Procedimientos Administrativos

de la Administración Pública

LOS FORMULARIOS: NOCIONES

Y REGLAS BÁSICAS PARA SU USO

Gustavo SÁNCHEZ MORALES

Abogado por la Universidad de San Martín RESUMEN
de Porres. Abogado del área de Litigios y Ar-
bitraje en Vidal, Vidal & Puertas Legal. Ha
seguido el Curso de Extensión Universitaria
de Argumentación Jurídica en la Universidad
Antonio Ruiz de Montoya; asimismo, hizo
el Curso de Especialización Avanzada en
E l autor analiza las recientes reformas introducidas por el Decreto Le-
gislativo Nº 1452, específicamente la nueva regla establecida para
el uso de “formularios” en el procedimiento administrativo, y a través
Derecho Civil Patrimonial en la Pontificia de un estudio normativo y doctrinario sobre la materia pretende brindar
Universidad Católica del Perú, cursando ac-
tualmente la Maestría en Derecho Civil en la algunas nociones básicas sobre el uso adecuado de los formularios, a
misma casa de estudios. efectos de contribuir con su correcto uso por parte de los administrados y
la autoridad administrativa.
I. INTRODUCCIÓN

El 16 de setiembre de 2018 se pu-

blicó en el diario oficial El Pe-
ruano el Decreto Legislativo
Nº 1452 - Decreto Legislativo
que modifica la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General, el mismo que in-
troduce una serie de reformas con
el fin de simplificar los trámites
administrativos.
Muchas de las novedades intro-
ducidas por el dispositivo legal en
mención resultan interesantes, y
otras, aunque no muy llamativas,
introducen precisiones que consi-
deramos contribuyen a la aún me-
jorable administración pública.
Así, entre las no muy llamativas
modificaciones introducidas está
la del artículo 37, numeral 8) de la
Ley Nº 27444:
“(…) 37.1 Todas las enti-
dades elaboran y aprueban o
gestionan la aprobación, se-
gún el caso, de su Texto
Único de Procedimientos
Administrativos, el cual com-
prende: (…)
8. Los formularios que sean
empleados durante la trami-
tación del respectivo procedi-
miento administrativo, no de-
biendo emplearse para la
exigencia de requisitos adi-
cionales (…)” (el énfasis es lo
agregado al numeral).
La modificación en mención pue-
de resultar intrascendente para al-
gunos lectores y hasta innecesaria
para otros, sin embargo, conside-
ramos que su introducción aporta
una nueva regla a tomar en cuen-
ta en el uso de “formularios” en el
procedimiento administrativo.
El procedimiento administrati-
vo regulado por la Ley Nº 27444
se caracteriza por ser un trámite
eminentemente escrito, tan es así
que el inicio del mismo debe ser
promovido por el administrado
mediante un escrito, ya sea para
ejercer el derecho de petición ad-
ministrativa (artículo 106), formu-
lar consultas (artículo 111), recur-
sos impugnatorios (artículo 211),
reclamaciones (artículo 222), u
otro trámite administrativo, in-
cluso, las declaraciones de los
administrados, testigos y peritos
constan también por escrito en la
respectiva acta (artículo 156).
Atendiendo al carácter escri-
to del procedimiento adminis-
trativo, el artículo 154 de la Ley
Nº 27444 prescribe la posibilidad
que la autoridad administrativa
disponga el uso de “formularios”,
ya sea para trámites de los admi-
nistrados o gestiones de la propia
administración:
“Artículo 54.- Empleo de for-
mularios
154.1 Las entidades disponen
el empleo de formularios de li-
bre reproducción y distribución
gratuita, mediante los cuales
los administrados, o algún ser-
vidor a su pedido, completan-
do datos o marcando alterna-
tivas planteadas proporcionan
la información usual que se es-
tima suficiente, sin necesidad
de otro documento de presen-
tación. Particularmente se em-
plea cuando los administrados
deban suministrar información
para cumplir exigencias lega-

70
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
les y en los procedimientos de
aprobación automática.
154.2 También son utilizados
cuando las autoridades deben
resolver una serie numerosa
de expedientes homogéneos,
así como para las actuacio-
nes y resoluciones recurren-
tes, que sean autorizadas pre-
viamente”.
