Unzué (2012), El Estado Argentino 1976-2003 PDF

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El Estado argentino
(1976-2003)
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Martín Unzué
El Estado argentino
(1976-2003)
Ciclos de ajuste y cambios
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COLECCIÓN BITÁCORA ARGENTINA

Dirigida por Alejandro Falco
Martín Unzué
El Estado argentino (1976-2003). Ciclos de ajuste y cambios. 1a ed.
Buenos Aires: Imago Mundi, 2012.
160 p. 22x15 cm
ISBN 978-950-793-138-3
1. Historia Argentina. 2. Ciencias Sociales. I. Título
CDD 301.098 2
Fecha de catalogación: 31/07/2012
©2012, Martín Unzué

©2012, Ediciones Imago Mundi
Distribución: Av. Entre Ríos 1055, local 36, CABA
email: info@imagomundi.com.ar
website: www.imagomundi.com.ar
Diseño y armado de interior: Alberto Moyano, hecho con LATEX 2ε
Ilustración de tapa: Ana Otondo (2009) técnica mixta
Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina. Tirada de esta edición: 600 ejemplares
Este libro se terminó de imprimir en el mes de agosto de 2012 en Gráfi-

ca San Martín, Pueyrredón 2130, San Martín, provincia de Buenos Ai-
res, República Argentina. Ninguna parte de esta publicación, incluido
el diseño de cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmiti-
da de manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico,
mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo por
escrito del editor.
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A Natalia, para siempre, por el acompañamiento, la

luz y los colores que son inolvidables.
A Iñaki, Camila y Maite como un homenaje y un
agradecimiento por esas singulares valentías que
muestran para abrir las puertas y subir la cuesta.
Para ellos, con el optimismo de la voluntad, que
algunas cosas no pasen nunca más.
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Índice general
Introducción 1
Los años setenta como un período de quiebre 5
El terror: primera parte 9
El plan económico de Martínez de Hoz 11
Reforma financiera, endeudamiento y crisis bancaria 21
Colapso de la dictadura y nueva democracia 29
Los vaivenes económicos bajo el gobierno radical 33
Los orígenes del menemismo 39
Primeros intentos en el gobierno 43
La reforma del Estado presentada como una necesidad
ineludible 49
La legitimación de las privatizaciones 53
Los casos «testigos» de Aerolíneas Argentinas y ENTel 59
Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado: las
promesas incumplidas 69
Un proceso profundo y veloz: las primeras privatizaciones
como eje de la construcción de gobernabilidad 75
Los sectores ganadores con las ventas 81
El lanzamiento del Plan de Convertibilidad 87
El lanzamiento del Plan de Convertibilidad 93
La compleja venta de YPF 97
La débil regulación estatal 103
La reforma del sistema previsional 111
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El camino al segundo mandato de Menem 117

La crisis de 1995 y la evidencia de los límites el modelo 119
Intentos ante la crisis 125
Las elecciones de 1999 129
Las formas y los modos: el gobierno de la Alianza 131
La crisis de diciembre de 2001 135
Del 2001 a las elecciones de 2003 137
Algunas conclusiones 141
Bibliografía 145
Índice de autores 148
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Introducción
Este libro busca brindar algunos elementos para comprender los

procesos políticos y económicos que ha atravesado la Argentina en el
último cuarto del siglo xx y que condujeron a la gran crisis del año
2001-2002. Siendo este un trabajo introductorio pensado para repo-
ner parte de esa historia, no ha tenido la pretensión de ser exhausti-
vo en el tratamiento de los temas, ni equitativo en la profundidad del
análisis de cada momento del período. El lector tampoco deberá espe-
rar un texto que dé cuenta de todos los múltiples y complejos sucesos
acontecidos en ese tiempo.
Nuestra intención ha sido brindar un estudio centrado en el rol del
Estado argentino en esos años, lo que nos ha obligado a seleccionar los
hechos a relatar, dejando inevitablemente al margen una gran cantidad
de material de enorme valor.
El carácter complejo y multicausal de los procesos a los que quere-
mos referirnos, hace que toda selección termine presentando un cierto
carácter arbitrario, lo que es inevitable en cualquier trabajo histórico,
pero que, a pesar de ello, preferimos remarcar en este comienzo.
Sin embargo, esto no significa que esas múltiples elecciones que he-
mos debido tomar no estén sostenidas por una serie de criterios que las
fundamentan, que si bien pueden no ser los únicos válidos, nos han pa-
recido los más adecuados para presentar un relato simple y al mismo
tiempo, que de cuenta de algunas de las razones que pueden explicar
los cambios que han impactado en el Estado argentino en el período.
La otra decisión que hemos debido tomar fue la de definir el lapso
temporal con el que íbamos a trabajar. Si este libro busca dar cuenta
de los cambios, centrándose con particular énfasis en la década del no-
venta por la envergadura que en ese período han tenido los mismos, es
inevitable hacer referencias a los antecedentes.
¿Pero hasta dónde indagar para encontrar esas raíces? Porque la
transformación del Estado argentino se enmarca en un proceso mucho
más amplio de cambio social, político, económico y cultural. Numero-
sos sucesos han ido irrumpiendo en la sociedad argentina y han contri-
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buido a darle forma, generando las condiciones coyunturales propicias

para la transformación que pretendemos estudiar. Entonces explicar
ese proceso es, necesariamente, reflejar por lo menos algunos de esos
cambios que han dejado huellas profundas contribuyendo a la instala-
ción de un discurso que se vuelve hegemónico en los años noventa, por
diversas razones que veremos más adelante.
El problema es aún más complejo si aceptamos que no existe un
carácter sui generis en todo lo sucedido en Argentina en las últimas dé-
cadas. No son los argumentos endógenos los que pueden monopolizar
la explicación que buscamos.
Procesos similares pueden rastrearse en varios países latinoameri-
canos, lo que da cuenta de la existencia de numerosos elementos exter-
nos que son de peso en la definición de los diferentes sucesos naciona-
les. Es muy clara la capacidad de acción de los países centrales, de los
organismos financieros internacionales, de las empresas multinaciona-
les, pero también, de los discursos intelectuales que son producidos
en esos centros y que poseen una enorme capacidad de transforma-
ción de la realidad, sea el llamado «Consenso de Washington»1 en sus
implicancias políticas y económicas, o lo que fueron el discurso de la
posmodernidad en sus implicancias culturales (y políticas también), el
discurso de la globalización, o el del fin de la historia, con sus secuelas
políticas, económicas y culturales, entre muchos otros.
Por ello, el presente trabajo describirá la profunda transformación
emprendida por el Estado argentino en el último cuarto del siglo xx,
pero buscando destacar algunos de los elementos rectores que permi-
tieron todo un complejo encadenamiento de sucesos.
Si nos queremos preguntar por qué Argentina ha llegado a un pro-
fundo colapso a comienzos de los años 2000, con niveles de pobreza,
exclusión social y desempleo difíciles de imaginar pocos años antes,
debemos ver que han existido (y muchos perduran) procesos de origen
interno y externo que permitieron ese desmoronamiento prolongado
y sistemático que eclosiona en la mega crisis de 2001-2002, momento
1. Como síntesis de los acuerdos de políticas pro-mercado. El origen del

término ha sido asociado a un trabajo de Williamson, véase: John Williamson,
ed. Latin American Readjustment: How Much has Happened. Washington: Insti-
tute for International Economics, 1989, en el se proponía una lista de acuerdos
generalmente aceptados en los centros académicos y políticos de Washington.
El trabajo estaba enmarcado en la producción del Institute for International Eco-
nomics, un think thank que reúne a numerosos economistas que «investigan y
hacen recomendaciones políticas». A partir de 2006, al cumplirse el 25 aniver-
sario de su creación, el instituto adopta el nombre de Peterson Institute for In-
ternational Economics.
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Introducción
para el cual ya no eran pocos los que se preguntaban si, parafraseando

un discurso que quedará en la memoria de muchos, la «Argentina no
estaba condenada al fracaso».2
Son muy conocidas (y difundidas) las reflexiones que han sosteni-
do el aspecto atípico de la «frustración» de la Argentina en el siglo xx.3
Dos cosas debemos decir sobre esto. La primera, es que no podemos
pensar que esas visiones son necesariamente novedosas aunque han
incorporado elementos recientes que le renovaron sus fundamentos.
Este discurso también se puede encontrar expresado con una enorme
actualidad mucho antes de que comenzara la crisis del llamado mode-
lo agroexportador. Vale la pena citar a un diputado de la Nación en el
Congreso de Santa Fe de 1853, que en el momento de discutir la apro-
bación de la Constitución Nacional sostenía:
«Estimándonos por sábios, políticos, diplomáticos y hom-

bres de estado, somos los únicos que no hemos gozado de
una sola época de paz, de libertad práctica, de felicidad, de
abundancia, de órden interior, ni de respeto exterior; los
únicos que en toda línea retrocedemos cada dia, en vez de
progresar; somos en fin, los únicos, que en vista de nuestro
estado, la América y la Europa nos compadecen, nos des-
precian ó insultan. . . ¿Y por qué tanta desgracia? Porque
de todo hemos abusado, y mas que de todo, de la oportu-
nidad para nuestros ensayos. Aspirando siempre á la pri-
macía en estos, solo hemos obtenido amargos desengaños
y ser los últimos en las realidades».4
2. Nos referimos al discurso pronunciado por Eduardo Duhalde luego de

ser nombrado presidente de la Nación por el voto de la Asamblea Legislativa el
2 de enero de 2002, donde afirmaba que «Argentina está condenada al éxito».
3. En ciertos casos análisis serios han demostrado cómo Argentina aban-
donó el pelotón de los países con posibilidades de desarrollarse ya desde la
década del veinte o del treinta del siglo pasado. Esos trabajos suelen comparar
la situación del país antes de esa crisis y en la actualidad, con las de Australia
o Canadá. Otras referencias menos serias pero no por ello menos menciona-
das, comparan la historia del desempeño argentino con el de Japón. Esto es
lo que hizo Lester Thurow en un tristemente exitoso libro que a comienzos de
los años noventa, logró la categoría de best seller en muchos lugares del mun-
do, anunciando el fin de la Guerra Fría y profetizando la llegada de un nuevo
orden regido por la competencia económica entre los grandes bloques regio-
nales. También podemos encontrar ejemplos de este relato en autores como
Nicolás Shumway.
4. Discurso de Facundo Zuviría extraído de las actas de sesión. En Emi-
lio Ravignani, comp. Asambleas Constituyentes Argentinas 1813-1898. Buenos
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En segundo lugar, que si bien es cierto que la crisis estalla con los
hechos traumáticos de fines del año 2001 y sus efectos, la historia no
se detiene, lo que hace siempre necesarias las relecturas de ese pasado
próximo, para distinguir los cambios y las continuidades que subsisten.
Es por ello que en las páginas siguientes también buscaremos brin-
dar herramientas para pensar parte de los capítulos posteriores a esa
gran crisis, que permitan medir los costos dejados por la misma y las
posibilidades abiertas.
A pesar de ello, no pretendemos aquí desarrollar un análisis sobre
los procesos que se inician a partir de 2003 con el reestablecimiento de
los ciclos presidenciales y la llegada de Néstor Kirchner al Poder Ejecu-
tivo. En primer lugar porque nuestra pregunta inicial, y es bueno anun-
ciarlo desde esta introducción, se refiere a las condiciones que llevaron
a la crisis del 2001. Las dimensiones políticas, económicas y sociales
de la misma la vuelven lo suficientemente significativa como para ha-
cer de la tarea de buscar sus principales antecedentes en las décadas
previas un enorme desafío. Nuestra preocupación por los efectos del
discurso liberal (o neoliberal) sobre el Estado argentino y latinoameri-
cano justifica este límite.
Pero además, hay una falta de distancia temporal para hacer un
análisis de los procesos posteriores a 2003. No siendo nuestra inten-
ción juzgar medidas en forma aislada sino analizar desarrollos que son
complejos, contradictorios y en muchos casos producen resultados dis-
tintos a los buscados, el hecho de ser testigos contemporáneos del pe-
ríodo nos brinda el beneficio del acceso a una enorme cantidad de in-
formación, pero al mismo tiempo, impide la evaluación histórica de sus
consecuencias por el carácter no resuelto de gran parte de los conflictos
políticos que pueblan un desarrollo sinuoso.
En este sentido, también vale aclarar que el esquema inicial de este
trabajo ha sido escrito en el primer semestre de ese mismo año 2003 y
presentado en las clases de la materia Teoría del Estado en la Universi-
dad de Buenos Aires.
Los años han pasado, el texto ha sufrido múltiples cambios y algu-
nas actualizaciones, pero hemos optado por mantener el recorte tem-
poral e invitar a la reflexión sobre el presente desde la compresión del
proceso previo.
Buenos Aires, junio de 2012
Aires: Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, 1937, pág. 474; hemos conser-
vado la ortografía original de las actas en la transcripción.
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Los años setenta como un período de

quiebre
Es en los años setenta que comenzaremos a buscar las raíces de los

procesos que terminaron de emerger dos décadas después. Porque los
años setenta son, desde múltiples puntos de vista, una bisagra que abre
el juego de un nuevo modelo de país en un orden mundial en transfor-
mación.
No es que los intentos por reimplantar políticas de signo liberal no
hayan sido recurrentes en la segunda parte del siglo xx en Argentina,
en América Latina y también en buena parte del resto del mundo. Un
breve análisis de las formas de solucionar las periódicas crisis del mo-
delo industrializador local, en particular el rol destacado de ciertos per-
sonajes alineados al liberalismo (algunos incluso a las asociaciones li-
berales internacionales como la Sociedad del Mont Pelerin, la célebre
organización en la que se destacaron Frederick Von Hayek, y Milton
Friedman entre otros) son claros.
En Argentina, como a nivel mundial, el desarrollo y la influencia
del pensamiento liberal desde la posguerra es una constante, aunque
no será hasta los años setenta que el mismo logre su consolidación po-
lítica.
Pero hay una huella previa que se va marcando al menos durante
un par de décadas de historia económica anterior a los años setenta,
forjada por ciertos nombres que ocupando cargos centrales en el Esta-
do (particularmente Ministerios de Economía, secretarías de Hacienda
y otros organismos públicos claves), van mostrando la perennidad de
un proceso en ciertos momentos emergente y en otros subterráneo.
Es que el liberalismo bajo diversas formas ha permanecido siempre
al acecho del modelo del Estado interventor argentino y ha emergido
en forma intermitente para tutorearlo, tanto de la mano de varias in-
terrupciones del orden constitucional que reiteradamente tomaron la
forma de golpes de Estado, como a través de gobiernos surgidos de las
urnas.
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En este sentido es clara la impronta liberal (en el plano económico)

de muchos participantes y promotores del golpe de 1955 (no casual-
mente bautizado como la «Revolución Libertadora», en un juego con
el sentido polifónico del segundo término), o del golpe al golpe que
lleva a Aramburu a la presidencia. El papel de Adalbert Krieger Vase-
na1 como ministro de Hacienda desde 1957 es muy significativo en este
sentido.
También se aprecia la influencia del liberalismo en las políticas del
desarrollismo, en especial en la segunda parte del gobierno de Artu-
ro Frondizi cuando Álvaro Alsogaray ocupa el Ministerio de Economía
(desde 1959), cargo en el que será sucedido por Roberto Alemann2 y
al que retornará poco después en la muy breve presidencia de José Ma-
ría Guido en 1962, en la que también ocupa esa cartera José Alfredo
Martínez de Hoz.3
Del mismo modo, el golpe de Estado de 1966 que llevará a Juan
Carlos Onganía a la presidencia, depositará las decisiones económicas,
a partir de 1967, nuevamente en Adalbert Krieger Vasena y luego, des-
de 1969, en Dagnino Pastore,4 que emprenderán un proceso de libera-
lización de ciertos mercados (entre ellos el petrolero).
Estos nombres no agotan «el proceso previo al proceso» al que nos
estamos refiriendo. Sólo son un conjunto de ejemplos indicativos, la
punta visible del iceberg, que muestra cómo a lo largo de varias déca-
das (al menos desde mediados de los años cincuenta), una elite eco-
1. Casualmente, nieto del dueño de los talleres Vasena, lugar emblemático

donde se origina el conflicto que genera la llamada Semana Trágica de 1919.
2. Roberto Alemann asume como ministro de Economía en 1961. Volverá
a ocupar la cartera económica tres décadas después, cuando a fines de 1981 sea
nombrado por el presidente de facto Leopoldo F. Galtieri. Su hermano, Juan
Alemann, también tendrá una trayectoria similar, siendo presidente del Ban-
co Hipotecario Nacional en 1968 y luego secretario de Hacienda del ministro
Martínez de Hoz desde el golpe de 1976.
3. La continuidad económica entre el gobierno de Frondizi y el que surge
del golpe de Estado a este, que lleva a Guido a una breve presidencia, queda
claro por la ratificación de Jorge Wehbe como ministro de Economía. Wehbe
volverá a ese cargo con dos presidencias de facto: en 1972 bajo el gobierno
de Lanusse y en 1982 con la presidencia de Bignone. En 1962 Wehbe será re-
emplazado por Federico Pinedo a quien sucederá Álvaro Alsogaray, Eustaquio
Méndez Delfino y finalmente, en 1963, Martínez de Hoz sobre quien volvere-
mos más adelante.
4. Al igual que Roberto Alemann, Pastore volverá a ocupar el Ministerio
de Economía a finales de la última dictadura, cuando en 1982 sea nombrado
en reemplazo del propio Alemann por el presidente de facto Reynaldo Bignone.
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Los años setenta como un período de quiebre
nómica promotora del discurso liberal pugnó por el control del Estado
con un grado relativamente alto de éxito.
Esas políticas de inspiración liberal que se fueron implementando
en pos de la desregulación de ciertos mercados y del achicamiento del
Estado, avanzaron en cada uno de sus momentos, en función de la
correlación de fuerzas encontradas para su implementación, es decir,
más condicionadas por las circunstancias históricas que por las volun-
tades o convicciones de sus promotores.
Pero este escenario comenzó a cambiar en los años setenta, de la
mano de cierta madurez del discurso teórico liberal, devenido neolibe-
ral, que se expresó en los emblemáticos otorgamientos de los premios
Nobel de economía a Von Hayek en 1974 y a Milton Friedman en 1976.
Desde allí un nuevo horizonte para el despliegue de estas ideas pareció
emerger.
La consolidación de ese discurso en el mainstream de la teoría eco-
nómica, con un rápido proceso de expansión hacia otras ciencias so-
ciales, no tardaría en reflejarse en los procesos políticos que se inician
en los países centrales a finales de la década. El triunfo de los conser-
vadores en las elecciones británicas de 1979 y poco después el de los
republicanos en Estados Unidos, llevando a Ronald Reagan a la presi-
dencia, han sido leídos en esta clave en forma reiterada.
Pero la influencia de esas teorías económicas, en especial la del mo-
netarismo desarrollado desde la escuela de Chicago, ha sido muy tem-
prana en América Latina.
No sólo el indudable ascendiente cultural del discurso teórico esta-
dounidense sobre la región fue clave en este proceso. Debemos agregar
el efecto del recurrente problema de la inflación en varios países de es-
ta parte del mundo, que fertilizó el terreno para que el monetarismo,
presentado como la solución, germine exitosamente. A este escena-
rio se le agrega la relación entre ese nuevo liberalismo y el discurso
neoconservador, profundamente anticomunista (siendo este tal vez el
principal aporte de las corrientes de raíz austríaca, que tuvieron por
largo tiempo a las economías centralmente planificadas como el prin-
cipal enemigo, más que al keynesianismo).
De allí, a la relación entre el neoliberalismo y el fuerte anticomu-
nismo, no hay ni un paso, que se saldó con rapidez al identificar al
gobierno socialista chileno surgido de las elecciones de 1970, con el
enemigo a eliminar.5
5. Es obvio remarcar que el antecedente de la Revolución cubana de 1959

ya había despertado a las fuerzas de la reacción en sus tareas «preventivas» en
todo el subcontinente a partir de los años sesenta.
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Ambos factores, entonces, generaron condiciones excepcionales pa-

ra que esos discursos neoliberales sean recibidos en forma muy tempra-
na en la región, y que las elites económicas se empeñen en su desarro-
llo.
El golpe de Estado a Salvador Allende en Chile, en 1973, abre de-
finitivamente las puertas para que un conjunto de economistas de ese
país, formados en Estados Unidos en los años sesenta, comience a im-
plementar un profundo cambio con la introducción de políticas pro-
mercado.
En Argentina el fenómeno se repetirá muy poco después. El antece-
dente del llamado Rodrigazo en 1975,6 preanuncia desde lo económico
la implementación de políticas de shock para recomponer las finanzas
públicas partiendo del diagnóstico del «agotamiento» del modelo del
Estado interventor.
Ese camino será seguido por la dictadura militar que toma el poder
el 24 marzo de 1976. La irrupción de las fuerzas armadas mediante un
golpe de Estado al gobierno de Isabel Perón, será el punto de partida
del largo proceso de implantación de un nuevo régimen de acumula-
ción, cuyos pasos más concretos se darán con el plan económico imple-
mentado por el ministro de esa cartera José Alfredo Martínez de Hoz a
partir del 2 de abril de ese mismo año.
Actualmente hay relativo consenso sobre el fuerte fracaso político
de esos casi ocho años de gobierno dictatorial, lo que se terminó mate-
rializando en el retorno a la democracia y la paulatina pérdida de poder
de los militares como actores políticos con capacidad de veto sobre la
política nacional.7
Sin embargo, y curiosamente, de las cenizas de ese fracaso surgen
las nuevas líneas que estructurarán la economía del país mucho más
allá del retorno de la democracia. Del diagnóstico realizado por el equi-
po económico de Martínez de Hoz, surgirán las grandes ideas rectoras
de las reformas que, si bien todas no llegarán a ponerse en marcha an-
tes de 1983, seguirán promoviendo políticas neoconservadoras que en
los años noventa terminarán de ver la luz.
Las continuidades entre las propuestas de esa segunda mitad de los
setenta y las de los noventa resultan sorprendentes, como veremos más
adelante.
6. Plan anunciado por el ministro de Economía Celestino Rodrigo en junio
de 1975.
7. Poder que habían conservado casi ininterrumpidamente desde el pro-
ceso de independencia del país a comienzos del siglo xix, y que se expresó cla-
ramente en el siglo xx en los reiterados golpes de Estado que comenzaron en
1930.
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El terror: primera parte
El terrorismo de Estado en la Argentina de los años setenta es un

factor relevante para la comprensión de la nueva configuración del po-
der que se estaba gestando. Los conflictos al interior del propio pero-
nismo, entre los sectores de izquierda más ligados a cierta parte de la
Juventud Peronista y los de la derecha, comienzan a mostrar el carác-
ter contradictorio de esa agregación sostenida por Perón desde el exilio
durante casi dos décadas.
Los hechos conocidos como la masacre de Ezeiza, sucedidos al re-
greso de Perón a la Argentina en junio de 1973, y posteriormente la
ruptura entre este y los Montoneros, echados simbólicamente de la pla-
za de Mayo en el acto del día del trabajador de 1974, son un claro in-
dicador de las tensiones que expresa ese tercer peronismo, en donde
la influencia creciente de José López Rega (paradójicamente ocupan-
do el cargo de ministro de Bienestar Social) y la Alianza Anticomunista
Argentina, llamada «Triple A», van en crecimiento.
La muerte de Perón en julio de 1974, que permitirá la asunción de
su esposa a la presidencia de la Nación, termina de profundizar un pro-
ceso que buscó combatir a diversos grupos de izquierda (tanto pero-
nista como no peronista) a través de fuerzas estatales y paraestatales,
comenzando con el terrorismo de Estado que se profundizaría a partir
del golpe de 1976.
Pero hay otro elemento significativo en ese conflictivo ciclo de go-
bierno: el intento por avanzar en lo que se presenta como un «sincera-
miento» de la economía, golpeada por la crisis mundial de 1973, que
parece mostrar el límite a un prolongado ciclo signado por la industria-
lización por sustitución de importaciones y la versión local del Estado
de Bienestar-populista. Para ello se buscará reducir el déficit fiscal, pe-
ro también rever a la baja la participación de los salarios en el ingreso
nacional. La llegada de Celestino Rodrigo al Ministerio de Economía,
impulsada por el propio López Rega, y el lanzamiento de su plan eco-
nómico en junio de 1975, va a indicar el comienzo del fin del ciclo del
Estado de Bienestar keynesiano con pleno empleo.
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El ya mencionado Rodrigazo significó un abrupto giro en la política

económica. Un sorpresivo conjunto de medidas tendientes a alterar las
estructuras de precios relativos de la economía, con sus consecuencias
inmediatas sobre las estructuras de poder político. La fuerte devalua-
ción de los tipos de cambio vigentes junto, al aumento de las tarifas pú-
blicas y de combustibles para recomponer las cuentas de las principales
empresas públicas, desatan una ola inflacionaria que licuaría muchas
deudas de ciertos sectores empresariales, pero también y fundamental-
mente, los salarios de los sectores trabajadores. De este modo, parece
asomar el fin del modelo de la redistribución del ingreso promovido
por el Estado para el sostenimiento del consumo interno, fundamental
a su vez para la producción de la industria nacional, no siempre com-
petitiva como para exportar.
Pero el Rodrigazo es un fracaso pues consigue como respuesta la
primera huelga general promovida por la CGT contra un gobierno pe-
ronista.1 Punto relevante, el peronismo en crisis, sin poder recomponer
su liderazgo, parece mostrar una menguante capacidad de disciplinar
a los sindicatos, esos mismos que pocos años antes, en Córdoba, ya ha-
bían mostrado su poder de veto.
Así, los intentos por dar vuelta la página del ciclo del capitalismo
periférico en Argentina no parecen confiables, más allá de las volun-
tades del gobierno. Las bases de su sustento se muestran conmovidas
y la rápida salida de Rodrigo del Ministerio de Economía no será sufi-
ciente para revertir el camino iniciado: se ha mostrado el juego, y se
han presentado las impugnaciones. El gobierno débil y acorralado, es
descabezado por la Junta militar encabezada por el hasta ese momento
jefe del ejército, Jorge Rafael Videla.
1. En rigor, la activación del movimiento obrero en contra del plan de

Rodrigo será amplia, y llevará a dos paros generales a partir de junio de 1975 y
a un enorme número de huelgas parciales y movilizaciones diversas, las que se
inician en buena medida en la provincia de Córdoba con una importante acción
de los trabajadores de la industria automotriz, aunque la protesta se extienden
rápidamente por todo el país.
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El plan económico de Martínez de Hoz
El golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 dio paso al autodeno-

minado «Proceso de Reorganización Nacional». Sin dudas, los objeti-
vos de los promotores directos e indirectos del golpe resultaban ambi-
ciosos, como lo indica este nombre elegido.
No sólo estamos frente a un nuevo quiebre de la institucionalidad
«democrática» que someterá al país a casi ocho años de una profunda
represión signada por la puesta en marcha sistemática de acciones de
terrorismo por parte del Estado, con las consecuentes violaciones a los
derechos humanos y a la mayor parte de las libertades civiles y políti-
cas, sino que también reflejará la clara decisión de reorientar el rumbo
político y económico del país. El terrorismo es la excusa, aunque la
transformación planteada va mucho más allá.
El liberalismo pregonado por los nuevos ocupantes del Ministerio
de Economía, siguiendo una tradición cada vez más consolidada en
América Latina, tuvo la particularidad de combinar la defensa de la
«libertad» económica con la represión política extrema, con la total au-
sencia de libertades políticas, pero también de buena parte de las civi-
les.
Esta aparente inconsistencia es salvada por un lado, por una opera-
ción sencilla y de la que el liberalismo ya había dado reiterados ejem-
plos: la total separación de las esferas política y económica. Ello le
permite al neoliberalismo latinoamericano, como expresión de los sec-
tores dominantes, limitarse estrictamente a un aspecto económico. La
libertad se reduce a una poco precisa y muchas veces contradictoria «li-
bertad de mercado», que suele vincularse con un proceso de extensión
de los espacios mercantilizados como contracara de una retirada del
Estado.
Un buen ejemplo de esta contradicción se encuentra en el prólogo
que realiza el presidente de facto Videla al libro en el que Martínez de
Hoz plantea el balance de su gestión en el gobierno. Allí Videla escribe
que la obra es «un aporte para quien lo lea, de la rica experiencia aqui-
latada a través de cinco años en la aplicación de principios que (. . . )
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mantienen su total vigencia, pues están inspirados en la defensa de la

libertad que es el bien más preciado que Dios ha conferido al hombre».1
Pero hay algo más en esa separación: el liberalismo tiene en su tra-
dición una fuerte impronta elitista de origen decimonónico. Desconfía
del pueblo y de lo popular, y tiene muy presente la diferencia entre la
república, a la que aspira, y la democracia, a la que teme.
Es con esa carga que el liberalismo vernáculo emprendió su proyec-
to de imposición de nuevos valores en la sociedad argentina, apelando
a la imagen de la república, y tal vez en sintonía con la influencia de los
diagnósticos sintetizados en el crítico informe sobre la democracia que
produce la llamada Comisión Trilateral en el año 1975.2
Este clima mundial de revalorización de posturas liberal-conser-
vadoras se verá claramente expresado en la elección del primer minis-
tro de Economía de la dictadura militar: José Alfredo Martínez de Hoz,
quien desempeñará ese cargo por cinco años.
Abogado y profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de
Buenos Aires,3 Martínez de Hoz era un claro exponente de las tradi-
cionales familias terratenientes ligadas a la Sociedad Rural Argentina,
promotoras y beneficiarias del viejo modelo agroexportador, pero tam-
bién de las incursiones de estos sectores en el mundo empresarial.4 Su
llegada al gabinete nacional es la expresión de una alianza entre esos
1. José Alfredo Martínez de Hoz. Bases para una Argentina moderna 1976-
1980. Buenos Aires: n/d, 1981, pág. 7. Es evidente la paradoja de que uno de
los mayores responsables de violaciones a los derechos humanos sostenga que
el plan implementado buscaba «la libertad».
2. Nos referimos al think tank formado a comienzos de los años setenta,
por representantes de Estados Unidos, Europa occidental y Japón. Financia-
do parcialmente por la fundación Rockefeller, dentro de sus primeros repor-
tes se encuentra el producido por Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji
Watanuki. The crisis of democracy. Nueva York: New York University Press,
1975, es interesante ver que el diagnóstico de la «sobrecarga» de demandas
políticas que según los autores estaban recibiendo los Estados occidentales y la
necesidad de reducir las mismas, era una lectura muy compartida por aquellos
que en Argentina, ya desde fines de los sesenta a la luz del «Cordobazo», veían
el riesgo de la movilización social, en especial sindical o estudiantil.
3. Donde también recibe su doctorado, produciendo en 1968 una tesis
sobre la legislación de tierras en Nueva Zelanda. El análisis de la misma es in-
teresante para ver su concepción de un liberalismo en el que el agro con apoyo
estatal, constituye el motor del desarrollo económico.
4. La historia de la familia Martínez de Hoz se remonta a la época virrei-
nal, aunque se convertirán en grandes terratenientes tiempo después. José
Martínez de Hoz será uno de los fundadores de la Sociedad Rural Argentina
en 1866.
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grupos y las fuerzas armadas, y por ello se ha constituido en un símbolo

de la nueva orientación económica emprendida pos 1976.5
El diagnóstico de la realidad argentina con el que asume Martínez
de Hoz parte de la necesidad de una profunda revisión del papel del
Estado y de la forma de inserción del país en la economía mundial. En
este sentido, su discurso es consistente con el de buena parte de los li-
berales que intentaron previamente alterar un proceso social y político
al que consideraban «de decadencia» y que se expresaba en lo que pre-
sentaban como la combinación entre un Estado muy grande y regula-
dor, un aparato industrial ineficiente, una economía cerrada al mundo
y sin incentivos a la innovación, con excesivo peso de los sindicatos y
la considerada «patología» del peronismo (remarquemos que el claro
antiliberalismo del peronismo era respondido por el fuerte antipero-
nismo liberal, aunque esta oposición se interrumpirá en los noventa,
como veremos más adelante).
Pero la apuesta de Martínez de Hoz y los demás sectores que orien-
tan el cambio va un paso más allá cuando declara que el resultado bus-
cado es algo de mayor profundidad: la fundación de una nueva «men-
talidad». En sus propias palabras cuando realiza un balance ex post de
su gestión, Martínez de Hoz sostiene: «El saneamiento y sinceramiento
de la economía argentina que se intentó, con la consiguiente exigencia
de un cambio de mentalidad, hábitos y actitudes para realizar trans-
formaciones profundas, sólo tiene justificación en nuestra más íntima
convicción de que ello era a favor del interés general de la Nación por
encima de los intereses particulares o sectoriales».6 Ese era el objetivo
declarado, ambicioso desde el propio nombre con el que se auto iden-
tifica el golpe: alcanzar la reorganización nacional.
Por ello, el papel del Estado en ese nuevo escenario propuesto por
el plan lanzado en 1976, se comienza a preparar con la instalación del
discurso sobre la ineficiencia de lo público, que lleva a la necesidad de
achicar y transferir las tareas del Estado al ámbito privado,7 proceso
paralelo al de la deslegitimación de la política que también estaba ali-
mentado por el discurso oficial.
5. Martínez de Hoz será juzgado por su participación en este proceso, in-

dultado en 1989 por el gobierno de Menem y posteriormente, revocado el in-
dulto, encarcelado en 2010.
6. Martínez de Hoz, Bases para una Argentina moderna 1976-1980,
pág. 12.
7. La difusión del slogan «achicar el Estado es agrandar la Nación» resultó
masiva y un claro ejemplo de este intento por reconfigurar la idea de lo estatal,
pero también de lo público, a partir de la promoción de la lectura liberal como
hegemónica.
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Sin embargo es importante ver que a pesar de las decisiones concre-

tas, el período que se abre con el golpe de Estado es una etapa inicial,
en la que aún no hay condiciones políticas para un avance sin tregua
por el sendero de las reformas que ya se habían intentado sin éxito en
múltiples ocasiones. Lo que se siembra en esos años no se concretará
en forma cabal hasta la década del noventa, cuando efectivamente se
reforme el Estado nacional de modo contundente.
Esa dictadura militar que propicia la difusión del discurso neolibe-
ral, recién en marzo de 1980 podrá sancionar la ley 22.177 que faculta
al PEN a realizar las privatizaciones parciales o totales que crea conve-
nientes.8 Salvo contadas excepciones, es poco lo que se avanza en ese
sentido.
La privatización de la flota fluvial del Estado en febrero de 1981 (la
que hacía los servicios internacionales hacia Uruguay, entre otras ta-
reas), o la privatización de algunos ramales periféricos de ferrocarriles
(como el que iba de Encarnación a Formosa) no dejan de ser medidas
más simbólicas que verdaderas decisiones que comprometan el rol del
Estado empresario. La pérdida de poder político del gobierno militar a
fines de 1982, lleva a que se suspenda el llamado a concurso para pri-
vatizar los medios de comunicación a principios de diciembre de ese
año, y que se congelen los planes de profundización del programa de
ventas.
En relación a la inserción del país en el mundo, el plan de liberali-
zación propone una vuelta a los principios del libre comercio, que lle-
varían a que el país se especialice en la producción de bienes primarios
exportables, en buena medida la forma de inserción que había intenta-
do abandonar luego de la crisis del treinta.
Si el proceso de industrialización del país se había dado al ampa-
ro de las crisis originadas en los países centrales (tanto la de los años
1929-1930 como la Segunda Guerra Mundial) y profundizado con la
ayuda del Estado interventor-empresario, generando una transforma-
ción social sin precedentes,9 los cambios propuestos por el equipo eco-
8. Paralelamente, ese mismo Estado realiza varias nacionalizaciones de

empresas que resultaron polémicas, o incluso dieron origen a denuncias pena-
les por irreglaridades. Entre ellas, la de la compañía Ítalo Argentina de Elec-
tricidad en 1977 (de la que Martínez de Hoz fue director) y la de la aerolínea
Austral, en septiembre de 1980.
9. Gino Germani será uno de los iniciadores del estudio de este proceso de
«modernización acelerada» que produce la industrialización y que altera a toda
la sociedad argentina. La consecuencia política de este cambio será la forma-
ción de una clase obrera industrial que permitirá la emergencia del peronismo
como fenómeno político. Para más datos véase Gino Germani. Política y socie-
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nómico partieron de sostener que ya era hora de revertir aquel ciclo

con más de tres décadas de implantación.
Los argumentos, relevados del discurso liberal, se centraban en una
fuerte crítica a las distorsiones generadas por la regulación estatal de
la economía, que sometía a un sector considerado «eficiente» como el
agroexportador pampeano, a subsidiar a través de transferencias pro-
movidas por el Estado, a un sector considerado ineficiente como el in-
dustrial. De ahí, que el primer objetivo del nuevo plan económico ha-
ya sido reorganizar la estructura económica del país disminuyendo los
subsidios cruzados entre sectores, los aranceles en el comercio interna-
cional y promoviendo la desregulación de ciertos mercados estratégi-
cos, con el objetivo de favorecer a los «más eficientes» incluso al precio
de sacrificar a una parte significativa de la industria nacional.
El segundo objetivo del plan, más coyuntural y también más evoca-
do, fue el de combatir una persistente inflación que, si bien estaba muy
lejos de la que se vería a fines de los ochenta, ya era presentada como
un mal originado en la acción del Estado sobre la economía.10 En este
sentido, no sólo comenzó a surgir una retórica del ajuste del gasto pú-
blico (que en la práctica tuvo poca relevancia), y un congelamiento de
salarios que sí fue determinante en la pérdida de participación de los
trabajadores en el ingreso nacional, sino que comenzó a hablarse de un
«disciplinamiento» a los empresarios que aumenten sus precios. El eje
central del plan económico adoptado fue en consecuencia, la genera-
ción de nuevas condiciones de competencia que, a los ojos del equipo
económico, iban a eliminar la inflación.
¿Pero cómo se lograron esas nuevas condiciones de competencia?
A través de una política de apertura comercial que favoreció la llegada
dad en una época en transición, de la sociedad tradicional a la sociedad de masas.

