentaciones especificas (cartelera, marquesinas, espacios de carga
y descarga, etc.)

36 37
Tabla 7. Equipamiento Comercial. El equipamiento de salud es mas especifico y dependerá de la planificación general
de las zonas sanitarias. Igualmente es necesario pensar los espacios necesarios
dentro de las áreas residenciales para la localización de los Centros de Atención
Primaria o Puestos Sanitarios, teniendo en cuenta que estos podrán atender a
una población de entre 5mil y 20mil habitantes, dependiendo de la organización
general del sistema de salud.

El equipamiento social comprende toda la infraestructura destinada al desarrollo


Al momento de estudiar la localización de los CAP, debemos evaluar las
social y cultural de la ciudad, así como también a los elementos complementarios
características del sitio, este debe ser de fácil acceso público (ver caminos, rutas,
para su funcionamiento. La planificación de estos espacios dependerá en gran
transporte público), y en territorios protegidos (evitar zonas bajas o inundables,
medida de la organización de servicios del gobierno local, asi mismo deberán
áreas de escorrentía) asegurando el normal funcionamiento del mismo en caso
considerarse las necesidades mínimas de distribución de estos equipamientos en
de emergencia. Debe considerarse también la fácil conectividad con otros centros
forma equitativa dentro del área urbana.
de salud de mayor jerarquía para facilitar el traslado de pacientes o derivaciones.
Tabla 8. Equipamiento Social.
Las áreas urbanas complementarias son aquellas en donde se alojan todos los
equipamientos que deben considerarse dentro de un área urbana, pero que su
localización dentro del ejido es conflictiva. Un ejemplo de ello son las plantas
de tratamiento de aguas servidas, plantas de tratamiento de residuos sólidos,
parques industriales o cualquier otra actividad que genere algún tipo de conflicto
ambiental u operativo. También se puede considerar la localización de cementerios
o zonas de usos especiales.

Las áreas de reserva urbana o de crecimiento prioritario son aquellas que por sus
características topográficas, de localización respecto a los limites del ejido, calidad
ambiental entre otras, serías aptas para disponerlas como sectores de ampliación
del ejido. La determinación de estas zonas implica de por si la planificación de la
infraestructura que acompañe ese crecimiento así como también la planificación
del equipamiento social y recreativo necesario para las nuevas poblaciones.

38 39
En síntesis todas las componentes mencionadas, desde los equipamientos hasta
Plan  de  Ordenamiento  Urbano  
las áreas de desarrollo urbano, deben estar planificadas y plasmadas en un Código
de Ordenamiento Urbano (o Plan de Uso de Suelo) para poder establecer desde Edificación  o  utilización  obligatoria  de  inmuebles  ociosos  
Normativos  
la normativa la localización de estos usos, su distribución y las características Reajuste  de  tierras/parcelario  
particulares consideradas en cada caso. Expropiaciones  

Gravamen  especial  progresivo  en  el  tiempo  a  los  inmuebles  ociosos  


INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA Fiscales  
Contribución  por  mejoras  

Dentro de la componente urbana, los instrumentos de gestión son la herramienta Créditos  y  Subsidios  
Presupuestarios  
que nos permite llegar alcanzar los objetivos establecidos en el plan. El Anteproyecto Fondos  
de Ley de Ordenamiento territorial establece que “Se consideran instrumentos
Empresa  Pública  
[…] específicos a aquellos que puede utilizar la autoridad de aplicación de Promoción  
Empresa  Mixta  
planeamiento de cada jurisdicción a efectos de viabilizar el cumplimiento de los
principios rectores del Plan de Ordenamiento Territorial” .13 Extensión  de  redes  
Obra  Pública  
Renovación  de  áreas  

Defensorías  
Control  
Clausuras,  inhabilitaciones  

Planificación   Planes  de  Sector  

En función de los objetivos de este capítulo mencionaremos solo cuatro de ellos:


Los instrumentos de gestión, según su alcance, podrán ser: Normativos, Fiscales, Plan de Ordenamiento Urbano (como base normativa), Plan de Sector (como
Presupuestarios, de Promoción, de Obra Pública y de Control entre otros. instrumento de planificación), Reajuste de tierras o parcelario (como instrumento
normativo/ de promoción) y Obras publicas.

PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO (NORMATIVO)

El Plan de Ordenamiento Urbano (POU), o Código de Ordenamiento Urbano, es


un instrumento normativo que materializa sobre un esquema grafico y regulatorio,
los lineamientos estratégicos del POT para orientar el crecimiento, densificación
y desarrollo del territorio. Es una herramienta de intervención urbana pensada y
proyectada en un momento determinado, lo que significa que debe estar sujeta

13
Del Anteproyecto de Ley nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial
40 41
a revisiones y modificaciones en periodos de tiempo estipulados. Es una base Tabla 9. Zonificación según uso.
normativa que alcanza a personas jurídicas públicas y privadas. Su principal objetivo
es mejorar la gestión del suelo, localizando y reglamentando adecuadamente las
actividades sociales y productivas.

El gobierno Municipal tiene la potestad de definir y regular los usos del


suelo dentro del perímetro de su jurisdicción.

Los componentes que forman parte del Plan de Ordenamiento Urbano son:

La designación de las distintas zonas corresponde al uso predominante, esto


determinara los niveles de densificación proyectados a partir de las posibilidades
de ocupación de suelo, algunos de los indicadores que irán “moldeando” el
espacio urbano son:

Tabla 10. Indicadores urbanos.

La definición del Ordenamiento Territorial General comprende la delimitación de


las distintas áreas que componen el sector urbano y periurbano: delimitación del
ejido, delimitación del área complementaria, localización del suelo protegido,
determinación de las áreas de crecimiento prioritario y de todas aquellas grandes
áreas que componen la zonificación general.

El plano de zonificación representa gráficamente las zonas generales (urbanas,


complementarias y rurales) y específicas (según usos residencial, comercial, central,
etc.) que están afectadas a la regulación normativa. Se refiere al ordenamiento de
los elementos y actividades urbanas o regionales por sectores parciales o zonas, en
función de sus características similares y con el fin de lograr mayor eficacia en su
utilización y funcionalidad dentro de la estructura urbana.
A modo de ejemplo se establecen las siguientes zonas14 según usos:

14
Los colores asignados a cada zonificación dependerá de la expresión grafica que
42 adopte cada Municipio al momento de elaborar su Código, sin embargo sería necesario 43
igualar los lenguajes gráficos para lograr una lectura unificada y simplificada de los
Códigos existentes de nuestro país.
Se deberá tener máxima consideración al establecer estos u otros indicadores,
es preciso verificar su correspondencia con la imagen proyectada para los
distintos sectores del área urbana (alturas, densidades, etc) así como también su
compatibilidad con los usos previstos.

El cuerpo del Plan contiene también normativa específica para áreas de protección
patrimonial, grandes equipamientos, sectores de rivera, zonas industriales, grandes
conjuntos de viviendas y otras áreas de la ciudad o del sector complementario
que precisen un tratamiento particularizado, como ser zonificaciones micro o
indicadores diferenciados.

En cuanto a las áreas de crecimiento prioritario, el Plan definirá cuales serán a


consolidar, a completar (vacios urbanos) y de extensión (ya sea por su localización
o por la disposición de servicios y equipamientos), a tal fin el POU deberá establecer
una zonificación especial (que podrá definirse como urbanización futura) en donde
no se asignaran indicadores previendo procesos de valorización y/o especulación
no deseados15, estos se podrán definir al momento de hacer uso de ese espacio
precisando el tipo de urbanización que se proyectara a tal fin.

El POU debe contemplar estrategias de regulación para cada sector de la jurisdicción


alcanzado por la normativa, ningún sector del plano debe o puede quedar en
blanco (a libre interpretación), de este modo todas las acciones o intervenciones
que se desarrollen en el territorio estarán sujetas a la planificación en función del
interés común.

Figura 2. Ejemplo plano de zonificación de Ciudad de Viedma.

15
Ver capítulo sobre de Mercado del Suelo.
44 45
PLANES DE SECTOR (INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN) REAJUSTE DE TIERRAS (NORMATIVO. PROMOCIÓN)

Los planes de sector, son aquellos que se desarrollan para un fragmento específico Permite definir una planificación específica más integral sobre dos o más predios
del territorio. Es un instrumento pensado en función de renovar, proteger, de dominio privado. Esta movilización de suelo está promovida por el gobierno
consolidad, transformar, mejorar o poner en valor un sector delimitado de área local y a través de la forma de fideicomiso se participa a todos los propietarios
urbana o rural. Estos fragmentos específicos presentan problemáticas y dinámicas de la tierra en el proyecto final. El valor de la tierra se evalúa según el valor
propias que requieren un proyecto focalizado de ordenamiento que determine sus dado al momento de definir la zona afectada al reajuste, siendo que a posterior
aspectos urbanísticos más precisos: perfil, alturas, retiros, usos, etc. En definitiva es cada propietario obtendrá el valor equivalente en la nueva urbanización. Este
una propuesta de planificación de una escala reducida (sectorial) que se desarrolla instrumento permite que el municipio planifique los espacios urbanos según sus
en perfecta coherencia con el Plan de Ordenamiento Territorial. prioridades de crecimiento, que se busque calidad urbanística y ambiental de las
nuevas áreas de extensión, que el municipio crezca en un rol activo respecto a los
nuevos loteos.
Figura 3. Revitalización ambiental del arroyo Manzores. Concordia, Pcia. de Entre Ríos.

Según el Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial el


“Englobamiento, subdivisión parcelaria, edificación o utilización obligatoria de
inmuebles ociosos: Se trata de la potestad del municipio en asignar englobamientos,
subdivisión y/o utilización de inmuebles ociosos cuando la situación socio territorial
lo requiera. Se requerirá a tal fin la declaración de necesidad pública”

Figura 4. Ejemplo de reajuste de tierras’

Este tipo de intervención se puede considerar para: radicación de villas y


asentamientos; mejoramiento de barrios (Ej. PROMEBA), creación de nuevos
barrios de vivienda; saneamiento o mitigación ambiental; creación, mejoramiento
y/o adecuación de áreas verdes; puesta en valor de cascos históricos; sectores de
rivera; jerarquización de corredores; etc. En la ciudad de Bahía Blanca (provincia de Buenos Aires), el municipio está llevando
a cabo una experiencia de este tipo. La propuesta establece la recuperación de
un sector del área urbana, planteando su ocupación y consolidación, además de
contemplar la protección de un tramo del valle del arroyo Naposta. La intervención

46 47
se aprobó mediante la ordenanza Nº 15.505 en donde se incorpora el modo de Para las áreas extraurbanas o áreas especiales, la autoridad municipal determinara
gestión para llevar adelante la operatoria de modificación de la traza urbana y las los requerimientos mínimos de densidades necesarias para la provisión de servicios,
parcelas. a modo de ejemplo el Decreto Ley 8912/7716 de provincia de Buenos Aires
establece: Agua corriente; cloacas para sectores con densidades netas previstas
Esta herramienta permite que el municipio se presente como promotor mayores de ciento cincuenta (150) habitantes por hectárea; alumbrado público
del desarrollo urbano estableciendo y regulando nuevos usos y formas de y energía eléctrica domiciliaria; pavimento en vías principales de circulación
ocupación del suelo compatibles con las características del sector afectado y tratamiento de estabilización o mejorados para vías secundarias; desagües
al reajuste. pluviales de acuerdo a las características de cada caso.

Según el sector del territorio a planificar e intervenir será variable la necesidad de


PROGRAMA DE OBRA PÚBLICA (OBRA PÚBLICA) obra a realizar.

