CIUDADANO E INMIGRANTE: LA PERMEABILIDAD DE LAS FRONTERAS

CLASIFICATORIAS EN LA CONSTRUCCIÓN DE UN SUJETO ENTRE

FRONTERAS
Autora: Carla Gallinati Licenciada en Ciencias Sociales, Magister en Antropología
Social (UFRGS/ Brasil), doctoranda en Ciencias Sociales UBA, becaria CEIL-
PIETTE/CONICET.

Preparado para entregar en el Congreso 2009 de la Asociación de Estudios

Latinoamericanos, Río de Janeiro, Brasil, del 11 al 14 de junio de 2009.
Introducción

Al final de la década del 90, el escenario de crisis económicas en toda América

Latina y el consecuente agravamiento de las desigualdades sociales comprobaron el
fracaso de las políticas de cuño neoliberal aplicadas en la región. Aunque no podríamos
hablar de un abandono total de las mismas, una corriente de fuerte cuestionamiento
caracterizó el imaginario político de los países del sur del continente. Su más notable
indicio fue la elección de gobiernos que incluyeron en sus agendas el combate a la
pobreza, las desigualdades sociales y el fomento de un plan estratégico de alineamiento
político para el Cono Sur.
En este marco, el tratado del Mercosur recibió nuevo aliento (fortalecido
especialmente por la negativa de los países de la región en firmar la entrada en el
Tratado de Libre Comercio de las Américas) y se dio un direccionamiento político
compatible con el trazado de nuevos objetivos para el bloque. Uno de estos objetivos
fue promover canales para la participación de la sociedad en el proceso de integración
regional. Esto significa reafirmar el compromiso con los movimientos sociales y
reforzar los lazos con aquellos actores que impulsaran en gran medida la ascensión de
los actuales gobiernos. Ha marcado asimismo, la entrada definitiva y destacada de la
llamada cuestión social en la agenda del bloque, hasta entonces subsumida a cuestiones
meramente económicas. A fin de lograr estos objetivos el Mercosur puso en marcha un
nuevo concepto de integración regional basado en el fortalecimiento de la dimensión
ciudadana y el refuerzo de las estructuras institucionales.
En noviembre de 2003 la Cancillería Argentina crea la Representación Especial para
la Integración y la Participación Social (REIPS) que coordina las actividades del
Consejo Consultivo de la Sociedad Civil (CCSC). Su función fue poner a los
funcionarios del gobierno en contacto con los llamados “representantes de la sociedad
civil”. El término empleado por la Cancillería circunscribe un grupo compuesto por
sindicatos, ONGs, empresas, organizaciones sociales y la comunidad universitaria1. La
REIPS y el CCSC forman una red de contacto e intercambio de información con más de
mil doscientas organizaciones sociales además de desarrollar el Programa Regional
“Somos Mercosur”. Tal Programa fue lanzado en 2005 y, en la misma línea del CCSC,
tiene como objetivo promover el contacto entre la sociedad civil y el gobierno. Sin
embargo, a diferencia del CCSC, el carácter del Programa Somos Mercosur es
formativo, o sea, no solo se preocupa en establecer una vía de diálogo sino también
formar una opinión pública favorable al Mercosur. Así, algunos de los objetivos del
Programa son “hacer visibles los beneficios que el Mercosur tiene para el ciudadano” y
“contribuir para la construcción de la identidad Mercosur”2.
El REIPS, el CCSC, y el Programa Somos Mercosur representan solo una parte de
la estructura institucional del tratado que, respondiendo jerárquicamente a la Cancillería
Argentina, tienen alcance nacional. Estos ámbitos están conectados a una mayor y más
compleja red de instituciones que también se ocupan de desarrollar la problemática

1
Ver http://www.mrecic.gov.ar/ccsc/index.htm
2
Ver http://www.somosmercosur.org;
http://www.corrientes.gov.ar/secretaria/ssgg/dri/ver_novedad.asp?novid=1453&catid=13&mes=99&anio
=9999&path=/secretaria/ssgg/dri/
social del bloque. Un importante locus propulsor de estas instituciones y programas son
las Cumbres Presidenciales del Mercosur. Por su gran divulgación mediática y
consecuente impacto sobre la opinión pública, estos eventos son espacios importantes
de difusión sobre las iniciativas que se desarrollaran dentro de cada país, además de
proporcionar una ocasión para la reafirmación de los objetivos comunes y la
visualización de la red en su conjunto.
En junio de 2005, durante la XXVIII Cumbre Presidencial del Mercosur, un
documento repartido entre las delegaciones participantes afirmó la necesidad de incluir
la cuestión social en el proceso de integración. En tal ocasión el Programa “Somos
MERCOSUR” fue lanzado oficialmente tras el discurso del mandatario uruguayo que
instigaba la “integración desde la sociedad civil”. Los demás discursos presidenciales
también resaltaron la importancia de la formación de la ciudadanía regional, enfatizando
su rol fundamental frente a la futura creación del Parlamento del Mercosur
(PARLASUR). Los esfuerzos en conformar el futuro parlamento para la región, electo
por sufragio universal directo y secreto, seguramente exigirán el afianzamiento de una
ciudadanía con consciencia de su papel político y social dentro del proyecto de
integración. El presidente Tabaré Vázquez dejaba clara esta idea al argumentar que “no
hay integración sin ciudadanía” y al hablar de la necesidad de “desarrollar
institucionalidad como sistema de integración ciudadana”3. Las semillas sembradas por
los jefes de gobierno en tal encuentro tuvieron sus frutos en la Cumbre sucesivas. En
2006, simultáneamente a la Reunión de Jefes de Estado, tuvo lugar la I Cumbre Social
del Mercosur donde se realizó la sesión inaugural del PARLASUR. No fue por acaso
que la primera sesión se realizara durante el evento, pues su creación anunciaba la
consolidación de la estructura política regional con respaldo en una ciudadanía que, en
tal circunstancia, se personificaba en los representantes de los movimientos sociales,
populares y en las ONGs presentes. El lanzamiento oficial del Parlamento regional
podría ser percibido como una especie de confirmación del pacto asumido en la
“Declaración Presidencial Sobre Compromiso Democrático” en 1996 y que vendría a
afianzar institucional y jurídicamente el régimen.
Un elemento importante que subyace este proceso es la construcción de la
“ciudadanía del Mercosur”. Eso implica no solo redefinir las fronteras geográficas de un
nuevo territorio para el ejercicio de la ciudadanía, sino también un encuentro de las
distintas facetas de la misma, según como es operada en cada país. Si por un lado hay
una pluralidad de modelos y prácticas ciudadanas construidas en cada contexto y
variables según el nivel y el tipo de democracia desarrollada en cada uno, por el otro,
existe una tendencia general trasnacional respecto del papel protagónico que tiene la
participación. Sin embargo, como veremos, el modo local en que esta ciudadanía se
desarrollaría a nivel regional parece ser un punto aun en cuestión que plantea
continuidades y rupturas con las tradiciones locales de pensar la democracia.
A un año de la I Cumbre Social del Mercosur y a dos del lanzamiento del Programa
Somos Mercosur, un análisis en retrospectiva4 insistía en que se trataba de algo inédito
en los procesos de integración aunque clasificaba las iniciativas cómo más retóricas que
efectivas. No me interesa discutir aquí las consecuencias “efectivas” de tales
encuentros. Justamente, este aspecto “retórico” es fundamental para explorar de qué
forma se construyen, circulan y se hacen efectivos los discursos sobre la integración
regional, concretamente en la propia idea de „ciudadanía regional‟ como una de las
formas de intervención del nuevo plan de integración que manifiesta una preocupación

