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Segunda Etapa: Desde el inicio de actividades del Tribunal Constitucional (junio de 1996)
hasta la destitución de tres de sus magistrados (mayo de 1997).
En este período el Tribunal Constitucional realizó sus labores con normalidad y emitió
quince sentencias y una resolución sobre demandas de inconstitucionalidad. El 28 de mayo
de 1997 el Congreso de la República decidió destituir a tres magistrados del Tribunal.
Tercera etapa: Desde la destitución de tres magistrados del Tribunal (mayo de 1997) hasta
su reincorporación (noviembre del 2000).
Durante este período el Tribunal Constitucional no pudo resolver ninguna demanda de
inconstitucionalidad ya que sólo contaba con cuatro de sus siete integrantes. En noviembre
del 2000, el Congreso peruano aprobó una resolución mediante la cual restituyó en sus
cargos a los magistrados destituidos en 1997.
- Artículo 200: Señala las normas que pueden ser cuestionadas a través del proceso de
inconstitucionalidad (inciso 4). Establece asimismo que este proceso, así como los
efectos de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas, deben regularse a través de una ley orgánica.
- Artículo 203: Señala quienes cuentan con legitimidad para dar inicio a un proceso de
inconstitucionalidad.
- Artículo 204: Señala los efectos de la decisión del Tribunal Constitucional en la que se
declare la inconstitucionalidad de una norma. Se relaciona en forma indirecta con
otros dos artículos de la Constitución: artículo 74, último párrafo (sobre principios en
materia tributaria) y artículo 103, último párrafo (sobre la potestad legislativa).
Por su parte, la Ley 26435 (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) dedica su Título II al
desarrollo del proceso de inconstitucionalidad. Esta ley fue publicada el 10 de enero de
1995 y ha sido objeto de varias modificaciones. Aquellas relacionadas con el proceso de
inconstitucionalidad se han efectuado a través de las leyes 26618 (publicada el 8 de junio
de 1996), 27780 (publicada el 12 de julio del 2002) y 27850 (publicada el 20 de octubre del
2002).
- los Decretos Leyes "deben considerarse como actos con jerarquía de ley y, por lo
tanto, susceptibles de ser modificados o derogados por otras normas del mismo valor
y rango; y por ende, sujetos al control de la constitucionalidad "-
A nuestra consideración, el Tribunal pudo ser más preciso al analizar este tema, por lo
que debió señalar en forma directa que ninguna norma vigente en nuestro
ordenamiento jurídico puede quedar exenta de control, independientemente de su
origen.
2. El control de las normas sobre reforma constitucional
El artículo 206 de la Constitución de 1993 establece el proceso que se debe seguir para
su reforma. Dicho artículo señala:
"Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta
del número legal de sus miembros y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse
el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas
ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos
tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede
ser observada por el Presidente de la República". Como se aprecia, el texto
constitucional no distingue formalmente las reformas a la Constitución de las leyes
ordinarias, pues las denomina "leyes de reforma constitucional". En este sentido, las
reformas que se han efectuado a la Constitución de 1993 han recibido la denominación
de "leyes" y han llevado el número correlativo que les correspondía respecto a las leyes
ordinarias emitidas por el Congreso. Así por ejemplo, la reforma constitucional sobre
el proceso de hábeas data (artículo 200, inciso 3 de la Constitución) se formalizó a
través de la Ley 26470, publicada el 12 de junio de 1995.
Otro cambio que trajo consigo la Constitución de 1993 fue el retiro de la legitimidad para
dar inicio a un proceso de inconstitucionalidad a la Corte Suprema. Asimismo, se redujo el
número de firmas necesarias para que los ciudadanos puedan presentar una demanda.
Debe destacarse que los ciudadanos hayan empleado frecuentemente su legitimidad para
presentar una demanda de inconstitucionalidad, la misma que ha sido empleada respecto
a normas de especial importancia. La siguiente mención a algunos de estos casos así lo
confirma:
El empleo que los ciudadanos han hecho de su legitimidad para presentar una demanda de
inconstitucionalidad es motivo suficiente para plantear como tema a debatir la posibilidad
de favorecer aún más la iniciativa ciudadana en relación a este tema. Esto puede implicar
la reducción del número de firmas necesarias o la incorporación de una legitimidad popular,
es decir, que cualquier ciudadano pueda presentar una demanda de inconstitucionalidad.
