EJÉRCITO DE CHILE

DIVISIÓN ESCUELAS
Academia de Guerra

EL SISTEMA DE COMUNICACIONES DE EMERGENCIA

NACIONAL, FUNCIÓN CLAVE EN LA COORDINACIÓN DE LA
GRD. PROBLEMAS Y SOLUCIONES.

Patricio O. Escobar Schmidt

Ingeniero en Prevención de Riesgos
Licenciado en Ciencias Militares
Academia de Guerra del Ejército

2017
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RESUMEN
El Sistema de Comunicaciones de Emergencia constituye el principal coordinador del Sistema Nacional de
Protección Civil (SNPC) con los diferentes organismos e instituciones que lo componen, desde el nivel nacional
hasta el nivel local, el que debe satisfacer una importante demanda, al momento de generarse la emergencia. A lo
anterior se suman las fallas en los servicios soportados por redes comerciales las que se ven afectadas por la
sobredemanda y problemas de carácter técnico, generando una gran incertidumbre. Para que un Sistema de
Comunicaciones de Emergencia sea confiable debe estar soportado por redes de comunicaciones dedicadas con alta
disponibilidad, como asimismo, poseer una capacidad móvil que permita acceder en forma inmediata a los lugares
en donde se ha originado la emergencia. En este trabajo se presenta la situación actual y se sugieren algunas
recomendaciones para mejorar el sistema de comunicaciones ante emergencias.

PALABRAS CLAVES
Comunicaciones de emergencia, redes de comunicaciones dedicadas, capacidad móvil.

ABSTRACT
The Emergency Communications System is the main coordinator of the National Civil Protection System
(SNPC) with the different agencies and institutions that compose it, from the national level to the local level, which
must satisfy an important demand, at the time of generation. The emergence, in addition to the failures in the
services supported by commercial networks that are affected by the over demand and technical problems
generating great uncertainty. In order for an Emergency Communications System to be reliable, it must be
supported by dedicated networks with high availability, as well as having a mobile capacity that allows immediate
access to the places where the emergency originated. This paper presents the current situation and suggests some
recommendations to improve the emergency communications system.

KEYWORDS
Emergency communications, dedicated communications networks, mobile capability.

INTRODUCCIÓN
El historial de emergencias y desastres que presenta el país deja de manifiesto la importancia de contar con una
infraestructura y preparación para enfrentar este tipo de eventos.
En el contexto internacional, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2013), viene
a renovar el compromiso de abordar la reducción del riesgo de desastres y el aumento de la resiliencia ante los
desastres con un renovado sentido de urgencia en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la
pobreza, y de integrar como corresponda tanto la reducción del riesgo de desastres como el aumento de la
resiliencia en las políticas, los planes, los programas y los presupuestos a todos los niveles y de examinar ambas
cuestiones en los marcos pertinentes1, sin embargo, estas recomendaciones no han sido atendidas del todo por el

1Naciones Unidas. UNISDR. Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres. Marco de Sendai
para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030). [consultado el 10 de agosto de 2017].
https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf
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Estado de Chile, el que a través de una estructura legal laxa, no vinculante, no pone debidamente los acentos en
aquellos aspectos en los cuales se debe centrar, situación que impide avanzar hacia el logro de los objetivos
trazados en materias de Gestión de Riesgos y Desastres (GRD).
En el tiempo se ha podido evidenciar que la respuesta frente a la emergencia es la principal fortaleza del Sistema
Nacional de Protección Civil (SNPC), derivado del alto nivel de especialización que han logrado construir los
diferentes organismos e instituciones en el tiempo. Sin embargo, el ámbito de la prevención no ha sido atendida
debidamente.
En lo que respecta al Sistema de Comunicaciones de Emergencia, la problemática se acentúa debido a que la
ONEMI, a través del CAT (Centro de Alerta Temprana), aglutina una serie de sistemas tanto de información, como
de comunicaciones con los diferentes organismos e instituciones, los cuales adolecen de seguridad y robustez.
La estructura político-administrativa nacional se compone de tres unidades territoriales: Región, Provincia y
Comuna2, y es en esta última unidad territorial donde se generan todas las emergencias, la que a su vez es la más
desprovista de capacidades de telecomunicaciones para enfrentar en forma eficiente una emergencia, lo que
constituye una problemática crítica para el SNPC; abultado y suficiente a nivel nacional y regional, pero del todo
insuficiente a nivel provincial y comunal. Lo anterior se hace aún más complejo cuando los centros de gravedad de
la emergencia se encuentran retirados de los centros de comunicaciones estructurados para la emergencia,
obligando a trasladar medios de comunicaciones a lugares que, por su distancia, zona geográfica y condiciones
climáticas locales hacen que su restablecimiento se transforme en un verdadero desafío, ralentizando la toma de
decisiones que afectará las victimas que necesitan respuestas inmediatas.

