DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN,

INTERPUESTA POR EL LICDO. ABDIEL EMIGDIO SAGEL, ACTUANDO EN

REPRESENTACIÓN DE LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, PARA QUE SE
DECLARE NULO, POR ILEGAL, EL DECRETO DE PERSONAL NO. 156 DE 6
DE JULIO DE 2015, EMITIDA POR EL MINISTERIO DE TRABAJO Y
DESARROLLO LABORAL, ASÍ COMO SU ACTO CONFIRMATORIO Y PARA
QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. PONENTE: CECILIO CEDALISE
RIQUELME. PANAMÁ, VEINTE (20) DE ABRIL DE DOS MIL DIECISIETE
(2017).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme

Fecha: 20 de abril de 2017

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 619-15
V I S TO S:

I. ANTECEDENTES:

El licenciado ABDIEL EMIGDIO SAGEL, actuado en nombre y representación de LEONEL VILLARREAL

ESPINOSA, ha presentado demanda Contenciosa Administrativa de Plena Jurisdicción (De tramitación Sumaria),
para que se declare nulo, por Ilegal, el Decreto de Personal No. 156 de 6 de julio de 2015, emitido por el Ministerio
de Desarrollo Laboral, así como su acto confirmatorio, peticionando que se paguen los derechos o las prestaciones
laborales en concepto de indemnización por despido injustificado como consecuencia de su toma de posesión
desde el 6 de julio de 2009, y habiendo sido nombrado en calidad de Administrador Regional, con funciones de
Agente de Seguridad de la Dirección Regional de Trabajo de Panamá Oeste, con un salario de B/.1,200.00 balboas
mensuales.

El apoderado judicial del señor LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, sustenta sus pretensiones en base a los
siguientes hechos:

1.- Que su representado inició labores el 6 de julio de 2009 en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Labora y
finalizó el día 6 de julio de 2015, destituyéndosele sin causa justificada.

2.- Su poderdante cumplió fielmente sus obligaciones laborales y nunca incurrió en ninguna falta o infracción de
los deberes de servidor público dentro de la institución pública.

3.- Al no tomársele en consideración su condición de trabajador de estabilidad laboral vigente, se le despidió a

través del Decreto de Personal No. 156 de 6 de julio de 2015, y su acto confirmatorio la resolución Nº. DM-354-
2015 de 30 de julio de 2015, ambas emitidas por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral.
4.- No se detalla dentro de la resolución de destitución, ninguna causal que indique la razón por la cual se le
destituye al Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA del cargo que ocupaba como servidor público en funciones,
además que la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, señala que a los cargos con estabilidad no se le puede aplicar
la discrecionalidad del libre nombramiento y remoción, por encontrarse este servidor público al servicio del
Estado protegido bajo el Régimen de Estabilidad Laboral.

II.- NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:

El demandante aduce como normas violadas las que a continuación se indican o señalan:

El artículo 1 de la Ley 127/2013, del 31 de diciembre: A criterio del demandante, dicha disposición fue infringida
debido a que la autoridad administrativa no observó que el servidor público destituido tenía más de dos (2) años
de servicio continuo, sin importar si el mismo era eventual o permanente, por lo que su despido debió haberse
hecho mediante una causa justificada prevista por la Ley y según las formalidades de ésta.

El artículo 4 de la Ley 127/2013, del 31 de diciembre: Ha sido vulnerado de manera directa por omisión, ya que
la autoridad administrativa no procedió con el reintegro del sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, ni tampoco
realizó el pago de indemnización por razón de despido injustificado. Así las cosas, al poderdante no se le ha
reconocido hasta la fecha ninguna de las prestaciones establecidas en el artículo 6 de la Ley 39/2013, de 11 de
junio, como serían el pago de los salarios, vacaciones, décimo tercer mes proporcional, bonificaciones y
cualquiera otra prestación a que tenga derecho el servidor público desvinculado del servicio.

III.- INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO:

De los hechos constituidos dentro del informe de conducta del funcionario demandado (Cfr. f. 22-24 del
Expediente Judicial), se establece en relación a la remoción y desvinculación de la Administración Pública del
señor LEONEL VILLARREAL ESPINOSA lo siguiente:

1.- A través del Decreto de Personal No. 156 del 6 de julio de 2015, el Presidente de la República, en uso de sus
facultades legales dejó sin efecto el nombramiento del señor LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, el día 15 de
julio de 2015.