3
Para los discursos presidenciales en la integra consultar http://www.mercosur.
4
“Gobiernos que no escuchan”, Le Monde, agosto 2007.
contemporánea por la cuestión social. ¿Cómo se idealizan la ciudadanía y su ejercicio?
¿Quién circunscribe el término “ciudadano del Mercosur” y cuáles serían sus prácticas
ciudadanas legítimas? He optado por una interpretación intertextual5. Esta ha permitido
articular los discursos con el contexto de integración regional desde donde ellos mismos
son planteados. A través de la intertextualidad he buscado examinar la creación,
reconfiguración y articulación de la ciudadanía formulada a nivel gubernamental e
institucional por los países involucrados en el bloque. En este sentido, nombrar a los
individuos como ciudadanos y fomentar prácticas de inclusión y participación social, así
como crear una estructura institucional que promueva prácticas democráticas, implica
influir en las acciones concretas de los sujetos y/o en sus percepciones sobre la
ciudadanía y la democracia. Según el politólogo Gerardo Caetano, uno de los actuales
desafíos de los sistemas políticos es justamente “la construcción de nuevos pactos de
ciudadanía” que, atentos a las configuraciones de los nuevos contextos 6, sean capaces de
establecer canales de diálogo con la sociedad. A las ciencias sociales, argumenta, cabría
una renovación conceptual, una abertura en la mirada capaz de dar cuenta de la
polisemia de estos fenómenos sociales en la contemporaneidad.
Para llevar a cabo la tarea propuesta fueron observados dos eventos específicos
realizados en Buenos Aires en el año 2008: la “Jornada hacia una ciudadanía plena en el
Mercosur” (Organizado por el Instituto Nacional Contra la Discriminación la Xenofobia
y el Racismo - INADI) y el “Seminario por la integración regional: el parlamento del
Mercosur y la participación política de los jóvenes” (Iniciativa conjunta entre:
Juventudes Políticas de América Latina y el Caribe La Cámpora, Universidad Nacional
de Lanús, Cámara de Diputados de la Nación, Ministerio de las Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto de la Nación, Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP), Secretaria de Gestión Pública (JGM). Estos eventos - parte de un
conjunto de iniciativas fomentadas en el marco de la integración regional - resultaron en
importantes espacios de escucha para tomar contacto con los discursos de los sujetos o
colectivos –entre ellos políticos, funcionarios del gobierno y académicos, involucrados
en la construcción y la definición de la “ciudadanía regional”. ¿Qué narrativas se
afirman como legítimas? ¿Qué discursos emergen y que historias privilegian?¿Cómo
son construidas y articuladas las narrativas que “(re)significan” el espacio regional y sus
ocupantes?

5
La antropología y la lingüística han utilizado el término “intertextual” para describir la relación entre
discurso y contexto: “[…]el análisis intertextual demuestra de que forma los textos hacen uso,
selectivamente, de ordenes de discurso –configuraciones específicas dentro del conjunto de prácticas
convencionadas (genero, discursos, narrativas, etc.) que se encuentran a disposición de productores e
interpretes de un texto en una determinada situación social. En los términos de Kristeva [1986:39],
tratase de la „inserción de la historia (sociedad) en un texto, y de ese texto en la historia‟.” (Fairclough in
Schneider, 2004:101)
6
En un estudio sobre las democracias en América latina, Caetano llama la atención para la complejidad
que involucra el analice de las practicas ciudadanas. Advierte aún sobre la diversidad de las formas de
concebir y practicar la vida pública, debiéndose considerar no solo las influencias socio históricas
específicas de cada contexto sino también aquéllas correspondientes a lo que define como “nuevos
contextos”: “emergen nuevas formas de identificación social y política mucho más efímeras (…); Varían
también nuestras prácticas y nociones del espacio público(…); ha cambiado la valoración social del
tiempo; (…)se ha debilitado los contextos habituales de confianza (…)y su consiguiente afectación del
vínculo social (…) provocan un repliegue ciudadano a la vida privada y a la familia.” (Caetano,
2007:190)
 Estos sujetos o los colectivos que representan no se encuentran todos en el mismo
nivel, ni suponen un discurso homogéneo. Existen diferencias personales, de jerarquía y
de pertenencias institucionales. Esas diferencias, sin embargo, no desalientan un análisis
integrado de rasgos genéricos que estas personas comparten al referirse a la integración
y a la ciudadanía regional, pero nos llaman la atención sobre la necesidad de una mirada
encarnada de los discursos que nos permita entender la complejidad de articulaciones no
siempre pacíficas entre los actores en juego 7.