Buenos Aires: Paidós, 1962.
10. La relación entre la inflación y la ineficiencia del Estado ha sido muy
desarrollada, en especial durante las dos hiperinflaciones de fines de los ochen-
ta. El argumento extremadamente simplificado, era que el Estado emitía dine-
ro para financiar su déficit y que ese incremento de la masa monetaria era el
causante de la inflación. Sin embargo, esto no necesariamente es así, y hay nu-
merosos casos en los que una política monetaria activa no se traduce en una
inflación importante. Basta ver lo que sucede en Argentina entre los años 2003
y 2007, donde se ha combinado emisión y baja inflación. También lo que ha
hecho Estados Unidos desde hace varios años, que arrastra déficits fiscales ré-
cords, una parte de ellos cubiertos con emisión monetaria y sin niveles de infla-
ción interna importantes. En síntesis, el problema es mucho más complejo que
lo que pretende la pseudo-divulgación llevada adelante por actores interesados
en vincular el déficit con la inflación para legitimar la reducción del primero.
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de productos importados que inevitablemente empezaron a sustituir a

los productos nacionales. La llamada «liberalización» comercial favo-
reció las actividades importadoras por sobre las productoras, y esto se
presentó como una evidencia de la ineficiencia de las segundas para
competir.
Pero hay otro elemento importante y estrechamente ligado: el ma-
nejo del tipo de cambio. El nivel del tipo de cambio es una variable
central para la definición del comercio internacional. Si el tipo de cam-
bio se encuentra devaluado, se incentivan las exportaciones,11 si se en-
cuentra sobrevaluado, se incentivan las importaciones.
A partir de 1978, y ante un aumento de la inflación, el equipo eco-
nómico va a depositar buena parte de sus herramientas para controlar
ese problema en el tándem apertura comercial y manejo del tipo de
cambio.12
Si el dogma de la economía liberal supone que todos los mercados
deben funcionar en forma libre, sin intervención del Estado, esto no es
lo que sucedió con el de divisas (como tampoco sucedería en el Plan
de Convertibilidad como veremos más adelante).13 La propuesta eco-
nómica implementada fue un plan de minidevaluaciones decrecientes
preanunciadas, conocido popularmente como «la tablita cambiaria».14
Esta tabla, con vasta difusión en todos los medios de comunicación,
11. Esto es lo que ha hecho el gobierno de Georges W. Bush en Estados

Unidos desde el año 2003: mantener las tasas de interés más bajas de las últi-
mas décadas, debilitar al dólar frente al yen y al euro, y de esta forma favorecer
las exportaciones de ese país con el fin de contribuir a reactivar la economía. Lo
mismo sucedió con la administración de Barack Obama desde sus comienzos,
aunque el intento de devaluar el dólar se centró en su paridad frente al yuan
chino y algunas otras monedas de economías emergentes (como la de Brasil).
12. Un ejemplo de ello son las medidas anunciadas por el ministro de Eco-
nomía sobre reducción de aranceles a la importación, liberalización del comer-
cio exterior en los bienes que presentan mayores aumentos de precios y sus-
pensión de las exportaciones de los bienes escasos para abastecer el mercado
interno. Se pueden consultar en La Nación, 13 de abril de 1978.
13. De hecho, podemos decir que el neoliberalismo ha dado múltiples
ejemplos de pragmatismo, sosteniendo que el Estado es el responsable de to-
dos los males de la sociedad, pero recurriendo a su intervención ante cada si-
tuación de crisis sistémica. Las políticas de salvataje a determinados sectores
aplicadas masivamente en los países centrales durante la crisis del año 2009
son un claro ejemplo de ello, pero la historia argentina provee un extenso catá-
logo de situaciones similares.
14. Esta tablita funcionó desde fines de diciembre de 1978 hasta la sorpre-
siva devaluación del 2 de febrero de 1981, que aunque dio origen a una nueva
tablita, le restó credibilidad al sistema. Es interesante ver que una metodolo-
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fijaba el tipo de cambio futuro, y establecía pequeñas devaluaciones

diarias, pero a su vez, cada vez menos significativas. Es que dentro de
los supuestos del plan estaba el de lograr una paulatina convergencia
de los niveles de inflación internos con los de los países desarrollados,
gracias a la acción de la competencia entre productos locales e impor-
tados.15
Sin embargo, los bienes de una economía se pueden agrupar en dos
grandes categorías: los bienes transables que consiguen producirse en
un lugar del mundo y venderse en otro (por ejemplo un automóvil) y
los bienes no transables, es decir, aquellos cuya circulación está restrin-
gida por motivos físicos. En esta segunda categoría abundan los servi-
cios. El alquiler de un inmueble en Buenos Aires no tiene otro bien
sustituto en el precio del alquiler de un inmueble similar en San Pablo
o Tokio, simplemente, porque pocos se mudan de ciudad por el costo
del alquiler. Lo mismo sucede con una amplia gama de servicios, entre
ellos, la luz, el gas, los servicios bancarios, la peluquería, el cine, etc. . .
En consecuencia, la apertura comercial puede llevar a que el produc-
tor de automóviles vea que si aumenta sus precios no podrá vender su
producto porque los clientes lo reemplazarán por autos extranjeros,16
pero eso no le impide al dueño de un inmueble aumentar el valor del
alquiler, porque él no está sometido a la competencia de los productos
importados. Por ello, y como el índice de precios al consumidor que
mide los niveles de inflación, está formado por los precios de ambos
tipos de bienes y servicios (por una canasta de bienes que forman un
consumo tipo), que los primeros no aumenten mientras sí lo hacen los
segundos, lleva a que el nivel de inflación interno sea superior al ex-
terno. Más aún, el aumento de los segundos lleva a que se incrementen
los costos de producción de aquel que vende bienes transables, por lo
que llega un punto en el que no puede dejar de aumentar sus precios,
a pesar de que ello lo deje al margen del mercado sin posibilidades de
competir.
Este es el proceso que se va a dar en Argentina a fines de los años
setenta y que va a significar una primera ola desindustrializadora, ori-
ginada en el cierre de todas aquellas fábricas que no podían seguir com-
gía similar fue puesta en práctica en Uruguay, funcionando hasta diciembre de

1982.
15. Nuevamente este mecanismo es el antecedente más evidente del Plan
de Convertibilidad adoptado en abril de 1991, como veremos más adelante.
16. La irrupción de los autos japoneses en el mercado argentino es de los
años 1980-1981.
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pitiendo frente a los productos importados.17 Es importante notar, que

no es sólo la apertura comercial la que destruye a una parte importante
de la industria, sino la combinación de apertura comercial y sobreva-
luación del tipo de cambio, originada en el manejo arbitrario del mis-
mo, y que se va dando a medida que la inflación interna no se comporta
como estaba previsto (no se desacelera en forma abrupta).
Las minidevaluaciones decrecientes propuestas por «la tablita» su-
ponían un ritmo de contracción de la inflación que al no lograrse, pro-
movió una progresiva y acumulativa sobrevaluación de la moneda lo-
cal.18
Este período, conocido como el de «la plata dulce», significó una im-
portante destrucción de sectores enteros del aparato productivo nacio-
nal a manos de los productos importados, que no sólo eran novedosos
y en ciertos casos más desarrollados tecnológicamente, sino también
más baratos. Es de destacarse que el desempleo se incrementa más del
doble entre los años 1979 y 1982,19 aunque sigue en niveles muy bajos
comparados con los que se conocerán desde la segunda mitad de los
años noventa.
Esto se puede explicar por un triple proceso: en primer lugar el es-
tado aún embrionario del cambio tecnológico destructor de empleos.
Si bien desde el año 1978 se produce cierta incorporación de maquina-
ria y equipos, no será hasta los años 90 que las inversiones comiencen
a tener un efecto significativo sobre el nivel de empleo (volveremos so-
bre este punto más adelante). En segundo lugar, por el desarrollo del
sector servicios, y allí particularmente los servicios financieros y los li-
gados al comercio exterior. A esto se le sumaría el creciente cuenta-
propismo y el autoempleo. Bernardo Kosacoff se referirá al proceso de
«des-salarización» que se inicia a mediados de los años setenta, don-
de la baja de salarios desalienta el trabajo formal, alterando una de las
características centrales que había mostrado el mercado laboral argen-
tino en las décadas previas.20 Notemos que el problema se profundiza-
rá a lo largo del período que tratamos. Finalmente, por el papel del em-
pleo público como amortiguador de la crisis del sector manufacturero.
17. El PBI industrial del país se contrajo un 10 % entre 1973 y 1983, mien-
tras el número de trabajadores industriales cayó un 34,3 % y el salario real un
17,3 %.
18. A modo de ejemplo, en el año 1980 el peso se devalúa frente al dólar
un 23 % pero el índice de precios al consumidor se incrementa un 87,6 %.
19. Las mediciones del INDEC relevan un 2,5 % en 1979, y un 5,3 % en
1982.
20. Bernardo Kosacoff, ed. El desafío de la competitividad. La industria ar-
gentina en transformación. Buenos Aires: Cepal y Alianza, 1993.
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En este sentido, la relativa inmovilidad de los proyectos privatizado-

res a la que ya hemos hecho referencia, puede estar ligada al intento de
evitar el descrédito que hubiese generado un considerable aumento del
desempleo que no era necesario para reducir los niveles de los salarios
reales y transferir ingresos a las clases dominantes.21
21. El componente represivo del golpe militar puede estar más relaciona-
do con la necesidad de desarticular cualquier resistencia a estas transforma-
ciones, que al declarado fin de «combatir a la subversión», algo que, por otro
lado, ya se había implementado ampliamente durante el gobierno constitucio-
nal previo. La intervención a los sindicatos, la prohibición de toda actividad
gremial y la implementación de una política de secuestro y desaparición de de-
legados fabriles y trabajadores es un indicador en este sentido. Comisión Na-
cional sobre la Desaparición de Personas. Informe Nunca Más. Buenos Aires:
EUDEBA, 1984, los datos proporcionados por la CONADEP en el Informe Nun-
ca Más muestran claramente que en la distribución de los desaparecidos por
profesión u ocupación el grupo más reprimido es el de los obreros, seguido por
el de los estudiantes (ambos explican más del 51 % de los casos documenta-
dos). De este modo, lo que estamos diciendo es que el terrorismo de Estado va
a ser un elemento clave para posibilitar el cambio económico en marcha.
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Reforma financiera, endeudamiento y crisis

bancaria
Pero hay otro aspecto del plan económico puesto en marcha desde
1976 que también merece una mención por sus implicancias futuras:
la reforma financiera.
El mundo conoce desde la primera crisis del petróleo del año 1973,
una nueva etapa de la historia del capitalismo caracterizada por un
fuerte crecimiento relativo del sector financiero, propiciado por la pre-
via y unilateral declaración de la inconvertibilidad del dólar a partir de
1971.1
Los llamados «petrodólares» comienzan a circular por los mercados
internacionales, ayudados en parte por nuevas tecnologías en desarro-
llo que permiten más comunicaciones y mejor movilidad de capitales.
Incluso antes de que comience a vulgarizarse el término «globaliza-
ción», se van generando las condiciones que permitirán su existencia
en el plano financiero.2
La circulación de capitales por el mundo, en búsqueda de la máxi-
ma rentabilidad, va a significar una fuerte presión para que los Estados
brinden «condiciones óptimas» si es que pretenden recibir una parte
1. La presidencia de Richard Nixon declara unilateralmente la inconver-

tibilidad del dólar en oro, como consecuencia de las crecientes demandas de
cambio de dólares por ese metal, producto del fuerte aumento de la impresión
de papel moneda para, entre otras cosas, financiar la guerra de Vietnam. La
inconvertibilidad del dólar decretada en agosto de 1971 pone fin al sistema
financiero internacional inaugurado en Bretton Woods.
2. Si bien trataremos el tema más adelante, es importante ver que la di-
mensión financiera es una de las más relevantes del fenómeno de la globali-
zación, por la capacidad que muestra para limitar los grados de libertad con
los que pueden actuar los Estados nacionales. Si en cierta medida se asocia
globalización con debilitamiento de los mismos y sus soberanías económicas,
mucho de ello es producto de la vertiente financiera de este fenómeno, aun-
que esto no significa que la globalización se limite a ella, pues también hay un
aspecto comercial y uno cultural para nada poco relevantes.
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de ese circulante. ¿Pero para qué captar ese dinero especulativo? La

respuesta resulta sencilla para la economía clásica, y por ello no puede
dejar de sonar a nuestros oídos como algo lógico, más cuando este ha
sido uno de los argumentos omnipresentes en los discursos económicos
oficiales desde ese entonces al menos hasta la crisis del 2001.
La llegada de capitales permite un exceso de oferta de dinero que
baja las tasas de interés y esto aumenta la inversión, generando cre-
cimiento, empleo y más ingresos tributarios para equilibrar el presu-
puesto fiscal. En suma, una suerte de círculo virtuoso por el cual, no
hay precio elevado a pagar para captar una parte de ese dinero que
circula por los mercados del mundo en pos de «oportunidades de in-
versión». Este es el objetivo perseguido al generar condiciones «libres
y atractivas» para la llegada de capitales.
La reforma financiera que se realiza en Argentina a partir de 1977
va a incorporar al país a esa nueva etapa en forma bastante acelerada y
con importantes costos, y es a partir de ella que se abre el camino para
el endeudamiento externo, tanto del Estado (en sus diversos niveles),
como de las empresas públicas y privadas.3
Si revisamos algunos de los argumentos de tinte económico con los
que se intentó legitimar el golpe de 1976, no pasa desapercibido el re-
clamo por el supuesto «caos» económico reinante y el elevado nivel de
endeudamiento externo, del orden de los 4.500 millones de dólares
en 1975.4 Sin embargo, al finalizar la dictadura militar, ese endeuda-
miento ya era de 45.000 millones de dólares. ¿Qué es lo que sucedió?
¿Cómo cobra esas proporciones una deuda externa que se convertirá
por décadas en el principal condicionante de la política económica del
país?
3. Hay numerosos trabajos que se han dedicado a mostrar cómo la gran

debilidad histórica del Estado argentino, ha sido siempre su sector externo. Co-
mo consecuencia de ello, la historia del endeudamiento es muy extensa, desde
el primer empréstito de la Baring Brothers contraído bajo el gobierno de Ri-
vadavia en 1824, a los ciclos de stop and go de la economía local explicados
por la falta de divisas. Sin embargo, este último capítulo del problema del en-
deudamiento externo argentino comienza a mediados de los años setenta y,
con varias crisis intermedias, lleva a la situación de colapso del año 2002 y la
declaración del default de la deuda pública.
4. Puede haber ciertas divergencias con esta cifra, en parte por cuestiones
metodológicas, pero no con el fuerte aumento del endeudamiento en el perío-
do 1976-1984.
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Reforma financiera, endeudamiento y crisis bancaria
Muchos son los factores que convergen para este vertiginoso proce-
so de nuevo endeudamiento que emprende el Estado argentino en la
segunda parte de los años setenta. Sólo nos referiremos a tres.5
El primero de ellos es la reforma financiera iniciada en 1977, que
consistió en tres medidas básicas: reducción de las regulaciones para
la creación y funcionamiento de entidades financieras, la libertad para
la determinación de la tasa de interés y una garantía del Banco Central
de la República Argentina sobre los depósitos en las entidades financie-
ras. Con este panorama y el tipo de cambio predeterminado por el plan
económico (funcionando como un virtual seguro de cambio), las acti-
vidades especulativas florecieron. Las tasas de interés se mantuvieron
elevadas y esto garantizaba rendimientos extraordinarios en divisas6 .
Por otra parte, esas tasas de interés hacían difícil el acceso al crédito por
parte de los empresarios nacionales (problema particularmente grave
para las pymes),7 mientras que aquellos que tenían acceso al crédito en
el exterior lograron realizar negocios fáciles, sea en la pura especula-
ción con el diferencial de tasas de interés, o adquiriendo empresas que
sin créditos no estaban en condiciones de seguir funcionando.
Esto permitió que un pequeño puñado de firmas comience a desta-
carse del resto, creciendo en medio de una economía en contracción,
y diversificando sus actividades formando el núcleo de una concentra-
da burguesía nacional en torno a los llamados grupos económicos, que
como veremos más adelante, se constituirán de aquí en adelante, en
actores centrales de todo el proceso económico.8
5. El déficit fiscal tiene variadas causas, incluso ciertos análisis sostienen

que la aventura de la guerra de las Malvinas contribuyó sustancialmente al au-
mento del gasto público en los tramos finales de la dictadura militar. Sin em-
bargo, estamos centrando las causas en decisiones de política económica erra-
das que originaron fuertes perjuicios: el manejo del tipo de cambio, las garan-
tías a los depósitos en bancos insolventes y mal regulados y la nacionalización
de la deuda externa privada.
6. Con tasas de interés que podían llegar al 70 % anual, la devaluación del
peso en 1980 fue (como ya mencionamos) del 23 % frente al dólar.
7. El fuerte incremento en las tasas de interés también va a significar el
ajuste de todos los créditos, incluidos los inmobiliarios, a ritmos que en muchos
casos se hicieron impagables. De ahí el recuerdo de la famosa circular 1.050 del
BCRA emitida en enero de 1980, que autorizó esos incrementos generando una
importante ola de remates de bienes hipotecados en garantía.
8. Estos grupos económicos serán los protagonistas de la economía ar-
gentina desde ese entonces. Entre ellos podemos citar a Techint de la familia
Rocca, las empresas ligadas a Pérez Companc y Bunge y Born (grupo que termi-
nó trasladando buena parte de sus negocios a Brasil) entre otros. Los criterios
con los que se definieron estos grupos económicos permanecen en el campo de
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Pero hay otros elementos importantes en esta reforma financiera:

la combinación de tasas de interés totalmente libres y garantía total a
los depósitos bancarios se va a mostrar sumamente perjudicial cuando
estalle la crisis bancaria de 1980-1981. Si las garantías generalizadas
buscaban apoyar a las nuevas instituciones, no fueron pocas las que
quebraron dejando sus pasivos en manos del BCRA. A partir de marzo
de 1980 y a lo largo de un año, fueron más de 33 las entidades finan-
cieras liquidadas, muchas de ellas grandes y con numerosos clientes.9
Pero a diferencia de lo que sucederá en las dos crisis bancarias pos-
teriores, la de 1989 y la del año 2001, en este caso, los ahorristas no
sufrieron grandes pérdidas en forma directa. La ley de Entidades Fi-
nancieras permitió que los enormes costos de esas liquidaciones fueran
«socializados» al quedar asumidos por el Estado.10
Retomando el tema del endeudamiento podemos decir que en este
momento, el fenomenal incremento de la deuda pública argentina ya
mencionado se explica, entre sus razones internas, no sólo por el défi-
cit fiscal, sino fundamentalmente por una serie de errores de política
económica que tuvieron costos muy altos. Al mantenimiento del tipo
de cambio fuertemente sobrevaluado,11 se le deben agregar las garan-
la investigación. Entre 1975 y 1981, el 46 % de las más grandes empresas del

país desaparecieron o cambiaron de manos. El ejemplo más claro es el de la
desaparición de un mega conglomerado de empresas como Sasetru, que en el
momento de su quiebra (febrero de 1981) tenía una deuda estimada en unos
1.200 millones de dólares. Esta quiebra arrastrará la de varios bancos y finan-
cieras que estaban muy expuestos con el grupo. Pero mientras estas empresas
dejaban de existir, otro pequeño grupo de compañías creció en forma sostenida
a pesar de la contracción general de la economía, y comenzó a constituirse en
un actor no sólo económico, sino también político.
9. Bancos, financieras, sociedades de ahorro y préstamo para la vivienda
y cajas de crédito cerraron sus puertas en esta crisis, entre ellos, el Banco de
Intercambio Regional, el Banco de los Andes, o la financiera Corfinsa.
10. El artículo 56 de esa ley establecía que el BCRA respondía por el 100 %
de los depósitos de hasta 100 millones de pesos y el 90 % de los depósitos su-
periores a ese monto.
11. El Estado al garantizar un tipo de cambio determinado, ante el exceso
de demanda de divisas debe salir a venderlas al precio que él ha fijado. Esta
demanda de dólares para abastecer al mercado cambiario lo lleva a hacerse
de esos dólares que no produce, por ejemplo, endeudándose. En este punto
vale realizar un breve comentario. La demanda de dólares se debió entre otras
cosas, a las fuertes importaciones sin controles, a la especulación (aquellos que
entendieron que el tipo de cambio no se sostenía en el mediano plazo), a la
fuga de capitales hacia el exterior, y al turismo internacional de los argentinos
movidos por los menores precios en el extranjero.
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tías a los depósitos en las entidades liquidadas y, con posterioridad a la

devaluación, la nacionalización de la deuda externa privada de impor-
tantes empresas a través de un mecanismo puesto en marcha desde el
Banco Central, cuyo presidente, en 1982, era un joven funcionario que
mucho iba a tener que ver con el curso de los acontecimientos en las
próximas décadas: Domingo Cavallo.12
La devaluación del peso nacional frente al dólar dio lugar a fuer-
tes presiones de los grupos económicos que se habían endeudado en el
exterior, para lograr que el gobierno asuma la responsabilidad por «el
cambio de reglas de juego».13 Esto llevó a que sea el Estado nacional
el que termine asumiendo la deuda contraída por estas empresas en el
exterior, por un monto que representaba unos 4.500 millones de dóla-
res.14 Como contrapartida, las empresas asumían una deuda en pesos
con el fisco, pero con un autoimpuesto tope a los intereses que se les
podía cobrar, lo que en el clima de fuerte inflación de comienzos de la
década del ochenta, permitió una auténtica licuación de pasivos que
no fue más que una transferencia desde el Estado a ese pequeño grupo
de empresas que cada vez se fortalecían más.15
Pero no se deben olvidar las razones externas que explican que ese
proceso de endeudamiento no sea exclusivo de la Argentina, sino que
forme parte de una nueva forma de subordinación de los países perifé-
ricos al orden mundial y que explicará varias décadas de flujos finan-
12. Cavallo es presidente del BCRA durante un muy breve período: del
2 de julio al 26 de agosto de 1982. Su sucesor Julio González del Solar es
quien terminará, poco después, firmando la «comunicación» de la autoridad
monetaria que define la forma en que se implementará el proceso.
13. Recordemos que algo similar fue solicitado por ciertos empresa-
rios (como Franco Macri) durante el año 2002, luego de la devaluación pos-
convertibilidad, aunque esta vez sin el mismo resultado que dos décadas atrás.
14. Es importante aclarar que 4.500 millones de dólares del año 1982 eran
mucho más de lo que puede parecer actualmente, luego de casi tres décadas de
emisión de moneda por parte de la reserva federal de Estados Unidos. A valores
constantes, podríamos estimar que ese monto supera los 10.000 millones de
dólares del año 2010.
15. Carlos Acuña sostiene que los grandes beneficiados por esta estatiza-
ción de la deuda fueron los grupos económicos que ya se habían fortalecido
con la política inaugurada por Martínez de Hoz. El 85 % de la deuda privada
externa correspondía al 5 % de los deudores. A pesar de ello, «la estatización
de la deuda externa privada (prácticamente la mitad de la deuda total) no bas-
tó para reducir el grado de enfrentamiento» entre el nuevo gobierno de facto
de Bignone y las organizaciones empresariales, en especial la UIA. En Carlos
Acuña. Intereses empresarios, dictadura y democracia en la Argentina actual. Do-
cumento de trabajo. 39. Buenos Aires: CEDES, 1990.
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cieros desde los países más pobres a los más ricos, como servicios de
una deuda en muchos casos inmanejable.
Si las condiciones para acceder a los créditos eran cómodas en un
primer momento, fomentando el endeudamiento, el escenario cambia
rápidamente con un fuerte aumento de las tasas de interés internacio-
nales. A modo de ejemplo la tasa Libor (London Interbank Offered Ra-
te) se dispara entre 1978 y 1981 pasando del 9 % a casi el 17 % como
consecuencia de la nueva política monetaria de la Reserva Federal es-
tadounidense a partir de 1979.16 Con ello la carga de los intereses para
los países deudores se dispara, mientras se revaluaba el dólar (o bajaba
el precio de los bienes que exportan esas economías). Este es un ejem-
plo interesante de cómo las decisiones de política económica interna
de Estados Unidos impactan en otros países generando la crisis del año
1982.
Cuando un 12 de agosto de ese año México, un país que había co-
nocido un proceso de endeudamiento similar al argentino, declara an-
te los acreedores internacionales su imposibilidad para enfrentar sus
compromisos externos17 se inicia lo que se conoce como «la crisis de la
deuda». Ese gesto, tendrá severas repercusiones sobre todo el sistema
financiero mundial.
Los mercados financieros internacionales, en especial los principa-
les bancos de los países centrales, habían realizado grandes beneficios
captando ahorros en sus economías nacionales, y realizando con ellos
préstamos a países en vías de desarrollo a tasas de interés variables,
elevadas y con tendencia creciente. Es que estos países (Brasil, México
o Argentina entre muchos otros), habían encontrado por varios años,
la posibilidad de financiarse de forma fácil por la excesiva liquidez en
16. En el tramo final del gobierno de James Carter los niveles de inflación
se disparan. La segunda crisis del petróleo en 1979 lleva a incrementos en el
índice de precios de dos dígitos. En ese marco se produce la llegada de Paul
Volcker a la Reserva Federal, quien inaugura una estrategia antiinflacionaria
basada en una política monetaria restrictiva que aumentó fuertemente las tasas
de interés (el máximo histórico se alcanzó a fines de 1980). La consecuencia
será un proceso de enfriamiento de la economía, la derrota electoral de los
demócratas (que lleva a Ronald Reagan a la presidencia), y la llegada de la
recesión. Para tener una idea de la relevancia de este proceso, podemos decir
que la llamada Prime Rate quintuplica su valor entre fines de 1976 y fines de
1980, llegando a valores próximos al 21 % anual. Volcker es confirmado en su
cargo por el nuevo presidente.
17. La deuda del Estado mexicano era de unos 80.000 millones de dólares
en ese entonces, es decir, luego de Brasil, el segundo mayor deudor dentro de
los países en vías de desarrollo.
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esas plazas, tomando créditos que en general eran a corto plazo, pero
que se solían cancelar a su vencimiento con nuevos créditos.
Pero una serie de sucesos a nivel mundial condujeron al estallido.
La caída de los precios internacionales del petróleo, así como la de la
mayor parte de los bienes primarios exportados por las economías lati-
noamericanas, estrechamente relacionados con la recesión en Estados
Unidos, obligaron a México a devaluar su signo monetario en el mes de
febrero de ese año. En ese momento, los bancos comerciales empeza-
ron a reducir su exposición en el país, no renovando sus créditos. Pero
esto no sólo sucedió con México, sino que los bancos con casas matri-
ces en el norte (la mayor parte en Estados Unidos), vieron que el riesgo
asumido en países latinoamericanos era muy elevado, por lo que bus-
caron velozmente dejar de renovarles créditos a esos países.18 Con la
moratoria mexicana el proceso se acelera y se cierran automáticamente
todas las puertas de financiamiento privado para la región19 . Eviden-
temente, esta decisión tomada por el conjunto de la banca encabezada
por los mayores acreedores como el Citicorp, el Bank of America y el
Manufacturers Hanover, resultó una gran paradoja, pues para reducir
el riesgo, esos bancos lo aumentaban, al resistirse a renovar préstamos
que no podían ser devueltos en forma inmediata. La tensión ocasiona-
da por el temor a un posible default generalizado de los deudores del
sur, que podía comprometer la salud del propio sistema financiero de
los países desarrollados, motivó la reacción inmediata de los organis-
mos financieros como el Fondo Monetario Internacional, y de las dis-
tintas agencias del Estado norteamericano (la Secretaría del Tesoro, la
Reserva Federal) que tomaron cartas en el tema en forma mucho más
decidida.
A partir de ese momento, esos actores comienzan a ser determinan-
tes en la política interna de países como Argentina. Los planes eco-
nómicos monitoreados por el FMI se vuelven moneda corriente desde
18. A esa altura, luego de varios años de tasas de interés muy bajas y fácil
acceso a los créditos, el endeudamiento latinoamericano era muy relevante.
Brasil tenía unos 88.000 millones de dólares de deuda en 1982, México unos
80.000 como ya destacamos, Argentina unos 40.000 y la lista continuaba con
casi todos los países de la región.
19. En realidad, un fenómeno similar se dio en África en ese año, pero
con la diferencia de que los países africanos estaban endeudados mayormente
con los Estados de los países desarrollados y con los organismos financieros
internacionales, por lo que la negociación de la deuda de esos países se dio
prioritariamente dentro del llamado «Club de París», un grupo que reunía a los
acreedores públicos.
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1982 y lo siguen siendo hasta finales del año 2005.20 Volveremos sobre
este punto más adelante.
20. Cuando la Argentina decide el pago de toda su deuda con el FMI, unos
9.800 millones de dólares, utilizando reservas del BCRA, en una decisión que
replica a la tomada por el gobierno de Brasil casi en simultáneo.
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Colapso de la dictadura y nueva democracia
Son múltiples los elementos particulares que le dan forma a la de-

mocratización en Argentina a comienzos de los años ochenta. Si la
mayor parte de los países de la región tienen dictaduras más o menos
brutales (Chile, Uruguay, Brasil entre otros), la transición en este caso
presenta elementos distintivos.
En primer lugar, la «retirada» de los militares del poder en el año
1983 es acelerada por la fuerte descomposición de su imagen como ac-
tores políticos y por sus disputas internas.
Es que la sucesión de gobiernos de facto no puede ser vista más que
como un período de reiterados fracasos en múltiples terrenos. Des-
de ya, las sistemáticas violaciones a los derechos humanos generan la
condena de importantes sectores sociales y una presión internacional
en constante aumento.1 Pero a ello se le suman los malos indicadores
económicos (alta inflación, profundo endeudamiento, caída del salario
real, estancamiento económico, aumento del desempleo, entre otros
males) y elementos como el desprestigio ante el desastre de la guerra
1. Esta presión internacional había comenzado a ser fuerte desde el Mun-

dial de Fútbol de 1978, cuando fueron numerosas las condenas de diversos
movimientos sociales en especial en Europa. Luego en 1979 se produce la vi-
sita de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dependiente de la
OEA, que es recibida por el propio presidente Videla.
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de las Malvinas,2 lo que también tuvo incidencia en la percepción in-

ternacional del carácter poco confiable de un gobierno militar.3
Estos hechos se suman para que la retirada de los militares argen-
tinos del gobierno sea producto de un colapso con escaso margen para
que negocien privilegios como la amnistía en la transición.
Esto no es lo que sucede en Chile por ejemplo, donde una dictadu-
ra igual de perversa en su política de derechos humanos, logra man-
tenerse en el poder durante diez y siete años, a fuerza de presentarse
como exitosa en aspectos como el económico y «confiable» tanto para
los sectores dominantes en el plano interno, como en el contexto in-
ternacional. Por ello, su retirada del poder en 1989 se produce desde
una posición de fuerza que le permite fijar condiciones para el funcio-
namiento de la democracia por muchos años.4
2. No trataremos este tema en el trabajo, aunque es relevante mencionar

que, en medio de la crisis económica, el gobierno militar ya había imaginado
la posibilidad de reconstruir su legitimidad a través de un conflicto armado. El
primer intento fue con Chile en 1978, por el tema del canal del Beagle. El se-
gundo, esta vez materializado, condujo a la guerra de las Malvinas contra una
de las principales potencias militares del mundo, aliada estratégica de Estados
Unidos e integrante de la OTAN. A pesar de ello, al comienzo de las acciones
militares, los niveles de aceptación de la decisión (teñida con un fuerte discur-
so nacionalista) permitieron soñar con una recuperación del apoyo popular a la
dictadura, lo que se manifestó en grandes concentraciones en la plaza de Mayo.
Sin embargo, la rápida rendición, que desnudó el grado de improvisación con
el que se había actuado, terminaron generando el efecto opuesto al buscado.
En 1988 Galtieri, Lami Dozo y Anaya, las cabezas del ejército, la fuerza aérea y
la armada durante el conflicto, fueron juzgados y sentenciados a doce años de
reclusión y destitución por sus responsabilidades en la guerra.
3. Aquello que no habían logrado las violaciones a los derechos humanos,
que es el abierto retiro de ciertos apoyos internacionales a la dictadura, en es-
pecial por parte de Estados Unidos y otros países europeos, sí se produjo luego
de la decisión del 2 de abril de 1982.
4. Si bien no consideramos que el desarrollo económico chileno en el pe-
ríodo 1973-1989 sea un éxito, es un dato cierto que Pinochet cuenta con la su-
ficiente legitimidad como para presentarse a un plebiscito en el año 1988, en
el que se le preguntaba a la población si aceptaba que se mantenga en la pre-
sidencia del país hasta 1997 (votación que pierde pero con más de un 44 % de
votos a favor). Luego de ello la dictadura entrega el poder al gobierno demo-
crático con fuertes condicionantes como la Constitución reformada en 1980,
los senadores vitalicios (entre ellos el propio Pinochet), las disposiciones para
preservar el presupuesto de las fuerzas armadas, los límites para rever la actua-
ción de las mismas (particularmente en el tema de las violaciones a los dere-
chos humanos), entre otras cosas. En el caso de Uruguay también hay fuertes
límites a la revisión de lo actuado por los militares, en especial a partir de la ley
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Colapso de la dictadura y nueva democracia
La retirada de las fuerzas armadas del poder en Argentina comien-

za en la segunda parte de 1982, cuando el desgranamiento del poder
de los militares se hizo evidente y diversos grupos comenzaron activa-
mente a reclamar el regreso a la democracia. En primer lugar las agru-
paciones defensoras de los derechos humanos que ya actuaban con ma-
yor fuerza, terminan de salir a la luz al convocar a una muy concurrida
«marcha de la resistencia».5 A eso se le suma la acción de los sindicatos
que a principios de diciembre de 1982, realizan el primer paro nacio-
nal con un grado de acatamiento casi total.6 También se activan los
partidos políticos. A modo de ejemplo, la UCR lanza su fórmula presi-
dencial aunque los voceros del gobierno aseguraban que hasta 1984 no
había posibilidades de realizar las elecciones entre otras cosas, por la
inexistencia de padrones electorales. Incluso la Iglesia realiza en esos
últimos tramos de la dictadura un tardío pedido de informes sobre la
situación de los desaparecidos.
Esta presión ante un régimen que se descomponía lleva a que en
octubre de 1983, se realicen las elecciones presidenciales que abrirían
una nueva etapa democrática en el país. El triunfo del radicalismo lleva
a Raúl Alfonsín al gobierno, al vencer al candidato presentado por el
Partido Justicialista, Italo Argentino Lúder, un hombre cuya imagen
parecía muy próxima al recuerdo del gobierno de Isabel Perón.7
El retorno a la democracia en el mes de diciembre de 1983, abriría
el período democrático más largo de la historia argentina, que comen-
zaría con la revisión de lo actuado por los militares en temas de dere-
chos humanos y el juzgamiento y condena de las juntas de gobierno
en 1985. Pero aunque el poder militar estaba fuertemente debilitado
en comparación con otros momentos históricos pretéritos, y la recons-
de Caducidad que se aprueba en 1986 para evitar los juicios por violaciones a
los derechos humanos, la que generó numerosos conflictos hasta el presente.
Esa ley resulta derogada por el Senado uruguayo en el año 2011, aunque las
divisiones internas en el oficialismo, el Frente Amplio, impiden el avance de la
iniciativa en diputados.
5. Nos referimos a la segunda, pues la primera de ellas, organizada por las
Madres de Plaza de Mayo se realiza a fines de 1981.
6. La convocatoria al paro fue realizada en forma conjunta por todos los
gremios nucleados en la CGT Azopardo (más moderada), la CGT Brasil y los
llamados «Gremios no alineados». La huelga es presentada por los sindicatos
como «un plebiscito contra la política económica y social» que muestra el «ais-
lamiento total del poder militar». Saúl Ubaldini declarará «el gobierno tiene
una salida: irse», en La Nación, 7 de diciembre de 1982.
7. Recordemos que Lúder, como presidente provisional de la Cámara de
Senadores, había ocupado la presidencia de la nación en forma interina en
1975, reemplazando a una enferma Isabel Perón.
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trucción de la legitimidad de la democracia estaba en pleno apogeo,

las fuerzas armadas siguieron siendo un actor político durante toda la
década del ochenta.
Los militares ya no tenían la capacidad de tutelar la democracia co-
mo lo habían hecho casi en forma continua al menos desde los años
treinta, pero a pesar de ello pudieron mostrar suficiente capacidad de
presión, a través de sucesivos levantamientos, para abrir la puerta a
las leyes de Punto Final y Obediencia Debida (que el radicalismo pro-
movió con el fin de frenar los juicios a los militares por violaciones a
los derechos humanos y para que la responsabilidad por esos actos se
limite a las cúpulas del poder militar). El tema seguirá abierto hasta
los indultos firmados ya por el presidente Menem entre 1989 y 1990.
Posteriormente, en 2003, el Congreso Nacional declarará la nulidad de
las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, y en 2006 la Cámara de
Casación Penal declarará la inconstitucionalidad de los indultos presi-
denciales, por tratarse de delitos de lesa humanidad, medida ratificada
por la Corte Suprema de Justicia en 2010.
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Los vaivenes económicos bajo el gobierno

radical
Si el discurso de campaña del radicalismo se estructuró sobre la

realización de ciertas promesas que la democracia iba a cumplir, entre
ellas el combate a la inequidad social y a la pobreza, los resultados en
esos terrenos distaron bastante de lo anunciado. El complejo panora-
ma económico interno y externo resultó lo suficientemente comprome-
tido como para limitar cualquier intento de reasignación de recursos o
de revisión de la estructura económica que se había consolidado duran-
te la dictadura. La crisis de la deuda ocupará la primera línea de preo-
cupación del gobierno, no sólo en el plano económico, sino también
en el de las relaciones internacionales, a lo largo de todo el mandato
presidencial.
Las tensas discusiones con los acreedores, y particularmente con los
organismos financieros internacionales, el temor de estos a la confor-
mación de un club de países deudores que repudiara masivamente un
endeudamiento cuestionable desde muchos puntos de vista, y que por
ello bien podría contar entre sus responsables a los propios acreedores,
fueron algunos de los temas del momento que tensaron las relaciones
entre el gobierno y los mercados financieros internacionales.1
Por esa situación de conflicto y debilidad relativa, los primeros in-
tentos de política económica «keynesiana»2 del gobierno de Alfonsín
1. Aquí se podría mencionar la decisión del gobierno, sea por debilidad

o por convicción, de no invocar el carácter ilegal de buena parte de ese en-
deudamiento externo, que significaba un insuperable condicionante de políti-
ca económica por los enormes recursos fiscales que obligaba a destinar al cum-
plimiento de las obligaciones financieras. Recordemos que esa deuda había
sido contraída por un gobierno de facto, y además, por el Poder Ejecutivo de
ese gobierno no legítimo, cuando la Constitución Nacional establece que es fa-
cultad exclusiva del Legislativo el tratamiento de los temas de endeudamiento
externo.
2. Los principales defensores de las políticas redistributivas se habrían
encontrado en el equipo de trabajo que encabezaba Bernardo Grinspun como
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fueron rápidamente abortados cuando las alternativas de financiamien-

to estatal se vieron complicadas por el peso de la crisis de la deuda.
Múltiples presiones internas y externas hicieron naufragar esos ensa-
yos mientras ganaba espacio un proyecto de reforma del Estado aún
impreciso, pero al que suscribían cada vez más sectores del propio par-
tido gobernante. Es en este sentido que debe ser interpretada la crea-
ción, por decreto presidencial 414, de enero de 1984, de una comisión
encargada de definir qué empresas de las que se encontraban en ma-
nos del Estado debían ser privatizadas o liquidadas, aunque el texto
aclaraba que el Estado se reservaría la propiedad de las empresas que
brindaran «servicios públicos esenciales».3
En 1985, con dificultades crecientes para controlar ciertas variables
económicas, el presidente produce un cambio de ministro de Econo-
mía, lo que lleva a Juan Sourrouille al Palacio de Hacienda. La conse-
cuencia será el lanzamiento de un completo plan económico que tiene
como objetivo resolver el problema de la inflación persistente. El nom-
bre del plan será el mismo que el del nuevo signo monetario que se
introduce en ese momento en reemplazo del peso: el austral.4
Considerado un paquete de medidas heterodoxo, es decir, alejado
de las recomendaciones habituales de los organismos financieros inter-
nacionales, el Plan Austral buscó «quebrar la memoria inflacionaria» a
través de un congelamiento de precios y salarios, la desindexación de la
economía, el manejo del tipo del cambio y ciertos intentos por reducir
el déficit fiscal.
Ese año 1985 también muestra un fortalecimiento de las posicio-
nes favorables a la reestructuración del Estado como puede verse con
la creación de la Secretaría de Promoción del Crecimiento, que incluía
ministro de Economía y Roque Carranza como ministro de Obras y Servicios