El Plan deberá contemplar, según los lineamientos establecidos, las obras nuevas, de
completamiento o de mejora de las infraestructuras de servicios y equipamientos, Tabla 12. Obra pública predominante según proceso de sector.
estableciendo estrategias a corto, mediano y largo plazo, definiendo su localización
y niveles de cobertura. Así mismo se deberá considerar la elaboración de normativa
que contemple la obligatoriedad de disposición de infraestructuras de servicios
básicos para las nuevas urbanizaciones y/o parcelamientos.

Se considera como infraestructura y servicios esenciales para el área urbana: Agua


corriente, sistema de red cloacal, sistema de red pluvial, red de energía eléctrica
domiciliaria, pavimento, alumbrado público y transporte, entre otros.
Es conveniente que el plan de obras se elabore conjuntamente con un plan de
Tabla 11. Obra pública general.
inversiones que considere el costo financiero de cada una de las obras, fuentes de
financiamiento y mecanismos de recaudación (en el caso que sea necesario), a fin
de poder integrarlo al Programa general de Ejecución del Plan.

ESCALAS DE ACTUACIÓN.

En nuestro país existen alrededor de 2.223 municipios (haciendo a un lado las grandes
metrópolis), el más grande de ellos cuenta con más de 1.500.000 habitantes y los más
pequeños con menos de 1.000, además de que las denominaciones o determinación
de jerarquía varía según cada provincia (Comisión Municipal, Colonia, Comuna, etc.).

16
Decreto Ley N° 8912/77 provincia de Buenos Aires.
48 49
Plan  de  Ordenamiento  Territorial.  
Ahora bien, los procesos de planificación territorial, según las escalas de
actuación, tendrán características propias que variarán en su proceso y resultados, Diagnostico  integral,  objetivos  y  estrategias  a  largo  plazo.  

es así que abordar la planificación en aquellas ciudades consolidadas de más de Clasificación  del  uso  del  suelo  mínimamente  en  urbano  y/o  rural,  con  zonificaciones  y  normativas  
especificas.  
50mil habitantes será por demás distinto al que se pueda abordar en aquellas
pequeñas aglomeraciones dispersas de poco más de mil habitantes, así mismo Articulación  con  las  políticas  ambientales,  fiscales,  de  vivienda  y  catastrales.  

las diferencias no solo radicaran en la cantidad de población con la que cuentan Instrumentos  de  control,  seguimiento  y  evaluación  en  función  de  la  agenda  del  plan  y  del  impacto  
las comunidades, sino también sus parámetros de asentamientos, a las relaciones producido  y  el  esperado.  

productivas, culturales y sociales de cada pueblo en particular. Estrategias  integrales  de  comunicación  que  establezcan  mecanismos  de  participación  ciudadana,  
difusión  de  las  actividades  y  modalidades  de  acceso  a  la  información.  

En primera instancia diremos que las escalas de actuación definirán el nivel de Estrategias  de  movilidad  sustentable  que  consideren  necesidades  sociales  y  variedad  de  
alternativas  modales,  articulados  con  las  clasificaciones  de  uso  del  suelo  y  con  la  localización  de  
desarrollo del Plan, para ello podemos distinguir parcialmente las siguientes
equipamientos  y  servicios  urbanos.  
categorías:
Documentación  gráfica  con  sistemas  de  información  y  monitoreo,  georeferenciados  y  compatibles.  

Instrumentos  de  protección  ambiental,  patrimonial  y  cultural.  

Instrumentos  correctivos  y  prospectivos  de  gestión  integral  del  riesgo.  

Mecanismos  de  implementación  de  la  Ley  Nacional  de  Comunidades  Indígenas,  Nº  26.16017.  

Mecanismos  de  distribución  equitativa  de  costos  y  beneficios  del  Ordenamiento  Territorial.  

Mecanismos  de  evaluación  periódica  de  la  realidad  territorial  y  de  actualización  de  los  contenidos.  

Régimen  de  sanciones  y  penalidades  por  incumplimientos,  y  determinación  de  la  autoridad  de  
aplicación.  

Según la categoría se estima el cumplimiento de algunos contenidos mínimos.17

17
Adaptación de contenidos mínimos propuestos por el Anteproyecto de Ley Nacional
50 de Ordenamiento Territorial versión aprobada en la asamblea del COFELAN, Tucumán, 51
Noviembre 2012.(versión modificada)
En las comunidades que presentan un número reducido de habitantes y
además están conformadas por varias localidades o comunidades dispersas, el
>  100  mil  hab.   Plan  de  Ordenamiento  Territorial.  
ordenamiento territorial como tal no constituye una herramienta fundamental de
Además  de  los  contenidos  descriptos  y  según  los  plazos  de  actuación,  se  deberá  considerar:   su desarrollo, pero si es necesario que las estrategias que surjan de el estén basadas
Localización  y  dimensionamiento  de  la  infraestructura  para  el  sistema  vial  y  de  transporte;  redes   en el entendimiento de las problemáticas propias de este tipo de comunidades.
primarias  y  secundarias  de  servicios  públicos;  equipamientos  y  espacios  libres  para  áreas  de   Resulta significativo entender y trabajar en función de las identidades locales, las
esparcimiento,  además  de  las  cesiones  urbanísticas  para  tal  fin.  
dinámicas sociales, las posibilidades de movilidad y de acceso a los equipamientos
Delimitación  de  las  áreas  de  conservación  y  protección  de  recursos  naturales;  patrimonio  histórico   básicos (educación, salud, etc.) y el intercambio productivo. Es clave poder, a
y  cultural  urbano.  
través de acciones concertadas, fortalecer los núcleos poblacionales que actúan
Estrategias  para  el  desarrollo  de  vivienda  de  interés  social,  localización  de  los  terrenos  necesarios  
de referentes locales o cabeceras de jurisdicción, ya sean municipios, comisiones
para  atender  la  demanda  e  instrumentos  de  gestión.  
municipales o colonias, y de este modo reafirmar la identidad del pueblo
Estrategias  para  reubicación  de  los  asentamientos  en  zonas  de  alto  riesgo  físico/ambiental.  
encontrando un centro de conexión e intercambio para toda la comunidad.
Estrategias  de  identificación  y  declaración  de  inmuebles  y  terrenos  de  desarrollo  y  construcción  
prioritaria.  
El Ordenamiento del Territorio no es sólo un problema técnico; es un
Planes  parciales  y  unidades  de  actuación  urbanística.  
problema fundamentalmente cultural y de identidad para el desarrollo de
  las localidades.

20  <  100  mil  hab.   Plan  de  Ordenamiento  Territorial.  

Además  de  los  contenidos  descriptos  y  según  los  plazos  de  actuación,  como  mínimo  se  deberán  
identificar  y  delimitar  la  localización  de:  

Áreas  de  conservación  y  protección  de  recursos  naturales.   18

Áreas  de  riesgo  físico/ambiental  

Áreas  de  protección  patrimonial  cultural  y  arquitectónica.  

Localización  y  dimensionamiento  de  la  infraestructura  para  el  sistema  vial  y  de  transporte;  redes  
primarias  y  secundarias  de  servicios  públicos;  equipamientos  y  espacios  libres  para  áreas  de  
esparcimiento,  además  de  las  cesiones  urbanísticas  para  tal  fin.  

Localización  para  vivienda  de  interés  social.  

Planes  parciales  y  unidades  de  actuación  urbanística.  

18
Del Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial versión aprobada en la
52 asamblea del COFELAN, Tucumán, Noviembre 2012.(versión modificada) 53
plantea que “los parámetros ideológico-políticos determinan él “para quién” de
PARTICIPACIÓN la planificación (a quiénes beneficia) y el “cómo” (puramente tecnocrática o más
o menos participativa)”20. Toda planificación es mucho más que un proceso de
Los procesos de planificación participativa han tomado en estos últimos años un racionalización en la toma de decisiones; es la instrumentación de un proyecto
rol protagónico a punto tal que no se conciben procesos de planificación que no político, aún cuando éste sólo haya sido definido de una manera vaga o ambigua.
incluyan a los actores que son parte de la población objeto del plan.
PLANES EN MUNICIPIOS ARGENTINOS.
El termino participación intenta ir más allá y supone la idea de que cada participante
se convierte en parte interviniente del proceso de planificación. Aquí es en donde Plan de Ordenamiento Urbano para la ciudad de Reconquista.
se presentan las mayores dificultades de abordaje, en parte por que dependerá de http://www.reconquista.gov.ar/index.php?option=com_content&view=category&
la escala de la población convocada, cuáles serán las metodologías a utilizar de layout=blog&id=37&Itemid=92
modo que se asegure la contribución de un número representativo de actores. Para
ello es necesario que el equipo que conduce el plan analice de manera detallada Plan de Ordenamiento Territorial de Bariloche.
cuales serán los procesos que se abrirán a instancias participativas, esto permitirá http://www.bariloche.gov.ar/seccion.php?id_sector=116
una mejor organización en función de los objetivos planteados para dicha instancia
y ayudara a determinar la escala y grados de participación de los actores, evitando Plan de Ordenamiento Urbano Ciudad de Tototras.
conflictos que deriven en problemáticas de otra índole ajenas al plan en sí. HTTP://WWW.TOTORAS.GOV.AR/WIKI/INDEX.PHP?TITLE=PLAN_URBANO

La innovación en la participación ciudadana debe venir, no por grandes campañas


generales al estilo de “la ciudad que queremos”, “opine sobre el plan general” o el
teléfono municipal de atención al público, sino de proyectos concretos, de barrio,
locales. Pensemos más en un ciudadano interesado por las cosas próximas a su
entorno, a sus problemas y a sus intereses.19

La participación de algún modo es esencial al momento de reafirmar la identidad


de una comunidad, empoderando los procesos de participación y trabajo conjunto
que podrán perdurar más allá del hecho mismo de elaboración del plan. La
democratización y sociabilización de estos procesos pone a prueba la capacidad de
las comunidades a comprometerse y trabajar en los procesos de cambio estructural
de su territorio.

Del mismo modo la participación política en la planificación es imprescindible,


según sea el proyecto político en que se llevará a cavo la participación Ander Hegg

19
Josep Vicent Boira Maiques “Participar para conocer. argumentos
54 para la innovación en la participación ciudadana y la construcción de la 55
ciudad” http://www.ub.edu/geocrit/sn-69-77.htm
20
Ander Hegg
OBJETIVO DE PLANIFICAR ESTRATÉGICAMENTE

Utilizar la Planificación Estratégica como una herramienta de gestión que les


permita a los municipios liderar el proceso de cambio. Generar articulación con
los principales actores para construir un escenario posible, reconociendo sus
singularidades potenciales y teniendo en cuenta el entorno y sus tendencias,
condicionantes y fortalezas. Definir proyectos que tracen un camino para alcanzar
el modelo ideal consensuado para su ciudad.

Los temas que interesan a la PE

• Las personas y su calidad de vida.

• El territorio.

• Movilidad y accesibilidad.

• Medioambiente.

• Gobernabilidad.

• Economía local – desarrollo productivo.

• Recursos financieros.

• tImagen de la ciudad.

• Mirada regional.

¿POR QUÉ UN PLAN ESTRATÉGICO?

• La planificación estratégica cumple un rol destacado en la construcción y

mejora de la capacidad de organización y acción de los gobiernos de diversos

modos:

• Coordinando, el trabajo hacia el interior de los municipios y luego con el resto

PLANIFICACIÓN de la sociedad.

ESTRATÉGICA • Manejando mejor los recursos, seleccionando acciones y definiendo prioridades.