ÍNDICE

1.Situación actual de las comunicaciones en el sistema de gestión de desastres………………............................ 3

2.Avances en comunicaciones para emergencias desde el terremoto del 2010…………………………………... 4
3.Apoyo internacional en telecomunicaciones tras el terremoto de febrero de 2010………………………….. 5
4.Las comunicaciones comerciales y su rol frente a las emergencias……………………………………………. 6
5.Población informada. Sistema de Alerta Temprana (SAE)…………………………………………………….. 7
6.Proposición de un sistema de comunicaciones ideal en la emergencia………………………………………… 7
Conclusiones……………………………………………………………………………………………………… 9
Referencias……………………………………………………………………………………………………….. 11
Anexo 1…………………………………………………………………………………………………………… 12
Anexo 2…………………………………………………………………………………………………………… 13

1) Situación actual de las comunicaciones en el sistema de gestión de desastres.

Debido a que la ONEMI es el organismo del Estado encargado de la coordinación del SNPC frente a
emergencias, desastres y catástrofes, y a la existencia de distintos servicios de telecomunicaciones (indicados en la
Ley N° 18.168 General de Telecomunicaciones), para acotar el sistema de telecomunicaciones en emergencias,
desastres y catástrofes, se expone el Sistema de Telecomunicaciones administrado por la ONEMI. Sin perjuicio de

2 Capítulo XIV de la Constitución Política.

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considerar la existencia y operatividad de otros Sistemas de Telecomunicaciones, frente a emergencias, desastres y

catástrofes, que son administrados por otros organismos del SNPC.
ONEMI cuenta con un sistema nacional de comunicaciones bajo el concepto de la redundancia y misión crítica,
con tecnologías propias, arrendadas comerciales y sistemas de misión crítica colaborativas (principalmente con
Ejército y Carabineros de Chile) con organismos del Sistema Nacional de Protección Civil, compuestas por
tecnologías alámbricas, inalámbricas y satelitales que se respaldan entre ellas.
El sistema de Telecomunicaciones cuenta con las siguientes tecnologías3:
Red MPLS (Multi Protocol Label Switching) para la comunicación entre el nivel nacional (ONEMI Central) y
las regiones (Direcciones Regionales de ONEMI - CAT Regionales). Cuenta con servicios de datos (internet e
intranet), telefonía (Telefonía IP y Análoga), sistemas de video conferencia, respaldo satelital y líneas de telefonía
análoga de contingencia.
Red de Radio Comunicación para la comunicación entre el nivel nacional (ONEMI Central) y regiones
(Direcciones Regionales de ONEMI - CAT Regionales). Posee tecnologías inalámbricas HF, HF ALE (propia) y
red HF colaborativa con el Ejército, denominada Red Torrente; sistema VHF (análogo y digital) y un sistema de
radio de misión crítica APCO P25 (P25), correspondiente a la red colaborativa con Carabineros de Chile.
Adicionalmente, se han incorporado a Radioaficionados con su Red HF Nacional y VHF local para reforzar la red
troncal y regional, y enlazar las comunas y lugares remotos, generando una red de radio comunicación con
cobertura Regional y Nacional. Para incluir el territorio insular a esta red, se han instalado estaciones
radiotransmisores de HF en Isla de Pascua y en Juan Fernández.
Plataforma Satelital correspondiente a un servicio de telefonía satelital de emergencia (Iridium) con 88 teléfonos
satelitales operativos, para la utilización de las autoridades nacionales y regionales; servicio de internet y telefonía
satelital (BGAN), y una red de datos satelital con el Ejército VSAT (HUB, Segmento Satelital compartido y
estaciones remotas), que es utilizada como respaldo a la red principal MPLS. Actualmente, se dispone del
segmento satelital en coordinación con el Ejército, ya que para su utilización se requiere de su infraestructura
(instalación de 17 estaciones remotas de comunicaciones satelitales en las 15 Regiones y ONEMI Central).
Telefonía para la comunicación entre el nivel nacional (ONEMI Central) y las regiones (Direcciones Regionales
de ONEMI - CAT Regionales). Cuenta con sistemas de telefonía móvil, telefonía IP privada y análoga a red
pública de telefonía, telefonía satelital con proveedores comerciales y una red de telefonía análoga de anexos del
Ejército, extendidos hacia las regiones (Direcciones Regionales de ONEMI), Servicio Hidrográfico y
Oceanográfico de la Armada de Chile (SHOA) y el CSN (Centro Sismológico Nacional de la Universidad de
Chile)4. El Anexo 1 entrega un resumen del sistema de telecomunicaciones en emergencias, desastres y catástrofes.
2) Avances en comunicaciones para emergencias desde el terremoto del 2010.
El 10 de diciembre de 2010 fue publicada la Ley N° 20.478, Sobre Recuperación y Continuidad en Condiciones
Críticas y de Emergencia del Sistema Público de Telecomunicaciones, iniciativa del Gobierno a través del
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que se hace cargo de las debilidades detectadas en las redes de
comunicaciones tras el terremoto del 27 de febrero de 2010. La ley incorporó el Título VIII, De las Infraestructuras
Críticas, el que indica que la Subtel desarrollará un plan de resguardo de la infraestructura crítica de