1. La ciudadanía plena

En noviembre de 2007 tuvo lugar la “Jornada Internacional Hacia una Ciudadanía

Plena en el Mercosur: por una política antidiscriminatoria regional” con cede en la
ciudad Autónoma de Buenos Aires. El encuentro fue organizado por el Instituto
Nacional Contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) y reunió a
funcionarios del Estado (en su mayoría), pero también a representantes de movimientos
sociales y académicos, tanto en la mesa de expositores como entre el público
participante. Según la presidenta de la institución, el encuentro fue resultado de los
nuevos direccionamientos políticos de la región, donde los gobiernos impusieron una
agenda de debates común sobre las temáticas discriminación y memoria. El INADI
relacionó la implementación de una política social integrada para el Mercosur –apoyada
sobre un cuerpo de normativas comunes y asentada sobre las bases del Tratado
Internacional de Derechos Humanos– con el fortalecimiento de la ciudadanía en el
bloque. En la óptica del INADI tal relación proporcionaría la construcción de una
ciudadanía “fuerte”, o sea, una ciudadanía que impulse la participación en la vida
pública, involucrada con los temas sociales y formada a partir de una “cultura no
discriminatoria”.
La “ciudadanía fuerte” y las formas de convertirla en prácticas sociales o prácticas
ciudadanas presentadas en tal ocasión –y, como veremos, también presentada en el otro
evento analizado- fueron tomadas como representativas del modelo de ciudadanía
regional que actualmente se busca fomentar en el bloque. Tal modelo también fue
designado por el nombre de ciudadanía plena. ¿Qué significado adquiere el término y a
qué prácticas se refiere? En lo que sigue, trataré de agrupar algunas definiciones traídas
por los participantes del encuentro a partir de las cuales la respuesta a mi pregunta
parece delinearse. En los discursos encontramos la siguiente definición para la
ciudadanía plena:
“La posesión de los derechos civiles, sociales, políticos y humanos” (Docente
UBA, Investigador sobre el tema de las migraciones)8;
“La participación en la sociedad donde se vive además de la participación
electoral” (Funcionario para Asuntos Internacionales de la Dirección
Nacional de Migraciones, Ministerio del Interior de la República Argentina);

7
La dinámica de los eventos fue concebida como un proceso de doble mano entre académicos, políticos y
funcionarios gubernamentales. De hecho las mesas organizadas incluían tanto académicos como
funcionarios y políticos. Al buscar en los académicos un punto de apoyo sobre el cual legitimar los
proyectos en ejecución (así como aquellos que resultarán en futuras políticas públicas), el Estado parece
“conceder” a este grupo su inclusión en el espacio legítimo de debates, permitiendo un margen de
influencia de estos sectores en el juego político.
8
Durante su participación en el evento también hizo referencia a los “nuevos derechos”, entre los cuales
estarían incluidos el “derecho al medio ambiente” y el “derecho a migrar”.
 “La participación en la sociedad nacional y en aquella donde se elije
establecer (Representante Regional para el Cono Sur de la Organización
Internacional para las Migraciones).

En relación con las formas apuntadas para lograrla encontramos:

“Establecer el reconocimiento, a nivel gubernamental, de los “nuevos

derechos” (entre los cuales están la no discriminación, el derecho a la
libertad de orientación sexual, el derecho al medio ambiente y el derecho a
migrar), crear instituciones “supra nacionales”, como el Parlamento del
Mercosur, y priorizar la esfera social (Docente UBA, Investigador sobre el
tema de las migraciones);
“Desarrollar la participación en la vida pública (con libertad de expresión)
incentivar un “sentido de pertenencia” regional y los programas de
regularización migratoria (Funcionario para Asuntos Internacionales e la
Dirección Nacional de Migraciones, Ministerio del Interior de la República
Argentina);
“Posibilitar la integración del inmigrante del Mercosur en la sociedad de
destino y fomentar la manutención del vinculo en la de origen, desarrollar una
cultura de respecto a las diferencias étnicas y a la convivencia con el “otro”,
crear instrumentos que garanticen la aplicación de las leyes (Representante
Regional para el Cono Sur de la Organización Internacional para las
Migraciones);
“Facilitar el acceso a la documentación para los inmigrantes del Mercosur
(Vice Ministro de la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la
Igualdad Racial de la República Federativa de Brasil.);
“Promover la unidad cultural y un proyecto de comunidad política con
protagonismo social, sostener y fortalecer conjuntamente la democracia y la
paz en la región, crear un patrimonio común de derechos y proyectos
compartidos, desarrollar herramientas de combate a la discriminación y a la
desigualdad social (Subsecretario de Integración Económica, Americana y
Mercosur de la Cancillería Argentina.).

En síntesis, tal definición presupone la posesión de un conjunto de derechos

(políticos, civiles, sociales y humanos) circunscriptos a una comunidad geográfica
simbólicamente determinada, la garantía de representatividad de la mayoría por un
grupo minoritario de representantes electos democráticamente (en el Parlamento del
Mercosur) y, además, la participación directa de la sociedad en las decisiones políticas –
movilizada por un fuerte sentimiento de pertenencia regional. Este modelo ha sido
debatido y el término que lo designa ha sido utilizado en otros eventos promovidos por
el Estado como el “Seminario por la Integración Regional: El Parlamento del Mercosur
y la participación política de los jóvenes” realizado en la Cancilleria Argentina en la
Ciudad de Buenos Aires. Si bien este evento estaba direccionado a los jóvenes y/o
militantes políticos, el encuentro tuvo sus puertas abiertas para el público en general y
contó con la participación de representantes del campo académico y político
(investigadores, legisladores y funcionarios públicos). Durante la reunión, la clara
referencia a la ciudadanía plena dentro de los mismos términos apuntados por el INADI
evidenció la homogeneidad con que, desde el Estado, se viene tratando la cuestión:
 “Asegurar la participación de la juventud en el proceso democrático es
prioritario para poder asumir una ciudadanía plena y comprometida, dejando
sentadas las bases que posibiliten un desarrollo con inclusión social.”
(Manifiesto distribuido durante el Seminario por la integración regional.)

