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Retos para las políticas públicas

de primera infancia
Retos para las políticas públicas
de primera infancia

María Cristina Torrado Pacheco


Editora

Fúlvia Rosemberg
Ingrid Carolina Anzelín Zuluaga
Camilo Andrés Guáqueta Rodríguez
María Consuelo Gaitán Clavijo
Diana Carolina Bejarano Novoa

Observatorio sobre infancia


Centro de Estudios Sociales - CES
Facultad de Ciencias Humanas
Universidad Nacional de Colombia

Bogotá, 2009
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Retos para las políticas públicas de primera infancia / ed. María Cristina Torrado
Pacheco ; Fúlvia Rosemberg … [et al.]. – Bogotá : Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Ciencias Humanas, 2009
111 p.
ISBN : 978-958- 8063-56-0
1. Desarrollo infantil 2. Educación en la primera infancia 3. Derechos del
niño I. Torrado Pacheco, María Cristina, 1953- - ed. II. Rosemberg, Fúlvia

CDD-21 372.9 / 2009

Retos para las políticas públicas de primera infancia


© María Cristina Torrado (Editora)
© Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Humanas,
Centro de Estudios Sociales - CES
Observatorio sobre Infancia
Isbn: 978-958-8063-56-0
Primera edición: Bogotá, Colombia, febrero de 2009

Facultad de Ciencias Humanas


Fabián Sanabria
Decano

Centro de Estudios Sociales - CES


Javier Sáenz Obregón
Director
Astrid Verónica Bermúdez Díaz
Coordinadora editorial
Diana Carolina Bejarano Novoa
Asistente editorial
María Cristina Rueda Traslaviña
Wilson Martínez Montoya
Realización gráfica
Rodrigo Pertuz Molina y Olga Lucía Riaño
Corrección de estilo
Olga Lucía Riaño
Índice analítico
Banco de imágenes Grupo observatorio sobre infancia
Fotografías carátula y páginas interiores
Anabelle Arenas González
Fotografía página 86
Editorial Guadalupe
Impresión
Contenido

Presentación 7

La deuda latinoamericana con respecto


a los niños y niñas menores de 6 años
Fúlvia Rosemberg 11

La primera infancia en la agenda local colombiana.


Análisis y recomendaciones
María Cristina Torrado Pacheco
Ingrid Carolina Anzelín Zuluaga 29

Acciones de acuerdo con el ciclo de vida 67

Política de primera infancia en Colombia:


un análisis desde la perspectiva de los actores involucrados
en el proceso de formulación
María Cristina Torrado Pacheco
Camilo Andrés Guáqueta Rodríguez 77

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto?


María Cristina Torrado Pacheco
María Consuelo Gaitán Clavijo
Diana Carolina Bejarano Novoa 87
Cuadros, figuras y gráficas

La primera infancia en la agenda local colombiana. Análisis y


recomendaciones
Cuadro 1.
Sistema de clasificación adoptado por la Ley 136 de 1994 35

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto?


Figura 1.
Componentes de la atención integral para la primera infancia 89

Cuadro 1.
Características de los programas y modalidades de atención
y educación para la primera infancia que desarrolla el ICBF 94

Cuadro 2.
Características del nivel preescolar de educación de acuerdo
con lineamientos MEN 96

Gráfica 1.
Atención recibida por niños y niñas menores de cinco años
por deciles de ingreso 98

Gráfica 2.
Acceso a programas de atención y educación para
la primera infancia por deciles de ingreso 99

Cuadro 3.
Modalidades y entornos educativos del convenio
interinstitucional ICBF-MEN. 104