3 Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Plan Nacional de Emergencia. Diario Oficial de la República de Chile. Viernes 4
de agosto de 2017.
4 Ibíd.
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telecomunicaciones del país, con el objeto de asegurar la continuidad de las comunicaciones en situaciones de
emergencia resultantes de fenómenos de la naturaleza, fallas eléctricas generalizadas u otras situaciones de
catástrofe5.
En mayo de 2012 fue publicado en el Diario Oficial, el Decreto Supremo N° 60, Reglamento para la
interoperación y difusión de la mensajería de alerta, declaración y resguardo de la infraestructura crítica de
telecomunicaciones e información sobre fallas significativas en los sistemas de telecomunicaciones. El mencionado
Reglamento considera los siguientes aspectos6:
» Infraestructura crítica y sus planes de contingencia. Conforme a la normativa, la Subsecretaría de
Telecomunicaciones desarrollará un plan de resguardo de la infraestructura crítica (IC) de telecomunicaciones del
país, para asegurar la continuidad de las comunicaciones en situaciones de emergencia, fallas eléctricas
generalizadas u otras situaciones de catástrofe.
» En cumplimiento de lo anterior, en 2012 se procedió a la dictación de Resoluciones Exentas que declararon la
infraestructura crítica de telecomunicaciones para 850 sitios de Nivel 1 y 8.563 sitios de Nivel 2, así como a la
fiscalización de la autonomía energética de 48 horas de la infraestructura crítica definida y de sus planes
preventivos y gestión de bitácoras, para asegurar la disponibilidad de estas instalaciones ante las emergencias.
» Interoperación de la plataforma de alerta de emergencia con redes móviles. En esta materia el reglamento
establece los lineamientos claves que los operadores del país tendrán que atender para la implementación y
operación del Sistema de Alerta de Emergencia (SAE).
» Durante 2012 se dictó la Resolución Exenta N° 3.261, que fija la Norma Técnica para el Sistema de Alerta de
Emergencias sobre las Redes de Servicio Público de Telefonía Móvil, y a través de la cual se regulan las
condiciones y características que deben cumplir los equipos terminales móviles para ser considerados aptos con el
sistema y la definición del sello SAE, que identificará a dichos equipos por parte de quienes los comercializan.
Dicha Resolución fue perfeccionada posteriormente con la modificación realizada el 28 de noviembre de 2012, con
la Resolución Exenta N° 5.681.
» Gestión de Fallas Significativas. En esta materia, la normativa establece la obligación de las concesionarias de
informar a la Subsecretaría de Telecomunicaciones los reportes relacionados con el estado de sus redes en
situaciones de emergencia y establece las coordinaciones para el restablecimiento de los servicios.
Aplicando el D.S. N° 60, la Subsecretaría de Telecomunicaciones efectuó las siguientes acciones:
» Dictación de Resoluciones Exentas que declararon la infraestructura crítica de telecomunicaciones para 850 sitios
de Nivel 1 y 8.563 sitios de Nivel 2.

» Fiscalización de la autonomía energética de 48 horas de la infraestructura crítica definida y de sus planes

preventivos y gestión de bitácoras, para asegurar la disponibilidad de estas instalaciones ante las emergencias.
» Plataforma Tecnológica para el SAE. Otra falencia que develó el terremoto fue la imposibilidad de avisar de la
emergencia a la población en tiempo y forma oportuna para salvar vidas. Para abordar este punto, fue licitada en
2011 una plataforma tecnológica que permitirá contar con un Sistema de Alerta de Emergencia (SAE) moderno y

5 Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones. Cuenta pública 2010-2014. (en