El principio de que las prácticas ciudadanas deben ser fundamentadas sobre la

participación, es consensual dentro de la instancia estatal. Otro punto de convergencia
es el despliegue entre participación política y voto. O sea, la primera pasa a ser
concebida y asociada como el “interés” y la “movilización” de los ciudadanos frente a
las cuestiones públicas más que como participación en el proceso electoral. Sin
embargo, la importancia de los derechos de voto no son descartados aunque pierdan
peso dentro de tal concepción. Esto podría ser explicado por dos motivos
complementares. Por un lado como respuesta a una orientación política e ideológica
regional anclada en el fomento de la participación social y por el otro, como una
alternativa de inclusión del “derecho político” en un contexto donde el sufragio todavía
no es una realidad. La posibilidad que los ciudadanos del Mercosur ejerzan el derecho
político a través de “las urnas” se encuentra en fase de estructuración, pero sin dudas el
Parlamento del Mercosur (PARLASUR) ya representa una instancia supranacional
clave para la concreción de la integración política. Es a través de ella que en el futuro
los representantes del Mercosur podrán ser electos a través del voto directo.
El PARLASUR fue pensado en dos etapas. La primera empezó en 2007 y se
extenderá hasta 2010. En ella sus miembros son electos indirectamente por sus
respectivos Parlamentos Nacionales, mientras se elabora el reglamento interno de la
institución y la delineación definitiva de su fórmula, asentada sobre principios de
representación ciudadana. Se prevé que a partir de 2012 habrá elección directa de los
miembros del Parlamento –con mandatos de cuatro años– a realizarse en lo que será el
“Día del Mercosur Ciudadano”. El hecho de que la esfera institucional representativa se
encuentre en proceso de estructuración puede ser visto como un aspecto significativo. Si
bien no es el único, es claramente sintomático para comprender el fomento de la
participación política como práctica ciudadana fundamental. En este caso, la
participación es considerada como derecho y ejercicio político, siendo tan importante
como el voto. Sin embargo, si consideramos que en las democracias representativas de
los países de la región la participación política se limita en buena medida al ejercicio
electoral, podríamos preguntarnos: ¿Cómo fomentar el reconocimiento de los derechos
políticos por parte de la población del bloque tal como plantea el Estado?
Aparentemente, la participación ciudadana activa es concebida como un componente
propulsor en el proceso de creación de representatividad que, una vez sedimentada, sería
la instancia donde los ciudadanos del bloque tendrían la posibilidad de ejercer el
derecho político al voto. Esta idea aparece de forma clara en el discurso del legislador
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:

“No hay integración efectiva y duradera sin la captación de votos y de

representatividad de los pueblos. Si el ejecutivo no logra captar votos y tener
representatividad en la hora de los sufragios va a ser difícil que nuestra
región siga su causa. Y para la captación de votos y de legitimidad y
representatividad es fundamental la institucionalidad, para guiar las políticas
hacia determinado rumbo, o sea, tener una distribución acorde con los
intereses de los pueblos.”
 ¿Cuán importante o significativo sería la adquisición del derecho al voto?
Apropiándose de las palabras del investigador social Torres Rivas, podríamos decir que
“las elecciones no hacen ciudadanos plenos pero, en una situación democrática inicial
el ejercicio de los derechos políticos puede abrir las puertas para la realización de los
derechos civiles y sociales.” (Torres-Rivas, 2007: 525). Más que eso, involucrar a los
ciudadanos del bloque en un proceso electoral significa dar un importante paso para la
configuración de una ciudadanía (plena) tal como plantea el Estado.
La elección directa para el Parlamento del Mercosur seguramente representará
un ejercicio democrático que otorgará un derecho político al “ciudadano del Mercosur”,
pero si analizamos quien y como es denominado ciudadano podría parecer una paradoja.
Para entenderla es necesario retroceder hacia la definición de ciudadanía plena expuesta
anteriormente y, a partir de ella, rescatar algunas referencias que posibiliten delinear el
“ciudadano” a que circunscribe.

2. El ciudadano del Mercosur

En gran parte de los discursos, así como en el marco legal, se observa que la
población migrante tiene un rol destacado, siendo en gran medida la beneficiaria directa
de esta ciudadanía regional emergente. Si retomamos algunas de las definiciones de
ciudadanía plena expuestas anteriormente encontramos que la misma se relaciona con
“la participación en la sociedad donde se vive además de la participación electoral” y
con “la participación en la sociedad nacional y en aquella donde se elije establecer”. En
este sentido, una de las formas de implementar tal modelo sería “posibilitar la
integración del inmigrante del Mercosur en la sociedad de destino y fomentar la
manutención del vinculo en la de origen”.
Importantes reformas en la construcción de las políticas públicas migratorias en
Argentina ponen en sintonía el rol protagónico que el inmigrante del Mercosur adquiere
en la anhelada integración social del bloque con lo que determinados autores llaman de
“ciudadanización de la política migratoria” (Domenech y Magliano, 2008: 53). Tal
término se refiere a los cambios en los discursos políticos sobre las migraciones
internacionales observados en la región latinoamericana desde fines del siglo XX que,
segundo Domenech (2008), impulsaron modificaciones significativas sobre el tema de
los Derechos Humanos de los migrantes y los pusieron en el centro de los debates sobre
desplazamientos poblacionales:“En términos de política migratoria, la ciudadanización
estaría dando cuenta de dos hechos íntimamente articulados: por un lado, la creciente
participación de los movimientos y organizaciones de la sociedad civil en la
determinación de los asuntos migratorios y, por el otro, el formal reconocimiento de
derechos civiles, sociales, económicos, políticos y culturales de los migrantes, tanto a
los inmigrantes cuanto a los emigrantes.” (Domenech, 2008: 54). Aun que no se
profundizará en este trabajo sobre las modificaciones en la ley migratoria nacional, cabe
destacar la idea de “corresponsabilidad” desarrollada en el marco de los procesos de
integración regional del Mercosur (Mármora, 2003) que, en sintonía con lo antedicho,
buscan armonizar las acciones del estado de origen y destino de los inmigrantes. Tanto
para aquellos que migran para establecerse definitivamente en el país de destino como
para aquellos que transitan por turismo son garantizados los mismos derechos que
tendrían en sus países de origen, con excepción de los derechos políticos9. En este

