UNIDAD II

MODELO BUROCRÁTICO

2.1 CONTEXTO Y SUPUESTOS

Burocracia Término que ha trascendido su significado literal, gobierno de los

funcionados, para referirse a muy diversos fenómenos. Usado impropiamente como
sinónimo de administración o de todo tipo de organizacióncompleja, tiene una
connotación peyorativa en el lenguaje cotidiano que alude a la administración lenta e
ineficaz. Sin embargo, según Max Weber, el modelo burocrático es aquel tipo ideal
donde se maximiza la eficiencia de la organización gracias a que existen reglas
generales y abstractas, procedimientos estandarizados, división racional del trabajo,
despersonalización y jerarquía.

Sus miembros gozan de continuidad al haber sido reclutados por mérito y capacidad a
partir de concursos competitivos. El modelo burocrático es así el más legítimo y el que
más se ha generalizado, aunque no está exento de ineficiencias como las que surgen al
exacerbarse la preocupación por el estricto seguimiento de los controles
procedimentales centrados en la literalidad de la ley. Para la ciencia de la administración
la burocracia también puede ser un concepto neutral que engloba, limitándose quizás a
la élite de los mismos, a los funcionarios públicos.

Al referirse a quienes dirigen la gestión pública por su cualificación técnica y no por la

elección popular, los estudios sobre la burocracia se acercan a la etimología de la
palabra, como poder en Los despachos.

Es decir, se trata de analizar hasta qué punto el burócrata, en teoría mero ejecutor
neutral y profesional de las decisiones políticas, influye en las mismas a través del
asesoramiento o la discrecionalidad en la implementación. No obstante, también merece
ser analizado el fenómeno contrario de politización de la burocracia, por medio de
relevos generalizados entre los funcionarios que quedan así reducidos a mero botín
electoral (spoilssystem).

El modelo clásico de separación entre política y administración puede servir para las
decisiones excepcionales, electorales o críticas, pero no en las mícrodecisiones
rutinarias donde la burocracia suele ser autónoma o, al menos, interactiva con el
parlamento y gobierno. Así surge su habitual alianza, en los llamados pollcynetworks,
con los poderes públicos y los particulares interesados en un determinado sector de la
gestión política. Además, como advierten Niskanen y otros autores neoliberales, la
burocracia trata de influir en el aumento del tamaño de la propia administración pública.
Esta orientación al crecimiento es propia de un actor egoísta racional, pues así los altos
cargos consiguen un mayor protagonismo.

1.-MODELO BUROCRÁTICO

1.2.-Orígenes de la teoría de la burocracia

Idalberto Chiavenato: menciona que la teoría de la burocracia se desarrolló dentro de la

administración, en función de los siguientes aspectos:

 La fragilidad y parcialidad de la teoría clásica y de la teoría de las relaciones

humanas, opuestas y contradictorias entre sí. Ambas revelaban 2 puntos de vista
extremistas e incompletos sobre la organización, creando la necesidad de un
enfoque. Más amplio y completo, de la estructura y de los participantes de la
organización.
 Se hizo necesario un modelo de organización racional, capaz de caracterizar
todas las variables involucradas, y el comportamiento de los miembros,
aplicable a la fábrica y a todas las formas de organización humana.
 El creciente tamaño y la complejidad de las empresas pasaron a exigir modelos
organizacionales mejor definidos. La "industria en gran escala depende de la
organización, de la administración y de las personas con diferentes habilidades.
 Hombres y mujeres deben situarse en diferentes sectores de producción y en
diferentes niveles jerárquicos: deben ejecutar tareas específicas, y ser dirigidos y
controlados". La teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas mostraron
ser insuficientes.
 El resurgimiento de la sociología de la burocracia. Según esta teoría, se puede
pagar a un hombre para que actúe y se comporte de cierta manera
predeterminada, la cual debe explicársele exacta y minuciosamente,
impidiéndosele, que sus emociones interfieran con su desempeño. La sociología
de la burocracia propuso un modelo de organización y los administradores no
tardaron en intentar aplicarlo a sus empresas.

LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS (DISFUNCIONES) DE LA BUROCRACIA

Las ventajas de la burocracia son:

  racionalidad en relación con el logro de objetivos de la organización.
 precisión en la definición del cargo y en la operación.
 rapidez en las decisiones, pues c/u conoce lo que debe hacerse y quién debe
hacerlo.
 univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación específica y
escrita.
 uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece la estandarización y la
reducción de costos y errores.
 continuidad de la organización a través de la sustitución del personal que se
retira.
 reducción de la fricción entre las personas, c/ funcionario conoce aquello que se
exige de él y cuáles son sus límites entre sus responsabilidades y las de los
demás.
 consistencia, pues los mismos tipos de decisión deben tomarse en las mismas
circunstancias.
 subordinación de los más nuevos con respecto a los más antiguos.
 Confiabilidad, el negocio es conducido de acuerdo con reglas conocidas.
 Las decisiones son previsibles y el proceso decisorio. Elimina la discriminación
personal.
 Existen beneficios desde el punto de vista de las personas en la organización, la
jerarquía es formalizada, el trabajo es dividido entre las personas, éstas son
entrenadas para volverse especialistas, pudiendo hacer carrera dentro de la
organización, en función de su mérito personal y su competencia técnica.

Las disfunciones de la burocracia son:

 Interiorización de las normas y exagerado apego a los reglamentos.

 Exceso de formalismo y papeleo.
 Resistencia al cambio.
 Despersonalización de las relaciones.
 Jerarquización como base del proceso de decisión.
 Superconformidad con rutinas y procedimientos.
 Exhibición de señales de autoridad.
 Dificultad en la atención a clientes y conflictos con el público.

1.3. Tipos de sociedad:

Idalverto Chiavenato: menciona que Weber distingue tres tipos de sociedad:

1.3.1. Sociedad tradicional:

En donde predominan características patriarcales y patrimonialistas, como la familia, el

clan, la sociedad medieval, etc.

1.3.2. Sociedad carismática:

En donde predominan características místicas, arbitrarias y de personalidad, como en

los grupos revolucionarios, en los partidos políticos, en las naciones en revolución.
1.3.3. Sociedad legal, racional o burocrática:

En donde predominan normas impersonales y racionalidad en la selección de los medios

y de los fines, como en las grandes empresas, en los estados modernos en los ejércitos.

1.4.-Tipos de autoridad:

Para weber a cada tipo de sociedad corresponde uno de autoridad:

1.4.1. Autoridad tradicional:

Cuando los subordinados aceptan las órdenes de sus superiores como justificadas por
que esa siempre fue la forma en que se hicieran las cosas.

La dominación tradicional (típica de la sociedad patriarcal) cuando involucra una gran

cantidad de personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas de aparato
administrativo para garantizar su supervivencia:

a).-forma patrimonial, en la cual los empleados preservan la dominación tradicional

son los servidores personales del señor (parientes, favoritos, empleados, etc.) y por lo
general son dependiente del económicamente.

b).-forma feudal, en la cual el aparato administrativo presenta mayor grado de

autonomía en relación con el señor. Los empleados son aliados del señor y le hacen
juramento de fidelidad. En virtud de ese contrato los vasallos ejercen una jurisdicción
independiente, disponen de sus propios dominios administrativos.

2.2 PRINCIPIOS

Max Weber (1864-1920) puede ser considerado el iniciador del estudio sistemático
sobre burocracia, cuyas notas más características son la racionalidad, con
la consiguiente despersonalización.
Para comprender sus ideas sobre este tema hay que situarse en el contexto de su teoría
de la dominación. Distingue tres principios de legitimación del poder que, con sus tipos
de organización correspondientes, permiten distinguir tres tipos de dominación:

1. dominación carismática: el poder se legitima por las características del líder y es

aceptado por los súbditos en función de su fe en él. En caso de surgir una
organización administrativa, ésta sería inestable e indeterminada.
 2. dominación tradicional: el poder se legitima en el pasado y en el estatus
heredado. Suscita organizaciones administrativas de tipo patrimonial o bien de
tipo feudal, en las cuales los “funcionarios” dependen del jefe y están
fuertemente vinculados a él.
3. dominación legal: el poder se legitima por la ley en función de su racionalidad y
es independiente del líder o jefe que la haga cumplir. El tipo de organización a
que da lugar es burocrática.

2.3 BUROCRACIA Y TECNOCRACIA

TECNOCRACIA: se deriva de los vocablos griegos tecnos ("técnica") y kratos

("fuerza", "dominio" o "poder"), por tanto, tecnocracia significa literalmente "gobierno
de los técnicos".