De este enunciado se desprenden
una serie de reglas que serán ana-
lizadas en este artículo, a las cua-
les se deberá agregar la reciente-
mente introducida por el Decreto
Legislativo Nº 1452.
Con nuestras últimas 3 publi-
caciones(1) hemos iniciado una se-
rie de artículos que consideramos
pueden servir de base para un ade-
cuado funcionamiento de la admi-
nistración pública; considerando
ello, y con motivo de la publi-
cación del Decreto Legislativo
Nº 1452, el presente artículo tam-
bién pretende brindar algunas no-
ciones básicas sobre el uso ade-
cuado de los formularios, a efectos
de contribuir a su correcto uso por
parte de los administrados y la au-
toridad administrativa.
II. LOS FORMULARIOS:
NOCIONES BÁSICAS
En la Ley del Procedimien-
to Administrativo General - Ley
Nº 27444, encontramos diversos
artículos en los que se hace men-
ción a los “formularios”, cabe ci-
tar a los artículos 37, 41, 42, 118,
124, 125, 151 y 154 –por mencio-
nar algunos–; sin embargo, es en
el artículo 154 donde encontramos
un desarrollo más amplio sobre el
uso de dicho documento.
En principio, debemos notar que
el artículo 154 se encuentra ubi-
cado en el “Título II” (Del proce-
dimiento administrativo), “Capí-
tulo V” de la Ley Nº 27444 - Ley
del Procedimiento Administrativo
General, referido a la “Ordenación
del Procedimiento”.
La precisión anterior resulta ne-
cesaria desde que la ubicación
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 58 / OCTUBRE 2018
en el artículo IV, numeral 1.9 del
TP de la Ley Nº 27444, quie-
Los ‘formularios’
contienen campos nes participan en el procedimien-
to deben ajustar su actuación de
en los que se deben
escribir o tal modo que se dote al trámite de
la máxima dinámica posible, evi-
seleccionar
opciones, a efectos tando actuaciones procesales que
que su destinatario dificulten su desenvolvimiento o
obtenga múltiple constituyan meros formalismos,
información a fin de alcanzar una decisión en
ordenada sobre tiempo razonable, sin que ello re-
determinada leve a las autoridades del respeto
materia.
al debido procedimiento o vulnere
el ordenamiento.
En mérito al citado principio,
“el procedimiento administrati-
topográfica de una determina- vo debe ser desarrollado con la
da disposición debe ser tomada mayor rapidez y celeridad posi-
en cuenta por el intérprete, pues- ble, con lo cual es obligación de
to que proporciona información la autoridad administrativa evitar
sobre su contenido(2), de manera actuaciones que dificulten su de-
que a partir del lugar que ocupa senvolvimiento o suprimir forma-
el artículo 154 en el contexto nor- lidades o trámites innecesarios su-
mativo señalado en el párrafo pre- perfluos o redundantes”(4).
cedente se podrá obtener su signi-
Dicho principio de celeridad se in-
ficado o sentido.
tegra con otros principios que los
Así, ordenación se define como la complementan (tales como el de
“regla que se observa para hacer eficacia, sencillez y economía) en
las cosas”(3); a partir de esta defi- los trámites administrativos que
nición, puede colegirse que los ar- hacen también a la eficiencia de
tículos que se encuentren conte- la actuación administrativa(5). Una
nidos en el Capítulo V del Título de las expresiones que repercute
II de la Ley Nº 27444, prescribi- en la economía, celeridad y efica-
rán las reglas que se deben seguir cia de los procedimientos admi-
u observar para el desarrollo del nistrativos es el uso de “formula-
procedimiento administrativo. En rios”, como lo dispone el artículo
el caso del artículo en comentario, 154 en comentario.
éste dispone el empleo de “for-
mularios” en los procedimientos Los “formularios” son documen-
administrativos. tos que contienen campos o es-
pacios en los que se deben es-
Uno de los principios generales cribir o seleccionar opciones, a
del procedimiento administrativo efectos que su destinatario obten-
es su carácter célere, así, en virtud ga del usuario múltiple informa-
al Principio de Celeridad regulado ción ordenada sobre determinada
(1) SÁNCHEZ MORALES, Gustavo César. “La ratifi cación del acto administrativo”. En: Administra-
ción Pública & Control Nº 51, marzo 2018, pp. 56-59; “Intangibilidad y orden del expediente admi-
nistrativo”. En: Administración Pública & Control Nº 53, mayo 2018, pp. 75-79 y “La predictibili-
dad, el TUPA y la petición de informe”. En: Administración Pública & Control Nº 56, agosto 2018,
pp. 77-80.