Públicos.
3. La llamada comisión 414 fue la encargada de realizar las primeras pri-
vatizaciones del gobierno radical, como la de la empresa SIAM (cuya venta ya
había sido iniciada sin éxito en 1981). Esta empresa se vendió sin sus pasivos,
en cómodas cuotas y subdividida. Una de esas divisiones, SIAT, una empresa
que era rentable y producía tubos de acero, terminó siendo comprada por una
subsidiaria de Bridas que se la transferirá posteriormente a Techint, contribu-
yendo de este modo a la consolidación de su posición hegemónica en el sector.
Otras privatizaciones menores emprendidas por la comisión fueron las de Opa-
linas Hurlingham, Sol Jet, y algunas empresas que habían quedado en manos
del BANADE (como Winco).
4. El peso ley 18.188, que se implementa a comienzos de 1970, había sido
reemplazado por el peso argentino a mediados de 1983. Esa moneda sólo dura
dos años, hasta que comienza a circular el austral en junio de 1985.
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Los vaivenes económicos bajo el gobierno radical
una Subsecretaría de Privatizaciones. También ese mismo año el pro-

pio presidente anuncia en Estados Unidos lo que se llamó el Plan Hous-
ton, que abre el mercado petrolero a empresas privadas.
A pesar del relativo éxito inicial del Plan Austral en la desacelera-
ción de la inflación, el mismo se encontró a poco de andar con cier-
tos sectores opositores de peso. Entre ellos los exportadores rurales
nucleados en la Sociedad Rural Argentina, opuestos a los impuestos y
retenciones a las exportaciones, ciertos sectores de empresarios en dis-
conformidad con el congelamiento de precios y los sindicatos (en su
mayoría opositores por ser peronistas) en reclamo de otra política sa-
larial que no continuara con el sostenido proceso de deterioro de los
ingresos de los trabajadores.
Las presiones políticas llevaron a que el equipo económico realiza-
ra sucesivas y constantes reformas al plan original, atendiendo algunos
de los reclamos de las corporaciones. En primer lugar se aligeró el con-
trol de precios que generaba problemas de abastecimiento promovidos
por los empresarios renuentes a convalidar los valores sugeridos por
el gobierno. También se pasó a un esquema de devaluaciones, aban-
donando el tipo de cambio fijo que amenazaba la competitividad de
las exportaciones locales. La percepción de que el problema del déficit
fiscal era clave para la supervivencia del plan, llevó a que se intente,
de diversos modos, un aumento del control sobre las empresas públi-
cas.5 Es en este sentido que se crea, en 1986, el Directorio de Empresas
Públicas (cuyo primer presidente será Enrique Olivera) que intentará
coordinar y ordenar el accionar de las empresas estatales.
El empeoramiento paulatino de la situación económica, en particu-
lar por el aumento del déficit fiscal y comercial y por el repunte de la
inflación a medida que se relajaban los controles a los precios, comenzó
a mostrar los límites de la experiencia, llevando a una fuerte reorien-
tación a través del plan lanzado en febrero de 1987 bajo el nombre de
«australito», en el que se combinaban ciertas políticas heterodoxas con
otras más alineadas con las recetas propuestas por los «equipos técni-
cos» de los organismos internacionales de crédito.6
5. Aída Arango da cuenta de una batería de decretos que se fueron dando

entre 1984 y 1985 con el fin de limitar gastos en viajes al exterior, contratación
de servicios de consultoría, publicidad, equipamientos, automóviles, congela-
miento de vacantes, gastos de capacitación entre otras cosas. Aída Arango de
Maglio. «Radicalismo y empresas públicas 1983-1989». En: Realidad Económi-
ca, n.o 97: Buenos Aires (1990). Ed. por IADE.
6. Al respecto, debemos notar que la penetración hegemónica de los su-
puestos neoclásicos y sus diversos derivados en la academia, presentados como
el proceso de formación de un saber económico estrictamente científico, recor-
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Un nuevo congelamiento de precios y salarios, sumado a restriccio-

nes en la política monetaria y ciertos intentos por poner en marcha un
programa de privatizaciones y achicamiento del Estado acordado con
el FMI, fueron algunos de los elementos centrales del nuevo plan.
A pesar de estos esfuerzos y del giro dado por la política económica,
las consecuencias no fueron las esperadas y apenas cinco meses des-
pués se lanzó un nuevo paquete de medidas para combatir una infla-
ción que ya para ese entonces era un problema que no respondía a las
medidas oficiales.
En un clima que se enrarecía, con un fuerte aumento del desconten-
to social reflejado en un mayor número de huelgas y con la irrupción de
ciertos sectores ligados a las fuerzas armadas que promovieron levan-
tamientos militares como el de Semana Santa de ese año,7 el gobierno
no pudo sobrellevar un proceso de degradación que se aceleró luego
de las elecciones de septiembre de 1987, en las que el amplio triun-
fo del peronismo le permite lograr la mayoría en el Poder Legislativo
y un total de 16 gobernaciones provinciales, complicando fuertemen-
te el panorama político que debía afrontar el oficialismo. La posición
de debilidad se confirma cuando a comienzos de 1988 se produce el
segundo levantamiento militar de los llamados «carapintadas», enca-
bezado nuevamente por Aldo Rico, que se sublevan en el Regimiento 4
de Monte Caseros en Corrientes. Si bien el problema termina supera-
tando a la disciplina del campo de las ciencias sociales a fuerza de modeliza-

ciones matemáticas diversas, llevará a que las propuestas teóricas ortodoxas
no sean vistas como propuestas políticas, sino técnicas, o profesionales, y por
ello poco sujetas a discusión. En este sentido, los staff de economistas del FMI,
BM y otros organismos, formados por una elite burocrática internacionalizada,
compuesta de graduados en prestigiosas universidades del norte, fueron con-
siderados fuente de recomendaciones «técnicas» en muchos casos presentadas
como transferencias de conocimientos.
7. Eduardo Rinesi sostendrá que estos hechos fueron un punto de infle-
xión en la transición democrática argentina, al reemplazar la política de movi-
lización por la lógica del pacto secreto y los acuerdos entre elites, con el conse-
cuente golpe a la legitimidad del gobierno. Al respecto véase Eduardo Rinesi.
«Representatividad, legitimidad, hegemonía». En: La dinámica de la democra-
cia. Representación, instituciones y ciudadanía en Argentina. Comp. por Martín
Unzué, Mario Pecheny y Sergio Emiliozzi. Buenos Aires: Prometeo, 2007, sin
dudas, el costo será pagado tanto por la democracia como por el radicalismo.
Pocos años después, el bautizado «Pacto de Olivos» reavivará esa sensación.
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Los vaivenes económicos bajo el gobierno radical
do y su líder encarcelado, los frentes de conflicto que se le presentan al

gobierno se vuelven cada vez más complejos y numerosos.8
En el terreno económico la salida buscada vuelve a ser profundizar
el cambio de rumbo con el creciente apoyo de sectores cada vez más
numerosos del propio partido radical. Los intentos por privatizar va-
rias empresas petroquímicas, la telefonía celular9 y la efectiva venta de
Austral líneas aéreas, dan cuenta de la consolidación de este nuevo ca-
mino. La aerolínea que había sido nacionalizada durante la dictadura
en medio de un proceso poco transparente, vuelve a quedar envuelta
en una transacción confusa cuando se procede a su venta al grupo Pes-
carmona (Cielos del Sur).10
A medida que los problemas económicos se tornan más evidentes,
se acentúan los intentos por diseñar un plan más amplio de privatiza-
ciones. Bajo el comando del ministro de Obras y Servicios Públicos Ro-
dolfo Terragno, las gestiones para desprenderse parcialmente de em-
presas como Aerolíneas Argentinas y ENTel se ponen en marcha, aun-
que la oposición del Congreso, los sindicatos y otros actores se vuelve
determinante para limitar las acciones de un gobierno que se encuen-
tra fuertemente debilitado.
La moratoria en el pago de la deuda pública a partir de abril de
1988 es un claro síntoma de los apremios financieros y la situación se
muestra difícil de controlar, con una inflación cercana al 400 %. El úl-
timo ensayo del gobierno será el conocido como Plan Primavera, en
agosto de 1988, que significó una nueva devaluación y una política de
precios concertados con ciertas corporaciones empresariales, aunque
sin la participación de los agroexportadores. A fines de ese año un
paquete de medidas para recomponer las cuentas fiscales se pone en
marcha, con aumentos de impuestos y tarifas de los servicios públicos.
A la oposición de los sindicatos se le sumó poco después, en febrero
8. En esta misma línea se encuentra el contrapunto entre el presidente y la

Sociedad Rural Argentina que se produce en la inauguración de la feria anual
en Palermo, ese mismo año 1988.
9. En julio de 1987 se preadjudica el servicio a la Compañía de Radioco-
municaciones Móviles (MOVICOM) en la que participaban empresas como Bell
South, Motorola, el Citicorp y firmas locales como BGH y el grupo Macri, en un
esquema de asociación que ya anticipa los que se desarrollarán poco después.
10. Arango afirma que fue el interés de Pescarmona por cobrar una vieja
deuda por obras públicas inconclusas en la provincia de San Juan, abultada por
intereses y punitorios, lo que llevó a acelerar la venta sin considerar posibles
ofertas de otros compradores. La autora sostiene que la compra de la empre-
sa se habría hecho casi sin desembolsos por parte del comprador. Arango de
Maglio, «Radicalismo y empresas públicas 1983-1989».
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de 1989, la interrupción del compromiso de mantenimiento de precios

asumido por la Unión Industrial Argentina y la Cámara Argentina de
Comercio mientras los exportadores dejan de liquidar sus divisas en el
BCRA. De este modo el plan antiinflacionario es herido de muerte y se
suceden las renuncias de los ministros de economía11 al compás de un
creciente desabastecimiento de alimentos, al que le siguen saqueos y
un primer brote de hiperinflación, con una desocupación creciente y
niveles de pobreza e indigencia desconocidos hasta ese momento en la
historia reciente del país. En ese cuadro se llegó a las elecciones presi-
denciales de mayo de 1989.
11. Sourrouille es reemplazado por Juan Carlos Pugliese quien dura un

mes y medio en el cargo, reemplazado a su vez por Jesús Rodríguez entre mayo
de 1989 y la entrega del gobierno en julio de ese año.
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Los orígenes del menemismo
Volvamos un poco hacia atrás. La degradación de la situación eco-

nómica había llevado al triunfo del justicialismo en las elecciones legis-
lativas de 1987, donde obtiene más del 41 % de los votos frente al 37 %
del oficialismo.
Esta elección, que debilitará considerablemente al gobierno, ya pa-
rece preanunciar lo que será la victoria del PJ en la presidencial de
1989, aunque aún restaba definir quién sería el candidato en esa oca-
sión. Aquí, la interna partidaria surgida de la autocrítica por las derro-
tas de 1983 y 1985, había llevado a un profundo replanteo dentro de
esa fuerza, en especial con la irrupción de la corriente llamada «renova-
dora», que ya desde 1984 anunciaba una democratización del partido
como respuesta al reclamo que emitían las urnas. Con esta premisa el
PJ organiza, por primera vez en su historia, una elección interna para
definir sus candidaturas presidenciales. Allí se enfrentarán dos listas
integradas una por Carlos Menem y Eduardo Duhalde y la otra por An-
tonio Cafiero y José Manuel De la Sota, en un acto eleccionario que
tendrá lugar en julio de 1988.
Si bien los cuatro integrantes que compiten tienen origen en el mo-
vimiento renovador, Menem se acercará, ya desde 1987, a los sectores
más ortodoxos del partido (criticados desde la renovación), y en espe-
cial a los gremios nucleados en las «62 Organizaciones».
Por ello el triunfo de la lista encabezada por el entonces goberna-
dor de La Rioja,1 una provincia pobre y marginal que poco tenía para
mostrar de «renovación» democrática, en un resultado que no estaba
previsto por las encuestas incluso a pocas horas de la elección, fue vis-
to en un primer momento con sorpresa y cierta desconfianza por parte
de importantes sectores del poder económico. Un diario extranjero no
1. Menem también ocupaba ese mismo cargo entre 1973 y el golpe de

Estado del 76.
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dudaría en caracterizar a Menem como la expresión del retorno «del

peronismo duro y nostálgico».2
De este modo, una «antielite»3 gestada a la distancia de los gran-
des centros económicos y políticos del país y con escasos contactos in-
ternacionales, llega a ubicarse de forma casi imprevista en la cima del
partido con mayores posibilidades electorales para ganar las elecciones
presidenciales. Esta situación, en parte extraña pero también de cierta
debilidad ante el creciente problema de gobernabilidad que evidencia
el radicalismo, llevará al menemismo a realizar fuertes esfuerzos pa-
ra establecer esos contactos inexistentes o precarios, pero percibidos
como necesarios tanto para afrontar los costos de una campaña pre-
sidencial, como para desempeñar posteriormente el gobierno. Como
veremos más adelante, la búsqueda de este encuentro, que debe haber
sido mutua, explicará algunas decisiones políticas estratégicas que se
tomarán desde el mismo momento de la asunción.
Paralelamente, el menemismo triunfante en la interna comienza a
desarrollar su propio discurso electoral, en el que se combinarán im-
portantes dosis de innovación política con algunas seleccionadas con-
tinuidades con los modos ensayados por el peronismo tradicional, lo
que permitirá la recuperación de la imagen de un líder fuerte como
conductor, y su configuración como el refundador de una nación que
en este caso, es presentada al borde del colapso por la crisis política-
institucional y la hiperinflación. Basado en una apelación personalista
2. Esto es lo que afirma el diario ABC de Madrid, citado por La Nación del
día 9 de julio de 1988. Si la renovación se presentaba como la democratización,
el discurso de Menem resultó atractivo por autodefinirse como el de una «nue-
va política» realizada sin el aparato del partido, del que Cafiero era presidente.
El estilo folclórico del candidato riojano terminó asumiendo la demanda de re-
novación del partido que el cafierismo había identificado, pero que no pudo
representar en 1988. Esto significa, que en la disputa por ver quién encarnaba
el verdadero cambio, la propuesta triunfadora logró capitalizar esa demanda
no por la novedad de su discurso o de sus prácticas, sino por su origen periféri-
co, visto como un cambio en las figuras que manejaban el partido. A pesar de
ello, superada la interna, importantes figuras de la lista derrotada se sumarán
al menemismo en puestos clave, como Carlos Corach o José Luis Manzano.
3. Ricardo Sidicaro define a la antielite como un conjunto de personas que
«poseen aptitudes y vocación para la política pero que no cuentan con el reco-
nocimiento y el prestigio suficiente como para ser aceptados en posiciones de
cumbre por quienes ya ocupan los lugares “altos” o de mayor poder de decisión
en el campo político». En Ricardo Sidicaro. «Poder político, liberalismo econó-
mico y sectores populares en la Argentina 1989-1995». En: Peronismo y Mene-
mismo. Avatares del Populismo en Argentina. Buenos Aires: El Cielo por Asalto,
1995, pág. 127.
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Los orígenes del menemismo
en extremo (con el slogan electoral «síganme, no los voy a defraudar»)

en el centro de la estrategia de captación de votos, y la búsqueda del
contacto directo entre el líder y la masa (centrada en los permanen-
tes desplazamientos electorales en el llamado menemóvil y los cierres
de discurso con tono sentimental en los que no faltaban las frases «los
abrazo sobre mi corazón», «los bendigo a todos», «los amo a todos»)
el candidato intentó recrear cierta mística electoral tradicional, pero
también fuertemente innovadora.
A esto se le sumaron las consignas de «salariazo» y «revolución pro-
ductiva», que contribuyeron a darle a la campaña electoral un discurso
vago, que asumía compromisos poco precisos, pero que apuntaba a lo-
grar el voto de los sectores más castigados por la crisis, en especial el
de los trabajadores.
La imagen del candidato, como un caudillo provinciano admira-
dor de Facundo Quiroga, completa un intento por mostrarse como una
alternativa proveniente de los sectores más periféricos, postergados y
perjudicados por la crisis económica y, en consecuencia, como la mejor
herramienta de reinserción de esas masas en una sociedad que se mos-
traba cada vez más excluyente.4 El menemismo juega también desde
sus comienzos con la idea de una nueva política, del candidato outsider,
aunque desde un partido político tradicional.5 El desencanto generado
por el radicalismo gobernante es leído como la clave para una política
de no políticos, veta que el menemismo explotará sistemáticamente en
4. Poco después de ganar las elecciones, la imagen del nuevo presiden-

te comenzó un proceso de transformación hasta dejar totalmente de lado el
aspecto de caudillo de provincia y reemplazarlo por atuendos de grandes di-
señadores internacionales y la constante labor de un cuestionado peluquero
personal. De este modo, el menemismo consolida una tendencia que se exten-
día por toda la región: la política frívola, basada en la imagen antes que en el
discurso.
5. Algunos comparan esta emergencia de Menem, como desde afuera de
los núcleos tradicionales de la política, con lo sucedido con Alberto Fujimori en
Perú o con Fernando Collor de Melo en Brasil (ambos terminaron sus mandatos
en medio de escándalos por corrupción). Otros en cambio, prefieren compa-
rarlo con el presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari por su inserción en
un partido tradicional. Lo que sí es claro es que mucho de la innovación políti-
ca que representa el menemismo en la Argentina, se parece a procesos que se
dan en otros países latinoamericanos más o menos en el mismo momento. El
resurgimiento del concepto de populismo en los años noventa busca dar cuenta
del retorno de los liderazgos políticos fuertes en contextos de empobrecimiento
general, pero también de debilitamiento de las estructuras político-partidarias
tradicionales (por la informalización de la política y la individuación de los ac-
tores).
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lo que se ha llamado la «espectacularización» o «farandularización» de

la política, que permitirá que diversos personajes conocidos por tener
un pasado como deportistas, cantantes u otros, capitalicen ese nivel de
reconocimiento público en el terreno político, presentándose como la
«no política».6
Esta fuerte construcción del liderazgo personal es lo que le permi-
tió disciplinar al peronismo detrás de su proyecto y llevar adelante una
política pragmática de «hechos consumados». Como sostiene Daniel
Campione, «Menem había reemplazado la doctrina peronista (desde
ya flexible y ambigua) por un cubo de aire en el que luego podría caber
casi cualquier política de gobierno».7 Eso es lo que le permitió realizar
importantes y numerosas rupturas: el partido movimiento de masas es
reemplazado por el partido aparato electoral, donde el menemismo rá-
pidamente logra tomar los cargos de relevancia en la estructura del PJ
y desarticula a todas las líneas internas. Ya en el gobierno, promue-
ve la fractura de la CGT y con ello desarticula en parte el peso de los
sindicatos. Luego, consolida una alianza con los sectores liberales tra-
dicionalmente antiperonistas.
Esas políticas son las que analizaremos en los próximos apartados.
6. Este proceso, del que son claros emergentes personajes como Carlos
Reutemann, o Ramón «Palito» Ortega encabezando una lista que se ha ido am-
pliando sostenidamente desde ese entonces, surge como una innovación en la
política, consecuencia de la instalación de un discurso adverso a la política que
el propio liberalismo fue construyendo como forma de deslegitimar la acción
estatal.
7. Daniel Campione y col. Estado y Sociedad. Buenos Aires: EUDEBA, 1999,
pág. 21.
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Primeros intentos en el gobierno
Las elecciones presidenciales de mayo de 1989, tal como se preveía,

llevan al triunfo a la fórmula justicialista Menem-Duhalde, que se im-
pone con más del 47 % de los votos frente al candidato radical Eduardo
Angeloz, que obtiene el 38 %.
La compleja situación política y económica del año 1989, a la que
se le suma la derrota electoral, conducen rápidamente al derrumbe del
gobierno de Alfonsín. El radicalismo termina pactando la entrega anti-
cipada del mandato cinco meses antes de la fecha prevista.
La hiperinflación que significa entre otras cosas la pérdida de las re-
ferencias de precios y la desaparición de la moneda como equivalente
general,1 combinada con niveles de pobreza y desempleo crecientes,
generan condiciones favorables para que se produzcan problemas de
desabastecimiento y saqueos.2 Ese clima de caos, en el que la disolu-
ción social era presentada como una alternativa posible, va a permitir
el debilitamiento de todo tipo de oposición ante el proyecto menemis-
ta, que si bien no se encuentra plenamente definido desde el inicio, sí
toma medidas contundentes.
Este no es un punto despreciable. La experiencia de la hiperinfla-
ción modifica a la sociedad argentina en un grado difícil de minimizar.
Se trata de una nueva forma de terror, ahora económico, construida
sobre la incertidumbre extrema, donde toda proyección de futuro es
imposible, y sólo queda presente continuo y vértigo. La hiperinflación
arrastra a la sociedad hacia la pérdida de los lazos solidarios, a un cli-
ma de «sálvese quien pueda» que elimina la posibilidad de la acción
política como construcción, abriendo la puerta para que el proyecto
neoliberal se instale, esta vez sí, con el consenso que no había logrado
en los sucesivos intentos desde mediados de los años setenta.3
1. La inflación del año 1989 fue de casi el 5.000 % anual.

2. Habría dos olas de saqueos en este período: una entre mayo y julio de
1989 y otra posterior en febrero-marzo de 1990.
3. Notemos que estos procesos hiperinflacionarios, con sus consecuencias
disciplinantes, no son un fenómeno exclusivo de la Argentina, sino que se veri-
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Al acompañamiento del Partido Justicialista, rápidamente encolum-

nado detrás del nuevo líder salvo por pequeñas manifestaciones de re-
sistencia,4 se le suma la retirada del radicalismo que en su vertiente
alfonsinista no estaba en condiciones de poner reparos luego del fra-
caso de su gobierno, mientras que el rumbo que tomaba la política de
Menem parecía ajustarse cada vez más a las promesas electorales que
había realizado el candidato radical Eduardo Angeloz pocos meses an-
tes.
A esto se le sumaba la persistente retórica oficial que no hacía más
que presentar al nuevo gobierno como el piloto desinteresado que ha-
bía tenido que asumir en medio del caos y el incendio social, y que to-
maría cualquier tipo de decisión para evitar un mayor e irreversible de-
terioro. En este clima, la apelación presidencial a la ridícula metáfora
médica de la «cirugía mayor sin anestesia» refleja el carácter dramáti-
co del momento, al igual que la aceptación social de cualquier tipo de
remedio.
El nuevo gobierno, con una fuerte necesidad de dar señales claras
a «los mercados» y a los grupos económicos que aún guardaban cierta
desconfianza frente a su pasado peronista y a la retórica de campaña
de Menem, intenta dar un golpe de imagen en la conformación del pri-
mer gabinete. La elección de un representante del grupo Bunge y Born
para encabezar el Ministerio de Economía va a ser una prueba indis-
cutible de la voluntad del nuevo presidente de alinearse con la cúspide
del poder económico nacional.5
fican en otros países de la región. A modo de ejemplo, Brasil vive una situación
similar y casi en paralelo (en 1990), lo que origina el primer plan de ajuste
del gobierno de Collor de Melo. Al respecto véase Pereira-Nakano Bresser. «Hi-
perinflação e estabilização no Brasil: o primeiro plano Collor». En: Economia
Politica, vol. 11, n.o 4: (octubre de 1991).
4. En líneas generales se puede afirmar que la discusión política dentro del
partido se clausura. No hay debates ideológicos y tampoco se discuten políticas
de gobierno, las que son cada vez más, gestadas desde fundaciones o centros de
estudios privados y externos (entre ellos la Fundación Mediterránea ocupará
un lugar central poco después). Los pocos opositores a las medidas propuestas
deben romper con el partido, como sucede con el llamado «grupo de los 8»,
compuesto por ese número de legisladores que formarán ya en 1993, el Frente
Grande. Es interesante ver la diferencia entre la capacidad de Menem por asfi-
xiar la mayor parte de los intentos de oposición dentro del PJ y la incapacidad
de De la Rúa, su sucesor, para hacer lo mismo dentro de la UCR, como veremos
más adelante.
5. En rigor, los dos primeros ministros de Economía fueron hombres del
grupo Bunge y Born. El primero de ellos, Miguel Roig, murió a los pocos días
de asumir y fue reemplazado por Néstor Rapanelli.
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El llamado «Plan B&B» (por el nombre del holding del que prove-
nían los ministros6 ) buscó reducir drásticamente el gasto público y des-
regular la economía con el objetivo declarado de controlar la inflación
sin generar recesión. Para ello se propusieron mecanismos de apoyo
crediticio a las empresas que mantuvieran sus precios y una reducción
de impuestos. Si bien en un primer momento parecieron lograrse cier-
tos resultados, en pocos meses, hacia fines de 1989, la situación volvió
a empeorar con un nuevo pico inflacionario.
Pero en esa segunda parte del año 1989 se aprueban dos leyes que
serán la base jurídica de buena parte de las medidas de cambio estruc-
tural que adoptará posteriormente el menemismo. Nos referimos a la
ley de Reforma del Estado y a la ley de Emergencia Económica.7 La pri-
mera de estas leyes (nº 23.696) abrirá la puerta a las privatizaciones.
El propio texto legal lista una veintena de empresas públicas a priva-
tizar, fundamentando la decisión en la carencia de recursos, la mala
administración y la ineficiencia de las mismas.
La ley de Emergencia Económica (nº 23.697) otorgaba facultades
discrecionales al Poder Ejecutivo nacional para tomar medidas que per-
mitan superar la crisis. Entre ellas suspendía subsidios y subvenciones,
los regímenes de promoción industrial, avanzaba en la reforma de las
funciones del BCRA y creaba un régimen penal para combatir la eva-
sión fiscal y previsional. Además igualaba el trato al capital nacional y
al extranjero eliminando el llamado «compre nacional».
Pero el paso de los representantes de B&B por el Ministerio de Eco-
nomía fue breve y a fines de 1989 el presidente decide poner a un hom-
bre de su confianza en ese cargo: Erman González.8
6. Las numerosas empresas del grupo tenían en ese entonces como firma
más emblemática a Molinos Río de la Plata, una empresa fundada a comienzos
del siglo xx, que sería vendida a Pérez Companc en el proceso de retirada de la
empresa a fines de los años noventa.
7. Ambas leyes fueron aprobadas rápidamente con el apoyo del radicalis-
mo en el Poder Legislativo, visto que los representantes justicialistas que ha-
bían ganado la elección de 1989 y que le iban a dar la mayoría al PJ en las
Cámaras, no asumirían hasta el mes de diciembre de ese año y que los acuer-
dos entre el PJ y la UCR previos a la entrega del mando preveían este apoyo sin
restricciones en el Poder Legislativo.
8. En declaraciones televisivas pocos meses después, Menem reconoce-
rá su desencanto con el grupo BB afirmando que «como consecuencia de la
actitud de esos empresarios es que hemos apelado a un hombre criterioso, sen-
cillo, humilde, que no es ningún master en economía, que no se especializó
en Estados Unidos y que está haciendo las cosas bien como lo hace el ministro
González» citado en La Nación, 7 de febrero de 1990.
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El rebrote inflacionario (la segunda hiperinflación) y una fuerte sa-

lida de capitales del país que generaron temor ante una posible corrida
bancaria, preceden la puesta en marcha, los últimos días de diciembre
de 1989, de un plan que terminará de ser anunciado el 1º de enero de
1990, y que será conocido como el Plan Bonex.
Este nuevo paquete de medidas económicas buscó reducir drásti-
camente la cantidad de moneda (australes) en poder del público, con-
gelando los depósitos bancarios en plazos fijos superiores al millón de
australes y canjeándolos por bonos externos del Estado argentino a un
plazo de diez años (Bonex 89).
A partir de aquí el sentido de urgencia se volverá arrollador. La
nueva experiencia hiperinflacionaria es presentada como la evidencia
de que el camino del ajuste es único e incuestionable. Las leyes aproba-
das dan espacio para que el Ejecutivo ponga en marcha un severo plan
de contracción del gasto público identificado este como el gran respon-
sable de los males económicos del país.
Entre las principales medidas del plan deben notarse el anuncio del
inicio de las privatizaciones, la prohibición de todo llamado a licita-
ción, adjudicación o compra de bienes en la administración pública
central y en las empresas públicas y la restricción al retiro de los de-
pósitos bancarios ya referida, que será una confiscación forzosa de los
ahorros de los depositantes en las entidades bancarias.9 Los anuncios
se completaron con la declaración de un feriado bancario y cambiario.
«La economía» respondió con aumentos de precios10 y desabaste-
cimiento en paralelo con la difusión de los primeros pasos tendientes
a «racionalizar»11 Ferrocarriles Argentinos,12 ENTel y algunos bancos
9. A diferencia de lo sucedido una década antes, en este caso los ahorristas
sí se verán perjudicados por la medida que los obligaba a esperar diez años para
rehacerse de sus depósitos. Sin embargo, esa crisis será menos importante que
la del año 2001 como veremos más adelante. En principio podemos decir que
con cierta regularidad el sistema financiero argentino sufrió colapsos diversos
desde comienzos de los años ochenta. También podemos ver que a medida que
el Estado fue perdiendo capacidad, las consecuencias de esas crisis recayeron
cada vez con más fuerza sobre los depositantes más pequeños.
10. La inflación sólo del mes de enero de 1990 fue del 79,2 %.
11. Notemos que los términos «racionalizar» o «modernizar» entre otros,
son utilizados en forma generalizada para calificar (con una inocultable valora-
ción positiva) las innovaciones que se están produciendo. Lo mismo se produce
en casi todos los países de la región que comienzan a implementar políticas si-
milares.
12. Sin dudas Ferrocarriles Argentinos fue señalada insistentemente por
el gobierno como el paradigma de empresa pública ineficiente y deficitaria.
En esta línea deben leerse los diversos planes de «racionalización», desde el
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públicos como el BANADE y el Banco Hipotecario Nacional. Los masi-

vos licenciamientos de personal proseguirán con el delineamiento de
un profundo plan que preveía la supresión de 122.000 agentes de la
administración pública nacional, más el 40 % del personal civil de las
fuerzas armadas, en un lapso de tres años. A partir de allí, el gobierno
comienza una suerte de carrera contra reloj para mostrar su verdadera
voluntad de ajuste, confiando en que sólo de ese modo podría recupe-
rar la estabilidad.
decreto-plan 666/89 pasando por la asistencia del Banco Mundial al proceso

de venta (el llamado Memorándum de entendimiento para la reestructuración de
Ferrocarriles Argentinos que establecía la supervisión general del proceso por
parte del banco). Luego de múltiples conflictos en especial con los gremios,
que dieron lugar a la famosa sentencia de Menem «ramal que para, ramal que
cierra», la empresa comienza a ser concesionada en partes, comenzando por
el estratégico ramal Rosario-Bahía Blanca que es entregado al consorcio Fe-
rroexpreso Pampeano formado por una empresa privada estadounidense (Io-
wa Interstate Railroad) junto el grupo Techint, quienes superan a la oferta de
la estatal española Renfe.
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La reforma del Estado presentada como una

necesidad ineludible
A pesar del fracaso del primer intento de delegar el manejo de las

cuestiones económicas en un grupo empresario como Bunge y Born, y
de los límites que encontraba la gestión de Erman González,1 podemos
decir que los grandes objetivos de reforma y reducción del Estado y
de desregulación de la economía se mantuvieron como guía de las ac-
ciones del gobierno, imprimiéndole a la gestión una orientación muy
consistente con las propuestas neoliberales.
El «nuevo» diagnóstico reproducía en buena medida el que se venía
gestando desde mediados de la década del setenta: el Estado argen-
tino era el causante de la pobre performance económica nacional, de la
inflación, y de los malos servicios públicos que no podía brindar en for-
ma eficiente. También ese Estado era el centro de un esquema donde
la ineficiencia y la corrupción generalizada gangrenaban el cuerpo so-
cial dilapidando recursos sociales escasos. Esto explicaba «el fracaso»
(considerado un dato de la realidad dentro de esta lectura, por lo que
no valía la pena su discusión), de un modelo regulador e interventor.
Por ello, la tarea asumida como impostergable era una vez más, como
se había anunciado en 1976, lograr revertir el «rumbo de decadencia»
nacional.2
Si buscamos los argumentos teóricos de origen liberal con los que
se fundamenta este proceso, aunque los mismos no necesariamente ha-
yan sido explicitados en forma permanente, podemos encontrar al me-
nos dos tipos de explicaciones. La primera, de corte cuasi filosófico,
1. Bautizado «sup-Erman» por una parte importante de la prensa.