9
Podemos encontrar una insipiente referencia a los “derechos políticos” en el art 11 de la nueva ley
migratoria 25.871 Cap I, Art 11: “La República Argentina facilitará, de conformidad con la legislación
sentido, aunque la Ley Migratoria 25.871 sea un avance en materia de garantía de los
derechos de los migrantes, estableciendo como principal de ellos el propio acto de
migrar, ejercerlo implica actualmente perder parcial o totalmente los derechos políticos
en su país de origen. Este es el caso de algunos de los países del Mercosur como
Bolivia, Paraguay y Uruguay.
Los bolivianos y los paraguayos representan las dos colectividades más
numerosas en Argentina, contabilizando la mayor parte de los pedidos de radicación en
el país. Los uruguayos, por su parte, representan la colectividad más numerosa en la
Capital Federal, seguidos por los paraguayos y los bolivianos10. Además de su gran
presencia en términos numéricos, las tres comunidades pueden ser citadas por su
participación en la lucha por el derecho al voto de los migrantes en el exterior.
En el caso de la colectividad boliviana, la pelea por el derecho al voto en el
exterior viene desde principios de 2000. En 2008 el proyecto de Ley 443/008 de voto en
el Exterior es finalmente aprobado en la Cámara de Diputados boliviana, sin embargo su
entrada en vigor depende actualmente de la Comisión de Constitución del Senado que
todavía no la ha aprobado. La comunidad boliviana en Argentina ha manifestado
fuertemente su apoyo a la vigencia de la ley, incluyendo una huelga de hambre en
Buenos Aires el octubre pasado.
Casi en el mismo período que la colectividad boliviana, la colectividad uruguaya
también empezaba su lucha por el derecho al voto en el exterior recurriendo a diferentes
modos de acción. Realizaron desde manifestaciones durante el mundial de futbol en
Francia hasta la organización de eventos como el “I Encuentro Mundial de la Patria
Peregrina” en 2006. En la mitad del año siguiente, desde el Centro Cultural por la
Cooperación (Buenos Aires), los uruguayos residentes en Argentina lanzaban la
campaña por el “voto de los uruguayos en el exterior”, buscando transformar en realidad
el proyecto de ley acerca de la extensión del voto a los uruguayos residentes en el
exterior firmado por el presidente Tabaré Vázquez en su primera semana de mandato.
En el caso de la vecina nación paraguaya el derecho al voto en el exterior fue
definitivamente vetado a principios de los 90 durante el proceso de reforma de la
constitución de 1967. Fueron muchos los debates suscitados dentro y fuera de Paraguay
y “A pesar de la fuerte presión que ejercieron algunas organizaciones de paraguayos
residentes en Argentina y de los medios de comunicación, la aprobación del artículo
120 de la Constitución de Paraguay se convirtió en un hito para los de “extramuros”,
puesto que, en 1992, según consideran, se los construyó como “ciudadanos de
segunda” (Halpern, 2003: 1). Los reñidos debates entre blancos y colorados pusieron en
foco la noción de ciudadanía y, como en el caso de las naciones vecinas, cuestionaban
quien tendría o no el derecho de ejercerla a través del sufragio: ¿residentes o

nacional y provincial en la materia, la consulta o participación de los extranjeros en las decisiones

relativas a la vida pública y a la administración de las comunidades locales donde residan”. Las
normativas que garantizan los derechos de los ciudadanos del Mercosur no están centralizadas en un
único documento. Dentro de la “Cartilla del Ciudadano del Mercosur” están los que se refieren a la
obtención de divisas y cheques de viajeros, a la circulación de vehículos, accidentes de tránsito, a los
derechos a la justicia, las normas conjuntas sobre correspondencia y encomiendas, a las actividades
económicas y etc. Con respecto a las leyes de residencia y de acceso a los servicios sociales (salud,
educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social), los derechos son garantidos dentro de la
normativa migratoria (Ley de Migraciones 25.871) promulgada en 2004. Lo que concierne a los derechos
Humanos y laborales están en otros tratados internacionales específicos y reconocidos por los países del
bloque.
10
Fuente: INDEC, Censo nacional de Población y Vivienda. 1991.
nacionales?11 Según Halpern, los legisladores del partido blanco, favorables al derecho
al voto de los residentes en el exterior “sostuvieron que la (nueva) Constitución estaba
yendo contra el proceso histórico que asumía Paraguay desde hacía pocos meses (por
la firma del Mercosur), como parte de la legitimación de sus argumentos. El derecho al
voto desde el lugar de residencia ya no era solamente defendido desde una perspectiva
respecto del pasado, sino también una apuesta a las dinámicas de “integración”
continental” (Halpern, 2003: 20). El argumento planteado en el debate nacional
paraguayo en aquel entonces encontraría su eco dieciséis años más tarde, donde, el
fomento de una ciudadanía regional se plantearía la necesidad de “la participación en la
sociedad nacional y en aquella donde se elije establecer”. ¿Se podría pensar que la
atribución de derechos políticos en una esfera supranacional posibilitaría discutir y
fortalecer “la manutención del vínculo con la sociedad de origen”? Sería prematuro
aventurarse en respuestas, pero la aparición de tales cuestiones –las demandas de los
inmigrantes por el voto en el exterior es un buen ejemplo de ello- en las esferas nacional
y regional permiten visualizar la transformación paralela e interdependiente sobre la
concepción (y el tratamiento) de los procesos de inmigración y ciudadanía en ambos
niveles. Sin embargo, hay que aclarar que este no es un fenómeno exclusivo del
contexto migratorio del ámbito regional pues “(…) las migraciones en la era actual
plantean el acceso a los derechos ciudadanos –y sus límites- por parte de los migrantes
en el país receptor, pero también el acceso, o conservación, y límites de los derechos
ciudadanos en el país de origen con el que el migrante sigue manteniendo fuertes y
sostenidos vínculos.” (Criado, 2008:179)
Tema central de un número cada vez mayor de debates y estudios en todo el
mundo, las tensiones entre inmigración y ciudadanía se hacen más complejas dentro de
los nuevos contextos migratorios. Conforme Criado (2008), los nuevos contextos son
caracterizados por una creciente heterogeneidad en el perfil de los migrantes (nivel
educacional y económico, tiempo de permanencia, etc), por colectividades cada vez más
numerosas fuera del marco nacional de referencia, por el incremento de la reagrupación
familiar, por el ascenso de la inmigración irregular y por la “continuidad y densidad de
los lazos entre los emigrados, los países y lugares de origen generando lo que los
estudiosos del campo han denominado espacios sociales transnacionales” (Criado,
2008: 176). Un buen ejemplo de estos “lazos” son las demandas de los inmigrantes por
el voto en el exterior o, en otras palabras, por la manutención de los derechos políticos
en sus países de origen. Otro ejemplo es el envío de remesas. Conforme el último
informe del Banco Mundial, sólo en America Latina y Caribe, el valor de las remesas de
trabajadores migrantes llega a los sesenta y un mil millones de dólares12. Actualmente,
la constancia de las remesas y los impactos económicos que las mismas generan en las
economías nacionales son motivo de creciente atención por parte de organismos
económicos internacionales, Estados Nacionales y población migrante. Al reconocer
que representan una importante fuente de divisas en sus países, muchas colectividades
utilizan el argumento del vínculo económico –las remesas- para legitimar sus reclamos
en lo que se refiere a la adquisición de los derechos políticos. En otras palabras, el