línea). [consultado el 10 de agosto de 2017]. http://www.subtel.gob.cl/images/stories/apoyo_articulos
/notas_prensa/cta_publica_2010_2014/capitulo_telecomunicaciones_06012014.pdf
6 Ibíd.
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confiable. Esta plataforma posibilitará difundir mensajes de emergencia georreferenciados a través de las redes de
telefonía móvil. En el año 2012, concluyó la implementación del sistema central (CBS: Cell Broadcast
Service/System) y su interconexión con cada uno de los concesionarios de redes móviles y se inició el proceso de
estandarización y certificación de los equipos móviles compatibles con esta plataforma.
Se creó el Departamento Telecomunicaciones de Emergencia, el cual incorporó un staff de técnicos en turno las
24 horas del día para apoyar y ser soporte técnico del sistema para la ONEMI. También se efectuó el lanzamiento
oficial del sello SAE, que identifica a los equipos compatibles con la tecnología para recibir mensajes de alerta.
Con todas estas mejoras se triplicó la capacidad de las redes para enviar mensajería SMS durante situaciones de
emergencia.
» Red de Telecomunicaciones del Estado para Coordinación en Situaciones de Emergencia. Un factor de riesgo
que reveló el terremoto fue la ausencia de una red de comunicaciones de emergencia del Estado que no dependiera
de las redes comerciales, lo que derivó en descoordinaciones y desinformación durante la emergencia. Durante el
año 2012 se trabajó en conjunto con ONEMI y Carabineros de Chile para establecer condiciones, alcances,
cobertura geográfica, nuevos sitios a incorporar y las características técnicas que debe soportar la Red de ONEMI,
soportada sobre la Red P25 de Carabineros y se realizaron diversos estudios para evaluar y analizar diferentes
alternativas, que permitan disponer y utilizar Telecomunicaciones Satelitales, las cuales sirven de respaldo en
situaciones de Emergencia.
En febrero de 2013, se dictó el Decreto N° 125 de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, Reglamento para la
implementación, operación y conservación de las redes de telecomunicación para la gestión de emergencias. Este
Reglamento establece las características básicas que deben cumplir las redes de telecomunicaciones dedicadas a la
gestión de emergencias y declaradas infraestructura crítica. Conforme a la nueva normativa, la Red deberá
satisfacer las características establecidas en la normativa de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, en particular
contar con infraestructura y sistemas de comunicación e información que consideren, a lo menos, interoperabilidad,
confiabilidad, escalabilidad, portabilidad, resiliencia y redundancia. Además, las redes de telecomunicaciones de
emergencias de cada uno de los organismos que conforman el Sistema, quedarán sujetas a la declaración de
Infraestructura Crítica de Telecomunicaciones por la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL), le
corresponderá a dicha Subsecretaría fiscalizar que las diferentes redes cumplan con las medidas de resguardo
establecidas en los Decretos N° 60 y 125. Para el período marzo 2013-marzo 2014, se contempla licitar y poner en
Operación la Red P25 de Telecomunicaciones de Coordinaciones de Emergencia de ONEMI.

3) Apoyo internacional en telecomunicaciones tras el terremoto de febrero de 2010.

En entrevista al Sr. Scarabino, Jefe de Área de la UIT para Latinoamérica, se pudo obtener información del
apoyo que entregó la UIT en materia de Telecomunicaciones en la emergencia del 27 de febrero de 2010. En esas
circunstancias la autoridad antes indicada se comunicó con la SUBTEL a fin de ofrecer el apoyo en la UIT a la
emergencia, la que luego de 48 horas se tradujo en la entrega de 32 teléfonos satelitales Iridium con sus respectivos
accesorios y con tiempo de servicio prepagado y estaciones móviles del tipo BGAN. Cabe señalar que la capacidad
de apoyo de la UIT en caso especifico del 27/F no obedeció a planificación alguna, toda vez que no existe una
capacidad instalada en el territorio nacional ni en la América hispano parlante, lo cual queda al arbitrio de quién la
genera o de la necesidad puntual que se pudiese generar en el instante mismo en que está ocurriendo la emergencia,
por cuanto el Convenio de Tampere de 2005, en el caso particular de Chile, se limita a un apoyo que se generará al
momento de ocurrir la emergencia, condición que se mantiene hasta el momento de la elaboración del paper. En
cuanto al apoyo recibido del Gobierno de EE.UU., consistió en teléfonos satelitales, los que fueron entregados al
 6

Gobierno de Chile sin estar habilitados para su uso, toda vez que no contaban con la SIM Card respectiva,
situación que fue solucionada por la UIT-Chile, quienes proveyeron de servicio a los citados equipos.
Como se puede evidenciar, la UIT no posee una capacidad instalada en territorio nacional que permita disponer
de medios de comunicaciones para enfrentar una emergencia o desastre, razón por la cual los citados apoyos se
limitan a necesidades que se generan al momento de enfrentar la emergencia, lo que no permite que el país receptor
los pueda considerar dentro de su planificación y de esta manera aumentar su capacidad de respuesta.
Durante la fase de emergencia, la ONG TELECOMS Sin Fronteras (TSF), con fondos de la Agencia Europea
de Asistencia Humanitaria ECHO7, proporcionó servicios de llamadas gratuitas a la población que se encontraban
en los albergues de Maule y Concepción. Durante las dos primeras semanas posteriores al sismo, TSF hizo posible
la comunicación mediante el establecimiento de centros de llamadas humanitarias para las familias albergadas.
Posteriormente ha apoyado el fortalecimiento de capacidades en materia de Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) a la ONEMI.
La OPS8 (Organización Panamericana de la Salud)/ OMS (Organización Mundial de la Salud) compró e instaló
29 equipos de radiocomunicaciones que incluían dos repetidoras en los cerros de Talcahuano y Lebu, 12 equipos
HF y 15 VHF para hospitales, atención primaria, SAMU y direcciones de servicios de salud en las regiones de
Valparaíso, Maule, Bío Bío y Araucanía. Esta intervención ha contribuido a recuperar la red nacional del
Ministerio, facilitando la conectividad y enlace entre los niveles locales con el nivel central, y de los niveles locales
con establecimientos de salud en la zona del desastre. Por otra parte, las repetidoras permiten que los servicios de
salud de Arauco y Concepción mantengan su red local con cobertura en su zona jurisdiccional con los
establecimientos de salud y sus respectivos móviles (ambulancias).