2. Tarcus en un artículo contemporáneo a los primeros años del menemis-
mo ya sostiene dos hipótesis: la primera que el proceso de quiebre del llamado
«Estado populista» se inicia en 1976 pero es proseguido por los gobiernos de
Alfonsín y Menem. La segunda, que ambos gobiernos democráticos se desarro-
llan en un contexto de fuerte debilidad. Al respecto véase Horacio Tarcus. «La
crisis del Estado populista. Argentina 1976-1990». En: Realidad Económica, n.o
107: Buenos Aires (abril–junio de 1992). Ed. por IADE.
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supone que el individuo es un actor egoísta y maximizador de su uti-

lidad. A partir de ese punto de partida, la forma de agregación social
no se puede basar en la solidaridad o la cooperación sino en la compe-
tencia, como lo promueve el mercado. Ese individuo que construye el
liberalismo no puede involucrarse con lo público del mismo modo que
lo hace con lo privado. Lo público como lo que es de todos parece no
ser de nadie, de allí su fracaso y la necesidad declarada de reducir esos
espacios en pos de lo privado, donde existe aquel que se beneficia con
su desarrollo (el propietario) y por ello trabaja, se esfuerza y vela por
su cuidado y crecimiento.
En este punto radica el origen de la afirmación de que lo público
es ineficiente y lo privado eficiente. En el primero de los casos, lo que
es de todos por definición, recibe menos compromiso que lo propio, y
además, se ve postergado por los intereses individuales en forma cons-
tante, lo que lleva no sólo a que el incentivo para su desarrollo sea me-
nor, sino a que la tendencia a la proliferación de prácticas negligentes
se vea fomentado por esta misma lógica.
El segundo conjunto de argumentos es de origen económico. El Es-
tado es ineficiente por ser un espacio público administrado con una
lógica o racionalidad política: por ello resulta deficitario.3 En conse-
cuencia, o tiene una política monetaria activa para financiarse y en ese
caso es responsable de la inflación, o se endeuda, aumentando la ta-
sa de interés y en consecuencia generando el «efecto desplazamiento»
(crowding out) de la inversión privada. De esta forma, se sostiene que
el conjunto de la economía pierde eficiencia a medida que aumenta el
rol del sector público, el que, por otra parte, crece a expensas de los
privados. Este es un punto importante. El discurso liberal supone una
suerte de juego de suma cero entre lo público y lo privado, a pesar de
que esto no necesariamente es así. Además, tampoco advierte que el
crecimiento de lo privado (el proceso de mercantilización de lo que an-
tes era público) deja claros ganadores y perdedores en el camino.4
3. Hemos tratado este tema en otra parte. Véase Martín Unzué. «Nueva
racionalidad en el Estado poskeynesiano». En: Periferias: (segundo semestre de
1996).
4. Es cierto que si el Estado deja de brindar un sistema de salud público
eficiente y gratuito, aparecen las empresas de medicina prepaga. Si el Estado
deja de brindar una educación apropiada, aparecen las empresas que brindan
el servicio educativo. Si el Estado no puede contener la inseguridad, florecen
las empresas dedicadas a brindar seguridad privada. Ninguno de estos secto-
res tendría sentido si el sector público brindara servicios con la misma calidad
en forma gratuita, porque nadie pagaría por obtener algo que está disponible
sin tener que hacer ninguna erogación. Entonces la retirada del Estado ha per-
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La reforma del Estado presentada como una necesidad ineludible
Sin embargo, y al amparo de ese discurso, el nuevo gobierno re-

tomará, como ya había sucedido en 1976, y luego en los ochenta, en
especial desde 1987, la idea de dar vuelta una página de la historia y
«volver a la senda del progreso» dentro de una economía «libre», des-
regulada y con un Estado reducido.5
Pero a diferencia de lo sucedido en los anteriores intentos, la coyun-
tura política y social del período 1989-1990 parecen más favorables
a los cambios, permitiendo un sólido avance en un profundo proceso
de reforma estructural de la economía argentina que dejará definitiva-
mente atrás el modelo de desarrollo que el país había adoptado por lo
menos desde la llegada del primer peronismo al poder.
Es este el camino que se emprende en el año 1990. Anunciado el
Plan Bonex, se ponen en marcha en forma concertada los pasos hacia
un amplio y veloz proceso de privatizaciones, desregulación de merca-
dos y achicamiento del Estado.
mitido que todos esos sectores se desarrollen en el país en las últimas décadas,
posibilitando la emergencia de las empresas de medicina prepaga, el aumen-
to de la participación de las escuelas y universidades privadas o el muy fuerte
crecimiento de las empresas de seguridad privada. Pero hay otro elemento a
tener en cuenta. La remercantilización de esas áreas supone que el acceso a
los bienes que se proveen en ellas está restringido para aquellos que no pueden
pagarse esos servicios. De esta forma, los derechos de la ciudadanía, que en
principio deberían ser iguales para todos, pasan a ser exclusivos para aquellos
que triunfan en el mercado y por ello pueden pagar por esos servicios.
5. Es decir, siguiendo la lógica del discurso liberal que se reposiciona en
el centro de la discusión política desde mediados de los años setenta. No en
vano el menemismo se identificará públicamente con algunas de las experien-
cias desarrolladas en los países centrales. Al respecto, Menem declara en una
nota publicada en La Nación el 8/2/1990, «la señora Thatcher hizo lo mismo
que nosotros pero en tres o cuatro años, y a ella le tuvieron paciencia». No-
temos que la libertad para este tipo de liberalismo, se reduce a la libertad de
mercado, es decir, a la libertad para comprar y vender con la menor cantidad
de restricciones posibles. Por ello la paradoja ya referida de que en plena dicta-
dura se pueda apelar a un proyecto que pretendidamente buscaba «la libertad».
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La legitimación de las privatizaciones
Esta suerte de blitzkrieg que son las privatizaciones argentinas, avan-

zan gracias a una combinación de importantes apoyos y menos resis-
tencias de las que se podría esperar, dados los evidentes costos que
producían las decisiones (sobre lo que volveremos más adelante).
Dentro de los sustentos buscados y recibidos, habrá apoyos exter-
nos provistos por los Estados de ciertos países desarrollados, la banca
internacional, y los principales organismos financieros internaciona-
les, a lo que se le suman los apoyos locales. Esto responde a los intere-
ses concretos de ciertos sectores de la burguesía nacional, y del capital
transnacional, que, como veremos luego, se beneficiarán con las ven-
tas.1
Pero también habrá una necesidad de legitimar el proceso en la opi-
nión pública y aquí los efectos sociales de la hiperinflación serán claves
en la producción de la demanda de cambio y en la impugnación del Es-
tado y de lo público. Este clima se verá profundizado al menos por dos
procesos paralelos.
El primero es consecuencia de la decisión estratégica ya referida de
suspender todo gasto estatal, sea inversión nueva o de mantenimien-
to, a partir de enero de 1990. El resultado será un rápido deterioro
de la calidad de los servicios que proveían las empresas públicas, que
prontamente se convertirá en un terreno fértil para la demanda de pri-
vatización. Ante la agudización de los problemas para comunicarse te-
lefónicamente, los cortes de luz programados o imprevistos, la mala
1. Procesos de privatización similares se producen en forma simultánea en

toda la región, y en muchos casos los compradores son las mismas empresas.
Un caso particular es el de Uruguay, donde el gobierno de Luis Alberto Lacalle
había logrado, en 1990, la aprobación de lo que se llamó la «ley de Empresas
Públicas», que preveía un programa privatizador amplio. Los fuertes debates
sobre el tema, en los que no faltaron la apelación a los resultados que estaba
brindando la experiencia argentina en la materia, llevaron a que a raíz de un
plebiscito ocurrido en diciembre de 1992, se terminen derogando numerosos
artículos de esa ley, y frenando parte del plan de ventas.
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Martín Unzué
calidad de los transportes entre otras limitaciones, las respuestas ten-

derán a abrazar la esperanza de una gestión privada supuesta como
más eficiente.
Pero hay otro elemento que suele y no debe pasar desapercibido:
las primeras privatizaciones (para ser más precisos, concesiones) rea-
lizadas son las de los canales de televisión 13 y 11 entregados en enero
de 1990,2 lo que presentaba un claro antecedente en el fallido intento
de venta realizado por la dictadura militar en 1982.
La gran diferencia en 1989-1990, es que en esta oportunidad Me-
nem decide modificar la llamada ley Federal de Radiodifusión para per-
mitir que las empresas propietarias de medios gráficos accedan al con-
trol de canales de televisión y radios.3 De esta forma, con la venta de
los canales 13 y 11 de televisión, se abre una nueva etapa en la historia
de los medios de comunicación en Argentina: la de los multimedios.
Evidentemente, la ley de Radiodifusión de la dictadura no impedía
la concentración de licencias en pocas manos para democratizar la cir-
culación de información, sino porque comprendía el poder que la mis-
ma podía generar. La derogación de esta norma por parte del nuevo
presidente, como consecuencia de la presión de las empresas interesa-
das, permitirá a partir de 1990, la paulatina conformación de grandes
grupos periodísticos controlantes de diarios, canales de televisión y ra-
dios AM y FM, y que posteriormente también incursionarán en la distri-
bución de señales de televisión, en la provisión de servicios de Internet
y en la producción general de contenidos.
2. Ciertos trabajos muy bien documentados suelen no considerar a estas

ventas como el inicio del proceso privatizador bajo el menemismo. Esto podría
ser producto del tamaño relativamente pequeño de ambas concesiones, lo que
lleva a ver las ventas de Aerolíneas Argentinas y ENTel como las primeras priva-
tizaciones significativas (los leading case). Esta es la posición que encontramos,
entre otros trabajos, véase Mabel Thwaites Rey. «Ajuste estructural y privatiza-
ciones en la Argentina de los noventa (o como achicar el Estado no es agrandar
la Nación)». Tesis doct. Buenos Aires: Facultad de Derecho, UBA, 2001; Mabel
Thwaites Rey. La (des) ilusión privatista. Buenos Aires: UBA, 2003; o Mariste-
lla Svampa. La sociedad excluyente. La argentina bajo el signo del neoliberalismo.
Buenos Aires: Taurus, 2005. Nosotros sostendremos que la importancia simbó-
lica de la transferencia de los canales de TV fue suficiente como para afirmar
que el proceso privatizador se inicia con esas ventas.
3. Esta ley 22.285 es del 15 de septiembre de 1980, y lleva las firmas del
presidente de facto Videla, de Martínez de Hoz, y otros ministros. En ella se
establece que los medios deben entre otras cosas, «preservar la moral cristiana»
y «difundir la información y prestar la colaboración que les sea requerida para
satisfacer la necesidades de la seguridad nacional».
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Pero lo que queremos decir es que la decisión del menemismo de

conceder una modificación normativa tan demandada, y acto seguido,
proceder a la privatización de los canales de televisión más importan-
tes del país, debe ser vista en la misma línea que los otros gestos de la
antielite política por lograr un acercamiento a los grupos identificados
como significativos para el mantenimiento de la gobernabilidad.
La primera consecuencia será el claro rol que jugarán los medios de
comunicación en la generación de un discurso favorable a las nuevas
políticas y en especial a las privatizaciones, oscilando entre el aplau-
so irrestricto a las ventas y su aceptación como un mal inevitable. En
ambos casos, los medios más importantes terminarán acompañando el
proceso, constituyéndose en otros actores internos que apoyaron las
ventas.4
Pero esto no podía ser de otro modo pues en muchos casos no se
trata de espectadores, sino de actores parte e incluso de los primeros
beneficiados por las privatizaciones como es el caso de Clarín,5 que a
partir de ese momento accede al control del canal 13 de televisión.6
Un breve análisis de la evolución de este grupo en los años poste-
riores a 1990 muestra que la combinación de privatizaciones y nuevo
marco legal, le permitirá conformar un enorme conglomerado de em-
presas controlantes de radios AM como Radio Mitre, FM como la 100,
distribuidoras de TV por cable como Multicanal, canales de TV abier-
ta como el mencionado Artear (canal 13), y participar en la agencia
Diarios y Noticias, en Papel Prensa y en Cimeco –Compañía inverso-
ra en medios de comunicación- propietaria de diarios como La Voz del
Interior o el Diario Los Andes (en los tres emprendimientos asociado
con La Nación). Además el grupo reunió acciones en productoras como
Pol-Ka, Patagonik film, distribuidoras satelitales como Direct TV Latin
4. Sobre el discurso de los medios referido a las ventas, véase Natalia Romé
y Martín Unzué. «Política y comunicación. Estudio de caso: el tratamiento del
proceso privatizador en la prensa gráfica argentina, 1990-1991». En: Boletín de
la Biblioteca del Congreso de la Nación, n.o 123: Buenos Aires (2007).
5. Es cierto que esto supone que existe una línea editorial definida al in-
terior de cada uno de los medios. Sobre este punto hemos trabajado en el pro-
yecto Ubacyt D403 «Formas de legitimación del proceso de privatizaciones, el
rol de la prensa gráfica en los años 1990-1991».
6. La transferencia es tapa del diario Clarín el día 12/1/1990 y la nota
afirma que «esta primera privatización se ha realizado en tiempo récord me-
diante un proceso muy bien llevado» (. . . ) «con este nuevo paso se consolida-
rá la política de privatización de ondas de radio y televisión en procura de su
modernización y, a la vez, para aliviar al tesoro nacional de pesados déficits
agigantados con el paso de los últimos años».
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Martín Unzué
America, empresas de telefonía móvil como CTI Móvil y un amplio con-

junto de otras empresas.7 Pero la expansión no se detuvo allí, y pocos
años después, el multimedios había incorporado numerosos diarios y
revistas (entre ellos La Razón, Olé), había consolidado su posición do-
minante en la distribución de TV por cable (con la fusión entre Multi-
canal y Cablevisión), se había extendido como proveedor de Internet
con Fibertel, y había incorporado múltiples canales de TV abierta del
interior del país, y editoriales de textos entre otros negocios.
Este no es el único ejemplo de grupos multimediales formados des-
de los noventa y beneficiados con las privatizaciones. Telefónica de
Argentina fundó el suyo llegando a controlar o tener participación ac-
cionaria relevante en Telefé (canal 11), Radio Continental, Sprayette,
Unifón (luego Movistar), Terra, Deremate, entre otras empresas.8
También el Grupo Uno (o Vila-Manzano) reunió señales de TV co-
mo América (supuestamente este canal incorporó posteriormente la
participación de Francisco de Narváez), a lo que se le suman nume-
rosos canales de TV en el interior, diarios como el Diario Uno en Men-
doza, La Capital de Rosario, y otras empresas.
Lo que queda claro, más allá de lo dinámico de las constantes fusio-
nes, cambios de mano y adquisiciones que no han permitido siempre
una clara identificación de los verdaderos propietarios de los medios,9
7. También existieron versiones de que el grupo habría controlado el dia-

rio Página/12, como se afirma en Le Monde Diplomatique, junio 2003.
8. La agresiva expansión de este grupo continuó en el año 2004 con las
negociaciones para la adquisición a nivel latinoamericano de las filiales de Be-
llSouth (MOVICOM en Argentina). Con ello la empresa empezó a controlar
el 50 % del mercado de telefonía celular en el país. En los últimos años, son
cuatro los operadores de telefonía celular que controlan el mercado, y dos de
ellos son producto directo del proceso privatizador iniciado en 1990 (Personal
ligada a Telecom y Movistar a Telefónica), a lo que se le sumó posteriormente
la mencionada CTI vinculada a Clarín, luego devenida Claro con el ingreso de
capitales mexicanos en la empresa.
9. La dificultad para conocer a los propietarios de los medios ha sido bas-
tante frecuente y las constantes fusiones y transferencias de acciones han resul-
tado un escollo para realizar un «mapa de medios» completo, a punto tal que
incluso las autoridades regulatorias no siempre han tenido información ple-
na sobre el tema. Un ejemplo claro ha sido la dificultad para corroborar o no
la propiedad del canal de TV América por parte de Francisco de Narváez. Del
mismo modo, personajes como Daniel Hadad o Marcelo Tinelli han participado
en la propiedad de diversos medios, con resultados y continuidades diversas.
El primero de ellos estuvo vinculado a Radio 10, canal 9, FM Mega, Infobae y
C5N, mientras el segundo llegó a alcanzar la concesión de las frecuencias de
radio del Plata a fines de 2003, mientras se concentraba en la producción de
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es que el crecimiento de estos grupos ha sido muy relevante, consti-

tuyéndolos en actores políticos significativos por casi dos décadas, y
que ese proceso se inició con las primeras privatizaciones. Esos mul-
timedios conformarán un conglomerado informativo que en líneas ge-
nerales alimentará la imagen positiva de todo el proceso de venta de
empresas estatales.
En cuanto al plan de privatizaciones, concesionados los canales de
televisión, el mismo continuará con la venta de Aerolíneas Argentinas
y ENTel, la empresa nacional de telecomunicaciones. La selección de
estas como «caso testigo» será, según Thwaites Rey, producto del apa-
rente atractivo de las mismas para los inversores internacionales. En el
primer caso por ser una empresa «con altos niveles de eficiencia» y en el
segundo por tratarse de un monopolio en un área con fuerte potencia-
lidad y que se encontraba en pleno proceso de cambio tecnológico.10
contenidos. También podemos destacar la formación de grupos de medios vin-

culados a personajes del mundo político como en el caso ya referido del grupo
Vila-Manzano, o el grupo encabezado por Alberto Pierri (canal 26 y Telecen-
tro), seguido por una gran cantidad de medios provinciales en manos de elites
locales, y la emergencia, a partir de la segunda mitad de la década del 2000,
de una serie de medios que estarían vinculados a figuras políticas próximas al
gobierno. La aplicación de la ley de servicios de comunicación audiovisual (ley
nº 26.522) debería resolver este punto clarificando la propiedad y la relación
entre medios.
10. Thwaites Rey, «Ajuste estructural y privatizaciones en la Argentina de
los noventa (o como achicar el Estado no es agrandar la Nación)», pág. 95.
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Los casos «testigos» de Aerolíneas

Argentinas y ENTel
A modo de ejemplo podemos analizar brevemente el proceso que

conduce a la venta de Aerolíneas Argentinas, sin dudas uno de los más
cuestionados tanto por el modo en que es llevado adelante, como por
sus posteriores consecuencias.
La premura del gobierno por realizar la privatización, anunciada
en enero de 1990 como una tarea a emprenderse en forma inmediata,
debió superar la inicial desconfianza y la dificultad para lograr cierta
convocatoria a posibles inversores privados. Esto se reflejó en el sor-
prendente hecho de que solo un consorcio integrado por Iberia, (la
compañía aérea estatal española) y Cielos del Sur (empresa local due-
ña de Austral e interesada en quedarse con el cuasimonopolio de los
vuelos de cabotaje) haya terminado mostrando interés concreto por la
compra de la aerolínea, siendo estos los únicos que llegaron a presentar
una oferta.
Los incumplimientos en relación a lo fijado en los pliegos de licita-
ción no se hicieron esperar. En vez de los pagos acordados, el grupo
«inversor» ofreció un mecanismo de ingeniería financiera que consis-
tía en vender ciertos activos de la empresa y luego tomarlos en leasing.
Con el dinero de las ventas más créditos tomados con los activos restan-
tes como garantía, se buscaba hacer frente a los pagos al Estado argen-
tino. Esto significaba que el consorcio ganador no arriesgaba capital,
pues compraba la empresa con el producto de la venta de los activos
de la misma o utilizándolos como garantía de créditos (en especial los
aviones, simuladores de vuelo, e inmuebles de oficinas comerciales en
el país y en el exterior).1
1. Hay varias especulaciones sobre los motivos de esta modalidad. La pri-
mera es la acusación que se realizó desde ciertos sectores del Congreso Nacio-
nal, donde se intentó sin éxito suspender la venta argumentando la falta de
solvencia de los compradores. La segunda interpretación sostiene que se tra-
tó de una acción deliberada para evitar poner capital en un momento donde
todavía se temía que las privatizaciones fuesen anuladas en algún momento.
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Martín Unzué
La consecuencia obvia fue la descapitalización y el endeudamiento

de una empresa que era vendida para que reciba una inyección de ca-
pitales, a pesar de que sus resultados operativos habían sido positivos
a finales de los años ochenta.
Por otra parte, el plan de pagos con el que los compradores se ha-
cían de la empresa, suponía una serie de cuotas semestrales a pagarse
recién a los cinco años de la fecha de venta y con cinco años de gra-
cia, lo que atentaba contra la supuesta urgencia económica del Estado
nacional de hacerse de efectivo, que también era invocada como una
razón de peso para la venta.
Los numerosos incumplimientos que debieron llevar a la anulación
de la adjudicación2 dieron origen a una empresa que no contó con los
aportes de capital que requería para poder funcionar y que en buena
medida habían sido invocados como principal argumento privatizador,
lo que llevó a la pregunta sobre la capacidad del comprador para ha-
cer frente a las necesidades de AA.3 La quiebra de la empresa Iberia
en 1994 y la transferencia de sus activos a una sociedad del Estado es-
pañol (la SEPI) acentuará los problemas de su controlada argentina.
A su turno, Iberia será privatizada por el gobierno español en el año
2001, ingresando el grupo Marsans al manejo de Aerolíneas. La crisis
argentina de ese año y los sucesos internacionales, más numerosos in-
convenientes en la administración de la empresa, terminarán de darle
un fuerte golpe a la compañía, que queda al borde de la desaparición,
con importantes costos económicos y políticos para el Estado argen-
tino, que había quedado con un 5 % residual del capital accionario, pe-
ro también para los trabajadores de la empresa y para los usuarios, en
2. Evidentemente, el Poder Ejecutivo se resistía a asumir el fracaso de esta
privatización, y por ello, no se podía esperar que sea este el que decida suspen-
der la venta a pesar de la falta de pago de 130 millones de dólares por parte del
grupo oferente. Pero no sólo el PEN no suspendió una maniobra que conva-
lidaba violaciones múltiples al pliego de licitación, sino que actuó para evitar
que los otros poderes lo hagan. El Ministerio de Obras y Servicios Públicos
maniobró frente a las presiones del Legislativo que amenazaban con abortar el
proceso, y la Corte Suprema de Justicia recientemente reformada, y con una
mayoría que cierta prensa ya sindicaba como adepta al menemismo, acudió a
un recurso de dudosa legalidad (el llamado per saltum) para pedir una causa
en la que un tribunal inferior estaba por fallar en contra de la venta.
3. Recordemos que Iberia había desarrollado una política de expansión en
la región latinoamericana, participado en otras privatizaciones como la de la
empresa Viasa de Venezuela y comprando la aerolínea privada chilena Ladeco,
en todos los casos con resultados catastróficos. Ladeco termina siendo vendida
a Lan en 1997. Viasa desaparece ese mismo año y Aerolíneas Argentinas entra
en convocatoria de acreedores en 2001.
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Los casos «testigos» de Aerolíneas Argentinas y ENTel
especial aquellos de vuelos de cabotaje en donde la posición dominan-

te de la empresa era amplia. La precaria situación de la firma, siempre
al borde de la quiebra, y dependiente de diversos subsidios del Estado
argentino, terminarán llevando a un lento proceso de reestatización,
iniciado a mediados del año 2008.
Pero los elementos irregulares que abundan en esa privatización
también se pueden encontrar en la de ENTel, la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones fundada en el año 1948, y vendida en paralelo con
Aerolíneas Argentinas. La mayor dimensión de esta empresa hace que
sea el caso más emblemático del mal manejo y los perjuicios ocasiona-
dos por procesos de privatización realizados en forma desordenada y
con objetivos no siempre claros.
En ENTel encontramos también un buen ejemplo de una venta en
la que el Estado no tomó las previsiones suficientes para diseñar los
pliegos de licitación y los marcos regulatorios con los que se brindaría
el servicio, en forma previa al inicio del proceso de venta.
Por ello, la superposición de todas las etapas de la privatización
(volveremos sobre este punto) será una oportunidad única para que
los compradores, contando con la debilidad y la urgencia del gobierno,
se muestren como muy activos participantes en la definición de las con-
diciones de venta y funcionamiento, lo que les permitirá lograr condi-
ciones de rentabilidad extraordinarias.
Entrando en los hechos, luego de fuertes disputas internas entre
funcionarios del gobierno, particularmente entre la interventora en EN-
Tel María Julia Alsogaray,4 el ministro de Obras y Servicios Públicos
Roberto Dromi, otros funcionarios del área de comunicaciones e in-
cluso legisladores oficialistas, el gobierno decide dividir al país en dos
grandes regiones geográficas no superpuestas en las que operarían las
empresas privadas adquirentes.
De esta forma y como principal atractivo para los compradores, se
mantenía el monopolio de la provisión del servicio telefónico por un
plazo de diez años5 a pesar de la ausencia de razones técnicas para
4. Esta funcionaria, emblemática tanto por los múltiples cargos desempe-

ñados durante el gobierno de Menem, como por simbolizar la alianza del justi-
cialismo gobernante con el liberalismo de la Ucede (partido encabezado por su
padre, Alvaro Alsogaray), terminará varios años después, en 2004, condenada
por enriquecimiento ilícito.
5. En realidad, el plazo era de siete años con otros tres de prórroga si
las empresas cumplían una serie de inversiones que por su cuantía permitían
descontar que el monopolio se mantendría por una década.
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Martín Unzué
esto, pues el estado de la tecnología permitía y permite plenamente la

provisión del servicio telefónico en forma competitiva.6
De poco sirvieron los argumentos que se referían a una forma de
«competencia por comparación» para disimular la situación. Si el eje
de los intentos por legitimar la privatización de la empresa había sido
desde fines de los años ochenta, su ineficiencia por abuso de posición
monopólica, la privatización renunciaba a alterar esa situación, dejan-
do a los usuarios cautivos de una única empresa en el norte o en el sur
del país.
Este punto es muy importante porque tanto en la venta de Aero-
líneas como en la de ENTel, no se trataba de monopolios «naturales»
como sí podría ser el caso en el servicio de agua y cloacas, electricidad
o en el de la distribución del gas. Esto quiere decir, que en esos casos se
podría haber diseñado la privatización de forma tal que no quedasen
los usuarios sujetos a un único proveedor, lo que permite deducir que
hubo una decisión concreta de crear o mantener monopolios por lo me-
nos en el área de las telecomunicaciones, para hacer las privatizaciones
más «apetecibles» para el capital privado.
Como ya hemos sostenido en otra parte,7 la formación de mono-
polios genera un oferente precio-decisor, que al no estar sometido a
la competencia, maximiza su utilidad a expensas de los consumidores.
La asimetría entre el oferente único y los usuarios individuales es tan
grande, que el primero puede aumentar sus precios sin perjuicios, más
cuando la demanda se muestra relativamente inelástica. A esto se le
suma que existe una fuerte asimetría entre la información (económica
y técnica) que maneja el monopolista y la que recibe el cliente, por lo
que este último acentúa su situación de indefensión, quedando a mer-
ced de abusos constantes de los que en numerosos casos ni siquiera
puede tomar conciencia. En ese caso cabría esperar la acción regula-
dora del sector público que, como veremos más adelante, ha sido casi
inexistente en el proceso que estamos tratando.
Como ejemplos de esto podemos decir que tanto los pliegos de lici-
tación de la privatización como el marco regulatorio que operaría para
las empresas de teléfonos, cerraban el acceso de otras empresas a los
llamados «mercados asociados» como la telefonía satelital, el télex y
luego la telefonía celular, donde se crearon empresas cuyos propieta-
6. A modo de ejemplo, en la privatización de la empresa estatal de te-
léfonos en Brasil, llevada adelante en 1998, se estableció que el período de
monopolio en las llamadas interurbanas sería de sólo un año.
7. Véase Martín Unzué. «Ciudadano o consumidor, el problema de la legi-
timación de los entes reguladores». En: Daniel Campione y col. Estado y Socie-
dad. Buenos Aires: EUDEBA, 1999.
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rios iban a ser los adjudicatarios de las zonas norte y sur en las que se
dividía a ENTel.8
También podemos sostener que la privatización de ENTel es un cla-
ro ejemplo de la ausencia de independencia por parte del Estado frente
a las demandas de los interesados en participar como compradores de
sus empresas.
Los pliegos de licitación fueron modificados numerosas veces para
dar lugar a demandas de las compañías potencialmente compradoras,
entre ellas las de la Bell Atlantic.9 A pesar de ello, esta empresa ter-
mina desistiendo de participar de la privatización en forma abrupta y
cuando todo hacía pensar que ENTel sería entregada a Telefónica de
España y Bell Atlantic. La retirada de la empresa estadounidense a fi-
nes de septiembre de 1990 hace tambalear la privatización y lleva a
que en un breve plazo se opte por Stet-France Cable et Radio (filial de
France Telecom) como alternativa, que era el tercer grupo que había
ofertado y el que había realizado la peor de las ofertas.10 Allí empieza
un febril mes de negociaciones en el que se define «la letra chica» de
la privatización, y donde la debilidad del gobierno es extrema ante la
8. Las empresas serían Telintar, Startel y Movistar (luego Miniphone). El

marco regulatorio al permitir que las empresas de telefonía básica accedieran
a controlar esos mercados asociados, creó una barrera para el ingreso de otras
empresas competidoras que podrían haber iniciado sus actividades en esos seg-
mentos para luego proveer la telefonía básica.
9. Diversas versiones periodísticas dan cuenta del interés mostrado por la
interventora de ENTel en la participación de la Bell. Incluso un cuestionado
viaje a Estados Unidos habría tenido como objetivo favorecer a esta empresa. A
pesar de ello, los disensos entre Alsogaray y el ministro Dromi también habrían
existido en este punto. El ministro se habría mostrado inflexible con la Bell y
ello la terminó de sacar de la competencia. Tanto Thwaites Rey por un lado, co-
mo Basualdo y Azpiazu por otro, sostienen que en esa decisión también jugó un
papel importante la ausencia de un socio local de peso en el consorcio formado
por la Bell y el Manufacturer´s Hannover. Estas lecturas llevan a ver el peso
político de los grupos económicos locales a la hora de orientar las acciones del
Estado argentino.
10. Es tal el desconcierto que crea la deserción de Bell Atlantic (a la que
incluso se le habían dado prórrogas para que resuelva su «problema financie-
ro») que el propio presidente Menem, no encontrando otra alternativa, llegó
a declarar que le podrían dar toda ENTel a Telefónica de España (La Nación,
30/9/1990). A fin de cuentas, las mejores ofertas económicas por las dos zo-
nas habían sido realizadas por Telefónica, mientras que el grupo liderado por
la italiana Stet y la francesa Telecom había ofertado 208 millones de dólares
menos por la zona norte.
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Martín Unzué
falta de compradores alternativos, lo que repite lo sucedido en el caso

de Aerolíneas.
Es que la deserción de otro de los interesados hubiese dejado de-
sierta la venta y significado un estrepitoso fracaso al plan privatizador,
eje central del programa económico en marcha.
La conciencia de ello permitió la fuerte presión de las empresas para
lograr importantes beneficios, entre ellos los incrementos tarifarios11
que pusieron al gobierno en aprietos, obligándolo a asumir parte de
esos aumentos por la vía de la eliminación de un impuesto destinado
al sistema previsional que estaba integrado a la tarifa de ENTel y que
aportaba entre 15 y 20 millones de dólares mensuales utilizados para
el pago de jubilaciones (es decir, que esta privatización contribuyó a
desfinanciar al sistema jubilatorio).
Esto significa que en la venta de ENTel se combinan varios factores
perjudiciales para los intereses del Estado argentino, de los trabajado-
res telefónicos y de los usuarios. Sólo mencionaremos algunos.
En primer lugar, el precio de venta de la empresa, sin dudas menor
al que se habría podido esperar en vista de los activos de la misma,
de su condición monopólica, y de la rentabilidad garantizada por las
elevadas tarifas y el saneamiento de las deudas.
La discusión poco saldada sobre las formas de valuar la empresa,
sumada a la falta de datos claves sobre su estructura de costos en parte
por la ausencia parcial de balances en varios ejercicios, evitaron el esta-
blecimiento de un valor confiable contra el cual comparar las ofertas.12
Lo que sí resulta claro es que se buscaba que el precio no alejara a
los pocos interesados, para lo que se fijó un valor total de 214 millones
de dólares en efectivo, y el resto en títulos públicos. La empresa que
ofertara más títulos sería la ganadora.
El resultado fue que las empresas compradoras pagaron los 214 mi-
llones solicitados, más 390 millones en cuotas, y títulos aceptados a
11. La reducción de los pulsos libres fue el mecanismo preferido para au-
mentar las tarifas desde el momento de la transferencia, en especial por su
carácter más ambiguo e indirecto y a pesar de los reiterados e importantes au-
mentos que ya había registrado el valor del pulso a lo largo de todo el año 1990.
12. Hay numerosa prueba de las divergencias entre los propios funcio-
narios a cargo de la privatización, referidas al valor de la compañía e incluso
sobre la importancia o no de este tema. Algunas estimaciones realizadas por
el BANADE y por consultoras privadas sostuvieron que ENTel tenía activos por
unos 3.000 millones de dólares. La poca claridad sobre el valor de la empresa
clausuró el debate en torno al precio pagado por los compradores, alejando las
sospechas de lo que en cierto momento se vio como «un remate de las joyas de
la abuela».
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un valor nominal de 5029 millones pero con un valor de mercado de

1.257 millones, por el 60 % de las acciones de la empresa, por lo que
el Estado nacional resignaba no sólo tiempo para hacerse del dinero de
la venta por las cuotas, sino también efectivo, al aceptar que la parte
mayoritaria del pago se realice en títulos públicos. Esto significa que si
la venta se había justificado en parte por la urgencia fiscal del Estado
argentino, la privatización no era una solución a ese problema, al no
generar ingresos significativos en efectivo.
La privatización no terminó allí. El resto de las acciones llamadas
de clase B, por no dar lugar a la designación de representantes en el
directorio de la empresa, se ofrecieron en el mercado de valores, ven-
diéndose una parte a minoristas en el país y otra en el exterior. El aná-
lisis del precio de venta de las mismas es un indicador claro del bajo
valor que pagaron los compradores controlantes por la empresa.13
En segundo lugar, si bien el decreto que inicia la privatización esta-
blecía que se mantendrían los convenios colectivos de trabajo de ENTel,
esto no se cumplió. La privatización significó la revisión de los mismos,
eliminando ajustes salariales, viáticos y otros beneficios e incorporan-
do diversas formas de flexibilización laboral, en particular la poliva-
lencia. También se produjeron numerosos despidos de empleados de
ENTel, corriendo el Estado con los costos de buena parte de las indem-
nizaciones correspondientes. La empresa poseía 47.000 empleados an-
tes del inicio del proceso de venta, número que se reduce a 41.000 en
1990 y que vuelve a caer a 35.000 en los meses posteriores a la priva-
tización. Walter y Senén González afirman que entre 1988 y 1994 se
redujo el personal de las empresas telefónicas en unas 15.000 perso-
nas, casi el 30 % de la dotación histórica.14 En cuanto a los planes de
retiro voluntario para adecuar las plantas de personal a lo que las em-
presas privadas consideraban óptimo, los mismos autores estiman que
se produjeron 13.640 retiros de este tipo entre noviembre de 1990 y
marzo de 1994.
13. El llamado «capitalismo popular de mercado» pregonado por el presi-

dente, buscaba vender algunas acciones de estas empresas en la Bolsa de Va-
lores, con el fin de que sean pequeños usuarios los que puedan acceder a una
parte minoritaria del capital accionario de la empresa. Las ganancias realiza-
das por estos pequeños ahorristas fueron importantes (20 % de ganancia entre
el momento de compra y el primer día de cotización y otro 20 % en los primeros
sesenta días de cotización) fortaleciendo el clima favorable a las privatizacio-
nes entre la reducida porción de la población beneficiada.
14. Jorge Walter y Cecilia Senén González. La privatización de las te-
lecomunicaciones en América Latina. Buenos Aires: Inidet y EUDEBA, 1998,
pág. 50.
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Esta reestructuración en la medida en que fue afrontada por el Es-

tado nacional, significó un aumento del endeudamiento público argen-
tino, en particular a partir de créditos del Banco Mundial destinados a
ese fin, pero también, contribuyó a la generación del problema del des-
empleo, que como veremos luego, se volverá significativo a partir de
1995.
En tercer lugar, también podemos decir que los usuarios resulta-
ron perjudicados, al verse obligados a aceptar tarifas telefónicas mu-
cho más elevadas de lo que hubiese sido esperable para que las empre-
sas sean rentables y brinden un buen servicio. A modo de ejemplo, el
precio para la conexión de una nueva línea fue fijado en 1500 dólares
en 1990, un valor similar al que se cobraba en el «mercado negro» pa-
ra lograr una línea telefónica sin demoras antes de la privatización, y
muy superior a los 200 dólares que cobraba Telefónica de España en
ese entonces en su país por la instalación de una línea. Esto muestra
que los precios que terminaron pagando los usuarios argentinos fueron
determinados con independencia de los costos reales.15 Como sostuvo
el presidente de Telefónica de España: «Argentina es un país de riesgo
y eso da un margen de beneficio mayor. No es como invertir en una
empresa del Japón. Nosotros venimos a hacer dinero. . . ».16
Pero no sólo se produjo un aumento de la tarifa por el incremento
del valor del pulso, sino que se agregaron muchas otras modificaciones
que contribuyeron a incrementar los ingresos de las empresas, entre
ellas, la ya mencionada reducción de los pulsos telefónicos libres in-
cluidos en el abono mensual, la reducción de la duración de los pulsos,
cambios en las zonificaciones para establecer el valor de las llamadas
interurbanas, aumentos de precios en las llamadas internacionales y
demás.
Esta convalidación del aumento de las tarifas también significó un
fuerte incremento de las erogaciones del Estado en servicio telefónico.
Este punto no suele ser tenido en cuenta, pero como ya hemos soste-
nido, el sector público en sus diversos niveles (nacional, provincial y
municipal) es el mayor cliente de las empresas de teléfonos, con lo que
los incrementos de las tarifas en términos reales significaron un fuerte
aumento del gasto en este rubro.
En cuarto lugar, el Estado asumió importantes deudas en el mo-
mento de la transferencia y en paralelo se desfinanció por la elimina-
ción del tributo para el sistema previsional. Los más de 2.200 millones
15. En este ejemplo un usuario argentino debía pagar 7,5 veces más que
uno español a la misma empresa por el mismo producto.
16. Entrevista a Cándido Velásquez, La Nación 9/11/1990.
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de dólares de deuda de ENTel (contraída en sus tres cuartas partes po-

cos meses antes de la venta a pesar de lo dispuesto por el plan de enero
de 1990) estaban formados en buena parte por deuda de corto plazo
con proveedores que lograron realizar importantes y cuestionadas ven-
tas de insumos a una empresa que se estaba liquidando. De este modo,
si las privatizaciones se justificaron como un medio para reducir el en-
deudamiento público, lo que se puede ver es que este se incrementó,
tanto por los créditos tomados para reestructurar a las empresas, como
por la absorción de sus pasivos por parte del Estado nacional.
Si bien es cierto que el final de la privatización de ENTel no fue si-
milar al de Aerolíneas Argentinas, caben pocas dudas que la factura,
por la forma que toma la venta, no fue menos abultada para el Estado
y los usuarios.
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Las privatizaciones como eje de la reforma

del Estado: las promesas incumplidas
Revisados brevemente estos dos ejemplos, la pregunta que resulta

es ¿por qué las privatizaciones se llevaron adelante de este modo y con
tan poca oposición? La respuesta se encuentra en la solidez de un sofis-
ticado discurso legitimante construido a lo largo de muchos años, que
sostuvo al proceso de ventas como elemento central de la reforma del
Estado a partir de una amplia batería de argumentos justificantes que
se fueron exponiendo e instalando, aunque encontrando condiciones
particularmente propicias desde finales de los años ochenta. El prime-
ro de esos argumentos fue el de la fuerte ineficiencia de las empresas
públicas.
Su carácter público, su mal manejo administrativo, el exceso de per-
sonal, la poca capacidad de inversión, sumado a otros males conside-
rados inherentes a su condición de estatal (abundancia de gestiones
políticas, falta de profesionalismo, desvío de fondos y corrupción, y la
constante referencia mediática a los empleados «ñoquis» entre otras co-
sas)1 constituyeron algunos de los argumentos recurrentes con los que
se legitimó el proceso de privatizaciones, asociado a un esfuerzo de
«racionalización» o «modernización» de esos ámbitos.
En segundo lugar, se consideró que el permanente déficit fiscal de
las cuentas públicas nacionales tenía como principal causa, el mal fun-
cionamiento de esas empresas estatales.2
Como consecuencia de ello, la venta de las mismas era la piedra an-
gular de un proceso «virtuoso» en el que el Estado se deshacía de esos
focos de déficit, pero al mismo tiempo, lograba ingresos extraordina-
1. El uso del término se generalizó fuertemente en los años noventa, a

tal punto que la Real Academia Española incorporó la acepción «ñoqui» como
una modalidad argentina que significa «empleado público que asiste al lugar
de trabajo sólo en fecha de cobro». Evidentemente, esto parece suponer que
eso no sucede en el ámbito privado. . .
2. En este punto la intencionalidad del discurso privatizador es clara, pues
no todas las empresas eran deficitarias y/o ineficientes.
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rios como resultado de las ventas, los que podían ser utilizados, entre
otras cosas, para reducir su endeudamiento hasta llevarlo a niveles «to-
lerables».
Esto significaba que el «nuevo Estado» que se originaría al fin del
proceso debería encontrarse saneado, depurado de sus fuentes cróni-
cas de gasto y por ello, capaz de concentrarse en brindar servicios más
eficiente y con más recursos en las funciones consideradas indelega-
bles, como salud, educación, justicia y seguridad.3
Pero los beneficios no se detenían allí. El Estado reformado gene-
raría las condiciones para resolver el constante problema del endeuda-
miento público, fundamentalmente a partir de la aceptación de títulos
de la deuda externa como parte de pago por las empresas en venta.
En tercer lugar, esas empresas privatizadas, no sólo dejarían de ali-
mentar el gasto público, sino que le generarían nuevos ingresos al fisco
sea por impuestos (entre ellos impuestos a las ganancias) y por el efecto
reactivante sobre el conjunto de la economía que generarían las fuer-
tes inversiones que se esperaba que realizaran los nuevos propietarios.
Este último punto resulta central. El supuesto de que el Estado ya no
está en condiciones de garantizar la infraestructura mínima necesaria
para que existan redes de energía, comunicaciones, puertos, rutas y
otros lleva a considerar que la acción de los privados (por su supuesta
capacidad de inversión) va a generar una nueva estructura productiva
que permitirá el asentamiento de empresas en condiciones de mejorar
la competitividad del conjunto de la economía nacional.
Pero de los ejemplos que hemos analizado surge claramente que la
mayor parte de estos objetivos terminarán siendo una suerte de canto
de sirenas, como «promesas incumplidas» de las privatizaciones.
La imputación de ineficientes a las empresas públicas fue sin du-
das una simplificación en extremo funcional a las necesidades del plan
privatizador. No sólo porque no todas las empresas públicas eran inefi-
cientes (ENTel o YPF por ejemplo podían mostrar una historia de desa-
rrollo rentable) sino porque hay que analizar las razones que explican
la «ineficiencia» de esas empresas en los casos en que esto era así.
3. Por lo menos estas eran las funciones que gran parte del discurso liberal
consideraba propias de un Estado. Recordemos que a pesar de los desarrollos
teóricos de pensadores como Robert Nozick, el liberalismo siempre conservó
una indisoluble diferencia con el ideal anarquista de la desaparición del Estado
y pregonó la necesidad de un Estado aunque «mínimo» y con escasa interven-
ción en los mercados. Esta es la tesis que discutirá Oszlak, véase Oscar Oszlak.
«El mito del Estado mínimo». En: Desarrollo Económico, vol. 42, n.o 168: Bue-
nos Aires (2003).
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Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado:. . .
En buena medida el déficit de algunas de las empresas se explicaba