57
• Transparentando los actos de gobierno, dotando de igual información a todos Los PE no reemplazan los Planes de Ordenamiento Territorial. Los Planes de

los ciudadanos. Ordenamiento, los planes de usos del suelo, códigos, zonificaciones, y otros; son

• Haciendo transversal la gestión, uniendo temáticas a través de un objetivo instrumentos que pueden ser contenidos por los PE, incluso como parte de un

común. proceso de modernización y acción, estos pueden ser revistos, actualizados y

• Creando identidad, resaltando la fortaleza distintiva de cada lugar. creados.

• Direccionando, tomando una directriz que guie las acciones que en los PE se

encuentren definidas.

• Reuniendo los intereses de todos, encolumnando esfuerzos por medio de la

participación.

• Seleccionando un escenario de certeza sobre lo deseado y sobre lo posible.

¿PARA QUE UN PLAN ESTRATÉGICO?

Planificar precede a la acción. Un plan le asigna un orden al accionar. En la PE, ese

orden persigue un horizonte deseado, acordado por el conjunto de la sociedad Tampoco un PE es un plan urbano, ni un plan de Gobierno, sino que es un pacto
representada. Buscará esencialmente alcanzar una mejor calidad de vida para entre actores con una mirada global. Las personas son el objeto del plan, y el
todos los habitantes. Se basa en reconocer las marcas distintivas y en posicionarse territorio el marco donde se desarrollan las actividades. Lo físico, lo urbano, son la
competitivamente, articulando con otros estamentos de Gobierno y con la sociedad expresión de aquellas decisiones propuestas en un PE.
representada, así como también con los actores privados, atrayendo y guiando

las inversiones, seleccionando la localización de cada actividad, conduciendo Existen además PE a distintas escalas (país,21 región, provincias), y de distintos
francamente un proceso que nos habla de una modernización absoluta en las tipos temáticos, o de áreas (salud, educación, desarrollo social, etc.), sectoriales o

viejas formas de actuación. concurrentes (industrial, económico, etc.)

PLANIFICACIÓN TRADICIONAL Y PLANIFICACIÓN Pueden existir planes dentro de planes, o planes estratégicos para las distintas
ESTRATÉGICA dependencias municipales que se basen en la misma premisa.

21
PET – Plan Estratégico Territorial
58 59
ELABORACIÓN DE UN PLAN ESTRATÉGICO Las ciudades son sistemas complejos donde conviven innumerables situaciones,
donde se reúnen y relacionan diversos actores involucrados, afectados por las
mismas cuestiones.

Podemos definir proveniencia de actores principalmente de tres sectores: un


sector público o estatal, un sector privado o empresarial, y el sector de todas las
organizaciones de la sociedad civil. La PE requiere la participación representativa
de esta multiplicidad de actores para definir con precisión cuál es la situación
actual y trazar un horizonte deseado y consensuado. Esta participación también
es importante para definir las principales líneas de acción donde se asegure
el compromiso de todos, la continuidad en el tiempo por sobre los cambios
electorales, y la representatividad del conjunto de la sociedad.

Entendemos entonces que emprender procesos más participativos que selectivos


PARTICIPACIÓN Y COMUNICACIÓN conlleva algunos beneficios:

Una participación proactiva de la ciudadanía es el elemento clave para fomentar • Asegurar el compromiso de una multiplicidad de actores, partiendo de la idea
responsabilidad y transparencia. La participación activa en la toma de decisiones del poder compartido, donde todos son parte de lo mismo.
construye ciudades más representativas democráticamente, y más gobernables. • Haciendo participes a los diversos actores sociales en la definición de los
Para lograr esto algunas acciones son necesarias objetivos a corto, mediano y largo plazo, se reducen los riesgos de cambios
de criterios producidos por los cambios de liderazgos políticos.
• Legitimación social de la estrategia • Se unifica el conocimiento, diagnosticando entre todos la realidad del
• Asegurar el interés territorio (FODA).
• Conformación de Consejo ó Comisión asesor del plan • Se orienta a la acción con énfasis en los resultados prácticos y posibles.
• Diferentes maneras de participación y en distintos grados • No se confunde a la PE con un diseño normativo. Es sólo un compromiso de
• Información disponible acción cuyo diseño puede ser modificado siempre que la realidad lo indique.
• Acercar el Estado a la población y principalmente incorporarlos a los procesos • Se busca un camino entre el problema y su solución, que permita superar los
de toma de decisiones en todos los aspectos que afectan en su vida obstáculos relacionando el presente con el futuro.
• Se gestiona el cambio de modo sistemático.
ACTORES QUE INTERVIENEN EN LA PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA. Los actores podrían ser:
• Municipalidad
• Decisores políticos, miembros del HCD u otros
• Técnicos

60 61
• Cámaras (empresariales, comerciales, inmobiliarias, etc.) Diagnóstico
• Colegios de profesionales
• Comunidad educativa (universidades, concejo escolar, etc.) Basados en el Análisis, se diagnosticaran problemáticas y potencialidades. En este
• Comunidad religiosa momento además, es posible formular proyecciones de los estados de situación.
• ONGs Descriptivamente se caracteriza y cuantifica magnitud y distribución de las variables
• Comunidades indígenas que intervienen en la ciudad, sus causas y efectos. Si indagamos sobre estos datos
• Asociaciones vecinales se revelaran conclusiones que conducirán a mostrar su posible evolución.

ETAPAS DE LA PE. Esta fase también permite comparar los datos obtenidos con estándares y
Análisis verificar el grado de situación real de la ciudad. La idea es que las propuestas que
se presentaran en las siguientes etapas del PE se optimicen adecuándolas a la
Es un proceso descriptivo de los componentes del todo a analizar. Nos brindara un conocimiento realidad.
previo de las situaciones existentes que conducirá a tomar decisiones más acertadas.
¿Que se diagnostica?
¿Que se analiza?
• Resultados de los datos obtenidos del Análisis
• El aspecto territorial (infraestructura de servicios, pavimento, espacios • FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, y Amenazas)
públicos, otros)
• El aspecto social (distribución de la población, nivel de escolaridad) ¿Cómo se hace?
• El aspecto económico (presencia de Industrias, comercios, rubros, empleo y
desempleo, otros) • Talleres internos interdisciplinarios
• Medioambiente (RSU, forestación, situaciones ambientales particulares, otros) • Talleres con los diversos actores que participan del PE
• El aspecto Legal o normativo (códigos urbanos, planes de ordenamiento • Herramientas metodológicas ( cuadros, matrices, árbol de problemas,
territorial, vigencia de las normativas, catastro, otros) encuestas, otros)

¿Cómo se hace? Visión de futuro

• A través de la recolección de datos censales ¿Que se plantea en la visión de futuro? Principalmente donde se quiere estar en
• Por medio de informes de Consultorías externas los próximos 5 /10 años.
• Con datos existentes que aporten los distintos actores involucrados
• Por un Trabajo de campo realizado con equipos de relevamiento propios Una visión de futuro nos permite enfocar de manera absolutamente clara que es
lo que queremos hacer, y nos sostiene en el camino a pesar de los avatares. Nos
ayuda a definir a donde queremos llegar, qué tipo de ciudad queremos ser. Se

62 63
trabaja con modelos deseados, si bien el futuro no existe, no se trata de intentar • En Talleres
describirlo sino de imaginar cómo construirlo. Bajo esta premisa y sobre la realidad • Herramientas metodológicas (lluvia de ideas, idealizaciones guiadas, etc.)
concreta se plantea el estado óptimo a alcanzar en los próximos años.
Requiere, por parte del municipio, asumir plenamente el liderazgo, ser capaz de Líneas estratégicas
dar una visión estratégica al conjunto de ambigüedades que existen en la ciudad
y hacerlo de manera participativa. Serán los temas principales sobre los cuales trabajar, se desprenden de la visión y misión de
futuro consensuadas. Deben ser pertinentes al modelo ideal a alcanzar. Establecen los objetivos
¿Cómo se realiza este paso? principales de actuación, puntualizando una línea estratégica por cada “gran tema”, donde se
concentraran los esfuerzos que permitan actuar desde lo local con la perspectiva global.
• Definiendo horizontes no mayores a 10 años
• En talleres ¿En que se basan las líneas de acción?
• Con técnicas prospectivas
• Otras herramientas metodológicas (encuestas, lluvia de ideas, idealizaciones • Objetivos a alcanzar
guiadas, etc.) • Situaciones que se quiere lograr
• Áreas de concentración de esfuerzos
Misión
¿Cómo se definen?
En la misión se manifiesta el camino a seguir. Es el conjunto de acciones que
debemos llevar a cabo para alcanzar aquella visión de futuro compartida, son • En Talleres. Pueden ser separados por temáticas, asegurando siempre una representatividad
requisitos impuestos desde la visión. El universo de estas acciones es amplio, pero • Herramientas metodológicas
por lo general tienen que ver con:
Programas y proyectos
• Posicionarse, como ciudad
• Adecuarse, a la actualidad Son la representación física de las decisiones esbozadas en el PE. Deben definirse conociendo el
• Ocupar, nuevos espacios diagnóstico de la ciudad y la visión a alcanzar, estableciendo así, criterios que posibiliten decidir
• Consolidar, el desarrollo de forma adecuada las prioridades, teniendo en cuenta posibles articulaciones con otros actores
• Estimular, el crecimiento y buscando distintas formas de financiamiento.
• Equilibrar, el territorio
• Motivar, los cambios ¿Cuáles son los programas y cuales los proyectos?
• Y otras acciones en este orden
• Los programas contienen a los proyectos
¿Cómo se elabora la Misión? • Los proyectos son parte de los programas, nunca un programa es parte de
un proyecto
• Deben tener indicadores cualitativos y cuantitativos

64 65
• Se debe crear un documento rector y otros documentos particulares por
programa y por proyecto ¿Que se evalúa?

Períodos
¿Cómo definir los programas y sus proyectos asociados?
Identificación de cambios críticos internos o externos
Cantidad de proyectos ejecutados
• Talleres Medición de indicadores
• Áreas técnicas municipales Revisión
• Herramientas metodológicas especificas
¿Cómo se evalúa?
Seguimiento y Evaluación
• Áreas técnicas municipales
• Talleres
El seguimiento del PE deberá ser un proceso continuo que valore el avance.
Deberá contar con cierta regularidad para retroalimentar el diseño y lograr REQUERIMIENTOS PARA INICIAR PROCESOS DE PE
los objetivos planeados. Lo útil de esta instancia, en términos de “medir y
rectificar”, se da si el seguimiento logra revisar los avances en la implementación Entendiendo el nuevo lugar que ocupan los gobiernos municipales como
promotores y facilitadores de todos los aspectos claves para un desarrollo
en relación al alcance de los objetivos, no solo saber si se están llevando a cabo
equilibrado, se debe comprender la modernización de los estados en función
las acciones enunciadas. de los acelerados cambios económicos, ambientales, tecnológicos, sociales. En
particular, la metodología PE necesita de líderes con habilidad para posicionarse
La evaluación se podrá hacer en función de los indicadores definidos para hacia el futuro, con capacidad de anticiparse a los nuevos retos, renovando
cada proyecto, programa, y/o línea estratégica, ya que pueden ser de carácter permanentemente la estrategia, generando nuevos proyectos y dando nuevos
cuantitativo o cualitativo. La clave en esta instancia es poner en juego algunos enfoques a temas sociales. La PE requiere si o si de:

actores, no del equipo interno del PE, sino alguien con cierta perspectiva,
• Decisión política
externo a las decisiones tomadas, que pueda brindar una valoración un tanto • Abordar un proceso más circular que secuencial
más objetiva sobre el curso de las acciones realizadas o en su implementación. • Conducción
• Análisis real
Para cumplir con estas instancias se requiere un amplio análisis del PE que • Fortalecimiento institucional
permita valorar la pertinencia de las iniciativas respecto de las metas, la eficacia • Aplicación de conocimiento técnico
en su implementación, la contribución desencadenada, los puntos claves en las • Actualización de metodologías
iniciativas exitosas, las alternativas develadas, la coordinación de las acciones,
las alianzas entre actores, la estimación de los costos de financiamiento, el “Para lograr resultados distintos debes hacer cosas que jamás has hecho”
nivel de conformidad de la sociedad, y todo aquello que queramos conocer
y que nos proporcione información comparativa para ayudarnos a mejorar el EL ÉXITO DE LOS PE
desempeño de la gestión, tomar decisiones más acertadas, y lograr los resultados
esperados. Muchas veces los PE fracasan; principalmente porque no se tuvieron en cuenta