4) Las comunicaciones comerciales y su rol frente a las emergencias.

Con ocasión del terremoto del 2010 las comunicaciones comerciales mostraron todas sus vulnerabilidades. Los
diferentes tipos de servicios prestados; telefonía fija, móvil, satelital, internet, se fueron apagando lentamente hasta
llegar a un blackout total, debido a la falta de previsión frente a eventualidades de gran envergadura (terremotos,
tsunamis, erupciones volcánicas, inundaciones, aluviones, entre otros). A lo anterior se debe sumar la inexistencia
de protocolos de cooperación entre el mundo privado y público, generando esfuerzos disímiles al momento de
enfrentar las emergencias.
En los primeros momentos post terremoto, la alta demanda colapsó las redes, interrumpiéndose el servicio por
largo tiempo, coincidiendo con la caída de los sistemas de respaldo que en muchos de los casos eran insuficientes o
simplemente no existían, dejando al país incomunicado por horas, días y hasta semanas, situación que no se
condice con el nivel de desarrollo alcanzado por el país en este ámbito.

La preponderancia de las comunicaciones comerciales frente a las emergencias es primordial, considerando la

capacidad instalada que poseen sobre la base de un backbone que permite soportar una serie de servicios

7Organización Panamericana de la Salud. El terremoto y tsunami del 27 de febrero en Chile. Crónica y lecciones
aprendidas en el sector salud. Santiago: OPS, 2010. http://www1.paho.org/chi/images/PDFs/terremoto-
101125094619-phpapp02.pdf
8
Ibíd.
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demandados por la sociedad. Sin embargo, la variable “emergencia” debe ser parte de las consideraciones que se
deben tener en cuenta al momento de las implementaciones, mejoras, upgrades, y todo aquello que signifique
cambios a sus estructura y empleo, lo cual debe ser motivo de revisiones permanentes derivado de los cambios que
se suceden en los diferentes ámbitos, en cuanto a personas, organizaciones, tecnologías, entre otros.

5) Población informada. Sistema de Alerta de Emergencia (SAE).

El SAE es un sistema impulsado por el Gobierno de Chile cuya finalidad es advertir a los usuarios acerca de
situaciones de emergencia que afecten a una comunidad. El aviso es enviado por la ONEMI a través de un mensaje
especialmente diseñado para ser recibido por teléfonos móviles compatibles que cuenten con el sello respectivo.
Este mensaje se emitirá en caso de riesgos de tsunami, sismos de mayor intensidad, erupciones volcánicas e
incendios forestales con amenaza a viviendas. Dicha alerta masiva, que será despachada automáticamente vía texto
a una zona georreferenciada, no se verá afectada por la congestión de las redes celulares, dado que utilizará otros
canales de frecuencia para llegar a los teléfonos de forma segura9.
En el marco de la publicación en el Diario Oficial de la resolución que modifica la normativa que implementa
en celulares el SAE en caso de alguna catástrofe natural, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y la
ONEMI, anunciaron que a partir de marzo de 2017 todos los equipos celulares comercializados en el país,
independiente de su operador, deberán ser compatibles con este sistema. Actualmente está disponible sólo para
cerca del 25% de los usuarios de telefonía móvil. Para que un celular sea compatible con el SAE debe soportar la
tecnología CBS y desplegar instantáneamente y, mediante una ventana emergente, el mensaje de alerta que será
definido por la ONEMI con el título “Alerta de Emergencia”. Este mensaje, que contará hasta con 90 caracteres,
incluirá la fecha y hora en su encabezado y sólo podrá ser interrumpido por el usuario. Asimismo, los mensajes que
correspondan a SAE deberán emitir una señal sonora distinta a cualquier notificación habitual, con vibración y al
máximo nivel audible, la que no podrá tener una duración inferior a 3 minutos, salvo que el usuario la interrumpa
antes10.

6) Proposición de un sistema de comunicaciones ideal en la emergencia.