Surge así una técnica administrativa junto a la intervención administrativa de los

técnicos. Bettelheim distingue técnicos de producción y técnicos de administración
(burócratas). Claro que, en esa semifusión de ambas actividades, quienes dan más
carácter y tono al nuevo grupo social son los técnicos nuevos, más que los clásicos
empleados (v. burocratismo).

Se llama tecnocracia a un pequeño grupo de individuos de formación técnica que llegan

al poder y lo ejercen al tomar decisión políticas.

En la tecnocracia los especialistas en operaciones mecánicas son quienes ejercen el

gobierno. Esto implica una insuficiencia o debilidad en el político e incluso una
sustitución por los primeros pero nunca la eliminación de la política.

La tecnocracia encuentra su fundamento en el método científico en el razonamiento

experimental en la racionalidad en la eficiencia en el óptimo de los recursos para llegar
al máximo de los resultados y aplicarlos a cuestiones sociales.

Algunas definiciones de tecnocracia son las siguientes:

Para Maurice Duverger:

El gobierno de la técnica es cuando en las sociedades modernas los hombres de

convierten más y mas en siervos de las máquinas y de la organización y que su
originalidad humana no pueda expresarse mas que al interior de los estrechos marcos de
estas máquinas y de dicha organización.

Por su parte Manuel Garc1a Pelayo nos dice:

Se entiende por tecnocracia una estructura de poder en la que los técnicos condicionan o
determinan la toma de decisiones teniendo as1 que sustituir al político en la función de
las po1iticas. La tecnocracia significa la presencia de una nueva clase política
compuesta por tecnócratas que comprende no sólo a los técnicos del procesoproductivo
sino también a los especialistas en management (dirección) planificación organización
comunicación de masas.
Para Jean Meynaud:

La tecnocracia es el gobierno o dominación objetiva de las cosas ejercidas a través de

una élite técnica.

Reymond Vernon nos dice lo siguiente:

Tecnócratas son los ejecutivos "científicos" quienes tacan el freno de las restricciones
impuestas por sus mayores mientras buscan con impaciencia las oportunidades para
aplicar sus implementos y análisis "racionales" a los problemas de los negocios.

Según el grupo belga de terminología de las ciencias sociales.

La tecnocracia es:

Todo sistema de gobierno que pretenda confiar la dirección de los medios de

producción y si fuere preciso incluso 1a gobernación del estado. A los
técnicosingenieros hombres de ciencia etc.

El desarrollo de estructuras de organización y de herramientas tecnológicas que tuvo

lugar durante el siglo XX, ha dado como resultado una transformación en diversos
aspectos de las organizaciones, tales como las herramientas que utilizan para
comunicarse y la orientación del flujo de poder.

Entre las diversas formas de organización descritas por las disciplinas dedicadas a ello,
desde el punto de vista de la política nos interesan dos en particular:

La Burocracia Y La Tecnocracia; en la medida en que ambas tienen amplia influencia

en la manera como se decide sobre los asuntos públicos, en todo el mundo.

Este artículo no es una apología de la burocracia, que tanto recordamos por su

ineficiencia y las distorsiones que introduce en la gestión de los asuntos públicos.
Tampoco intenta ser una crítica principista de la tecnocracia, cuya tendencia a
aplicar sus valores e instrumentos de modo irreflexivo reconocemos como un
peligro para la vida social.

Se trata de introducir la discusión acerca de las formas de comportamiento – y de

pensamiento – que generan dos modos de organización del Estado, con el propósito
de rescatar la importancia del homo político, aquel que utiliza y desarrolla sus
cualidades humanas de modo integral y que piensa en colectivo.

DIFERENCIA ENTRE TECNOCRACIA Y BUROCRACIA

Tecnocracia y burocracia. En principio, la distinción entre técnicos y burócratas es

clara: los primeros utilizan especiales conocimientos científico-naturales; mientras que
los segundos se encargan de las gestiones administrativas, de las decisiones y el
trámite.Pero esta distinción se hace más borrosa si advertimos que en el mundo actual
de la industria y la administración pública los técnicos van asumiendo funciones más o
menos de oficina (inspectores, jefes de departamento, incluso gerentes), mientras que el
clásico burócrata va siendo sustituido por expertos con títulos docentes superiores o
medios.

En torno a la burocracia y la tecnocracia.