- El texto original del artículo 26 de la Ley 26435 (LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL), publicada el 11 de enero de 1995, estableció que la demanda de
inconstitucionalidad podía interponerse dentro del plazo de seis (6) años contados a partir
de la publicación de la norma.
- La Ley 26618, publicada el 8 de junio de 1996, redujo el plazo original y señaló que la
demanda de inconstitucionalidad podía interponerse dentro del plazo de seis (6) meses
contados a partir de la publicación de la norma.
- La Ley 27780, publicada el 12 de julio del 2002, modificó nuevamente el plazo y volvió a
establecer que la demanda de inconstitucionalidad podía interponerse dentro del plazo
de seis (6) años contados a partir de la publicación de la norma. Este plazo es el que
actualmente se encuentra vigente.
Así ocurrió por ejemplo en el caso de la demanda contra los Decretos Leyes expedidos en
1992, referidos a la legislación antiterrorista, la cual fue presentada en julio del 2002. En el
párrafo 231 de la sentencia del Tribunal sobre este caso se señala que en este proceso el
apoderado del Congreso presentó una “excepción de prescripción de la acción”, la que fue
resuelta el 17 de julio del 2002 en el “auto de admisibilidad” de la demanda. En dicho auto,
el Tribunal realiza una inexplicable aplicación retroactiva de la actual norma vigente sobre
el plazo para presentar una demanda de inconstitucionalidad (ley 27780). En el texto de
esta resolución señala:
“Que, a la fecha de constitución de este Tribunal, el artículo 26º de la (LEY ORGÁNICA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL), modificado por la Ley 26618, publicada el 8 de junio de 1996,
establecía que el plazo para interponer la acción de inconstitucionalidad era de 6 meses
contados a partir de la publicación de la norma cuestionada; sin embargo, la Ley 27780, de
fecha 12 de julio de 2002, amplió dicho plazo a 6 años, los cuales deben contarse, en este
caso, a partir de la fecha de constitución del Tribunal Constitucional; esto es desde el 24 de
junio de 1996 , y sin computar el lapso en que asumieron las funciones del Tribunal
Constitucional sólo cuatro magistrados, pues en aquel entonces era imposible que se
ejerciera la acción de inconstitucionalidad. En consecuencia, se advierte que no ha
transcurrido, a la fecha, el plazo de seis años señalado en la Ley 27780”.
VI. LOS MOTIVOS PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL UNA NORMA: POR EL FONDO O POR
LA FORMA
En un proceso de inconstitucionalidad, una norma puede ser declarada contraria a la
Constitución, por razones de forma o por razones de fondo. En este sentido, el artículo 200
inciso 4º de la Constitución de 1993 señala: “Son garantías constitucionales: La acción de
inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley (...) que
contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”. Por su parte, el artículo 21º de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone: “Son inconstitucionales las normas (... ), en
la totalidad o en parte de sus disposiciones, en los siguientes supuestos:
b) Las leyes sobre las competencias y atribuciones de los órganos del Estado
La LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL señala en su artículo 22°: "Para
apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas (...), el Tribunal
considera, además de los preceptos constitucionales, las leyes que dentro del marco
constitucional se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los
órganos del Estado".
Las sentencias en los procesos de inconstitucionalidad pueden ser de diferente tipo. Las
decisiones más comunes son aquéllas en donde se declara la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una norma.
Pero existe además otro tipo de decisiones que, ante normas que se presentan como
incompatibles con la Constitución, buscan evitar que se declare su inconstitucionalidad, a
fin de no crear vacíos normativos, garantizar la seguridad jurídica, etc; lo cual se consigue a
través de una interpretación creativa de las normas impugnadas. Como ha señalado el
Tribunal Constitucional del Perú, “el uso de ese tipo de sentencias radica en el principio de
la conservación de la ley y en la exigencia de una interpretación conforme a la Constitución,
a fin de no lesionar el principio básico de la primacía constitucional; además, (tienen en
cuenta) el criterio jurídico y político de evitar en lo posible la eliminación de disposiciones
legales, para no propender a la creación de vacíos normativos que puedan afectar
negativamente a la sociedad, con la consiguiente violación de la seguridad jurídica".