66 67
condiciones sine qua non para que al momento de ser implementados estos planes experiencias de gobernanza, planificación urbana, alternativas para el desarrollo
cobren vida y movilicen los cambios necesarios para avanzar en la construcción de y hasta proyectos puntuales que puedan ser replicados en la propia ciudad. Este
esa ciudad soñada entre todos. Es posible que los PE tengan éxito si se prevé: intercambio enmarca a los municipios en un grupo amplio de ciudades que utilizan
la misma herramienta persiguiendo objetivos locales, y les brinda a los equipos
• Incluir proyectos estratégicos técnicos formación y actualización permanente en la temática, manteniendo con
• jecutar los proyectos vida la labor cotidiana.
• Ideas de financiamiento A modo de ejemplo enlistamos algunas redes de utilidad:
• Cooperación público-privada
• Encuentro entre técnicos y políticos CIDEU – http://www.cideu.org/ las ciudades que no piensan su futuro están
• Ser realizado por técnicos internos obligadas a padecerlo…”
• Pensar cortos y medianos plazos Mercociudades - http://www.mercociudades.org/utpe
• Trascender los periodos electivos UCCI - http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Union-
• Elaboración participativa de una visión compartida de-Ciudades-Capitales
CepAl - http://www.eclac.org/
BENEFICIOS RELACIONADOS A LA PE
CASOS EN ARGENTINA
Se comprueba en la práctica que muchas veces el esfuerzo dispuesto por los
municipios para abordar la implementación de un PE ha desencadenado el interés En los últimos años diversos municipios del país han emprendido sus procesos de
por otros instrumentos con capacidad de modernizar la gestión. PE. Aunque aún hoy no existe un análisis de medición de resultados, es importante
comenzar a conocerse y relacionarse, compartir experiencias e intercambiar
• Actualización de los códigos de Ordenamiento y Catastro obsoletos conocimientos que mejoren la utilización de esta herramienta.
• Desarrollo Económico Local
• Presupuesto participativo Estos son algunos de los municipios que poseen PE ó lo han hecho: Bahía
• Ventanilla única Blanca, Campana , Cañada de Gómez, Ciudad de Buenos Aires 2020, General
• Procesos de Descentralización (igualdad de oportunidades) Pico, General San Martin, Junín, Lobos, Mar del Plata, Morón PDE Morón 2020,
• Redes. Necesidad de crear alianzas y relaciones de complementariedad Posadas 2022, Rafaela, Rosario, y PERM +10, San Miguel de Tucumán 2016, Plan
• El espacio público como eje de convivencia Estratégico Local Pocito 2008/2020.

EL INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS

En presencia de esta creciente realidad que viven hoy todas las ciudades de la
Región, el desarrollo de asociaciones entre municipios, la coordinación de agendas
y el trabajo en red, demuestra ser muy útil como sostén de estos procesos de
modernización y planificación estratégica. A través del intercambio se conocen otras

68 69
Las ciudades, como asentamientos humanos, son organismos cuya complejidad
crece con la cantidad de personas que albergan. No existen ciudades idénticas,
cada ciudad es distinta, instalada e integrada en diferentes contextos geográficos,
económicos y sociales.

Si bien la producción de ciudad depende de una alta diversidad de factores, este


texto se enfoca en la producción de los elementos físicos que conforman ciudad y
su impacto al valor del suelo.

ELEMENTOS QUE CONFORMAN CIUDAD.

El territorio de una ciudad se compone por dos granes conjuntos de elementos


que la determinan, por un lado las edificaciones en lotes privados, que general-
mente se definen como elementos urbanos comerciables22 (en el mercado),
por otro lado todos los espacios y estructuras que aseguran el normal funcionami-
ento de las áreas urbanos, denominados elementos urbanos de soporte o comple-
mentarios (accesos, redes de servicios, equipamientos, espacios públicos, espacios
verdes, etc.)

Figura 5. Elementos que conforman ciudad.

MERCADO DE SUELO
E INSTRUMENTOS DE
GESTIÓN URBANÍSTICA
22
Elementos urbanos comerciables: Manzanas subdivididas en parcelas (inclusive
edificaciones) 71
Elementos Urbanos Comerciables (EUC) • ESPACIOS PUBLICOS/ AREAS VERDES (EUS.V): Plazas, plazoletas, parques,
cinturones verdes; Espacios de recreación; Superficies acuáticas; Otros.
Se entiende por elementos urbanos comerciables (EUC) a todos aquellos elementos
que se pueden comprar y vender en el mercado, estos son: Sin la disponibilidad de estos elementos urbanos complementarios no
• Lotes/parcelas/ terrenos. puede existir ciudad.
• Viviendas
• Fabricas/galpones/depósitos A diferencia de los lotes comerciables (en los que se pueden construir edificios de
• Oficinas vivienda, oficinas, comercios y otros), las superficies necesarias para albergar los
• Playones/estacionamientos elementos urbanos de soporte no producen una rentabilidad económica, sino un
• Comercios/tiendas bien social, y son esenciales para el buen funcionamiento de la ciudad. Por esta
• Otros. condición se ceden los terrenos necesarios para los usos “públicos” en el
transcurso del proceso de producción de suelo urbano sin ningún costo al
Elementos Urbanos de Soporte (EUS) Municipio que los incorpora como bien público.

Un inmueble comerciable no puede existir por sí solo, sino que requiere de una Algunos elementos de infraestructura (accesos, redes de servicios) son
gran cantidad de elementos urbanos de soporte que aseguren el funcionamiento comerciables si el contexto lo permite, por ejemplo otorgándoles en concesión
de la ciudad, estos elementos de soporte son: para ser administrados o explotados comercialmente por empresas privadas y/o
cooperativas (Peajes en autopistas u otras rutas, redes de agua potable, de gas,
INFRAESTRUCTURA. etc.). Cabe aclarar que la comercialización de las infraestructuras requiere de una
legislación particular ya que las mismas no son comerciables como un bien común,
• ACCESOS (EUS.A): Vías, calles, caminos, autopistas, bicisendas; Vías férreas; sino constituyen monopolios naturales23 con características especiales.
Puentes, pasarelas, túneles: Puertos; Aeropuertos; Otros.
• REDES DE SERVICIOS (EUS.S): Red de agua potable; Red de desagües cloacales; Costos de Producción.
Red eléctrica; Red de gas; Servicios de transporte público de pasajeros (tren,
subterráneo, tranvía, autobús, etc.); Otros. El costo de producción de la ciudad corresponde a la suma de los costos de los
distintos elementos urbanos que la conforman. Y como podemos ver, una gran
EQUIPAMIENTO. parte del costo de producción de la ciudad es generado por los elementos urbanos
de soporte (EUS).
• EQUIPAMIENTO URBANO (EUS.E): Educativo, Cultural; Deportivo; Salud;
Administración pública; Instalaciones técnicas de la infraestructura urbana que
requieren grandes superficies terrestres (relleno sanitario, planta depuradora,
planta potabilizadora, central transformadora, etc.) 23
Monopolios Naturales: Se denomina así a las grandes redes de infraestructura, cuyo
uso es compartido, pero no son factibles de gestionar mediante un sistema de mercado
competitivo. Se caracterizan por los altos costos fijos de inversión inicial y bajos costos
marginales para la producción de adicionales unidades de consumo. Para algunas de es-
tas redes se han implementado mecanismos que buscan instalar elementos competitivos

72 en el funcionamiento sistémico, con resultados muchas veces insatisfactorios en cuanto


a la generación de beneficios para la comunidad. 73
Figura 6. Costo de producción de ciudad. • El presupuesto público: En caso de financiar las obras por el presupuesto
público, se traslada el costo de la infraestructura a todos los contribuyentes.
Esta modalidad alimenta la especulación inmobiliaria en aquellos barrios para
los que se prevén respectivas mejoras. En consecuencia dificulta el acceso de
partes de la población al suelo y a la vivienda.
• El desarrollo urbano genera sus propios fondos si se aplican diversos
instrumentos urbanísticos que captan una parte de la valorización de suelo
generado por diversas actividades públicas y privadas. Algunos municipios
acumulan los montos captados en el Fondo de Desarrollo Urbano cuyo
objetivo es la redistribución territorial departe de los fondos disponibles a
favor de barrios discriminados.
Financiamiento de los Elementos Urbanos de Soporte
• Propietarios de vehículos: Es poco común que se utilicen fondos del
impuesto automotor para el financiamiento de infraestructura nueva. Esta
Por lo general, el costo de financiamiento de los EUS (Elementos Urbanos de Soporte)
modalidad normalmente financia el mantenimiento de infraestructura vial
se traslada a los propietarios de los lotes afectados dado que la generación de valor
y eventualmente subsidia el transporte público para desalentar el uso del
que inducen los EUS se refleja en el valor de suelo de aquellos lotes. Ergo son los
automovil particular y estimular el uso del transporte público.
propietarios de los lotes servidos con infraestructura y equipamiento específicos que
obtienen los beneficios de la valorización del suelo generado por la existencia y calidad
Otros tipos de accesos que generalmente no son accesos directos a un lote urbano
de los elementos urbanos de soporte disponibles.(Ver Capítulo 3)
común, como canales, puentes, túneles, puertos y aeropuertos, presentan otros
modos de financiamiento de acuerdo a cada caso.
Sin embargo se conocen distintas regulaciones al respecto que no siempre orientan
el equilibrio entre cargas y beneficios para los actores involucrados en el proceso
INFRAESTRUCTURA. REDES DE SERVICIOS.
de producción de ciudad.

Los costos de construcción y/o ampliación de las redes de agua potable y cloacas,
INFRAESTRUCTURA. ACCESOS URBANOS.
entre otras, pueden ser trasladados a los siguientes actores:
a. Propietario del terreno beneficiado: A través de una Tasa de Conexión
El acceso a un inmueble se garantiza usualmente por caminos y calles. Las
(monto total o en cuotas) a pagar por el propietario del inmueble beneficiado.
inversiones correspondientes para la construcción del acceso específico (no su
b. Beneficiario/usuario individual del servicio: a través de la facturación
mantenimiento) pueden ser financiados por:
mensual o bimensual (generalmente pago en cuotas).
c. Todos los usuarios del servicio: a través de la facturación mensual o
• Los propietarios de los terrenos: A través de Tasas de Conexión, eventualmente
bimensual de todos los usuarios del servicio que brinde la proveedora.
en cuotas o por “Contribución por Mejoras” en caso de realizar pavimento u
d. Presupuesto público (nacional, provincial o municipal): el costo se traslada
otros elementos de mayor calidad de accesos en una etapa posterior. Se trata
a la totalidad de los contribuyentes.
de trasladar el costo a los beneficiarios por la valorización del suelo.
e. Una combinación entre los cuatro distintos modos de financiamiento.