2.- Que la institución pública se valió de la facultad de nombrar y destituir libremente, y al no ser un el servidor
público destituido un funcionario de carrera, sino que poseía un cargo de libre nombramiento y remoción, y al
momento de efectuarse el cese de labores del cargo, el recurrente no era servidor público adscrito a la Carrera
Administrativa, y al ser notificado del cese de sus funciones no gozaba de estabilidad, el mismo era un funcionario
de libre nombramiento y remoción, por lo que no gozaba de estabilidad laboral. Además el Decreto Ejecutivo 222
de 12 de septiembre de 1997 en su Capítulo VIII, señala en su artículo 118 que gozarán de estabilidad laboral
dentro de la administración pública, los servidores de carrera administrativa.

3.- El señor LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, tenía un puesto de confianza de la administración (escolta y
chofer del despacho superior), y que para la Administración del Ministerio de Trabajo, dicho funcionario había
perdido la confianza de la institución, puesto que era una persona de confianza de la administración anterior; por
lo que no era aceptable que una persona muy allegada al despacho superior estuviese en un puesto que debía ser
de una persona de confianza del actual despacho superior. Tampoco es cierto que trabajó cinco (5) años en la
Dirección Regional de Panamá Oeste ininterrumpidamente.

4.- Las notas y solicitudes en las que se indicaba que el señor LEONEL VILLARREAL ESPINOSA laboraba
sobre tiempo compensatorio, el mismo firmaba como escolta de la ministra o del despacho superior y hasta chofer
de la anterior Ministra. En virtud de ello, no era servidor público adscrito a la Carrera Administrativa, por lo que
no era funcionario con estabilidad laboral y era servidor público de libre nombramiento y remoción de la autoridad
nominadora.
IV.- OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN:

Los criterios expuestos por la Procuraduría de la Administración en cuanto a su contestación de demanda (Cfr.
25-30 del expediente judicial) básicamente son los siguientes:

1.- El Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, ingresó al Ministerio de Trabajo a través del Decreto de Personal
Nº. 188 de 2 de julio de 2009, con el cargo de Coordinador de Adiestramiento (Cfr. f. 22 del expediente judicial).

2.- Que a través de la potestad discrecional la administración pública (autoridad nominadora) o el jefe máximo
de la institución, puede remover a aquellos servidores públicos que no se encuentran amparados por una ley
especial o de carrera que les garantice una estabilidad en el cargo, sin que para ello requieran la configuración de
causas de naturaleza disciplinarias (Cfr. sentencia del 19 de febrero de 2015).

3.- La destitución de los servidores de libre nombramiento y remoción, es una potestad discrecional de la autoridad
nominadora, y es parte del debido proceso legal, siempre que la entidad pública cumpla con el deber de notificar
al afectado sobre la decisión emitida; indicándole el o los recursos que proceden en contra de la misma y el
término que tiene para interponerlos, configurándose de esta manera el principio de publicidad de los actos
administrativos. Dicha situación se cumplió por parte de la entidad demandada, al emitirse el Decreto de Personal
156 de 6 de julio de 2015, donde se destituye al hoy recurrente.

4.- La ley 127/2013, no tiene cabida para aplicarse de forma retroactiva, ya que la misma no dispone que la misma
sea de interés social, además que tampoco en sus disposiciones indica que la misma entrará a regir en una fecha
posterior a su publicación.

5.- La protección a la estabilidad laboral en el cargo y el reconocimiento de los beneficios que la misma establece
ante la terminación laboral ya sea por renuncia o destitución, dependerá que se haya cumplido el término de
servicio continuo establecido en dicha ley 127/2013, siendo éste el plazo de dos (2) años. Y dicho plazo comienza
a computarse a partir de la entrada en vigencia de la Ley 127/2013, y no desde el momento en que el funcionario
inicia con la prestación de servicios en la institución. En consecuencia, cualquier disposición o condición a ser
satisfecha, y así poder reclamar los beneficios por ella reconocidos, deben ser éstos cumplidos de manera posterior
a la fecha en que la misma entró a regir.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Luego de haber procedido a analizar el Decreto de Personal Nº. 156 de 6 de julio de 2015, donde se remueve y
desvincula de la Administración Pública a LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, y su acto confirmatorio, todos
ellos expedidos por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, esta Sala procede a pronunciarse en el presente
proceso de la siguiente manera:

1.- Iniciaremos por realizar una labor docente en torno a los procesos que se surten en cuanto a la reclamación de
las prestaciones a servidores públicos; por lo que resulta apropiado transcribir un extracto de la sentencia de 26
de junio de 2015, la cual señaló lo siguiente:

"En reiteradas ocasiones la Sala ha señalado que con la entrada en vigencia de la Ley 39 de 11 de julio de 2013,
modificada por la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, se establecieron de manera taxativa tres prestaciones
laborales a los que tienen derecho los servidores públicos detallados en dichas leyes, dependiendo de las
circunstancias establecidas en dichos cuerpos legales. Veamos:

Uno de esos derechos es la prima de antigüedad (Cfr. Artículo 3 de la Ley 127 de 2013), que surge con el tiempo
laborado de manera continua en la o entidades estatales; no obstante, ante el vacío existente en las leyes antes
mencionadas, su tramitación se deberá efectuar conforme al proceso establecido por la Ley 135 de 1943, que
regula entre otros el proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, por tratarse de reclamos de
derechos particulares;

Respecto de los otros dos derechos, el reintegro o la indemnización (Cfr. Artículo 4 de la Ley 127 de 2013), estos
se producen cuando el funcionario haya sido destituido injustificadamente, cuya tramitación se hará a través de
proceso sumario.

Ahora bien, respecto del reclamo concerniente a la prima de antigüedad, las leyes en mención no establecen un
término para la presentación de la demanda. No obstante, si se encuentra estipulado el término para solicitar el
reintegro o la indemnización por despido injustificado, como lo establece el artículo 2 de la Ley 39 de 11 de junio
de 2013, modificada por la ley 127 del mismo año, que a la letra dice:

"Artículo 2: (...)

El derecho del servidor público de reclamar el reintegro prescribe a los cinco días hábiles contados a partir de la
notificación del despido y el de reclamar el pago de la indemnización, por razón de despido injustificado, prescribe
en el término de sesenta días calendarios contados a partir de la notificación del despido."

Según la norma arriba transcrita, la misma señala que cuando se trate de reclamaciones de indemnización por
despido injustificado deben presentarse dentro de los sesenta días calendarios, contados a partir de la notificación
del despido, lo que a juicio de esta Sala, deberá hacerse ante la autoridad emisora del acto impugnado (...)

De la normativa anteriormente transcrita se colige que las reclamaciones de reintegro o indemnización se

tramitarán a través de un proceso sumario, tal como lo ha realizado el demandante; en tanto que las reclamaciones
de prima de antigüedad, se surtirán a través del proceso establecido bajo la Ley 135/1943. De igual manera, es
importante señalar que a través de varias sentencias proferidas por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia
se ha señalado la necesidad que los reclamos de las primas de antigüedad, así como las demandas por
indemnización se tramiten en demandas separadas.

2.- La Ley 127/2013, del 31 de diciembre ha señalado que el servidor público solamente puede optar por dos (2)
opciones o decisiones, siendo la primera solicitando el reintegro a su labor que anteriormente desempeñaba; o
peticionando su respectiva indemnización. De las constancias que figuran dentro del presente proceso, puede
observar éste Despacho que la parte actora solicita únicamente que se le pague su respectiva indemnización como
consecuencia del despido que fue objeto.

Así las cosas, para determinar la interpretación que le ha dado la jurisprudencia de la Sala Tercera frente a esta
temática en particular, se hace pertinente traer a colación la sentencia del cinco (5) de mayo de 2015, que señalo
lo siguiente:

"De lo anterior, conceptúa este Tribunal de segunda instancia, que el servidor público que fuera destituido de su
cargo sin que mediara causa justificada, puede presentar un proceso sumario ante esta Corporación judicial para
que se le reintegre o indemnice, lo cual se calculará con base al último salario devengado de conformidad con el
artículo 225 del Código de Trabajo; y que para presentar el proceso el afectado si trata de reintegro tiene cinco
(5) días y para el de indemnización sesenta (60) días. Ambos términos contados desde la notificación del despido."