Por “burocracia” se puede entender un sistema de gestión y administración,

racionalizado y de calidad técnica, caracterizado por su organización jerárquica y
autoritaria, la delimitación de funciones y la ordenación de acuerdo a normas
impersonales, entre otros aspectos.

Se trata también, en otra acepción, de un sistema político administrado y dirigido

por funcionarios, cuyos miembros son reclutados de la clase política y que reúnen
los privilegios de decisión política y ejecución administrativa.

Paralelamente, el concepto de “tecnocracia” comprende la identificación entre la

razón técnica y la razón política, la creencia en la existencia de una “solución
óptima”, la imagen de la sociedad como sistemas técnicos y, en consecuencia, la
aplicación de los mismos principios a distintos sectores.

Así mismo, se entiende bajo este término un modo de estructurar el poder en la cual
los técnicos tienen la última palabra en cuanto a la toma de decisiones, sustituyendo
al político en la fijación de líneas y al burócrata en su aplicación.

Tanto la racionalidad burocrático-jurídica como la técnico-económica, cuando se

aplican a los modos de organización del Estado, tienen en común que trabajan
utilizando reglas objetivas, mientras que su actuación se le atribuye a la
organización a la que pertenecen. En cambio, se diferencian en varios aspectos, tal
como se muestra a continuación:
García-Pelayo recoge algunos elementos de crítica hacia la tecnocracia. En primer
lugar, la razón técnica como argumento para toma de decisiones, nos lleva a
cuestionar sobre los valores y los intereses que subyacen en dichas decisiones.
Además, los técnicos forman grupos en el seno del Estado y en las empresas que le
ofrecen sus servicios, por lo cual compiten entre sí por asegurarse las parcelas
disponibles. Posiblemente su efecto más pernicioso está en su supuesta concepción
apolítica y desideologizada, que denigra de perspectivas que ofrecen sentido al
mundo, no solamente en cuanto a la explicación y la representación, sino
particularmente en cuanto a la acción. Lo cierto es que, en la medida en que la
tecnocracia constituye un sistema de valores y representaciones que contiene
además una propuesta de acción, constituye también una ideología.

Hacia una organización de mujeres y hombres políticos

La reflexión sobre estos dos modos de organización es importante en la medida en
que formamos parte de un instrumento de transformación que intenta contribuir con
el desarrollo integral de una sociedad que, cada vez con mayor recurrencia, participa
en todos los procesos que le atañen. Lo complicado y a la vez extraordinario de este
hecho, es que en el camino de ponernos al servicio de algo (ser nosotros mismos
instrumentos), tenemos que convertirnos también en sujetos.

En cualquier clase de organización humana se encuentran elementos que dan cuenta

de las relaciones sociales en términos, por ejemplo, de jerarquía (posición), poder
(la capacidad de influir en la conducta otros) y acceso a recursos. Cualquier enfoque
que pase por alto esta realidad debe concebirse como un intento (consiente o no) de
ocultarla o de sustituirla por algún elemento ordenador (la razón, las leyes). En
cambio, el estudio sobre los modos de organización política y de la administración
debe tomar en cuenta que siempre existe un cierto nivel (potencial o real) de
conflicto entre individuos o grupos y, en consecuencia, se propone hacer más
eficientes los medios de la acción social. Creemos que, al menos en este último
punto coinciden las diferentes perspectivas sobre la organización, si no siempre en
el primero.

La política, bien entendida y concebida como un hecho social y colectivo, surge

entonces como un medio para conciliar intereses y adecuar la acción hacia el logro
de fines beneficiosos para la mayoría. Como superación del individualismo (e
incluso de una perspectiva individualista de la política), no desconoce el conflicto ni
la diversidad de intereses, sino que se orienta a la formación del consenso (activo) y
de una voluntad colectiva capaz de movilizar al grupo en la búsqueda de su propio
desarrollo por intermediación de las estructuras que sea necesario crear.

Independientemente del modo en el que se encuentre estructurada la organización,

es necesario tomar conciencia de la forma que tiene para conocer sus limitaciones,
dado que, cuando trabajamos con formas sociales, lo hacemos también con
realidades dinámicas que difícilmente pueden ser fijadas en modelos estáticos (sin
conducirnos al error de cálculo). Antes que tomar partido por algún modo de
estructuración, como la burocracia o la tecnocracia, debemos estar conscientes de
los fines que mueven a nuestra organización, para que de esa manera podamos
plantearnos un horizonte de superación y no quedemos encerrados en alguno de los
esquemas dominantes que, obligados por la necesidad de ordenar nuestras acciones,
habremos de utilizar.
2.4 CRÍTICAS AL MODELO

Los estudiosos de la burocracia han analizado el modelo ideal de Weber para determinar
tanto sus consecuencias funcionales como disfuncionales.