74 75
Mientras se pueden clasificar los modos de financiamiento (c) y (d) como solidarios administración pública) o por los aportes de los usuarios de los servicios urbanos
(entre grupos de distinto tamaño: todos los contribuyentes o todos los usuarios (instalaciones técnicas de los servicios urbanos).
del servicio), se traslada el costo de la instalación del servicio en la variante (b)
al beneficiario directo (momentáneo) que utiliza el servicio y en la variante (a) al Sin embargo existen algunos elementos que no cuentan con un financiamiento
beneficiario de la valoración del precio del suelo (el beneficiario económico). En preestablecido como las instalaciones deportivas. Para estos elementos habrá que
general, una mejora en la dotación de un terreno con infraestructura tiene como encontrar modos de financiamiento alternativos.
efecto un mayor valor del inmueble afectado.
EQUIPAMIENTO. ESPACIOS PÚBLICOS Y VERDES.
La “justa” distribución de costos y beneficios en el proceso de producción de
ciudad, especialmente respecto a la instalación de infraestructura, es clave para el La calidad y cantidad de los espacios públicos y verdes de un barrio influyen a los
desarrollo urbano dado que determina las oportunidades de diversos individuos valores de suelo de los lotes urbanos cercanos. Por lo tanto habría que trasladar el
de participar en la vida urbana bajo determinadas condiciones de calidad de vida, costo de producción (no del mantenimiento) de estos elementos a los propietarios
como también de apropiarse o no de los beneficios que genera la ciudad. Estos as- de los terrenos de la zona de influencia.
pectos de “ciudad justa” y “ciudad accesible” que se comprenden con el término
“derecho a la ciudad” influyen en la prosperidad de la comunidad y tienen sobre PROCESO DE PRODUCCIÓN DE CIUDAD.
todo influencia en la estructura urbana, fragmentación territorial y segregación
social. Para estructurar el proceso de producción de ciudad hay que diferenciar entre las
siguientes formas de crecimiento urbano:
El significado de “justa distribución de costos y beneficios” puede ser interpretado
de manera distinta, ya que depende de los contextos sociales y territoriales. No • Horizontal
es “justa” la modalidad de financiamiento si se socializan los costos mientras se • Vertical
privatizan los beneficios. • Consolidación

EQUIPAMIENTO URBANO. PRODUCCIÓN DE CIUDAD HORIZONTAL.

Mientras se ceden sin costo alguno los terrenos necesarios para los distintos tipos Cuando una ciudad crece de manera horizontal, expande sus funciones urbanas
de equipamiento urbano en el proceso de producción de ciudad, las instalaciones sobre terrenos que anteriormente se empleaban para otros usos tales como pro-
edilicias que el equipamiento urbano requiere, se financian en general a través ducción agrícola u otros. En general se habla de la conversión de suelo rural en
de presupuestos específicos (establecimientos educativos, de salud, edificios de suelo urbano. El típico proceso de expansión urbana tiene las siguientes etapas:

76 77
Los loteos públicos, o loteos sociales, responden a la emergencia habitacional que
Tabla 13. Proceso de Producción de Ciudad (Formal)
resulta del déficit de vivienda acumulado durante muchos años. En cierto sentido
son una consecuencia de la falta de una efectiva planificación urbana que no pre-
  Planificación  Urbana   Loteo  Privado   Loteo  Público  
vió e incentivó la construcción de suficientes cantidades de vivienda. En muchos
casos, estos loteos públicos producen espacios urbanos que se caracterizan por
Datos,  Estudios,  Diagnósticos,  
Estudio  de  Mercado  para  un   Situación  de  Emergencia,  
1   Definición  de  Objetivos  para  el   una alta segregación social como muchos loteos privados pero para otra clase
determinado  lote  rural   adquisición  de  un  lote  rural  
Desarrollo  Urbano  
social. De esta manera, los loteos privados y públicos aportan a la profundización
2   Masterplan  de  Desarrollo  Urbano   Plan  de  Loteo   Plan  de  Loteo   de estructuras urbanas
Adecuación  del  Plan  de  Uso  de  Suelo  (o  afín:  Código  Urbano,  etc.);  decisión  del  HCD;  aplicación  de  
3  
diversos  instrumentos  urbanísticos   Figura 7. Producción de ciudad horizontal.
4   Parcelamiento  

5   Inversión  en  Infraestructura  

Inversión  inmobiliaria:  venta  terrenos,  construcción  de  edificios,  venta  de  unidades  construidas,  
6  
titularización.  

7   Ocupación,  Uso  

Los denominados “loteos”, promovidos por propietarios y/o desarrolladores sobre


suelo rural periférico, no son el resultado de procesos de planificación urbana, sino Cuando se convierte suelo rural en suelo urbano (Figura 7), la superficie “pro-
más bien, son un producto derivado del interés por aumentar el valor del suelo de ductiva”, o mejor dicho superficie “comerciable”, se reduce a alrededor de un
estas propiedades. Estos desarrollan su estructura parcelaria y disposición espacial 50% de la superficie total inicial. La superficie restante es la necesaria para la lo-
solo considerando el propio lote, a diferencia de la Planificación Urbana que con- calización de los elementos urbanos de soporte (Figura 8) que se cede a favor del
sidera el desarrollo urbano independiente de las estructuras parcelarias. Esta dis- bien público. La extensión y distribución de las superficies a ceder dependerán de
posición interna de parcelamiento busca producir una máxima cantidad de lotes las características del suelo inicial, de las normativas locales y las indicacionesde los
para un tipo de cliente homogéneo, mientras que la “optima” planificación ur- Planes Maestros para el desarrollo urbano.
bana promueve el desarrollo de barrios tendientes a la integración de la población
con características sociales heterogéneas. En consecuencia los loteos producen
usualmente una mínima cantidad (no óptima) de elementos urbanos de soporte
(EUS). El proceso de producción de suelo urbano a través de loteos es racional en el
sentido económico desde el interés del propietario, pero no es racional (irracional)
desde el punto de vista del desarrollo urbano, que debería ser equilibrado, inte-
grando aspectos económicos, sociales y medioambientales entre otros. Figura 8. Producción
de ciudad horizontal.

78 79
Proceso de producción de la ciudad horizontal (informal). Accesos y transporte: Mayor capacidad y diversificación (peatón, bicicletas,
buses, tranvías, subtes, ambulancias, bomberos, autos, motos, camiones, otros),

Aparte de los procesos formales de producción de ciudad se observa la producción con prioridad según modo de transporte preferencial o técnicamente viable.

de ciudad informal que se crea de manera espontánea o también organizada,


formando lo que habitualmente se denomina asentamientos informales o villas de Redes de Servicios: Mayor demanda sobre las capacidades de las redes existentes

emergencia. El proceso de producción de ciudad es en estos casos prácticamente de agua, cloacas, gas, electricidad, etc. Además se genera un aumento en el

inverso a los procesos formales que se basan en diversas formas de planes para la desecho de residuos.

expansión urbana. Hay que considerar también este fenómeno en la Planificación


Urbana. Equipamiento Urbano: Mayor demanda de vacantes en establecimientos
educativos, de asistencia médica en salas de atención primaria y hospitales, de
establecimientos culturales y deportivos, centros de administración pública, etc.
Tabla 14. Proceso de producción de Ciudad informal. Si la mayor demanda no puede ser cumplida en los terrenos disponibles para
equipamiento urbano, se requieren de terrenos adicionales que deberán ser
provistos por los generadores o causantes de la demanda adicional.
Ocupación:  dispersa/  irregular  (villas),  organizada  sobre  parcelas/  irregular  
1  (7)  
(asentamientos).  
Espacios verdes: Al aumentar la población dentro de las mismas superficies
2  (6)   Construcciones  precarias    Mejora    Consolidación.  
urbanas, aumenta la demanda sobre los espacios públicos existentes. Para ello
3  (5)  
Inversiones  en  Infraestructura  /  Equipamiento    Reestructuración/  Sistematización   se requiere de la cesión de superficie de suelo a modo de poder satisfacer la
urbana.  
demanda. A ello se le suma la potencial necesidad de ampliar las calles existentes
4  (4)   Regularización  Dominial  (Titularización).   (retiro de fachadas a largo plazo, etc.)

Reconocimiento  del  uso  de  hecho  en  el  Plan  de  Ordenamiento  Urbano  y/o  planos  de  
5  (3)  
zonificación   Si durante el proceso de crecimiento en altura se duplican o triplican la cantidad
 
de personas (por m2 de superficie de suelo) que usan la zona afectada, las
VERTICAL. capacidades de los elementos urbanos de soporte deberán adecuarse para poder
satisfacer las demandas futuras, para evitar su colapso, problemas de congestión
Cuando la ciudad crece verticalmente se densifica de manera tal que en la misma y desabastecimiento.
superficie se van a desarrollar una mayor cantidad de actividades por una mayor
cantidad de personas. Este proceso de densificación genera una multiplicidad de Los Estudios de Impacto Ambiental sirven para cuantificar las demandas adicionales
demandas adicionales respecto a los elementos urbanos de soporte (mayor capacidad y detallar cuáles de estas se pueden abastecer con la infraestructura existente
en el transporte, redes de servicios, equipamientos, espacios verdes, etc.). y cuales requieren de inversiones para su adecuación (a corto, mediano y largo
plazo). Eventualmente también se analiza la cesión adicional de suelo para ser
Demanda adicionales de elementos urbanos de soporte generados por mayor destinado a equipamiento urbano, espacios verdes y públicos. Este tipo de estudios
densidad: se exigen para proyectos de edificación (y urbanización) de tamaños relevantes.

80 81
En muchos casos no se disponen de suficientes reservas de suelo para la localización La reinversión en elementos urbanos de soporte no necesariamente se ejecuta en las
del equipamiento urbano adicional y capacidad de infraestructura para satisfacer áreas cercanas al proyecto dónde se origina la demanda adicional, especialmente
las demandas adicionales. Esto ocurre cuando no se han previsto procesos de cuando se trata de redes de servicios. Por cuestiones económicas y redistributivas,
densificación desde el inicio del desarrollo urbano de las zonas que se encuentran el Fondo Municipal de Desarrollo Urbano (o instrumento afín) invierte los fondos
en transformación vertical. Por eso es una tarea de gobierno ordenar, guiar y que se acumulan paulatinamente por los aportes de los proyectos en distintas
liderar estos procesos de densificación (“Planificación Urbana”) para garantizar un zonas de la ciudad en la adecuación de los elementos urbanos de soporte de las
uso racional de las capacidades instaladas de elementos urbanos de soporte y/o zonas prioritarias.
concentrar las inversiones en la adaptación de los elementos urbanos de soporte
en determinadas áreas prioritarias, generando así una mayor eficiencia respecto a CONSOLIDACIÓN.
los costos de inversión.
Se entiende por consolidación al proceso de producción de ciudad que tiende al
Consideramos que cada proyecto que implica cierto tipo de densificación causa completamiento o la transformación de la trama urbana.
una demanda adicional en elementos urbanos de soporte. Dado que los ciclos
de reinversión en la adecuación de estos elementos son independientes de los • Utilizar / edificar en terrenos baldíos.
proyectos que causan las demandas adicionales, dicha reinversión se realiza recién • Reutilizar / revalorizar edificios en desuso.
cuando la suma de demandas individuales lo requiera. Por lo tanto es necesario • Revalorizar zonas degradadas.
contar con un instrumento, por ejemplo un “Fondo Municipal de Desarrollo
Urbano”, que acumule los aportes de todos los proyectos para luego invertir Terrenos baldíos son aquellas parcelas que fueron originadas para darle un uso
cuando sea necesario, priorizando las inversiones según la necesidad. específico pero que se encuentran inutilizadas por diversas razones.