11
Específicamente en el caso paraguayo la cuestión migratoria adquiere extrema complejidad visto que,
durante los 35 años que duraron la dictadura Stronista, miles de paraguayos “emigrados”, hoy residentes
en el exterior, reivindican que el Estado reconozca su condición de “exiliados” y/o “expulsados”. Para
ver más, Halpern (2003).
12
El valor total de remesas en todo mundo 283mil millones de dólares. Hasta 2006 la región de America
Latina y Caribe lideraba el número de remesas. En 2008 es igualado por los países de Asia oriental (
Informe del Banco Mundial, 2008).
argumento se fundamenta en la legalidad de la adquisición de derechos políticos una
vez que sus contribuciones para el crecimiento económico nacional son interpretadas
como un cumplimento con su deber (ciudadano) frente a la patria. Indiscutiblemente, los
nuevos contextos -la influencia de las migrantes en las economías nacional y mundial,
los cambios en el mercado laboral y, no se podría dejar de mencionar, la creciente
importancia de los Derechos humanos- abrieron el margen de negociación en relación
con los derechos y deberes de la población migrante, posibilitando un puje que
desdibuja (o reconfigura) los limites del adentro/afuera, propio/ajeno,
nacional/extranjero.
Pero si, como señalado anteriormente, este movimiento hace parte de una
tendencia observada en otros contextos como la Unión Europea y Estados Unidos, ¿que
características esta dinámica adquiere en el contexto regional? ¿Cómo son marcadas las
“nuevas diferencias”? Consciente de la complejidad del escenario y de los límites de
este trabajo, se buscará señalar algunos elementos del discurso institucional capaces de
revelar las huellas de este proceso.

3. Construyendo no tan nuevas diferencias: ¿que nos hace singulares?

“(…) el concepto de ciudadanía (sustento de toda forma de representación
política) está vinculado a las exigencias de justicia y pertenencia comunitaria. La
ciudadanía se asocia a la idea de derechos individuales y a la noción de vínculo con
una comunidad particular. No se trata simplemente de un estatuto legal definido por un
conjunto de derechos y responsabilidades, sino que es también una identidad, la
expresión de la pertenencia a una comunidad política.” (Caetano, 2007: 177). La
definición del concepto de ciudadanía propuesto por el Caetano da cuenta de dos
dimensiones. La primera se refiere a la legislación, los derechos, la creación y
afianzamiento de institucionalidad. La segunda se refiere a los vínculos identitarios que
expresan la circunscripción de los sujetos a una determinada comunidad de pertenencia.
En lo que sigue, se tratará de explorar algunos “referenciales identitarios regionales”
presentados en los eventos analizados a fin de pensar en el proceso simbólico de la
construcción de un “nosotros” frente a los “otros” o, en otras palabras, en el mecanismo
de inclusión y exclusión accionado (en la construcción de la) ciudadanía. La ciudadanía
transita así, dentro del campo del imaginario social desde donde son definidos los
posicionamientos de pertenecía y consecuentemente las prácticas sociales (y políticas)
basadas en los principios de tales pertenencias. Dentro de esta perspectiva, exploremos
algunos de los discursos abajo:

“Pienso que tenemos una identidad común en Sudamérica, aunque diversa,

pero un direccionamiento para liberarse de las amarras que los otros países
desarrollados nos impusieron… no hay otra posibilidad que una
Latinoamérica, que un Mercosur “positivo”… a partir de la conciencia
política y de la efectividad del Estado”. (Legislador por la ciudad autónoma
de Buenos Aires)

“Yo siento que los próximos años de este desarrollo y de este modelo de
integración genera una instancia donde uno puede poner expectativa.
Seguramente la generación de ustedes en algún momento podrá pensar con
más seriedad, como dijo Cristina, que Latinoamérica es nuestra casa, de
poder hablar de ciudadanos americanos como hablan los europeos hoy de
ciudadanos europeos. Es un tránsito, pero un tránsito que se tiene que
 construir, que me parece que las cosas van en un sentido y adquiriendo un
volumen que tiene que ver fundamentalmente con las demandas de nuestros
pueblos”. (Legislador del PARLASUR, Diputado Nacional)

“Ciudadanía regional aquí es diferente de Europa porque tenemos más cosas

en común (…) los límites nacionales son una arbitrariedad del territorio”
(INADI)

Según las argumentaciones, las expectativas depositadas en el proceso de

integración regional son justificadas a partir de las semejanzas entre los países del
bloque. Una de estas similitudes se daría en relación a las “demandas (históricas) de los
pueblos” y en la necesidad de conformar un bloque regional capaz de “liberarse de las
amarras impuestas por los países desarrollados” para, de esta forma, cumplir con las
demandas populares. Son tendidos así, lazos de solidaridad entre territorios nacionales
fundamentados a partir de una historia de lucha común por la independencia –
económica y política- que, de acuerdo con los discursos, justifica y proyecta un destino
común para la región. Esta perspectiva tiende a rescatar determinados períodos de la
historia de las sociedades del bloque. Se privilegia una historia “más antigua”, donde el
actual “sueño” de la unidad se encuentra con los ecos del mismo proyecto soñado en el
pasado:

“Sin unidad no hay soberanía y sin soberanía hay dependencia. (…) El primer hito
para conquistar la soberanía fue en 2005 no firmar el ALCA, el segundo el banco
del Sur. (…) San Martín y Artigas ya iniciaron mucho tiempo atrás la unificación de
America Latina.”
“esperemos que el sueño de la Patria Grande sea realidad” (Rectora Universidad
de Lanús)