por la existencia de «precios políticos», es decir, de precios subsidiados
cuyos beneficiarios eran los usuarios.4 En el proceso de privatizacio-
nes (antes y luego de la entrega) se verificaron importantes aumentos
en los precios de los servicios provistos, lo que hizo que para acceder
a ellos la población tuviese que destinar una porción creciente de sus
ingresos. A esto se le agrega que una parte de los excesos de personal
en las empresas públicas se explicaba por el papel que habían jugado
estas en la absorción de la mano de obra expulsada por el prolonga-
do proceso de desindustrialización al que ya nos hemos referido. Sin
dudas, las empresas públicas tenían mucho personal, pero mientras es-
to fue así, el problema del desempleo en la economía argentina no fue
tan acuciante5 y por ello, el papel económico (y social) que jugaban las
mismas en ciertos casos era significativo como una suerte de seguro de
desempleo encubierto.
Esto no quiere decir que en muchas de las empresas públicas no
existiese mala administración, desidia, corrupción y otros problemas,
que en general contaron con la anuencia necesaria de actores privados,
proveedores de las mismas, y en ciertos casos compradores y beneficia-
rios del programa de privatizaciones.
En segundo lugar, no podemos dejar de entender que una parte im-
portante del déficit (y de la deuda) de las empresas públicas fue pro-
ducto de políticas implementadas desde los sucesivos gobiernos nacio-
nales. No siempre el déficit del Estado se explicó por el de las empresas.
En muchos casos, las empresas se endeudaron para transferir esos fon-
4. El presidente de Telefónica de España declaró públicamente, en un rap-
to de brutal realismo a las pocas horas de recibir la zona sur de la empresa
ENTel, que «no somos hermanitas de la caridad, estamos aquí para ganar di-
nero» (La Nación 9/11/1990) y «Se acabaron los precios políticos» (La Nación,
10/11/1990).
5. Los dos dígitos en las estadísticas de desempleo publicadas por el Indec,
comienzan a conocerse en 1994, cuando se llega por primera vez al 10,7 %, nú-
mero que se incrementará en forma acelerada para llegar al 18,4 % en la me-
dición de mayo de 1995 con las consecuencias del llamado «efecto Tequila».
Desde entonces, e incluso con los fuertes niveles de crecimiento posteriores a
2003, los niveles de desempleo se han mantenido terriblemente elevados, con
las consecuencias sociales de ello en un país donde el seguro de desempleo
en sus diversas formas ha sido no sólo de aplicación reducida, sino por mon-
tos muy insuficientes, lo que significa que esos niveles de desempleo suponen
una importante cantidad de ciudadanos condenados a vivir por debajo de la
línea de indigencia y con bajas posibilidades de reinserción laboral. Por ello
los especialistas sostienen que estamos frente a un problema de «desempleo
estructural». Volveremos sobre este problema más adelante.
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dos al tesoro nacional, o incluso financiaron al Estado no cobrando las

deudas de este por su consumo de los servicios que brindaban.
Como ya hemos sostenido, el Estado argentino era (y en buena me-
dida lo sigue siendo) uno de los principales consumidores de los servi-
cios que proveen muchas de estas empresas. Por ello, en los momentos
de problemas presupuestarios, lo primero que el Estado dejaba de pa-
gar eran sus cuentas con las empresas públicas. Esto les generaba serias
dificultades por desequilibrios de caja.
Pero hay un punto adicional. El incremento de las tarifas que cobra-
ban las empresas que se privatizaron, significaron un fuerte aumento
de los gastos de los usuarios en teléfonos, electricidad, agua, y otros
servicios.
Como las empresas privadas no sólo se mostraron muy dispuestas
a cortarle los suministros al Estado en caso de no pago de las factu-
ras, sino que fueron autorizadas a hacerlo en los marcos regulatorios
que negociaron durante la compra, sin importar si «el cliente» era un
hospital, una escuela u otra dependencia pública sensible, el Estado se
vio obligado a destinar mayores recursos para cubrir sus propios con-
sumos y a ser más estricto en el respeto de las fechas de vencimiento de
los pagos.
En ciertos casos, los pagos que realizó el Estado por los servicios
que consume con las nuevas e incrementadas tarifas fueron no sólo su-
periores a los ingresos tributarios que él mismo empezó a recibir de los
dueños de las empresas (que negociaron fuertes desgravaciones impo-
sitivas a la hora la de compra, por ejemplo para importar bienes de ca-
pital sin aranceles), sino que mantuvieron en la ecuación general, una
posición deficitaria que en ciertos casos presentó magnitudes asimila-
bles a los rojos que se buscaban evitar. Esto significa que el aumento de
las tarifas de los servicios públicos que el gobierno autorizó para hacer
más atractivo y rentable el negocio que privatizaba, significó no sólo un
fuerte aumento de los costos para los usuarios en general, sino también
para el propio Estado, aumentando significativamente el gasto público
destinado a su pago.
A esto se suman otros problemas: como se desprende de los ejem-
plos dados, el precio de venta de muchas de las empresas públicas fue
considerado por varios expertos como insuficiente. Es cierto que en el
clima de incertidumbre generado por la crisis política que llevó al co-
lapso de un gobierno, sumado a los brotes hiperinflacionarios y la fuer-
te desinversión sufrida por las empresas, sólo a precios fuertemente
reducidos se logró interesar a empresas internacionales para que par-
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Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado:. . .
ticipen en la privatización.6 Pero a pesar de ello hay espacio para pen-

sar que el Estado nacional recibió muy poco por la enajenación de sus
empresas, tanto desde el punto de vista del valor de reposición de los
activos involucrados en las transacciones, como por las posibilidades
de rentabilidades extraordinarias en buena medida garantizadas des-
de los propios pliegos de licitación y posteriores marcos regulatorios.
De este modo, el impacto de las ventas sobre el monto total de la
deuda estatal es mucho menor al que se podía esperar por la magni-
tud del proceso en cuestión. Hay una serie de elementos fuertemente
controvertibles que explican esta situación.
El primero de ellos es que muchas de las empresas fueron transferi-
das sin deudas a sus nuevos dueños. Toda la deuda de estas empresas
fue absorbida por el sector público en el momento de la transferencia,
salvo en los casos de las empresas de gas y electricidad. Esto significó
un importante aumento del endeudamiento directo del Estado nacio-
nal a pesar de que las privatizaciones tenían por objetivo reducir esa
deuda.
Pero además, y en especial en las primeras ventas realizadas en el
año 1990, los títulos de la deuda que utilizaron los compradores pa-
ra cumplir sus obligaciones con el vendedor fueron tomados a su valor
nominal y no al valor de mercado de los mismos. Este punto es central
y su combinación con los bajos precios pagados por los activos permite
concluir que el verdadero valor invertido por las empresas comprado-
ras de los activos públicos fue muy bajo. Retomando el ejemplo de la
privatización de ENTel (que es un caso paradigmático de todo lo que
no se debe hacer si se busca el beneficio del Estado y de los usuarios)
se recibieron 5.029 millones de dólares de títulos de la deuda reconoci-
dos a ese valor, mientras en los mercados internacionales esos mismos
títulos se podían adquirir por 1.257 millones de dólares. Esto significa
que la decisión de aceptar títulos de la deuda como forma de pago, re-
conociéndolos a su valor nominal, permitió un descuento del 75 % en
el precio de venta.7
Dicho de otra forma, si el Estado argentino realmente hubiese que-
rido reducir su endeudamiento, debería haber pedido dinero en efec-
6. El precio de las empresas es un elemento clave para la definición de

su rentabilidad, por ello, los oferentes accedieron a participar solo si podían
comprar los activos a precios bajos.
7. Se podría sostener que de no haber sido aceptados los títulos, las ofertas
hubiesen sido muy inferiores. En ese caso el gobierno también hubiese tenido
problemas para justificarse ante las críticas, numerosas incluso dentro del PJ,
que buscaban evitar que las privatizaciones sean «un remate» a cualquier pre-
cio.
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tivo por las empresas que transfería, y con ese dinero hubiese podido
salir a comprar títulos de la deuda en los mercados financieros.8
8. Esta demanda de títulos hubiese podido aumentar su cotización, pero

el efecto no hubiese sido neutro. Basta ver que la pérdida del Estado argentino
por haber tomado los títulos a valor nominal y no a valor de mercado, fue de
más de 7.700 millones de dólares solo por las ventas realizadas entre 1990 y
1994. Sin duda, los grandes ganadores con esta operatoria fueron algunos gru-
pos que poseían títulos públicos desvalorizados y que pudieron desprenderse
de ellos a su valor nominal, haciendo grandes diferencias, como los ya nombra-
dos bancos J. P. Morgan, Citicorp, o el Manufacturers Hannover entre muchos
otros.
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Un proceso profundo y veloz: las primeras

privatizaciones como eje de la construcción
de gobernabilidad
La crisis política, económica y social del año 1989 se evidenció en

una situación de fuerte debilidad de lo que hemos llamado la antielite
menemista recién asumida. Esa conciencia de la precariedad de su po-
der, confirmada por el rebrote inflacionario posterior a la asunción del
riojano a la presidencia, llevará a una febril tarea de construcción de
gobernabilidad en base a la generación de alianzas con diversos acto-
res internos y externos.
En este plan, las privatizaciones pueden ser vistas como la piedra
angular de ese proceso de generación de apoyos para la construcción
de gobernabilidad por parte del menemismo. Los diversos sectores
que se van a ver beneficiados por las ventas, rigurosamente seleccio-
nados por su peso y relevancia, van a ser los que a fuerza de resultar
favorecidos por integrar los consorcios de participantes en las compras,
comprometerán su soporte nacional e internacional a las políticas del
gobierno. En este sentido es que se deben comprender muchas de las
decisiones tomadas en el proceso, sobre las que avanzaremos a conti-
nuación.
El consenso expresado en torno a las privatizaciones, producido por
una serie de acciones de las que hemos dado cuenta parcialmente, per-
mitió que las mismas se realicen a una velocidad sorprendente. Inicia-
das en el año 1990, para el año 1994 (es decir, todo dentro del primer
mandato del presidente Menem) ya se habían vendido la mayor parte
de las empresas públicas.
Sin dudas esta premura atentó contra la maximización de los bene-
ficios que el Estado podría haber obtenido de esas ventas, pero también
contra los intereses de los usuarios de esos servicios públicos, que que-
darían comprometidos por décadas como consecuencia de decisiones
que tuvieron como principales beneficiarios a los compradores.
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El estudio de los procesos de privatizaciones llevados adelante en

algunos países desarrollados (en lo que en ese momento se llamaba
habitualmente «el primer mundo»)1 muestra una serie de diferencias
relevantes con lo sucedido en la experiencia argentina.
Estos países siguieron una secuencia previa a la venta de las em-
presas, que en general incluyó las siguientes acciones: saneamiento de
las firmas destinadas a la venta, valuación de sus activos posterior al
saneamiento, estimación de su potencial de crecimiento para definir
un precio mínimo esperado, diseño del marco regulatorio en el que se
desempeñarían una vez vendidas (esto también se relaciona muy es-
trechamente con la rentabilidad que puedan alcanzar las empresas al
definir qué es lo que pueden y no pueden hacer), y finalmente el diseño
de los pliegos de licitación para el efectivo acto de venta, donde se es-
tablece con claridad qué criterios serán tenidos en cuenta para definir
al adjudicatario y qué requisitos debe cumplir este para poder ofertar.
Además, la mayor parte de las privatizaciones en los países centra-
les fueron llevadas adelante en forma parcial y por etapas, a través de la
venta de porcentajes variables de las acciones de las empresas en plazos
temporales extensos, en muchos casos a lo largo de varios gobiernos.2
El análisis de los procesos que llevaron a las privatizaciones en Ar-
gentina muestra que ninguno de estos pasos se cumplieron de modo
acabado, lo que trajo como consecuencia un comportamiento del Esta-
do nacional que no buscó maximizar los potenciales ingresos producto
de las ventas, perjudicando tanto al Estado, como a los futuros usua-
1. No es casual que las privatizaciones se hayan presentado como una po-
lítica de reforma para asemejarse a ese primer mundo desarrollado. Recorde-
mos que el discurso menemista estuvo fuertemente ligado a esa idea de ingre-
sar en el primer mundo, que operó como una suerte de promesa de redención a
la salida de la crisis. Pero exactamente lo mismo sostenían otros presidentes de
la región que llevaban adelante políticas similares. La apelación a realizar re-
formas pro-mercado para ingresar al primer mundo se repitió casi calcada en
México, Brasil, Uruguay, Chile, Perú, Panamá. . . entre otros países, mostran-
do que las estrategias de legitimación de determinadas políticas tuvieron una
dimensión continental bastante clara.
2. A modo de ejemplo, las privatizaciones en Francia habrían generado in-
gresos al Estado por unos 70.000 millones de euros desde 1986 a 2002, como
resultado de una política de venta parcial del capital accionario de las empre-
sas públicas. Además, estas ventas no significaron la retirada total del Estado
en la mayor parte de los casos, sino la asociación entre este y los capitales priva-
dos, como en los casos de Air France, Renault, Crédit Lyonnais, Telecom entre
otras. Le Monde 9/4/2002. Desde ese entonces, las ventas han proseguido, pe-
ro siempre a un ritmo muy lento solo parcialmente acelerado con la crisis de
2009.
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Un proceso profundo y veloz:. . .
rios de servicios públicos, en muchos casos brindados por empresas

monopólica con escasa o nula regulación y tratándose de bienes con
demanda claramente inelástica a las variaciones de precios.
Lo primero que podemos decir es que el contexto económico-polí-
tico en el que se realizan las privatizaciones del año 1990, no era el
adecuado para generar condiciones de competencia entre oferentes in-
teresados en una inversión de largo plazo. En realidad, dadas las cir-
cunstancias y la premura del gobierno por lograr un éxito político lle-
vando a cabo las operaciones de venta en tiempo récord, fue claro que
los interesados en las adquisiciones tuvieron fuerte capacidad de pre-
sión como para garantizarse condiciones de rentabilidad extraordina-
rias en el caso de resultar adjudicatarios. El comportamiento fue ló-
gico: viendo un clima de fuerte inestabilidad, el capital intentó mini-
mizar la inversión a realizar y acortar los plazos de recupero. Por su
parte, la debilidad del gobierno argentino, la captura de funcionarios
clave en el proceso por parte de las empresas compradoras,3 la poca
oposición de los usuarios, sindicatos, políticos oficialistas y opositores
y de la prensa en general, favorecieron el logro de estos objetivos. Es
importante ver que los compradores fueron en realidad, consorcios de
empresas que participaron en las privatizaciones, asociando a distintos
tipos de actores con importante peso político y económico.
En las primeras ventas estos conglomerados de empresas tuvieron
estructuras relativamente similares. En primer lugar, existió una em-
presa internacional predominante, que fue en varios casos una empre-
sa estatal en su país de origen, que ofició como «operador técnico». Es-
ta empresa era la encargada de asegurar el conocimiento (know how)
y la experiencia necesaria para el desarrollo de las tareas específicas
sea brindar telecomunicaciones, volar aviones o explorar pozos de pe-
tróleo. En cada caso hay un sinnúmero de cuestiones técnicas, propias
de la rama de actividad, que requieren saberes que en teoría debían
ser asegurados por la presencia de empresas que estuviesen en condi-
3. La literatura sobre el tema se refiere a «la captura» de los tomadores

de decisión, cuando estos logran ser convencidos por los intereses de los acto-
res privados, que en este caso deberían ser contrapuestos. Queda claro que el
sector público debería buscar vender las empresas al mayor precio posible, que
esas empresas cobren las menores tarifas posibles y que realicen las mayores
inversiones. Pero es esperable que a las empresas les interese pagar el precio
más bajo, cobrar las mayores tarifas e invertir lo mínimo indispensable. En esta
puja que supone la negociación de una venta compleja, es que se puede produ-
cir la «captura» de los funcionarios encargados de acordar los términos de la
transacción, cuando estos comienzan a asumir y convalidar los intereses de los
compradores más que los del propio Estado o los de los usuarios.
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ciones de demostrar que ya operaban en esa actividad con niveles de

calidad aceptable en otros países. Pero además, estas empresas con
fuertes vínculos con sus propios gobiernos, van a garantizar el apoyo
internacional al proceso privatizador argentino.4 Demás está decir que
si el argumento privatizador era en buena medida, que las empresas
públicas resultan ineficientes por definición, la venta de empresas pú-
blicas argentinas a algunas empresas públicas de otros países, parecía
entrar en una clara contradicción sobre la que se evitó profundizar la
discusión. En realidad, y dada la importancia de estos actores, en va-
rios casos podemos sostener que más que un proceso de privatización,
se trató de uno de extranjerización de empresas públicas argentinas,
que pasan a ser controladas por estatales de países centrales.
A esos operadores técnicos se le sumaron varios socios. En primer
lugar, algunos bancos internacionales de primera línea, que como po-
seedores de títulos públicos argentinos resultaron relevantes para acor-
dar la forma de pago. Si el gobierno argentino esperaba recibir como
parte de pago sus propios títulos de la deuda, el consorcio comprador
debía hacerse de ellos, por ejemplo asociando a los bancos que poseían
en sus carteras esas obligaciones. Desde ya, el importante negocio que
significaba para estos bancos pasar de poseer títulos desvalorizados por
la moratoria de 1988, a títulos canjeables por activos físicos, llevó a que
la operatoria termine contando rápidamente con todo el apoyo político
y crediticio de los organismos financieros internacionales, que abrieron
la puerta a créditos necesarios tanto para el funcionamiento del go-
bierno, como para sostener las reformas emprendidas (es el caso de los
créditos del Banco Mundial para financiar los costos de la reforma del
Estado, sean pagos por retiros voluntarios, indemnizaciones por despi-
do, consultorías diversas. . . ).
También se incorporaron a los consorcios a representantes de los
grupos económicos nacionales, es decir, de las grandes empresas ar-
gentinas que resultaban relevantes en tanto garantizaran los contactos
políticos necesarios para favorecer la negociación (el lobby requerido
para ganar, o para «capturar» a los funcionarios). Recordemos que es-
tas empresas tenían una extensa trayectoria de relaciones con el Esta-
do, en especial como contratistas de las mismas empresas que se iban a
vender.
4. La llegada de funcionarios de primer nivel de países como Italia, Espa-

ña, Estados Unidos o Francia es constante durante este período, así como las
misiones del FMI que respaldan el proceso de privatizaciones y hasta los crédi-
tos del Banco Mundial sujetos al avance del proceso.
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Un proceso profundo y veloz:. . .
Finalmente, en algunos casos, también participaron en las compras

los trabajadores y algunos pequeños ahorristas.
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Los sectores ganadores con las ventas
Lo que estamos diciendo es que la gobernabilidad buscada con de-

sesperación por el menemismo se jugó en el plan privatizador, y que la
escasa oposición a esas ventas a pesar del modo en que se realizan y las
consecuencias previsibles de las mismas, también debe ser entendida
a partir de los intereses concretos en juego, los que sellaron apoyos al
gobierno a cambio de su inclusión en los negocios surgidos de la refor-
ma del Estado. De este modo, podemos identificar a varios grupos de
beneficiados con las ventas.
El primer conjunto de grandes ganadores está formado por las em-
presas públicas o mixtas de los países centrales que asumen el rol de
operadores técnicos en las privatizaciones. Es el caso de Telefónica de
España, Iberia, France Telecom, entre otras. El ya referido desfile de fi-
guras políticas de esos países (ministros, secretarios. . . ) por Argentina
para negociar la forma de participación de sus empresas en las com-
pras, es un claro indicador de este acuerdo político, que le permitirá
al menemismo acercarse a ese promocionado «primer mundo» y lograr
el apoyo externo de esos gobiernos. Sin dudas, este intento no puede
disociarse de una política exterior de «alineamiento automático» con
Estados Unidos, que también significó la realización de importantes es-
fuerzos por lograr el reconocimiento de diversas potencias.1
Sobre este punto, no podemos dejar de mencionar la dimensión re-
gional que adquiere el proceso, pues la expansión de algunas de estas
empresas (Telefónica de España es un claro ejemplo) se da en forma
paralela en varios países de la región, participando de sus respectivas
privatizaciones o desregulaciones de mercados.2
1. Estos apoyos externos jugarán un doble papel: por un lado, contribuyen

a la producción de consenso interno. Por otro lado, facilitarán el logro de cré-
ditos externos para sostener la situación económica y avanzar en las reformas.
2. Si bien no analizaremos este punto aquí, es claro que las utilidades
de estas empresas en la región han sido elevadas. De este modo, cuando se
trató de empresas públicas en sus países de origen, esas rentas permitieron
la paradoja de que mientras los Estados latinoamericanos emprendían fuertes
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También podemos contar entre los «ganadores» a importantes ban-

cos internacionales en su condición de acreedores del Estado. El caso
del Citibank es el más claro por su relevante participación en las priva-
tizaciones de empresas del sector energético (electricidad, gas), side-
rúrgico y de telecomunicaciones, aunque la extensa lista de entidades
financieras que participan del proceso cuenta con integrantes de peso.3
Es que luego de la fuerte devaluación de los títulos en su poder, como
consecuencia de la ya referida cesación de pagos declarada por el go-
bierno de Alfonsín en 1988,4 la posibilidad de comprar empresas con
títulos de la deuda a valor nominal apenas un par de años después, fue
sin duda un importante resarcimiento. La decisión tomada en las pri-
meras ventas, de aceptar bonos en parte de pago, será clave para que
los bancos internacionales integren los consorcios compradores (de he-
cho, este habría sido el problema que marginó a la Bell Atlantic de la
compra de ENTel: no lograr asociarse con un banco tenedor de títulos).
Pero esta búsqueda de la generación de un negocio para la banca inter-
nacional, también significará el fuerte apoyo al plan económico y por
ende al gobierno, por parte de los organismos financieros internacio-
nales que tienen como fin velar por la salud económica de esos bancos.
De ahí que el Fondo Monetario Internacional resulte un actor de peso
en el apoyo y la validación pretendidamente «técnica» del plan, al igual
que el Banco Mundial, que asistirá crediticiamente al país para llevarlo
adelante.5
El proceso de privatizaciones también termina de coronar el sor-
prendente sendero de expansión de los grupos económicos nacionales,
políticas de ajuste de sus gastos públicos, esos procesos contribuyeran al sos-

tenimiento de los déficits fiscales de las economías centrales vía remisión de
utilidades. Paralelamente, esta incursión de empresas en especial europeas (y
muchas españolas) en la región, les dará un perfil internacional que no tenían
hasta el momento.
3. Como el Banco Hispanoamericano, el Manufacturers Hannover, el Bank
of Tokyo, el Bank of New York, Bank of Zurich, el Banesto, el Chase Manhattan,
el Bank of Nova Scotia y varias otras entidades locales.
4. Recién en 1990 se retomarán los pagos a los bancos acreedores.
5. Aunque aquí la acción de los Estados que integran el directorio de am-
bos bancos también será clave por el rol de las empresas de esos países en las
privatizaciones. De este modo, podemos decir que se produce una sorprenden-
te conjunción de intereses en los organismos, que explica el monolítico apoyo
de los mismos al plan. Convergen los intereses políticos y económicos de los
principales accionistas, el cumplimiento de la razón de ser estatutaria de los
organismos, y la convicción de sus respectivos cuadros técnicos, formados en
las escuelas económicas que alimentan el diagnóstico privatizador.
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sin dudas los grandes proveedores de buena parte del sustento político
y económico al plan.
Si, como ya hemos mencionado, estos grupos son los únicos que
crecen y se diversifican en la década del ochenta, aprovechando las
oportunidades brindadas por la llamada «patria financiera», también
son ellos los que actúan como contratistas del Estado empresario. Con
la llegada del proceso de privatizaciones, esa fuente de negocios ame-
naza con desaparecer. Por ello, estos grupos ingresan en los consorcios
privatizadores, donde juegan un relevante papel.
En todas las privatizaciones los grupos económicos ocupan lugares
importantes en los consorcios ganadores. Pérez Companc participa en
la empresa de teléfonos (Telecom), en las privatizaciones o concesio-
nes vinculadas a la electricidad, el gas, el petróleo, los ferrocarriles,
y las rutas. El grupo Techint en telecomunicaciones (con Telefónica),
electricidad, gas, petróleo, rutas, siderurgias y ferrocarriles. La lista
de grupos económicos sigue con Comercial del Plata (Soldati) parti-
cipando en las privatizaciones de agua, teléfonos zona sur, canales de
TV (Telefé), distribuidoras de energía, generadores de energía, y ferro-
carriles; Loma Negra (Fortabat) en ferrocarriles y distribución de gas y
electricidad; Macri en concesiones viales, Correo Argentino, ferrocarri-
les, y distribuidoras de gas; Roggio en concesiones viales, ferrocarriles,
subterráneos, y petróleo entre otros.6 Las ventajosas condiciones de
ingreso y el manejo de las relaciones políticas hacen que estos grupos
sean piezas fundamentales de esta primera etapa del proceso privati-
zador.
Luego, las distintas estrategias llevaran a resultados disímiles. Pé-
rez Companc se retirará con importantes réditos de algunos de los con-
sorcios que integraba. Techint también buscará reorientar sus inver-
siones con el fin de fortalecerse como productor siderúrgico a escala
mundial.7 Otros tendrán estrategias con resultados menos claros, co-
mo Macri que lleva al Correo Argentino a convocatoria de acreedores o
el grupo Fortabat.
6. Aquí podemos ver que el grupo Bunge y Born, que era uno de los más
relevantes y representativos actores de esa burguesía local a fines de los años
ochenta, queda en buena medida marginado de los negocios que origina el pro-
ceso privatizador, tal vez por sus diferencias con el gobierno al cabo del primer
intento fallido de estabilización y de la salida de sus hombres del Ministerio de
Economía.
7. A modo de ejemplo, en 1997 el grupo venderá sus acciones en Telefóni-
ca de Argentina por 240 millones de dólares mientras comenzaba una agresiva
estrategia de compra de empresas en Italia, México, Venezuela y otros países.
Clarín, 31/8/1997.
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Sin entrar en un análisis de cada caso puntual, podemos sostener

que los grupos económicos participaron masivamente en el proceso y
que esto les permitió crecer, diversificarse, integrarse verticalmente,
posicionarse en los sectores más dinámicos y rentables del mercado, y
en ciertos casos, realizar importantes beneficios por la venta posterior
de sus paquetes accionarios. Como analiza Eduardo Basualdo, los ren-
dimientos anuales de las inversiones de algunos de estos grupos que se
desprendieron de sus acciones llegaron al 82,1 % en el caso de Comer-
cial del Plata, o significaron ganancias del orden de los 600 millones de
dólares para Techint y Pérez Companc.8
En cuanto a los sindicatos como actores, si bien es difícil sostener
que los mismos puedan incluirse en forma masiva entre los beneficia-
rios de las ventas, y es claro que no se trata de un bloque homogéneo,
no podemos dejar de considerar que algunas de las negociaciones que
se llevaron adelante para destrabar los potenciales conflictos incluye-
ron a ciertos actores de este universo.
La división de la CGT en oficialistas y opositores va a permitir que el
gobierno logre el apoyo de los primeros,9 pero, a pesar de que en cier-
tos gremios la resistencia a las privatizaciones (que iban a significar un
importante número de despidos y fuertes cambios en las condiciones
laborales) fue significativa, el gobierno logró doblegar esta oposición
en la mayor parte de los casos, a partir de un sinfín de arreglos que no
siempre contemplaron el destino de los trabajadores.
Como veremos más adelante, son numerosos los sindicatos que par-
ticipan en la privatización del sistema previsional. Por otra parte no de-
bemos descartar, como un elemento adicional de la negociación entre
sindicatos y gobierno, la puesta en marcha de los llamados Programas
8. Comercial del Plata invirtió 18 millones de dólares en Telefónica de Ar-

gentina y vendió sus acciones por 85 millones en julio de 1993. Techint en la
misma empresa, invirtió 79 millones y vendió sus acciones en febrero de 1997
por 515 millones, a lo que se le deben sumar los 185,5 millones de dividen-
dos percibidos en ese período. Pérez Companc que había invertido 112 millo-
nes en Telecom, vendió sus acciones en julio de 1999 por 379 millones, y ha-
bía acumulado ganancias corrientes por 328,4 millones. En Eduardo Basualdo.
«Las privatizaciones en la valoración financiera de los grupos económicos». En:
Enoikos, n.o 17: Buenos Aires (noviembre de 2000).
9. La llamada CGT San Martín, encabezada por Guerino Andreoni del
Sindicato de Empleados de Comercio, será la más menemista, mientras que
la CGT Azopardo, encabezada por Saúl Ubaldini, (del gremio de los cerveceros
y que había encabezado la central desde el año 1980) se irá distanciando del
gobierno al compás del plan privatizador.
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de Propiedad Participada (PPP), que abrieron un espacio para que las

privatizaciones terminen siendo aceptadas por algunos gremios.
La idea de los PPP, que encontraba ciertos antecedentes reconoci-
dos en las privatizaciones emprendidas por el Partido Conservador en
el Reino Unido, pretendía mostrar una cara profundamente reforma-
dora en el proceso de venta de empresas estatales, no ligado estricta-
mente con el achicamiento del Estado, sino con la idea de construir
«una nueva forma de capitalismo», en la que los trabajadores accedie-
ran a la propiedad (minoritaria) de las empresas en las que desempe-
ñaban sus tareas.
El porcentaje de las acciones destinadas a los PPP en el caso argen-
tino resultó elevado (del orden del 10 % en la mayoría de las empresas,
pero llegando al 20 % de todas las acciones en la venta de SOMISA),
lo que pudo haberlos constituido en una importante innovación tanto
desde el punto de vista económico como político, al poder generar con-
diciones materiales para una verdadera y significativa participación de
los trabajadores en la gestión de las empresas, lo que no había sucedi-
do en el Reino Unido donde los porcentajes de las acciones destinados
a los PPP resultaron marginales (del orden del 2 %).
De esta forma, al momento de privatizar una empresa, el Estado
reservaba un porcentaje de las acciones para que los trabajadores que
decidían incorporarse al programa (la adhesión era voluntaria), pudie-
sen ir pagándolas a lo largo del tiempo (se ha calculado que el proceso
podía llegar a durar hasta veinte años) con los propios dividendos que
les correspondían por los futuros buenos resultados esperados de esas
compañías gestionadas en forma privada.
Bajo el slogan de un «capitalismo de propietarios», los PPP justifi-
caron su implementación presentándose como uno de los pilares para
la construcción de una economía más justa, más redistributiva, y en la
que la oposición empresas-sindicatos encontrara una nueva forma de
resolución superadora.
Pero estos no fueron los únicos objetivos que se plantearon los PPP.
No se puede dejar de mencionar el papel que jugaron en la generación
de una visión positiva de las privatizaciones entre los trabajadores es-
tatales, que se verían beneficiados por los programas y entre los sindi-
catos.
Por otra parte, los PPP también fueron presentados a los interesa-
dos en adquirir las empresas estatales, como un buen mecanismo pa-
ra comprometer a los recursos humanos de esas corporaciones con los
nuevos desarrollos que el paso a manos privadas iba a propiciar. Par-
tiendo de la suposición de que el personal de las empresas estatales no
se encontraba muy identificado y comprometido con la búsqueda de
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resultados económicos positivos en las empresas públicas, los PPP se

mostraron como un mecanismo para incentivar el esfuerzo productivo
de los trabajadores. A pesar de ello, la resistencia de las empresas a
incorporar a representantes de los trabajadores en sus directorios, va
a ser una de las claves del fracaso y la desarticulación de los PPP en la
mayoría de los casos.
En Argentina se pusieron en marcha 49 programas que con un muy
elevado nivel de aceptación, terminaron implicando a unos 55.000 tra-
bajadores.
Sin embargo, en pocos casos los mismos llegaron a funcionar plena-
mente y los espacios de negociación que se abrieron con los sindicatos
en relación a los PPP también fueron elementos importantes para al-
canzar acuerdos.
Los PPP no eran un regalo para los trabajadores. Estos tenían que
pagar las acciones que recibían y para ello se establecía un plan por el
cuál la venta se realizaba contra el valor de los dividendos futuros que
iban a recibir por las utilidades de las compañías. En estos casos, ma-
yoritarios, las acciones no llegaban a manos de los trabajadores hasta
que no completaban todo el pago, y en consecuencia, los beneficios de
la designación de un representante en los directorios de las compañías
se postergó. En 1997 sólo tres PPP habían terminado de cancelar sus
deudas con el Estado y eran reales dueños de sus acciones: los de lo
que se llamó Aceros Paraná (la ex Somisa),10 Central Puerto y Central
Costanera. Como en varios casos el valor de las acciones se incrementó
fuertemente, a pocos años de la puesta en marcha de los PPP los traba-
jadores fueron tentados para vender sus acciones, incluso si no habían
llegado aún a saldar sus deudas por las mismas. El caso más emblemá-
tico de esto es YPF, donde también en 1997, comienza la venta de las
acciones por parte de los trabajadores que mantenían una deuda con el
Estado de unos 580 millones de dólares.11
10. Los trabajadores terminaron de pagar sus acciones con un préstamo

que les diera la obra social del sindicato.
11. Se estima que los trabajadores que vendieron sus acciones llegaron a
percibir unos 90.000 pesos convertibles por las mismas. Clarín 14/7/1997.
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El lanzamiento del Plan de Convertibilidad
El proceso de privatizaciones ya había sido lanzado y la reforma del

Estado se desarrollaba a ritmo acelerado, pero algunos problemas de la
economía argentina perduraban. El más relevante era la inflación que
no lograba ser controlada y que luego de las experiencias hiperinfla-
cionarias que habían tenido que soportar tanto el gobierno de Alfonsín
como el de Menem, pendía como una espada de Damocles sobre el Po-
der Ejecutivo.
Por ello a comienzos de 1991 se produce un cambio en el Ministe-
rio de Economía. Erman González, en parte desprestigiado y peleado
con otros integrantes del gabinete nacional, es reemplazado por el fun-
cionario que ocupaba el Ministerio de Relaciones Exteriores: Domingo
Cavallo.1
Cavallo, que como ya vimos había ocupado la presidencia del Banco
Central de la República Argentina durante un breve lapso de 1982, en
plena dictadura militar, desarrollará una serie de políticas en buena
medida tributarias de la experiencia liberal emprendida por Martínez
de Hoz en los años setenta. Su designación al frente del Ministerio más
significativo del gabinete nacional, terminaba de consolidar el rumbo
económico que el gobierno del Presidente Menem buscaba establecer.2
La llegada de Cavallo al Ministerio de Economía resulta inevitable-
mente asociada con el desarrollo del llamado Plan de Convertibilidad.
Sin embargo no es correcto pensar que dicho plan fue la primera op-
ción tomada por la nueva conducción económica.
1. A mediados de enero de 1991 la embajada estadounidense en Buenos
Aires hace público su malestar por un caso de corrupción que involucraba a fi-
guras del gobierno y a la empresa frigorífica Swift. La respuesta del presidente,
poco después, será un cambio de gabinete a partir de una serie de enroques en-
tre ministros que llevarán a Cavallo de la Cancillería a Economía, a González
de Economía a Defensa y a Guido Di Tella de Defensa a la Cancillería.
2. La disputa mediática que llegaría algunos años después (desde 1996)
entre Menem y Cavallo se centraría en aclarar «quién era el padre del modelo».
Ambos se atribuían el logro de haber puesto en marcha el Plan de Convertibili-
dad.
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El ministro, conciente de los costos y los riesgos del establecimiento

de una caja de conversión, intentará previamente transitar otros cami-
nos más moderados. Pero las respuestas poco satisfactorias a los pri-
meros intentos, consistentes con las que habían expulsado a su prede-
cesor del cargo, terminarán abriendo las puertas para que sea lanzado
el plan.
Ya a comienzos del mes de marzo de 1991, el nuevo equipo eco-
nómico anuncia una banda de flotación del dólar que será defendida
por el BCRA en torno a los 10.000 australes. Paralelamente se presen-
ta una profunda reforma del sistema de aranceles a la importación, el
que queda reducido a tres niveles: 0 % de arancel, 11 % y 22 %.3 La
idea era eliminar los aranceles a los bienes de capital, a los insumos ne-
cesarios a la producción y a los productos locales con saldo exportable,
continuando con el proceso de apertura de la economía nacional.
Pero la respuesta del mercado fue una fuerte sacudida. Al otro día
el BCRA debió vender 251 millones de dólares para mantener el tipo
de cambio dentro de la banda de flotación anunciada, y hubo fuertes
aumentos en los precios de los transportes. El saldo inflacionario del
primer bimestre del año 1991 era impactante: el costo de vida había
subido el 36,8 % (27 % sólo en febrero), el gas había aumentado el
157 %, la luz el 75 %, el colectivo el 40 %, el subte el 52,9 %, la naf-
ta el 36,7 % y el dólar el 78,7 %.
En un clima enrarecido por la alta inflación y la caída de los salarios
reales, con la popularidad del presidente en baja y a pocos meses de
unas elecciones cruciales para el control del Poder Legislativo, la ofen-
siva antiinflacionaria del gobierno se desarrollará sobre varios frentes.
Restricción a la liquidez a través de una suba de los encajes bancarios
para frenar la presión sobre el dólar, cierre de los ramales ferroviarios
en huelga y licenciamiento de todo el personal, y el llamado a un Con-
greso Nacional del Partido Justicialista bajo el lema de la «actualización
doctrinaria del PJ».4
Mientras el ministro de Economía anunciaba que era necesario re-
trotraer los precios en dólares a sus valores de abril-junio de 1990, y
se promovía una modificación del Código Civil para facilitar la realiza-
3. Esta medida profundiza la tomada por el anterior ministro, E. González,

quien había simplificado el sistema arancelario de importaciones fijando un
único nivel del 22 % desde principios de enero de ese año.
4. Los cuestionamientos a la política liberal implementada comenzaban a
hacerse lugar dentro de las filas del propio justicialismo, lo que llevó a Menem
a buscar reordenar al partido y salir a criticar a aquellos que lo acusaban de
traidor a las ideas fundantes del peronismo.
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ción de contratos en dólares, el PEN envió al Congreso un proyecto que

disponía la libre convertibilidad de la moneda nacional frente al dólar.
El Congreso aprobaba la ley en un trámite sorprendentemente ve-
loz (ley 23.928) que permitió que el 1 de abril de 1991 se ponga en
marcha la nueva medida.
El llamado Plan de Convertibilidad será la llave de una profunda
reforma económica cuyo eje central residirá en la eliminación de la po-
lítica monetaria como herramienta del Estado, por la adopción de una
caja de conversión para la moneda nacional. Dicho de otra forma, el
centro del Plan de Convertibilidad será el establecer una paridad cam-
biaria entre el austral (que luego sería reemplazado por el peso conver-
tible5 ) y el dólar.
El diagnóstico y la «terapia» aplicada era muy similar a la que se
había utilizado una década y media antes en el plan antiinflacionario
ideado por Martínez de Hoz, a pesar de las consecuencias de esas me-
didas que ya hemos detallado.
El supuesto era que la apertura comercial y el establecimiento del
tipo de cambio fijo iban a frenar la inflación por el efecto de la compe-
tencia de los productos importados, pero, a diferencia de lo sucedido
en los años setenta, este freno se iba a mostrar mucho más contunden-
te.6 No hay etapa de transición prevista en 1991. La paridad cambiaria
se fija de un día para el otro y «hasta la eternidad». A ello se le suma
la prohibición de todo tipo de indexaciones,7 el congelamiento de las
tarifas y una quita en el valor de los alquileres y deudas que se habían
ajustado por inflación.
El establecimiento de una caja de conversión declaraba buscar brin-
darle respaldo a la moneda nacional, frenar su desvalorización y con-
validar una suerte de bimonetarismo que se había instalado definiti-
vamente en el país, donde, dada la extendida historia inflacionaria, la
5. El plan fijará la paridad de 10.000 australes= 1 dólar a partir del 1º

de abril de 1991. Luego, el austral será reemplazado por el peso con la elimi-
nación de cuatro ceros a la moneda que había lanzado el gobierno radical. El
peso convertible se implementa a partir del 1 de enero de 1992.
6. Si hasta Roberto Alemann va a afirmar, refiriéndose a la apertura de la
economía, que «la reforma arancelaria que se concretará el 1 de abril es mucho
más amplia que la que se implementó en época de Martínez de Hoz», en Clarín,
24/3/1991.
7. Prohibición prevista en la ley 23.928 de Convertibilidad, aunque la mis-
ma no sería respetada por el propio gobierno cuando acordó con varias em-
presas privatizadas (como las telefónicas) que puedan actualizar sus tarifas en
función de la inflación vigente en Estados Unidos, mostrando una vez más el
poder político de las mismas para conseguir ventajas otorgadas por el Estado.
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moneda utilizada tanto como reserva de valor (es decir para ahorrar)
y también para las transacciones de bienes importantes era el dólar.
¿Pero cuáles son las consecuencias del régimen de Convertibilidad?
Prohíbe la emisión de dinero para financiar los déficits públicos, lo que
había sido para los monetaristas, la raíz de todo el problema de la in-
flación. Si todos los pesos en poder de los agentes económicos poseen
un dólar de respaldo en las reservas del Banco Central, no se puede
emitir moneda si no aumentan las divisas en poder de la autoridad mo-
netaria. Pero como el Estado argentino no genera divisas,8 sólo puede
emitir dinero si hay privados con dólares dispuestos a vendérselos al
BCRA para hacerse de pesos. La determinación de la cantidad de pesos
no es decisión de la autoridad monetaria (aunque podría incidir sobre
ella vía encajes bancarios), sino de «lo que demande el mercado». Con
la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central y el establecimiento
de su autonomía, se buscará reforzar esta política.
La debilidad del plan es doble, pues el mismo depende para su fun-
cionamiento, de variables exógenas que no puede controlar. En primer
lugar, la convertibilidad es una política que jaquea el financiamiento
de los déficits fiscales por la vía de la emisión, obligando a que la úni-
ca salida para sostenerlos sea el endeudamiento, el cual es posible solo
en la medida en que existan prestamistas dispuestos a comprar títulos
públicos.9 Como los gastos del Estado son relativamente rígidos en el
corto plazo, pero su acceso a los mercados para financiarse puede alte-
rarse radicalmente «de la noche a la mañana», como sucedió en 1995
producto de la crisis mexicana y el llamado «efecto Tequila» y como su-
cederá luego en el 2001, el peligro permanece siempre latente.10 El
8. Esta ha sido la gran debilidad histórica de Argentina, origen del recu-
rrente «estrangulamiento» del sector externo. En otros países latinoamerica-
nos como Chile o México, el Estado es propietario de empresas estratégicas por
su papel exportador (de cobre y petróleo respectivamente), lo que les permite
generar sus propios dólares. Esta situación recién empezaría a cambiar en los
últimos años.
9. Es importante comprender las consecuencias políticas de este dato. El
Estado dependiente de los créditos, queda subordinado a los mercados finan-
cieros, obligado a adoptar en forma permanente políticas «amigables» para el
capital (market friendly). Sin embargo, el compromiso pro-mercado no siem-
pre será suficiente para permitir el acceso a las divisas. Paradójicamente el
propio Cavallo, nuevamente ministro de Economía del gobierno de De la Rúa
una década después, deberá afrontar este problema.
10. Es cierto que el Estado puede tener superávits, pero el peso del endeu-
damiento ya contraído hace difícil algo más que un superávit operativo, el que,
por otra parte, es buscado con decisión desde el primer momento. A modo de
ejemplo, a menos de una semana de la puesta en marcha del plan se anuncia el
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segundo punto es que la pasividad de la autoridad monetaria priva al