(2) EZQUIAGA GANUZAS, Francisco Javier. La argumentación en la justicia constitucional española. Ins-
tituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1987, p. 100.
(3) REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. En: http://dle.rae.es/?id=R9WzJpR.
(4) PELLEGRINO PACERA, Cosimina G. “Algunas consideraciones sobre el procedimiento administrativo
y el expediente administrativo”. En: Revista de la Facultad de Derecho Nº 64, Universidad Católica An-
drés Bello, Caracas, 2010, p. 21.
(5) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. 7ª ed., Tomo II, LexisNexis - Abeledo-Perrot, Bue-
nos Aires, 2002, p. 532.
71
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
materia, y que se han de observar
para la petición, expedición o eje-
cución de algo.
Así, el recibir del administrado in-
formación concreta y ordenada,
permite a la Administración or-
ganizar mejor el contenido de la
información recibida, facilitar su
uso y resolver con mayor celeri-
dad y eficiencia sus peticiones. A
razón de ello, el numeral 154.1
prescribe que se emplearán for-
mularios cuando el administrado
deba suministrar información para
cumplir exigencias legales y en
los procedimientos de aprobación
automática, dado que en estos pro-
cedimientos la autoridad adminis-
trativa únicamente verifica que la
solicitud presentada por el admi-
nistrado cumpla con los requisitos
y entregue la documentación com-
pleta exigida en el TUPA de la en-
tidad, entre ellos, el empleo de el o
los formularios que la entidad so-
licite completar.
En línea con lo anterior, el artículo
37 de la Ley Nº 27444 regula la
publicidad de los formularios, al
disponer que el Texto Único de
Procedimientos Administrativos
–TUPA– de las entidades deba
contener los formularios que van
a ser empleados durante la trami-
tación del procedimiento adminis-
trativo. Atendiendo a ello, el mo-
delo de formularios que empleará
cada entidad deberá ser aprobado
con la misma norma que aprue-
ba el TUPA, y deberán ser publi-
cados en el portal web o periódico
mural de la entidad correspon-
diente a efectos que los adminis-
trados puedan tomar conocimien-
to de su uso.
Dado que en los formularios el
administrado proporciona infor-
mación concreta según las opcio-
nes y/o campos que los forma-
tos consignen, dicha información
se presume verificada por los ad-
ministrados, así como de conte-
nido veraz, conforme lo pres-
cribe el artículo 42 de la Ley
Nº 27444. En ese sentido, si bien el
empleo de formularios es una ex-
presión de la economía, celeridad
y eficacia de los procedimientos
72
Si bien el empleo de
formularios es una
expresión de la
celeridad de los
procedimientos
administrativos, ello
no impide que la
autoridad se
reserve el derecho
de comprobar
posteriormente la
veracidad de la
información.
administrativos, ello no impide
que la autoridad administrativa
se reserve el derecho de compro-
bar posteriormente la veracidad de
la información consignada en los
formularios y, de ser el caso, apli-
car las sanciones pertinentes en
caso que la información presenta-
da no sea veraz.
En algunos casos los administra-
dos tienen dificultades para com-
pletar los formularios, por ello
las entidades brindan asesoría en
el uso y llenado adecuado de los
mismos (artículo 118, numeral 2
de la Ley Nº 27444); no obstan-
te, si se omitió cumplir algún re-
quisito al completar el formulario,
este debe ser recibido por la auto-
ridad administrativa, otorgándole
al administrado un plazo máximo
de dos (2) días hábiles para que
subsane el incumplimiento ad-
vertido (artículo 125.1 de la Ley
Nº 27444).
Mientras que el numeral 154.1
está referido al uso de formularios
para las gestiones de los adminis-
trados, el numeral 154.2 regula la
posibilidad que la propia adminis-
tración emplee formularios.