En esta sección expondremos los alcances generales de estas novedosas decisiones, a las
que se les denomina generalmente como “sentencias interpretativas”, aunque también
existen otras formas de identificarlas, lo cual depende del contenido de la sentencia que se
emita. Aquí les damos una denominación general, en razón de su contenido, a fin de evitar
confusiones basadas en su nomen juris.
1. Sentencias que condicionan a una determinada interpretación la compatibilidad de una
norma con la Constitución
En este tipo de sentencias se establecen pautas de cómo debe ser interpretada una
norma para que sea considerada compatible con la Constitución. En estos casos, la
constitucionalidad de una norma queda condicionada a que sea interpretada de una
manera determinada; por lo que sí es interpretada de otra manera, la norma será
considerada inconstitucional.
Estas sentencias son muy frecuentes en el derecho comparado. Así por ejemplo, la Corte
Constitucional de Colombia tuvo oportunidad de analizar una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra una norma que permite al Presidente de la
República utilizar, para dirigirse al país, los servicios de televisión, “en cualquier
momento y sin ninguna limitación". En su decisión, la Corte declaró compatible con la
Constitución la expresión "en cualquier momento", siempre que se interprete que el
sentido de la intervención del Presidente en la televisión será sobre asuntos urgentes
de interés público relacionados con el ejercicio de sus funciones. Para la Corte, una
interpretación distinta implicaría permitir un abuso del Jefe de Estado en el uso de los
medios de comunicación, lo que afectaría la libertad de expresión.
Al igual que en el caso de las sentencias aditivas, las sentencias sustitutivas han sido
cuestionadas porque en ellas el Tribunal no se limita a su rol tradicional de controlar la
constitucionalidad de las normas sino que además realiza una labor "normativa". Sin
embargo, para el Tribunal Constitucional peruano ambos tipos de decisiones “no
innovan el ordenamiento jurídico, si es que con ello se quiere expresar el acto por el cual
el Poder Legislativo innova el ordenamiento jurídico “escribiendo” y poniendo en
vigencia nuevas disposiciones legales, pues evidentemente, el Tribunal Constitucional
no tiene capacidad para hacerlo”.
En este sentido, se trata de casos en donde existe una norma que es inconstitucional
pero la sentencia respectiva no dispone su expulsión del ordenamiento jurídico, dado
que tal medida podría originar graves perjuicios, optándose por exhortar al Congreso
para que realice las modificaciones normativas respectivas de acuerdo a los
lineamientos que se señalen en la sentencia. De acuerdo a Landa, la mayoría del
Congreso debe ser receptiva a tales directrices, “para que los legisladores configuren
mejor la norma cuestionada, que aún sigue vigente”.
Como ejemplo de este tipo de sentencias se puede citar el caso de la decisión del
Tribunal Constitucional en la que se pronunció sobre la cadena perpetua. En su
sentencia, el Tribunal consideró inconstitucional esta sanción penal pero entendió que
esto no lo autorizaba a declarar la invalidez de la disposición en cuestión, “pues tal
incompatibilidad podría perfectamente remediarse si es que el legislador introdujese
una serie de medidas que permitan que la cadena perpetua deje de ser una pena sin
plazo de culminación. Además porque, so pretexto de declararse la inconstitucionalidad
de tal disposición, podrían generarse mayores efectos inconstitucionales que los que se
busca remediar”. En este sentido, el Tribunal exhortó al Congreso para que, dentro de
un plazo razonable, dicte una legislación sobre la cadena perpetua, a fin de que la
misma, entre otros aspectos, pueda tener un límite, dado que su carácter atemporal fue
una de las principales críticas en su contra.
Con posterioridad a esta sentencia se expidió el Decreto Legislativo 921, por medio del
cual el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades delegadas por el Congreso mediante la
Ley 27913, realizó una serie de cambios al régimen jurídico de la cadena perpetua,
estableciendo un procedimiento de revisión de la pena cuando el condenado haya
cumplido 35 años de privación de libertad.
"Que por otro lado y aunque resulte obvio decirlo, las sentencias del Tribunal Constitucional
asumen carácter plenamente vinculante respecto de los demás poderes públicos, conforme
lo precisa el Artículo 35 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Este solo
hecho supone que aunque pudieran existir otras normas jurídicas no declaradas
inconstitucionales por este Colegiado, ello no significa que los efectos de esta sentencia
pudieran perder vigencia frente a normas en alguna forma conexas con el asunto de fondo
discutido en el presente proceso. Emitida esta sentencia y declaradas inconstitucionales las
normas objeto de impugnación, quedan carentes de sustento jurídico todas aquellas que
pudieran resultar incompatibles con la misma , siendo obligación de los demás poderes
públicos, y especialmente de la Magistratura ordinaria, acatar los efectos de esta sentencia
de acuerdo a la Primera Disposición General de la misma Ley Orgánica N° 26435 (LEY
ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL) cuyo texto dispone: Los jueces y Tribunales
interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los
preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que
resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de
procesos”.