Estado de una herramienta central para regular los ciclos económicos
(y en especial para generar reactivación ante períodos recesivos). Por
ello, el Estado que surge luego del Plan de Convertibilidad, es un actor
que se ha auto cercenado sus herramientas de política económica para
intervenir en los mercados, es decir, es un Estado más débil y depen-
diente de los capitales financieros internacionales.
Hay un tercer punto a mencionar: la utilización del dólar como pa-
trón no contempla que el país emisor de esa moneda sí hace política
monetaria atendiendo a sus propias necesidades y sin contemplar los
posibles efectos de la misma en los terceros países que hayan dolari-
zado directa o indirectamente sus economías. Esto conlleva un serio
riesgo: tarde o temprano, de modo casi inevitable, podemos encontrar
que las necesidades de la economía estadounidense no resulten compa-
tibles con las locales y que los estímulos monetarios operen en sentido
inverso al requerido.
despido de 16.300 trabajadores de Ferrocarriles Argentinos, ELMA y Astilleros

Domecq García, y se acuerda con el Banco Mundial la realización de 88.000
despidos más en un plazo de dos años (Clarín 22/3/1991).
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La segunda etapa de las privatizaciones
Las falencias evidenciadas por las primeras privatizaciones fueron

reconocidas incluso por el propio presidente Menem. Desprolijidades
evidentes, sospechas de corrupción generalizada y serios problemas
que hicieron que algunos de los procesos, como el de la venta de Ae-
rolíneas Argentinas, se mostraran inconclusos varios meses después de
la fecha de entrega de la compañía por los incumplimientos de parte de
los compradores.1
Es por ello que el gobierno decide reorganizar el proceso privatiza-
dor concentrándolo en dos áreas: la del Ministerio de Economía (deve-
nido un súper-ministerio que absorbe al de Obras y Servicios Públicos)
y la del Ministerio de Defensa. El alejamiento de algunos de los fun-
cionarios que habían sido claves en la primera etapa de las ventas, en
especial, el ministro Roberto Dromi,2 y el fortalecimiento de Cavallo
abren esta nueva etapa desde 1991 cuando se relanzan las ventas en
áreas fundamentales: electricidad, gas, obras sanitarias, a lo que se le
1. Marcelo Cavarozzi va a sostener que «Muchas de estas privatizaciones,

en especial las concretadas durante la primera tanda de 1990, se caracteriza-
ron por la corrupción con que fueron implementadas», en Marcelo Cavarozzi.
Autoritarismo y democracia (1955-1996). Buenos Aires: Ariel, 1997, pág. 122.
2. En medio de una fuerte campaña con denuncias de corrupción diver-
sas, Menem decide una fuerte renovación de su gabinete. El ministro que ha-
bía sido responsable de las primeras privatizaciones, Roberto Dromi, es uno
de los primeros en tener que abandonar su cargo, aunque resulta «premiado»
con diversas funciones de asesor y el ofrecimiento (declinado) de ser enviado
a España en calidad de embajador. Dromi prefiere quedarse y pasa a desem-
peñarse como abogado de muchas de las empresas privatizadas por él mismo,
entre ellas Telefónica de Argentina que lo contrata para atender diversas cau-
sas sensibles. Mientras en la tapa de La Nación del 16/1/1991 se leía: «no cabe
ninguna duda de que en el ánimo del ciudadano común los relevos están iden-
tificados con la palabra corrupción», en el mensaje emitido por Menem el día
de la jura de los nuevos ministros se hace referencia a la honestidad de todos
aquellos que se estaban retirando del gabinete.
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suman áreas petroleras, y un gran número de otras empresas de servi-

cios, petroquímicas, y financieras, entre otras.
El cambio de figuras va acompañado de una nueva retórica que
apunta a «la prolijidad» con la que eran vendidas o concesionadas las
empresas públicas.3 A primera vista, una situación macroeconómica
más estable, con inflación controlada y una economía en crecimiento,
deberían haber dado un marco para salir de la situación de emergen-
cia que había precipitado las primeras ventas. Sin embargo, las urgen-
cias de caja del Estado y los compromisos asumidos en especial con los
acreedores, llevaron a que estas nuevas privatizaciones también se ca-
ractericen tanto por la velocidad como por la escasa transparencia.
La venta de empresas del sector eléctrico será una de las principales
privatizaciones de esta segunda etapa. Los problemas de falta de abas-
tecimiento que habían obligado al gobierno anterior a realizar cortes
de luz programados, mostraban el estado de desinversión en un sec-
tor clave para el crecimiento de la economía y hacían que la privatiza-
ción sea presentada como la única alternativa para reactivar activida-
des fundamentales para la estructura de costos de las empresas. Este
punto no será menor. Vigente la Convertibilidad y la apertura comer-
cial, la preocupación de los industriales reunidos en la UIA por los cos-
tos futuros del suministro eléctrico se volvieron una pieza más en el
esquema de presiones que acompañaron al proceso.4
La opción del gobierno5 será la de dividir el sector en tres segmen-
tos: productores (una veintena de generadores) en libre competencia,
3. Por razones legales, algunas de las privatizaciones fueron realizadas

bajo la forma de concesiones, aunque en ciertos casos, los prolongados plazos
de las mismas diluyen la diferencia entre los dos procesos. A modo de ejemplo,
la concesión de la distribución de energía eléctrica es por 95 años. . .
4. Mabel Thwaites Rey sostiene «el componente de gas o electricidad sig-
nificaba entre le 20 y el 30 % del costo para las principales empresas del país.
Por ende, a diferencia de los casos de ENTel o Aerolíneas, las tarifas resulta-
ban vitales para la supervivencia de muchas empresas, en virtud de lo cual, la
conducción de la UIA estaba decidida a presionar para que en las futuras lici-
taciones se les exigiera a los competidores el ofrecimiento de tarifas a niveles
internacionales», en Mabel Thwaites Rey. «Ajuste estructural y privatizaciones
en la Argentina de los noventa (o como achicar el Estado no es agrandar la
Nación)». Tesis doct. Buenos Aires: Facultad de Derecho, UBA, 2001, pág. 143.
5. El asesoramiento de equipos de consultores del Banco Mundial será
relevante en esta privatización, lo que llevó a algunos a sostener que se trató
de un modelo de lo que se debía hacer, por lo menos hasta los grandes cortes
de energía de la empresa EDESUR en el año 1999.
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media docena de transportadores y tres empresas distribuidoras para

el área del AMBA y La Plata6 (monopólicas reguladas por el Estado).
Así, entre abril de 1992 y diciembre de 1994 se realizan unas 27
transferencias en todo el país, comenzando por las centrales térmicas
Puerto y Costanera, en un proceso de privatización en el que se destaca
el papel de las inversiones de origen chileno, a las que se le suman em-
presas españolas, francesas, y estadounidenses entre otras extranjeras,
e importantes participaciones de grupos económicos locales como Pé-
rez Companc (40,5 % en EDESUR, 12,5 % en Central Costanera), Astra
(40 % en EDENOR), Techint (51 % en EDELAP), Acindar (75 % de la
central Pedro de Mendoza), y Aluar (15 % de Transpa).7 A esto tam-
bién hay que agregarle la importancia de un nuevo actor: el sindical,
que a través de gremio de Luz y Fuerza, participará en los consorcios
ganadores de centrales térmicas del noroeste argentino, centrales tér-
micas patagónicas, Transnoa, y Transnea, y también el rol de múltiples
cooperativas energéticas locales que se integran a los consorcios gana-
dores.
El primer balance de estas ventas fue presentado como el produc-
to de algún proceso de «aprendizaje institucional» que llevó a que las
empresas sean transferidas con sus pasivos y que los títulos de la deuda
recibidos en forma de pago, sean de entrega inmediata en el momento
de la adjudicación.8 También se buscó establecer formas de compe-
tencia entre los productores, se definió un marco regulatorio antes de
concretarse la venta (tema sobre el que volveremos), y se le dio parti-
cipación al Poder Legislativo en el proceso, algo que no había sucedido
en las primeras privatizaciones.
La voluntad del gobierno por evitar fracasos como el de Aerolíneas,
sumado al intento por establecer cierto orden ausente en los primeros
casos y especialmente, el interés y la presión de los grandes consumi-
dores van a ser factores convergentes para que esta segunda etapa de
ventas se realice aparentemente de un modo más ordenado.
6. Estas empresas son EDESUR, EDENOR y EDELAP.

7. La participación de muchas de estas empresas da cuenta del carácter es-
tratégico de la energía para determinadas producciones (en especial empresas
siderúrgicas), lo que llevó a que esos grandes consumidores decidan involu-
crarse en la privatización generando cierta forma de integración vertical.
8. En relación a lo primero, la mayor parte de las deudas de las empresas
generadoras eran con otras empresas del Estado, en especial YPF y Gas del Es-
tado. En cuanto a los títulos de la deuda, se insistió con la aceptación de los
mismos como forma de pago, aunque se buscó evitar los problemas originados
en la venta de Aerolíneas requiriendo su entrega en el momento de la adjudi-
cación.
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Pero el ánimo privatizador no se detenía, y la llegada de la desesta-

tización de Gas del Estado al Poder Legislativo va a significar una im-
portante marcha atrás con este intento por transparentar la venta de
empresas públicas.
Es que Gas del Estado era una empresa rentable y eficiente, lo que
elevaba las resistencia en el Poder Legislativo al intento privatizador (y
al aumento de tarifas que lo acompañaba). Esto llevó a un importante
conflicto que luego de una serie de amenazas referidas a la posibilidad
de llevar adelante la venta sin la intervención del Congreso, terminó
con la aprobación del proyecto en una escandalosa sesión de la Cámara
de Diputados donde el quórum fue logrado en forma fraudulenta por
la bancada oficialista.9
La venta de Gas del Estado en diciembre de 1992, daba origen a
diez empresas: dos compañías de transporte y ocho de distribución, en
las que nuevamente (y como en todas las privatizaciones) se formaban
consorcios con fuerte presencia de grupos económicos locales. Pérez
Companc retenía el 25 % de Transportadora de Gas del Sur e igual por-
centaje de la Distribuidora de Gas Metropolitana y Techint el 39 % de
Transportadora de Gas del Norte. También el grupo Macri, a través de
su controlada Sideco, se quedaría con el 75 % de las acciones vendidas
de las distribuidoras de Gas del Centro y Gas Cuyana.
9. Este episodio que permitió la primera aprobación de la ley sin la mínima

cantidad necesaria de diputados presentes, fue bautizado por la prensa como
el del «diputrucho» y terminó de mostrar que la transparencia en las privatiza-
ciones sólo sería mantenida en el plano de la retórica. Finalmente, la votación
de ese día fue anulada y se realizó una nueva la semana siguiente.
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La compleja venta de YPF
La otra venta clave del período será la de la mayor empresa del país:
Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF). Fundada en 1922, YPF fue el
espejo sobre el que se reflejó buena parte de la historia política del Es-
tado argentino a lo largo de siete décadas. Una suerte de Estado dentro
del Estado, responsable de una parte sustancial de la inversión pública,
una empresa clave en las estructuras de costos de toda la economía y
por ello una herramienta de política económica de primer orden, tam-
bién empleadora privilegiada en numerosas áreas alejadas del núcleo
pampeano y al mismo tiempo, motor indispensable del proceso indus-
trializador con el desarrollo de sectores como el petroquímico.
Este lugar destacado fue el blanco temprano de diversos apetitos
que originaron un proceso muy gradual y complejo de privatización,
donde la sensibilidad del tema «petróleo» por su vínculo con ideas co-
mo las de soberanía y nación, y el particular carácter de la empresa, por
su relevancia y presencia territorial, a lo que se le suma la condición
estratégica del recurso no renovable, harán de esta venta una cuestión
delicada en términos de generación del consenso necesario para llevar-
la adelante.
Por estas razones, a diferencia de lo sucedido con las ventas ya men-
cionadas, la de YPF será una historia más larga y compleja, cuyos pri-
meros pasos periféricos pueden rastrearse en el ya mencionado plan
Houston de concesión de áreas exploratorias durante el gobierno radi-
cal. Con la asunción de Menem los intentos privatizadores se aceleran.
La designación de José Estenssoro como interventor desde el año
1990 lleva a un relevante cambio en su estructura legal. YPF deja de
ser una sociedad del Estado para transformarse en una sociedad anó-
nima, paso previo para la privatización, mientras se reestructura todo
su funcionamiento con un importante proceso de reducción de perso-
nal y tercerización de tareas con la asistencia «técnica» y crediticia del
Banco Mundial.1
1. La enumeración de los cambios resultaría muy extensa. Sólo diremos

que la empresa se desprende de todas sus actividades no rentables pero que
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La ley 24.145 dará el marco normativo para estos cambios por lo

que nos detendremos brevemente en su análisis: en primer lugar, trans-
fiere el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del estado
nacional a los Estados provinciales en nombre de la federalización del
recurso. Este punto no será menor, pues involucrará a las provincias
en el apoyo a la venta e incluso permitirá el reconocimiento por parte
del Estado nacional de deudas por regalías de petróleo y gas con las
provincias, cada vez más necesitadas de recursos. De este modo, el go-
bierno logra el apoyo a la venta de gran parte de los gobernadores y de
los representantes de las provincias productoras de hidrocarburos en el
Congreso nacional.
En forma concomitante la ley ratifica lo dispuesto por el decreto
2.778 de 1990 sobre su constitución como una sociedad anónima y fi-
ja como objetivos que la empresa sea de capital «abierto y rentable»,
definiendo los tipos de acciones que compondrán el capital social y su
distribución inicial: 51 % de acciones de clase A en manos del Estado
nacional que una vez vendidas pasarían a ser de clase D, hasta 39 % de
acciones de clase B en manos de las provincias, y hasta 10 % de accio-
nes de clase C involucradas en el programa de propiedad participada
para los empleados.
También encontramos en el texto precisiones sobre cómo se lleva-
ría adelante la venta y qué «privilegios» debería conservar el Estado
nacional como accionista, estableciendo al Ministerio de Economía y
Obras Públicas como autoridad de aplicación en un proceso que, dada
su magnitud, preveía la creación de una comisión ad hoc de privatiza-
ción de los activos de YPF formada por representantes del PEN, las dos
cámaras del Congreso nacional y por «dos jubilados».
Es que, en el complejo entramado de acuerdos para llevar adelante
la venta, se había planteado que todo lo producido por la misma debe-
ría ser destinado a la mejora de los cada vez más degradados haberes
jubilatorios, aunque el argumento, que resultó útil para sumar volun-
tades legislativas, terminó en un fracaso ante el veto presidencial tanto
del destino de los recursos, como de la comisión de seguimiento.
La ley también establece un ambiguo procedimiento de tasación
por el cual «entidades públicas o privadas, nacionales o internaciona-
les» que serán definidas oportunamente por el Ministerio de Economía,
también transfiere muy buenos negocios, al tercerizar diversas partes de la co-

mercialización incluidas numerosas estaciones de servicio, así como áreas pro-
ductoras y que también se venden activos de la empresa entre ellos oleoductos,
las destilerías de Dock Sud y San Lorenzo, siete barcos, y dos terminales marí-
timas entre otras cosas.
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serán las encargadas de valorizar los activos de la empresa. De este

modo, el texto deja despejado el camino para que sean seleccionados
algunos grandes conglomerados internacionales para cumplir roles es-
tratégicos y de dudosa compatibilidad como ser tasadores, intermedia-
rios e incluso parte de los consorcios compradores. En este núcleo de
actores financieros se encontraban algunos de los mayores animadores
de la globalización financiera: Merril Lynch, First Boston, o el Crédit
Suisse.2
Aquí encontramos nuevamente la conjunción de intereses entre gran-
des actores financieros internacionales y el proceso de reforma del Es-
tado argentino, que les originará nuevos e importantes negocios.
De este modo, la venta se realizará sin una tasación oficial de la em-
presa, sin una valuación completa de sus activos, y sin la aprobación
del último balance.3 Además, al igual que en el caso de ENTel ya referi-
do, el precio inicial de venta de las acciones (a 19 dólares) se muestra
muy bajo si analizamos el desarrollo de la cotización bursátil pospriva-
tización.
El desarrollo del Programa de Propiedad Participada, al igual que
en los casos ya mencionados, es clave en la negociación con los gre-
2. Varios de estos actores han intervenido en forma reiterada en el pro-

ceso de privatizaciones, así como en las colocaciones de deuda soberana del
país a lo largo de todo el período. Se trata de empresas con fuertes contactos
políticos locales e internacionales. Un ejemplo de ello es la designación del ex
subsecretario del Tesoro estadounidense en el gobierno de George Bush, David
Mulford, en el directorio de First Boston. Mulford mantenía una pública amis-
tad con el ministro Cavallo y fue condecorado por el gobierno argentino en el
año 1993 con la Orden de Mayo. Poco después, el First Boston se fusionará
con el Crédit Suisse y Mulford conservará su lugar al frente de los negocios de
la empresa en América Latina, desde donde tendrá un lugar destacado en el
desarrollo del llamado «megacanje» de la deuda, ya durante el gobierno de la
Alianza y con Cavallo nuevamente como ministro de Economía, lo que origina-
rá una causa judicial en la que serán procesados varios de los funcionarios por
perjudicar al Estado con comisiones injustificadas.
3. Algunas fuentes han sostenido que la previsión de reservas de petróleo y
gas fue reducida arbitrariamente de forma previa a la venta, con el fin de redu-
cir el precio de la empresa, volviendo a sus niveles originales una vez concluido
el traspaso. Al respecto, se puede consultar Gustavo Calleja, Adolfo Silenzi de
Stagni y Víctor Kozulj. «La privatización de YPF». En: Realidad Económica, n.o
118: Buenos Aires (1993), notemos que diversas estimaciones sobre el valor de
la empresa, daban diferencias de más de 6.000 millones de dólares.
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mios. El titular del Sindicato Unidos de Petroleros del Estado (SUPE),

Diego Ibañez, accede al directorio de la empresa por esa vía.4
Así se llega a la venta del 45 % de las acciones en las bolsas de Bue-
nos Aires y Nueva York en el año 1993, por un monto estimado en 3400
millones de dólares.
Pero el proceso de venta no concluye en ese año. En 1995 se legisla
para permitir que el Estado nacional disminuya su participación en la
empresa hasta el 1 % de las acciones. Ya en ese momento las presiones
de ciertos compradores, y los apremios financieros del Estado argen-
tino, preanuncian la continuidad de la venta.
El interés de Repsol, empresa de origen español que integraba ca-
pitales de diverso origen,5 llevó a que el gobierno emprenda desde el
año 1996 arduas negociaciones en las que intervienen el rey de Espa-
ña, el gobierno del socialista Felipe González y luego los «populares»
que con la victoria electoral de José María Aznar, acceden al gobierno
en Madrid.
Fruto de estos acuerdos, la empresa Repsol compra el 14,99 % de
las acciones de YPF a 38 dólares por acción (es decir, duplicando el
precio de la primera venta), y en abril de 1999 oferta para acceder al
resto del capital a 44,78 dólares la acción, en una operación financiada
por el BBV, la Caixa, Goldman Sachs, Merril Lynch y el Citigroup y que
se concreta a mediados de ese año cuando accede al 55 % del paquete
accionario en la Bolsa de Valores, el 11 % de las provincias y buena
parte del 10 % del PPP.6
De este modo, una empresa modesta con escasa trayectoria en el
mundo del petróleo, y sin grandes reservas de hidrocarburos, toma el
control de YPF, una empresa a esa altura altamente rentable, integra-
da verticalmente, diversificada e incluso con numerosos activos en el
exterior.
4. La trayectoria de Ibañez a lo largo de la privatización dará origen a

numerosos cuestionamientos. Recordemos que el gremio era parte de las «62
Organizaciones» que por ese entonces lideraba el metalúrgico Lorenzo Miguel.
El propio Estenssoro declarará que «el sindicato ha sido muy realista y no ha en-
torpecido» en referencia a la fuerte reducción de personal (entrevista en Clarín,
4 de agosto de 1991). Ibañez era amigo personal del presidente Menem.
5. Dentro de sus principales socios privados encontramos bancos como el
BBV (Banco Bilbao-Viscaya) con casi el 10 % de las acciones, así como la Caixa,
Endesa y la Caixa Cataluña.
6. El PPP de YPF se liquida en buena parte desde el año 1997, cuando
los trabajadores comienzan a recibir ofertas para vender sus derechos sobre las
acciones.
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El proceso que va de 1990 a la toma final del control de YPF por

parte de Repsol en 1999, es paralelo al de transformación de la com-
pañía, con las consecuencias sociales que tendrá una reestructuración
que lleva a una empresa en la que trabajaban más de 50.000 emplea-
dos, que poseía escuelas, hospitales, salas de cine, talleres, aviones,
destilerías, empresas petroquímicas, estaciones de servicio, equipos de
perforación y una flota considerable a una empresa reducida, concen-
trada en las áreas centrales, y que producto de su retirada en las zonas
menos rentables, había generado un importante vacío.
Cutral-Co y Plaza Huincul, cuna de los movimientos piqueteros que
irán cobrando relevancia a medida que las consecuencias de las políti-
cas aplicadas comiencen a hacerse evidentes, serán testigos tempranos
de las consecuencias sociales de la reestructuración de la empresa.
Para el año 1997, el desempleo en esos pueblos neuquinos, origina-
riamente campamentos creados por YPF, llega al 35 %. En el año 2000
ya supera el 47 %.
Los despidos masivos bajo la forma de retiros voluntarios,7 la ter-
cerización en forma precaria de ciertas tareas, para lo cual la empresa
buscó impulsar la creación de pymes por parte de los empleados ce-
santeados, bajo la promesa no siempre mantenida de ser contratistas
de YPF, serán un caldo de cultivo ideal para las puebladas que desde
1996-1997 se vuelven visibles.8
De este modo, la venta de YPF presenta características comunes con
las otras ya mencionadas. Una empresa estratégica que se vende sin
buscar maximizar los ingresos fiscales. Un proceso que genera una fe-
nomenal destrucción de empleos con consecuencias sociales emblemá-
ticas. Al mismo tiempo, una venta que origina un entramado complejo
de intereses en pugna, donde intervienen actores locales e internacio-
nales. El menemismo logra su objetivo en base a arduas y prolonga-
7. Se estima que la empresa aún estatal pagó 1.000 millones de dólares en

indemnizaciones entre 1990 y 1993.
8. Las puebladas que llevan al corte de la ruta 22 es una de las primeras
expresiones de un nuevo tipo de protesta social: el piquete. Recordemos que
es allí donde en abril de 1997, la confluencia de las protestas de los docentes
llevan a una muerte que resultará emblemática en los años posteriores: la de
Teresa Rodríguez. Para un análisis de estos hechos se puede consultar Paula
Klachko. «Las consecuencias políticas y sociales de la privatización de YPF. El
impacto en las localidades de Cutral-Có y Plaza Huincul». En: Realidad Econó-
mica, n.o 209: (2005). Ed. por IADE, el retiro de YPF producto de la «racio-
nalización» de la empresa y su posterior privatización también tendrá efectos
similares en otras regiones del país, como en Tartagal y General Mosconi (Sal-
ta).
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das negociaciones que van incluyendo en los diversos negocios que se

desprenden de la venta a numerosos actores: empresas petroleras, go-
biernos provinciales, sindicato, consultoras y organismos financieros
internacionales, bancos de inversión, entre otros.
Finalmente, la privatización también alimenta el proceso de extran-
jerización de la economía argentina, que será otro de los grandes lega-
dos de la década.
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La débil regulación estatal
Todo este proceso de venta de empresas estatales descripto parcial-

mente, significó una profunda transformación del Estado argentino,
volviéndolo más pequeño en muchos aspectos, pero también, menos
significativo al desprenderse del control de sectores fundamentales de
la economía nacional. La contracara será la emergencia de nuevos ac-
tores privados fortalecidos por su crecimiento a expensas del Estado.
Las privatizaciones significaron que esos consorcios ya menciona-
dos, en los que conviven empresas internacionales (estatales y priva-
das), sectores financieros, y representantes de la más alta burguesía
nacional, pasen a ser controlantes (en tanto propietarios), de activida-
des tan relevantes y diversas como las comunicaciones en sus diversas
formas (desde las telefónicas al correo, pasando por los medios de co-
municación), la provisión de agua y cloacas, los aeropuertos, las termi-
nales portuarias y los barcos que pertenecían a la flota estatal, las rutas
concesionadas por sistema de peajes, el transporte ferroviario de pa-
sajeros y carga, las represas hidroeléctricas, las centrales térmicas, las
líneas transportadoras y distribuidoras de electricidad, las áreas de ex-
plotación de hidrocarburos, los gasoductos y oleoductos, las refinerías,
las principales siderurgias y empresas petroquímicas, las líneas aéreas,
entre otras cosas.
Estas áreas son claves en la estructura de costos de toda la econo-
mía, pero también en muchos casos las ventas delegaron en manos pri-
vadas a sectores productores de bienes y servicios públicos, es decir,
esenciales para el interés general y necesarios para la preservación de
derechos básicos de la ciudadanía.
De este modo, el esperable conflicto entre la persecución de la maxi-
mización de la utilidad como fin de las empresas privadas y la provisión
de agua, energía, comunicaciones y otros servicios a toda la población,
sin importar la rentabilidad o no de la tarea, genera la necesidad de in-
troducir lógicas no económicas en el funcionamiento de las empresas,
que velen por la preservación de esos objetivos y que garanticen condi-
ciones de acceso y calidad de los servicios para todos los ciudadanos.
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Esta situación se ve potenciada cuando, en la mayor parte de las

ventas, los servicios privatizados se desarrollan en mercados monopó-
licos u oligopólicos, lo que hace necesaria la intervención estatal para
evitar los abusos de la posición dominante de los productores.
En estos casos, las fuertes asimetrías en poder económico y saber
técnico obligan al surgimiento de una regulación externa a la relación
oferta-demanda para evitar que las empresas puedan abusar de su po-
sición y apropiarse de un fuerte «excedente del productor» en perjuicio
de los usuarios.
Sea por tratarse de bienes imprescindibles o por ser monopolios
(naturales o creados para volver más atractivas de las privatizaciones),
la regulación del Estado se ha planteado como una tarea ineludible en
la mayor parte de los países que han emprendido procesos de privati-
zaciones.
Pero la experiencia del Estado argentino en la década del noventa
no ha priorizado este aspecto, presentando serias fallas a la hora de ge-
nerar nuevas estructuras para asumir funciones que devinieron esen-
ciales. Como sostienen Thwaites Rey y López, «durante el gobierno de
Carlos Menem la política de regulación constituyó un eje virtualmen-
te residual del proceso privatizador, por lo que las pautas regulatorias
fueron entendidas casi como aspectos formales, que de ningún modo,
debían desalentar a los posibles inversores».1 En el mismo sentido, Vis-
po afirmaba: «una manera de garantizar a los inversores condiciones
de rentabilidad extraordinarias, adecuadas al riesgo país percibido, fue
postergar o impedir la entrada en operaciones de las respectivas agen-
cias regulatorias».2
Varios son los aspectos que permiten afirmar que la estructura regu-
ladora creada en muchos casos con posterioridad a las privatizaciones,
resultó fuertemente débil y funcional a los intereses de las empresas
privadas, a expensas de los usuarios.
Para ordenar el desarrollo de este apartado clasificaremos estos as-
pectos en dos grandes grupos. El primero de ellos, compuesto por los
elementos «formales» que permiten corroborar la falta de importancia
asignada a la regulación por las autoridades. El segundo será el análi-
sis de algunas de las medidas implementadas, donde queda claro cómo
actuaron los entes a la hora de tomar decisiones en conflictos de intere-
ses entre los usuarios y las empresas.
1. Mabel Thwaites Rey y Andrea López. «Los fines de la regulación. Opor-
tunistas y clientes en el sistema». En: Enoikos, n.o 17: Buenos Aires (noviem-
bre de 2000).
2. En Adolfo Vispo. Los entes de regulación. Problemas de diseño y contexto.
Buenos Aires: Norma, 1999, pág. 28.
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Dentro de los primeros elementos, el más evidente está represen-

tado por la falta de consistencia temporal entre la concepción de los
marcos regulatorios, la conformación de los entes y la privatización de
las empresas. Si esta es la secuencia lógica y recomendada por la expe-
riencia internacional y la literatura especializada, en la gran mayoría
de las ventas realizadas por el Estado argentino no se respetaron estos
pasos.
¿Cuál es la importancia de ese encadenamiento? En primer lugar, el
establecimiento del marco regulatorio antes de la privatización permi-
te que el Estado defina claramente qué es lo que espera de las empresas
que lleguen a controlar el negocio en temas centrales como calidad del
servicio, inversiones, tarifas, nivel tecnológico y otros. La definición de
un marco regulatorio con anterioridad a la privatización también resul-
ta importante para que las empresas interesadas en el proceso tengan,
antes de realizar sus ofertas, claramente definidos los objetivos que de-
berán cumplir y los límites que el Estado establecerá a sus prácticas
empresariales.
Luego el normal desarrollo de la regulación supone el estableci-
miento de la autoridad de aplicación de dicho marco regulatorio. Si no
existe el ente, de poco sirve el marco legal, pues la ausencia de una uni-
dad administrativa con poder de verificación permite incumplimientos
sin sanciones.
A esto se le agrega que los entes reguladores constituidos deberían
estar formados por una burocracia profesional, con autonomía finan-
ciera y conocimiento específico como para poder controlar a las empre-
sas privatizadas desde el primer día de la transferencia de los activos a
sus nuevos operadores.
Hay otros elementos que hacen a la forma en que se constituyen los
entes que también son valiosos a la hora de analizar sus falencias. En
nuestro caso, la mayoría de los organismos reguladores han sido crea-
dos a través de decretos de necesidad y urgencia del PEN, y no de leyes
emanadas del Congreso. La excepción son los entes reguladores de la
luz (ENRE) y el gas (ENARGAS), a pesar de que la Constitución refor-
mada en 1994 establecía con claridad en su artículo 42 que es función
del Poder Legislativo sancionar los marcos regulatorios.3
En parte como consecuencia de esta falencia de origen, las resolu-
ciones y sanciones de los entes parecen tener poco peso. Esto se debe
3. Es cierto que la creación de algunos de los entes es anterior a esta re-

forma constitucional. Sin embargo, es llamativo notar que una vez establecida
la competencia con rango constitucional, el Congreso no intervino en lo que el
Poder Ejecutivo ya había resuelto.
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a la existencia de una instancia de alzada en el Poder Judicial, lo que

lleva a que las sanciones de los entes puedan ser cuestionadas por las
empresas (práctica que ha sido casi constante), dejando finalmente en
manos de dicho poder la resolución de los eventuales conflictos y dila-
tando la posible aplicación de castigos por incumplimientos.
La cadena cronológica óptima: formulación del marco regulatorio-
creación del ente regulador-inicio del proceso de privatización no es un
mero formalismo, y su violación establece una oportunidad única para
que las empresas ganadoras presionen a favor de determinada estruc-
tura de regulación que les resulte conveniente. Como afirma Oszlak,4
la superposición de estas etapas o la alteración de su orden puede gene-
rar una forma de selección adversa, al atraer inversores que, por estar
dispuestos a ofertar sin conocer las condiciones que se les solicitarán en
el futuro, pretenderán rentas extraordinarias o buscarán influir en for-
ma determinante sobre el proceso regulador, lo que se puede ver en los
casos de las empresas de ferrocarriles o aeropuertos que no cumplieron
con sus compromisos (entre ellos el pago del canon o determinadas in-
versiones) apostando a poder solucionar el tema en el plano político.
También podemos constatar que en numerosas privatizaciones, la
creación y puesta en funciones del ente regulador fue posterior a la
transferencia a manos privadas de las compañías (es el caso en trenes,
servicios eléctricos, gas, y aeropuertos), incluso en ciertos casos muy
posterior. El ENRE comenzó a funcionar más de un año después del
traspaso de las empresas a sus operadores privados, lo que significa que
durante todo ese lapso las empresas pudieron actuar sin controles.5
Otro problema es la escasa capacidad técnica y económica de los en-
tes para llevar adelante una regulación eficiente e independiente frente
a las empresas, pero también de los vaivenes políticos de los gobiernos.
Podemos afirmar que el panorama de los entes reguladores ha com-
binado casos de posible «captura» por parte de las empresas «regula-
das»,6 con otros en los que se manifestó una fuerte dependencia de los
4. Oscar Oszlak. «La capacidad de regulación estatal». En: Enoikos, n.o 17:
Buenos Aires (noviembre de 2000).
5. El ENRE entra en funciones en abril de 1993, es decir casi un año des-
pués de la entrega de las centrales generadoras y también con posterioridad a
la concesión de la distribución.
6. Hay numerosos ejemplos en los que representantes de las empresas re-
guladas terminan trabajando en los entes reguladores y viceversa, en lo que
parece una incompatibilidad de intereses. El representante de EDESUR, EDE-
NOR y EDELAP en la firma de sus respectivos contratos de concesión, termi-
nó siendo presidente del ENRE (encargado de regular a esas empresas) en-
tre 1993 y 1997 (el primero de los contratos se puede consultar en http:
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mismos frente a diversos ministerios e incluso a la presidencia de la