Antes de entrar a analizar el nu-
meral 154.2, conviene previamen-
te tener en cuenta las disposicio-
nes contenidas en los artículos 4,
numeral 4.4), 6, numeral 6.4.3)
y 148, numeral 5) de la Ley
Nº 27444, que establecen una se-
ria de pautas que la autoridad ad-
ministrativa debe aplicar para la
simplificación del procedimiento
administrativo.
Así, dichos artículos prescriben un
mecanismo de racionalización y
serialización documental, según
el cual cuando la administración
deba emitir varios actos adminis-
trativos de la misma naturaleza o
sustancialmente iguales, para los
cuales baste una única o idéntica
motivación, se podrá utilizar me-
dios de producción en serie, siem-
pre que no lesione las garantías ju-
rídicas de los administrados.
Justamente, el numeral 154.2 es
una expresión del uso de los “me-
dios de producción en serie”, pues
permite que la autoridad adminis-
trativa, previa autorización, esta-
blezca un procedimiento sumario
de gestión mediante formularios
o formatos impresos que permitan
el rápido despacho de una serie
numerosa de expedientes homo-
géneos y de actuaciones y reso-
luciones recurrentes, tales como
permisos, licencias, nombramien-
to de funcionarios, etc.
III. LOS FORMULARIOS:
REGLAS PARA SU
IMPLEMENTACIÓN
De la regulación contenida en los
artículos 37 (recientemente mo-
dificado por el D.L. Nº 1452),
41, 42, 118, 124, 125, 151 y 154,
se pueden extraer algunas reglas
relevantes.
1. Primera regla: no es obli-
gatorio el empleo de for-
mularios
Un aspecto a tomar en cuenta en
la redacción del numeral 154.1,
es que éste no dispone el empleo
obligatorio de formularios en las
entidades, tal como lo ha señala-
do el Tribunal Constitucional en
las Sentencias Nº 7974-2005-PC/
TC y Nº 03373-2008-PC/TC, el
numeral en comentario “fija un
sistema para el empleo de for-
mularios cuando los administra-
dos suministren información sin
configurar mandato alguno, por
lo que la norma carece de manda-
mus”. Atendiendo a ello, se deja la
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
posibilidad de uso a discreción de
las propias entidades, no obstante,
si la entidad dispone que los ad-
ministrados empleen formularios
en sus peticiones u otros trámites
administrativos, esta deberá cum-
plir con publicar en su TUPA los
formatos o formularios que su de-
pendencia empleará en la tramita-
ción de los procedimientos admi-
nistrativos, respetando el criterio
de “uniformidad documental”.
El principio de eficacia regula-
do en la Ley Nº 27444, y que se
integra con otros principios que
lo complementan (tales como el
de celeridad, sencillez y econo-
mía) en los trámites administra-
tivos, promueve la eficiencia de
la actuación administrativa(6), una
de las expresiones que repercute
en la economía, celeridad y efi-
cacia de los procedimientos ad-
ministrativos es la “uniformidad
documental”.
Dado que son muchos y variados
los documentos que se presentan
y/o emiten durante el desarrollo
del procedimiento administrativo,
dicha variedad –evidentemente–
atenta contra el principio de efi-
cacia, y con ello, trastoca el de ce-
leridad, sencillez y economía en
los trámites administrativos. Esta
circunstancia obliga a adoptar una
uniformidad legal que disponga
una uniformidad documental.
El mencionado criterio de “uni-
formidad documental” se en-
cuentra expresado en diversos
instrumentos emitidos por las en-
tidades de la administración pú-
blica, destinados a uniformizar
los criterios para la elaboración,
redacción, emisión y uso de do-
cumentos oficiales de comunica-
ción interna y externa, tales como
los formularios.
Así, la administración suele emitir
dispositivos legales que fijan los
parámetros que deben observar
los documentos, informes, actas,
formularios y demás actuados que
se emitan durante el desarrollo de
los procedimientos administrati-
vos, tales como i) el encabezado
que deben tener los documentos;
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 58 / OCTUBRE 2018
La autoridad
administrativa debe
únicamente exigir la
presentación de
aquellos requisitos
consignados en el
TUPA, pero puede
apartarse de ellos
siempre que
explicite las razones
de su decisión.
ii) el tipo de letra a utilizar en su
redacción; iii) la visacion de pá-
ginas; iv) el tipo de hoja a utilizar
(A4, A5, etc.); v) los márgenes por
lado en las hojas, entre otros.
