4 Oszlak

Oscar Oszlak
La formación del
Estado argentino
Orden, progreso y organización nacional
94 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
cación de gravámenes a la exportación.

68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institución provin
cial. El gobierno nacional garantizó a la provincia el presupuesto de
1859 hasta 1866 y se hizo cargo, además, de las deudas de la Confede
ración, de las provinciales y de las nacionales —empréstito Baring—
atendidas hasta entonces por Buenos Aires.
69 El gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdicción al Banco de la
Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de nacio
nalización. Controló de ese modo el crédito interno y la emisión y circu
lación monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de la pro
vincia durante los veinte años anteriores a la federalización de la ciudad
de Buenos Aires. En 1866 debió reintegrar la jurisdicción sobre el muni
cipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y quedó virtual
mente en calidad de huésped de las autoridades provinciales. Asimismo,
durante los primeros años las principales obras públicas fueron realiza
das por el gobierno provincial.
3
i
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
War made the State,
/ and the State made war.

C harles T illy
/
Introducción
“El Estado ha muerto; viva el Estado.” Bien podían haber
sido éstas las palabras del vencedor de Pavón, luego de que su
triunfo produjera el derrumbe de la Confederación Argentina
y despejara el camino para la definitiva organización nacional
sobre las bases impuestas por Buenos Aires.1 La promesa
cierta de un futuro de abundancia y progreso hacía auspicio
so el comienzo de este nuevo experimento de construcción del
Estado nacional. Un ave fénix parecía renacer de las cenizas
de la guerra civil.
Sin embargo, la confirmación de la hegemonía porteña so
bre el resto del territorio nacional argentino, no significó la
resolución del viejo problema de la institucionalización del po
der que el país venía arrastrando prácticamente desde el mo
mento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que
desembocaron en la nueva situación institucional tenían una
lógica propia, inexorable, predeterminada, independiente de
los actores —como afirmaba el general Mitre en su primer
mensaje al Congreso—, esta lógica no podía asegurar la vi
gencia continuada de una solución impuesta a sangre y fuego.
Mantener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Ai

res _ la “revolución liberal” — requería la centralización e ins-
titucionalización del poder estatal en el nuevo gobierno nacio
nal surgido después de Pavón. Era preciso ordenarse para or
denar; regularizar el funcionamiento de los instrumentos de
dominación que harían posible el sometimiento de los diver
sos planos de interacción social a las exigencias de un sistema
de producción que se insinuaba con fuerza avasalladora.
Por cierto, el triunfo de Pavón creaba una situación sin pre
cedentes en la historia institucional del país. A partir de en
tonces, la lucha política se entabló desde posiciones diferen
tes. De un conflicto “horizontal”, entre pares (v.g. lucha entre
caudillos —como en la larga etapa de la anarquía— o entre
bloques formados por efímeras alianzas —como ocurriera du
rante los enfrentamientos entre la Confederación Argentina y
el Estado de Buenos Aires—), se pasó a una confrontación
“vertical”, entre desiguales. Toda movilización de fuerzas con
trarias al orden establecido por los vencedores sería califica
da, de ahí en más, como “levantamiento” o “rebelión interior”.
Al carácter segmentario de la organización social se había su
perpuesto una dimensión jerárquica. Desde un Estado que se
erigía como forma dominante de integración social y política,
como instancia que abarcaba y coronaba esa organización seg
mentaria de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales
con aspiraciones hegemónicas pretendía resolver definitiva
mente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el con
trol político del país.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a través de regiones,
“partidos”, clases, actividades y hasta familias, es una tarea
que sociólogos e historiadores aún tienen pendiente.2 Conven
gamos al menos que el centro de la escena política fue ocupa
do por una coalición de fracciones de una burguesía en forma
ción, implantada fundamentalmente en las actividades mer
cantiles y agroexportadoras que conformaban la todavía rús
tica aunque pujante economía bonaerense, a las que se vincu
laban 1) por origen social, un nutrido y heterogéneo grupo de
intelectuales y guerreros que por su control del aparato insti
tucional —burocrático y militar— de la provincia porteña,
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 97
constituía una auténtica clase política; y 2) por lazos comer

ciales, diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el
interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovi
dos a través de esta asociación.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de ser una coalición fuerte o estable.
Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzarían a
manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfren
taban al pacto confederal. De aquí que el liderazgo inicial de
Buenos Aires pronto se diluiría en un complejo proceso de re
composición de la coalición dominante, cuyos rasgos esencia
les serían el descrédito y posterior crisis de su núcleo liberal
nacionalista3 y el ensanchamiento de sus bases sociales a tra
vés de la gradual incorporación de las burguesías regionales.
Transcurrirían todavía dieciocho años hasta que se consolida
ra un “pacto de dominación” relativamente estable. A lo largo
de ese período, también se irían consolidando los atributos
materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con
alcances nacionales. El presente capítulo está dedicado a exa
minar el proceso de imposición del orden y de institucionali-
zación del Estado nacional durante ese lapso histórico.
A mbitos de actuación y formas de penetración del E stado

Hemos visto en el capítulo introductorio que la existencia y
desarrollo de las instituciones estatales puede observarse co
mo un verdadero proceso de “expropiación” social, en el senti
do de que su creación y expansión implica la conversión de in
tereses “comunes” de la sociedad civil en objeto de interés ge
neral y, por lo tanto, en objeto de acción de ese Estado en for
mación. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendo
competencias, ámbitos de actuación, en los que hasta enton
ces había resuelto —a través de diferentes instancias y meca
nismos— las cuestiones que requieren decisiones colectivas
de la comunidad.
Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de he
cho al arreglo institucional vigente antes de su creación. Con
excepción de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno
provisional de Mitre, la resolución de los asuntos “públicos”
siguió en manos de los gobiernos provinciales y de algunas

instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociaciones vo
luntarias. La construcción del Estado suponía enajenar a es
tas instituciones parte de sus facultades, apropiando ámbitos
funcionales que constituirían en el futuro su legítimo d o m i
n iu m . A su vez, esta apropiación implicaba una profunda
transformación del marco de referencia de la actividad social.
Aun cuando la Constitución Nacional, vigente desde hacía
una década, continuó proporcionando un esquema institucio
nal y normativo imprescindible para la organización del Esta
do nacional, su desagregación e implementación estaban to
davía pendientes. Ello suponía materializar en acción lo que
hasta entonces era una formal declaración de intenciones. En
parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas
de intervención social reservadas, hasta ese momento, a la ju
risdicción de las provincias, aun cuando su ejercicio por éstas
contraviniera expresas disposiciones constitucionales. En
parte, también, de una invasión por el Estado nacional de ám
bitos de acción propios “particulares”, convirtiendo sus intere
ses en objeto de atención e interés “público”. En parte, final
mente, de la delimitación de nuevos ámbitos operativos que
ningún otro sector de la sociedad estaba en condiciones de
atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud
de los recursos involucrados. En otras palabras, la existencia
del Estado nacional exigía replantear los arreglos institucio
nales preexistentes, desplazando el marco de referencia de la
actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito nacio
nal-público. Pero al mismo tiempo, esa misma existencia del
Estado implicaba una concentración de recursos materiales y
de poder a partir de los cuales resultaba posible resolver —
mediante novedosas formas de intervención— algunos de los
desafíos que planteaba el incipiente proceso de desarrollo ca
pitalista que tenía lugar paralelamente.
Sin perjuicio de referirme más adelante a las cristalizacio
nes burocráticas a través de las que se manifestó la acción del
Estado, quiero detenerme aquí en las diferentes formas que
asumió este proceso de apropiación y/o creación de los ámbi
tos de actuación que constituirían su jurisdicción funcional.
Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejer

cidas de hecho por las provincias, concentró los mayores es
fuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos especial
mente a la formación de un ejército y un aparato recaudador
verdaderamente nacionales.4
Disuelta la Confederación Argentina, las fuerzas militares
de Buenos Aires pasaron a constituirse en el núcleo del nuevo
ejército nacional, al reunirse la Guardia Nacional de Buenos
Aires con efectivos de la Confederación y transferirse al orden
nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspección y
Comandancia General de Armas de la provincia de Buenos Ai
res.5 Formalmente, Mitre organizó un ejército regular en
1864, creando cuerpos de línea que se distribuyeron estraté
gicamente por el interior del país. Sin embargo, transcurri
rían todavía muchos años hasta que la institución militar con
siguiera organizarse sobre bases más o menos estables. A las
dificultades inherentes a la organización de sus cuadros, las
provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocato
ria de milicias, sumarían nuevos obstáculos manifestados en
diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional.6
Como en el caso del ejército, aunque por razones mucho
más obvias, la reorganización del sistema rentístico y su apa
rato recaudador se llevó a cabo a partir de los recursos y or
ganismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires.
No obstante, transformarlos en una institución implicó des
plegar diversas actividades, tales como adquirir el control de
las aduanas interiores que aún se hallaban en manos de las
provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas
de la nación y las provincias, asegurar la viabilidad presu
puestaria de los gobiernos provinciales, organizar y unifor
mar los organismos de recaudación y control, y activar la bús
queda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los in
gresos corrientes.7
No menores fueron los obstáculos que halló la creación de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer con
trol sobre las demás áreas que el gobierno nacional comenza
ba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como
en el caso del ejército y la aduana, en algunas áreas se trata-
ba de que las provincias consintieran en transferir a la nación

algunas de sus prerrogativas, tales como la emisión de mone
da o la administración de justicia de última instancia. La apa
rente simplicidad de estos actos de transferencia se vio, sin
embargo, erizada de dificultades. El problema ya no se redu
cía a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires,
organismos con proyección nacional, sino a apropiar y concen
trar atribuciones, ejerciéndolas a través de mecanismos gene
ralmente creados ex n o v o . Esto explica en parte el fracaso de
los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banca.
Ganar la confianza de un comercio descreído por anteriores
fracasos, cuyas prácticas seguían incorporando como premisa
una total anarquía monetaria; superar las resistencias de los
comerciantes y hacendados porteños, que no consentían en
perder el férreo control que ejercían sobre el Banco de la Pro
vincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y
crediticio del país; tales algunos de los desafíos que recién pu
dieron vencerse dos décadas más tarde.8 Otras veces, en cam
bio, la provincia cedería prestamente la iniciativa, como en el
caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio.
Luego de Pavón fue el ejército nacional el que asumió esa res
ponsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias
—especialmente la de Buenos Aires— colaboró en este esfuer
zo, fue la nación la que llevó adelante la campaña y suminis
tró el grueso de los recursos.
Pero conquistar el orden también suponía para el gobierno
nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulación so
cial hasta entonces impuestos por la tradición, legados por la
colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su cen
tralización en el Estado permitiría aumentar el grado de pre
visibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prácticas,
acabar con la improvisación, crear nuevas pautas de interac
ción social. A diferencia de la apropiación de áreas funciona
les bajo control provincial, no había en estos casos una clara
lógica de sustitución. La variedad de ámbitos operativos en
los que el gobierno nacional comenzó a reclamar jurisdicción
señalan más bien un alerta pragmatismo, muchas veces reñi
do con la filosofía antiintervencionista del liberalismo que
inspiraba su acción en otros terrenos. Este avance sobre la so-

cie a civil tuvo probablemente su más importante manifes
tación en la tarea de codificación de fondo.
Las heterogéneas disposiciones, costumbres, instituciones
y prácticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a
través de la caótica etapa de vida independiente del país ha
bían conformado un cuerpo jurídico amorfo e inconsistente,
ueron entamente sustituidos por modernos códigos. Inspira-
os en la tradición jurídica europea, pero adecuándose a la
i íosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientos
que e nuevo orden imponía, estos códigos anticiparon y regu-
aron minuciosamente los más diversos aspectos de la vida ci
vil y la actividad económica.9
A veces, la apropiación funcional implicó la invasión de fue
ros ancestrales. Por ejemplo, cuando años más tarde el Estado
tomó a su cargo el registro de las personas, la celebración del
matrimonio civil o la administración de cementerios, funciones
ra ícionalmente asumidas por la Iglesia.10 Otras veces, supu
so a incursión en ciertos campos combinando su acción con la
e os gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejem-
p o que mejor ilustra esta modalidad es la educación, área en
a que el gobierno nacional tendría una creciente participación
y se reservaría prerrogativas de superintendencia y legislación
genera . El caso de los ferrocarriles también representa un tí
pico campo de incursión compartida con las provincias y el sec-
or privado incluso bajo la forma de j o i n t ven tu res —. Men
cionemos, además, las áreas de colonización, negocios banca-
rios y construcción de obras públicas, como otros tantos ejem-
p os e esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utilizó
a ormu a de concesión —con o sin garantía— para la ejecu-
ion e as obras o la prestación de los servicios, contribuyen-
j °, ° rillación de una clase social de contratistas y socios
s a o recuentemente implantada además en otros secto
res de la producción y la intermediación.11
inalmente, el mismo desarrollo de las actividades produc-
ivas, a mayor complejidad de las relaciones sociales, el rápi-
° a e anto tecnológico, entre otros factores, fueron creando
nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el go-
bierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo. En

esta categoría se inscriben actividades tan variadas como la
organización del servicio de correos y telégrafos, la promoción
de la inmigración, la delimitación y destino de las tierras pú
blicas, la exploración geológica y minera, el control sanitario,
la formación de docentes y el registro estadístico del comercio
y la navegación.
En general, el Estado se apropió de las actividades hasta
ahora mencionadas sustituyendo en su ejecución a otros agen
tes sociales. Esta sustitución, casi siempre imperativa, impli
caba una transferencia y concentración de ámbitos funciona
les cuyo control representaría, a la vez, una fuente de legiti
mación y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer
un orden coherente con las necesidades de acumulación, el
Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar
los atributos que lo definían como sistema de dominación. Las
otras instancias articuladoras de la actividad social cedían te
rreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relación
que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de
los individuos y a la rutina de las instituciones.
Pero si bien la apropiación y creación de ámbitos operati
vos comenzó a llenar de contenido la formal existencia del Es
tado, también dio vida a una nueva instancia que sacudía en
sus raíces formas tradicionales de organización social y ejer
cicio del poder político. Por eso, luego de la instalación del go
bierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en
producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronun
ciamientos de jefes políticos dispuestos a cambiar situaciones
provinciales adictas o contrarias al nuevo régimen, así como
en la continuidad de prácticas autónomas lesivas para el po
der central. Antes de cumplir el primer año de su período pre
sidencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provin
cias habían adherido al nuevo orden, se había hecho necesa
rio prever cualquier reacción distribuyendo estratégicamente
las fuerzas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, seña
laba que hallándose la sede del gobierno nacional en Buenos
Aires y siendo ésta centro de todos los recursos, podían resol
verse rápidamente las situaciones de desorden o rebelión.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL E S TA D O
103
En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue

nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la rá
pida movilización de su ejército el argumento más contunden
te para “ganar la adhesión” de las provincias. La centraliza
ción del poder y los recursos resultaban insuficientes. Para
ser efectiva, debía ir acompañada por una descentralización
del control, es decir, por una “presencia” institucional perm a
nente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interio
res, y afirmando la suprema autoridad del Estado nacional
Sin embargo, esta presencia no podía ser sólo coactiva. Los
largos años de guerra civil habían demostrado la inviabilidad
de varios experimentos de creación del Estado, fundados en la
fuerza de las armas o en efímeros pactos que cambiantes cir
cunstancias se encargaban rápidamente de desvirtuar Si
bien durante la guerra de independencia la organización del
Estado nacional había tenido un claro sentido político, las lu
chas recientes habían puesto de relieve el inocultable conteni
do económico que había adquirido esa empresa. Por eso, la le
gitimidad del Estado asumía ahora un carácter diferente Si
la represión —su faz Cóercitiva— aparecía como condición ne
cesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control te
rritorial, la creación de bases consensúales de dominación
aparecía también como atributo esencial de la “estatidad”
Ello suponía no solamente la constitución de una alianza po
lítica estable, sino además una presencia articuladora —ma
terial e ideológica— que soldara relaciones sociales y afianza
ra los vínculos de la nacionalidad. De aquí el carácter multi-
facético que debía asumir la presencia estatal, y la variedad
de formas de penetración que la harían posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso único, las diversas
modalidades con que se manifestó esta penetración podrían
ser objeto de una categorización analítica. Una primera mo
dalidad, que llamaré rep resiva , supuso la organización de una
fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el
objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteración del or
den impuesto por el Estado nacional. Una segunda, que deno
minaré coop ta tiva , incluyó la captación de apoyos entre los
sectores dominantes y gobiernos del interior, a través de la
formación de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y

prestaciones recíprocas. Una tercera, que designaré como m a
terial, presupuso diversas formas de avance del Estado nacio
nal, a través de la localización en territorio provincial de
obras, servicios y regulaciones indispensables para su progre
so económico. Una cuarta y última, que llamaré ideológica,
consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de
valores, conocimientos y símbolos reforzadores de sentimien
tos de nacionalidad que tendían a legitimar el sistema de do
minación establecido.
Las próximas secciones ilustrarán los mecanismos específi
cos a través de los cuales se expresaron estas distintas formas
de penetración. Es conveniente advertir, sin embargo, que
tratándose de categorías analíticas excluyentes, su examen
separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y
compleja imbricación con que se manifestaron en la experien
cia histórica concreta.
P enetración represiva
Esta modalidad implica la aplicación de violencia física o
amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resis
tencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instru
mento clave empleado por el Estado para imponer esta forma
de control coercitivo fue la institucionalización de un ejército
nacional.
Puede parecer extraño que medio siglo después de iniciado
el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los
enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organización
del ejército se planteara aún como tarea pendiente. Hubo sin
duda ejércitos: expedicionarios, libertadores, de línea, custo
dios de fronteras interiores. Hubo también intentos orgánicos
de establecer una institución militar permanente, como ocu
rrió bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Ur-
quiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso período
de guerras civiles, la conducción del aparato represivo fue un
atributo compartido por el gobierno nacional y las provin
cias.12 Estas mantenían una guardia permanente sobre cuya
r
base se constituían ejércitos locales, muchas veces coaligados

con los de otras provincias para sostener enfrentamientos con
el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejérci
tos provinciales.
Hacia 1861, la Confederación contaba con un ejército de re
serva estimado en 121.500 hombres, que cálculos más opti
mistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria
Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte
de la población —una gran proporción de la población mascu
lina adulta— podía ser movilizada para el servicio activo. Cla
ro está que esas cifras eran puramente teóricas, ya que las
provincias tendían a ocultar información sobre sus efectivos y
a retacear su apoyo toda vez que se les requería el recluta
miento de contingentes de guardias nacionales. Esta práctica,
que continuaría vigente luego de la definitiva organización
nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder
el privilegio de la conducción de las fuerzas militares radica
das en su territorio, base de la defensa de su autonomía pero
a la vez escollo para la formación de un ejército nacional. Son
elocuentes en este sentido las palabras del ministro de Gue
rra y Marina en 1857, cuando refiriéndose a la necesidad de
establecer un sistema de relevos, basado en el principio de
que todos los cuerpos debían participar con igualdad en los di
versos servicios militares, señalaba como su principal objeti
vo desarraigar la localización de los cuerpos, que destruye to
da idea de un Ejército verdaderamente nacional” (Memoria
Guerra y Marina, 1857).
Ya he señalado que correspondió a Mitre la organización de
un ejército regular, cuando transcurría el segundo año de su
presidencia. Al comienzo, los problemas más acuciantes a re
solver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de
los frentes de lucha, que obligaban a un permanente despla
zamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de pro-
fesionalización, derivada de las dificultades de reclutamiento,
ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejército nacional, com
puesto originariamente de 6000 efectivos, debió afrontar de
inmediato la defensa de la línea de frontera con el indio, al
tiempo que acudía a sofocar los numerosos levantamientos
producidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas por

teñas.13 Por esta misma razón, sus dimensiones debieron mo
dificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas,
en gran medida imprevisibles, de la institucionalización del
poder estatal.14 La falta de una ley de conscripción obligatoria
—problema arrastrado prácticamente desde las guerras de la
independencia— obligaba al gobierno nacional a destinar al
servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de
instrucción y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del
soldado de línea. El gobierno también debió afrontar el pro
blema de la homogeneización de los cuadros militares, ya que:
1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte de to
das las provincias; y 2) no existía una adecuada distribución
jerárquica entre los diversos rangos.15
La creación de un ejército nacional no eliminó automática
mente a las guardias nacionales mantenidas por las provin
cias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder
suficiente para avasallar este caro atributo de la autonomía
provincial. Además, la capacidad de convocatoria militar con
tinuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual depen
día de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta ca
pacidad local también explica la relativa facilidad con que los
caudillos provinciales organizaron ejércitos e intentaron recu
rrentemente alzarse contra la autoridad nacional.16
Durante más de una década, que abarcó prácticamente las
presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debió
enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por
poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, es
tas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivación co
mún: la defensa de las autonomías provinciales, amenazadas
por la creciente centralización del poder en un Estado nacio
nal que, a los ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemó-
nico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de repri
mir insurrecciones sino también de desplegar una serie de ac
tividades “preventivas”, dirigidas a imponer o restituir un
“orden” compatible con un esquema de dominación en el que
la autoridad nacional resultara afianzada.
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el he-
roísmo de las provincias —guiadas por Buenos Aires— en su

lucha “contra la barbarie, el despotismo y la montonera”. Con
trolada la situación en las provincias litorales y liquidadas las
resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuerzas de
Buenos Aires17 la organización del ejército nacional se planteó
en términos de una disminución de los efectivos movilizados
en la campaña militar y una concentración de esfuerzos en
custodiar las fronteras, especialmente las “internas”, peligro
samente acechadas y violadas por incursiones ¡indígenas.
La presidencia de Mitre fue un período de dura prueba pa
ra el nuevo ejército nacional. Cuando recién empezaba la or
ganización de sus cuadros, debió enfrentar compromisos béli
cos que constituían una formidable experiencia iniciática. Só
lo entre 1862 y 1868 se produjeron —según Nicasio Oroño —
107 revoluciones y 90 combates en los que murieron 4728 per
sonas.18 “No se os ocultan las dificultades con que ha debido
luchar el Gobierno para poner al Ejército en pie de guerra”,
expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigiéndose en 1866
al Congreso: “cuando ninguna preparación existía y era nece
sario crearlo todo con la premura exigida por las circunstan
cias. Armar y equipar un ejército de 25.000 hombres, proveer
a su subsistencia y a sus comodidades... era una obra que a
más de ser sobremanera costosa para el tesoro, requería toda
la actividad, la energía y el celo de la administración”. El si
multáneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera exter
na, en las provincias o en la frontera interior,19 exigió el des
pliegue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la
toma de decisiones y cuantiosos recursos.20 Ello se evidenció
en el número de acciones militares, en la cantidad de tropas
movilizadas y en el volumen de gastos realizados.
La intercambiabilidad de las fuerzas (u.g. ejército de línea
o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirtió
en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaración de
guerra al Paraguay.21 Ello determinó que, aun en medio de in
tensas polémicas, el Estado nacional continuara apelando a
contingentes de guardias nacionales —reclutados por las pro
vincias— para cubrir los servicios de frontera con el indio. Pa
ralelamente, intentaría sin mucho éxito una suerte de cons-
la formación del estado argentino
108
cripción obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provine*

contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de lmea .22
Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispon
dría innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lí-
neas generales, se ajustarían al mismo principio aunque como
en el caso anterior, tampoco tendrían vigencia efectiva.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvió —como hemos vis
to— de importante refuerzo del ejército regular, ante contin
gencias que colocaban a éste en situación precaria. Al consti
tuirse prácticamente en una institución permanente, su exis
tencia posibilitó y aceleró la capacidad de penetración del Es
tado nacional en todo el ámbito territorial. Cuando en 1866 el
vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las provincias
se hallaban “representadas” en el ejército nacional, ponía de
manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado nacional había
conseguido ganar o imponer el apoyo de las provincias, pero 2)
que aún no había podido establecer una fuerza diferenciada
de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo
de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato re
presivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de
Sarmiento, el servicio de fronteras continuaba llevándose a
cabo con tropas regulares y guardias nacionales.23
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuaría
siendo movilizada, no sólo para custodiar las fronteras inte
riores sino además para sofocar nuevas rebeliones. A los rei
terados levantamientos de López Jordán en Entre Ríos suce
dió la insurrección de Mitre, luego de las controvertidas elec
ciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Es
te último episodio militar exigió convocar a 60.000 hombres,
que se movilizaron sobre una extensa región del territorio na
cional, librando batallas decisivas en las provincias de Bue
nos Aires y Córdoba. Un último y definitivo enfrentamiento,
en 1880, cerraría un ciclo histórico de siete décadas de guerra
civil: la insurrección del gobierno de Buenos Aires contra las
autoridades nacionales, que originó una nueva e importante
movilización. Pero para entonces el ejército nacional había
adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime-
la conquista del orden y la institucionalización del estado 109
r0g años de la organización nacional. Desde 1876, al decre

tarse el licénciamiento de la Guardia Nacional, había asumi
do la exclusiva responsabilidad de la actividad militar, for
mando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamen
te. Su protagónica actuación en los hechos decisivos que es
labonaban el nuevo orden había favorecido su profesionalis
mo e institucionalización. Durante 18 años las fuerzas ar
madas nacionales habían salido airosas de sus diversos com
promisos militares, ganando en capacidad organizativa y
operativa. Su estricta subordinación al poder civil, destaca
da por Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron su espíritu de
cuerpo evitando la división interna y el fraccionamiento par
tidario. Ya no tenían cabida en sus filas (o se iban extin
guiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios ex
tranjeros o los “destinados” por crímenes. La próspera situa
ción económica del país durante el gobierno de Sarmiento
había permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario,
armamento y puesta al día de los sueldos.25 Nuevos institu
tos militares apoyaban la formación y perfeccionamiento de
los cuadros.26 Y el avance tecnológico —sobre todo el acceso
al ferrocarril, al telégrafo y al nuevo armamento adquirido
en la década del 70— multiplicaba la capacidad ofensiva del
poder militar nacional.27
Tocó a Avellaneda heredar el comando de una fuerza cons
tituida en pivote de la penetración estatal y control coactivo
del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la lu
cha, en la renovada experimentación organizativa, en la pre
sencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en múlti
ples escenarios de combate. Una fuerza que había conseguido
deshacer la Unión del Norte, prevenir los intentos secesionis
tas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los le
vantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resisten
cias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una fuerza,
en fin, que Avellaneda concentraría en la “solución final” del
problema indígena, lo cual equivalía a ganar el definitivo con
trol de extensos territorios y su incorporación al sistema pro
ductivo. Todo esto suponía mantener el nivel de actividad y la
presencia institucional del aparato militar en gran parte del
n 0 l a FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO ■
1 no sólo porque la C am p añ a del D e s i e r t a

territorio nacional, no sol° p 4 x ÍSj sino tam bién porque
se extendía a diversas reg egtatalP obre las situaciones pro
el afianzam iento del c o n tdigtribuir cu erp os de ejércitos en di-
vinciales exigía form ar y ^ ^ cu ales pudiera ejercerse
versos puntos e stra te g a , reDresiva. Ello explica que du-
una eficaz acción preven iv Y resupUesto m ilitar ha-
rante la presidencia de A ^ ü a n e d a e £ V ^ dog presiden_
£ £ £ £ £ " r e c u r s o s de, p resupuesto naciona, en
m ilitarizar el país.*» preten d id o apoliticism o de las

C om o verem os e " sef u ' ¿ icPa di8tribucióu y em pleo signó
fuerzas arm adas yu m esg ^ ^ precisa
ficaron un invalorable r E stado, la tardía compro-
conciencia de este nuevo p f m ilitar el gobierno
r t í S E T S de, vóstago cuyo desarro,,o siempre

creyó controlar. Entonces ya sena tar - al clfras
Si el relato de los h . t t e « ' ” racterización del aparato
pueden servir para com pleta ^ gu p e s 0 en esta eta-
represivo del Estado nacm na^y l g g 4 y 1879> el total
pa de penetración m sti do el Estado se mantu-
del personal civil y m ilitar P En am bos años, sólo el per-
vo entre 12.000 y 13.000 p e r s o n a ^ m b o ^ ^ ^ 30
sonal de tropa constituyo aP ^ rebelión q la intensi-
Y en los m om entos de cris ’ requería el reclutam ien-
r d f n u e ^ “ = T ^ f r t r o p a . q m ovi,izad as podía al-
G uerra y M arina insum iere , ^ excluyen ios servicios de la

nificativa del presupuesto. dog a la obtención de recur-
deuda pública, en gran pa presupuesto bélico su
S O S para sostener el a p l a t o “ 1 to J e3 del gobtem o.
pero casi siempre la m itad de
£n 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deu-

¿a pública y el presupuesto militar representaron las dos ter
ceras partes de las ejecuciones totales.31 La guerra de la Triple
Alianza consolidó aun más esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significación de las asignaciones a Guerra y
Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pública. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbie
ron prácticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la ac
tividad del aparato represivo, puede también constatarse —y
hasta cierto punto medirse— a través de la comparación de los
gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grá
fico I se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Gue
rra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880, el Estado no
tenía ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos mi
litares, los que a menudo superaban varias veces las cifras pre
supuestadas. En cambio, a medida que se avanza en la década
del 80, la discrepancia resulta cada vez más insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuración ini
cial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de
los recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crédi
to. En parte, su obtención fue posible merced a un celoso cum
plimiento de los servicios de la deuda pública. A su vez, el flo
recimiento de los negocios, al amparo de un “orden” que ten
día a desligar el ámbito de la producción y el comercio de la
lucha armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas
estatales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que
ahora era el gobierno nacional el que monopolizaba la podero
sa aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumplía es
trictamente sus compromisos financieros, empezó a despertar
el interés y la confianza del capital extranjero, ávido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De
este modo, se consiguió activar un poderoso mecanismo de ab
sorción de recursos con el que pudieron satisfacerse las exi
gencias del hipertrofiado aparato militar.34
to
Cuadro 1
Ejecuciones presupuestarias del gobierno nacional*
(en pesos fuertes)
Just. Culto G uerra y
R elaciones M arina Total
e I nst. Púb . M arina***
Exteriores Hacienda**
L A F O R M A C IÓ N D E L E S T A D O A R G E N T IN O
Año I nterior
— 117.925.702
223.826 3.342.347
43.059 3.353.962
1863 962.508
— 7.119.931
280.151 2.983.228
70.255 2.812.948
1864 973.349
— 12.517.146
353.971 7.099.276
79.297 4.019.723
1865 964.879
— 13.745.911
335.718 8.308.221
81.669 4.017.112
1866 1.003.191
14.110.077
404.079 9.292.770 —
77.951 3.412.834
1867 922.443
16.693.434
488.019 10.444.733
83.106 3.296.637
1868 2.380.911
14.953.431
723.321 8.056.666
93.619 4.312.267
1869 1.767.558
19.439.966
882.974 9.259.602
88.452 7.498.289
1870 1.710.649
21.166.230
1.036.157 8.033.617
94.078 9.784.542
2.217.836
26.483.930
1.087.421 6.770.398
97.029 16.027.640
1872 2.480.299
31.025071
1.304.794 11.004.051
99.728 14.423.613
1873 4.192.885
29.784.195
1.397.948 9 416.837
128.306 13.005.967
1874 5.835.137
28.567.861
1.560.499 10.181.116
172.514 9.413.525
1875 7.240.207
1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 — 22.153.048 '
1877 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 — 19.924.960

t
L A C O N Q U IS T A D E L O R D E N Y L A IN S T IT U C IO N A L IZ A C IÓ N D E L E S T A D O
1878 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.712.208 — 20.840.918
1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1.336.597 7.622.190 — 22.523.158
1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305
1881 6.216.386 296.420 10.292.107 jí 1.440.712 8.055.701 *. 2.079.836 28.381.152
1882 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.727 7.627.059 2.005.522 58.007.007
1883 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862.414 8.118.074 2.943.877 44.831.376
1884 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137
1885 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659
1886 15.902.386 499.675 20.696.982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585
1887 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969 64.693.028
1888 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.755 4.177.915 75.877.681
1889 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130
1890 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.04 95.363.596
Fuente: ElaboradosobrelabasedelasMemoriasdel M inisteriodeHacienda.

*Incluyenlosejecucionesordinariasyextraordinariasderivadasdeleyesespecialesyacuerdosdegobierno.
** Incluyeel pagodeserviciosdeladeudapública, cuyaincidenciaoscilaentreun50yun90%deltotal ejecutado.
***Apartirde1880losgastoscorrespondientesaMarinaseconsignanporseparado.
113
Cuadro 2
Gobierno nacionol
Ejecuciones presupuestarias (1863-1890)
1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
I_I Deudapúblico.
□ Guerraymarina.
I Interior.
I hacienda, Justicia, CultoeInstrucciónPública.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN
DEL ESTADO 115
Cuadro 3
Rentas ordinarias del gobierno nacional

Período 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)
A ño D erechos de D erechos oe
Total importación exportación Otros
1863 6.478,7 4.273,4 1.821,7 1 383 6
1864 7.005,3 4.268,7 2.221,7 514 9
1865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592 4
1866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 7182
1867 12.040,3 , 8.713,1 2.533,6 793,6
1868 12.496,1 9.660,5 2.281,4 554,2
1869 12.676,7 9.949,8 2.489,3 237,6
1870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 8817
1871 12.682,2 10.176,1 1.582,3 923,8
1872 18.172,4 14.464,9 2.621,4 1.086,1
1873 20.217,2 16.516,7 2.488,5 1.212,0
1874 16.526,9 12.512,9 2.303,0 1.711,0
1875 17.206,7 12.893,5 2.616,6 1.696 6
1876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,1
1877 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,2
1878 18.451,9 12.033,0 2.299,6 4.119 3
1879 20.961,9 12.844,7 2.887,4 5.229,8
1880 19.594,3 12.055,8 3.520,4
-»4
4.018,1
Fuente: M
emoriasdel MinisteriodeHacienda, RepúblicaArgentina.
Cuadro 4
Gastos presupuestados, ejecuciones presupuestarias e índice de imprevisión 1862-1890
Guerra y M arina M arina

I nterior
L A F O R M A C IÓ N D E L E S T A D O A R G E N T IN O
Ejecutado D iferenc. I ndice Presupuestado Ejecutado D iferenc. I ndice
Año Presupuestado Ejecutado D iferenc. I ndice Presupuestado
imprev. imprev.
I mprev.
2 1-2=3 3:1.100=4 1 2 1-2=3 3:1.100=4
1 2 1 2=3 3:1.100=4 1
1862 526 — 1.297
_ — 3.342 — — — — — —
1863 92 — —
3.375 2.983 + 391 +11,6 — — — —

1864 1.106 973 + 133 + 1,2
2.734 7.099 -4.365 -159,6 — — — —

1865 1.012 965 + 47 + 4,8
2.733 8.308 -5.575 •203,4 — — — —

1866 1.097 1.003 + 94 + 9,3
2.813 9.293 - 6.480 -230,3 — — — —

1867 1.091 922 + 168 + 11,8
3.104 10.445 - 7.341 -236,5 — — — —

1868 981 2.381 -1.400 •70,1
3.443 8.057 -4.613 -133,9 — — — —

1869 1.063 1.767 -705 -60,3
3.728 9.260 -5.535 -148,3 — — — —

1870 1.405 1.711 -306 -21,8
4.049 8.033 -3984 -98,4 — — — —

1871 1.536 2.218 -682 -44,4
4.882 6.770 -1888 -38,6 — — — —

1872 3.678 2.480 + 1198 + 32,5
5.741 11.004 - 5.263 -91,7 — — — —

1873 2.307 4.192 -1.885 -81,7
I
1874 2.484 5.835 -3.351 -134,8 5.732 9.417 3.684 -64,3 — — — —
1875 3.190 7.240 -4050 -126,9 5.939 10.181 - 4.242 -71,4 — — — —
L A C O N Q U IS T A D E L O R D E N Y L A IN S T IT U C IO N A L IZ A C IÓ N D E L E ST A D O
1876 2.486 3.840 <■ •994 -40,0 5.649 7.379 -1.729 -30,6 — — — —
1877 1.877 2.149 -272 -14,5 5.016 7.353 -2.337 -46,6 — — — —
1878 2.056 3.212 -1.156 -56,2 5.218 5.712 -494 -9,4 — — — —
1879 2.015 2.371 -357 -17,7 5.110 7.622 -2.512 -49,1 — — — _
1880 2.583 3.844 -1251 -48,4 4.438 11.$9 -6.991 -157,5 r*— — — _
1881 3.262 6.216 - 2.954 -90,5 4.643 8.056 -3412 641 1.263 -622
^ ' 73-5 -97,1
1882 4.886 13.092 -8.206 -167,9 4.841 7.627 -2.786 -57,5 845 2.080 -1.235 -146,1
1883 6.380 16.465 -10.084 ■ 158,0 5.702 8.118 -2.416 -42,4 1.743 2.006 -262 -15,0
1884 6.951 20.259 -13.309 191,4 6.151 7.819 -1.668 -27,1 2.384 2.944 -559 ■ 23,9
1885 10.330 20.675 -10.344 -100,1 7.435 7.734 -299 -4,0 2.549 3.513 -963 - 37,7
1886 8.243 15.902 -7.659 -91,9 6.938 8.332 -393 -16,7 3.514 3.986 -472 13,4
1887 9.878 16.306 -6.428 -65,0 8.121 8.328 -206 -2,5 2.753 3.144 -380 -13,8
1888 12.814 27.799 -14.976 -116,8 7.100 8.764 -1664 -23,4 3.197 3.133 -64 -2,0
1889 15.602 50.309 - 34.707 -222,4 8.311 9.478 -1.167 -14,0 2.769 '4.178 -1.409 -50,8
1890 16.237 42.487 - 26.249 -161,6 9.507 9.697 -190 -2,0 2.908 7.302 - 4.393 •151,0
Fuente: E
laboraciónpropiasobrelabasededatosdelasMemoriasdel MinisteriodeHacienda.
117
<
Ministerio
de
GuerrayMarina
(+)
0
(-)
20
40
60
cz
80
22
!
QJ
100
^ 120
140
160
180 ^Diferenciaegresosptesup.Hejec
Egresospresup. x100
200
220 -
l a f o r m a c ió n d e l e s t a d o a r g e n t in o
120
P e n e t r a c ió n c o o p t a t iv a
Como he señalado, la penetración cooptativa se refiere a la

captación de apoyos entre los sectores dominantes locales y
gobiernos provinciales, a través de alianzas y coaliciones ba
sadas en compromisos y prestaciones recíprocas tendientes a
preservar y consolidar el sistema de dominación impuesto en
el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las
reglas más elementales del juego político: debilitar al adver
sario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin em
bargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importan
tes consideraciones: 1) la estrecha relación entre cooptación y
otras formas de penetración estatal, que en experiencias his
tóricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y
2) la variedad de tácticas y recursos puestos en juego, cuyo
examen puede iluminar algunos aspectos todavía no suficien
temente aclarados del proceso de constitución de la domina
ción estatal.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptación ya habían
sido ensayadas por Buenos Aires durante los años de virtual
secesión de la Confederación Argentina. Hemos visto que ni
las clases dominantes porteñas constituían un bloque homo
géneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra
Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de
1852, origen del separatismo porteño, el gobierno de Buenos
Aires dictó una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar
los gastos necesarios para el envío y desempeño de una misión
a las provincias del interior —confiada al general José María
Paz— “con el objeto de promover los intereses comunes de to
do género y de fortificar las relaciones recíprocas”. Aunque el
objetivo inmediato de la misión —desbaratar las tratativas de
Urquiza de reunir un Congreso Constituyente— resultó un
fracaso, la iniciativa marcó el comienzo de una serie de accio
nes destinadas a convertir a Buenos Aires en el núcleo de la
organización nacional. A partir de entonces, el oro de su ban
co y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron
en el sutil complemento político de la acción paralelamente
desarrollada en el terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre
en 1869 que la política seguida después de la batalla de Cepe-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 1 21
¿a posibilitó que el Partido Liberal que dirigía “se hiciera un

poder nacional”.35 No en vano Buenos Aires había observado
durante casi una década la experiencia de la Confederación.
Había detectado sus debilidades, conocía a fondo los pilares
que sostenían ese precario edificio y aquellos que podían des
tro n a rlo . Y no había desechado oportunidades para poner a
prueba su fortaleza.36
A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial fuer
te, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia
federalizada (su natal Entre Ríos) y en relaciones personales
con caudillos locales, resabio de la tradición rosista, cuyo
apoyo lejos de ser incondicional debía ser objeto de negocia
ción permanente.37 Como fundamental factor de cohesión po
lítica, Urquiza representó la continuidad de una práctica de
dominación personalista que al no contar con el sustento de
una alianza política estable ni haber impuesto la estructura
formal de la constitución, fue incapaz de oponer una resisten
cia eficaz a la acción disolvente de Buenos Aires. Su gobier
no, así como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapa
cidad de la Confederación para subsistir sin la provincia por
teña. Para ser viable, el Estado nacional debía contar con
una clase social capaz de articular la economía a nivel nacio
nal y desequilibrar la correlación de fuerzas políticas a nivel
regional.38 Buenos Aires promovió toda posibilidad de disi
dencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el
primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado.
Aunque fracasó en este propósito, su acción no sería ajena a
la actitud asumida por Urquiza en Pavón. Por otra parte, no
descuidó ocasión para socavar la adhesión de las provincias
al gobierno del Paraná o para comprar la lealtad de jefes u
oficiales confederales.39
Durante el interregno entre Pavón y la asunción de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumió de he
cho el gobierno nacional. A partir de allí, como ocurrió des
pués de la Revolución de Mayo, como lo intentaron infructuo
samente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debió en
frentarse una vez más al mismo dilema: diferenciarse de su
matriz porteña sin traicionar los intereses asociados al Puer-
to; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera excre

cencia del autonomismo provincial. En el camino se erigía la
“idea federal” como formidable obstáculo a las posibilidades
expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la acción
desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el
discurso político como “ganar la adhesión de las provincias ,
su intención última fue más bien desplazarlas como eje de ar
ticulación de relaciones sociales y sustituirlas por una instan
cia territorial y socialmente más abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podían ser ignoradas en su
fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Es
tado. La constitución de 1853, que creó el mecanismo del Se
nado, convirtió a este órgano en “la verdadera llave maestra
del sistema político”.40 Formado por 20 senadores del interior
y ocho del Litoral (más dos que corresponderían a la Capital
Federal una vez instalada), con entera independencia de fu
turas fluctuaciones de la población, otorgó al interior mayo
ría permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la san
ción de cualquier ley. Por eso, ganar la “adhesión’ provincial
implicaba la creación de mecanismos que contrabalancearan
esa importante fuente de poder que había quedado formal
mente reservada a las provincias, procurando un creciente
control de sus situaciones locales. Los intentos en tal senti
do, que reflejarían además la necesidad del Estado nacional
de diferenciarse institucionalmente de las provincias, provo
carían bajo nuevas formas una reedición del viejo conflicto
entre federalismo y unitarismo. La reivindicación de la auto
nomía del Estado nacional presuponía negar que la autori
dad que investía emanaba de la soberanía y autonomía pro
vinciales —posición ardorosamente defendida por Alsina y
Tejedor—. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento más
tarde, su autoridad antecedía a la de las provincias y era
constitutiva de ésta.41
La historia de esos años estaría matizada por innumerables
episodios en los que este principio no siempre sería respetado
por las provincias, y gran parte de los conflictos suscitados en
tre éstas y el gobierno nacional giraría alrededor de sus respec
tivas autonomías.42 El ámbito jurisdiccional y el poder decisorio
de cada parte se pelearían palmo a palmo. Y no sólo a través de

una discusión teórica, que desde ya fue intensa, sino además
mediante la producción de hechos que pondrían a prueba las
fuerzas de cada contrincante. En ese proceso se cristalizarían
nuevas reglas del juego que acabarían por redefinir las carac
terísticas del sistema político. La autonomía y jurisdicción fun
cional de las provincias se irían desdibujando al ritmo de la
múltiple acción penetradora del Estado nacional.
Desde el punto de vista de la modalidad que aquí nos preo
cupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes del
interior, no tanto como representantes de intereses regiona
les o locales sino más bien como componentes de un nuevo
pacto de dominación a nivel nacional. En medio de gobiernos
locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la pode
rosa provincia porteña no resignada a perder sus privilegios,
por otro, el Estado nacional jugó sus cartas a dos puntas: a
veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires para
someter a las provincias interiores; otras, valiéndose de pac
tos y coaliciones con las burguesías provinciales, para contra
rrestar la influencia éjfercida sobre el gobierno nacional por
la burguesía porteña.
Además de la represión abierta, utilizada extensamente so
bre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el Es
tado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a través del
empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de
cooptación. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a
las provincias. Mientras en tiempos de la Confederación éstas
debían contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del
gobierno nacional, la situación se invirtió a partir del gobierno
de Mitre. Sobre todo durante los primeros años de su presiden
cia, en que el descalabro de las finanzas provinciales ocasiona
do por las guerras civiles demandó la contribución del gobier
no nacional para la atención de los gastos más elementales.
Con el tiempo, sin embargo, la significación de esos subsi
dios tendió a decrecer. Su monto en las asignaciones presu
puestarias se mantuvo prácticamente en el mismo nivel abso
luto durante casi tres décadas. Más aún, disminuyó durante
los gobiernos de Avellaneda y Roca y sólo hacia el final del go-
bierno de Juárez Celman recobró y superó en algo su nivel an

terior. Las cifras correspondientes se indican en el cuadro 5.
No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade
cuados como indicador de la importancia de estos subsidios,
ya que de acuerdo con los criterios de asignación empleados,
los mismos tuvieron un peso diferencial según las provincias
consideradas. En principio, se estableció una distinción entre
“auxilios” y “subsidios”, es decir, entre contribuciones ex
traordinarias motivadas por acontecimientos que amenaza
ban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordi
narios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se
adoptó, como norma de alcance general, acordar a cada pro
vincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin perjui
cio de “auxiliar” adicionalmente a algunas de ellas. Se seña
laba explícitamente que las provincias que tenían mayor po
blación, también obtenían generalmente mayores recursos,
por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme.43
De aquí que el peso del subsidio en los presupuestos provin
ciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de San
Luis recibía un subsidio del Gobierno Nacional de 26.660 pe
sos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios (v.g.
26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a La Rioja
prácticamente doblaba la cifra de sus recursos (45.150 y
27.600 pesos fuertes respectivamente). También en provin
cias como Catamarca, Tucumán y Mendoza la proporción era
bastante significativa.
Por lo tanto, la súbita suspensión de las subvenciones a
provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo
de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes
eran adictos al gobierno nacional, constituía un instrumento
de acción política que, hábilmente manejado, permitía conso
lidar las posiciones de sus aliados en el interior.44
Similares efectos producía la utilización de cargos públicos
como mecanismo de cooptación. La declinación de las econo
mías del interior, acentuada con escasas excepciones a partir
de la organización nacional, convirtió al empleo público en un
importante factor compensador, pero a la vez en un preciado
instrumento para la captación de apoyos al gobierno nacional.
Cuadro 5
-------------- —
Subsidios del gobierno nacional a las provincias
■ cnuuu IU U J -IU 7 U t e n mués ue pesos rueriesj
A ño Total % DE EJEC. PRESUP.