Nación, como queda claro en el caso de la Comisión Nacional de Tele-
comunicaciones, que fue creada como dependencia del Ministerio de
Obras y Servicios Públicos, luego integrada al Ministerio de Economía
y desde 1996 pasó directamente al ámbito de la Secretaría de Comuni-
caciones de la Presidencia de la Nación, cambiando su nombre por el
de Comisión Nacional de Comunicaciones al fusionar a la CNT con la
Comisión Nacional de Correos y Telégrafos.7
En cuanto a la autonomía presupuestaria, hay gran diversidad en
las formas de financiamiento de los entes, pero incluso en los casos en
que cuentan con fuentes propias de ingresos, esa autonomía ha sido es-
casa. Un buen ejemplo es el ENRE cuyo presupuesto proviene de una
tasa cobrada a los usuarios. Sin embargo, los recortes de gastos lleva-
dos adelante por el gobierno con posterioridad a la crisis de 1995 tam-
bién le fueron aplicados, al igual que los posteriores y sucesivos ajustes
y topes salariales a los sueldos de los funcionarios públicos puestos en
vigencia durante el gobierno de la Alianza, que contribuyeron a que los
recursos humanos mejor preparados abandonen los entes reguladores
para conseguir trabajo en las empresas reguladas, donde obtenían ma-
yor reconocimiento salarial por sus conocimientos. Evidentemente, la
consecuencia de ello es el debilitamiento técnico de los reguladores, lo
que dificulta sus posibilidades reales de control.
En cuanto a las cuestiones prácticas en las que se evidencia que los
entes (y el Estado en general) no han respondido siempre a los intere-
ses de los usuarios, podemos referirnos a la «ingeniería jurídica» desa-
rrollada para burlar la prohibición de indexación de precios generada
por la ley de Convertibilidad. En realidad, no se trató de un sofistica-
do mecanismo para evitar la ley, sino una interpretación injustificada a
no ser por las cuotas de poder que la respaldaban.8 Muchos de los ser-
vicios privatizados terminaron ajustando periódicamente sus precios
//mepriv.mecon.gov.ar/segba/Contratoconcesionedesur.htm) y habría re-

nunciado a ese cargo por oponerse a la designación en el directorio del ente
de una ex directiva de Eseba y EDENOR. Hay ejemplos similares en el ETOSS
(Entre Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) y en el Enargas.
7. Estos cambios son una buena muestra de la disputa dentro del poder
político por controlar a los entes. Como sostiene Adolfo Vispo: «Llegado este
punto, la CNC se torna en los hechos solamente una dependencia staff de la
Secretaría de Comunicaciones y, en rigor de verdad, ya no es apropiado ha-
blar de ente regulador» en Vispo, Los entes de regulación. Problemas de diseño y
contexto, pág. 41.
8. Como sostenía Thomas Hobbes en el siglo xvii, auctoritas non veritas
facit leyem, es decir, la autoridad y no la verdad hacen la ley.
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gracias a una dolarización artificial de sus tarifas, que permitió que al-
gunos funcionarios interpretaran que la prohibición de ajustar precios
establecida por la ley de Convertibilidad era exclusiva para los precios
en pesos, lo que llevó a que una vez dolarizadas las tarifas, entendie-
ran que podían aumentarse en función de algún índice, como el de la
variación de los precios en Estados Unidos.
Esto es lo que sucedió con los teléfonos (que como vimos se habían
vendido antes de la ley de Convertibilidad), los peajes y la electricidad
(aunque aquí la fórmula de ajuste de precios era más compleja). La in-
troducción de un ajuste por inflación siguiendo los niveles de precios de
Estados Unidos resultó muy beneficiosa para las empresas a partir de la
crisis de 1995, cuando la recesión en Argentina comenzó a generar un
proceso deflacionario, mientras que en Estados Unidos la inflación re-
sultaba positiva.9
Otro caso puntual muy significativo de la acción de los entes regu-
ladores lo constituye el del llamado «rebalanceo telefónico», dispuesto
por decreto de la Secretaría de Comunicaciones del mes de febrero de
1997 (notemos que la secretaría sustituye al ente en este caso).
El espíritu declarado de dicho rebalanceo de tarifas, era el de aba-
ratar el precio de las llamadas de larga distancia, compensando dicha
merma en los ingresos de las telefónicas con un aumento en los valores
de las llamadas urbanas.10 Sin embargo, la decisión se toma inmedia-
tamente antes de la apertura de la libre competencia en el mercado de
las llamadas de larga distancia, lo que despierta todo tipo de sospechas
sobre los objetivos de la misma.
Es que las empresas telefónicas venían presionando para obtener
esa modificación del cuadro tarifario, que les permitiría reducir los pre-
cios de las llamadas de larga distancia e internacionales (lo que las fa-
vorecía para enfrentar la próxima competencia en el sector) pero sin
resignar ingresos, por compensar esas bajas con un muy importante
9. Daniel Azpiazu calcula que entre enero de 1995 y agosto del año 2000
la deflación argentina acumuló un retroceso del 0,6 % en los precios minoris-
tas, mientras los mayoristas aumentaron un 3,3 %. Pero en ese mismo lapso de
tiempo, los precios al consumidor en Estados Unidos aumentaron un 14,9 %.
Al ajustar los precios de los servicios públicos por el índice inflacionario del
país del norte, las tarifas de esos servicios se incrementaron en términos reales
durante el quinquenio en cuestión. Al respecto, véase Daniel Azpiazu. «Inequi-
dades normativas, rentas de privilegio y asignaturas pendientes». En: Enoikos,
n.o 17: Buenos Aires (noviembre de 2000).
10. El aumento del precio de las llamadas locales fue del 57 % y la reduc-
ción de las de larga distancia del orden del 70 % en promedio.
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aumento de las tarifas en el segmento de la telefonía fija y las llamadas

locales, en el que seguirían ejerciendo una posición monopólica.
Le decisión entonces beneficia fuertemente a las empresas y por
ello, sufre una gran cantidad de impugnaciones judiciales propiciadas
por entidades de defensa a los consumidores y por el propio defensor
del pueblo, como consecuencia de las cuales se originan fallos en un
primer momento favorables a la decisión de no innovar, congelando los
aumentos. Incluso un juez llega a imponer multas diarias millonarias a
las empresas que no cumplan la sentencia.
En este escenario, el ente regulador apela la medida en defensa de
los intereses de las empresas, las que a su vez accionan legalmente. Te-
lecom Argentina no duda en presentar un recurso a la Corte Suprema
de Justicia, siendo su representante legal el abogado Rodolfo Barra,
ex integrante de la propia Corte Suprema entre 1990 y 1993, y pos-
teriormente, ministro de Justicia del gobierno de Menem (entre 1994
y 1996).11 Si bien la Corte se toma cierto tiempo en resolver el tema,
finalmente termina fallando a favor de las empresas telefónicas y del
ente regulador, convalidando el rebalanceo en mayo de 1998.12 Tiem-
po después, el diario El Mundo de Madrid, replicado por Página/12 de
Buenos Aires denunciarán importantes sobornos pagados por Telefóni-
ca de España para la aprobación del rebalanceo.13
11. Barra también será, entre otras muchas cosas, presidente del Orga-
nismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) entre 1998 y
1999.
12. La Nación 8/5/1998.
13. Página/12 30/3/2001.
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La reforma del sistema previsional
Otro capítulo ineludible de la reforma del Estado argentino estu-

vo referido al sistema de seguridad social, tal vez el plato fuerte de la
segunda ola de privatizaciones junto al caso de YPF (Yacimientos Pe-
trolíferos Fiscales).
Es que esta venta supuso un cambio estructural de largo plazo, cen-
tral por la importancia económica del sistema en cuestión, su impac-
to sobre las finanzas públicas y también por sus implicancias político-
sociales.
El sistema jubilatorio argentino, con orígenes a principios del siglo
pasado y fuertes cambios durante el segundo gobierno peronista, fun-
cionaba en base a un esquema de «reparto» basado en un criterio de
solidaridad intergeneracional, lo que suponía que con los aportes de
los empleadores y trabajadores en actividad en el presente, se les paga-
ba la jubilación a los actuales beneficiarios.
Reproduciendo lo que ha sucedido en la mayor parte de los países
del mundo desde los años sesenta, el sistema jubilatorio argentino co-
menzó a tener problemas para sostener su equilibrio presupuestario a
medida que el número de jubilados aumentaba, alterando la relación
entre trabajadores activos y pasivos.
Los cambios demográficos, en particular una tendencia a la baja de
la tasa natalidad y el aumento de la esperanza de vida, a lo que se le
suman tanto el problema del mayor desempleo como el del empleo no
registrado o en negro (es decir, trabajadores activos pero que no apor-
tan al sistema) y también la caída de los salarios reales desde fines de
los años setenta, fueron algunos de elementos que confluyeron para ge-
nerar importantes desequilibrios entre los ingresos y los egresos a las
cajas del sistema.
Ese creciente déficit fue cubierto destinando recursos provenientes
de la recaudación general, al pago de las jubilaciones, lo que devino un
serio problema económico para el anémico Estado nacional.1
1. El creciente déficit del sistema fue originando numerosos impuestos pa-

ra su financiamiento, muchos incluidos en tarifas de servicios públicos, como
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Pero además, esa precariedad presupuestaria también era percibi-

da como un problema político, dada la activación y el reclamo perma-
nente de diversos movimientos de jubilados y pensionados que se que-
jaban insistentemente por el irrisorio nivel de sus haberes previsiona-
les, lo que se acentuó en los años noventa.
Con estos antecedentes, y la ley de Convertibilidad en marcha, los
desequilibrios del sistema fueron presentados como insostenibles en el
largo plazo.
A mediados de 1992 el gobierno de Menem envía un proyecto de
ley al Poder Legislativo para propiciar una reforma integral de las ju-
bilaciones, optando por la modificación del sistema jubilatorio estatal
y solidario, y su reemplazo por un modelo mixto que tendía a la capi-
talización individual, fuertemente recomendada por el Banco Mundial
para aliviar las finanzas públicas de algunos países de la región.
El antecedente más directo e invocado eran las AFP chilenas, fruto
de las reformas liberales que había impulsado la dictadura de Pinochet
desde 1981, aunque los intentos por avanzar en este camino se dieron
en paralelo en otros países de la región.2
Varios fueron los objetivos declarados por los principales defenso-
res de la medida, entre ellos el presidente Menem y el ministro de Eco-
nomía Cavallo, para justificar la privatización que a todas las luces res-
pondía a los grandes principios filosóficos y políticos del liberalismo.
El gobierno argumentó que la reforma era una herramienta inme-
jorable para reducir el gasto público en el largo plazo, mientras sus
consecuencias inmediatas y mediatas parecieron no ser muy tenidas
en cuenta.
También se aseguró que la reforma previsional iba a hacer más efi-
ciente al conjunto de la economía por varios factores concurrentes:
porque la empresa privada era considerada, por definición, más eficaz
que el Estado para administrar recursos, a lo que se le agregaba que el
el vigente en las facturas de ENTel al que ya nos hemos referido, o alícuotas in-
cluidas en el precio de los combustibles (líquidos y gas). Para el año 1990 casi
un tercio de los ingresos para pagar las jubilaciones provenían por esta vía que
las privatizaciones invalidarían en parte.
2. Perú crea su sistema de capitalización individual (llamado Sistema Pri-
vado de Pensiones) en diciembre de 1992, y las AFP comienzan a funcionar
a mediados de 1993. Uruguay también avanza en este sentido a partir de
1996, aunque con un sistema mixto que combina solidaridad intergeneracio-
nal y ahorro privado administrado por las AFAP. Las mismas recomendaciones
llegan a ciertos países de Europa del este, como Polonia, que implementa un
sistema mixto con capitalización individual desde 1999.
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sistema de capitalización fue presentado como una herramienta ópti-

ma para combatir la elevada evasión previsional.3
Con el establecimiento de la capitalización individual y la creación
de las AFJP, cada uno se jubilaría en la medida en que hubiese realiza-
do sus aportes correspondientes, quedando el monto a percibirse de-
pendiente de variables individuales: los años que haya trabajado, los
salarios que haya alcanzado a lo largo de toda su vida laboral y la elec-
ción «adecuada» de una empresa administradora de esos fondos (pues
aquí jugaría la rentabilidad alcanzada por la cartera de inversiones de
cada administradora).
Otros argumentos también fueron esgrimidos para destacar las bon-
dades del sistema de las AFJP: esa masa de aportes, creciente mes a
mes, debería generar un gran mercado de capitales listo para invertir
en activos financieros.
De este modo el proyecto del gobierno termina dando lugar a la ley
24.241 que reforma el sistema previsional y crea el Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones en 1993.
Los aportes de los trabajadores en actividad que optaron por la ca-
pitalización, más los de los nuevos aportantes, comienzan a ser admi-
nistrados desde 1994 por las «Administradoras de Fondos de Jubila-
ciones y Pensiones» que, luego de descontar las comisiones previstas,
en todos los casos bastante elevadas,4 deben acreditar el saldo en las
3. Detengámonos por un momento en este planteo de clara raíz liberal.

Los promotores de la privatización entendían que cada trabajador, como un in-
dividuo racional maximizador de su utilidad y además egoísta, comprendiendo
que su propio futuro como jubilado dependía directamente de los aportes y las
contribuciones emanadas de su trabajo legal (no informal), iba a ser un factor
determinante presionando para erradicar el trabajo «en negro», sea no acep-
tando ese tipo de empleos, o incluso denunciando a los evasores. Más aún, si
hasta ese momento los trabajadores no se habían preocupado demasiado por
el efectivo depósito de sus aportes jubilatorios por parte de los empleadores, se
sostuvo que ello era consecuencia de que ese no era considerado dinero propio,
mientras que con el sistema de capitalización, los aportes devenían un ahorro
privado, individual, personal, que iban a exigir tanto como el propio salario.
En otras palabras, el gobierno (y en especial los funcionarios del Ministerio de
Economía) entendían que la reforma previsional generaba un nuevo sistema
de incentivos, que iba a combatir la evasión en el mercado de trabajo. Si el re-
clamo por el dinero para «otros» (como se entienden los aportes en el sistema
solidario) no era considerado suficiente estímulo, se pensaba que sí lo iba a ser
el reclamo de los aportes «propios». Desde ya, este vaticinio no se cumple y el
trabajo en negro aumenta al ritmo de la crisis pos 1995.
4. Algunos analistas sostienen que el elevado nivel de las comisiones es por
falta de regulación del Estado, pero también por la poca competencia produc-
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cuentas individuales de cada trabajador e invertir ese monto de dinero

en diversas opciones financieras (plazos fijos, acciones, títulos públicos
entre ellas).
Esto significa que ese creciente monto que administraban estas em-
presas,5 debía originar un mercado de capitales locales que se anun-
ciaba que terminaría por favorecer al sector privado de la economía al
generar condiciones propicias para el aumento de la inversión, sea por
la baja de la tasa de interés o por la posibilidad de las empresas de fi-
nanciarse vía emisión de acciones (ampliando el capital social).
La apuesta del gobierno por el sistema de capitalización fue tan
fuerte, que se generó toda una batería de medidas para fomentar el
crecimiento de las administradoras y reducir los aportantes al Estado,
sea tanto a partir de la difusión de publicidad poco clara, que asegura-
ba la conveniencia de adherir a una AFJP en el caso de los trabajadores
más jóvenes, como cerrando la opción del sistema de reparto para to-
dos los nuevos trabajadores que ingresaban al mercado laboral (los que
resultaban afiliados a una AFJP de modo obligatorio), o prohibiendo el
paso del nuevo sistema al estatal solidario (cuando sí se podía pasar
del estatal al privado), o incluso estableciendo diferenciales en los des-
cuentos salariales para los incluidos en uno u otro sistema (permitien-
do que al optarse por una AFJP, se reduzcan los aportes personales, y
eso aumente el salario de bolsillo del trabajador).
De forma tal que el objetivo declarado fue minimizar el sistema es-
tatal de jubilaciones y tender a su «extinción» con el paso del tiempo
(diversas previsiones suponían que ello podría suceder entre al año
2035 y el 2050).
Pero la inconsistencia temporal de la reforma, evidente desde el pri-
mer momento, fue ampliamente ignorada. Las empresas privadas, en
su mayoría grandes bancos, compañías de seguros y ciertos sindicatos
to de un fuerte proceso de concentración. Si en 1994 había 27 empresas en el

mercado, cinco años después ya eran sólo 15, de las cuales cuatro acaparaban
más del 67 % de los fondos. Véase Página/12, 1º de agosto de 1999. El mon-
to de la comisión entre 1994 y 2001 se mantiene en torno al 30 %, pero luego
aumenta, llegando a casi el 40 % de los aportes en el período 2002-2004. Al
respecto, para una análisis de la evolución de las comisiones y otros datos so-
bre el sistema, véase Oscar Cetrángolo y Carlos Grushka. «Sistema previsional
argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma». En: XVI seminario regional de
política fiscal. Cepal. Santiago de Chile, 2004.
5. Los fondos administrados por las AFJP se incrementan un 100 % anual
durante 1994-1997, y luego a un ritmo del 37 % por año hasta la crisis de 2001.
Este crecimiento es menos fruto de la rentabilidad de las empresas, que del
aumento en la cantidad de aportantes a las mismas.
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que contaban con el «activo» de afiliar a sus representados,6 se asegura-

ron un atractivo negocio con bajo riesgo durante décadas, pues en una
prolongada primera etapa, su principal tarea sería recibir los aportes e
invertirlos, luego de cobrar las comisiones correspondientes,7 sin tener
que hacer desembolsos por la ausencia de jubilados. Al haberse privile-
giado la afiliación de los individuos más jóvenes, por sobre la de los que
se encontraban en una edad más próxima a la del retiro, esta situación
se mantendría al menos por dos décadas. En consecuencia, durante
todo el período de existencia de las AFJP (hasta 2008) la cantidad de
jubilados que dependían de las mismas, fue muy poco significativa.
Pero por otra parte, la creación de estas empresas significó un pro-
fundo desfinanciamiento para todo el sector público. Si las magras (en
su mayoría) jubilaciones y pensiones de los más de tres millones de ciu-
dadanos beneficiarios en ese momento, se pagaban con lo que aporta-
ban los trabajadores en actividad, la creación de estas nuevas adminis-
tradoras privadas significó que el Estado tuvo que hacer frente a esos
multimillonarios pagos mensuales sin contar con buena parte de los
aportes y las contribuciones, lo que debió ser sustituido por otros re-
cursos públicos y un fuerte proceso de endeudamiento en muchos ca-
sos con las propias AFJP.
Dicho de otra forma, si antes el sistema de previsión social recau-
daba los aportes y las contribuciones originadas en el trabajo formal y
los destinaba a financiar al sistema previsional, luego de la reforma, la
mayor parte de los trabajadores comienzan a aportar a las AFJP, pero
el sector público sigue a cargo del pago de todas las jubilaciones. Es
decir, se desfinancia un sistema restándole ingresos con el argumento
6. Son varias las AFJP en las que participaron sindicatos con diversos por-
centajes. Es el caso de Claridad, en la que eran socias la Federación de Tra-
bajadores de la Sanidad y la UOCRA; el de Futura AFJP donde participaban el
Sindicato de Luz y Fuerza, el de Obras Sanitarias, el del Seguro y SUTECBA
(que reúne a trabajadores del Estado de la ciudad de Buenos Aires); en San Jo-
sé AFJP se reunieron Gastronómicos, SOMU, el Sindicato de Obreros de la In-
dustria del Vino y Afines, el Sindicato de Trabajadores de la Industria Fideera,
la Unión de Trabajadores del Instituto Nacional de Servicios Sociales para ju-
bilados y pensionados entre otros; en Previsol AFJP participaron la Federación
Argentina de trabajadores de edificios de renta horizontal y el Sindicato Úni-
co de Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal (SUTERH); en UNIDOS
AFJP la Asociación de Trabajadores de la Industria Lechera de la República Ar-
gentina tenía una participación minoritaria.
7. En el año 1999 se estimaba que un 8 % de los aportes se utilizaban
para cubrir el seguro de vida, un 5,6 % en gastos administrativos, un 8,8 en
marketing y difusión y 7,4 % eran la rentabilidad de las empresas.
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de que es deficitario, pero se lo hace más deficitario en el corto y en el

mediano plazo.
Paradójicamente, el Estado para hacerse de los recursos que antes
recibía en forma directa, ahora por la introducción de las AFJP como in-
termediarias, debe pagar intereses, que fueron creciendo a medida que
el fantasma de la insolvencia se volvía más evidente. De este modo, a
partir de 1994, el déficit previsional no hace más que crecer exponen-
cialmente, llegando a ser de casi 10.000 millones de pesos convertibles
por año (el equivalente al 3,3 % del PBI en el año 2000).
A la creación de las AFJP se le suma el efecto de la transferencia
de muchas de las cajas previsionales provinciales a la Nación, y la re-
ducción de las contribuciones patronales,8 todo lo que se suma para
agravar el problema. Demás está decir que mucho del crecimiento de
la deuda pública en los años noventa, paralelo con todo el proceso de
venta de los activos del Estado, se explica por el peso de la reforma del
sistema previsional.
De esa forma se llega al default del año 2001, y luego, a la propuesta
de reestructuración de la deuda que realiza el gobierno argentino en el
exótico Dubai. Allí se establece una quita del 75 % sobre el valor de la
deuda en cesación de pagos, y una parte importante de esa deuda es
con las AFJP, o mejor aún, con los fondos de sus afiliados.9
8. Ambos procesos se dan por etapas, desde 1993 en adelante. La reduc-

ción de las contribuciones patronales debe ser vista como parte de un sosteni-
do intento por reducir los costos laborales, el que se hace cada vez más fuerte a
medida que la sobrevaluación del tipo de cambio y el desempleo se agravan.
9. Los compromisos de la deuda no respetados por Argentina luego de la
crisis de 2001 (volveremos sobre el tema más adelante) llegan a más de 82.000
millones de dólares. El rechazo de las AFJP (salvo la del Banco Nación) a la
«pesificación» de la deuda propuesta por el gobierno luego de la devaluación,
llevó a que las empresas se encuentren con títulos en dólares que cayeron en
cesación de pagos. Posteriormente, convocadas por el gobierno a la etapa de
renegociación que se abría con el canje con una quita del 75 % sobre el capital,
las AFJP terminaron aceptando la propuesta a cambio de algunos beneficios
contables y posiblemente de la continuidad de su actividad. Pero lo que sí que-
da claro es que esas inversiones de los fondos jubilatorios fueron parte de los
perdedores dejados por las políticas implementadas en los años noventa.
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El camino al segundo mandato de Menem
Volvamos unos pocos años antes. El Plan de Convertibilidad es sa-

ludado por su efecto sobre la inflación, la economía crece con un im-
portante ingreso de capitales, y el fenómeno del desempleo al que ya
nos hemos referido no termina de evidenciarse, en parte por el efecto
ilusorio de las indemnizaciones a las decenas de miles de despedidos
de las empresas públicas.
En este clima, el menemismo asume un nuevo desafío: reformar la
Constitución nacional para lograr la reelección presidencial. La tarea
no es sencilla, y dará origen a un complejo escenario de negociaciones,
que tendrá como principal eje el acuerdo sellado entre los radicales y el
Partido Justicialista, simbolizado en lo que se conoció como el «Pacto
de Olivos».
El acuerdo al que arribaron Raúl Alfonsín y Carlos Menem va a lle-
var a una amplia reforma del texto constitucional, en el que se va a in-
corporar la reelección como objetivo principal del oficialismo, mientras
el radicalismo se conformará con incluir ciertas cláusulas que conside-
raban que iban a lograr relativizar lo que se percibía como un excesivo
presidencialismo.
En este marco es que se piensa la figura del jefe de Gabinete, se
acortan los mandatos (el de presidente pasa de seis años a cuatro), se
regula el uso de los decretos de necesidad y urgencia, se crea el Conse-
jo de la Magistratura, se le da autonomía a la ciudad de Buenos Aires
(tradicionalmente no peronista) y se aumenta el número de senadores
a tres por provincia (permitiendo que la segunda fuerza, en muchos
casos el radicalismo, pueda incorporarse a la Cámara Alta).
Así, la reforma constitucional de 1994 abre las puertas para que el
menemismo se presente a las elecciones mientras el escenario interna-
cional se transformaba fuertemente y las complicaciones internas au-
mentaban.1
1. Esta breve enumeración no agota de ningún modo las relevantes y com-

plejas implicancias de la reforma constitucional y no es el objetivo de este tra-
bajo detenerse en ellas. Podríamos agregar que se introducen elementos refe-
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ridos a la defensa de la democracia, las prácticas semidirectas, que se reconoce

el rol de los partidos políticos, pero además, que se les da rango constitucional
a tratados internacionales y que se termina de aceptar que la potestad de los
recursos naturales es de las provincias, lo que va a tener un efecto relevante a
futuro, en especial en el tema petrolero y minero.
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La crisis de 1995 y la evidencia de los

límites el modelo
El Plan de Convertibilidad era valorado en exceso por una socie-

dad que había experimentado las consecuencias de la hiperinflación y
fue el rédito político de dicho esquema el que permitió la reelección de
Menem en mayo de 1995, mientras la fórmula del Frepaso integrada
por José Octavio Bordón y Carlos Álvarez relegaban al radicalismo a
un muy lejano tercer lugar.1
Pero el precio a pagar por la aplicación de las políticas de desregu-
lación de los mercados y la fijación de la paridad peso-dólar, también
resultaría muy alto a mediano plazo, generando una significativa rece-
sión que se tornaría evidente con la crisis de 1994-1995.
El corsé de la Convertibilidad sobre el gasto público operará desde
el principio en el sentido de la búsqueda desesperada del ajuste fiscal.
El pretendido equilibrio presupuestario, en realidad un fuerte superá-
vit primario dado el elevado endeudamiento y las importantes tasas de
interés del mismo, se presentaba como una condición básica para que
el plan tuviese éxito. Pero a pesar de los esfuerzos, una vez lanzada
la Convertibilidad, no hubo (repitiendo la experiencia de 1977-1981)
una convergencia inmediata entre la inflación local y la de Estados Uni-
dos.
A modo de ejemplo, el índice de precios al consumidor del mes de
abril de 1991 se incrementa en un 5,5 %, con aumentos muy importan-
tes en algunos servicios como educación (11,5 %) o bienes y servicios
varios (10,7 %).2
1. No sólo la llamada «estabilidad» estuvo en el centro de la campaña pre-

sidencial de 1995, sino que volvió a ser clave en 1999. Si la llamada «Alianza»
entre radicales y frepasistas gana la presidencia de la Nación en ese año, en
buena medida lo hace cuidándose de manifestar su total respaldo a la Conver-
tibilidad como garante de la estabilidad económica.
2. La preocupación del equipo económico por estas subas de precios ya en
la Convertibilidad, llevará al ministro a anunciar nuevas medidas para facilitar
las importaciones de algunos bienes que el gobierno consideraba que tenían un
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De esta forma, en los comienzos del plan se produce una sobreva-

luación del tipo de cambio que favorece las importaciones y desalienta
las exportaciones (en especial las de bienes manufacturados). Incluso
ciertos economistas van a sostener que la determinación de la paridad
1 dólar=10.000 australes ya había sido un error, pues con el fin de sim-
plificar la conversión, se había anclado el tipo de cambio en un valor
que no era el adecuado.3
Algo de esto puede haber sido reconocido por el equipo de Cavallo
cuando el ministro anunció su deseo de que los precios en dólares se
retrotraigan a los valores de un año antes, cosa que no sucedió en la
mayoría de los casos.4
Sin embargo, la estabilidad y el seguro de cambios van a atraer en
un primer momento a los capitales del exterior, tanto financieros como
inversiones físicas (entre ellas las de las empresas que se privatizaron)
lo que permitirá un importante crecimiento del PBI hasta la crisis del
año 1994, que se da en paralelo con el inicio de un nuevo proceso de
desindustrialización.
De allí en adelante, las debilidades de la Convertibilidad no harán
más que acrecentarse hasta su derrumbe en el año 2001, en particular
por la pasividad del modelo ante los cambios en el contexto internacio-
nal. Dicho de otra forma, la Convertibilidad y la fuerte apertura de la
economía argentina, expresada tanto a nivel comercial como financie-
ro, sumado al abandono de ciertas herramientas de política económi-
ca, como la monetaria y la cambiaria, pero también en buena medida
la política fiscal dada la regla de ajuste fiscal implícita, van a hacer que
la Argentina se vuelva en extremo sensible a los cambios en el contexto
internacional. Por ello, la crisis de la Convertibilidad es detonada por
un evento externo: la crisis mexicana de fines de 1994.
precio elevado, entre ellos, medicamentos, algunos alimentos (como lácteos),

automóviles y electrónicos. La Nación, 7/5/1991.
3. Roberto Alemann, un claro exponente de los sectores que apoyaban el
plan (al que ya nos hemos referido), va a aceptar «que es imprudente fijar el
dólar a 10.000 australes» en Clarín, 24/3/1991.
4. Debemos decir que el primero que no cumplió con ese objetivo fue el
propio gobierno, que tres días antes de la puesta en marcha de la Convertibi-
lidad dispuso aumentos de tarifas del 10 % en el gas, 5 % en la luz, 29 % en
el agua, y 25 % para correo y trenes. Entre los privados, las fuertes presio-
nes del gobierno para que los precios disminuyan no siempre tuvieron éxito.
La más importante de estas pulseadas se dio con los productores lácteos, que
argumentaron que la reactivación de la demanda impedía la baja de precios.
Desde ya, el gobierno ejerció presión, pero se cuidó de no caer en controles de
precios.
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La crisis de 1995 y la evidencia de los límites el modelo
Nuevamente México, como ya lo había hecho en 1982 con el pro-

blema de la deuda externa, desata una crisis internacional (a la que
en esta oportunidad se llamó «efecto Tequila») que entre otras cosas
significará una brusca retirada de los capitales internacionales disponi-
bles para toda la región, con un consecuente efecto devastador sobre la
economía argentina5 donde la interrupción del crédito generó rápida-
mente un problema fiscal y además, una recesión en el sector privado
a partir de 1994-1995.
La primera consecuencia será el vertiginoso aumento de los indi-
cadores de desempleo, sepultando el escenario de una economía en
rápido crecimiento como el que se había mostrado a partir de 1991.
Ese desempleo combinado con un sistema de seguridad social fuerte-
mente desmantelado por la reforma del Estado y los sucesivos años de
políticas de ajuste y reducción del gasto fiscal, hará visibles las profun-
das transformaciones sociales que se estaban operando, en particular a
partir de un rápido crecimiento de la pobreza y la indigencia.
A partir de allí, y a pesar de una breve recuperación, la Converti-
bilidad funcionará como un límite a las posibilidades de enfrentar las
sucesivas crisis internacionales que siguen a la mexicana: la crisis del
sudeste asiático de 1997, la que se da en Rusia en 1998, y la de Brasil
en 1999 no hacen más que mostrar la vulnerabilidad de la combina-
ción tipo de cambio fijo-apertura comercial y financiera. En cada uno
de estos casos, las repercusiones sobre el crédito mundial impactarán
fuertemente, tanto sobre el sector público, como sobre el privado.
Los mecanismos que trasladan esas crisis internacionales a la eco-
nomía nacional son múltiples y complejos. Solo nos referiremos a al-
gunos de ellos de modo breve.
En primer lugar, la apuesta liberal por la autorregulación de los
mercados propició las políticas de flexibilización laboral6 presentadas
como generadoras de incentivos para la contratación de nuevo perso-
nal, pero que en la práctica facilitaron los despidos o la creación de
empleo precario y circunstancial. Sin dudas, esta retirada del Estado
5. Ante una importante fuga de capitales y con una caída de las reser-
vas internacionales significativa, México devalúa su moneda a fines de 1994
(a poco de asumir el nuevo presidente Zedillo), logrando una serie de planes
de rescate encabezados por Estados Unidos. Sin embargo, el efecto de la crisis
sobre otros países de la región es muy significativo.
6. Flexibilización en primera instancia de facto, y luego convalidada de
diversos modos, hasta llegar a la cuestionada ley de 2001 que los medios de
comunicación terminaron llamando «ley Banelco», por los supuestos pagos de
sobornos a los senadores que votaron a favor de la misma por parte del go-
bierno de Fernando de la Rúa.
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del mercado de trabajo, tanto por su pérdida de relevancia como em-

pleador, como por su prescindencia como regulador, va a significar, en
un contexto de alto y persistente desempleo, una oportunidad históri-
ca para que el capital se reposicione y recomponga su rentabilidad a
expensas de los salarios.
La escasa red de contención como resultado de años de desarticula-
ción de políticas sociales en nombre del ajuste presupuestario, la insu-
ficiencia de los mecanismos del estilo «seguros de desempleo» propios
de los países desarrollados, va a llevar a que la pérdida del empleo sig-
nifique para muchos la caída en la marginalidad absoluta. Es por ello
que el efecto disciplinante del desempleo será terriblemente elevado,
permitiendo casi sin protestas, caídas de salarios y una degradación y
precarización general de las condiciones laborales. Las consecuencias
de esto serán enormes: la pérdida de poder adquisitivo de los salarios
en muchos sectores de la economía será tan significativa, que generará
trabajadores pobres (e incluso indigentes). Al enorme número de des-
empleados/pobres se le comenzará a sumar el de trabajadores/pobres,
producto de los ajustes salariales en una economía no competitiva.
En segundo lugar, esto tiene consecuencias directas sobre el mer-
cado interno, reduciendo la demanda efectiva. El aumento del desem-
pleo que supone un menor consumo,7 desalienta también parte signi-
ficativa de la inversión (en especial ante la retracción del sistema cre-
diticio) a lo que se le suma la contracción del gasto público, también
sometido a la dificultad para financiarse: todo ello profundiza la rece-
sión.8
7. A pesar de ello, es bueno notar que la reducción de la demanda inter-

na genera beneficios para ciertos sectores al permitir excedentes exportables.
A modo de ejemplo, el freno en el consumo interno de combustibles, permi-
tirá a las empresas privadas que operan en el sector (entre ellas YPF, pero no
exclusivamente) un importante aumento de la exportación de petróleo, gas y
sus derivados. La inconsistencia temporal de la situación se volverá evidente
pocos años después, mostrando que el horizonte de perspectivas de las com-
pañías era bastante corto y que el precio de la ausencia de regulación de ese
mercado, lo terminarán pagando el Estado y los usuarios con la importación
de combustibles desde finales de la década siguiente.
8. Por razones de espacio no nos detendremos aquí sobre otras considera-
ciones de tono sociológico que refuerzan esta tendencia al «sálvese quien pue-
da». El fuerte proceso de individualización cada vez más profundo y consoli-
dado a medida que las condiciones laborales se fueron degradando, sólo fue
quebrado con la crisis de 2001, por aquellos que ya habían quedado afuera del
mercado, sean los piqueteros, los clubes de trueques y otras formas de organi-
zación, que buscaron alternativas colectivas a la marginalidad estructural.
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La crisis de 1995 y la evidencia de los límites el modelo
Paralelamente, la sobrevaluación del tipo de cambio, y la imposibi-

lidad de recurrir a una ganancia de competitividad por la vía cambiaria,
no permiten suplantar la caída del mercado interno por un aumento de
las exportaciones, sino al contrario, son las devaluaciones de los países
en crisis las que los vuelven a ellos más competitivos, sea desplazan-
do exportaciones argentinas de terceros mercados o presionando por
un aumento de las importaciones, lo que dada la política de apertu-
ra comercial que se había sostenido por años, a lo que se le suman las
nuevas reglas del comercio internacional (el GATT es reemplazado por
la Organización Mundial de Comercio a partir de 1995 con relevantes
cambios que no analizaremos aquí), dejan a su mercado interno muy
desprotegido frente a la competencia internacional.
En consecuencia, la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad
para erradicar la inflación, aumentó la vulnerabilidad del país ante las
crisis externas e impidió la acción del Estado para aligerar el ciclo re-
cesivo iniciado en 1995.9 En ese momento, la decisión de mantener la
Convertibilidad como política rectora, significó optar por un escenario
en el que el ajuste necesario iba a traer importantes consecuencias liga-
das al incremento de la pobreza, la indigencia, la caída de los salarios
reales (y nominales en la deflación) y una fuerte degradación de las
condiciones laborales. La conservación de la estabilidad de los precios
tan valorada por la publicidad oficial y aparentemente aceptada electo-
ralmente por la ciudadanía, tenía un alto precio en términos sociales,
pero también en grados de libertad para la acción política. La Con-
vertibilidad se mostró una herramienta de política neoliberal no tanto
por su esencia, que como ya hemos expresado, sustraía del juego de la
oferta y la demanda a un mercado clave como el cambiario, sino por
las consecuencias de ello: el disciplinamiento fiscal, la imposición del
ajuste constante, y por ello, la minimización del Estado en múltiples
aspectos.
9. Posteriores experiencias internacionales, como lo sucedido en la crisis

griega en 2010, así como en otras economías europeas en especial de la zona
del euro, parecen transitar por un problema de falta de competitividad e impo-
sibilidad de devaluar la moneda. Pero mientras en el caso argentino esto obe-
decía a una decisión del gobierno ante la dolarización de facto de la economía,
en el caso de estos países del norte, sus monedas originales han desaparecido.
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Intentos ante la crisis
Desatada la crisis mexicana, el gobierno acusa el impacto de for-

ma muy rápida. Ya en marzo de 1995 se comienzan a tomar medidas
que buscaban aumentar los ingresos fiscales, siendo la más evidente el
incremento en la alícuota del IVA al 21 %.1
Pero la contracción de la economía2 no permite una recomposición
de los ingresos estatales a pesar de este aumento de impuestos, y pocos
meses después se decide avanzar con una nueva política de reducción
del gasto público, que terminará materializándose en lo que se conoce
como la segunda reforma del Estado, finalmente aprobada a comien-
zos de 1996. Hay bastante consenso sobre el limitado alcance de esta
reforma.
En buena medida, era poco lo que se podía ajustar de un Estado
que ya había realizado un enorme proceso de achicamiento y reconfi-
guración en los años previos. A las privatizaciones ya referidas, se le
debían sumar todos los procesos de eliminación de entes públicos, y lo
que se llamó la descentralización de los sistemas de educación y salud,
transferidos a las órbitas provinciales, en general con resultados poco
alentadores que profundizaron la brecha entre los servicios brindados
en los distritos más ricos y los más pobres. En esta situación y con indi-
cadores sociales (pobreza, desocupación) cada vez más preocupantes,
los márgenes para esta segunda reforma parecieron escasos.3
Las principales reducciones presupuestarias se producen en el área
de defensa, por la desarticulación de buena parte de lo que quedaba
del complejo militar, a lo que se le sumaron los tardíos efectos de la
1. A partir de 1987 se producen reiterados aumentos de la alícuota de este

impuesto, así como cambios en la base imponible. El 21 % adoptado en 1995
ponía a Argentina entre los países con alícuota más alta de este impuesto en
toda la región.
2. El PBI se contrae un 4,4 % en 1995.
3. La tasa de desempleo que se mantenía elevada desde la crisis de 1989,
y era del 10,7 % en 1994, pasa al 18,4 % en 1995.
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supresión del servicio militar obligatorio que se había realizado en la

segunda mitad del año 1994.
Si bien en teoría la reforma supuso la eliminación de más de 8.000
empleos, en la práctica se trató en buena medida de cargos que estaban
vacantes y no fueron cubiertos. Diversas estimaciones sostienen que el
ajuste en salarios entre 1996 y 1997 rondó el 7 % del total, lo que no
logró un efecto considerable sobre las cuentas públicas.4
El aumento del déficit público por la caída de los ingresos (producto
del deterioro de la situación económica interna, a lo que se suman otras
decisiones como el impacto de la reforma previsional ya descripta) y
un aumento del gasto financiero (en especial por el mayor costo del
endeudamiento ante la interrupción de la llegada de capitales), hacen
evidente la profundidad de la crisis.
En agosto de 1996 el ministro de Economía Cavallo es reemplaza-
do por Roque Fernández, quien gestionará la cartera hasta el final del
mandato de Menem en 1999. En ese momento queda pendiente una
nueva ola de privatizaciones que están en carpeta y encontrarán se-
rios cuestionamientos en el parlamento. Entre ellas la de la represa de
Yacyretá, las centrales nucleares, el Banco Nación, el Correo, y los ae-
ropuertos. Las dos últimas empresas serán vendidas a partir de un de-
creto del PEN ante la imposibilidad de aprobar el traspaso en el Poder
Legislativo.5
4. El gobierno también hará esfuerzos por aumentar la recaudación, for-

taleciendo a las agencias estatales encargadas de esas tareas. En este marco es
que en 1997 se crea la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) que
fusiona a la antigua Dirección General Impositiva y a la Aduana, en medio de
una reorganización administrativa que busca optimizar su eficiencia. No fal-
tan las interpretaciones que señalan que en medio del proceso de ajuste de los
gastos del Estado generado en los años noventa, se produce un refuerzo presu-
puestario tendiente a fortalecer a las agencias recaudadoras de impuestos, así
como de las fuerzas represivas internas.
5. El Correo Argentino será entregado, en 1997, por un período de treinta
años, a una empresa encabezada por el grupo Macri en sociedad con el Ban-
co de Galicia. A poco de la privatización comenzarán los reiterados incumpli-
mientos por parte del concesionario, en especial en lo referido a los pagos de
un canon al Estado. El ex ministro Dromi defenderá al grupo de los reclamos
del Estado. La empresa terminará siendo reestatizada a fines de 2003. Los ae-
ropuertos se transferirán en 1998 a un grupo encabezado por el empresario
dueño del multimedios América (Eduardo Eurnekian), asociado a empresas
italianas y estadounidenses. Aquí también los incumplimientos serán numero-
sos, pero se renegociarán los términos en 2007 y la concesión continuará hasta
el presente. De hecho, la expertise del grupo lo llevará a replicar su experien-
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Intentos ante la crisis
cia, participando en la privatización de varios aeropuertos en diversos lugares

del mundo (Uruguay, Brasil, Ecuador, Perú, Italia, y Armenia).
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Las elecciones de 1999
Para el año 1999, la prolongación de la crisis económica iniciada en

el 95 ya mostraba ribetes más que preocupantes, en especial en varios
indicadores económicos y sociales claves.
Si el país contaba con 1,5 millones de trabajadores industriales en
1974, en 1990 estos eran un millón y en 1998 unos 800.000, lo que
evidencia la pérdida de peso del sector industrial en el conjunto de la
economía (incluso a pesar del proceso de cambio tecnológico en algu-
nas ramas de la actividad). Esa reducción del empleo también se reflejó
en la caída de los salarios reales.
Por otro lado, si bien la inflación había sido controlada desde 1991,
la evidencia de la apreciación de la moneda local se volvía cada vez más
clara, en especial a partir del análisis del déficit comercial.
El país necesitaba divisas que sólo podía atraer vía venta de activos
o endeudamiento y si bien ambas cosas habían sucedido, cuando se
reduce el ritmo de las ventas y se complican los mercados externos para
endeudarse, los límites se vuelven insalvables.
Vale repetir que como un resultado secundario de las privatizacio-
nes, potenciado a partir de la retirada de los grupos económicos locales
de los consorcios compradores, la economía argentina sale de los años
noventa con una estructura que se ha primarizado, pero también, ex-
tranjerizado fuertemente, lo que aumenta la necesidad de divisas para
que las empresas internacionales remitan utilidades a sus casas matri-
ces, en un flujo que funciona de modo pro-cíclico. Vale decir, la situa-
ción externa de la economía argentina en la Convertibilidad generaba
todas las condiciones para una recesión, la que se vuelve evidente a
partir de 1998. La economía no estaba en condiciones de crecer, pues
ello hubiese aumentado las importaciones, el déficit comercial y tam-
bién la remisión de utilidades al exterior, agravando el problema en la
balanza de pagos.
En esta suerte de callejón sin salida, es que se avanza hacia las elec-
ciones de octubre de 1999, en las que se enfrentarán el partido de go-
bierno (PJ) que lleva como candidato a Eduardo Duhalde ante la impo-
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sibilidad de una nueva elección para Menem, la llamada Alianza como

principal partido opositor, que será la suma del radicalismo y sectores
peronistas disidentes nucleados en el llamado Frepaso, que postula a
Fernando de la Rúa, y el partido fundado por el ex ministro Domingo
Cavallo, quien hace su campaña presentándose como el verdadero au-
tor del modelo económico, y que terminará ocupando el tercer lugar en
la contienda.
De la simple observación de las tres principales fuerzas que se dispu-
tan la elección, surge con claridad que la Convertibilidad se presenta
como un pilar incuestionable, a pesar de lo evidente de sus limitacio-
nes. Una suerte de tabú electoral al que nadie se anima a desafiar, o
peor aun, un tema en el que todos los candidatos con posibilidades
electorales coinciden, y que pretenden defender a ultranza. Los cos-
tos de ese error serán enormes y llevarán al estallido solo un par de
años después.
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Las formas y los modos: el gobierno de la