 La Organización burocrática es influida por factores de la conducta.

 Una consecuencia de la estructuración burocrática en el comportamiento de los
participantes Organizacionales es la distorsión en el logro de los objetivos.
 La forma burocrática afecta la personalidad de los miembros, ya que alienta la
observancia rígida de las reglas y regulaciones por sí mismas, lo que puede
desplazar el objetivo principal de la Organización.
 La delegación de autoridad y el mantenimiento de la Organización como un
sistema cooperativo adaptable.
 Los mecanismos burocráticos desarrollan ciertas formas de liderazgo autocrático
y de control, que pueden tener consecuencias disfuncionales para la
Organización.
 La tendencia actual es utilizar el modelo burocrático weberiano como punto de
partida, sin dejar de reconocer también sus limitaciones y las consecuencias
disfuncionales de este enfoque altamente estructurado. A riesgo de sobre
simplificarlo, este punto de vista, sugiere:
 La forma burocrática es más apropiada para actividades Organizacionales
rutinarias donde la productividad es el objetivo principal.
 No es adecuada para las Organizaciones altamente flexibles que realizan muchas
actividades no rutinarias donde la creatividad y la innovación son importantes.
 Muchos escritores modernos refuerzan el punto de vista de que la forma
burocrática Weberiana no es apropiada para Organizaciones innovadoras y
además subrayan que en una sociedad dinámica este tipo de Organizaciones se
está convirtiendo en la regla más que la excepción.
 El modelo de weber era altamente mecanicista.
 LECTURA COMPLEMENTARIA

La importancia de la ortografía. Notas sobre un libro de Ana María Kaufman

Ortografía sí, ortografía no. Frente al tema hay multiplicidad de opiniones: hay
quienes corrigen restándole importancia a la reelaboración y el trabajo del
alumno, otros que intentan que los mismos reflexionen y que aprendan para
evitar cometer errores que quitan calidad al texto y por último – si es que no
hay más posibilidades - quienes no corrigen (ya sea porque consideran que no
es importante hacerlo, porque se cansaron o por que no “son profesores de
lengua” – tal como argumentan – escondiendo posiblemente el terrible hecho
de no saber qué corregir).
La investigadora Ana María Kaufman, en su libro Alfabetización temprana... ¿y
después? (Buenos Aires, Santillana,1999) dedica uno de sus capítulos a la
ortografía. Allí señala que hay que trabajar con la ortografía, pero también hay
que escribir. “No se trata, entonces, de dejar de escribir para enseñar
ortografía, sino de reflexionar sobre la norma ortográfica en el interior de
situaciones de escritura, ya que el conocimiento de dicha norma debe estar al
servicio de la comunicabilidad textual” (174).
Bajo la pregunta ¿Es posible enseñar ortografía desde una perspectiva
constructivista? (Capítulo 5) reflexiona en torno a algunas propuestas de
investigadores y de escritores que proponen “jubilar” la ortografía (García
Marquez en su ya célebre discurso en el Congreso de la Lengua de la Real
Academia Española), o simplificarla (como lo hace Artur Gomes de Morais).
Realiza una contraposición entre éstas y la necesidad real de trabajar con la
ortografía para poder hacer de los alumnos personas con mejores
competencias. Continuando con su análisis, expone algunas acciones
realizadas en un colegio de Palomar. Para finalizar el capítulo, analiza las
distintas restricciones fonográficas impuestas por la norma y retoma para el
mismo los aportes de Lemle y de Morais.
Finalizando, Kaufman intenta incentivar a los docentes en la tediosa tarea de
trabajar constructivamente con la ortografía y concluye “Tampoco se trata de
una misión imposible. Y los docentes embarcados en la fascinante aventura de
adentrar a sus alumnos en el mundo de los textos conocen los sinsabores pero
también el placer de introducirse untos en nuevos mundos posibles. Mundos
que resultan más atractivos si están bien escritos. Con maestría y como se
debe” (174).