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PRIMERA PARTE FUNDAMENTOS Y FUNCIONES DE LA HACIENDA PUBLICA CapiruLo 1 ECONOMIA Y SECTOR PUBLICO Segtin Ia definicién, ya cldsica, de Lionel Robbins, la economia es la ciencia que estudia la conducta humana como relacién entre unos fines jerarquizados y unos medios escasos susceptibles de usos alternativos. Al hilo de esta concepci6n se plantean una serie de cuestiones relativas a los bienes econémicos, que satisfardn las necesidades humanas mediante Ia uti- lizaci6n de los escasos recursos disponibles: {qué bienes se han de producir?; gen qué cantidad?; {con qué medios?; gquién ha de producitlos y consumirlos? Estas y otras preguntas similares deben responderse de algiin modo para que las instituciones cumplan con su misi6n, Tradicionalmente, en las sociedades pri- mitivas, la solucién a las cuestiones planteadas venta dada por las costumbres 0 los usos sociales imperantes en cada escenario. Los avances técnicos y cultura~ les posibilitaron el transito de este tipo de economfas hacia una situacién ca- racterizada por el trueque o intercambio de bienes entre los individuos, primera formulacién de lo que hoy conocemos generalmente como mercado, es decir, como libre juego de las fuerzas econdmicas de la oferta y la demanda, a través de los precios, como instrumento bsico de informacién y decisién en el seno del sistema. La constatacién de Ia existencia de una serie de fallos ¢ imperfecciones en el funcionamiento del mercado, regido por la «mano invisible», segiin Adam Smith, posibilité la aparicién de un nuevo agente econémico que respondia a las cuestio- nes anteriormente planteadas en funcién de decisiones dictadas por Ia autoridad: al sector piblico, el Estado, la Administracién o el gobierno, segtin sus diversas acepciones. De esta manera, la economia pasa a contemplar dos grandes ambitos de actuacién: el sector privado, cuyas actividades se rigen por el «principio de mercado», y el sector public, cuyas actividades se rigen por el «principio del pre- supuesto». La economfa del sector piiblico esti conformada por el conjunto de las decisiones econémicas que surgen de las elecciones realizadas por la autoridad, que son impuestas coercitivamente y que operan en un determinado contexto de relaciones de propiedad de los factores productivos. Por lo tanto, el paradigma del 2 INTRODUCCION A LA HACIENDA PUBLICA mercado se abandona en favor del paradigma del presupuesto, es decir, de la de- terminacién de los ingresos y los gastos ptiblicos, fecesarios para la consecuciéa de los objetivos perseguidos por el sector piiblico. Sin embargo, el hecho de que los medios empleados para alcanzar las solu- ciones a los interrogantes que nos plantedbamos con anterioridad sean las decisio- nes emanadas de una autoridad, no implica, en modo alguno, olvidar que el dlti- mo fin del proceso es la satisfaccién de Jas necesidades de los distintos individuos que componen la colectividad. Por ello, la actividad del sector paiblico deberi es- tar orientada, en ditima instancia, a determinar una estructura colectiva de prefe- rencias, en funcién de las diversas preferencias individuales, y todo ello con una carga adicional: la que exige que la Administracién esté en condiciones de apre- ciar el grado de aceptabilidad que merecen sus actuaciones coneretas, una vez son juzgadas en funcién de un conjunto de criterios generales, y contrastadas con otros tipos de acciones alternativas. El problema original radica, precisamente, en la de~ terminaci6n de las preferencias individuales. Como el nivel de oferta de bienes piiblicos no depende de las aportaciones individuales, el consumidor racional pue- de ocultar sus verdaderas preferencias por los bienes pilicos, actuando como un consumidor insolidario, un usuario que no paga o fiee-rider. A pesar de ser éste uno de los problemas fundamentales existentes en el seno de la Hacienda Pablica, In cuestidn a resolver consiste en establecer los mecanismos politicos de decisién que permitan disefiar el mapa de preferencias colectivas a partir de las preferen- cias, o pseudopreferencias, individuales, reveladas o estimadas mediante procedi- mientos ad hoc. 1. La aparicién del sector pitblico en la economia Como ya se ha comentado, en economfa la escasez es la norma. En