1863 229,0 2,89
1864 214,8 3,02
1865 215,9 1,72
1866 170,3 1,24*
1867 153,5 1,09
1868 148,7 0,89
co
-o
O»
228,0 1,52
1870 220,0 1,13
f
1871 i 216,7 1,02
1872 220,0 0,83
1873 225,0 0,73
1874 221,2 0,74
1875 225,0 0,79
1876 154,2 0,70
1877 52,5 0,26
1878 52,5 0,25
1879 52,5 0,23
1880 52,5 0,20
1881 52,5 0,18
1882 52,5 0,09
1883 97,2 0,22
1884 97,0 0,17
1885 57,0 0,10
1886 57,0 0,10
_ 1887 57,0 0,09
1888 340,2 0,45
1889 318,6 0,30
1890 154,9 0,16
Ti/ente'Memoriasdel M
inisteriodeHaciendo, RepúblicoArgentino.
1 26 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este obje

to durante el período 1862-76, especialmente a través de la
creación de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y
provinciales, de profesores y maestros —en colegios llamados
precisamente “nacionales” por ser pagados por el Estado— de
miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc.45 Se
ñala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se
convirtieron en pilares de la estabilidad política de un interior
donde los “dostores” desplazaban definitivamente a los milita
res y caudillos. De ahí que las capitales de provincia fueran,
desde entonces, principalmente centros administrativos.46
El nepotismo y la institución del s p o ils s y s te m , consecuen
cia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multi
plicaban el uso instrumental de los cargos públicos, ya que la
elección de un gobernador o de un presidente traía apareja
dos cambios en la administración pública, desde los niveles
más bajos de las municipalidades hasta los más altos de los
ministerios.47
Una idea aproximada de la importancia que fue adquirien
do este mecanismo la da el veloz crecimiento del número de
empleados públicos nacionales radicados en el interior. Hasta
1862, la presencia del Estado nacional en las provincias se li
mitaba prácticamente a las aduanas y receptorías existentes
en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que
funcionaban vinculadas al tráfico aduanero. Sólo 15 años des
pués, una elevadísima proporción del personal civil y militar
del gobierno nacional se hallaba radicado o se desempeñaba
en forma itinerante en el interior del país. De acuerdo con una
estimación que he efectuado para el año 1876, sobre una do
tación total de 12.835 funcionarios, 10.956 se hallaban afecta
dos de uno u otro modo a funciones desarrolladas en las pro
vincias. Si bien gran parte de este personal era militar, tam
bién la dotación civil (y el clero, a cargo del gobierno central)
era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos
Aires (véase cuadro 6). Se trataba, sin duda, de una situación
verdaderamente excepcional, por cuanto la centralización de
la dotación y recursos del Estado en jurisdicción federal sería
posteriormente la regla.
Cuadro 6
I \ * r rm
i Estimación de funcionarios públicos nacionales en 1876
D ependencia Total Ciudad de Bs.As. Interior Exterior

PresidenciadelaNación 6 6 — —
CongresoNacional 162 162 — —

M inisteriodel Interior 913 244 654 t 15
M inisteriodeReloe. Exteriores 34 12 — 22
M inisteriodeHacienda 1.304 575 729 —
M inisteriodeJusticio,CultoeInstrucciónPública 1.454 125 1.329 —

M inisteriodeGuettayM arina 8.962 718 8.244 —
Totoles f 12.835 1.842 10.956 37
Fuente: E
laboradosobtelabasededatosdel PresupuestoNacional contenidosenlaMemoriadel MinisteriodeHaciendapatael año
1876.
Un último mecanismo, quizás el más evidente y el que más

atención ha recibido por parte de la literatura especializada,
fue el de la intervención federal.48 Acordado constitucional
mente por las provincias al Poder Ejecutivo Nacional, este re
curso le permitía intervenir en los asuntos provinciales a fin
de “restablecer la forma republicana de gobierno cuando ésta
se hallare amenazada”. La relativa vaguedad del texto consti
tucional sobre este asunto hizo posible que su aplicación no
tuviera una modalidad precisa. Y no creo que haya sido casual
que la especificación legal y reglamentaria de este atributo
del Estado nacional haya estado precedida de una larga prác
tica, a través de la cual se fueron experimentando métodos
más o menos eficaces para convertirlo en un poderoso instru
mento de control sobre los poderes locales.
Los cómputos estadísticos que efectúan Sommariva y Bota
na, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo,
son insuficientes para categorizar instancias y modalidades
concretas de intervención federal. Las circunstancias fueron
por lo general complejas y demandaron prolongadas y agita
das negociaciones. La falta de legislación sobre el tema, mu
chas veces denunciada en las memorias del ministro del Inte-
rior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de

los comisionados o interventores, pero limitaba otras su capa
cidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las persona
lidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones pro
vocadas o fuerzas militares disponibles.
El empleo de la fuerza armada, la suspensión de subvencio
nes de la provincia insurrecta, la retirada estratégica del in
terventor para no legitimar con su presencia elecciones inde
seables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de no
intervención a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de
sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos ope
rantes en otras que demandaban la intervención, fueron algu
nos de los medios de que se valió el gobierno nacional para ha
cer más efectiva la gestión de los comisionados federales.49
Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenían
un carácter y una base local, y sólo ocasionalmente se exten
dían a otras provincias, el principio d iv id e et im p era le permi
tió prevenir coaliciones50 y enfrentar a las provincias una a
una con notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de con
tinuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y po
ner a punto un instrumento invalorable, que allanaría el ca
mino al régimen oligárquico instaurado en el 80, arrasando
con los residuos federalistas que aún se oponían a su preten
sión de concentrar y centralizar el poder político.
Antes de culminar el período presidencial de Mitre, este
mecanismo ya había sido largamente ensayado. En sólo un
año (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de
Catamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Córdoba y Tucu-
mán sufrieron disturbios y conmociones de diversa magni
tud, motivando en casi todos los casos la intervención fede
ral. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional
fue progresivamente configurando una cierta filosofía sobre
el significado y alcances de este atributo constitucional, aun
antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legisla
ción. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habría de regir
en este aspecto, la que extendía sobremanera la interpreta
ción que un criterio más ajustado podría otorgar al texto
constitucional:
“Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misión de la autoridad Na

cional cuando es llamada á intervenir, es un mero instrumento de poder
que va solo á sostener ó reponer al Gobierno que le llamó en su auxilio, es
ta preciosa garantía con la que la constitución ha entendido asegurar la es
tabilidad de las instituciones republicanas, —sería una garantía acordada
á los malos Gobiernos, á la opresión, al despotismo. Pretender limitar las
facultades del poder interventor, en previsión de peligros quimeros ó en
castigo de pretendidos abusos reduciéndole al rol de simple espectador de
los estravíos del Gobierno que sostiene, por grandes que ellos sean, —es
convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimientos e§ llamado á presen
ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la observancia de la ley
la armonía de todos los intereses y de todos los derechos. El Gobierno de la
Nación jamás podría aceptar tan funesto y menguado rol” (Memoria Minis
terio del Interior, 1868).
Los gobiernos posteriores continuaron empleando la inter

vención federal como un recurso habitual, pese a que la opi
nión pública consideraba este procedimiento como un reitera
do avasallamiento a la autonomía provincial. Juárez Celman
llegaría al extremo de afirmar que todas las intervenciones fe
derales constituían “actos de administración” (Mensaje,
1887), con lo cual pretendía legitimar la intromisión federal
en las provincias y la digitación de gobernadores, por enton
ces practicadas desembozadamente.
La intervención federal no fue un mecanismo destinado
únicamente a restablecer el orden o “asegurar la forma repu
blicana de gobierno”, como lo quería la Constitución. Su utili
zación selectiva apuntó más bien a la conformación de un sis
tema político en el que los “partidos” provinciales dominantes
se someterían a las orientaciones fijadas desde el gobierno na
cional. Por eso, un análisis de la penetración cooptativa no
puede dejar de considerar el carácter y el papel jugado por los
partidos en esta singular etapa.
Para ser estrictos, sería erróneo calificar como partidos a
la inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamien-
tos escasamente orgánicos a través de los que se expresó la
actividad política desde la independencia hasta las últimas
décadas del siglo pasado. Durante ese extenso período, el tér
mino “partido” se utilizó en el sentido de “parcialidad”, de co
rriente aglutinadora de intereses relativamente inmediatos y
coyunturales de un segmento de la sociedad, antes que en su

moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente por
caudillos que les imprimían un fuerte sello personalista, es
tas agrupaciones se formaban en ocasión de elecciones, desig
nación de representantes, fijación de posiciones frente a
asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades consti
tuidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objeto
o surgían en su seno diferencias irreconciliables. Su acción se
manifestó mediante una amplia gama de formas institucio
nales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades pa
trióticas, clubes políticos y hasta salones literarios y periódi
cos de opinión.
La historiografía liberal nos propone sin embargo tajan
tes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante esce
nario de la política a partidos opuestos: unitarios y federa
les, “chupandinos” y “pandilleros”, nacionalistas y autono
mistas. Por cierto, más allá de las efímeras facciones que
perm anentem ente alteraban ese escenario, persistieron
ciertas visiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo)
que sirvieron como símbolo de identificación antes que como
efectiva guía para la acción o base para la conformación de
un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido,
que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que
el federalismo de Rosas haya sido mucho más que una ban
dera ideológica, por lo demás frecuentemente desconocida
en los hechos por los propios federales. Refiriéndose a estos
primitivos “partidos” (federal y unitario) surgidos durante
el anárquico período posterior a las luchas independentis-
tas, D’Amico señala:
“...esas denominaciones que habían existido como calificativos de partidos,

después se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni los unos
querían la federación de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unita
rio de gobierno. Esa división era enteramente personal: amigos y enemigos
de Rosas”.51
Caído Rosas, tanto en la Confederación como en Buenos Ai

res flamantes federales se confundieron con exaltados unita
rios, creándose bandos con similares teorías de gobierno pero
con diferencias de personalidad en su conducción. Eran parti

dos personalistas, a punto tal que Mitre gobernó con la mis
ma Constitución de la Confederación.
Luego de Pavón, la división del partido liberal pareció reac
tualizar la contradicción federalismo-unitarismo, expresada
en la creación de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas
por Alsina y Mitre.
“Esas personalidades no querían confesar lo vacía de principios que era la

plataforma de cada una, y en artículos sin número, hacían un galimatías,
que ni ellas ni nadie comprendía, y del cual parecía deducirse: que los na
cionalistas (Mitre) querían la Nación Argentina predominando sobre las
Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas (Al
sina), querían que las provincias primaran sobre la Nación, o sea un go
bierno descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la práctica, que
los que subían al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los al-
sinistas se hacían absorbentes y fuertes con Sarmiento y Avellaneda;
mientras que los mitristas se convertían desde abajo en descentralizado-
res, y enemigos de la fuerza en los gobiernos...”.52
Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creación y di

solución de clubes políticos y en la frecuencia con que los in
tegrantes de esa verdadera “clase política”, cabeza visible del
nuevo régimen, cambiaban de “partido”.53 Ello revelaba una
flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads-
criptivas e intereses cambiantes, antes que a principios ideo
lógicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permitía al
presidente de turno combinar y manipular sus variados re
cursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provincia
les que le eran favorables y volcar en su favor las contrarias.
Un gobierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de
Buenos Aires y que aún no contaba con apoyos claros —y so
bre todo estables— en el interior, debía alentar un juego polí
tico abierto en todos aquellos casos en que potenciales aliados
podían llegar a controlar la escena política provincial, acu
diendo en su auxilio —y cerrando el juego— cuando las cir
cunstancias resultaban desfavorables. Despojada de retórica,
la definición inicial del gobierno de Mitre sobre intervención
federal y papel de los partidos resulta coherente con esta in
terpretación:
“Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno establecido

por la Constitución, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy sobrio en
el empleo de su influencia bajo cualquier, forma, en los asuntos interiores
de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los
partidos internos cuya existencia tendrá siempre razón de ser en pueblos
rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujecio
nes estrañas é influidos solamente por la disciplina que la misma lucha pa
cífica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de
los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en el terreno provincial,
ó mientras no produzcan una subversión en el orden interno y la consi
guiente requisición que la Constitución prescribe, ninguna injerencia le es
dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de la con
tienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno ú otro de los partidos
interesados naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Nacional o de
cualquier modo manifestada” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara es

te principio, el gobierno nacional no siempre las tendría todas
consigo. La incompleta decantación de una fórmula política,
en circunstancias contextúales particularmente desfavora
bles, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su
sucesor.54 Correspondería a Avellaneda, mucho menos com
prometido con las contiendas partidarias y mucho más presio
nado por la necesidad de crear una fuerza política propia, sen
tar las bases de un nuevo pacto de dominación. Su adveni
miento al poder, si bien contó con las simpatías de Sarmiento,
no fue el resultado de la “verdad del sufragio” que este último
propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria política.56 Pero
una vez en el gobierno, apeló a todos los recursos para conso
lidar un mecanismo político-partidario que, mediante el con
trol de la sucesión presidencial, permitiera al poder ejecutivo
asegurar la continuidad del régimen.57
P e n e t r a c ió n m a t e r ia l
Bajo esta denominación incluiré aquellas formas de avance
del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras,
servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamen
talmente a incorporar las actividades productivas desarrolla
das a lo largo del territorio nacional al circuito dinámico de la
economía pampeana.58 Esta incorporación producía dos tipos
¿e consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multipli

cando así las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2)
extendía la base social de la alianza que sustentaba al nuevo
Estado, al suscitar el apoyo de los sectores económicos del in
terior beneficiados por dicha incorporación. La penetración
del Estado se hacía efectiva en la medida en que los recursos
movilizados permitían la articulación de actividades e intere
ses, conformando nuevas modalidades de relación social. ¿Pe
ro en qué circunstancias y a través de qué mecanismos se ma
nifestaba su presencia?
Plantear el tema de la presencia material del Estado nacio
nal en la sociedad, en un período histórico como el considera
do, exige incorporar al análisis la dimensión física o geográfi
ca que enmarcaba y constreñía la vida de esa comunidad.
Desde este punto de vista, el país se reducía a un ramillete de
viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territo
rio. Poco más allá de sus límites, estos núcleos urbanos reu
nían la población y la economía de un espacio geográfico —la
provincia— cuyos contornos políticos, como hemos visto, eran
más una reivindicación originada en un localismo exacerbado
por el fracaso de los sucesivos intentos de organización nacio
nal que un territorio sobre el cual se ejerciese control efecti
vo-59 El “país” o territorio heredado de la colonia luego de las
luchas independentistas no coincidía con el espacio de la so
beranía, fuera ésta nacional o provincial. Ni siquiera con el
que quedara conformado luego de las secesiones del Paraguay,
el Alto Perú y la Banda Oriental.
Esa extensa geografía contenía una gradación de espacios
diferenciados según lo que entonces se denominaba “la escala
del progreso en la ocupación del suelo” (Memoria Ministerio
del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdicción
efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas
poblaciones, y el Desierto,60 “inconmensurable, abierto y mis
terioso” según lo describiera el poema de Olegario Andrade,
tierra de indios y matreros, constituían en esencia dos países.
Su frontera era objeto de constante lucha y negociación, y los
límites provinciales se expandían o estrechaban en función de
los resultados de esa lucha.61 Entre la Provincia y el Desierto
comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, esta

dos intermedios que la Constitución Nacional denominó “terri
torios”, y que por coincidir con espacios prácticamente inexplo
rados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local al
guno, quedaron subordinados a la jurisdicción nacional.
Esta particular conformación del espacio había tenido has
ta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad argen
tina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamien
to, había debilitado el desarrollo de vínculos nacionales, sen
timientos de pertenencia y comunidad de destino, factores no
desdeñables en la intensidad que adquirieron las guerras in
teriores. También había impedido la formación de un merca
do nacional. En el interior, las producciones locales no consu
midas dentro del ámbito geográfico inmediato, eran dificulto
samente derivadas hacia los mercados a los que permitían ac
ceder las antiguas y precarias rutas coloniales.62 La circula
ción había adquirido así un característico sentido centrífugo,
orientada hacia mercados que luego de la independencia pa
sarían a estar localizados fuera del territorio nacional (espe
cialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la producción del Li
toral pampeano fue acentuando su orientación hacia merca
dos ultramarinos, dada la privilegiada posición de sus puer
tos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demanda para
sus productos desde el exterior.
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotación pecuaria registraron impor
tantes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no
se compadecía con las inmensas posibilidades que, a los ojos
de esa incipiente burguesía, abrían la potencialidad del terri
torio y la sostenida expansión de los mercados externos. Sobre
todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos,
otro vasto país en el que aceleradamente se quemaban las
etapas que le permitirían alcanzar un lugar de privilegio en el
“concierto de las naciones”.63 Esa experiencia señalaba rum
bos y ponía de manifiesto carencias. Por eso la Constitución
Nacional dictada en esos años no adjudicó al Estado nacional
un rol abstracto ni una misión utópica, sino un programa muy
concreto, avalado en situaciones comparables por resonantes
éxitos, cuya realización no haría sino materializar un orden

social prefigurado en las mentes más lúcidas de la época.
No es un accidente histórico que el proceso de organiza
ción nacional comenzara a transitar terrenos más firmes re
cién al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia
entre el país posible y la cruda manifestación de su atraso
material se hizo más patética. La organización nacional no
podía apelar únicamente a argumentos ideológicos. Si bien
la gesta independentista arraigó sentimientos de nacionali
dad, al mismo tiempo exaltó un férreo localismo que se cons
tituyó en importante escollo para el afianzamiento de un or
den nacional.64 Tampoco era posible construir la unidad na
cional mediante el solo recurso de las armas, como lo demos
traban los largos años de guerras civiles. Los vínculos mate
riales sobre los que se asienta una comunidad nacional eran
todavía débiles, y esa debilidad era en gran parte resultado
de carencias notables.
Hemos visto que la formación de un mercado nacional, o
más genéricamente, de una economía de mercado, exige como
condición necesaria la convergencia y ensamble de los clásicos
factores de la producción. Aunque el país era pródigo en tie
rras, su ocupación efectiva y puesta en producción exigía tra
bajo y capitales. No fue casual que el verbo “poblar” se hicie
ra sinónimo de “gobernar”, en más que un sentido simbólico.65
De nada servían las tierras ociosas; nada podía hacerse con
ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorpo
rarlas a la producción. Aun contando con la población necesa
ria, difícilmente hubieran podido explotarse grandes exten
siones sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnología
que articularan la producción y la circulación. Y hasta tanto
los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los cam
pos, poblar las ciudades y construir la infraestructura física
que ligara las distintas etapas del proceso económico, la socie
dad argentina no rompería su cerrado localismo ni emergería
de su tradicional y mediocre nivel de existencia material. Es
to lo sabían de sobra los saladeristas entrerrianos, los produc
tores laneros de la campaña bonaerense, los viñateros de Cu
yo y los importadores porteños. También lo conocían los inte-
lectuales y “hombres públicos” que en la época señalaron en

sus discursos y escritos el programa de transformaciones que
debía dar paso a un nuevo orden social.
Pero cuando en el plano institucional parecían allanados
gran parte de los obstáculos que se oponían a la definitiva or
ganización nacional, las barreras de la naturaleza y la inmo
vilidad o inexistencia de recursos seguían erigiendo formida
bles escollos. Tomemos como ilustración las comunicaciones,
posiblemente el eslabón más débil de los circuitos económicos
de entonces. En 1863, el ministro del Interior, Guillermo Raw-
son, informaba al Congreso sobre el estado de los caminos de
la república en estos términos:
“Puede decirse sin exageración que en la República Argentina no hay ca

minos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadas
no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al través de vastas llanu
ras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y monta
ñas. En esta inmensa extensión de territorio se encuentran catorce o diez
y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que
jamás la mano del hombre se haya empleado en preparar las vías que de
ben servir a la comunicación entre esas escasas poblaciones. Y si la civili
zación, la riqueza y la fraternidad de los pueblos están en razón directa de
la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho debe ser el atraso, la
pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas separadas
entre sí por largas distancias, y por obstáculos naturales que apenas se ha
intentado superar” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El dramático tono de esta descripción no alcanza sin em

bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad domi
nante.66 La inexistencia de caminos se hallaba asociada a ca
rencias de muy diversa índole, que se constituían a su vez en
obstáculos para su construcción. Además de importantes pro
blemas técnicos y económicos, la realización de un camino de
pendía de que previa o simultáneamente se resolvieran pro
blemas de otra índole. Por ejemplo, la escasez de agua en cier
tas travesías exigía perforaciones en busca de aguas artesia
nas. Accidentes naturales como ríos y montañas podían re
querir la erección de puentes. A su vez, las posibilidades de in
ternarse en extensas y desoladas comarcas debían considerar
l a c o n q u is t a d e l o r d e n y l a in s t it u c io n a l iz a c ió n d e l e s t a d o 137
la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades

para la continuación de la travesía. “Postas, correos y cami
nos eran necesidades que no atendía el gobierno...”67 Por otra
parte, y aun satisfechos los aspectos técnicos de un posible ca
mino, su factibilidad económica dependía en última instancia
de un probable volumen de tráfico que justificara la inversión.
Estos ejemplos ilustran una típica modalidad de eslabona
miento de la actividad social, en el sentido propuesto por
Hirschman.68 Hacia “atrás”, la construcción de un camino
creaba la necesidad de obras complementarias tales como
apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia “adelante”,
abría nuevas posibilidades para la ocupación y explotación de
tierras, el establecimiento de mensajerías y la formación de
nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navega
ción de los ríos originaba necesidades de canalización, obras
portuarias y de balizamiento, y a su vez hacía posible el
transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentaba
la exploración de tierras (como el territorio del Chaco) e im
pulsaba la ejecución de obras que unían regiones práctica
mente desvinculadás entre sí. Sería posible construir otras
cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de
los fenómenos recién mencionados. Pero lo importante es re
flexionar sobre el sentido más profundo de estas transforma
ciones, ya que la utilización acrítica de un concepto tan suges
tivo como el de “eslabonamiento” conlleva el riesgo de trans
formar una historia rica en “accidentes” y contradicciones en
un mecánico, acumulativo y, sobre todo, inevitable proceso de
evolución social.
A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales ra-
dica en la peculiar asociación que en cada caso se establece
entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de un
interés y la creación de una necesidad. Una o p o r tu n id a d su
pone la presencia de una o más circunstancias favorables pa
ra el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa conve
niente. Esta conveniencia está determinada por el beneficio
probable que la actividad puede reportar a quienes la em
prendan. En la medida en que éstos perciben la oportunidad
y deciden aprovecharla, desarrollan un interés, es decir, la as-
piración a una eventual obtención de aquel beneficio. Sin em

bargo, oportunidad e interés no son condiciones suficientes
para que la actividad sea encarada. Es preciso además que el
interés sea materializable. Generalmente, obstáculos o caren
cias dificultan su concreción por la sola acción de los actores
interesados, y crean la n ecesid a d de superarlos. Para que “al
guien” esté dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez
tener un interés, basado quizás en la oportunidad que crea la
necesidad de su contraparte, de la que también pueda derivar
algún beneficio. Y así sucesivamente. Los “multiplicadores”,
“eslabonamientos” o “círculos virtuosos” no son otra cosa, en
tonces, que descriptores de estos procesos de encadenamiento
—y expansión— de la actividad social.
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva
mente en la época histórica que estamos considerando. Más
genéricamente, son propios de formaciones sociales capitalis
tas basadas en la acumulación, la propiedad privada y el be
neficio individual. Si procuro desentrañar su funcionamiento
es debido a que en ese período se estaban constituyendo los
elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracte
rizarían al capitalismo argentino. Y es esta especificidad lo
que un análisis del papel cumplido por el Estado en la articu
lación de la actividad social, permitiría esclarecer.
¿En qué sentido fue el Estado argentino un factor de arti
culación social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la
definición misma, del concepto de Estado, lo que aquí intere
sa es establecer las modalidades específicas de esa articula
ción. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional
tuvo un papel preponderante en la creación de oportunida
des, la generación de intereses y la satisfacción de necesida
des que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales ca
da vez más amplios. Pero el hecho saliente es que estas for
mas de intervención penetraban efectivamente la sociedad,
convirtiendo al Estado en un factor constituyente de la mis
ma y a su acción en un prerrequisito de su mutua reproduc
ción. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvió no
solamente para unir las piezas sueltas de una sociedad nacio
nal aún en ciernes, sino además para establecer una vincula
ción efectiva entre esa sociedad y el Estado que la articulaba.