2. Segunda regla: los formula-
rios son distribuidos de for-
ma gratuita
El mismo artículo 154 dispone
que los formularios serán distri-
buidos de forma gratuita, de ma-
nera que los administrados no de-
berán efectuar pago alguno para
acceder a ellos.
3. Tercera regla: los formula-
rios son de libre distribución
El artículo 154 prescribe que los
formularios serán de libre repro-
ducción, es decir, los administra-
dos podrán presentar copias de los
formularios.
En efecto, el artículo 41, nume-
ral 41.1.6) de la Ley Nº 27444 dis-
pone que para el cumplimiento de
los requisitos correspondientes a
todos los procedimientos adminis-
trativos, comunes o especiales, las
entidades están obligadas a reci-
bir copias fotostáticas de forma-
tos oficiales o una reproducción
particular de ellos elaborada por
el administrador respetando in-
tegralmente la estructura de los
(6) Idem.
(7) SÁNCHEZ MORALES. “La predictibilidad, el TUPA y la petición de informe”. Ob. cit.
definidos por la autoridad, en sus-
titución de los formularios oficia-
les aprobados por la propia enti-
dad para el suministro de datos.
4. Cuarta regla: el uso de for-
mulario no obliga a presen-
tar otro documento ni exigir
otro requisito
Del artículo 154 en mención se
desprende que si la administra-
ción dispone el uso de formula-
rios, no puede exigir la presenta-
ción de otros documentos porque
se supone que la información que
el administrado proporciona en el
formulario es suficiente.
Asimismo, con la reciente modifi-
cación del artículo 37, numeral 8)
de la Ley Nº 27444, introducida
por el D.L. Nº 1452, si la adminis-
tración dispone el uso de formu-
larios, este documento no puede
emplearse para exigir la presen-
tación de otros requisitos no esta-
blecidos en el TUPA, tales como
solicitar pagos, requerir acudir
previamente a otra vía u otra en-
tidad, etc.
No obstante lo anterior, si bien la
autoridad administrativa debe úni-
camente exigir la presentación de
aquellos requisitos consignados
en el TUPA, conforme se explicó
en nuestro último artículo(7), puede
apartarse de ellos siempre que ex-
plicite las razones de su decisión;
de manera que la administración
podría solicitar cumplir requisitos
y/o presentar documentación no
establecidas en el TUPA, siempre
que se fundamente debidamente y
por escrito las razones para ello.
IV. CONCLUSIONES
Luego de efectuado el análi-
sis, arribamos a las siguientes
conclusiones:
73
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
- Los “formularios” son docu-
mentos que contienen campos
o espacios en los que se de-
ben escribir o seleccionar op-
ciones, a efectos que su des-
tinatario obtenga del usuario
múltiple información ordena-
da sobre determinada materia,
y que se han de observar para
la petición, expedición o ejecu-
ción de algo.
- El numeral 154.1 de la Ley
Nº 27444 no dispone el empleo
obligatorio de formularios en
las entidades, se deja la posibi-
lidad de uso a discreción de las
propias entidades.
74
- Si la entidad dispone que los
administrados empleen formu-
larios en sus peticiones u otros
trámites administrativos, esta
deberá cumplir con publicar en
su TUPA los formatos o for-
mularios que su dependencia
empleará en la tramitación de
los procedimientos administra-
tivos, respetando el criterio de
“uniformidad documental”.
- El artículo 154 de la Ley
Nº 27444 dispone que los formu-
larios serán distribuidos de forma
gratuita, de manera que los ad-
ministrados no deberán efectuar
pago alguno para acceder a ellos.
- El artículo 154 de la Ley
Nº 27444 prescribe que los for-
mularios serán de libre repro-
ducción, es decir, los adminis-
trados podrán presentar copias
de los formularios.
- Si la administración dispo-
ne el uso de formularios, no
puede exigir la presentación
de otros documentos porque
se supone que la información
que el administrado proporcio-
na en el formulario es suficien-
te. Asimismo, el formulario no
puede emplearse para exigir la
presentación de otros requisitos
no establecidos en el TUPA.■