un mun- do como el nuestro los recursos son escasos, y es preciso realizar elecciones para asignarlos. Lo que es valido para el individuo, también lo es para Ia colectividad. En economias complejas como las actuales, los individuos deben recurrir a intercam- bios para satisfacer sus necesidades, haciendo necesaria la existencia de mecanis- mos de asignacién de los recursos, bienes y servicios. En las economfas de mercado la coordinacién de las decisiones de produc- cién y consumo se realiza a través del sistema de precios. Sin embargo, el sector piiblico nace precisamente como consecuencia del mal funcionamiento det mer- cado en algunas cuestiones. El rol que debe desempefiar el sector piiblico en un sistema econémico basado en derechos de propiedad privados depende de la vi- sin que se tenga acerca de la idoneidad del mercado para conseguir determinadas finalidades. EI nacimiento de 1a Hacienda Paiblica coincide con el nacimiento de la Eco- namfa nama diesintina sientifieas en 1776 con la nublicacién de La riqueza de las ECONOMIA Y SECTOR PUBLICO 3 naciones, De acuerdo con Adam Smith, el Estado debe ser cauteloso al interferir en el normal funcionamiento de los mercados, primando el principio del laissez faire y Ia actividad econémica privada. Durante Jos tiltimos 200 afios, estas ideas han suftido una serie de cambios importantes, reflejados de manera notable en la Teorfa General publicada en 1936 por John Maynard Keynes, que introduce el concepto de hacienda compensatoria y otorga al sector piiblico un papel activo y de maxima relevancia en la economia, papel que contintia manteniéndose en nuestros dias, aunque buena parte de las teo- rias keynesianas han sido cuestionadas por los especialistas ampardndose en la ex- periencia del tiltimo medio siglo. 2. Objetives y actuacién del sector publico Decfa Adam Smith que la misin del Estado consiste en garantizar el respe- toa los derechos de propiedad privados y resolver los conflictos de intereses que se producen entre los individuos, contribuyendo a la provisin de los bienes so- ciales esenciales: defensa nacional, orden interno, administraci6n de justicia, y «mantenimiento de Ia casa del soberano>. Puede decirse, en consecuencia, que el Estado debe dedicarse a reforzar los derechos de propiedad, defender la competencia, realizar la provisién de bienes sociales y, en general, corregir todos los fallos que impidan un funcionamiento eficaz de los mereados. Mis adelante desarrollaremos estas cuestiones de forma rigurosa a partir de Ja definicién de las tres funciones-objetivo de la Hacienda Publica, consideradas por la doctrina ortodoxa. En cualquier caso, es importante retener Ia idea de que las elecciones relati- vas a la asignacién de recursos para la satisfaccién de las necesidades humanas pueden realizarse como consecuencia de la libre actuacién de las fuerzas del mer- cado, 0 a partir de la decisién de una autoridad. Cada uno de estos casos conlleva el desarrollo de un proceso especffico de satisfaccién de necesidades que, en cier- ta forma, introduce una disociacién en la definicién de economfa que vefamos al principio, posibilitando la aparicién de dos nuevos conceptos: economfa privada y economia piblica. 3. Eeonomia publica y Hacienda piibliea En nuestros dias, cifiéndonos esencialmente al ambito de los paises desarro- Iados, abundan las economias mixtas, en las que el sector privado coexiste con un importante sector piiblico. La separacién de la Hacienda o Economfa publica del tronco comtin de la sncia Econémica ha sido cuestionada en ocasiones. Las eriticas van desde la ne- 4 INTRODUCCIGN A LA HACIENDA PUBLICA gacién a priori de la existencia auténoma de la ciencia de la Hacienda Piblica, hasta su completa identificacién con la Economfa. Sin embargo, es posible justifi- car su independencia cientifica atendiendo a tas caracteristicas del proceso de sa- tisfaccién de necesidades humanas y, por encima de todo, a los principios que in- forman su actuacién (figura 1.1). De acuerdo con este planteamiento, la Hacienda Publica se definirfa como el conjunto de las diversas actividades del Estado, siempre que vengan informadas por el principio del presupuesto, cuya existencia viene justificada por los fallos de Ia ldgica de mercado en la consecucién de algunos objetivos