Como en definitiva constituirse en instancia de articulación
de relaciones sociales es la razón de ser del Estado, esta for
ma de intervención tendía a afirmar su legitimación y viabi
lidad institucional. O sea, el reconocimiento social de su in
dispensabilidad, y el suministro de los apoyos y recursos ne
cesarios, para reproducir el patrón de relaciones que su pro
pia intervención conformaba.
No olvidemos, sin embargo, que la penetración material
fue sólo una de las formas en que el Estado intentó extender
su control sobre la sociedad. Por eso quizá convenga marcar
algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma
de penetración sugiero una modalidad de control social basa
da en la capacidad exclusiva —no compartida por ningún
otro agente social— de crear, atraer, transformar, promover
y, en última instancia, ensamblar los diferentes factores de la
producción, regulando sus relaciones. En este sentido, la pe
netración material comparte con la cooptativa y la ideológica
un común fundamento consensual, aun cuando este consenso
tiene en cada caso referentes distintos: el interés material, el
afán de poder o la convicción ideológica. En cambio, la pene
tración represiva implica la aplicación de violencia física o
amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resis
tencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se
sustenta aquí en el control de la violencia, a diferencia de lo
que ocurre con las otras formas de penetración, en que el or
den se conforma y reproduce a partir de “contraprestaciones”
o beneficios que crean vínculos de solidaridad entre las par
tes que concurren a la relación, consolidando intereses comu
nes y bases de posibles alianzas. La penetración cooptativa
intenta ganar adeptos a través de la promesa o efectiva con
cesión de alguna suerte de beneficio conducente a incorporar
nuevos grupos o sectores a la coalición dominante. La pene
tración ideológica reviste la represión desnuda o los intereses
individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir
la dominación en hegemonía, el beneficio particular en inte
rés general.
Claro está que estos beneficios y contraprestaciones, en

tanto están dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, impli
can a menudo privilegios que, por oposición, condenan a otros
sectores indirectamente perjudicados a una existencia econó
mica, cultural o políticamente marginal. Por eso la represión
y las formas más consensúales de penetración son procesos si
multáneos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar tam
bién enemigos, y el “progreso” en el que se enrolan los unos
exige el “orden” que debe imponerse sobre los otros.
El revisionismo histórico argentino se ha preocupado a me
nudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fue
ron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas pro
ductivas que acompañó el avance del capitalismo, y que el
concurso del Estado contribuyó a materializar. La nostálgica
evocación del boyero, del rústico tejedor, del indio de la tolde
ría, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galería huma
na que tipificó en la conciencia de las “clases acomodadas la
barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un ejercicio
sensiblero y en buena medida estéril.69 No resulta útil para
comprender la dinámica del proceso que transformó a esa so
ciedad, creando redes de relación, homogeneizando intereses,
originando nuevos sectores de actividad, relegando a otros,
constituyendo, en fin, las bases materiales de una nación, un
sistema de dominación y un nuevo modo de producción. Este
es, en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetra
ción estatal que denomino materiales, y que junto a la repre
sión, la cooptación y la manipulación ideológica contribuyeron
a crear un nuevo orden.
No obstante, soy consciente de que esta abstracta observa
ción deja pendiente un análisis más minucioso del funciona
miento de este mecanismo de penetración. Por ello, aunque
sin pretender ceñirme a una historia rigurosa, intentaré una
interpretación matizada con algunas ilustraciones.
Nada mejor que la propia visión de los protagonistas para
expresar el sentido de la acción del Estado en este terreno:
“...la situación de la República exige un pronto y saludable remedio á la

miseria que la abruma. Todos los espíritus están ajitados por la presión de
necesidades no satisfechas; el orden, el respeto á las Autoridades constitui
das se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el prestigio que
el nuevo Gobierno Nacional debe á la grandeza de su orijen y á la sanidad
probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistibles que obran en
el seno de las sociedades y que las precipitan á veces en abismos descono
cidos, cuando la previsión de los Gobiernos no se anticipa á preparar el re
medio de los males, dando dirección saludable á esa vitalidad exuberante
y peligrosa. Tal es la situación de la República en mi concepto, y pienso que
es necesario ganar meses y días al tiempo para presentarles algo que los
aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus
sentimientos y los encamine al bien y á la prosperidad común” (Memoria
Ministerio del Interior, 1863).
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la orga

nización nacional, tenían un evidente contenido programáti
co, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran
bastante específicas.70 El desorden era ta m b ién visto como
producto de la miseria y, si el progreso requería orden, tam
bién el orden requería progreso. Es decir, el progreso era un
factor legitimante del orden, por lo que la acción del Estado
debía anticiparse a resolver un amplio espectro de necesida
des insatisfechas que “agitaban los espíritus” y amenazaban
destruir una unidad tan duramente conseguida.
¿Pero qué necesidades? Cuando “todo estaba por hacerse”
—como es frecuente leer en los escritos de la época— ¿cómo fi
jar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conocía el ver
dadero estado del país? Lo primero, entonces, era tomar con
ciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrenta
dos, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiracio
nes, necesidades e intereses despertados a partir de las nue
vas circunstancias que dominaban la escena político-institu
cional de la sociedad argentina. Un nuevo diálogo comenzaría
así a entablarse entre representantes de un Estado, convenci
dos del inexorable destino de progreso del país, y los agentes
sociales que intuían los mecanismos que podían concretarlo.
Por eso no es extraño que una de las primeras medidas adop
tadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera es
tablecer contacto con los gobernadores provinciales recabando
información sobre los aspectos más elementales de la vida de
una comunidad: producciones predominantes, estado de los
caminos, facilidades acordadas a la inmigración, situación de
la educación, capacidad de convocatoria de milicias y así su

cesivamente. En este sentido, los gobiernos provinciales asu
mieron inicialmente un claro papel de voceros de los intereses
económicos de sus respectivas localidades, dada la ausencia
de otros mecanismos de representación, tales como partidos u
organizaciones corporativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres
pondencia y contactos mantenidos con representantes del go
bierno nacional permitían, en general, contar con un elemen
tal cuadro de situación, gran parte del papel articular cumpli
do por el Estado nacional se efectivizó a partir de una comple
ja red de interacciones entre “empresarios” estatales e indivi
duos o sectores interesados. Resultaría difícil establecer a qué
parte correspondió la mayor proporción de iniciativas. Pero lo
cierto es que las condiciones creadas por el nuevo proceso ins-
titucionalizador produjeron una intensa movilización de em
presarios, profesionales, intermediarios políticos (o “influyen
tes”) y unidades estatales, dispuestos a explorar y explotar las
oportunidades creadas por el propio proceso, poniendo en jue
go todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la acción estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: 1) la provisión de medios
financieros y técnicos para la ejecución de obras o el suminis
tro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran
regularidad y previsibilidad en las relaciones de producción e
intercambio; 3) la concesión de beneficios y privilegios para el
desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios
privados; y 4) el acuerdo de garantías —tanto a empresarios
como a usuarios— sobre la rentabilidad de los negocios em
prendidos con el patrocinio estatal, la ejecución de las obras y
la efectiva prestación de los servicios. En la realidad, estos di
versos mecanismos se confundían muchas veces en un mismo
caso, tal como ocurriera por ejemplo con la construcción y ex
plotación de ferrocarriles. Pero la distinción analítica permite
en todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de la pre
sencia articuladora del Estado.
En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir
los empréstitos directos al gobierno nacional, los recursos fi
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZAMOS DEL ESTADO
nancieros movilizados por el Estado se orientaron hacia la

ejecución de pequeñas obras de infraestructura y el estable
cimiento de ciertos servicios regulares. Durante la presiden
cia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empre
sarios privados para la construcción de caminos, la erección
de puentes, el transporte de correspondencia, la mensura de
tierras, etc.71 Habitualmente, las contrataciones eran prece
didas por estudios técnicos a cargo de ciertos funcionarios cu
ya misión encerraba, en germen, funciones que serían más
tarde asumidas por unidades burocráticas especializadas.
Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional
(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educa
ción, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,
hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el
país y a enfrentar toda suerte de obstáculos. Su juicio era por
lo general decisivo para poner en marcha un proyecto o con
cluir una negociación.
También fue evidente la influencia de estos “Adelantados”
estatales en la confección de los diversos reglamentos que in
tentaron introducir orden en ciertas transacciones y activi
dades sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del
país, a la anarquía y al abuso. Por ejemplo, mediante el de
creto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno regla
mentó el servicio de postas garantizando la regularidad de su
prestación y la propiedad de los empresarios.72 De la misma
manera, expidió una serie de importantes disposiciones ten
dientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el
funcionamiento de oficinas, la seguridad de la corresponden
cia y las responsabilidades emergentes del desempeño de
funciones vinculadas a este ramo. También se requirieron in
formes a los gobernadores sobre los patrones de pesas, medi
das lineales y de capacidad empleadas en cada provincia, en
previsión de que su falta de uniformidad dificultaría la deli
ncación de tierras públicas, el establecimiento de ferrocarri
les o la rectificación y mensura de caminos. Algunos años
más tarde se reglamentaría un sistema uniforme de pesas y
medidas para todo el país.
Cuando los recursos financieros y técnicos de que podía
disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar

ciertos proyectos; o cuando la iniciativa privada descubría
nuevas áreas de actividad económica potencialmente lucra
tivas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la conce
sión estatal para la disposición de bienes o la explotación de
servicios. El ejemplo quizá más difundido es el de concesión
para la construcción y explotación de ferrocarriles. Sin em
bargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para
examinar con algún detenimiento ciertos aspectos poco cono
cidos del mecanismo de concesión, aunque fundamentales
para entender los patrones de vinculación que comenzaban
a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurriré al
caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros
grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo
este sistema.73
Una ley de setiembre de 1862 autorizó al Poder Ejecutivo
a contratar la construcción de un ferrocarril de Rosario a
Córdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que de
bía ajustarse el contrato. El proyecto ya venía siendo objeto
de negociaciones desde hacía ocho años con el representante
de un consorcio de capitalistas ingleses, William Wheel-
wright. Dictada la ley, el Ministerio del Interior quedó encar
gado de proseguir las tratativas con este empresario, que en
su afán de resultar adjudicatario del proyecto había iniciado
por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartándose de
las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exigía para
firmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) la cesión
de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensión de
la línea, con algunas excepciones; 2) la fijación del capital ga
rantido en 6400 libras por milla74; 3) la fijación de los gastos
de explotación en un 45% de los ingresos brutos; 4) un míni
mo de 15% de beneficio neto antes de que el gobierno pudie
ra intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la exención
de la garantía o caución pecuniaria a que el contratista esta
ba obligado por la ley.
Las propuestas, contrapropuestas y recursos arguméntales
empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron
mostrando la variedad de intereses representados, la capaci
dad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder relativo de

los recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisi
vo argumento de que si no se cumplían sus condiciones no po
dría levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la
empresa, Wheelwright obtuvo satisfacción a todas sus deman
das. Claro está que en el ínterin, el ministro Rawson había
mantenido negociaciones paralelas sin resultado positivo.
Otros dos empresarios londinenses, Smith y Knight, presen
taron al ministro una oferta aun más leonina que la de
Wheelwright. También un conocido comerciante de Rosario,
Aarón Castellanos, peticionó ante el ministro a nombre de va
rios empresarios y propietarios de esa ciudad, proponiendo
encuadrarse en las condiciones fijadas por la ley, pero sin ofre
cer garantías pecuniarias ni convencer demasiado a Rawson
de que podría emprender la obra levantando en el país y en
Europa los capitales necesarios.
Si bien es cierto que la aceptación de las condiciones de
Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de al
ternativas, también es cierto que este último utilizaba un ar
gumento contundente: si no se cedían a la empresa las tierras
al costado de las vías (punto central de la controversia), la es
peculación la harían de todos modos los particulares, sin exis
tir ninguna garantía de que ello condujera a la colonización de
esas tierras. La empresa, en cambio, colonizaría planificada-
mente. Ello aumentaría el tráfico y las ganancias de la empre
sa, lo cual disminuiría el importe de las garantías por las que
el gobierno respondía hasta cubrir la rentabilidad mínima
acordada.75
Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboración
para que se suscribiera a la empresa el mayor número de per
sonas, con capitales grandes o pequeños, señalando que este
ferrocarril era el primer paso, “la base de un plan de ferroca
rriles argentinos”. Agregaba que la obra reportaría ventajas a
los pueblos y a los individuos, “acreciendo la prosperidad del
Litoral de la República, y haciendo participar de ella al inte
rior, fomentando en las provincias mediterráneas nuevos gér
menes de prosperidad y de riqueza” que asegurarían la paz y
la harían “fecunda y gloriosa en el sentido del progreso” (Me

moria Ministerio del Interior, 1863).
El vaticinio ministerial no era infundado. El país había co
menzado a experimentar el impacto de los “caminos de fierro”,
cuya extensión crecería a un ritmo vertiginoso,76 modificando
radicalmente la estructura espacial y económica del país. En
este contexto, fueron muy pocos quienes lograron percibir los
efectos negativos que podría acarrear la particular configura
ción adquirida por el desarrollo de los ferrocarriles, incluso en
aquellas regiones destinadas a padecer tales efectos con mar
cada intensidad.77
Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin
más recaudos, como un agente destructor y empobrecedor que
contribuyó a quebrar un supuesto desarrollo económico autó
nomo —lento pero armónico— en algunas regiones del país,
corresponde señalar que en algunos casos, como en Santiago
del Estero, las expectativas que rodearon su llegada no fueron
satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca llegaron a in
tegrar a las viejas poblaciones en las provincias interiores,
normalmente asentadas en terrenos apenas aptos para la
subsistencia. En muchos casos las vías férreas atravesaron
zonas desérticas, creando estaciones efímeras que terminaron
por aislar a las poblaciones asentadas en su derredor. El aba
ratamiento del costo de los fletes, que en teoría acompañaba
al trazado de la red ferroviaria, poco significó en estos casos.
Los pueblos que fueron virtualmente “esquivados” tuvieron
que ejercer serias —y a menudo infructuosas— presiones pa
ra lograr el beneficio del algún ramal tardío.
El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvió,
además, como un instrumento clave para favorecer o perjudi
car el desarrollo de las diferentes regiones del país. Denun
ciando el supuesto incumplimiento de los términos de las con
cesiones en materia tarifaria, señalaba el diputado Osvaldo
Magnasco en 1887:
“Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legítimamente espera

dos, o por el contrario han sido obstáculos serios para el desarrollo de
nuestra producción, para la vida de nuestras industrias y para el desenvol
vimiento de nuestro comercio. (...) Ahí están las provincias de Cuyo, por
ejemplo, víctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposicio

nes insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de esos fletes es
mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus carnes (...)
Ahí están Tucumán, Salta y Santiago...”.78
Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril

fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador que con
trasta con el disímil papel cumplido en el interior. Los ferro
carriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional, pero
sobre todo posibilitaron la explotación de la Pampa húmeda,
generaron un alza inédita en el precio de la tierra y contribu
yeron, de este modo, a la consolidación de los terratenientes
pampeanos como clase hegemónica.79
Desde esta perspectiva más matizada, es evidente que los
juicios contemporáneos sobre el “entreguismo” y los “vendepa
trias” —que, sin duda, también existieron— pasan por alto
tanto los factores contextúales y circunstanciales que restrin
gían la capacidad de acción de los agentes estatales, como la
complejidad de los intereses mediatos e inmediatos que inter
venían en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar
la formación de un mercado nacional y hacer sentir, en ese
mismo proceso, la presencia articuladora del Estado.80
Un último punto, que también requiere alguna reflexión,
es el que se refiere a la garantía estatal de que las relaciones
articuladas con su auspicio se perfeccionarían bajo cualquier
circunstancia. En este particular sentido, la noción de “garan
tía” asumía un significado mucho más lato. La garantía del
Estado estipulada en un contrato de concesión no se limitaba
a la asunción de un compromiso teórico ni a la eventual efec-
tivización de compensaciones monetarias. Muchas veces exi
gía una participación intensa y protagónica en el suministro
de bienes, servicios y regulaciones que formalmente podía o
no corresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no podía re
huir. Por ejemplo, en la concesión del Ferrocarril Central Ar
gentino, el gobierno nacional intervino activamente en el trá
mite de expropiación y transferencia de tierras provinciales a
la compañía propietaria, en virtud del contrato de concesión.
Ello supuso presionar a los gobernadores, urgir a los comisio
nados nacionales encargados de las expropiaciones, tranquili-
zar al director residente de la empresa, pasar por alto exigen

cias especulativas de los propietarios de tierras o asumir cos
tos inesperados.81
La garantía funcionaba no sólo hacia los concesionarios, si
no también hacia los gobiernos provinciales y los particulares.
Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de que el
ferrocarril funcionaría con regularidad, comodidad y seguri
dad. Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las
vías y construcciones para determinar si se estaba en condi
ciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes re
mitidos por los técnicos de la empresa. Recogía, por otra par
te, las quejas de los gobiernos provinciales y daba traslado de
las denuncias a la empresa, asumiendo de este modo otra for
ma de garantía.82
También el Estado se constituía en vocero de los accionis
tas del país (incluido el propio gobierno nacional) ante la em
presa del ferrocarril, ejerciendo su representación en las
asambleas, denunciando la paralización de obras, exigiendo
su continuación, planteando la reducción de tarifas para ha
cer accesible el tráfico, o requiriendo el poblamiento de las tie
rras entregadas como condición contractual. Excediendo in
cluso sus compromisos, llegó a darse el caso de que el Estado
acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyuntu-
rales de financiamiento.83
Otro interesante ejemplo de garantía puede hallarse en la
actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut,
que inmigrantes galeses habían establecido en la Patagonia.
Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colo
nos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y
la escasez de todo elemento necesario para asegurar la subsis
tencia, el gobierno asignó en un comienzo la suma de 4000 pe
sos fuertes. Más tarde, ante el riesgo de que los colonos no
contaran con provisiones mínimas (por subsistir las condicio
nes iniciales), acordó un subsidio mensual de 700 pesos fuer
tes para víveres. En cierto momento, frente al riesgo de que se
eternizara el subsidio, comisionó a M. Alvarez de Arenales a
inspeccionar el estado de la colonia y sus perspectivas.84 Fi
nalmente, en 1867 Mitre resolvió continuar con una subven-
LA CONQUISTA DEL ORDEN V La INST.TUC.ONALIZAC.ÓN DEL ESTADO 149
ción de 400 pesos fuertes, a condición de que los colonos per-

manecieran en el establecimiento
Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro-
mtsos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales
en su rend.rn.ento, la fuerza de trabajo en su reproducción y
la tierra en su posesión. Lucro, energía y propiedad. Tres
fuerzas de cuya deb.da articulación dependía el progreso.
Quisiera destacar finalmente, que una importante conse
cuencia de estas modalidades de penetración del Estado fue
el papel -d ir e c to o in d ire c to - que comenzó a cumplir como
empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sec
tor de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto no
me refiero solamente al personal directamente empleado por
el Estado, sino además al constituido por asalariados y tra
bajadores no permanentes indirectamente retribuidos me-
dmnte fondos públicos. Es decir, me refiero a la capacidad del
Estado para generar socialmente nuevas oportunidades de
trabajo asalariado, extendiendo así las relaciones de produc-
cion capitalistas. F
esteírnaqbaeiotT POng9'N1; de afl° S el período o m in a d o en

sueltos q K r™ nar a‘gUnaS «■ '«estan cias y datos
sueltos observables a comienzos de la década del 80, que per-
” nMoens t r de ' * 7 ^ ique par
tenido este desconocido aspecto de la acción del Estado En el
sWentfn aper,tUra de sesi°nes del Congreso de 1883, el pre-
rrües L T ^ “ la “ " - ‘ «icción de diez ferroca
rriles nacionales, provinciales y particulares (en ultima ins
tes''Este ññntlZad° S P° r 61 EStad0) “ «npleaban 14.500 obre-
lM r !fc nu" lcro pnopu-'i-na una pauta importante para eva-
baio teta, ñf Pf ° qUf tenia’ d“ ‘ ™ d- 1« floten de tra-
en las inn Pers ° nál empleado por contratistas del Estado
en las innumerables obras financiadas por los gobiernos na-
rañiónñir0™ 1^ 168' BaSt8 considerar la construcción y repa-
racon de puentes y caminos; la construcción de telégrafoñ
ción de^rcuelas (a ^ ^ ó ^ d e ’untteSO^por'añoM^08'
mo La Flata, la contratación de am m on cor„„ .-