De lo anterior se colige entonces que este Tribunal es competente para determinar los procesos de reintegro e
indemnización presentados dentro del término oportuno.

3.- Es obligación de esta Corporación de Justicia determinar el contenido del artículo 4 de la Ley 127/2013, para
comprobar si es prudente o no acceder al pago de indemnización a que hace alusión el ex-servidor público. Así
las cosas, dicha disposición señala lo siguiente:
"Artículo 4:

Los servidores públicos al servicio del Estado, que sean destituidos de sus cargos sin que medie alguna causa justificada de
despido prevista por la ley y según las formalidades de esta, tendrán derecho a solicitar el reintegro a su cargo o, en su
defecto, el pago de una indemnización, la cual será calculada con base en el último salario devengado y conforme a la escala
prevista en el artículo 225 del Código de Trabajo, por cada año laborado al servicio del Estado en forma continua, aunque
sean en diferentes entidades del sector público.

El derecho del servidor público de reclamar el reintegro prescribe a los cinco días hábiles contados a partir de la notificación
del despido y el de reclamar el pago de la indemnización, por razón de despido injustificado, prescribe en el término de
sesenta días calendario contados a partir de la notificación del despido."

De la norma anteriormente transcrita se desprende que los servidores públicos al servicio del Estado podrán solicitar el
reintegro o en su defecto el pago de una indemnización, cuando sean destituidos de su cargo, sin que medie alguna causa
justificada de despido prevista en la Ley, lo cual a contrario sensu debe entenderse que todo reclamo por reintegro o
indemnización puede solicitarse en la medida en que el servidor público no haya sido destruido justificadamente, por lo es
requisito indispensable que la remoción o destitución se haya dado de forma injustificada, para poder solicitar el reintegro
o el pago de una indemnización.

Lo antes mencionado, nos compele u obliga a que antes de acceder a determinar si es válido o no el pago por reclamo de
indemnización, lo pertinente es examinar si el despido o la destitución llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo y
Desarrollo Laboral fue injustificada o no.

4.- Observa este Despacho que el apoderado judicial del Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA en el libelo de demanda
señaló que su representante había sido nombrado como Agente de Seguridad de la Dirección Regional de Trabajo de Panamá
Oeste; y además no incurrió en ninguna falta o infracción de los deberes de servidor público, alegando que tenía una
condición de trabajador bajo el régimen de estabilidad laboral vigente. De igual manera, señala el Licdo. ABDIEL
EMIGDIO SAGEL que la resolución de destitución no indicaba ninguna causal por la cual se le destituía.

Sin embargo, al examinar la condición que tenía el empleado público destituido, la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia puede observar que la entidad demandada (MITRADEL) señaló que el Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA
era un servidor público de libre nombramiento y remoción, y por consiguiente no era un funcionario de carrera. De hecho,
dentro del material probatorio que figura dentro del expediente, no se observan pruebas que determinen o acrediten que en
efecto, el demandante se sometió a un concurso, y que el mismo a través de ascensos, méritos u oposiciones obtuvo su cargo
como Agente de Seguridad; por consiguiente no era funcionario adscrito a la carrera administrativa que le permitiera
reconocer que poseía estabilidad laboral dentro de la entidad pública. Lo anterior nos arriba a concluir que el demandante
era un funcionario de libre nombramiento y remoción.

De igual manera, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia observa que el cargo que ocupaba el señor LEONEL
VILLARREAL ESPINOSA, es un puesto de escolta y chofer del despacho superior del Ministerio (de la anterior Ministra
de Trabajo), siendo el mismo un empleo muy sensitivo, por lo que dicha plaza laboral es para una persona de confianza de
la administración en turno, y al ser el demandante nombrado en el gobierno pasado con la característica de una persona de
confianza y muy allegada a la administración anterior, el mismo pierde confianza con la actual administración.

Precisamente por el grado de confianza que administrativamente detenta dicho cargo, se hace difícil que sobre el mismo se
apliquen las normas de carrera administrativa; toda vez que los Ministros de Estados deben estar protegidos y amparados
por personas de su entera confidencialidad y lealtad.