esenciales en un sis- tema econémico moderno, y por la necesidad de disponer de un presupuesto de in- gtesos y gastos piiblicos y un proceso politico de decisién para satisfacer las ne~ cesidades piiblicas. iscureos epeasos Privada Economia Poblice Ofertaxtemanda, Insteumenton Pranitcacion| Mercado Paincbio Presupvesto Precio Proceso Pottico T Benetico privado ‘Opjativo Bienestar social Privadas Nacosidades Pabicas [Necosidades humanas| Fic. 1.1, Economia y asignacién de recursos En las ditimas décadas el concepto de Hacienda Piiblica ha sido ampliado considerablemente, desembocando en el més moderno de Economfa Publica, aun- que en la prictica ambos términos suelen utilizarse como sinénimos. Esta nueva concepeién define como Economia publica al conjunto de decisiones econémicas que tienen su origen en elecciones realizadas por Ia autoridad e impuestas de for- ma coactiva, operando en un determinado contexto de propiedad de los factores productivos. Nuestro objetivo en este manual es mucho més modesto, ya que sdlo se cen- trard en la concepcién tradicional de Hacienda Pablica, que la define como el es- tudio de la actividad financiera del sector ptiblico. Esta puede definirse como el conjunto de elecciones econémicas que comporta la realizacién de ingresos y gas- tos del Estado y Ia mutua relaciGn existente entre ellos. El niicleo de estas elec ECONOMIA Y SECTOR PUBLICO 5 ciones viene dado por el presupuesto piiblico, que recoge el conjunto de decisio- nes financieras que han de ser programadas por la economia del sector piblico. Para acotar con mis precisién el objeto de la actividad financiera cabria afta dir dos puntualizaciones importantes. La primera consiste en acentuar el posible equivoco al que quizs conduzcan los términos financiacién y financiero que mo- nopolizan el lenguaje al referirse al tema de la Hacienda Piiblica. La referencia de Ja definicién anterior a la actividad de caja de los entes piiblicos no debe llevar ala conclusién de que el mticleo de la actividad financiera reside en un problema con- table 0 monetario, La Hacienda Publica no se ocupa esencialmente de cuestiones de dinero, liquidez 0 mercados de capital, sino de problemas como asignacién de recursos, distribucién de la renta, estabilidad de precios, pleno empleo y desarro- lio econémico. La segunda consiste en no olvidar que cualquier definicién de la actividad fi- nanciera tiene un punto de partida: el reconocimiento de su inscripcién o perte- nencia a la economia piiblica, de la que s6lo constituye una parte. En cuanto a los aspectos metodoldgicos, en toda ciencia cabe diferenciar en- tre su objeto material, que es la parte de la realidad que estudia la ciencia, y obje- 10 formal, que es el punto de vista desde el cual dicha ciencia enfoca y estudia la realidad. El objeto material de la Hacienda Publica lo constituye la actividad financie- xa del sector ptiblico, es decir aquella parte de la economia ptiblica que comporta la realizaci6n de ingresos y gastos piiblicos. Con respecto a su objeto formal, cabe sefialar que la actividad financiera del sector piiblico puede estudiarse desde distintos enfoques: econdmico, politico, ju- ridico, sociolégico, institucional, etc. Nuestro planteamiento se fundamenta en el andlisis econémico del sector pii- blico, que forzosamente conduce a la utilizacién de la perspectiva politica en al- gunas cuestiones, dejando otro tipo de andlisis para estudios especificos (derecho financiero y tibutario, sociologta financiera, etc.). 4, Teoria general de la Hacienda Pablica De cara a facilitar la lectura y el estudio del texto se ha considerado oportu- no establecer una serie de compartimentos estancos referidos a los aspectos mds, relevantes de la materia, teniendo en cuenta que en la préctica los diversos ele- mentos presentados interactiian de forma conjunta y, por lo tanto, una compren- sién correcta de la actuacién de la Hacienda Pablica requiere un esfuerzo de abs- tracci6n y asimilacién global, En la primera parte: «Fundamento y funciones de la Hacienda Pblica», tras una introduccién conceptual a la materia, se estudia la configuracién y delimita- cién del sector piblico, exponiendo sus funciones-objetivo, ¢ introduciendo con- sideraciones politicas relativas al proceso de toma de decisiones puiblicas y al im-