No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional, en todo
o en parte, una norma legal. Asimismo, en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional se señala lo siguiente: “Las sentencias recaídas en los procesos de
inconstitucionalidad tienen autoridad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes
públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación
(...)”.
Sobre este tema, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional señala lo siguiente en el
artículo 36º (segundo y tercer párrafo): “Cuando se declare la inconstitucionalidad de
normas tributarias por violación del Artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe
determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo.
Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas
mientras estuvo en vigencia”.
Al respecto resulta ilustrativo mencionar una norma similar que existe en la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional de España, la misma que podría servir como
referencia para un próxima reforma a nuestra legislación sobre la materia, por cuanto
resulta más precisa y completa. En el artículo 40,1, la mencionada ley señala: "Las
sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con
fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza
de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos
inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-
administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como
consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o
de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad ".
Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha establecido que puede postergar los efectos
de su decisión en el tiempo, lo cual se deduce de su sentencia sobre la legislación
antiterrorista, en la cual declaró inconstitucional el tipo penal de “traición a la patria”.
En este caso, los efectos de la sentencia del Tribunal no se produjeron al día siguiente
de la publicación de la sentencia. De haber ocurrido esto, las personas condenadas por
el delito declarado inconstitucional podrían haber salido en libertad, pues dicho ilícito
penal habría dejado de formar parte del ordenamiento jurídico. Al respecto, el Tribunal
dispuso una “vacatio sententiae”, es decir, una postergación de los efectos de su
decisión, a fin de que “el legislador democrático regule en un plazo breve y razonable,
un cauce procesal que permita una forma racional de organizar la eventual realización
de un nuevo proceso para los sentenciados por el delito de traición a la patria”.
La Ley Orgánica del Tribunal CONSTITUCIONAL aborda este tema al otorgar el valor de cosa
juzgada a las decisiones del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad
(artículo 37, primer párrafo). Al respecto, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional señala
dos precisiones importantes:
Si bien una disposición como ésta es la lógica consecuencia del carácter de cosa juzgada de
las sentencias que declaran inconstitucional una norma, podría ser útil incorporarla en el
ordenamiento jurídico peruano, pues se han presentado casos en los que, luego de que el
Tribunal declaró inconstitucional una norma, se expidieron disposiciones que, aunque no
eran iguales en sentido literal, generaban los mismos efectos. Al respecto, el Tribunal ha
señalado que sus sentencias tienen carácter de cosa juzgada material, por lo que son
prohibitivas de la expedición y/o mantenimiento en vigencia de cualquier otra norma de
contenido análogo a las que ha declarado inconstitucionales.
“Los jueces deben aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada por el
Tribunal (Constitucional).
Por su parte, la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
señala:
“Los Jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los
reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación
de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en
todo tipo de procesos”.
Como se aprecia, todas las disposiciones mencionadas en esta sección buscan establecer
un orden en el sistema jurídico peruano a partir del cumplimiento de las decisiones que se
emitan en los procesos de inconstitucionalidad.
Esta disposición fue muy cuestionada por parte de la doctrina, tanto nacional como
extranjera, pues se consideró que constituía un impedimento para el correcto
desempeño del Tribunal como órgano de defensa de la Constitución. Entre otros
argumentos, se señaló que bastaba con que dos (2) magistrados del Tribunal voten a
favor de declarar constitucional una norma, para que esta posición minoritaria se
impusiera sobre la voluntad de los otros cinco (5) magistrados de declararla
inconstitucional.
Esta argumentación cobró aún más fuerza cuando se procedió a la primera elección de
los magistrados del Tribunal Constitucional en abril de 1996, en la que fueron elegidas
dos personas consideradas muy cercanas al gobierno del ex presidente Fujimori. Con
este hecho, los argumentos jurídicos contra el artículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional se vieron respaldados por una situación política concreta.