Figura 9. Reinversión en la Adecuación de EUS en el Proceso de


Producción de Ciudad vertical. Tabla 15. Funciones de los lotes baldíos.

Reservas  de  suelo  para  la  extensión  de  algún  uso  (ampliación  de  una  fábrica,  escuela,  
a  
universidad,  hospital,  etc.).  

b   Medio  de  almacenamiento  de  valor.  

c   Bien  de  inversión  especulativa  (a  la  espera  de  la  valorización  futura)  

d   Ninguno  (Abandono).  

Si bien ningún tipo de baldío tiene un uso productivo en el sentido de cumplir


ciertas funciones urbanas, los casos b) c) y d) son los más problemáticos por no
destinar el lote a la finalidad para la cual fue producido en su momento, retirando

82 83
del mercado una cantidad de parcelas y restringiendo de esta manera la oferta de Especialmente aquellos lotes baldíos que se encuentran en las áreas centrales con
terrenos. infraestructura completa, representan un potencial considerable para el desarrollo
urbano ya que permite aumentar la oferta en el mercado de vivienda (u otros usos)
En las ciudades de nuestro país, con más de 20.000 habitantes, un promedio sin la necesidad de extender las redes de infraestructura o aumentar la oferta de
del 23,4% de la superficie de las zonas urbanas parceladas son baldíos24. Su otros elementos urbanos de soporte. A la vez es muy común que la presencia de
distribución sobre el territorio urbano es generalmente dispersa, con cierta lotes baldíos genere diversos problemas en la estructura barrial, principalmente
aglomeración en determinadas áreas. Según las zonas del ejido urbano con por su falta de gestión y mantenimiento. Sin embargo, la política urbana local
diferentes características se observa: puede influenciar la utilización de estos lotes a través de la aplicación de diversos
instrumentos de gestión con capacidad de intervenir según las necesidades del
• Zonas urbanas con infraestructura completa (agua/cloaca/electricidad/ mercado de suelo local, por ejemplo aplicando la “Tasa progresiva para lotes
pavimento): 15% lotes baldíos. baldíos”.
• Zonas urbanas con infraestructura incompleta ((falta por lo menos uno de los
cuatro elementos): 36% lotes baldíos. PRODUCCIÓN DE VALOR DEL SUELO.

La coyuntura macroeconómica tiene una gran influencia en la formación de los


Figura 10. Suelo vacante. Baldíos.
valores de suelo en diversas regiones y países, pero a los fines de esta publicación
nos enfocaremos principalmente en las variaciones de valor del suelo que se
originan en distintas variables locales como la ubicación del lote en un entorno
específico; su accesibilidad, las redes de servicios disponibles, diversos elementos
de equipamiento urbano presente en los alrededores, los espacios públicos y
verdes en la zona, así como también algunas características de origen regulatorio
y las actividades de terceros que tienen cierto impacto al valor final del suelo.

A modo de ejemplo, si existieran varios edificios de vivienda idénticos con las


mismas características y construidos sobre lotes de las mismas dimensiones y
superficies, pero en distintas ubicaciones, el precio de cada inmueble será diferente,
como también los valores de renta que se puedan obtener. La misma observación
se haría en el caso de un edificio imaginario móvil que se podría reubicar de un
lote a otro, el valor inmobiliario, incluyendo el suelo y el edificio, sería diferente
según la ubicación del lote.

VALOR  INMOBILIARIO  =  SUELO  +  OBJETO(S)  

24
Regulación del Uso del Suelo UTDT/SAM 2012  
84 85
Como se observa en el caso de edificios idénticos, generalmente no son los edificios los campo específico.
elementos que generan la diferencia en el valor inmobiliario, son las características del • Otros factores (como impuestos, retenciones, etc.)
suelo las que habitualmente generan la diferencia de valor, estas son:
• Su ubicación específica y el conjunto de factores de localización En nuestro país, el valor del suelo rural depende principalmente de su productividad y puede alcanzar
• La normativa vigente. valores de entre 20 mil y 30 mil dólares (USD) por hectárea25 (87.000-131.000 Pesos Argentinos
• La infraestructura disponible (accesos y redes de servicios). según el tipo de cambio del día 16.4.2012 de 4,3708 Pesos Argentinos por Dólar Estadounidense)
• El equipamiento cercano disponible en el caso de los suelos más productivos de la Pampa Húmeda (año 2012), siendo que los suelos
• Otros factores menos productivos presentan valores más bajos. Cabe mencionar que los precios de suelo rural
aumentaron significativamente después del año 2001, correspondiente a la suba de los precios de
POR NORMATIVA. las materias primas de origen agrícola en los mercados internacionales. Dependiendo de la futura
La normativa urbana establece dos grandes categorías de uso de suelo según su posibilidad evolución de estos precios, los precios de suelo en Argentina pueden variar significativamente.
de edificación: Por lo tanto, la categoría de uso de suelo “Rural” genera valores relacionados con la productividad
Sin posibilidad de edificación: del suelo, referente a la actividad que se realiza sobre el mismo.
• Accesos (salvo objetos directamente relacionados con la actividad) Respectivamente, en el caso de los usos de suelo con posibilidad de edificación, la productividad
• Rural (sector agrícola-ganadero, etc.,/ solo edificaciones relacionadas a la actividad) depende de los siguientes indicadores urbanos (y otros elementos que analizamos luego):
• Espacios verdes (solo edificaciones relacionadas a la actividad)
• Agua • Uso de suelo permitido: según normativa vigente en un determinado lote (los usos
• Minería (solo edificaciones relacionadas a la actividad) residenciales son menos rentables que los usos comerciales o mixtos).
• Volumen de edificabilidad permitido: según normativa, en un determinado lote (FOT
Con posibilidad de edificación: y/o altura máxima).
• Residencial. Como ejemplo del incremento o variación de valor depende de los indicadores urbanos
• Comercial. normativos, analizamos la producción de lotes de 300m2, con una zonificación residencial
• Mixto/ Área central (permite usos residenciales, oficinas y comercios, entre otros.) en un terreno de una hectárea que anteriormente era de uso rural. Como valor de
• Industrial. referencia para suelo rural se tomará el valor máximo observado por el INTA en el año
• Equipamiento urbano. 2012 (ver arriba). Considerando que los precios de referencia varían según la coyuntura del
mercado y la disparidad de indicadores locales, utilizamos valores expresados en Unidades
El valor del suelo depende en gran medida de la rentabilidad de las actividades que se Monetarias (UM26). El esquema propuesto permite calcular luego los valores actuales en
pueden realizar en los mismos. En el caso de terrenos rurales, el valor del suelo estará cada situación local específica. Observamos el siguiente comportamiento de los valores:
relacionado al ingreso neto anual según las siguientes variables:
• Informe de Coyuntura del Mercado de Granos, INTA Pergamino, 16 de abril de 2012
25
Productividad del suelo/ Volumen de producción por hectárea. 26
UM = Unidad Monetaria. Para los cálculos de referencia vale 1 UM = 1 USD (una Unidad
• Rentabilidad general en el sector. Monetaria = un Dólar Estadounidense). Los precios que se observan para suelos de distinta
• Precios de la materia prima agrícola en los mercados internacionales. calidad varían según coyuntura internacional, situación nacional y local. Cada precio observado
permite analizar la situación económica en un momento específico. Luego los precios se estarán
• Costos de gestión y mantenimiento de la actividad que se realiza en un modificando paulatinamente según la situación actual en los diversos mercados. En este trabajo
se propone un esquema de cálculo para ser utilizado en situaciones locales diversas. El cálculo
de los valores de momento en una situación local específica se puede realizar en la moneda que
sea oportuna, según el esquema propuesto que expresa sus valores referenciales en “Unidades
86 Monetarias”. 87
tienen una relación absolutamente lineal con el indicador FOT (como en el ejem-
Tabla 16. Valor Suelo Rural
plo), la planilla demuestra que el FOT (u otros indicadores que regulan la edifica-
bilidad como alturas máximas, etc.) tiene una influencia muy alta sobre el precio
del suelo ya que regula el volumen edificable y con él la productividad del suelo.
26.2

Figura 11. Producción de Valor por Conversión de Suelo Rural en Suelo


Urbano Residencial.
Tabla 17. Valor Suelo Urbano Residencial.

En la Tabla 2 se observa el salto en valor que se da en una hectárea de uso rural


cuando pasa a una categoría de uso del suelo urbano edificable. Los 30 mil USD de
valor rural en nuestro ejemplo pasan a tener un valor bruto de 300 mil en el caso
de categoría de uso de suelo urbano residencial con indicador de edificabilidad
FOT 0,4. Este valor es diez veces más alto que el valor rural. En el caso de contar
con indicadores de edificabilidad mayores, el salto de valor es aún más grande,
en nuestro ejemplo se presenta un incremento de treinta veces el valor inicial en

Según coyuntura y región, estos valores (USD) pueden variar significativamente, caso de FOT 2.

por eso es recomendable re-calcular un ejemplo según los valores actuales del
mercado local. Aunque los precios por m2 observados en el mercado no siempre El cálculo demuestra como la normativa genera valor a través de la categorización
del uso del suelo, en este caso por la conversión de Suelo Rural a Suelo Urbano
26.2
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro significativo que pu- (residencial), así como también por los indicadores de edificabilidad (FOT). Cabe
ede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($), dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
El costo ICO (Índice Costo de Obra) por cada m2 vendible para la construcción de un edificio
88 en propiedad horizontal se encuentra en alrededor de 1.000 dólares estadounidenses (1.000
UM) según “Reporte Inmobiliario”
89
aclarar que el valor del suelo bruto aquí calculado incluye valores generados por La infraestructura es uno de los componentes que generan valor de suelo aunque
otros elementos demás que se analizan a continuación. la influencia que tiene el indicador FOT parece tener un impacto más alto en valor
final. Como los precios del suelo varían mucho dependiendo de la región y la co-
POR INFRAESTRUCTURA. yuntura, se deberán calcular los valores con los precios locales según el esquema.

Los lotes comerciables requieren de la dotación de infraestructura para alcanzar El costo de producción de infraestructura se traslada principalmente a los propi-
una alta utilidad, influyendo en el valor de los mismos las características técnicas etarios de los terrenos dado que son ellos que pueden captar el valor generado
instaladas. a través de la valorización del suelo. Si bien este traslado de costos de infraes-
tructura es común cuando se convierte suelo rural en suelo urbano, muchas ciu-
Si calculamos que la instalación de infraestructura (calles pavimentadas, redes de dades desisten de aplicar instrumentos urbanísticos que permitan trasladar los
agua potable, redes cloacales, etc.) tiene un costo aproximado de 30 UM 27.2
por costos adicionales de infraestructura cuando los barrios se densifican (mayor FOT
m2 de lote en caso de FOT 0,4, 40 USD/m2 en caso de FOT 1 y 50 UM/m2 en y en consecuencia más habitantes y/o puestos de trabajo) y se demandan mayores
caso de FOT 2 , y supongamos que la normativa local, como es habitual, obliga
2 capacidades en las redes de servicio y transporte. Bajo aquellas circunstancias, los
el financiamiento de la infraestructura a los desarrolladores de proyectos inmobil- costos son absorbidos por el presupuesto público.
iarios o propietarios de los terrenos a urbanizar, se observan los siguientes valores:
Figura 12. Mayor Demanda de Elementos Urbanos de Soporte por Densi-
ficación Urbana
Tabla 18. Suelo Urbano Residencial. Análisis de Costos de Infraestructura.

Suelo  urbano  residencial.  