Los conceptos de soberanía y dependencia mencionados arriba adquieren en este

contexto una relevancia que vale la pena explorar. Ambos –por definición- evocan la
idea de nación, unificación y concentración de poder, elementos que podrían entrar en
conflicto con la perspectiva de bloque regional. Si tomando como referencia el concepto
de soberanía nacional contemporáneo, desarrollado con la Revolución Francesa,
encontramos que la esencia de la soberanía esta ligada al concepto abstracto de nación.
De acuerdo con la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano escrita en
aquel entonces, el principio de la soberanía reside en la nación y ningún cuerpo o
individuo puede emanar autoridad que no venga de ella. En estos términos, la soberanía
es entendida como un elemento constitutivo del Estado nacional y este último
reconocido como única instancia legitima de poder. En relación al concepto de
independencia, lo entenderemos como un “(…)elemento de la soberanía que se
manifiesta hacia el exterior del Estado y en virtud del cual puede este actuar y
conducirse en el ámbito internacional en relación de igualdad frente a los demás
estados. Así, desde el punto de vista internacional, apreciamos la soberanía como
sinónimo de independencia.” (Niño 2005:21).
Para entender la aparente paradoja que podrían representar tales términos frente
a un contexto de “abertura de fronteras” es necesario regular nuestra lente a fin de
visualizar el contexto global donde el proceso de regionalización se sitúa. Por tanto, se
acudirá a las acertadas palabras del sociólogo Octavio Ianni: “La regionalización puede
ser vista como una necesidad de la globalización, aún que simultáneamente sea un
movimiento de integración de Estados Nación. En ciertos aspectos, la regionalización
puede ser una técnica de preservación de intereses nacionales por medio de la
integración, pero siempre en el ámbito de la globalización.” (Ianni, 1999: 15). La
negativa a firmar el ALCA y la creación del Banco del Sur son presentados como
buenos indicativos de la preservación de los intereses nacionales de los países del
bloque en su conjunto, coincidiendo con las directrices de los planes de desarrollo
económico y social anunciados por los distintos gobiernos de la región. Pero, más allá
de las medidas estratégicas en el ámbito económico, lo que se desea llamar la atención
es el carácter de reconfiguración de las pertenencias en el ámbito de la globalización
descripta por Ianni, donde las identidades se transforman y se (re)construyen: “En el
ámbito de la globalización se abren otras condiciones de producción y reproducción
material y espiritual. Es como se la historia vista ahora en sus dimensiones
propiamente universales, encontrase posibilidades desconocidas, así como la geografía
parece redescubrirse. En el ámbito de la globalización, incluyendo naciones y
nacionalidades, movimientos sociales y fundamentalismos, redes y alianzas, soberanías
y hegemonías, fronteras y espacios, ecosistemas y ambientalismo, bloques y
geopolíticas, se multiplican las condiciones de integración y fragmentación.”(Ianni,
1999:26). En este sentido, las transformaciones de las condiciones que configuran los
movimientos de integración y fragmentación posibilitan comprender cómo el concepto
de soberanía, en general utilizado como fundamento para las restricciones en materia de
políticas migratorias y defensa de fronteras, pasa a ser uno de los principales
argumentos para la integración económica, política, social y cultural de la región.
No se puede desconsiderar que la regionalización esta inmersa en un proceso
que la abarca y que le imprime determinadas características que solo pueden ser
entendidas dentro del mismo. Por otro lado, tal mirada corre el riesgo de subsumir las
especificidades de cada contexto. Por lo tanto, observar los fenómenos sociales en
nuestra época requiere un constante ajuste en el foco de análisis que permita dar cuenta
de las transformaciones de los macro contextos y, al mismo tiempo descubrir las
especificidades de cada una de los paisajes que componen el mosaico mundial. Ajustar
la lente permite comparar determinados mecanismos de construcción de pertenencias
que actúan en distintas escalas de tiempo y espacio. ¿En que escala espacio temporal
nos encontramos al analizar el actual proceso de construcción de la ciudadanía regional?
Seguramente distinta de aquella donde conceptos como soberanía e independencia
permitían construir y justificar modelos de inclusión y exclusión con base en lazos de
pertenencia que no evocaban ni reconocían el sujeto “latinoamericano” como “pueblo”.
Tomemos como ejemplo el interesante trabajo de Jiménez sobre la división de la región
amazónica en el tratado de Madrid 1750 sellado entre Portugal y España. Como bien
señala el autor, el Amazonas es un buen ejemplo de cómo las fronteras de un territorio,
pueden moldear culturalmente la naturaleza, el territorio, los espacios y la región:
“El Amazonas precolombino había parecido un universo de tumultuosas
relaciones cuyo mapa nunca coincidió con las delimitaciones posteriores de los
imperios y de los Estados soberanos. Pero ahora habían llegado los tiempos del
Estado-nación y de su alma: la soberanía, recogidos del siglo XVIII, cuando parecían
estar unidas en Europa las nociones de Estado, nación y población. Bajo la noción de
soberanía fue podada la región, con el fin de involucrar en un solo proyecto,
territorios, pueblos, lenguas, administración y destino.” (Jimenez, 2000: 93)
En la historia de la división de los territorios en Amazonas se definieron las
fronteras que centralizarían la administración y el control del territorio, estableciendo
los límites que demarcaban a quién se consideraba propio o ajeno. Sesenta años mas
tarde un nuevo embate, ahora sin tratados ni acuerdos, imaginaria un nuevo trazado para
las fronteras y un nuevo destino a los pueblos del continente. El plan de “liberar la
America” tuvo como sus principales mentores a San Martín en Buenos Aires y a Simón
Bolívar en Venezuela. La guerra por la emancipación americana convertiría ambas
personalidades en héroes dentro de sus respectivas historias nacionales.
Estas seguramente no son las únicas historias de “emancipación” y “división” en
el vasto territorio Latinoamericano. Algunas son conocidas solo por las poblaciones
locales, algunas hacen parte de los libros que recuentan la historia “oficial” de cada
nación y algunas son compartidas y reconocidas entre naciones. Cuando rescatadas y
narradas en contexto nacional y/o regional, tales historias y las personalidades
destacadas que las componen –los llamados próceres- adquieren la “funcionalidad” de
organizar y estructurar temporal y espacialmente un origen (y destino) común a la
comunidad (Anderson, 1993). En este sentido, cuando los discursos afirman la
necesidad de retomar el proyecto de unificación de America Latina para la construcción
de “un solo continente, una sola patria” (Integrante del movimiento de Juventudes Políticas
de América Latina y el Caribe – JUPALC), proponen la resignificación de la historia
latinoamericana con base en hitos que permiten recuperar una historia colectiva,
anclada en las semejanzas entre procesos políticos, económicos y sociales como
“contenido” para la configuración de la actual “estructura regional”.
No se podría afirmar, en el límite de este trabajo, hasta que punto las sociedades
nacionales reconocen y se apropian de tales referenciales pero, por otro lado, podríamos
decir que los sujetos que actualmente detentan el poder para definir leyes, políticas,
programas y acuerdos internacionales en Argentina fomentan un modelo de membresía
que, si bien no rompe con el modelo de afiliación nacional, lo “resignifica”. ¿Estaríamos
yendo hacia un modelo de “ciudadanía posnacional” cómo plantea Soyal (1994)?
Conforme la autora, la afiliación a la membresía posnacional tiene sus referencias en el
discurso de la Universalidad de los Derechos Humanos. En este caso, la adquisición de
derechos por la condición de individuo reemplazaría aquellos otorgados por la
pertenencia a una comunidad nacional. Como vimos en la definición de la ciudadanía
plena, el marco de los derechos humanos no es una referencia menor, principalmente en
lo que se refiere a los derechos de los migrantes. El reconocimiento del movimiento
migratorio regional como elemento fundamental para la consolidación de la integración
regional del Mercosur y de la democracia en la región puso a los derechos humanos
como punto de referencia central. Sin embargo, afirmar que la región se encamina hacia
un modelo de ciudadanía posnacional en los términos planteados por Soyal seria
desconsiderar las características que componen las bases de la propuesta de
regionalización latinoamericana.
El modelo de membresía posnacional propuesto para la región parece más que
nada, resignificar el propio paradigma de los Derechos Humanos dentro de una
perspectiva “local”. En ella, el pasado “lejano”, de la conquista española y portuguesa, y
no tan lejano de los periodos de dictaduras, marcan el discurso y establecen la división
entre pasado y presente que estructura, de esta forma, las bases de la membresía:
“nosotros” estábamos sobre la bota, ustedes (los oyentes) en tiempos progresista y
democráticos” (Rectora Universidad de Lanús). Actualmente, seguiría argumentando la
oradora, es posible e imprescindible hacer un mapa histórico, político y geográfico para
que los jóvenes de America Latina conozcan su historia política y puedan, de esta
forma, actuar activamente en el proceso de integración regional. En el mismo evento,
otro orador reforzaba sus palabras al reconocer la importancia de “recuperar la
militancia política y establecer un proyecto de nación para la región.” Para eso, “El
primer paso para el Mercosur social es la legislación regional común, el camino
institucional. El segundo paso para el Mercosur social es que el parlamento sea
responsable por los informes de D.H en la región para consolidar la democracia y la
integración.” (Diputado nacional)
Sobre lo que quiero llamar la atención es precisamente la fuerza de un
“referencial de lucha común” que abarca, asienta bases históricas y da sentido a los
Derechos Humanos como “condición para” y no como referencia principal para
justificar la afiliación a la comunidad regional.