6.- En cuanto al procedimiento de destitución empleado dentro del presente proceso, considera la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia que el mismo cumplió con el debido proceso, ya que si un servidor público tiene la
categoría de funcionario de libre nombramiento y remoción, a lo único que se ve obligada la Administración
Pública en éste caso es a notificar al afectado del acto administrativo de destitución, de forma tal que pueda acceder en
virtud del derecho del debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho del contradictorio, a interponer los respectivos
recursos legales impugnativos en contra de la decisión adoptada por la entidad pública; situación ésta que se cumplió
conforme a lo establecido en la norma legal (principio de legalidad), a través del Decreto de Personal No. 156 del 6 de julio
de 2015.

7.- En lo atinente a las normas que se estiman infringidas, considera la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, que
las mismas no tienen aplicabilidad dentro del presente proceso, ya que éstas no pueden ser empleadas de manera retroactiva,
toda vez que ella misma no lo dispone de forma expresa (tal como lo indica la propia Constitución Política de la República
de Panamá en su artículo 46) que tenga efectos hacia atrás o retroactivos, ni es una disposición de orden público o interés
social.

En consecuencia, la estabilidad laboral y el reconocimiento de los beneficios de la Ley 127/2013 de 31 de diciembre, se

materializa luego de haber transcurrido dos (2) años de servicios continuos por parte del empleado público, los cuales se
computan a partir de la entrada en vigencia de la normativa antes mencionada, y no desde el momento en que el ingresó a
laborar el Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, el día 6 de julio de 2009.

Para concluir dicha temática, este Despacho el del criterio que cualquier disposición o condición a ser satisfecha, y así poder
reclamar los beneficios por ella reconocidos en la Ley 127/2013, deben ser éstos cumplidos de manera posterior a la fecha
en que la misma entró a regir y no con anterioridad.

8.- El demandante solicita que se le paguen los derechos o las peticiones laborales en concepto de indemnización por despido
injustificado. De los hechos anteriormente analizados, este Despacho arriba a la conclusión que al no haber sido despedido
injustificadamente el Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, ya que el mismo no demostró o probó ser un funcionario
de carrera administrativa, no puede éste Tribunal de lo Contencioso-Administrativo acceder a las peticiones formuladas por
el apoderado judicial de la parte actora.

9.- Este Tribunal de lo Contencioso-Administrativo no puede pasar por alto que en virtud del concepto de justicia, la
Administración Pública por conducto del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, está llamada a cancelar los pagos o
las obligaciones a que tuvo derecho de recibir el Sr. LEONEL VILLARREAL ESPINOSA, en concepto del pago de salarios,
vacaciones, décimo tercer mes proporcional y cualquier otra prestación a que tenga derecho el servidor público destituido,
sólo hasta el momento en que se desvinculó el mismo de la administración pública. De forma tal, que las prestaciones
adeudadas por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral al ex-trabajador deberán de ser canceladas en el supuesto que
se adeuden las mismas, solo hasta la fecha del 6 de julio de 2015, que fue cuando se emitió el Decreto de Personal No. 156
del 6 de julio de 2015, que generó la remoción del mismo. En este mismo orden de ideas, el Decreto de Personal Nº. 156,
del 6 de julio de 2015, que es acto administrativo impugnado, señaló en cuanto a las sumas de dinero adeudadas lo siguiente:

"SEGUNDO: Reconocerle las prestaciones económicas a que tenga derecho el señor LEONEL VILLARREAL ESPINOSA,
con cédula de identidad personal Nº.8-161-935, según la ley y los reglamentos."

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto Personal Nº. 156 del 6 de julio de 2015 emitido por el Ministerio
de Trabajo y Desarrollo Laboral, y su acto confirmatorio; y accede al pago de los posibles salarios adeudados y prestaciones
laborales que podría deber el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral solamente hasta la fecha en la que se le notificó al
recurrente de la destitución en el cargo; más no accede al pago de dinero en concepto de indemnización por despido
injustificado, por no haberse configurado el hecho invocado por la parte actora.

Notifíquese,

CECILIO A. CEDALISE RIQUELME

LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO (Con Salvamento de Voto)

KATIA ROSAS (Secretaria)