FOT  0,4   FOT  1   FOT  2  
Lotes  comerciables  5.000  m2  (1/2  Ha)  
• Valor  Bruto  Total  5.000  m2  Suelo  
Urbano  Residencial(50%  lotes  
comerciables  /  50%  Cesión     300.000  UM   750.000  UM   1.500.000  UM  
Infra/servicios)  
 Costo  Adquisición  del  Terreno  Rural   -­  30.000  UM   -­‐  30.000  UM   -­‐  30.000  UM  -­‐  

☛ Costo  infraestructura/m2   30  UM   40  UM   50  UM  


☛ Costo  Total  Infraestructura    
(4)*  5.000  
(para  la  urbanización  de  1  Ha  –  5.000  m2   150.000  UM   200.000  UM   250.000  UM  
de  lotes  comercializables)    
En el caso de barrios que carecen de algunas de las infraestructuras comunes, el
        precio del suelo es habitualmente más bajo pero sube cuando se instalan las in-
I. Valor  de  Suelo  Generado   120.000  UM   520.000  UM   1.220.000  UM   fraestructuras faltantes. En teoría, este aumento de valor se observa después de la
realización de los trabajos pero en la práctica muchas veces a partir del momento
 
en que se anuncian las obras por parte de la municipalidad, especialmente si no
se trasladan los costos de las mejoras a los propietarios de los terrenos afectados.
27 .1
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro significativo que puede

90 ser reemplazado por la cotización local en pesos ($), dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
27.2
En los caso de mayor FOT el costo de infraestructura es más alto por las mayores capaci- 91
dades que se deben instalar.
En estas circunstancias, como se ha mencionado en los casos de densificación
urbana, los costos son absorbidos por el presupuesto público (quiere decir los
contribuyentes), mientras los propietarios del suelo se apropian de los beneficios
generados en forma de mayor valor inmobiliario y los usuarios de las nuevas in-
fraestructuras gocen de mayor comodidad.

POR EQUIPAMIENTO URBANO, ESPACIOS PÚBLICOS, ESPACIOS VERDES.

La vida humana requiere de equipamientos indispensables para el normal de-


sarrollo de las actividades de la comunidad (escuelas, centros de salud, espacios
verdes, etc.).Los valores inmobiliarios tienden a ser más altos en las ubicaciones
que disponen de estos elementos en relativa cercanía. En consecuencia, la dis-
ponibilidad y calidad del equipamiento urbano así como de los espacios públicos
y verdes tienen un efecto en el valor del suelo.
28

En casos de mayor densidad la demanda por estos elementos urbanos de soporte


es más alta que en los barrios de menor densidad. Por lo tanto se deben producir (*) Las celdas grises se corresponden a valores traídos de la Tablas 1-3.
estos elementos de manera correspondiente a las demandas, utilizando los ter-
renos cedidos en este concepto.
Cuando los barrios se densifican (mayor FOT y en consecuencia más habitantes y/o
Nuevamente, los beneficiarios de la multiplicidad de elementos urbanos de so- puestos de trabajo), se deben adecuar las capacidades del equipamiento urbano,
porte son principalmente los propietarios de los lotes a través de la valorización los espacios públicos y verdes a la mayor demanda. Sin embargo, es común que
del suelo que generan dichos elementos. Por esta razón se trata de trasladar una muchas ciudades no apliquen instrumentos de gestión urbana que permitan tra-
parte del costo de instalación de los mismos a los propietarios de los lotes, depen- sladar estos costos de reinversión o generación de espacio público aunque haya
diendo de la situación del mercado inmobiliario local. beneficiarios directos que gocen de la valorización del suelo originado por estas
reinversiones.
Incluyendo estos costos (por lo menos parcialmente) en el proyecto de urbani-
zación, nuestro cálculo tendría la siguiente forma: POR LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN.

Hasta ahora analizamos los valores y costos de los elementos urbanos de soporte
Tabla 19. Suelo Urbano Residencial. Análisis de Costos de Equipamientos/ y la influencia de la normativa al valor del suelo. El desarrollo de un proyecto
Esp. Verdes. urbanístico y su gestión tienen algunos costos adicionales que todavía no hemos
incluidos en nuestro análisis, se trata principalmente de los costos de desarrollo y
gestión, de capital y de comercialización.

28
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro
92 significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($),
93
dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
Tabla 20. Suelo Urbano Residencial. Análisis de Costos de Proyectos de • La suma de oportunidades generadas por el conjunto de los actores priva-
Inversión.
dos, públicos y semi-públicos del barrio.

• La composición de la estructura social del barrio (“Exclusividad” vs. “Gueto”)


(F)  Suelo  urbano  residencial.   FOT  0,4   FOT  1   FOT  2  

Lotes  comerciables  5.000  m2  (1/2  Ha)   • Efectos de marketing que generan cierto tipo de marca para determinados

6)  Valor  Total  5.000  m2  Suelo  Urbano  


300.000  UM   750.000  UM   1.500.000  UM  
barrios.
Residencial    

-­‐      30.000  UM   -­‐      30.000  UM   -­‐      30.000  UM  


• Otros.
2)  Costo  de  adquisición  del  terreno  rural  

       

12)  Costo  Total  Infraestructura      -­‐  150.000  UM    -­‐  200.000  UM    -­‐      250.000  UM  
Aunque no los analizaremos, estos factores pueden tener un impacto significativo
13)  Costo  de  instalación  de  equipamiento   -­‐      10.000  UM   -­‐      50.000  UM   -­‐    200.000  UM  
en el valor del suelo. Por ejemplo existen barrios con estructuras sociales relati-
14)  Costo  de  instalación  de  esp.  verdes   -­‐      10.000  UM   -­‐      50.000  UM   -­‐    200.000  UM  
vamente homogéneas (clases altas o bajas), resultado de procesos que habitual-
15)  Costos  de  Desarrollo  y  Gestión   -­      30.000  UM   -­    100.000  UM   -­  200.000  UM   mente se describen con “segregación social”. En estos barrios sin mixtura social
16)  Costos  de  Capital   -­      30.000  UM   -­  100.000  UM   -­  250.000  UM   heterogénea, los precios de suelo tienden al extremo, pueden llegar a ser muy
17)  Costos  de  Comercialización   -­      10.000  UM   -­      20.000  UM   -­      50.000  UM   altos o muy bajos. Esta polarización genera diversos tipos de problemas, siendo
los más recurrentes la dificultad para la instalación de infraestructura en los bar-
       
rios de las clases más bajas y dificultad de acceso a la vivienda en los barrios más
19)  Valor  del  Suelo  Neto  Generado   29
30.000  UM   200.000  USD   320.000  USD1   exclusivos.
(Ganancia)  

 
Dependerá de las decisiones de cada gobierno local si, a través de la aplicación de
Recién ahora, después de incluir todos los costos del proceso de producción de ciudad
instrumentos de gestión urbanística, tiende a evitar la segregación social que es un
podemos hablar de la generación neta de valor del suelo, o de la ganancia del proyecto.
típico proceso cuando no se interviene con medidas adecuadas y sensibles en los
Aunque el cálculo para cada proyecto es distinto, se puede advertir que el indicador FOT procesos de producción de ciudad.
(de carácter normativo) es el de mayor influencia en la producción de valor.
DESEQUILIBRIOS EN EL MERCADO INMOBILIARIO
POR EL CONJUNTO DE FACTORES DE EMPLAZAMIENTO.
Cuando existan desequilibrios en el mercado habitacional de manera que la de-

Aparte de los elementos analizados, existen algunos factores cuya influencia en el valor manda por vivienda es mayor a la oferta y los consumidores de vivienda están dis-
puestos a pagar un precio mayor para adquirir una vivienda, el desequilibrio entre
del suelo no son cuantificables dado que se trata de elementos que no son parte del
demanda y oferta se traduce directamente en un mayor valor de suelo, si el costo
proceso de producción de ciudad, sino factores de valor simbólico que también influyen
de producción de vivienda no varía.
el valor del suelo. Estos son:

29
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro
                                                                                                                                   
94 significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($),
95
1 UM=  Unidad  Monetaria.  Se  toma  como  referencia  un  valor  neutro  significativo  qdólares (U$D) o lo que sea oportuno.
ue  puede  ser  reemplazado  por  la  
cotización  local  en  pesos  ($),  dólares  (U$D)  o  lo  que  sea  oportuno.
Si los compradores en esta situación están dispuestos a pagar 1.500 UM/m2 (in- la situación local, son importantes las intervenciones públicas en el mercado de
cluyendo lote y vivienda), los valores se modificarían del siguiente modo: suelo mediante la aplicación de instrumentos urbanísticos adecuados, para que el
mercado vuelva a encontrar su equilibrio.

Tabla 21. Suelo Urbano Residencial. Partiendo de un valor total/m2


CINTURONES DE ESPECULACIÓN
1.500 UM

El fenómeno analizado de generación de valor de suelo mediante el proceso de


producción de ciudades es la razón por la cual en los alrededores de los núcleos
urbanos se forman “cinturones de especulación”, definiendo así a aquellas áreas
periféricas urbanas en las cuales los propietarios de los terrenos rurales están a la
espera de un cambio de categoría (zonificación por normativa) para comercializar
los terrenos como suelo urbano. Por lo tanto, en expectativa de que la ciudad en
algún momento se expanda sobre los terrenos rurales que la rodean, aquellos
terrenos se negocian por valores más altos que los que se pueden justificar por el
uso rural.

Figura 13. Cinturón de especulación.

30

Entonces, si el mercado inmobiliario no se encuentra en un equilibrio, sí la de-


manda es más alta que la oferta, los precios tienden a aumentar y se trasladan
directamente al precio del suelo, favoreciendo a los propietarios de terrenos, difi-
cultando así el acceso a la vivienda para gran parte de la población.

Por el contrario, en caso de que la oferta de suelo supere la demanda, los precios
tienden a caer. En esta situación, teóricamente podría pasar que los precios de Sin embargo, el grado de especulación depende en gran medida de la capacidad
suelo bajen a un nivel por debajo de los costos de urbanización que analizaremos de los reguladores de influenciar y disminuir esos procesos especulativos por la
a continuación. Esta situación tampoco sería deseable. Entonces, dependiendo de aplicación de instrumentos urbanísticos que trasladan costos de producción
30
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro
96 significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($),
97
dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
de ciudad a los propietarios de suelo y captan una parte de la generación de COSTOS Y BENEFICIOS Y SU DISTRIBUCIÓN ENTRE LOS
valor, lo que permitiría re-invertir estos fondos en mejores niveles de elementos ACTORES
urbanos de soporte. El contexto regulatorio y su aplicación en la práctica influyen
significativamente en la posibilidad de apropiación de la generación de valor de En los capítulos anteriores analizamos los elementos que conforman ciudad, el
diversos actores. proceso de producción de ciudad y la producción de valor a través de este proceso.
En estos procesos están participando varios actores clave de manera activa,
FACTORES QUE DISMINUYEN EL VALOR DEL SUELO. mientras que otros actores son afectados, pero su rol es pasivo.