Se definirá como un sistema ideal de comunicaciones en la emergencia, como aquel que satisface la demanda
requerida a entera satisfacción de quienes lo utilizan, disponibilidad, interoperables, robustos, confiables,
oportunos y escalables, seguro, confiable, flexible, redundantes. Para el logro de lo anterior, lo que mejor se adecua
a esta necesidad es la de un sistema en la que el organismo encargado de administrar el sistema pueda disponer de
él en forma autónoma y conforme a las necesidades particulares de la emergencia, considerando el control que se
ejerce sobre cada una de las partes constitutivas del sistema, lo que permite una gestión eficiente del mismo.
Dentro del mercado lo que más se adecua a este concepto son las comunicaciones de misión crítica, que
corresponden a redes de solidas y confiables que se contraponen a la fragilidad e incertidumbre de las redes
comerciales considerando aspectos fundamentales de seguridad, confiabilidad, flexibilidad y escalabilidad.

9Gobierno de Chile. Sistema de Alerta de Emergencias. (en línea). [Consultado el 5 de septiembre de 2017].
http://www.sae.gob.cl/
10
Ibíd.
 8

En cuanto a la confiabilidad se establece mediante una acceso instantáneo que permite una cobertura móvil
confiable tanto en espacios interiores como exteriores, en donde el sistema se comporta de manera independiente a
las circunstancias existentes.
Desde el punto de vista de la disponibilidad, se encuentra diseñado para una alta demanda de empleo de manera
que todos los usuarios puedan comunicarse en un momento dado, priorizando comunicaciones por individuo,
grupo, organismo y conforme al perfil de usuario, previamente establecido, considerando, además, el
restablecimiento de los servicios en un mínimo de tiempo ante eventos catastróficos.
La redundancia se logra mediante los diferentes modos de operación utilizados en caso de fallas considerando
una gran capacidad de restablecimiento de las comunicaciones ante emergencias y eventos críticos lo que se
sustenta en su diseño a base de componentes de altos niveles de disponibilidad.
Todo lo anterior debe contar con altos estándares de seguridad considerando una seguridad física de los equipos
para soportar ambientes hostiles, como asimismo una seguridad en el flujo de las comunicaciones de voz y datos a
través de altos niveles de encriptación.
Para establecer comunicaciones de emergencia óptimas deben existir redes y accesos dedicados, seguros, con
cobertura redundante, considerando el dónde y cuándo se necesiten. Para este efecto las llamadas de emergencia
invalidan las menos urgentes, permitiendo una comunicación instantánea individual y en grupo con capacidad
suficiente para soportar la alta demanda de tráfico derivado de la post emergencia. La red P25 de Carabineros es
una buena solución pero tiene sus desventajas (Ver Anexo 2).
Una de las características fundamentales de un sistema de misión crítica es que deben estructurarse sobre
plataformas basadas en estándares abiertos internacionales que permitan una interoperabilidad entre los diferentes
sistemas de comunicaciones que entren como subsistemas al sistema de comunicaciones de emergencia.
La naturaleza particular del territorio, obliga a que la administración del sistema deba gestionarse de manera
descentralizada, sobre la base de la administración territorial existente, en donde la región cobra una vital
importancia considerando que en la gran parte del país coincide con los más importantes centros urbanos. Lo
anterior obliga a estructurar un sistema de gestión compuesto por personal especialista en telecomunicaciones
encargado de la gestión del sistema, como asimismo, de personal especializado en su mantención, que deben
constituir parte de las dotaciones de personal por regiones, dependientes de las oficinas de ONEMI.
No obstante lo anterior, el sistema de comunicaciones principal definido, derivado de las consecuencias de la
emergencia, podría sufrir algún grado de alteración o simplemente caer, lo cual obliga a contar con sistemas de
respaldo que signifiquen mantener los servicios, quizás no a un 100%, pero que permita coordinar la emergencia de
manera responsable. Bajo esta premisa se debe dar por sentado que el sistema principal debe contar como parte de
su estructura un sistema de respaldo de energía robusto, que entregue una autonomía de a lo menos 24 horas. De
igual forma y frente a las fallas de orden técnico, contar con redes de comunicaciones alternativas, que permita
mantener los enlaces en especial en aquellos sectores que se han visto afectado por las implicancias de la
emergencia.
Lo anterior no debe obedecer a un hecho reactivo, sino a una detallada planificación. Para lo anterior debe
levantarse una matriz de riesgos asociadas a las fallas a los sistemas, lo cual da paso a tantas medidas de control
como riesgos levantados como parte de un robusto diseño de un Sistema de Comunicaciones de Emergencia
Nacional.
El uso escalonado de los recursos es un procedimiento que no siempre es utilizado, y en su lugar se opta por
escalar el problema burocratizando la gestión en donde la oportunidad no es tema. Tal es el caso de los
 9