Alianza
El surgimiento de una oposición al menemismo era previsible. Los

errores cometidos en el frenesí privatizador comienzan a ser señalados
a medida que la crisis económica se profundiza. Ya en las elecciones
de 1995 el Frepaso se había presentado con relativo éxito, relegando
al radicalismo a un tercer lugar, en buena medida como consecuencia
de su muy golpeada imagen luego del fracaso de su gobierno y la lec-
tura que se realizaba del acuerdo entre bambalinas entablado con el
menemismo y sellado en el llamado «Pacto de Olivos».1
Sin embargo, la UCR seguía siendo un partido de alcance nacional,
maltrecho sin dudas, pero con una estructura con presencia territorial,
algo difícil y muy caro para lograr en el corto plazo.
Este puede haber sido el principal motivo por el que el Frepaso, el
partido que reunía a buena parte de las figuras que se presentaban co-
mo una renovación de la política, decide unir fuerzas con el viejo radi-
calismo teniendo en vistas la elección presidencial de 1999, pero en el
camino logrando un sorprendente triunfo en las legislativas de 1997.2
Esa estructura partidaria que proveía la UCR también será la res-
ponsable de dirimir la interna de la Alianza, que en 1998 definirá su
fórmula presidencial, permitiendo que el triunfo de los radicales sobre
1. Sidicaro analizando este momento, sostendrá que el análisis del fracaso

de la experiencia alfonsinista dentro del radicalismo, llevará a que una parte
de sus dirigentes interpreten como un error el no haber buscado acercarse a
los principales intereses económicos. Paralelamente, este pacto con el mene-
mismo «puso en cuestión su imagen centenaria de custodio de los derechos de
la ciudadanía». Ricardo Sidicaro. La crisis del Estado. Buenos Aires: Libros del
Rojas, 2003, pág. 57; evidentemente hay una contradicción entre las dos deci-
siones.
2. Donde los principales exponentes del Frepaso encabezan las listas que
ganan en la ciudad de Buenos Aires (Carlos Álvarez) y en la provincia de Bue-
nos Aires (Graciela Fernández Meijide), dando cuenta del potencial de esos
candidatos de cara a 1999.
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el Frepaso lleve a Fernando De la Rúa como candidato a presidente y a

Carlos Álvarez como vicepresidente.
Para sorpresa de muchos, un radicalismo aún en declive, volvía a
enfrentar, con buenas perspectivas, una elección presidencial apenas
diez años después de su estrepitosa salida del gobierno. Pero además,
y como otro indicador del clima social imperante, era la fracción más
liberal del radicalismo la que se preparaba para ocupar la Casa Rosada
encabezando la formula presidencial de la Alianza.
La campaña de 1999 será un buen ejemplo de la falta de compren-
sión de las causas de la crisis. La apuesta de la «Alianza por el trabajo,
la justicia y la educación» por realizar una crítica al menemismo, más
focalizada en las formas que había asumido que en el contenido de sus
políticas, era un claro indicador de la continuidad propuesta, o del ab-
soluto triunfo de lo que ya se llamaba «el pensamiento único».
Es que tanto el partido gobernante, como la Alianza y el cavallismo,
compartían las orientaciones generales de lo que debía y podía hacer
un nuevo gobierno y la coincidencia mayor estaba en la preservación
de la Convertibilidad.
De este modo, el triunfo de De la Rúa en octubre de 1999 resultó
amplio: superó el 48 % de los votos y no requirió ir a una segunda vuel-
ta electoral.
Pero el espiral de la crisis carcomía aceleradamente toda legitimi-
dad política. El peso creciente de la deuda pública, que se había dispa-
rado sustancialmente en el último lustro, llevará al nuevo gobierno a
acordar con el FMI y la banca privada una serie de medidas de ajuste y
nuevos créditos.
La apuesta de política económica parece pasar por corregir el pro-
blema del tipo de cambio sin tocar la paridad peso-dólar de la Con-
vertibilidad. Esto significa que la Alianza buscará modificar el tipo de
cambio real a partir de la generación de un proceso de baja de costos,
es decir, de deflación. Curiosamente, en una sociedad con horror a la
inflación, producto de su historia reciente, no se termina de percibir los
efectos devastadores de la deflación.
En mayo de 2000 el nuevo gobierno avanza con el plan deflacio-
nario. El presidente y su ministro de Economía José Luis Machinea,
anuncian importantes reducciones del gasto público, entre las que se
encuentran un recorte en los salarios de unos 140.000 empleados pú-
blicos y también una reducción en la ya muy escasa prestación básica
universal que perciben los jubilados. El objetivo es que la medida re-
componga parcialmente las cuentas públicas y que genere un efecto
imitación en el sector privado.
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Las formas y los modos: el gobierno de la Alianza
Es con este fin que el gobierno avanza en la aprobación de una ley

de flexibilidad laboral, que entre otras cosas, buscará reducir los costos
de la mano de obra. No es que el proceso de flexibilización no haya
comenzado antes, en los noventa. De hecho la emergencia de muchas
formas de contratación de mano de obra en forma precaria,3 sumado
al rol del desempleo creciente en un mercado donde la informalidad
resultaba (y lo sigue siendo hoy) terriblemente elevada, ya habían ge-
nerado las condiciones para un sostenido proceso de deterioro de la
condiciones laborales y de los ingresos de los trabajadores en términos
generales. La ley de flexibilización laboral buscará brindarle las herra-
mientas legales que el capital demanda para bajar sus costos sin apelar
a una devaluación.
Con esta ley, la Alianza intentará profundizar ese camino que se
había iniciado con la desarticulación de los sindicatos durante la dicta-
dura y que las crisis económicas y el efecto disciplinador del desempleo
habían ahondado desde finales de los años ochenta.
Pero las disidencias dentro del gobierno terminarán por emerger
abruptamente producto de esta ley. La denuncia realizada por el vice-
presidente referida al pago de sobornos a senadores de la Nación por
parte del Poder Ejecutivo, con el objetivo de que la misma sea aproba-
da, llevará a la renuncia de Álvarez en octubre de 2000, desatando una
crisis política que pronto fracturará la Alianza.
A un descontento social creciente, comprometido por el aumento
del desempleo y la recesión, se le suma el nuevo intento de ajuste que
realiza el ministro de Economía Ricardo López Murphy, que asume en
reemplazo de Machinea, en marzo de 2001. La velocidad a la que se
desintegra la legitimidad del gobierno sólo es comparable con el ritmo
al que se profundiza la crisis económica. El ajuste de López Murphy lo
eyecta de la cartera de economía a los quince días de haber asumido.4
Es en ese momento que la Alianza gobernante juega su última carta,
aferrándose desesperadamente a la Convertibilidad con una decisión
simbólica que trasciende la coyuntura: De la Rúa nombra ministro de
Economía a Domingo Cavallo, el creador de la caja de conversión.
3. Períodos de prueba, locación de servicios, pasantías, becas y otras nu-

merosas figuras conforman este esquema.
4. El tono con el que alguna prensa nacional se refería a la precariedad
del gobierno queda claro en la siguiente sentencia: «La crisis, que es voraz,
se tragó anoche al ministro de Economía, Ricardo López Murphy, y a su plan
de ajuste de tres días. Entre la madrugada y la noche amenazó con devorar
también al presidente Fernando de la Rúa» en «Una crisis que se fue devorando
un ministro tras otro», La Nación, 20 de marzo de 2001.
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El ex presidente del Banco Central durante la presidencia de facto

de Roberto Viola, canciller y posteriormente emblemático ministro de
Economía del gobierno de Menem, que había competido por la presi-
dencia contra la propia Alianza, volverá a ese cargo ahora de la mano
de los opositores al menemismo, en una clara muestra de las continui-
dades en los proyectos de políticas económicas a lo largo de ese extenso
período.
El tándem De la Rua-Cavallo intentará recuperar la credibilidad,
profundizando las mismas políticas que generaban la crisis, lo que tuvo
su expresión en la modificación de la ley de Administración Financie-
ra del Estado en el sentido de restringir los compromisos fiscales a los
recursos efectivamente recaudados en cada período, lo que se conoció
como «déficit cero».5
Pero el golpe de efecto no será suficiente para contener un acelera-
do proceso de fuga de capitales, con caída de los depósitos bancarios,
de las reservas, del valor de los títulos públicos, mientras aumentan
las tasas de interés y desaparece el crédito, todo motorizado por la evi-
dente crisis política, pero también por la percepción de los límites del
esquema de tipo de cambio fijo y fuerte endeudamiento público.6
La respuesta del gobierno sin medir las consecuencias de atender
las necesidades del sistema bancario, será restringir el retiro de dinero
en efectivo del sistema financiero (decisión tomada el 1 de diciembre
de 2001 y que rápidamente comenzó a conocerse como «corralito»):
esto funcionará como aglutinante de descontentos en una crisis que
terminará con la renuncia del gobierno pocas semanas después.
5. Esta decisión se tomó a mediados de 2001. Ya en noviembre, ante el

cada vez más inmanejable problema de la deuda pública, el gobierno anuncia
una serie de acuerdos que llevarán el nombre de «megacanje» y que son pre-
sentados como una renegociación general de la deuda pública para brindarle
sustentabilidad temporal. En los hechos, fue una postergación en el pago de
ciertos títulos a cambio de un sustancial aumento en las tasas de interés. Este
plan se combinaba con lo que se promocionó previamente como el «blindaje»:
un acuerdo con ciertos organismos internacionales para «asegurar» el cumpli-
miento del pago de la deuda por parte del Estado desde fines de 2000, pero
sujeto a que el país acepte las recomendaciones de política impulsadas por el
FMI.
6. Las dudas sobre la posibilidad de mantener la Convertibilidad ante la
fuga de divisas ya eran muy claras y habían obligado al presidente y a varios
ministros a desmentir la posibilidad de una salida del régimen. Sin embargo,
las discusiones sobre una posible flexibilización de la paridad con el dólar in-
corporando otras monedas a una «canasta convertible», habían sido analizadas
incluso por el propio Cavallo.
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La crisis de diciembre de 2001
Varios años de crisis económica anteceden a ese conflictivo final de

2001. Años que como ya hemos analizado, fueron de aumento del des-
empleo, de la pobreza, de la desigualdad, de caída del poder adquisiti-
vo de los salarios, de profunda transformación de la estructura econó-
mico productiva del país, pero también de una sociedad que, atemori-
zada por el permanente abismo económico, había soportado una sen-
sación, por momentos paulatina en otros acelerada, de declive y crisis
permanente atrincherada en una suerte de «sálvese quien pueda», don-
de lo mejor que podían esperar muchos, era mantener lo que tenían, y
por ello, su principal demanda radicaba en la estabilidad que equívo-
camente se asociaba a la ilusión cambiaria que producía el llamado 1 a
1.
Mientras sectores minoritarios habían aumentado sustancialmente
sus cuotas de poder político y económico a lo largo de todo este proce-
so, los niveles de pobreza pasaban del 22 % de la población en 1991 al
49 % en mayo de 2002, mientras la indigencia crecía del 3 % al 22 %,
en un deterioro fenomenal de las condiciones de vida de casi la mitad
de los argentinos, con la acumulación de frustraciones y descontentos
en las mayorías silenciosas que no había logrado articularse en una res-
puesta política durante años.
Nada de ello es casual. La forma de la democracia delegativa, fun-
dada sobre la pasividad de los ciudadanos limitados a su rol de repre-
sentados con poder de voto, había contribuido a la deslegitimación de
lo político, de lo público, de lo colectivo, como resultado lógico de la
instalación de un discurso hegemónico liberal.
Por ello la novedad que implica ese 2001, donde una serie de medi-
das generan las condiciones para que esos descontentos individuales,
se condensen en un movimiento colectivo sin dudas complejo y ambi-
guo. Los desocupados por la imposibilidad de reingresar al mercado
laboral, los jubilados por acumular años de pobreza, los ahorristas por
sentirse estafados por la asociación entre sus representantes y los ban-
cos, y todos reclamando detrás de una consigna que se vuelve común
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en los principales centros urbanos del país en las jornadas del 19 y 20

de diciembre: «que se vayan todos, que no quede ni uno solo».1
La activación social de diciembre de 2001 es un nuevo fenómeno
político, que parte en buena medida del reclamo desde lo no político,
del rechazo a lo político, y a las élites políticas de la representación. De
allí el rol de los cacerolazos como expresión de una parte importante
del descontento, esa que se pronuncia desde lo privado, que se hace
sentir incluso en ciertos casos sin salir al espacio público, desde el refu-
gio de las ventanas y los balcones, y que ya se había manifestado en las
elecciones legislativas de octubre de 2001.2
Pero ese movimiento convive con otros, más políticos, que buscan
ocupar la calle y el espacio público, que se expresan en las asambleas
barriales, o en los piquetes generalmente promovidos por las organi-
zaciones de desocupados que se multiplican y se hacen cada vez más
presentes.3
Las manifestaciones pequeñas o masivas, con calles tomadas en al-
gunos lugares, con saqueos en otros, reprimidas y con sangre en el mis-
mo centro de Buenos Aires, no solo no se detienen sino que se profun-
dizan cuando el gobierno anuncia por cadena nacional la declaración
del Estado de sitio: el desafío al mismo lleva a la renuncia de De la Rúa
el mismo 21 de diciembre. Le suceden cinco presidentes provisorios en
tan sólo once días.
1. Notemos que una primera lectura de esa consigna, muy difundida des-
de los medios de comunicación, suponía que era una impugnación a los repre-
sentantes políticos cuando en realidad, era la expresión de un rechazo mucho
más amplio, que incluía a los banqueros, los jueces, los grandes empresarios,
los medios de comunicación concentrados y todos los sectores percibidos como
privilegiados en medio de la gran crisis.
2. Si las teorías elitistas de la democracia propias de la tradición schum-
peteriana, suponen que el único espacio legítimo de participación de los ciu-
dadanos es el que ofrecen las elecciones, los resultados de las legislativas del
14 de octubre no dejaban mucho espacio para dudas: un 26,3 % del padrón no
concurrió a votar (unos 6,5 millones de personas) y un 21,1 % (3,9 millones)
votó en blanco o impugnó el voto voluntariamente, siendo el promedio bastan-
te superior en Santa Fe, Capital Federal, provincia de Buenos Aires, Neuquén,
Chubut y Tierra del Fuego.
3. Si bien el fenómeno de los piquetes llevaba varios años consolidándose,
en diciembre de 2001 emergen el Bloque Piquetero Nacional, el Movimiento
Sin Trabajo Teresa Vive, y los piqueteros participan activamente de la Marcha
de la Resistencia de las Madres de Plaza de Mayo y de numerosos cortes y ma-
nifestaciones, desafiando incluso la represión estatal.
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Del 2001 a las elecciones de 2003
Menos de 48 horas después de esa renuncia, la Asamblea Legislati-

va designa a Adolfo Rodríguez Saá, cinco veces electo gobernador de
la provincia de San Luis, como presidente.1
El puntano no duda en declarar, en el mismo momento en que asu-
me, la suspensión del pago de la deuda pública nacional, aunque ex-
cluyendo a los organismos financieros internacionales de los efectos de
la medida.
Queda claro que el peso ya descomunal del endeudamiento y la for-
ma en que este condiciona toda la política económica nacional, se ha
vuelto incontrolable y que muchas de las desacertadas decisiones de
los últimos tiempos, habían estado directamente asociadas con la pre-
sión asfixiante de esos pagos.
Paradójicamente, todo el proceso de privatizaciones que se había
llevado adelante en los años noventa y las persistentes búsquedas del
ajuste fiscal para alcanzar el superávit fiscal primario (logrado en for-
ma casi constante), habían sido siempre insuficientes para controlar el
problema del endeudamiento, que se profundizaba sistemáticamente
desde mediados de los años setenta, en especial por la volatilidad de
las tasas de interés.
Pero lo esencial de ese endeudamiento, es que se constituyó en el
factor fundamental de restricción de la acción estatal durante déca-
das. Los sucesivos gobiernos se vieron voluntaria o involuntariamente,
constreñidos a aceptar recomendaciones de política económica en su
sentido más amplio (de política tributaria, comercial, laboral, educa-
tiva, de salud) para acceder a formas de refinanciación de los pasivos
que siempre eran superiores a los que se podían pagar. En este sentido,
1. La renuncia de De la Rúa lleva al ejecutivo a Ramón Puerta quien ocupa

el cargo por pocas horas, sucediéndolo Rodríguez Saá. Este permanece una
semana en el poder, cuando pierde muchos de los apoyos políticos y presenta
su renuncia, siendo reemplazado por el presidente de la Cámara de Diputados
Eduardo Camaño, que convoca a una nueva Asamblea Legislativa que elige a
Eduardo Duhalde.
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Martín Unzué
la aceptación del discurso de la globalización y de la consecuente pér-

dida de soberanía de los Estados nacionales, como un proceso mundial
ineludible, sirvió para que el Estado argentino accediera a la aplicación
de medidas que tenían un evidente costo político en términos de desle-
gitimación, como se expresa en los sucesos de 2001.
La rápida salida de Rodríguez Saá del gobierno, explicada de mo-
dos diversos (por presión de los presidenciables del PJ, o de los intere-
ses del sector financiero que reclamaban una solución al default decla-
rado), abre las puertas para que Eduardo Duhalde, el ex vicepresiden-
te de Menem y el candidato que había perdido las elecciones de 1999
frente a De la Rúa, termine ocupando el sillón de la Casa Rosada como
presidente por un período de poco más de un año, hasta mayo de 2003.
A la inevitable salida de la Convertibilidad con una importante de-
valuación de la moneda a principios de enero de 2002, se la comple-
mentará con un complejo conjunto de mecanismos que buscarán com-
pensar a los diversos sectores perdedores con la medida, pero en espe-
cial al sistema financiero.
En medio de la cesación de pagos de la deuda pública, el nuevo go-
bierno impulsará un enorme proceso de emisión de deuda que llevará
el costo de la salida de la Convertibilidad a casi 29.000 millones de
dólares:2 parte del precio a pagar para recomponer una vez más la go-
bernabilidad.3
La monumental transferencia de recursos que supusieron las medi-
das adoptadas a comienzos del año 2002, por la llamada «pesificación
asimétrica» que benefició a los deudores, por las compensaciones que
recibieron los bancos para llevarla adelante, por los costos de emisión
de nueva deuda a diez años para los ahorristas, sumado a la absorción
por parte del Estado nacional de deudas provinciales y la eliminación
de las llamadas cuasi-monedas, y a la restitución en bonos de los des-
cuentos salariales que había aplicado De la Rúa a empleados públicos,
jubilados y otros, declarados inconstitucionales, fueron parte de la fac-
tura.
Evidentemente, superado el límite de la Convertibilidad, la deva-
luación competitiva se mostró eficaz para iniciar un proceso de soste-
nido crecimiento económico volcado en un primer momento hacia la
2. Damill, Frenkel y Rapeti la calculan en 28.184 millones de dólares, en
Mario Damill, Roberto Frenkel y Martín Rapetti. «La deuda Argentina: historia,
default y reestructuración». En: Documentos del CEDES, n.o 16: Buenos Aires
(2005).
3. En este período el Ministerio de Economía estará en manos de Jorge Re-
mes Lenicov y luego de Roberto Lavagna, quien a su vez será el primer ministro
de Economía del gobierno de Néstor Kirchner.
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Del 2001 a las elecciones de 2003
exportación. Una economía que durante años había estado en rece-

sión, que tenía importante capacidad ociosa (al estancamiento produ-
cido desde 1998 se le suma una caída del PBI de más del 10 % en 2002)
y que se encontraba con una situación de precios relativos favorable,
inicia un período de crecimiento que se mantiene hasta el presente,
aunque con algunas modificaciones.
Esto no significa que el gobierno de Duhalde no haya tenido serios
problemas para desarticular la protesta social que había sacudido al
país desde fines de 2001. Piquetes, asambleas barriales, organizacio-
nes de desocupados, empresas recuperadas por sus trabajadores (como
la ex Brukman4 ) comienzan a ser asediados a medida que el gobierno
recupera cierta fuerza de la mano de la reestabilización económica. A
la conflictividad social creciente se le responderá con más planes socia-
les (el denominado «Plan Jefes y Jefas de hogar» es el más desarrolla-
do llegando a los 2 millones de beneficiarios), administrados de forma
descentralizada con un fuerte rol de los municipios y eventualmente
con represión, siendo la más emblemática la que acaba con la muerte
de dos manifestantes de la Coordinadora de Trabajadores Desocupa-
dos Aníbal Verón en el puente Pueyrredón,5 que terminan llevando a
un adelantamiento de las elecciones presidenciales para el mes de abril
de 2003.
Los resultados de esa elección serán un claro indicador del profun-
do desconcierto de gran parte del electorado y de su poca compren-
sión del proceso que había llevado al 2001. En este sentido, el encau-
zamiento de la ciudadanía en el proceso electoral resultará un claro
triunfo del orden frente a las alternativas de ruptura que se expresaban
bajo múltiples formas.
La primera vuelta de las elecciones de 2002, con niveles sustancial-
mente más bajos de ausentismo y «voto bronca» que las de 2001, serán
ganadas por Carlos Menem que obtendrá un 24,45 % de los votos, se-
guido por un poco conocido Néstor Kirchner con el 22,24 % (quien con-
taba con el apoyo de Duhalde) y luego López Murphy con el 16,37 %,
Rodríguez Saá con el 14,11 %, y Elisa Carrió con el 14,05 %. La dis-
persión del voto, el triunfo de Menem que propiciaba la vuelta y pro-
4. El listado de empresas recuperadas es bastante amplio y representa ru-

bros tan diversos como textiles, frigoríficos, hoteles, industrias gráficas entre
otras. Se estimaba que al año 2009 había más de doscientas empresas recupe-
radas en el país, y muchas de ellas habían iniciado sus actividades en torno a la
crisis de 2001-2002.
5. Darío Santillán y Maximiliano Kosteki, el 26 de junio de 2002.
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Martín Unzué
fundización de las políticas de los noventa,6 o la buena performance

del exministro López Murphy, expulsado del gobierno aliancista ante
el descontento social generado por la profundidad de su plan de ajuste
poco tiempo antes, indican las limitaciones de la activación popular.
La ausencia de un candidato que haya alcanzado el 45 % de los su-
fragios,7 posterga la definición para una segunda vuelta electoral entre
los dos candidatos más votados.
Sin embargo, ante los malos pronósticos de las encuestas, Menem
decide retirar su candidatura antes de la realización del ballotage, de-
jando a Kirchner como ganador, quien asumirá la presidencia de la Na-
ción el 25 de mayo de 2003.
6. Incluso retomando su discurso de la dolarización definitiva de la econo-

mía argentina, tal como lo venía proponiendo desde 1999 sin comprender que
ello no resolvía el problema de la Convertibilidad. Al respecto, bien se pueden
ver las dificultades de ciertas economías europeas que, habiendo abandonado
sus monedas nacionales para ingresar a la zona euro, se ven fuertemente li-
mitadas ante las crisis como las de 2010-2011, por esa decisión. Es el caso de
Grecia, Portugal, Irlanda, España, incluso Italia.
7. Como establece el artículo 97 de la Constitución Nacional de 1994, ni
tampoco se cumplía lo establecido en el artículo 98 (al menos 40 % de los votos
y más de 10 puntos de diferencia con el segundo).
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Algunas conclusiones
El período que hemos analizado abarca un poco más de un cuarto

de siglo de historia reciente de la Argentina.
En el mismo se sucedieron gobiernos militares y civiles (una doce-
na de presidentes aunque pocos elegidos por el voto popular), hubo
un conflicto militar (Malvinas), diversas crisis económicas, cuatro sig-
nos monetarios (que le restaron once ceros a la moneda), dos hiperin-
flaciones, la deuda pública superó los 180.000 millones de dólares, se
produjo una reforma constitucional. . .
También fueron años de importantes transformaciones sociales y
económicas signadas por la irrupción de un neoliberalismo que se ha-
bía ido incubando por décadas, y que termina de emerger como discur-
so hegemónico, primero bajo el imperio del terror de la coacción física
ilegítima de la dictadura, y luego, con el «apoyo» electoral que produjo
una nueva forma de terror originada en la coacción económica. Pues
tanto la represión como el desempleo y la pobreza, han acorralado e in-
hibido a la acción política de modo consecutivo, llevando como resul-
tado a una sociedad más débil, más reacia a la política, y por ello con
menos Estado para garantizar ciertos derechos. También con una eco-
nomía más abierta, más desregulada, más extranjerizada y asumiendo
un lugar más subordinado en el contexto internacional.
Estos cambios generaron una sociedad más «latinoamericana», en
ese sentido del que la Argentina había intentado escapar en su relato
identitario de mediados del siglo pasado. Mayorías más empobrecidas,
clases trabajadoras debilitadas, una sociedad más mercantilizada y por
ello, con relevantes bienes y servicios no accesibles para todos. Pro-
blemas de infraestructura insuficiente en sectores sensibles, sin cubrir
necesidades elementales de parte sustancial de su población y con un
mercado de trabajo en extremo precario, con enormes sectores confi-
nados a la economía informal y regulaciones laborales limitadas.
Ese rumbo parece zozobrar en la crisis de 2001 que emerge como
un límite político cuyas expresiones presentan costos no asumibles por
los gobiernos. No es que una súbita conciencia haya despertado en
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Martín Unzué
amplios sectores sociales aunque sin dudas, las formas de recepción de

los procesos que hemos analizado han sido heterogéneas.
Lo imprevisto de las crisis como la del 2001, también constatado
en otras similares ocurridas en el continente, es que nunca queda muy
claro cuándo los costos sociales que derivan de la aplicación de deter-
minadas políticas públicas superarán cierto inestable umbral de tole-
rancia, que lleva a que sean repudiados. Ese límite es móvil. El temor
eleva el piso de aceptación. El convencimiento también. Por ello las
fuerzas legitimantes juegan un papel clave en estos procesos, como he-
mos intentado demostrar.
Pero en ciertos casos, cuando los deterioros son muy significativos o
se acentúan abruptamente sin tiempo para ser «digeridos» socialmen-
te, cuando diversos procesos confluyen sumando y articulando múlti-
ples resistencias, se puede superar un límite siempre difuso, una suerte
de frontera de la tolerancia social. Allí la situación se desborda y sobre-
viene la revuelta, el desorden, en muchos casos sin posibilidades de ser
canalizado por las debilitadas estructuras políticas existentes.
De esos momentos surgen cambios: las fuerzas de la reacción con-
servadora intentan retornar al sendero de la paz social, haciendo con-
cesiones, aliviando penurias, siempre en forma proporcional al grado
de conflicto desatado, en una suerte de economía de la restauración. Si
el daño fue significativo, los cambios parecen más contundentes. Los
hechos posteriores a 2003, la reversión de algunas de las políticas im-
plementadas por años, pueden ser leídos, en esta clave, como una res-
puesta a ese traumático 2001.
Lo que hemos intentado analizar en las hojas precedentes, es el pro-
ceso de construcción del orden neoliberal, prestando particular aten-
ción a las transformaciones del Estado, a la forma en que el mismo
entra en crisis y al modo en que ese vacío se manifiesta. Nos hemos
referido a las continuidades a lo largo del período, al modo en que la
inflación actuó como elemento legitimante de muchas de las decisiones
tomadas, a la forma en que el endeudamiento público y luego el cepo
de la Convertibilidad condicionaron toda política estatal y las transfor-
maciones que ello produjo.
Vale una advertencia. Ese proceso posee una doble dimensión: una
intertemporal, sobre la que hemos buscado echar luz, al mostrar las
continuidades mencionadas en las políticas, en los protagonistas, en
los intereses en juego a lo largo de los años revisados. Pretendimos dar
cuenta de la notable y evidente consistencia con la que se han seguido
algunos caminos desde mediados de los años setenta.
Pero también existe una dimensión que excede los marcos locales,
en la medida que mucho de lo acontecido en Argentina, encuentra pa-
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Algunas conclusiones
ralelismos con otros procesos vividos en Latinoamérica o en otras par-

tes de las periferias del capitalismo mundial. Sin dudas, el escaso co-
nocimiento sobre la historia política y económica de nuestra región en
este período (no inocente, sino parte de las formas legitimantes referi-
das), ha permitido velar el carácter repetitivo de mucho de lo que aquí
sucedía, y paralelamente, ha evitado el desarrollo de comprensiones
más globales.
Son muchos los lugares en los que se ha reformado al Estado e im-
pugnado a la política, donde se anheló ingresar al «primer mundo» pe-
ro se terminó en una severa crisis. Hemos hecho múltiples referencias a
esta dimensión, aunque un análisis pormenorizado de la misma queda
aquí como una deuda pendiente, a retomar en un posterior trabajo.
Fue necesario comenzar con esta historia local, para luego poder
preguntarse por las formas en que se repitieron modelos, discursos,
consecuencias en otros países latinoamericanos. Sin dudas un traba-
jo en ese sentido favorecerá el sentimiento de identificación con una
historia que es mucho más común de lo que se suele pensar.
Otro problema que hemos dejado pendiente, como ya advertimos
en las páginas iniciales, es el análisis del período que, para la historia
argentina, se abre en 2003. Como ha sucedido en otros países de la re-
gión, las consecuencias de las políticas implementadas en las últimas
décadas, y las dimensiones de las crisis desatadas, han originado disí-
miles formas de reversión de la dirección que se había tomado.
Este trabajo se ha limitado al examen de las consecuencias que lle-
varon a la crisis, aunque brinda herramientas para pensar las herencias
condicionantes, y en ciertos casos irreversibles en el mediano plazo, de
las políticas pasadas (desde sus legados económicos y políticos pasan-
do por los culturales sin dudas más estables).
Pensar el nuevo escenario debe partir de comprender la crisis de la
que emerge el presente, con sus rupturas y sus continuidades que dise-
ñan el territorio de posibilidades en el que se juega la política actual.
Por ello es relevante ver que los costos sociales de los procesos descrip-
tos, así como la debilidad del Estado, son la contracara de los beneficios
que obtuvieron ciertos sectores que aunque minoritarios en términos
numéricos, pudieron articular las alianzas de intereses necesarias para
sostener esos privilegios en el período pasado.
El prolongado sostenimiento de la Convertibilidad como punto cul-
minante del proceso iniciado a mediados de los años setenta, debe ser
comprendido como el resultado de la acción de esos intereses, entre los
que se encuentran los del sector financiero internacionalizado, los de
varias empresas multinacionales proveedoras de servicios con deman-
da rígida (muchas surgidas a partir de las privatizaciones), los de una
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Martín Unzué
parte de los grandes agroexportadores, así como de las empresas aso-

ciadas a su desarrollo, todos actores que siguen presentes operando en
el escenario pos 2003, en un juego de fuerzas complejo y abierto.
En este sentido, el estudio del período 1976-2003 es presentado co-
mo una herramienta para reflexionar sobre la coyuntura política que se
abre desde entonces, así como una invitación a ello. Este es el desafío
que queda planteado.
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Índice de autores
Acuña, Carlos, 25, 145 Kozulj, Víctor, 99, 145

Arango de Maglio, Aída, 35,
37, 145 López, Andrea, 104, 146
Azpiazu, Daniel, 108, 145
Martínez de Hoz, José Alfredo,
Basualdo, Eduardo, 84, 145 12, 13, 146
Bresser, Pereira-Nakano, 44,
Oszlak, Oscar, 70, 106, 146
145
Pecheny, Mario, 146
Calleja, Gustavo, 99, 145
Campione, Daniel, 42, 145 Rapetti, Martín, 138, 145
Cavarozzi, Marcelo, 93, 145 Ravignani, Emilio, 3, 146
Cetrángolo, Oscar, 114, 145 Rinesi, Eduardo, 36, 146
Comisión Nacional sobre la Romé, Natalia, 55, 146
Desaparición de
Personas, 145 Senén González, Cecilia, 65,
CONADEP, 19 147
Crozier, Michel, 12, 146 Sidicaro, Ricardo, 40, 131, 146
Silenzi de Stagni, Adolfo, 99,
Damill, Mario, 138, 145 145
Svampa, Maristella, 54, 146
Emiliozzi, Sergio, 146
Tarcus, Horacio, 49, 146
Frenkel, Roberto, 138, 145 Thwaites Rey, Mabel, 54, 57,
94, 104, 146
Germani, Gino, 14, 145
Grushka, Carlos, 114, 145 Unzué, Martín, 50, 55, 62,
146, 147
Huntington, Samuel, 12, 146
Vispo, Adolfo, 104, 107, 147
IADE, 145, 146
Walter, Jorge, 65, 147
Klachko, Paula, 101, 146 Watanuki, Joji, 12, 146
Kosacoff, Bernardo, 18, 146 Williamson, John, 2, 147
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Unzué (2012), El Estado Argentino 1976-2003 PDF

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Ciclos de ajuste y cambios

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COLECCIÓN BITÁCORA ARGENTINA

©2012, Martín Unzué

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Este libro se terminó de imprimir en el mes de agosto de 2012 en Gráfi-

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page VII — #7

A Natalia, para siempre, por el acompañamiento, la

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page VIII — #8

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page IX — #9

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page X — #10

El camino al segundo mandato de Menem 117

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page 1 — #11

Este libro busca brindar algunos elementos para comprender los

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page 2 — #12

buido a darle forma, generando las condiciones coyunturales propicias

1. Como síntesis de los acuerdos de políticas pro-mercado. El origen del

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page 3 — #13

para el cual ya no eran pocos los que se preguntaban si, parafraseando

«Estimándonos por sábios, políticos, diplomáticos y hom-

2. Nos referimos al discurso pronunciado por Eduardo Duhalde luego de

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page 4 — #14

Buenos Aires, junio de 2012

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page 5 — #15

Los años setenta como un período de

Es en los años setenta que comenzaremos a buscar las raíces de los

“ciclos_ajuste” — 2012/8/21 — 12:06 — page 6 — #16

En este sentido es clara la impronta liberal (en el plano económico)

1. Casualmente, nieto del dueño de los talleres Vasena, lugar emblemático

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Los años setenta como un período de quiebre

5. Es obvio remarcar que el antecedente de la Revolución cubana de 1959

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Ambos factores, entonces, generaron condiciones excepcionales pa-

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El terror: primera parte

El terrorismo de Estado en la Argentina de los años setenta es un

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El ya mencionado Rodrigazo significó un abrupto giro en la política

1. En rigor, la activación del movimiento obrero en contra del plan de

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El plan económico de Martínez de Hoz

El golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 dio paso al autodeno-

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mantienen su total vigencia, pues están inspirados en la defensa de la

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El plan económico de Martínez de Hoz

grupos y las fuerzas armadas, y por ello se ha constituido en un símbolo

5. Martínez de Hoz será juzgado por su participación en este proceso, in-

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Sin embargo es importante ver que a pesar de las decisiones concre-

8. Paralelamente, ese mismo Estado realiza varias nacionalizaciones de

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El plan económico de Martínez de Hoz

nómico partieron de sostener que ya era hora de revertir aquel ciclo

dad en una época en transición, de la sociedad tradicional a la sociedad de masas.

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