4. Consideraciones finales

En los últimos años, la necesidad de consolidar el pacto regional como principal

estrategia política, económica y social de la política exterior ha estimulado a los
gobiernos para crear una red institucional que garantice el sostén del proyecto. Al
mismo tiempo, el bloque ha funcionado como un importante respaldo –principalmente
político- a los regimenes democráticos y a los gobiernos electos en toda la región.
Como vimos en los discursos, la necesidad de crear institucionalidad es, en el
actual contexto, una meta fundamental y la “generación de representatividad” su
principal disparador. En busca de la representatividad el Mercosur ha convocado a
involucrarse a la sociedad civil o, en las palabras de los propios sujetos, a “militar”.
Militar, participar o involucrase exige, y seguirá exigiendo, sujetos que se reconozcan
parte de un proyecto común, que conciban la región (o el proyecto regional) como una
realidad, tanto cuanto conciben como realidad las fronteras nacionales (o el proyecto de
nación). Si por su parte el Estado se refiere a esta nueva fase de integración como el
desarrollo del “Mercosur Social”, he tratado de indicar que el fomento de la
participación social ha puesto en foco las posibilidades de participación política de la
población regional. El “Mercosur positivo”, cómo fue denominado en los encuentros el
nuevo modelo de integración regional social, indudablemente circunscribe a todos los
ciudadanos de los países miembros del tratado, aunque, como traté de señalar, pone en
foco la población migrante. Es ella que, al transitar entre las fronteras nacionales pone a
prueba los límites y las posibilidades del nuevo modelo de integración.
En lo que toca a la instancia gubernamental, he buscado retratar cómo definen el
modelo de ciudadanía para la región fundamentada en principios estrechamente
relacionados a la adquisición de derechos que armonizan legislaciones nacionales y
posibilitan establecer vínculos de filiación y responsabilidad entre sociedad de destino,
sociedad de origen y sujeto migrante.
Al mismo tiempo, los actuales contextos migratorios y los “escenarios
globalizados” abrieron nuevos horizontes y posibilidades de acción y de conquista de
los derechos de los migrantes -y de los derechos humanos de los migrantes. Tales
condiciones influencian profundamente las posibilidades de negociación de tal
población frente a los Estados e imprimen características particulares al nuevo contexto
de la regionalización latinoamericana. En este sentido, la población migrante no fue
percibida como “blanco pasivo” de una política “desde arriba” ni como los únicos
actores involucrados en el proceso de cambio de status que parece perfilarse en el
panorama del proceso de integración regional. Las reivindicaciones de los migrantes por
el voto en el exterior, paralelas a las argumentaciones fundamentadas en la importancia
del envío de remesas, son algunos de los puentes tendidos “desde abajo”. Este puje
reconfigura así, los nuevos principios articuladores de la idea de membresía más allá de
aquellos basados sobre la identidad nacional.
Finalmente, siguiendo los rastros de los discursos he intentado mostrar una de
las facetas del proceso de regionalización específicas del contexto del Mercosur. He
tratado de buscar, cuales son los elementos sobre los cuales reposa aquellas diferencias
marcadas en los discursos donde el “aquí” (Mercosur) se diferencia del “allá” (UE y
contextos exteriores a Latinoamérica). En la “era del globalismo” (Ianni, 1999) el
continente parece emprender un movimiento hacia el local, rescatando y resignificando
una historia con fechas y personajes determinados que, transformado conceptos como
soberanía e independencia, se encaminan a transformar conceptos clave de la
demarcación de las fronteras entre el aquí/allá.

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