procedimientos utilizados por las municipalidades entrevistadas, Peñalolén y La Reina, en donde los apoyos
escalan hasta la ONEMI Regional, la que finalmente los gestiona, y que podrían recaer, perfectamente, en una
comuna vecina a la afectada. Lo anterior, en muchos de los casos obedece a trabas burocráticas derivadas de
diferencias ideológicas entre sus autoridades, las que generan instancias como las descritas.
Como se ha podido evidenciar, los esfuerzos se han centrado principalmente en robustecer las comunicaciones a
nivel nacional y regional, pero se ha hecho poco con respecto en los niveles provinciales y comunales. Lo anterior
se deriva de la gran cantidad de equipos que se necesitarían, lo que hace inviable una solución a base de la
adquisición de teléfonos satelitales, producto del alto costo de operación (el valor del minuto es muy alto). Adquirir
radios HF genera menos gasto, pero tampoco se ve como solución derivado de la alta congestión que provocaría en
el espectro. Una solución innovadora a considerar es la proporcionada por el Proyecto Loon, patrocinado por
Google, para proporcionar acceso a internet en zonas rurales y remotas utilizando globos de helio de gran altitud,
situados en la estratosfera a una altura de unos 20 km (evitando los problemas meteorológicos), para crear una red
inalámbrica aérea de velocidad 5G. Esta tecnología ya fue probada con éxito para conectar a internet a las zonas
inundadas en las proximidades de Lima, Chimbote y Piura 11 . Con el apoyo de otras compañías de
telecomunicaciones, se enviaron más de 160 GB de datos en un área combinada de 40.000 kilómetros cuadrados,
equivalente a la superficie de Suiza. La cantidad de datos fue la suficiente como para enviar y recibir alrededor de
30 millones de mensajes de WhatsApp o 2 millones de correos electrónicos. La tecnología de los globos
aerostáticos de telecomunicaciones, denominada “el satélite de los pobres”, ha estado en desarrollo desde los años
noventa, pero sólo recientemente se ha concretado en algo más que prototipos gracias al impulso del Proyecto
Loon, con su ambicioso objetivo de proveer internet a nivel global.

CONCLUSIONES
En la actualidad el Sistema de Telecomunicaciones de Emergencia se encuentra administrado por la ONEMI,
sustentándose en una serie de redes de comunicaciones en donde destaca la Red P25, con estándares de misión
crítica, cuya propiedad y administración corresponde a Carabineros de Chile, brindando servidumbre a la ONEMI,
la que finalmente gestiona sobre los canales entregados por la citada institución.
En este contexto se hace necesario que la ONEMI, como organismo técnico de coordinación de la emergencia,
cuente con un sistema propio de comunicaciones de emergencia sobre la base de estándares de misión crítica,
administrado y gestionado por personal de esa oficina de tal forma de mantener el control absoluto del sistema de
emergencias considerando para tal efecto al personal necesario para su operación, gestión, y mantención
programada, dejando de depender de la red de Carabineros de Chile.
Lo anterior se deduce de las experiencias existentes en el área de las comunicaciones en donde los sistemas,
pese a encontrarse separados por subsistemas, deben ser administradas por un ente común que tenga visibilidad
completa del sistema, desde un portátil, pasando por las estaciones repetidoras hasta la consola de control que
gestiona desde la oficina central. Sólo así se podrá mantener el control total del sistema de comunicaciones.
Finalmente, se recomienda el estudio de la factibilidad de emplear globos aerostáticos que provean
telecomunicaciones en las situaciones de emergencia, los que poseen gran cobertura y pueden emplearse en todo
lugar y bajo cualquier condición climática.

11UCVmedios, Con globos proveen acceso a internet en áreas afectadas por desastres naturales. 14 de junio de 2017.
http://www.ucvmedios.cl/ucv-radio-noticia.php?nid=38301.
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REFERENCIAS

Atton, Jorge. Las TIC como herramientas fundamentales en la gestión de desastres naturales. Subsecretaría de
telecomunicaciones. 29-30 de noviembre de 2011. [Fecha de consulta 10 de agosto de 2017]. http://www.
contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Portal/Actualidad/Actividades/Foros/291
02011/Quinto_Panel/II/La_experiencia_y_desafios_del_sector_de%20las%20telecomunicaciones.pdf
Constitución Política de la República de Chile. Capítulo XIV.
Gobierno de Chile. Sistema de Alerta de Emergencias. (en línea). [Consultado el 5 de septiembre de 2017].
http://www.sae.gob.cl/
ICOM. ¿Cuáles son algunas de las características que distinguen a la tecnología P25?( en línea). [Consultado el 1
de septiembre de 2017]. http://www.icomamerica.com/es/products/landmobile/p25/p25/default.aspx
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones. Ley N° 20.478. Sobre
Recuperación y Continuidad en Condiciones Críticas y de Emergencia del Sistema Público de
Telecomunicaciones. 10 de diciembre de 2010.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones. Ley N° 20471. Crea
organismo implementador para la portabilidad numérica. 10 de diciembre de 2010.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones. Decreto Supremo N° 60.
Reglamento para la interoperación y difusión de la mensajería de alerta, declaración y resguardo de la
infraestructura crítica de telecomunicaciones e información sobre fallas significativas en los sistemas de
telecomunicaciones. 4 de abril de 2012.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones .Resolución Exenta N°
5.681. 28 de noviembre de 2012.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones. Decreto N° 125. Aprueba
reglamento para la implementación, operación y conservación de las redes de telecomunicaciones para la
gestión de emergencias. 23 de febrero de 2015.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Subsecretaría de Telecomunicaciones. Cuenta pública 2010-
2014. (en línea). [consultado el 10 de agosto de 2017]. http://www.subtel.gob.cl/images/stories/apoyo_articulos
/notas_prensa/cta_publica_2010_2014/capitulo_telecomunicaciones_06012014.pdf
Naciones Unidas. UNISDR. Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres. Marco de
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030). [consultado el 10 de agosto de 2017].
https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf
Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Plan Nacional de Emergencia. Diario Oficial de la República de Chile.
Viernes 4 de agosto de 2017.
Organización Panamericana de la Salud. El terremoto y tsunami del 27 de febrero en Chile. Crónica y lecciones
aprendidas en el sector salud. Santiago: OPS, 2010. (en línea). [Consultado el 5 de septiembre de 2017].
http://www1.paho.org/chi/images/PDFs/terremoto-101125094619-phpapp02.pdf
UCVmedios, Con globos proveen acceso a internet en áreas afectadas por desastres naturales. 14 de junio de
2017.http://www.ucvmedios.cl/ucv-radio-noticia.php?nid=38301.
 11