ue agrimensores y técnicos para
el estudio de la topografía, medición y subdivisión de las nue

vas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las
obras de defensa de terrenos bajos; o la construcción de obras
de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios na
cionales.85
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias re
flejan al menos la enorme gravitación que la presencia mate
rial del Estado comenzó a tener en esta crucial etapa formati-
va de la sociedad argentina.
P e n e t r a c ió n id e o l ó g ic a
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora,

la penetración ideológica apeló a mecanismos mucho más su
tiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre
un campo de percepciones, valores, actitudes, representacio
nes y comportamientos sociales claramente asociados a los
sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, ten
dieran a legitimar el nuevo patrón de relaciones sociales que
se venía conformando.
La penetración ideológica, junto con la cooptación y las di
versas formas de penetración material del Estado, contribu
yeron a crear la base consensual sobre la cual podía construir
se un sistema de dominación. Si bien, inicialmente, el Estado
nacional se había edificado fortaleciendo principalmente su
aparato represivo, ningún sistema de dominación estable po
día sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso más o me
nos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden.
Después de todo, combinaciones variables de coerción y con
senso han sido siempre las bases de sustentación de cualquier
esquema de dominación política.
Si bien la penetración ideológica del Estado nacional impli
ca lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros de
una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta con
vertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva,
es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso.
Por una parte, la creación de una conciencia nacional, es de
cir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una
sociedad territorialmente delimitada, que se identifica por
una comunidad de origen, lenguaje, símbolos, tradiciones,

creencias y expectativas acerca de un destino compartido. Por
otra, la internalización de sentimientos que entrañan una ad
hesión “natural” al orden social vigente y que, al legitimarlo,
permiten que la dominación se convierta en hegemonía.
Así como en el primer caso, la penetración ideológica pro
cura crear una mediación entre Estado y sociedad basada en
el sentido de pertenencia a una nación,86 en el segundo pro
mueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un
modo de convivencia, de producción y de organización social
que aparece adornado de ciertos atributos y valores desea
bles, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparen
te igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la pro
mesa del progreso a través del esfuerzo personal o la equidad
distributiva que eventualmente eliminará el conflicto social.
En ambos casos, sin embargo, lo que está en juego es la capa
cidad de producción simbólica del Estado, que como se recor
dará es uno de los atributos de la estatidad que apela al con
trol ideológico como mecanismo de dominación.
En términos prácticos, resulta difícil distinguir histórica
mente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus ma
nifestaciones concretas han tendido casi siempre a reforzarse
mutuamente.
A título ilustrativo analizaré algunos de ellos, vinculados a
las cuestiones de la educación, el control sobre el culto, el ma
trimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe aclarar
que estos mecanismos de concientización consiguieron perfec
cionarse especialmente después de 1880.
La educación constituyó un vehículo privilegiado en el mar
co de la estrategia de penetración ideológica del Estado. Al
respecto, Tedesco sostiene que “los grupos dirigentes asigna
ron a la educación una función política y no una función eco
nómica vinculada meramente a la formación de recursos hu
manos.8' Es decir, las funciones asignadas a la educación no
se limitaron a completar el proceso socializador e integrador
de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones
culturales hegemónicos. La escuela primaria cumplía un pa
pel integrador no tanto por la difusión de valores nacionales
tradicionales —que sin duda realizaba—, sino por la transmi.

sión de valores seculares y pautas universalistas, una de cu
yas manifestaciones fue el laicismo.88
El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar la
educación como instrumento que asegurase la gobernabilidad
de “la masa”. Un pueblo embrutecido podía operar como base
de maniobra de un “tirano” y, en consecuencia, ser “ingober
nable”, sin importar tanto que, en estado de relativa ignoran
cia, ese pueblo estuviera condenado a realizar magros aportes
al progreso material y social del país. La educación se conce
bía más como garantía del orden que como condición del pro
greso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparación de sujetos aptos
para el manejo de las funciones burocráticas —políticas y ad
ministrativas—, desalentando la formación de recursos hu
manos idóneos para insertarse en las actividades productivas.
En el marco de un régimen político oligárquico y restricti
vo, esta concepción tendió naturalmente al elitismo y el enci
clopedismo. La creación de “colegios nacionales” y el énfasis
puesto en la enseñanza media, en desmedro de la educación
primaria, confirmaban el carácter elitista que inspiraba la po
lítica oficial.89
El debato en torno a la Ley 1420 (de educación común, gra
tuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el año 1883,
se vinculó estrechamente con el papel de la educación prima
ria como instrumento de control social, siendo objeto de dispu
ta a quién debía corresponder este control. La política del go
bierno nacional en esta materia avanzaba hacia una exten
sión del papel del Estado, a través de la expansión del apara
to educativo nacional, una creciente centralización de las fun
ciones reguladoras y la gradual “expropiación” de atribucio
nes a la Iglesia y a otros sectores que, desde planteos “popu
lares”, le disputaban parcialmente facultades de control. Es
tos sectores advertían en el proyecto oficial un severo recorte
a la autonomía de la educación, que pasaba a depender cen
tralmente del poder político. En 1883, Eduardo Wilde recono
cía la inevitabilidad del control de la instrucción pública por
parte del Estado nacional.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su

origen’ a causas similares relacionadas con el poder y autono-
¡nía relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos “clá
sicos”, en la Argentina fueron los grupos católicos quienes,
partiendo de algunas propuestas extremas de integración ins
titucional planteadas en 1853, en oportunidad de dictarse la
Constitución Nacional, terminaron propiciando la total sepa
ración del Estado y la Iglesia. En cambio, durante su proceso
formativo, el Estado nacional no se propuso qonstituir a la
Iglesia en una institución “separada” y autónoma; por el con
trario, buscó sencillamente controlarla, imaginando una fór
mula de “unión” que reforzara su dependencia material, ins
titucional e ideológica.
La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con esta
actitud. Esta corriente de pensamiento, hegemónica durante
la segunda mitad del siglo XIX, reconocía y valoraba —contra
lo que usualmente se supone— las funciones sociales de la re
ligión. La relación con la Iglesia tenía, para los sectores domi
nantes, un sentido eminentemente instrumental: si la Iglesia
controlaba conciencias, el Estado controlaba a la Iglesia. En
este sentido, resultan sumamente ilustrativos los argumentos
expuestos por el diputado Onésimo Leguizamón, cuando en el
debate en torno a la que sería Ley 1420, se oponía al proyec
to católico en estos términos:
“La educación no es un asunto puramente doméstico o religioso, que afec

ta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se relacio
na directamente con la vida social y política de la entidad nacional. (...) La
influencia de la educación es un medio de gobierno, es un medio de poder
sobre las sociedades y, tal vez, este es el único secreto porque todos los po
deres se han disputado, en todas las épocas, el derecho exclusivo sobre la
educación (...), es el poder que en cada nación es responsable de los desti
nos del pueblo llamado a educarse. (...) Si la educación es un medio de di
fundir las nociones elementales de su gobierno, una nación cometería el ac
to más contrario a sus propios intereses dejando que fuesen enseñados con
entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las institucio
nes que se ha dado... . Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, 4 de ju
lio de 1883, tomo I, pp. 478-485. Citado en Cristina San Román, Roca y su
tiempo, Buenos Aires, CEAL, 1983, pp. 52-55.
Las relaciones entre Estado e Iglesia también se vieron

afectadas por el proyecto oficial que instituía el matrimonio
civil. Los antecedentes de esta institución en la Argentina se
remontan a una ley promulgada por el gobernador santafeci-
no Nicasio Oroño hacia 1867. Dos años más tarde se aproba
ba el Código Civil redactado por Vélez Sarsfield, que estable
cía el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que se
venían produciendo en la estructura económica y social del
país impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la insti
tución matrimonial. El movimiento de bienes y personas im
primía un dinamismo inédito a la sociedad, creando en la éli
te gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vin
culadas con el matrimonio, mecanismos de control que la Igle
sia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar.
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888.90 Pese a
que establecía definitivamente el control civil de esta institu
ción, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no se
apartaba en lo sustancial de las concepciones tradicionales so
bre la familia, en particular con respecto al rol de la mujer, a
la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para ce
lebrar contratos y contraer obligaciones, ratificando así la au
toridad del p a ter.
Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores más reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defen
sa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivindica
ción del modelo procreativo y la necesidad de garantizar un
papel subordinado para la mujer expresaban, en última ins
tancia, la adhesión a un modelo de sociedad que no siempre
generó contradicciones insalvables entre los hombres del
“progreso” argentino.
El matrimonio civil era considerado como una institución
cuya función básica era “darle hijos al Estado”. El debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como célula social
básica, como el sólido pilar de un ordenamiento social conside
rado deseable. Como en otros casos, las concepciones liberales
cedieron ante el temor de que los efectos inesperados de cier
tas leyes más avanzadas acabaran por trastocar el orden cons

tituido. El orden volvía a prevalecer sobre el progreso.
Como última ilustración de las modalidades de penetración
ideológica del Estado nacional, me referiré a la institución del
servicio militar obligatorio. Si bien en un primer análisis el
tema podría vincularse más cercanamente con la modalidad
de penetración represiva del Estado, una reflexión más pro
funda permite observarlo como un poderoso mecanismo de so
cialización y adoctrinamiento. ¡
El antecedente más lejano del servicio militar obligatorio
fue la “Guardia Nacional”, creada después de Caseros. Duran
te la presidencia de Juárez Celman se introdujo un sistema de
sorteos para la conformación de la Guardia91 y en 1895, en el
contexto de los conflictos limítrofes con Chile, se dictaron nor
mas que imponían la convocatoria obligada a todos los argen
tinos nativos que hubieran alcanzado los 20 años de edad.92
Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (también llamada Ricche-
ri) estableció el servicio militar obligatorio.
Si bien esta innovación institucional formaba parte del
conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanis
mos represivos frente a la necesidad de garantizar la sobera
nía nacional, permitía satisfacer a la vez otro tipo de exigen
cias derivadas del mantenimiento del orden interior. Hacia fi
nes de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante
transformación de la sociedad argentina había generado dife
rentes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento po
lítico y de acción colectiva que, como nunca en el pasado, preo
cupaban seriamente a los sectores dominantes.
El nuevo ejército creado por Roca durante su segunda pre
sidencia, y el servicio militar obligatorio que alimentó sus
contingentes, nacieron en el contexto de la “huelga general” y
la “ley de residencia”, pero sus fundamentos no fueron pura
mente represivos. La faz coercitiva del aparato militar se
complementaba, por la vía de la conscripción obligatoria, con
un poderoso mecanismo de penetración ideológica y control
social claramente percibido por los responsables del proyecto.
Nada mejor, para comprobar esta aseveración, que las pa
labras del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en el debate
parlamentario en torno a su proyecto de organización del ejér

cito sostenía lo siguiente:
“Un ejército que renueva así, periódicamente, recibiendo en su seno una

porción notable de la mejor población del país, y que le devuelve en cam
bio cada año un contingente de soldados licenciados, preparados, (...) echa
todos los diez años en la masa popular, cerca de un millón de buenos ciu
dadanos, y éste es un poderoso instrumento de moralización pública.”93
Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio mili

tar venía a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educación y, en más de un sentido, la comple
mentaba. Luego de pasar por las filas del ejército, el proyecto
oficial preveía que los jóvenes conscriptos serían “devueltos” a
sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y
convertidos en “elementos de moralización pública”.
Pero además, el pasaje por las filas podía constituirse tam
bién en un instrumento de homogeneización étnica —el míti
co “crisol de razas” imaginado por los hombres del 80— fren
te al carácter aluvional que adquiría la población a medida
que se extendía el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra en
la siguiente sesión del debate parlamentario:
“...hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar de

refundir en una sola todas las razas que representan los individuos que
vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, según nues
tro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusión de los diversos
y múltiples elementos étnicos que están constituyendo a nuestro país en
forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negará que el respe
to, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma discipli
na, y quizá los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos pa
ra realizar esa fusión de nacionales y extranjeros, de que tanto necesita
mos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene señalado el destino .94
La carga simbólica internalizada durante el pasaje por las

filas completaba un proceso de socialización que se deseaba
uniforme, de modo de “argentinizar” o nacionalizar más veloz
mente a los hijos de una población de orígenes, lenguas y tra
diciones heterogéneas. La fusión, la homogeneización, el cri

sol de razas también convertiría a esos hombres en ciudada
nos previsibles. Rituales y símbolos —en síntesis, instrumen
tos de penetración ideológica— contribuyeron a “modelar”, en
su sentido estricto, esas conciencias. La idea de un destino co
mún, la sacralización de la familia como célula básica y ámbi
to natural de convivencia, la construcción de un disciplinado
“nosotros”, la adhesión a los justamente llamados “símbolos
patrios” —a través del juramento a la bandera,<la entonación
del himno nacional o el lucimiento de una escarapela durante
las festividades patrias— fueron algunos de los mecanismos
de los que se valió el Estado para crear en la conciencia ordi
naria de los ciudadanos la convicción de que el orden institui
do coincidía con un orden legítimo y deseable.
C r is t a l i z a c i o n e s in s t it u c io n a l e s
Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad ci

vil, en el ámbito del propio Estado nacional también comenza
ban a producirse cambios notables. Su aparato burocrático y
normativo, correlato manifiesto de la dominación estatal, ex
perimentaba permanentes transformaciones que no hacían si
no marcar el ritmo y el carácter que adquiría su intervención
social. La descentralización del control, condición inseparable
de la centralización del poder, implicaba diferenciar organis
mos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar de
finiciones normativas abstractas, sin perder de vista la nece
sidad de coordinar e integrar la actividad desplegada por un
sistema institucional crecientemente complejo. Estas cristali
zaciones de la penetración estatal no eran más que momentos
en el proceso de adquisición de uno de los atributos esenciales
de la estatidad: la emergencia de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones públicas relativamente autóno
mas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesio-
nalización de sus funcionarios y de control centralizado sobre
sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de
Mitre95 contrasta con la relativa consolidación alcanzada sólo
dos décadas más tarde, cuando cuerpos de ejército se hallaban
distribuidos a todo lo largo del país y efectivos de la armada y

prefectura patrullaban costas y ríos interiores; colegios nacio
nales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias es
tatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co
lonias; más de 400 oficinas postales y más de 100 de telégra
fo se habían instalado en todo el país, además de sucursales
del Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delega
ciones de la policía federal y médicos nacionales de sanidad;
vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Esta
do, que previsiblemente alcanzaban los puntos más extremos
del país; cuadrillas de obreros construían las obras públicas
más diversas (u.g. puentes, caminos, edificios públicos, di
ques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y pos
tes telegráficos); colonias oficiales eran sostenidas por el go
bierno en provincias y territorios, así como hoteles destinados
a alojar a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de
agricultura distribuía plantas y semillas en todo el territorio.
El Estado nacional se había convertido en el núcleo irradiador
de medios de comunicación, regulación y articulación social,
cuya difusión tentacular facilitaba las transacciones económi
cas, la movilidad e instalación de la fuerza de trabajo, el des
plazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de
una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos históricos puede
sugerir una evolución lineal y una predeterminación exitista
poco fieles a los hechos. Ya he señalado que en los primeros
años de la organización nacional, la imposición de un poder
territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un
pasado reciente —y una realidad todavía vigente— de autono
mías localistas, sino también por la precariedad de recursos
con que el gobierno nacional podía aspirar a articular un sis
tema de dominación alternativo.
El aparato institucional que surgía en esos primeros años
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal
estaba constituida principalmente por los organismos cas
trenses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del
total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de un re
ducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires,
el gobierno sólo contaba con un ramillete de pequeñas unida

des administrativas esparcidas a lo largo de las fronteras y en
las principales poblaciones del interior, heredadas en su ma
yoría de la Confederación. Todavía a fines de los años 60, el
personal civil se distribuía entre unos pocos establecimientos
de enseñanza, las oficinas de correos y telégrafos, la construc
ción y operación de ferrocarriles nacionales, el departamento
de ingenieros, las oficinas de inmigración, de estadísticas, de
patentes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de
rentas, aduana, contabilidad y tesorería.96
En estas condiciones, el gobierno nacional no sólo era
“huésped” poco grato en la propia Buenos Aires, sino también
en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organis
mos tenía por objeto consolidar su capacidad de extracción de
recursos y control social. La vastedad de los territorios a con
trolar con personal y recursos nunca suficientes, así como las
enormes distancias y dificultades de comunicación con la ad
ministración central, determinaron que la inserción de esas
unidades en el medio local estuviera signada por lealtades
contradictorias. Una integración poco conflictiva exigía por lo
general una alta dosis de “flexibilidad” en la aplicación de las
disposiciones legales y reglamentarias establecidas por las
autoridades centrales, lo cual podía significar desde la acep
tación de alteraciones de hecho en la observancia de los pro
cedimientos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y
otras formas de corrupción frecuentemente denunciadas por
la prensa y los propios informes oficiales.
En el caso concreto de las aduanas y receptorías, la figura
del contrabando —que desde la época de la colonia continua
ba siendo una arraigada práctica— aparece señalada perma
nentemente como mal casi inevitable, especialmente en aque
llos puestos fronterizos más alejados, con mayores dificulta
des de control territorial y menor significación como plaza de
intercambio comercial. A menudo, la falta de control desde
Buenos Aires conducía a la pronta desnaturalización de los
procedimientos (v .g . mercaderías introducidas, depositadas
en casas particulares y luego recién denunciadas; utilización
de formularios no oficiales, fácilmente falsificables), a formas
de connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comer

ciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de
caudillos locales.97
La incompleta institucionalización de las unidades admi
nistrativas nacionales en el interior también se manifestaba
en su escasa especialización y reducida legitimidad. Por ejem
plo, si bien las aduanas y receptorías tenían como misión es
pecífica controlar el comercio limítrofe y recaudar las rentas
por derechos, era frecuente la realización de “comisiones” pa
ra el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del gobierno
paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la elección
de un nuevo local para la estación del ferrocarril Central Ar
gentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en
una misma oficina con la Colectoría de la provincia y el Co
rreo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la
posibilidad de evicción y expropiación por parte de locadores
privados o gobiernos provinciales, o la conversión de oficinas
nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carácter “ex
plorador” y “empresario” del funcionario destacado en el inte
rior. En un período de profundos cambios en la organización
productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban
un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (o cie
rre) de posibilidades de expansión y mejoramiento de los ser
vicios. En este aspecto, asumían un claro papel intermediador
entre los intereses del gobierno nacional y los de la comuni
dad de su jurisdicción, sin olvidar naturalmente la promoción
de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para
la simplificación de procedimientos, la concesión de ventajas
a comerciantes y productores, la realización de construcciones
o mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros
en expansión, etc. Los informes de estos funcionarios también
manifestaban preocupación por las consecuencias de las gue
rras y rebeliones interiores sobre la percepción de rentas, o
por las tendencias centralizantes de la administración estatal
en Buenos Aires.
Estas observaciones ilustran una singular etapa de transi
ción entre la burocracia colonial y el modelo institucional que
comenzaría a delinearse a partir de la década del 80. En ver

dad, la herencia institucional de la Colonia influyó en muy es
casa medida sobre las características que desde un comienzo
fue adquiriendo el aparato burocrático del Estado argentino, a
diferencia de lo ocurrido en países como Brasil, Perú o México.
Fue más bien a nivel provincial donde esa herencia definió con
mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos.98 La ob
servación es válida asimismo en el caso de gobiernos que asu
mieron algunas de las prerrogativas de un Estado nacional,
aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Tales,
las experiencias de la Confederación rosista, la Confederación
Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional
debió afrontar una situación inédita: continuar atendiendo el
funcionamiento de organismos —de la Confederación y Bue
nos Aires— cuya responsabilidad asumía, tratando de crear al
mismo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia
resultaba poco menos que imposible asegurar su gestión.
¿Cuál era el modelo institucional (si es que había alguno) pre
sente en este proceso de construcción burocrática? ¿Se trata
ba de una creación original o se recurría a otras experiencias?
Desde el punto de vista de los determinantes sociales del mo
delo institucional adoptado, ¿qué organismos se creaban en
respuesta a (o en anticipación de) qué problemas? ¿Qué forma
organizativa (en términos de ubicación jerárquica, delimita
ción funcional, estructura interna, ámbito operativo) adqui-
rían y por qué? Incluso, ¿por qué se asumían ciertas funciones
como propias del Estado nacional y no de otros ámbitos de de
cisión y acción (v.g. los estados provinciales, la “iniciativa pri
vada”, el capital nacional o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autóctono, es eviden
te que la heterogeneidad congènita del aparato estatal —sus
resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
las precipitadas creaciones ex n o vo siguiendo no siempre bien
asimiladas fórmulas foráneas— permite descartar, al menos,
toda hipótesis acerca de una presunta concepción global de la
burocracia ajustada a algún modelo nítidamente reconocible.
No obstante, durante los años 60 y 70 comenzaría a manifes-
tarse, cada vez más crudamente, la influencia de modas y mo

delos extranjeros en la organización y procedimientos buro
cráticos. Convendría efectuar, tal vez, una breve digresión so
bre este fenómeno, puesto que sus repercusiones trascendie
ron el plano de la mera creación institucional.
La imitación, fruto de la dependencia cultural e ideológica
que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los
órdenes político y económico, influyó el pensamiento y la ac
ción de la época. En un país nuevo, sin tradición cultural pro
pia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una
España decadente," la clase dirigente argentina miró hacia
Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos de orga
nización social y funcionamiento institucional. Constitución
norteamericana, prácticas presupuestarias francesas, organi
zación administrativa y comercial inglesas, fueron sólo algu
nas de las múltiples manifestaciones de esta mimesis. Sin du
da este fenómeno no se dio exclusivamente en la Argentina.
Con distintos grados se observa en la experiencia de la mayor
parte de los la tecom ers al proceso de desarrollo capitalista.
Ideas, innovaciones, técnicas e instituciones administrativas
o políticas fueron, o bien adoptadas del exterior con adapta
ciones menores, o bien desarrolladas con consciente referen
cia a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de países que resolvieron exitosa
mente las restricciones del capitalismo tardío (v.g. Rusia, Ja
pón, Alemania) la adopción y adaptación tuvieron una contra
parte material —condiciones sociales de producción, forma de
inserción en el mercado mundial— que hizo de la imitación
una consideración secundaria en la evaluación de la eficacia de
los trasplantes. En cambio, en el caso argentino (y, en general,
en América Latina) la adopción de conceptos y modelos forá
neos sobre los estándares apropiados del comportamiento ins
titucional no siempre se ajustó a las reales necesidades de la
gestión estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de
las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la época.
En cierto modo, el aparato burocrático que se concibe e in
tenta desarrollar en la primera etapa de la organización na
cional definitiva, constituye un armazón formal que sólo muy
gradualmente irá adquiriendo contenido. Si de entrada es re

vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no
es más que para ocultar las debilidades de un Estado aún em
brionario, dotado de recursos limitados y rudimentarios, ex
puesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de
que la recreación de formas institucionales modernas, ya en
sayadas en países más evolucionados, aumentaría su legitimi
dad. Ello le permitiría no sólo afianzar su autoridad sino tam
bién mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, pre
cisamente en circunstancias en que el país comenzaba a con
vertirse en potencial plaza para la inversión extranjera.100
Desde el punto de vista de la diferenciación estructural y
funcional del aparato burocrático, el gobierno de Mitre man
tuvo el esquema previsto « n la Constitución Nacional. El des
pacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continuó
siendo atendido a través de cinco ministerios especializados.
Resulta difícil sustraerse a la tentación de vincular la resul
tante distribución de funciones con las modalidades de pene
tración institucional del Estado y, en última instancia, con el
proceso de adquisición de los atributos de la “estatidad”. In
dudablemente, estos atributos se fueron conformando a tra
vés del involucramiento del Estado en procesos que implica
ban una profunda transformación del marco de relaciones so
ciales. Esto supuso modalidades de penetración material e
ideológica del Estado en la textura de una sociedad que su
misma intervención contribuía a formar. De aquí la estrecha
vinculación entre estas modalidades y el tipo de instituciones
especializadas requeridas.
Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distintas formas de penetración ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del
cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades
que asumieron la conducción del aparato represivo del Esta
do. En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de
los distintos mecanismos de penetración cooptativa, cuya mis
ma denominación señala el carácter funcionalmente indife
renciado pero estratégicamente crítico de su misión: estable
cer un m o d u s v iv en d i entre el Estado nacional y las provin-
cias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar aliados

entre los sectores dominantes locales. Pero algo más: movili
zar los recursos e instituciones disponibles para producir ade
lantos materiales que, a la par de afianzar la labor de coopta
ción, permitiera un mayor control sobre las situaciones loca
les. Por eso, en sus orígenes, ese ministerio asumió todas las
actividades funcionalmente no delegadas a otros ministerios:
desde la administración de correos y telégrafos hasta la cen
tralización del registro estadístico; desde la canalización de
las corrientes inmigratorias hasta la planificación y adminis
tración de las obras públicas o la promoción de la agricultura.
En tercer lugar, el Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción
Pública, órgano fundamental de penetración ideológica en sus
diversas expresiones: el derecho, la religión y la cultura. Tres
vehículos de formación de conciencias, de internalización de
nuevos valores, de legitimación de nuevos patrones de inte
racción social.
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misión consistía, respectivamente, en: 1) la
gestión diplomática tendiente a afirmar la soberanía del Es
tado nacional y consolidar los vínculos que permitieran la in
tegración de la economía argentina a los mercados mundiales;
y 2) la organización y administración de un eficaz aparato de
extracción y captación de recursos internos y externos; sobre
cuya base pudiera asegurarse la normal gestión del conjunto
de unidades estatales.
N u e v a d iv is ió n s o c ia l d e l t r a b a jo
Verdaderos procesos de apropiación funcional, estos avan

ces del Estado nacional darían lugar a que poco a poco se fue
ra conformando un nuevo esquema de división social del tra
bajo. Es decir, los ámbitos de acción individual y colectiva se
redefinirían en función de la presencia de una nueva instan
cia de articulación y control social que cuestionaba prerroga
tivas, competencias y prácticas establecidas, o creaba nuevos
espacios funcionales. Así, los gobiernos provinciales pronto
perderían a manos del Estado nacional el poder de reunir
ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, adminis

trar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar determi
nados gravámenes. Su intervención se concentraría en asegu
rar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el
ámbito local de la producción y el intercambio, fundamental
mente mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo
(educación, justicia, cárceles) y la provisión de algunos servi
cios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se en
frentarían a situaciones dispares. En ciertos terrenos, como la
enseñanza, la beneficencia o el registro civil, sus actividades
se verían circunscriptas, invadidas o expropiadas por el Esta
do, mientras que en otros ( v .g . ejecución de obras civiles, pres
tación de ciertos servicios públicos) encontrarían oportunida
des de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la
garantía de ese mismo Estado.
Quedaría reservado al gobierno nacional un ancho abanico
de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control
territorial hasta atraer la inmigración y asegurar el empleo
productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relaciones ex
teriores, atraer capitales y orientar su inversión productiva, o
regularizar las relaciones económicas introduciendo reglas de
previsibilidad y sanción. Es decir, aquellos aspectos de la pro
blemática del “orden” y el “progreso” cuya resolución difícil
mente podía quedar librada a la iniciativa o los recursos de al
gún sector de la sociedad civil.101 No obstante, durante el pe
ríodo que estamos considerando la acción del Estado tendió a
concentrarse sobre todo en aquellas actividades que deman
daban más su iniciativa y capacidad de gestión que sus recur
sos materiales, por entonces todavía escasos. Caben dentro de
esta categoría de actividades la promoción de la inmigración,
que en los años sesenta y setenta adquirió un auge considera
ble; la contratación de empréstitos y otras formas de financia-
miento extraordinario, destinados en gran parte a solventar
los gastos militares pero también a financiar la construcción
y garantía estatal de los primeros ferrocarriles e, indirecta
mente, la concesión de crédito a empresarios privados; y, en
general, las obras de infraestructura más urgentemente re
queridas para acelerar la integración de los diferentes merca-
dos regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflic

tos armados, la vulnerabilidad estructural de la economía a
las coyunturas externas y las periódicas crisis fiscales, contri
buyeron a que la acción del Estado se desplazara errática
mente de uno a otro rubro, en función del surgimiento de de
mandas que los recursos no siempre permitían satisfacer ade
cuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva división social del trabajo no
sólo tuvo características cambiantes durante los dieciocho
años que estamos analizando, sino también manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nación, provin
cias, instituciones civiles) en que se distribuía la actividad
social. Así como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las líneas estratégicas de la penetración estatal en el tejido
de una sociedad aún desmembrada y convulsionada por las
guerras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los sur
cos abiertos por su antecesor, dándoles contenido. Si el “or
den” fue el lema recurrente en el discurso y la acción de Mi
tre, el “progreso” fue el leit m o tiv de la gestión sarmientina.
Esta se inauguró bajo los mejores auspicios: una cruenta gue
rra internacional prácticamente terminada, una crisis lanera
recién superada, un generalizado repunte de la producción y
un clima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos
Aires.102 Estas circunstancias contribuyeron a producir un
inusitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
los ingresos fiscales y el gasto público. La abundancia de re
cursos, en gran medida producto de la contratación de em
préstitos en Londres, creó nuevas posibilidades para la pro
moción de los negocios y redujo la incertidumbre del gobier
no respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores
pueden servir para apreciar la magnitud de los cambios pro
ducidos:
1867 1873 D iferencia
MILLONES SORO MILLONES SORO %
Exportaciones 38,5 62,4 62,1
Ingresosordinariosdel gobiernonacionol 11,7 19,6 67,5
Egresostotalesdel gobiernonacional 14,5 31,9 120,0

Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron aproxi

madamente el movimiento del comercio exterior —resultado
lógico dado que la estructura tributaria estaba estrechamen
te ligada a ese mercado— los egresos presupuestarios efecti
vos, en cambio, experimentaron un incremento muy superior
como consecuencia de la capacidad de gasto creada por el flu
jo de capitales externos ingresados en forma de empréstitos.
Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender
y garantizar las obras y servicios públicos, sofocar las rebelio
nes de los últimos caudillos e, incluso, facilitar el crédito a
particulares a través de bancos oficiales.
La expansión afectó diferencialmente a las diversas regio
nes del país. Aquellas que consiguieron incorporarse a la eco
nomía agroexportadora vieron aumentada la capacidad con
tributiva de su población, dado que el incremento de los nego
cios y la valorización de la propiedad inmueble que acompa
ñaron esa incorporación constituían las fuentes de los princi
pales recursos que habían quedado reservados a la jurisdic
ción provincial. Ello aumentó en consecuencia las posibilida
des financieras de lós gobiernos provinciales localizados en
esas regiones. En cambio, las provincias marginadas del pro
ceso de expansión “hacia afuera”, o aquellas que no consiguie
ron generar un mercado nacional para su producción prima
ria —como lo hicieron hacia el final del período Tucumán y
Mendoza103— hallaron mayores dificultades para recomponer
sus ya débiles finanzas y cayeron en una dependencia cada
vez más estrecha de los subsidios y el empleo proporcionados
por el gobierno nacional.
El cuadro resultante podría resumirse así: 1) un Estado na
cional que crecía espasmódicamente, invadiendo nuevos ám
bitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprome
tían su viabilidad política y económica, pero que al mismo
tiempo le exigían desarrollar una capacidad de extracción y
asignación de recursos que robustecía su presencia institucio
nal y legitimación social; 2) Buenos Aires y, en menor medida,
los demás estados provinciales de la pampa húmeda, prácti
camente relevados de aquellas actividades altamente riesgo-
sas como la guerra o las grandes obras de infraestructura—
pero con capacidad de generar ingresos tributarios (funda

mentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la
propiedad) suficientes para asegurar la reproducción del nue
vo patrón de relaciones sociales: servicios básicos, capacita
ción de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden inter
no, etc.; y 3) las restantes provincias, con economías declinan
tes debido a su desvinculación de los mercados externos y al
auge del comercio importador de Buenos Aires que gradual
mente sustituía la producción local, cuya precaria situación
financiera se vio muchas veces agravada por alzamientos ar
mados dirigidos contra las autoridades nacionales o contra
sus propios gobiernos.104 De esta forma se configuró una si
tuación que tendía a reforzar la hegemonía de las provincias
pampeanas y sus clases dominantes.
La distinción efectuada debe verse también desde otro án
gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por déca
das había sobrellevado Buenos Aires, ésta —y más tarde sus
socias menores105— se encontraron en óptimas condiciones
para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862,
mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente de
limitar un ámbito operativo en un medio hostil y con recursos
harto limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires su
frían una expansión extraordinaria.106 En tanto Mitre se de
dicaba a reprimir levantamientos y malones, librar la guerra
del Paraguay y afrontar una pesada y creciente deuda públi
ca, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles,
puentes, caminos y colonias agrícolas. Durante los gobiernos
de Saavedra y Alsina —como más tarde los de Castro, Acosta,
Casares y Tejedor— se produciría una profunda transforma
ción institucional, física, cultural y económica de la provincia.
En muchos aspectos, Buenos Aires se anticiparía en su legis
lación y en sus instituciones a las que luego establecería el go
bierno nacional.107
La burguesía porteña se creó, de este modo, una doble ba
se de sustentación. A través del control de las instituciones y
recursos provinciales aseguró las condiciones contextúales y
las garantías de coerción indispensables para organizar y pro
mover una actividad productiva y mercantil en rápida expan
sión y frecuente transformación.106 A través de su privilegia

do acceso al gobierno nacional, movilizó los recursos e institu
ciones que suprimirían los diversos focos de cuestionamiento
al nuevo sistema de dominación y acercarían al puerto unida
des productivas y mercados interiores creados a impulsos de
una vasta actividad de promoción, garantía de la inversión y
construcción de grandes obras de infraestructura.109
R e l a c ió n n a c ió n - p r o v in c ia s <
Hemos visto que las diferentes formas de penetración esta
tal produjeron sustanciales cambios en el carácter de las rela
ciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropia
ción por el Estado de nuevos ámbitos operativos y su activo
involucramiento en la resolución de las dos cuestiones centra
les que dominaban la agenda de una sociedad que se consti
tuía paralelamente, dieron lugar a una nueva división social
del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo visible a
través de un aparato burocrático y normativo crecientemente
especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los
atributos de la “estatídad”. Naturalmente, estos procesos ten
dieron, al alterarse la relación de poder entre el gobierno na
cional y las provincias, a desplazar los ejes de articulación so
cial e integración política. En esta sección efectuaré algunas
reflexiones sobre esos desplazamientos, sugiriendo que en
menos de dos décadas, no sólo cambió globalmente la correla
ción de fuerzas entre el Estado (o “la Nación” en los términos
de entonces) y las provincias, sino también la situación rela
tiva de cada una de éstas con respecto al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formación del Estado im
plicó la gradual sustitución del marco institucional provincial
como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte de
este mismo proceso fue la transformación de diversos sectores
dominantes del interior en integrantes de una coalición domi
nante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio
lugar a que las bases del poder político tendieran a perder su
estrecha asociación con la dominación local, la provincia conti
nuó siendo —al menos hasta 1880— el otro término de la con
tradicción que planteaba la existencia de un Estado nacional.
Esta circunstancia justifica el empleo de categorías “insti

tucionales” —como “la provincia”— en lugar de categorías que
aluden a “fuerzas sociales”. Más que los partidos, que en el li
mitado juego político de la época cumplían muy parcialmente
el papel de mecanismos de representación de las distintas
fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los
que continuaron siendo los interlocutores políticos del Estado
nacional y el ámbito en el que se gestaron las alianzas, oposi
ciones y conflictos en torno a la organización nacional. Por lo
tanto, el carácter que asumió la relación entre el Estado y los
diversos sectores de la incipiente burguesía no puede descono
cer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aquí reiterar una distinción entre
Buenos Aires y las demás provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di
ferentes. Recordemos que este Estado surgió de una solución
impuesta, del desenlace de un largo período de enfrentamien
tos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que
contribuyó a localizarlos en el propio ámbito provincial, al
constituirse en una fundamental base de apoyo institucional
de fracciones burguesas del interior adictas a la políticas del
gobierno nacional. El proceso de legitimación del Estado im
plicó centralmente la cooptación y continuado apoyo de estas
fracciones, a través de una acción diversificada que tendió a
promover sus intereses. La alianza inicial se vio así creciente
mente engrosada por sectores dominantes del interior que
descubrían que a través de su participación en las decisiones
y la gestión estatal, podían incorporarse ventajosamente al
circuito dinámico de la economía pampeana.
La relación nación-provincias sufrió así diversas vicisitu
des en función de las resistencias y apoyos que el proyecto li
beral, encarnado en el Estado, halló tanto en las provincias
que habían pertenecido a la Confederación como en la propia
Buenos Aires. Si bien el Estado nació con el decidido auspicio
de los sectores dominantes porteños, también nació expuesto
a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoyó —inclu
so prestando sus propias instituciones— toda iniciativa diri
gida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemonía
porteña. Pero resistió todo intento del gobierno nacional de

coartar su autonomía y atribuciones, en tanto su pérdida su
ponía reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores
dominantes podían manejar en su exclusivo beneficio desde el
gobierno provincial. Por más decisiva que fuera la influencia
que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder
que en esta instancia compartían con las burguesías del inte
rior. Y aunque éstas encontraban creciente terreno de conver
gencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores
dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar
que el Estado nacional se constituyera en un mero epítome
institucional de la burguesía porteña.
Por eso es importante sustraerse a la visión maniquea que
considera al sistema de dominación surgido de Pavón como
simple prolongación de la burguesía porteña en el Estado. Si
métricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atri
buirle total autonomía. Cortado el cordón umbilical con Bue
nos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio condiciona
da no sólo por una relación de fuerzas que fijaba límites al ma
nejo discrecional de su aparato por parte de los sectores domi
nantes de Buenos Aires,110 sino también por exigencias inhe
rentes a su reproducción que resultaban a menudo contradic
torias con las necesidades expansivas de estos sectores.111
Esta circunstancia podría explicar el diferente carácter que
asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional y las
provincias a partir de 1862. Como vimos, inicialmente se pro
dujo un arrollador avance del primero sobre el interior —con
el respaldo explícito de Buenos Aires y sus aliados de causa en
las provincias —, basado fundamentalmente en la represión y
el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resis
tencias a este avance se originaron en aquellos sectores no re
signados a convertirse en víctimas de una fórmula impuesta
coercitivamente, que tendía a promover los intereses asocia
dos principal o subordinadamente a la internacionalización
de la economía.
Sin embargo, el padrinazgo porteño muy pronto dio lugar a
enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de
Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la división del
partido liberal en sus fracciones “nacionalista” y “autonomis

ta”. Las relaciones del gobierno nacional con el de la provincia
de Buenos Aires —controlados respectivamente por estas dos
fracciones— pasó así de un deshonroso “concubinato”112 a una
inestable convivencia, para luego manifestarse en un crecien
te distanciamiento a medida que las concesiones y compensa
ciones efectuadas a las provincias por un Estado que buscaba
afirmar su propia personalidad institucional, fueron produ
ciendo un reflujo del avance inicial y una paulatina inserción
en el Estado de las burguesías del interior. En este proceso, los
sectores dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar con
ciencia de que si bien la “delegación” de algunas atribuciones
provinciales constituía una condición necesaria para viabilizar
su propia fórmula política, también implicaba una efectiva
pérdida de poder (v.g. el directo control de las relaciones con el
exterior y el interior del país). Ello dio lugar a conductas rece
losas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos.1,1 La elec
ción de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fue
ron la primera manifestación elocuente de que se había produ
cido un cambio de sentido en la relación nación-provincias, y la
“caída de Buenos Aires”, en 1880, su más dramática expresión.
Por eso es posible afirmar que el Estado nacional interiorizó
en su seno el conflicto que durante décadas había dividido a
Buenos Aires y el interior. Esta mediatización del conflicto
convirtió al Estado en una arena de negociación y enfrenta
miento, pero al mismo tiempo contribuyó a constituirlo en un
actor diferenciado de las partes en pugna. Sólo cuando este
“tercer personaje” entró en escena —como diría J. Alvarez ,
cuando el Estado pudo definir su propia personalidad y con
vertirse en árbitro de la situación nacional, fue posible resol
ver el secular conflicto definitivamente.
Desde esta óptica, podría afirmarse que el gobierno de Bue
nos Aires, y la burguesía porteña, fueron quizá los últimos en
reconocer que el Estado había desplazado definitivamente a
la provincia como centro de gravedad de la actividad social.
Esto puede sonar paradójico si se tiene en cuenta que fueron
esa provincia y esa burguesía quienes gestaron el nuevo Esta
do. Pero por esta misma razón, les resultó más difícil aceptar
que su “retoño” había cobrado entidad nacional e institucio

nal, que sus bases sociales (y por ende, sus intereses y orien
taciones) se habían diversificado, y que ya no constituía, como
en un comienzo, una simple extensión en el orden nacional de
la dominación que ejercían en el orden provincial.
N otas
1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado
del Poder Ejecutivo tenían ese mismo significado: “En él instante en que
los poderes públicos se disolvían y en que la manifestación material de
la unidad argentina se borraba, por decirlo así, era necesario pensar y
decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolución aparente era
una verdadera labor de regeneración de la que la República surgiría en
breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas
de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes
promesas de su porvenir” (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterización de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artículo de Roberto Etchepareborda, “La estructu
ra socio-política argentina y la generación del ochenta”, L a tín A m e r i c a n
R e se a r c h R e v ie w , vol. XIII, Nu 1, 1978. Entre los trabajos que intentan
cubrir parcialmente este vacío, se incluyen los de Tulio Halperin Dong-
hi, P r o y e c to y c o n s tr u c c ió n d e u n a n a c ió n (A r g e n tin a 1 8 4 6 - 1 8 8 0 ) , Cara
cas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sábato, “Notas sobre la
formación de la clase dominante en la Argentina moderna (1880-1914)”,
Buenos Aires, C I S E A , 1979; María del Carmen Angueira, “El proyecto
confederal y la formación del Estado nacional argentino 1852-1862”, te
sis de maestría Fundación Bariloche, Segundo Curso de posgrado del
Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y Waldo Ansaldi, “Notas sobre
la formación de la burguesía argentina, 1780-1880”, trabajo presentado
al V Simposio de Historia Económica de América Latina, Lima, Perú, 5-
8 de abril de 1978 (m im e o ).
^ Halperin explica este desplazamiento señalando que el grupo mi-
trista “despegó” desde la pista formada por los intereses porteños para
intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su éxito ini
cial (Mitre logró la presidencia), su fuerza dependía estrictamente del
Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejército, gobiernos
provinciales), de modo que al carecer de raíces en el seno de la sociedad,
estaba fatalmente destinado a perder predicamento político en cuanto
desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Véase Halperin
(1980), o p . cit.
4 En un mensaje al Congreso Mitre señalaba: “Después de cincuenta
años de lucha no interrumpida había que organizar por la primera vez
la nación Argentina en toda su integridad (...) había que crear en cierto
modo todos los recursos, regularizando la renta nacional totalmente

desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de una situa
ción normal, y al mismo tiempo (...) había que organizar (...) la fuerza
pública” (Mensaje, 1863).
5 Véase Haydée Gorostegui de Torres, A r g e n t in a : la o r g a n iz a c ió n n a
cio n a l, Buenos Aires, Editorial Paidós, 1972.
6 Al referirme más abajo a la penetración represiva del Estado, me
extenderé sobre el carácter de estos enfrentamientos.
7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el capítulo IV.
8 La anarquía monetaria se manifestaba en la circulación de tres o
cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda va
riaba hasta 25% de una provincia a otra. En 1875 y 1879 se dictaron
leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicación. Recién
en 1881 se logró ordenar el sistema monetario (ley 1130) y dos años
después se dispuso la conversión de la nueva moneda a la par. En
cuanto al sistema de bancos, también fueron reiterados los fracasos.
Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el mo
nopolio de emisión ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Ai
res. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableció como
dependencia de este mismo banco. Recién en 1872 se creó el Banco Na
cional, con el aporte de capitales privados, y durante la década del 80
se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas. C f. Ra
fael Olarra Jiménez, E v o l u c i ó n m o n e ta r ia a r g e n tin a , Buenos Aires,
Eudeba, 1968.
9 Como ocurriera en otras áreas, la codificación también recogió ini
ciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Co
rrespondió al propio Urquiza —como gobernador interino ante la renun
cia de López y Planes— designar una comisión para redactar los códigos
civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigencia el código
de comercio, redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield y Eduardo Aceve-
do. Mitre lo adoptaría en el orden nacional en 1862, y se mantendría vi
gente hasta 1889, fecha en que sería sustituido por el actual. También
en 1862 se encargó a Vélez Sarsfield la redacción del código civil y en
1864, a Carlos Tejedor, el código penal. El primero fue concluido en 1869
y entró en vigencia en 1871. Recién en la década del 80 serían sanciona
dos los códigos penal y de minería, luego de varios años de revisión y dis
cusión parlamentaria.
10 En la ciudad de Buenos Aires, la administración de estas áreas
quedaría a cargo del gobierno municipal por delegación del Estado na
cional. La institución del matrimonio civil recién tendría vigencia bajo
la presidencia de Juárez Celman, coincidiendo con el movimiento laicis
ta iniciado en la década del 80.
11 Ya en tiempos de la Confederación Argentina la empresa de “Men
sajerías Nacionales”, servicio de diligencias bajo concesión estatal orga
nizado por Timoteo Gordillo (a la sazón Inspector de Postas y Caminos),
contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos ellos promi
nentes políticos y funcionarios en la misma época. También Urquiza se
asoció a Wheelwright, Thornton (ministro británico en Buenos Aires),
Parish (vicecónsul), el gobierno nacional, el gobierno y el Banco de la
Provincia de Buenos Aires para la construcción del ferrocarril Central
Argentino. Para agregar un ejemplo más, la sociedad anónima que dio
origen en 1872 al Banco Nacional fue constituida por varios conocidos
empresarios, políticos y gobernadores, suscribiendo además el gobierno
nacional un importante porcentaje del capital.
12 Estos ejércitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen en
la desmovilización de tropas y la sublevación de batallones de los ejérci
tos revolucionarios, coincidiendo con la culminación de la guerra de la in
dependencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad nacional.
El caudillismo, la anarquía y el arraigo de la idea federal son fenómenos
íntimamente vinculados a la constitución de estas fuerzas locales.
13 La permanente movilización del ejército pronto se convertiría en
un fundamental instrumento de penetración y control territorial, sobre
todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el Pa
raguay le otorgara una mayor aptitud profesional.
14 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejército, al mando de W. Paune-
ro, que interviniera en las operaciones contra Peñaloza, caudillo de La
Rioja, fue disuelto un año después de organizado el ejército; pero a par
tir de 1864, la guerra qon el Paraguay exigió armar y equipar un ejérci
to que llegó a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurrió con la pe
queña fuerza de marina. Reducida en un comienzo a sólo tres buques en
pie de guerra (los demás fueron arrendados a particulares), pronto de
bió redimensionarse con motivo del conflicto bélico.
15 Sobre el primer aspecto, recién en 1866 se expresaría oficialmente
que todas las provincias se hallaban “representadas” en el ejército na
cional (con especial mención de la eternamente rebelde provincia de Co
rrientes), aun cuando ello no significaba todavía una verdadera integra
ción. En cuanto a la distribución jerárquica, se trataba —como en otros
aspectos— de una situación de arrastre. El otorgamiento de grados mi
litares durante la guerra contra España y las disputas locales produjo
una hipertrofia en el escalafón de jefes y oficiales. En 1822 se intentó
‘jubilar” (sin éxito por falta de recursos) un “excedente” de 11 generales,
63 jefes y 180 oficiales. También la Confederación Argentina legó al nue
vo gobierno nacional un crecido número de personal militar que revista
ba en posiciones aparentemente superiores a las que indicaban sus rea
les méritos, situación atribuida a “la prodigalidad de la administración
caduca del Paraná . Es así como en 1864 el escalafón del personal con
goce de sueldo incluía 25 generales y 60 coroneles (Alvarez, 1910). Es ra
zonable suponer, claro está, que además de atacar estos excesos, la “ra
cionalización de los cuadros también perseguía el propósito de depurar
los de aquellos elementos antagónicos a la causa porteña.
176 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 177
16 A diferencia del viejo ejército de línea, integrado por voluntarios y des inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que delegaron en él las
efectivos reclutados a partir de levas forzosas, la Guardia Nacional es provincias de la Confederación y a convocar a elección de un nuevo
taba constituida como reserva y debía cumplir obligaciones militares pe Congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de 1862. C f. Adolfo
riódicas en caso de agresión externa o conmoción interior. En su totali Saldías, U n s i g l o d e in s t it u c i o n e s , tomo II, La Plata, Taller de Impre
dad, sus jefes y “tropa” estaban conformados por civiles. siones Oficiales, 1910.
17 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires después de la bata 18 Declaraciones del senador Nicasio Oroño el 28 de setiembre de
lla de Pavón, Mitre ocupó las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego 1868. Citado por J. L. Busaniche, H is t o r ia a r g e n tin a , Buenos Aires, So-
de librar combate en Cañada de Gómez. Urquiza se había retirado a lar-Hachette, 1969.
Entre Ríos y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, 19 A pesar de que en ciertas coyunturas el Estado debió atender al
Mitre prefirió evitar el desgaste de su ejército, destinándolo en su lu mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno
gar a cambiar las situaciones políticas de las provincias, de modo que de ellos tendieron a concentrarse en períodos diferentes: la guerra con
el partido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en el Paraguay, al promediar el período presidencial de Mitre; la sofocación
todas ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de de los levantamientos fle caudillos (v .g . los Taboada, López Jordán y el
que: 1) la República sería gobernada con la Constitución Federal en propio Mitre), entre los últimos años del gobierno de Mitre y el final de
1853, reformada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre Ríos no se la presidencia de Sarmiento; y las campañas contra el indio, durante la
ría invadida por las fuerzas de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gober presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente capacidad
nador de Entre Ríos, desconocería a las autoridades de la Confedera del Estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones pro
ción, que de hecho había caducado, y la provincia reasumiría su sobe vinciales, concentrando —una vez alcanzado este propósito— sus me
ranía dejando sin efecto las disposiciones relativas a la fijación de la dios de coerción sobre el último escollo que se oponía al pleno control te
capital y territorio federalizado; 4) Urquiza desarmaría las baterías rritorial: la línea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba empe
construidas en el Diamante y la escuadra de la Confederación, e in ñado en esta última campaña, podía afirmar Avellaneda en su mensaje
fluiría sobre Corrientes para que adoptara una actitud similar a la de al Congreso de 1877: “Después de estos dos últimos años, ha quedado co
su provincia; 5) el gobierno de Buenos Aires invitaría a las provincias mo un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre nosotros
a reasumir su soberanía local, retirando sus autoridades del Congre teatro para esas ‘revoluciones’ que cambien con fuerza irresistible la si
so caduco, y convocaría a un nuevo Congreso para reconstruir los po tuación de la Nación o de una provincia”.
deres públicos que habrían de regir la Nación. Posteriormente, las di 20 Véase H. Gorostegui de Torres, o p . cit.
visiones del ejército de Buenos Aires ocuparon casi todas las provin 21 En 1867, divisiones del ejército del Paraguay fueron distraídas de
cias. En la primera, Santa Fe, el presidente de la Confederación huyó la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejército del Norte, al
y el gobernador fue depuesto. En Corrientes, no obstante la actitud mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de Santiago,
pacífica que asumieron sus autoridades, el gobierno fue derrocado por Tucumán y algunas de Catamarca y La Rioja, combinado con una divi
un movimiento armado. Mientras un batallón mitrista iba a ocupar la sión de otro ejército del interior comandado por W. Paunero, fueron des
provincia, desde Buenos Aires se enviaban dinero, armas y municio tinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rioja. Parte de la Guardia
nes. Cuando se acercaba a Córdoba el primer cuerpo de ejército de Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de línea permanecieron
Buenos Aires al mando de Paunero, un grupo de diputados de la Le en dichas regiones en previsión de nuevos alzamientos. También el Ejér
gislatura provincial derrocó al gobierno y declaró su adhesión a la po cito del Norte debió reprimir levantamientos en Salta y Jujuy. Parte del
lítica de Mitre. Desde Córdoba salieron entonces varias divisiones pa ejército» retornó luego a la lucha en el frente paraguayo. Terminada la
ra operar sobre Cuyo, provincias en las que también los gobiernos fue guerra, se libró la orden de licénciamiento del Ejército del Norte. Por su
ron sustituidos por hombres adictos a la política de Buenos Aires. El parte, el ejército de línea destinado a cubrir el servicio de fronteras a su
ataque se centró luego sobre La Rioja, foco de resistencia del general regreso del Paraguay debió acudir a conjurar la rebelión iniciada por Ló
Peñaloza, quien se hallaba auxiliando en Catamarca al general Nava pez Jordán en Entre Ríos, luego del asesinato de Urquiza.
rro. Las fuerzas combinadas de Taboada, Paunero y Rivas derrotaron 22 Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina —vicepresidente de la
a los caudillos que intentaron la resistencia. Por su parte, restableci República— ordenaba que las provincias contribuyeran proporcional
da la paz en las provincias del Litoral, Mitre regresó a Buenos Aires mente, con un total de 2560 hombres, a la remonta de los servicios de lí
con parte de su ejército y reasumió el gobierno de la provincia. La Le nea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba allí un principio que al
gislatura de Buenos Aires lo autorizó a aceptar y ejercer las faculta teraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas las pro-
178 LAFORMACIÓNDELESTADOARGENTINO L A C O N Q U IS T A D E L O R D E N Y L A IN S T IT U C IO N A L IZ A C IÓ N D E L E ST A D O 179
vincias, tuvieran o no fronteras que guardar, debían contribuir propor 26 Entre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Naval, la
cionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de es Inspectoría General del Ejército, etc.
te principio, la nota con la que el general Martín de Gainza, ministro de 27 Comentando tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas del
Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, señalaba que se trataba interior, Sarmiento señalaba que las mismas “...confirmaban un hecho
“de compartir el peso de una carga común..., porque en la vida nacional ya vulgar, pero olvidado por los rebeldes; y es que el vapor y el telégra
no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia tampoco, fo andan más de carrera que los caballos en que voltejea el caudillo”
y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es fuente de ren (Sarmiento, Mensaje, 1874).
ta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo y sacrificio de 28 Denominación genérica de las campañas militares destinadas a re
todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos”. Es de hacer no primir las incursiones indígenas y a ganar el control sobre territorios
tar que ya en 1864, Emilio Castro —futuro gobernador de Buenos Ai ubicados fuera de las fronteras interiores. En particular, se aplica al
res— había sostenido en la legislación bonaerense el carácter inconsti conjunto de acciones militares desarrolladas contra eí indio entre me
tucional de este servicio. Y que hacia fines de esa década, el sistema de diados de los años 70 y comienzos de los 80, que culminaron con el defi
contingentes de enganchados, periódicamente enviados a las guarnicio nitivo control del territorio nacional según su actual configuración.
nes de fronteras, daba origen a intensos debates parlamentarios y a una 29 Críticas del diario L a N a c ió n (Buenos Aires, 14-1-76), citadas por
influyente corriente de crítica social, recogida especialmente por la lite Guillermo H. Gasio y María C. San Román, L a c o n q u is ta d e l p r o g r e s o ,
ratura y el periodismo. 1 8 7 4 -1 8 8 0 , Buenos Aires, Ediciones La Bastilla, 1977.
23 Saliendo al paso de las críticas que esta situación ocasionaba, Sar 30 Alberto Martínez, E l ¿ r e s u p u e s t o n a cio n a l, Buenos Aires, 1890.
miento encontraba en la experiencia histórica propia y ajena adecuada 31 Ningún otro rubro —ni siquiera el costo del aparato recaudador-
justificación para esta situación: “Desde las plantaciones avanzadas llegó a constituir durante la presidencia de Mitre una proporción signi
adonde el Gobierno de un país no alcanza, hasta el sistema militar pru ficativa del gasto público.
siano, el deber, la obligación y la necesidad de defender la propiedad y 32 Lucha que a la vez contribuía en buena medida a aquel floreci
la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, repo miento. No cabe duda de que el enorme poder de compra del aparato mi
san sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma de litar afectó al conjunto de la actividad económica. La alimentación y ves
gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y la otra América se armaron tuario de la tropa, la adquisición de armamentos y pertrechos, entre
desde el primer día de su existencia para defenderse, y sólo cuando se otros rubros, contribuyeron a dinamizar la producción y la intermedia
constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local un sistema de ción. Durante la época de mayor gravitación de los gastos militares, la
defensa común, llamándole Guardia Nacional. El ejército regular puede asociación entre intereses económicos y actividades bélicas popularizó al
suplirla o exonerarla; pero toda vez que aquél no esté en proporción con Partido Liberal de Mitre como el “partido de los proveedores”.
la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el ejército 33 Según se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos
nacional, llámese milicia, Landwer o reserva. Toda limitación que pon ordinarios —fundamentalmente rentas aduaneras— crecieron en un
ga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional, es sui- 92,9%. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos
cidar la Nación y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacrificios des derivados del uso del crédito.
truimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que con Ramí 34 El presupuesto militar a partir de la década del 80 continuó cre
rez y Quiroga sublevaron el país y mantuvieron la guerra constante en ciendo en una medida no despreciable, aunque su participación relativa
las provincias; las de Buenos Aires, comandadas por el General D. Juan en el presupuesto ejecutado del gobierno nacional disminuyó en forma
Manuel de Rosas durante veintiséis años, y las veinte mil lanzas de En considerable. Pero a diferencia de décadas previas, el incremento presu
tre Ríos a las órdenes del Capitán General Urquiza. La guerra civil de puestario en valores absolutos se dedicó más a la institucionalización y
cincuenta años fue sólo la antigua milicia localizada bajo un caudillo” equipamiento de las fuerzas armadas que a la atención de conflictos ar
(Sarmiento, Mensaje, 1872). mados. La segunda presidencia de Julio A. Roca (1898-1904) marca la
24 Véanse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido efectuadas en definitiva consolidación de la institución militar y el surgimiento de un
los mensajes al Congreso de 1872 y 1875. ejército profesional y moderno. Se concreta la separación del ejército y
25 Este último problema constituía casi una tradición, al punto de la marina; se fundan la Escuela Superior de Guerra y la Escuela de Su
que el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en boficiales y se adquieren los terrenos de Campo de Mayo.
1874, antes de ser licenciados, significó —según lo expresara Avellane 35 C f. Adolfo Saldías, U n s ig lo d e in s titu c io n e s , vol. II, La Plata, Im
da— un “acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes”. presiones oficiales, 1910.
LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
180
36 En el mensaje ante el Congreso de la Confederación Argentina de

1859, el vicepresidente Del Carril atacaba al gobernador de Buenos Ai
res, imputándole que al pronunciarse contra la “idea federal” atacaba la
soberanía y existencia de cada una de las provincias incluida Buenos Ai
res, conmovía el orden establecido e iniciaba un estado de guerra, conse
cuencia inevitable de un propósito de centralización administrativa diri
gido a destruir la autonomía y personalidad política de cada provincia.
37 James R. Scobie, L a lu c h a p o r la c o n s o lid a c ió n d e la n a c io n a lid a d
a r g e n tin a ( 1 8 5 2 - 1 8 6 2 ) , Buenos Aires, Hachette, 1964.
38 Scobie, ib íd e m .
39 Su intervención en el conflicto entre el gobernador de Córdoba De
la Peña y el de San Luis Saa mediante el envío de armas y mil onzas de
oro; la proclamación de Mitre de que debía apoyarse incondicionalmen
te al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de honores y pagos
de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al servicio de
la Confederación, son algunas ilustraciones de una conducta reiterada a
lo largo de esos años.
40 H. Gorostegui de Torres, o p . cit.
41 C f. Bartolomé Galíndez, H is to r ia p o lític a a r g e n tin a : la r ev o lu c ió n
d e l 8 0 , Buenos Aires, Coni, 1945.
42 Los mensajes presidenciales no dejaban de señalar el estado —cor
dial o inamistoso— de las relaciones del gobierno nacional con las pro
vincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la
“cuestión Capital” —que en 1862 se resolvió con un rotundo triunfo del
autonomismo porteño— y el de la jurisdicción sobre el municipio de Bue
nos Aires. Pero en general, el gobierno nacional debió disputar todos
aquellos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, des
de la exclusiva atribución de establecer el estado de sitio (que, por ejem
plo, declararon algunos gobernadores ante la cercanía de las montone
ras de Peñaloza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuer
zas armadas.
43 Se exceptuaba a Buenos Aires, que tenía garantida la integridad de
su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Constitución.
44 Después del 80, el gobierno nacional recurriría a mecanismos más
sofisticados, tales como leyes especiales, líneas de crédito privilegiadas,
concesiones e inversiones directas para el desarrollo de ciertas regiones
o productos (v .g . la industria azucarera tucumana).
45 Luis A. Romero, “Decadencia regional y declinación urbana en el
Interior argentino (1776-1876)”, R e v is ta P a r a g u a y a d e S o c io lo g ía , 42-
43, añol5, 1978.
46 En igual sentido véase H. Gorostegui de Torres, o p . cit.
47 Gasio y San Román, o p . cit.
48 Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coacción
que también permitirían caracterizarlo como un medio de penetración re
presiva. Es bien sabido que, por lo general, las intervenciones federales

eran auxiliadas por fuerzas militares del ejército nacional. Pero ello no de
be hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de conciliación, nego
ciación y compromiso, y por ende su papel en la formación de alianzas po
líticas. Entre los autores que han tratado extensamente el tema de la in
tervención federal, cabe mencionar a Luis H. Sommariva, H is to r ia d e la s
in terv en cion es fe d e r a le s en la s p r o v in c ia s, Buenos Aires, 1929, y Natalio
Botana, E l o r d e n c o n ser v a d o r , Buenos Aires, Sudamericana, 1978.
49 Se fue así delineando un importante papel legitimador del Estado
nacional de los poderes locales, especialmente a través de la utilización
diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisionados
nacionales se valieron de ella para imponer determinados candidatos,
pero también quitaron apoyo militar al gobernador local, a veces vital
para mantenerse en el poder (v .g ., caso del gobernador de Santa Fe en
1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de intervenir, adu
ciendo la ausencia de “tendencia reaccionaria” o guerra civil que pusie
se en peligro la tranquilidád general, aun cuando resultara obvio que
sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de Tucumán en 1868)
no podía recuperar su cargo. Similar conducta observó Sarmiento en
1872 ante la revolución de Corrientes, aun cuando envió al entonces co
ronel Roca y al contador mayor de la nación Cortínez con la misión de
contribuir a la pacificación.
50 Como la Unión .¿el Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento
desbarató.
51 Carlos D’Amico, B u e n o s A ir e s , s u s h o m b r e s , su p o lític a ( 1 8 6 0 -
1 8 9 0 ) , Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1977.
52 Carlos D’Amico, o p . cit.
53 Durante la década del 60, los cambios de afiliación política involu
craron a algunas figuras conspicuas de esta “clase”. Mariano Saavedra,
gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pasó al autonomis-
mo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina en el gobierno
provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista, se convirtió al
mitrismo. C f. Romero Carranza y otros, H is to r ia p o lític a d e la A r g e n t i
na, Buenos Aires, Pannedille, 1975.
54 Las dificultades económicas, sumadas a la política seguida en la
guerra eon el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, crearon
una fuerte oposición al gobierno de Mitre, tanto de parte de los autono
mistas porteños como de un interior que, acaudillado por la provincia de
Córdoba, desbarató sus propósitos continuistas. Tampoco Sarmiento,
que enfrentaba los comienzos de una dura crisis sin haber conseguido
sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una fuerza política
propia, obtuvo los apoyos necesarios para modificar la relación de fuer
zas. No obstante, fue quizás el primero de los presidentes constituciona
les que logró afirmar la presencia institucional del Estado nacional en
la vida política del país.
LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
182
55 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de l0s

caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Na
cional, lo que debía expresarse en los comicios. No obstante, las eleccio
nes se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento
mismo lo reconoció en el Mensaje al Congreso de ese año: “Las fuerzas
nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las po
licías locales. Los partidos se han echado en cara fraudes recíprocos...”
(Mensaje, 1874).
56 Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora pertene
cientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al pro
ducirse una escisión en 1868; por algunos grupos del viejo Partido Fede
ral; y por otros núcleos provinciales, todos los cuales constituyeron el
llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el candida
to del Partido Liberal Autonomista, pero su nominación resultó cuestio
nada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identificárselo
como cabal representante del porteñismo. Mitre, candidato del Partido
Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en Buenos Aires,
Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas las esperanzas de
triunfo luego de los comicios, Alsina se decidió a pactar con Avellaneda
una fórmula mixta (nacional-autonomista) integrada con Mariano Acos
ta como vicepresidente, la que triunfó el 12 de abril de 1874 por amplia
mayoría de electores.
57 La llamada “conciliación de los partidos” primero, y la “liga de go
bernadores” después, apuntaron al control electoral de los gobernadores
provinciales, pieza clave para allanar la negociación anticipada del su
cesor presidencial.
58 Por circuito dinámico de la economía pampeana entiendo el con
junto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basadas
en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires y su
h in te r la n d pampeano.
59 Aludiendo a la escasa población de su provincia, el gobernador de
San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Rawson.
“la Provincia de San Juan, puede decirse, está limitada a la ciudad, su
burbios y Departamentos rurales adyacentes” (Memoria Ministerio del
Interior, 1863).
60 El temprano calificativo de “desierto” ha sido atribuido al descono
cimiento geográfico. Por tradición se lo siguió utilizando aun después de
corroboradas las posibilidades productivas de las regiones conquistadas
a los indígenas.
61 Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos existe una
extensa bibliografía. Algunos títulos incluyen a Roberto Cortés Conde,
E l p r o g r e s o a r g e n tin o ; y las colaboraciones de Néstor T. Auza y Colin M.
Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps., L a A r g e n tin a d e l
o c h e n ta a l ce n te n a r io , Buenos Aires, Sudamericana, 1980.
62 Para un trabajo que presta especial atención a este punto, véase
Roberto Cortés Conde, E l p r o g r e s o a r g e n tin o , Buenos Aires, Sudameri

cana, 1979.
63 Los testimonios que recoge la historiografía argentina acerca de la
influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento y la
acción de los estadistas argentinos son tan numerosos como coinciden
tes. Los documentos oficiales, incluso originados en niveles de autoridad
intermedios, así lo ratifican. Escribía, por ejemplo, el presidente de la
Comisión de Inmigración de la Provincia de Buenos Aires al ministro del
Interior Rawson: “Cuál llegará a ser... el desenvolvimiento de nuestras
industrias y la animación producida por la planteación de otras nuevas,
fácil es concebirlo, por tener el ejemplo de los Estados linidos” (Memo
ria Ministerio del Interior, 1863).
64 La patria grande” y la “patria chica”, símbolos de esta contradic
ción, fueron tema recurrente de trabajos clásicos de la literatura Argen
tina, como el F a c u n d o de Sarmiento y el D o g m a so c ia lis ta de Echeve
rría.
65 Esta observación alude ala famosa frase “gobernar es poblar” acuña
da por Juan B. Alberdi, máximo inspirador de la Constitución argentina.
66 En sus M e m o r ia s d e u n v ie jo , Vicente G. Quesada (Víctor Gálvez,
1942) relata las duras alternativas de una travesía entre Rosario y Cór
doba, hacia mediados de la década del 50. Andando sin rumbo a través
de una planicie ondulada, sin árboles ni accidentes, sobre una tierra se
ca y polvorienta, la soledad era únicamente interrumpida por las tropas
de carretas o las arrias de muías, expuestas a ser atacadas y robadas
por los indios.
67 Víctor Gálvez, o p . cit.
68 Albert O. Hirschman, “A linkage approach to development”, E c o -
n o m ic D e v e lo p m e n t a n d C u ltu r a l C h a n g e (en español, E l tr im e s tr e e c o
n ó m ic o , 1977).
69 Esta afirmación, sin duda controvertida, merece algunas pun-
tualizaciones. Si bien este ensayo no pretende dilucidar cuestiones de
tipo historiográfico, conviene aclarar que no siempre, en el marco del
revisionismo histórico, la reivindicación de los sectores, actividades o
regiones desplazadas por el desarrollo capitalista se tradujo en evoca
ción nostálgica de un pasado tradicional, precapitalista. Distintas ex
presiones* de esta corriente —en toda la gama del espectro ideológi
co— han “detectado” en estos sectores y actividades (denominadas
“industrias artesanales” o simplemente “artesanías del interior”) el
germen (abortado) de un desarrollo capitalista “autónomo”. Más que
a evocación nostálgica (subyacente en muchas lecturas revisionistas),
en algunos casos habría que referirse a una búsqueda retrospectiva
del burgués progresista y nacionalista” o del “demiurgo industrialis
ta . La identificación y a veces el compromiso político militante de los
intelectuales revisionistas con el proyecto industrializador de un sec
tor del ejército en la década del 40, con el peronismo después, o con el
desarrollismo más tarde, reforzaron esta tendencia en la producción