Aparte de los elementos que producen valor de suelo existe una multiplicidad de ACTORES. FUNCIONES E INTERESES.
factores que pueden tener una influencia negativa al valor de suelo, como por
ejemplo: Los principales actores en el proceso de producción de ciudad son:

Congestión o colapso de los sistemas de transporte • Propietarios de terrenos (privados o públicos): Su interés en general es
Falta de capacidad en los sistemas de redes de servicios públicos maximizar el valor de sus propiedades. Puede haber propietarios formales (con
Escasez de elementos de equipamiento urbano escritura), o bien poseedores de terrenos informales (sin escritura) que actúan
como propietarios y cuyo interés es apropiarse formalmente del terreno.
• Insuficiente cantidad y calidad de espacios públicos y verdes • Desarrolladores inmobiliarios: Producen diversos elementos urbanos
• Regulación urbanística poco sistemática y gestionan los proyectos privados de desarrollo urbano. Su interés es la
• Desarrollo urbano disperso causando inversiones en infraestructura producción de objetos que se vendan en el mercado inmobiliario.
ineficientes • Municipio: El municipio con sus diversas dependencias tiene múltiples
• Ciclos de retracción de la economía nacional o regional funciones. Es proveedor de normativa (correspondiente a su potestad de
• Distorsiones en el funcionamiento de mercado inmobiliario regulación), coordinador del desarrollo urbano en su territorio, ente de
• Grandes desequilibrios entre oferta y demanda de vivienda u otros productos aprobación de proyectos, inversor en diversos elementos urbanos de soporte y
inmobiliarios tiene diversas funciones de control. Los municipios están compuestos de varios
• El estallido de burbujas inmobiliarias generadas por procesos especulativos actores que ejercen diversas funciones y muchas veces presentan intereses
• Otros factores contrapuestos: el Ejecutivo Municipal; el Honorable Concejo Deliberante, las
áreas de Desarrollo Urbano/ Planeamiento y Obras Públicas, entre otras; no
Estos factores deberían ser monitoreados frecuentemente para poder intervenir siempre estos actores, actúan de manera coordinada y consensuada.
con tiempo para evitar potenciales efectos negativos al desarrollo urbano. • Solicitantes de vivienda: Su interés es adquirir o alquilar una vivienda por
un precio accesible y razonable. Representan gran parte de “la demanda” por
elementos urbanos.
• Propietarios de capital: Financian el desarrollo urbano. Pueden ser ahorristas
(que invierten en proyectos desde “el pozo”); instituciones financieras;

98 99
instituciones públicas (que invierten capitales públicos); entre otros. Su interés cantidad de valor que genera la acción de cada actor.
es mantener y aumentar el valor del capital.
• Otros actores como empresas, instituciones independientes sin fines de lucro Además, la coordinación y concertación entre los actores activos pueden generar
especializadas en determinados aspectos como medio ambiente, patrimonio sinergias muy importantes para el desarrollo urbano cuyos beneficios superen la
etc. y personas o grupos de personas influyentes, entre otros. simple suma de valor producido por cada uno de ellos. La generación de sinergias
en beneficio de la comunidad debería ser uno de los objetivos del desarrollo
En cada uno de los casos las funciones, intereses y roles pueden variar, es urbano y en la mayoría de los casos le corresponde al municipio exigir y liderar la
importante analizar la situación específica de cada localidad. cooperación entre los diversos actores.

BENEFICIOS POR ACCIONES PROPIAS. BENEFICIOS POR ACCIONES DE TERCEROS. PLUSVALÍAS


Beneficios por acciones de terceros (también ganancias inesperadas, ganancias
Consideramos que cada actor o grupo de actores, que participan en el proceso de especulativas o windfallprofits34) se denomina a aquellos aumentos de valor de
producción de ciudad, lo hace con su función específica en la producción de valor un bien que no son relacionados a las propias acciones del beneficiario. También
de suelo, pero el aporte de cada uno de ellos no es igual. Hay actores activos que se usa el término de plusvalía para describir un aumento de valor de un bien
generan mucho valor a través de sus ideas y proyectos y hay actores menos activos o ganancias extraordinarias por acciones de terceros, sin esfuerzos propios. La
o pasivos que gozan de los beneficios producto de las acciones de terceros. expectativa de que se generen este tipo de ingresos es la esencia del fenómeno
denominado especulación.
Las acciones que producen valor son:
La falta de aplicación de mecanismos para la captación de plusvalías da lugar, muy
• Un proyecto y su realización/implementación frecuentemente, a masivos procesos de especulación con todos aquellos bienes
• La producción de normativas para los cuales los especuladores estiman un aumento de valor por acciones de
• La producción de infraestructura (accesos y redes de servicios) terceros. Cuando los actores de mercado observan que las ganancias originadas
• La producción de equipamiento urbano por la especulación son generalmente más altas que las ganancias obtenidas por
• La producción de espacios públicos y verdes proyectos productivos, los propietarios de capital destinarán una mayor parte
• La coordinación del desarrollo urbano de sus fondos a fines especulativos, así convierten la economía poco a poco en
cierto tipo de casino generando importantes distorsiones en el funcionamiento del
Hay que identificar en cada proyecto de desarrollo urbano cuales son los actores mercado, como burbujas inmobiliarias.
activos que “producen” y/o asumen mayores “riesgos” y deberían ser los principales
beneficiarios de la generación de valor acorde a sus aportes. Sin embargo, no Es importante monitorear la situación de mercado para identificar la existencia de
es fácil distinguir y determinar el valor que produce cada uno de los actores eventuales plusvalías, además de estimar el momento cuando estas desaparecen
involucrados. Cada caso es particular pero en general se utilizan estimaciones y los impuestos o cargas especiales, que fueron implementados para captar estas
que resultan de las experiencias hechas en los proyectos realizados. La cantidad ganancias extraordinarias, empiezan a generar efectos negativos en los procesos
de beneficios a obtener deberá tener una relación directa con el esfuerzo y la de producción.
34
La palabra inglesa windfall se refiere a un objeto, por ejemplo una fruta, que
cae por la aparición de un viento fuerte que favorece la caída de frutas, sin que el
100 beneficiario tenga que hacer esfuerzos para obtener ese bien.
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En el proceso de producción de ciudad se generan plusvalías principalmente en resultado la falta de fondos para la inversión en importantes elementos urbanos
todas aquellas situaciones cuando no se internalizan suficientemente los costos de de soporte y en consecuencia, el municipio hereda problemas estructurales como
producción de los elementos urbanos de soporte en el proceso de producción de áreas urbanas parcialmente disfuncionales cuyo mejoramiento y completamiento
ciudad, es decir cuando su producción no va a cuenta de sus beneficiarios y cuando puede demorar décadas.
la normativa permite un aumento del valor del suelo sin exigir contraprestaciones
adecuadas o de ningún tipo. EQUILIBRIO ENTRE CARGAS Y BENEFICIOS.

Se debería evaluar si las siguientes situaciones típicas son identificadas en los marcos En el primer capítulo vimos que la producción de ciudad incluye elementos
regulatorios locales y si ellos definen adecuadas y sistemáticas consecuencias comerciables y elementos urbanos de soporte que son necesarios para el
distributivas: funcionamiento de ciudad, que no son comerciables pero generan un costo.
En el desarrollo urbano, un actor de mercado puede aumentar sus ganancias si
• El aumento de valor del suelo originado por diversas modificaciones en los traslada o externaliza una parte de los costos de producción de ciudad a otros
marcos regulatorios locales, provinciales o nacionales. actores, en general al Estado. Esto es posible cuando no se tiene en cuenta que el
• El aumento de valor del suelo por parte de la conversión de suelo rural en suelo marco regulatorio debe regular de manera sistemática el uso de suelo y el proceso de
urbano (con indicadores de edificación) con pocas o nulas contraprestaciones producción de ciudad y cuando no se exige suficientes aportes e inversiones respecto
obligatorias. a los elementos urbanos de soporte acorde a las necesidades. Son estos elementos
• El aumento de valor del suelo por inversiones en la mejora de la infraestructura, urbanos de soporte que generan un aporte sustancial al valor del suelo de los lotes.
equipamiento urbano o espacios públicos y verdes. Por lo tanto, los beneficiarios del aumento en valor, los propietarios de los terrenos,
• El aumento de valor del suelo por falta de un sistema regulatorio o la falta generalmente deberían participar de manera esencial en el financiamiento.
de aplicación de instrumentos urbanísticos que impiden, frenan o desalientan
procesos de especulación con el valor del suelo Especialmente aumentan las ganancias de los propietarios de suelo cuando los Concejos
• El aumento general del valor del suelo por una favorable coyuntura de la Deliberantes locales cambian las categorías de uso del suelo con sus respectivos
economía regional o nacional. indicadores urbanísticos de manera discrecional (Excepciones. por ejemplo conversión
• El aumento de ganancias por la disminución de los precios de diversos de suelo rural en suelo urbano y/o aumento de FOT) sin exigir contraprestaciones o
insumos. aportes de parte de los beneficiarios, los propietarios de los terrenos afectados.
• Otras situaciones.
La rendición de cuentas (ingresos - egresos = ganancia) en el proceso de producción
En general, pero no en todos los casos, son los propietarios de suelo, los poseedores de ciudad sería óptima si el actor que produce todos los elementos que conforman
de los elementos urbanos comerciables, que captan plusvalías generadas por la ciudad fuese uno solo. En esta situación teórica estarían todos los ingresos y todos los
acción de terceros siempre y cuando los marcos regulatorios y/o los instrumentos costos de producción de ciudad en una misma cuenta del mismo actor.
urbanísticos aplicados no exigen el traslado del costo de producción de un bien
al beneficiario del mismo bien. Los valores transferidos de este modo a actores La realidad es distinta, la ciudad es producto de las acciones paralelas de muchos
pasivos o especuladores son perdidos para el desarrollo urbano y tienen como actores especializados. Esa especialización de actores es favorable en el sentido de que

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haya un conocimiento profundo y experiencia plurianual de parte de cada uno de los INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS
productores de los diversos elementos urbanos específicos.
Tipo  de  instrumento     Tema  de  la  intervención,  
Problema  /  Objetivo    
Para eso es necesario:
OBRA  PÚBLICA     Extensión/mejora  de  infraestructura  urbana    

Leyes,  ordenanzas,  estatutos,  plan  de  uso  del  


• Una regulación del proceso de producción de ciudad que intervenga en los suelo/  código  urbano,  planes,  obligación,   (instrumento  pasivo)    
combinación  políticas  de  beneficio/castigo    
mecanismos de distribución de cargas y beneficios entre los diversos actores NORMATIVAS  
Cesiones  de  suelo  /  Reajuste  Parcelario      
orientándose en la búsqueda de un equilibrio “justo”, respetando los mecanismos
de mercado e incentivando las diversas actividades deseadas. Evaluación  de  impacto  ambiental      

• Una cultura de planificación urbana local proactiva que coordine y lidere los Impuestos,  tasas,  (tarifas),  multas,    peajes,  
rentas,  regalías,  otros    
Tasas  diferenciales    

procesos de desarrollo urbano. La extensión urbana en zonas prioritarias y con FISCALES    


Contribución  por  mejoras      
cierta densidad genera sinergias que permiten el uso eficaz y eficiente de los Compensaciones     Exención  impositiva    
fondos de inversión, mientras el desarrollo urbano disperso y con poca densidad Créditos,  bonos      
PRESUPUESTO/  
supera el poder económico de los actores y genera una ciudad disfuncional por FINANCIERO     Licitaciones,  participación  con  capital,  Fondo        
la falta de masa crítica necesaria para el rendimiento de las inversiones (economía desarrollo  urbano    

de escala, economía de aglomeración). Promoción  (incentivos,  estímulos,  subsidios)      

• La aplicación de instrumentos urbanísticos adecuados según la situación y las Empresa  pública,  empresa  mixta/  APP/    
necesidades del mercado inmobiliario local. consorcio/  cooperativa  

GESTIÓN     Concesiones/  contratos  (convenios  


urbanísticos)/    fideicomisos/  usufructos/    
banco  de    tierras    

Concursos      
Clausura,  demoliciones,  
Sistema  de  atención  en  emergencias    
inhabilitaciones,  multas,    

Inspecciones,  auditoría,  defensor  del  pueblo      


CONTROL    
Sindicaturas  y  defensores  del  interés  público      

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