ANEXO 1: Sistemas de telecomunicaciones

Tecnología Sistema Tipo Descripción Cobertura Amplitud

HF-ALE Análogo Sistema Propio Nacional CAT central y CAT regionales

Radiocomunica-
HF-VFO Análogo Sistema Propio Nacional CAT central y CAT regionales
ción VHF Análogo Sistema Propio Local Región Metropolitana
VHF Análogo Sistema Propio Regiones: IV, V, CAT regionales indicados
VI, VII Y RM.
UHF Análogo Sistema Propio Local Uso Edificio ONEMI
Nacional
P-25 Digital Sistema de Nacional, Sistema de Protección civil
colaboración con Regional, (Nacional, Regional,
Carabineros Provincial y Provincial y Comunal).
Comunal.
LP Análogo Sistema de Nacional (excepto CAT Central y CAT
(ANEXOS colaboración con el regiones de regionales.
) Ejército Tarapacá y Los
Lagos)
TELEFON Análoga o Proveedor Nacional. Sistema de Protección Civil
ÍA FIJA digital comercial Regional, (Nacional, Regional,
Telefonía Provincial y Provincial y Comunal).
Comunal.
TELEFON Digital Red MPLS Nacional CAT Central y CAT
ÍA IP regionales.
TELEFON Digital Proveedor Nacional Sistema de Protección Civil
ÍA MÓVIL comercial (Nacional, Regional,
Provincial y Comunal).
Telefonía Digital Proveedor Mundial Mundial
SAT comercial
(IRIDIUM
)
Satelital Internet y Digital Proveedor Mundial Mundial
Telefonía comercial
(BGAN)
Red Digital Sistema de Nacional CAT Central y CAT
Satelital colaboración con el Regionales
(VSAT) Ejército
Todas (Radio Red de Digital Proveedor Nacional CAT Central y CAT
Comunicación, datos comercial Regionales
Telefonía y MPLS
Satelital)
MEOC12 Digital Sistema Propio Nacional Sistema de Protección Civil
Todas
(Nacional, Regional,
Provincial y Comunal).
Fuente:

12CentroMóvil de Operaciones de Emergencia (MEOC): puesto de comunicación móvil y desplegable a nivel nacional,
dotadas de tecnología de telecomunicaciones (radial, telefonía e internet satelital y sistema de respaldo energético).
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ANEXO 2: Ventajas y desventajas de la red P25 de Carabineros de Chile.

Tabla 1. Ventajas y desventajas de P25.

Ventajas Desventajas
Estándar establecido, por lo cual hay diversos Es propiedad de Carabineros de Chile, no de la ONEMI.
proveedores
Su operación requiere un mínimo de capacitación Frente a la ocurrencia de una emergencia, Carabineros
tiene prioridad.
Se puede comunicar en modo análogo con equipos Último kilometro se encuentra a base de Fibra óptica, la
existentes o digital con otras radios P25 cual es vulnerable a cortes.
Se puede utilizar en modo “conversación” sin equipo Requiere muchas repetidoras a lo largo del país, las
que intervenga entre dos radios, en modo con repetidor cuales consumen gran cantidad de energía, lo que
o en modo troncal conlleva problemas de suministro de energía.
Provee espacio para crecer
Fuentes: Elaboración propia basada en ICOM13 e ideas del autor.

13
ICOM. ¿Cuáles son algunas de las características que distinguen a la tecnología P25? en línea). [Consultado el 1 de
septiembre de 2017]. http://www.icomamerica.com/es/products/landmobile/p25/p25/default.aspx