historiográfica.
70 El párrafo transcripto es parte de un memorándum dirigido p0r
el ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar las
negociaciones mantenidas con empresarios británicos y argentinos pa.
ra conceder la construcción del Ferrocarril de Rosario a Córdoba (o
Central Argentino), señalaba la imperiosa necesidad de emprender la
obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para el interés nacio
nal inmediato.
71 Según el caso, se utilizó la contratación directa o la licitación, es
tableciéndose el pago de una suma global en el caso de obras y de sumas
mensuales o anuales en el caso de servicios. En ocasiones, el gobierno
encargaba la realización de obras concediendo el beneficio de su explo
tación (v .g . peajes). A menudo, la iniciativa y propuesta de obras y ser
vicios correspondió a los propios empresarios que luego resultaban ad
judicatarios de las mismas.
72 Con ello se intentaba extirpar prácticas abusivas inveteradas, so
bre todo de parte de los propios funcionarios públicos que no pagaban el
servicio de “postage”, produciendo un recargo considerable a los maes
tros de posta que a veces acababan por interrumpir el servicio.
73 El análisis se basará en cartas e informes oficiales. Un estudio so
bre los efectos económicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul B.
Goodwin Jr., “The Central Argentine Railway and the economic develop-
ment of Argentina”, H is p a n ic A m e r i c a n H is to r ic a l R e v ie w , vol. 57, N° 4,
noviembre 1977.
74 Suma que servía de base para el cálculo de la rentabilidad mínima
a que tendría derecho la empresa.
75 Cabe hacer notar que Wheelwright también propuso como opción
encarar la obra bajo su dirección, levantando capitales en el país, entre
los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a través de la provisión
de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por conceder la
obra aceptando las condiciones de la empresa, y que ésta posteriormen
te obtuviera un enorme beneficio al constituir una compañía de tierras
subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a un valor ínfimo y re
ducir de este modo sus utilidades nominales a los efectos de la garantía
estatal, no modifica la razonabilidad de la decisión adoptada. A veces,
los juicios retrospectivos no toman en cuenta cuánto pesan imperiosas
circunstancias. “Aproximar a la capital de la República las relaciones
que hoy existen a distancias remotas”, señalaba, por esos años, Irineo
Vega, inspector de Postas y Caminos del Oeste, “es una medida política
que por sí sola se recomienda, pues así se hace efectiva la acción del Go
bierno” (Memoria Ministerio del Interior, 1865).
76 De los 39 km construidos hacia 1860 se pasó a 732 en 1870, a 2313
en 1880, a 9254 en 1890 y a 16.767 una década más tarde. Véase “El de
sarrollo de los ferrocarriles argentinos desde su comienzo hasta fines de
1913”, en el A n u a r io d e la D ir e c c ió n G e n e r a l d e E s ta d ís tic a s , Buenos Ai

res, 1914, pp. 865 y ss. Citado en Roberto Cortés Conde, “Problemas del
crecimiento industrial (1870-1914)”, artículo incluido en T. S. Di Telia,
G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, A r g e n tin a , s o c ie d a d d e m a
sas, Buenos Aires, EUDEBA, 1965, pág. 47.
17 Tal es el caso de la provincia de Santiago del Estero, donde en 1884
el presidente de la Comisión Popular de Recepción del Ferrocarril en
Santiago del Estero, Dr. Argañaraz, saludaba alborozado la llegada del
ferrocarril en estos términos: “¡Bienvenido seas, portador del progreso y
prosperidad! (...) La llegada del ferrocarril a esta capital es un aconteci
miento que hará época en los anales de nuestra historia...”. Diario E l
P aís, 14 de octubre de 1884, Santiago del Estero. Citado en Raúl Dar-
goltz, H a c h a y Q u e b r a c h o : S a n tia g o d e l E s te r o , e l d r a m a d e u n a p r o v i n
cia, Buenos Aires, Ediciones del Mar Dulce, 1985, pp. 88 y 89.
78 Extracto de un discurso pronunciado en 1887 en la Cámara de Di
putados de la Nación. Citado en Raúl Dargoltz, o p . c it., pág. 85.
79 Jorge Schvarzer apujita, al respecto: “Esa enorme inversión fue
realizada en sociedad más o menos explícita entre terratenientes pam
peanos, especuladores e intermediarios ingleses. Los terratenientes se
beneficiaban del alza brusca e inaudita del precio de la tierra mientras
los segundos extraían jugosas comisiones en cada una de las facetas
del negocio. Los intermediarios británicos atraían al capital necesario
interesado en un triple sentido: la inversión de excedentes líquidos en
ese medio de transporte ofrecía elevadas tasas de retorno; la compra
de locomotoras, rieles y equipos que fabricaba la industria británica
abría paso a un excelente negocio comercial y, finalmente, esas opera
ciones preparaban la explotación de las Pampas que beneficiaría, me
diante la oferta de materias primas y alimentos locales, a la metrópo
li . En opinión de este autor la malla ferroviaria tendida en la Argen
tina constituyó un factor promotor de la siderurgia británica. Impulsó
efectivamente la producción primaria, pero fue también un factor de
estancamiento al desalentar la industrialización y contribuir a la con
fusión entre “modernización formal” y “riqueza real”. Véase Jorge
Schvarzer, L a in d u s t r ia q u e s u p i m o s c o n s e g u ir , Buenos Aires, Plane
ta, 1996, pp. 66-68.
89 N© muchos años después, cuando refiriéndose a la concesión del
Ferrocarril Argentino, un observador afirmaría que fue “la empresa
generadora de todas las demás de su género, sostenidas ó planteadas
en el país con capitales extraños”; que Santa Fe debía en gran parte
sus adelantos a esa concesión, “que pareció en su tiempo enorme y fue
tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actualidad;
que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina mio
pe, el país ganaba en realidad intensamente”. Véase Carlos E. Villa-
nueva, E l lito r a l y e l in te r io r , Buenos Aires, Colegio Pío IX de Artes y
Oficios, 1887.
81 Es interesante como ilustración el esfuerzo desplegado en dg

ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la provincia de Córdo
ba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que éste,
a su vez, pudiera transferirlas a la compañía del ferrocarril), en una
carrera contra el tiempo para producir un impacto psicológico en la
reunión de accionistas que debía tener lugar en Londres dos meses
más tarde.
82 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el gober
nador de Córdoba denunciaba al ministro del Interior que en los hechos
la introducción del ferrocarril en nada había modificado las condiciones
en que se encontraba el Interior mediterráneo con relación al Litoral,
pues el tráfico continuaba efectuándose como antes, por medio de carre
tas de bueyes. Ello se debía en apariencia a deficiencias del servicio y de
la administración de la empresa.
83 En febrero de 1867, la Compañía del Ferrocarril Central Argenti
no solicitó al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras esterlinas
para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endurecimiento del
mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7. El go
bierno argentino propuso emitir bonos del crédito público y suscribirse
a la suma requerida con el producido de aquella colocación.
84 El informe de Arenales es un magnífico estudio antropológico en el
que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos,
los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de ex
ploración de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.
85 A nivel provincial y municipal cabría mencionar además la cons
trucción de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanización, ta
les como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
86 Para un tratamiento detenido del concepto de nación como media
ción entre Estado y sociedad, véase O’Donnell, 1982.
87 Véase Juan Carlos Tedesco, E d u c a c ió n y s o c ie d a d e n la A r g e n tin a
( 1 8 8 0 -1 9 0 0 ) , Buenos Aires, CEAL, 1982, pág. 36.
88 La violenta campaña de política educativa lanzada por Ramos Me-
jía en 1906 expresa una reacción (nacionalista) algo tardía contra la se
cularización de la enseñanza y un intento de reforzar los mecanismos de
control social ante el crecimiento de los niveles de conflicto social. Los
años previos al centenario marcan, precisamente, el apogeo del anar
quismo y la plena incorporación a la agenda del Estado de la denomina
da “cuestión social”.
89 Al respecto, Tedesco iop . c it.) señala que hacia 1890, y gracias a la
acción desplegada por las primeras camadas de maestros normalistas,
formados en una tradición cuasipositivista, comenzó a reclamarse la in
troducción del trabajo manual como materia de enseñanza. Pero, agrega,
“esta acción estuvo limitada a las provincias de Buenos Aires y el Litoral;
el resto sólo participó muy embrionariamente y, a pesar del entusiasmo
con que se encaró la tarea, no logró cambiar la fisonomía de la educación .
90 En su tesis doctoral presentada en 1882, Julio Sánchez Viamonte

plantea la necesidad del matrimonio civil. La tesis fue rechazada y más
tarde publicada con un prólogo de Nicolás Matienzo.
91 Este sistema fue rápidamente abandonado como consecuencia de
irregularidades cometidas a través del pago a reclutas sustitutos, dis
puestos a reemplazar a los sorteados.
92 También en este caso se produjeron irregularidades, ya que mu
chos convocados conseguían eludir esta obligación por la vía de la ocu
pación de un cargo público o la emigración.
93 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio,
28a. sesión ordinaria, 11 de setiembre de 1901. Citado enR. Rodríguez Mo
las, E l serv icio m ilita r ob liga torio , Buenos Aires, CEAL, 1983, pág. 107.
94 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio.
29a sesión ordinaria, 12 de setiembre de 1901. En Rodríguez Molas, o p .
cit. pág. 109.
95 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el minis
tro Dalmacio Vélez Sarsfíeld expresaba: “El Gobierno Nacional tal como
lo ha creado la Constitución, principió a mediados de octubre del año pa
sado en que se formaron los ministerios. Nada existía, faltaban los pri
meros antecedentes indispensables a toda Administración. Recién en
tonces acababa de establecerse la residencia de las autoridades naciona
les... No había Tesorería ni Contaduría Nacional; todo era preciso crear
lo, aun para el servicio.más urgente”.
96 Los organismos que conformaban la administración central tenían
escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuestarias. En
1870 —según Memorias del Ministerio de Hacienda— la instrucción pú
blica en las provincias costó al gobierno nacional casi un 50% del total
invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina de la adminis
tración central. La garantía pagada al Ferrocarril Central Argentino
costó un 28,1% de esta última suma, mientras que los gastos para el sos
tenimiento del ejército y la “pequeña marina”, o los exigidos por la gue
rra de Entre Ríos, la superaron varias veces.
97 Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados
durante esos años dan reiterada cuenta de estas circunstancias. Conser
vando todavía esa frescura e ingenuidad que emana del relato meticulo
so de lo*cotidiano, aunque sin renunciar al lenguaje obsecuente y retóri
co, estos informes proporcionan una curiosa pero bastante fidedigna
imagen del significado, alcances y dificultades de la acción de un Esta
do que pretendía hacer sentir su presencia institucional.
98 En su segunda carta a Pedro de Ángelis, Echeverría señalaba la
razón fundamental por la cual el Cabildo colonial persistió en las locali
dades como institución: “tenía la sanción del tiempo, radicada en la cos
tumbre. De ahí emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la época de
la anarquía”. Echeverría, o p . cit.
" Verdad es que en España la cultura pública raya a tan bajo nivel,
1 88 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
que parece una ironía el que aquellos hombres creyeran en serio que es
taban civilizando el continente americano.” Juan Álvarez, H is to r ia s de
la p r o v in c ia d e S a n ta F e (Buenos Aires, 1910).
100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la “cuestión in
dígena” sólo consiguió resolverse definitivamente a partir de la plena
asunción de esta responsabilidad por parte del Estado nacional. Las nu
merosas y célebres campañas llevadas a cabo hasta entonces durante
más de medio siglo, habían resultado infructuosas. El ejemplo de la Con
quista del Desierto muestra, como pocos, la íntima correlación entre or
den y progreso, al combinar en una misma estrategia de penetración es
tatal componentes coercitivos y materiales que permitieron incorporar
amplios territorios al proceso productivo, consolidar la propiedad funda
ría y afianzar institucionalmente al ejército nacional.
101La imitación no se restringió a la esfera organizacional del Esta
do sino que también caracterizó a sus políticas. Sorprende, por el grado
de actualización, la frecuentación de autores de moda, de cuyo juicio se
valían funcionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas
posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido
las frecuentes polémicas sobre temas económicos, en las que se apelaba
a la autoridad externa o se aludía a exitosas (o fracasadas) experiencias
foráneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteccionistas y libre
cambistas, conversionistas y anticonversionistas, partidarios del presu
puesto equilibrado y emisionistas.
102 El hecho de que el líder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejercie
ra la vicepresidencia contribuyó sin duda a este mejoramiento de las re
laciones, sometidas a tantas fricciones y enfrentamientos durante la
presidencia de Mitre.
103 La producción de azúcar en Tucumán y de vino en Mendoza ad
quirieron creciente significación para la economía de estas provincias
recién a partir de la década del 70, y sobre todo con la llegada del ferro
carril. La situación de las finanzas de estas provincias entre fines del si
glo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Balán y López
Nisnovich, “Burguesías y gobiernos provinciales en la Argentina: la po
lítica impositiva de Tucumán y Mendoza entre 1870 y 1974”, D e s a r r o llo
E c o n ó m ic o , vol. 17, N° 67, octubre-diciembre de 1977.
104 De este último grupo corresponderá excluir más adelante a las
provincias que, como ya he indicado, consiguieron crear mercados nacio
nales para su producción agro-industrial.
105 Es el caso de Entre Ríos hasta el asesinato de Urquiza y las rebe
liones de López Jordán, y de Córdoba y Santa Fe en la década del 70,
acompañando la efímera prosperidad que en el orden nacional iniciara
la presidencia de Sarmiento.
106 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como el
segundo gran período de fundación urbana del país. Decidida la erec
ción de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla
ción, se fundaron en apenas dos años (entre 1863 y 1865) nada menos
que 21, construyéndose en todos ellos los edificios públicos necesarios.
Saldías, o p . cit.
107 Sobre todo, en la organización de los tribunales de justicia y en el
sistema de educación común.
i°8 Descontando los servicios de su deuda pública (que exigían casi
el 50% de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de
Buenos Aires para 1877 destinaba un 20% del remanente a la educa
ción secundaria y superior, un 30% a la administración de justicia y
cárceles, más del 20% a la administración de los poderes ejecutivo y le
gislativo, y casi un 10% a obras públicas. En cam bio/la seguridad pú
blica —básicamente el batallón y regimiento provinciales— demanda
ban menos del 10%. .
109 Con esta división funcional la actividad económica de la provincia
se desenvolvería sin mayores sobresaltos, justificando afirmaciones co
mo ésta: “El presupuesto de la provincia... no tiene puede decirse parti
das eventuales. Marca en tódos sus capítulos propósitos decididos, para
obtener resultados, previstos también” (Rufino Varela, en la Memoria
del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, 1877). El
contraste con la siempre incierta situación de las finanzas nacionales re
sulta, en tal sentido, sumamente elocuente.
110 Aunque no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de Bue
nos Aires, la fórmula constitucional para la composición del Senado de
la Nación —que asignaba igual representación a todas las provincias-
impuso claras restricciones a la hegemonía porteña y a la discrecionali-
dad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este último no
dispuso del aparato represivo y jurídico necesario para anular, median
te el recurso de la intervención federal a las provincias, el poder equili
brador del Congreso. Pero cuando ello ocurrió, ya la base social del Es
tado se había transformado; las burguesías “del interior” se estaban con
virtiendo aceleradamente en burguesía nacional y sólo debían definir
con el sector “ultralocalista” de la burguesía porteña los términos de un
nuevo pacto de dominación.
111 Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del Litoral a la im
posición de derechos sobre las exportaciones, crearon severas restriccio
nes a la capacidad de generación de recursos tributarios del gobierno
nacional. Pese a que la recaudación de estos gravámenes fue perdiendo
importancia en el cuadro de recursos fiscales, el gobierno nacional pudo
resistir la presión de este sector para su eliminación.
Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos Ai
res capital de la República, las autoridades nacionales pasaron a residir
en esta ciudad en el carácter de “huéspedes”. Esta situación se prolongó
hasta 1880, cuando luego de la derrota porteña a manos del ejército na
cional se resolvió definitivamente la llamada “cuestión capital”.
ü 9 Además de los ejemplos indicados previamente, pueden mencio-
narse los conflictos en torno a la jurisdicción sobre los territorios con

quistados en la Campaña del Desierto y los suscitados entre el Banco
Nacional y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Estos últimos han
sido analizados en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetti, A v e l la n e
d a y la n a ció n v e r s u s la p r o v in c ia d e B u e n o s A ir e s , Buenos Aires, Ed. La
Pléyade, 1975.
4
<
EL COSTO D EL PROG RESO Y

LA R EP R O D U C C IÓ N D EL ESTAD O
Los impuestos son el precio que

pagamos por la civilización.
J uez O liver W. H olmes
In t r o d u c c ió n
Pocas veces una famosa frase, como la del epígrafe, sinteti
za tan bien un aspecto de la realidad social encerrando, a la
vez, tantas ambigüedades. Si la civilización tiene precio es
porque a “alguien” le cuesta producirla. En este caso, ese al
guien no es una abstracción sino un sujeto social concreto. Un
sistema institucional —el Estado en su manifestación mate
rial— , cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la ca
pacidad de extraer de la sociedad los recursos necesarios pa
ra reproducirse y reproducir un determinado orden social. La
pretensión de ejercer esta capacidad extractiva — la “potestad
fiscal” en términos constitucionalistas— no sólo se halla res
paldada por recursos de coerción sino además por la legítima
invocación de ser el Estado el único actor capaz de garantizar
la vigencia y continuidad de ciertos parámetros de organiza
ción social. Esos parámetros definen un sistema de conviven
cia que nuestra frase denomina “civilización”.
En el presente capítulo propongo estudiar el “precio de la ci
vilización en un contexto y tiempo históricos bastante singu
lares, tanto por la naturaleza del Estado que apropiaba los re
cursos como por el particular significado que la noción de “ci-

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Oscar Oszlak

cación de gravámenes a la exportación.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y

War made the State,

/ and the State made war.

Mantener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Ai­

constituía una auténtica clase política; y 2) por lazos comer­

A mbitos de actuación y formas de penetración del E stado

siguió en manos de los gobiernos provinciales y de algunas

Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejer­

ba de que las provincias consintieran en transferir a la nación

inspiraba su acción en otros terrenos. Este avance sobre la so-

bierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo. En

En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue­

formación de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y

base se constituían ejércitos locales, muchas veces coaligados

producidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas por­

roísmo de las provincias —guiadas por Buenos Aires— en su

cripción obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provine*

r0g años de la organización nacional. Desde 1876, al decre­

1 no sólo porque la C am p añ a del D e s i e r t a

£ £ £ £ £ " r e c u r s o s de, p resupuesto naciona, en

m ilitarizar el país.*» preten d id o apoliticism o de las

r t í S E T S de, vóstago cuyo desarro,,o siempre

G uerra y M arina insum iere , ^ excluyen ios servicios de la

£n 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deu-

1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 — 22.153.048 '

1877 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 — 19.924.960

1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1.336.597 7.622.190 — 22.523.158

1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305

1881 6.216.386 296.420 10.292.107 jí 1.440.712 8.055.701 *. 2.079.836 28.381.152

1882 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.727 7.627.059 2.005.522 58.007.007

1883 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862.414 8.118.074 2.943.877 44.831.376

1884 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137

1885 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659

1886 15.902.386 499.675 20.696.982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585

1887 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969 64.693.028

1888 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.755 4.177.915 75.877.681

1889 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130

1890 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.04 95.363.596

Fuente: ElaboradosobrelabasedelasMemoriasdel M inisteriodeHacienda.

Rentas ordinarias del gobierno nacional

Guerra y M arina M arina

1862 526 — 1.297

3.375 2.983 + 391 +11,6 — — — —

2.734 7.099 -4.365 -159,6 — — — —

2.733 8.308 -5.575 •203,4 — — — —

2.813 9.293 - 6.480 -230,3 — — — —

3.104 10.445 - 7.341 -236,5 — — — —

3.443 8.057 -4.613 -133,9 — — — —

3.728 9.260 -5.535 -148,3 — — — —

4.049 8.033 -3984 -98,4 — — — —

4.882 6.770 -1888 -38,6 — — — —

5.741 11.004 - 5.263 -91,7 — — — —

1875 3.190 7.240 -4050 -126,9 5.939 10.181 - 4.242 -71,4 — — — —

Como he señalado, la penetración cooptativa se refiere a la

¿a posibilitó que el Partido Liberal que dirigía “se hiciera un

to; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera excre­

de cada parte se pelearían palmo a palmo. Y no sólo a través de

bierno de Juárez Celman recobró y superó en algo su nivel an­

A ño Total % DE EJEC. PRESUP.

Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este obje­

D ependencia Total Ciudad de Bs.As. Interior Exterior

Mantener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Ai

constituía una auténtica clase política; y 2) por lazos comer

Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejer

En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue

producidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas por

r0g años de la organización nacional. Desde 1876, al decre

to; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera excre

bierno de Juárez Celman recobró y superó en algo su nivel an

Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este obje

“Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misión de la autoridad Na

Los gobiernos posteriores continuaron empleando la inter

Caído Rosas, tanto en la Confederación como en Buenos Ai

con diferencias de personalidad en su conducción. Eran parti

Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creación y di

A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara es

¿e consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multipli

comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, esta

“Puede decirse sin exageración que en la República Argentina no hay ca

El dramático tono de esta descripción no alcanza sin em

piración a una eventual obtención de aquel beneficio. Sin em

Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la orga

la educación, capacidad de convocatoria de milicias y así su

la harían “fecunda y gloriosa en el sentido del progreso” (Me

“Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legítimamente espera

ejemplo, víctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposicio

zar al director residente de la empresa, pasar por alto exigen

el estudio de la topografía, medición y subdivisión de las nue

“La educación no es un asunto puramente doméstico o religioso, que afec

tas leyes más avanzadas acabaran por trastocar el orden cons

parlamentario en torno a su proyecto de organización del ejér

Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio mili

diciones heterogéneas. La fusión, la homogeneización, el cri

Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad ci

el gobierno sólo contaba con un ramillete de pequeñas unida

de connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comer

comenzaría a delinearse a partir de la década del 80. En ver

tarse, cada vez más crudamente, la influencia de modas y mo

gradualmente irá adquiriendo contenido. Si de entrada es re

Verdaderos procesos de apropiación funcional, estos avan

ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, adminis

dos regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflic

Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron aproxi

pero con capacidad de generar ingresos tributarios (funda

sión y frecuente transformación.106 A través de su privilegia