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Presentación

E l debate mundial sobre la situación de la primera infancia se reactivó en la


última década de la anterior centuria y ha permanecido en lo que llevamos
del siglo XXI. Dada la coyuntura de esta histórica transición milenaria, la comu-
nidad internacional acordó varios compromisos globales en pro de la infancia. Dos
ejemplos significativos fueron: (i) el movimiento Educación para Todos, liderado
por la Unesco y (ii) la formulación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
acordados por las Naciones Unidas.
El primero incluyó dentro de sus seis propósitos prioritarios expandir y mejorar
la educación y cuidado de la primera infancia, especialmente para los más pobres y
vulnerables; conceptuó que la educación empieza al nacer y que, por consiguiente,
los países deben hacer esfuerzos por garantizar tanto educación inicial como aten-
ción integral desde los primeros años de vida. El segundo compromiso determinó
la necesidad de disminuir la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años,
pero también señaló la urgencia de reducir la pobreza y el hambre y mejorar la salud
materna. Para el seguimiento de estas dos últimas metas, se postularon como in-
dicadores la evolución de niños y niñas menores de cinco años con peso inferior
al normal y el rastreo al funcionamiento de planes de salud reproductiva para la
supervivencia de las madres.
En adición a lo descrito, fueron varios los debates internacionales que pusie­
ron a hablar a distintos sectores e ilustres pensadores de la economía, la ciencia
política, las ciencias sociales sobre la importancia de los primeros años de vida y
el impacto en el desarrollo de los países. Estas dinámicas globales sin lugar a dudas
repercutieron en Colombia, que entró al nuevo siglo repensando sus políticas,
planes y programas dirigidos a la franja poblacional de 0 a 6 años.
Aunque diversos eventos, foros, estudios, mesas de discusión y definición de
nuevas orientaciones se han desarrollado en el país, en un esfuerzo por dar respues-
tas a los propósitos globales en los que Colombia se ha comprometido, se tiene la
convicción de que la política de primera infancia requiere revisarse y actualizarse,
acorde con los desafíos en discusión. Por ello, instituciones como el Observatorio
sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia han sido partícipes en las

Retos para las políticas públicas de primera infancia |7|


distintas mesas de trabajo y han promovido una rigurosa reflexión sobre la im-
portancia crucial de los primeros años de vida de los ciudadanos colombianos; el
Observatorio se ha comprometido con mantener vigente el debate público sobre
el tema y aporta insumos a la comunidad académica, al ámbito gubernamental y
a las organizaciones de la sociedad civil, para avanzar en la construcción de rutas
que mejoren la calidad y equidad de las intervenciones dirigidas a la primera in-
fancia, y para garantizar sus derechos, punto inaplazable que permitirá favorecer
las transformaciones sustanciales que requiere nuestro país.
Como contribución al debate se produjo la publicación que hoy se presenta y
que reúne cuatro artículos que compilan, por una parte, algunas de las reflexiones
de la experta brasilera Fúlvia Rosemberg, y por otro, de la experta colombiana
María Cristina Torrado, acompañada por su grupo de investigadores y estudiantes
formados en el Observatorio sobre Infancia; ellos ofrecen un panorama sobre el es-
tado de la discusión del tema en cuestión en los contextos nacional y regional.
El primer artículo, de la profesora Rosemberg, invita a pensar sobre la deuda lati-
noamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años. Es un planteamiento
provocador sobre la evolución de las intervenciones en la región y la inequidad en
la inversión para programas dirigidos a la primera infancia. Impacta la manera como
argumenta la baja calidad de la oferta dirigida a las personas de escasos recursos
económicos y la necesidad de combinar educación y cuidado como derechos y
no como acciones asistenciales. A pesar de que vislumbra algunos avances en
la región latinoamericana, insiste en la necesidad de saldar la deuda que se tiene
con los pequeños, lo que sólo se logra cuando se les considera como individuos
que viven una etapa preparatoria para la vida y se asumen como ciudadanos con
derechos.
El segundo capítulo analiza la primera infancia en la agenda local colombiana. Este
texto se produce en el marco de la movilización nacional denominada Colombia
por la primera infancia, que se ha venido desarrollando en el país desde 2004. En
el documento se hace una buena descripción sobre el funcionamiento de los
gobiernos locales —dentro de los procesos de descentralización y desconcen-
tración—, las rutas de inversión y las formas de operación de las finanzas públicas
desde los municipios. El artículo avanza al proponer algunos elementos para la
municipalización de los derechos de la primera infancia, proceso basado en la
voluntad política, en el apoyo para el desarrollo de la capacidad técnica de gestión
e intervención, en la coordinación interinstitucional, en la necesidad de encontrar
mecanismos de sostenibilidad de los programas y en el monitoreo y evaluación
municipal, para posibilitar evoluciones desde lo local. Además contiene una guía
sobre Acciones de acuerdo con el ciclo de vida que cada municipio debe tener en
cuenta, consi­derada desde la gestación, el parto, el posparto, los innegociables
del primer año de vida y, desde ahí, las bases también innegociables de lo que se
debe propiciar del segundo al quinto año de vida de las personas.

|8| Retos para las políticas públicas de primera infancia


No podía faltar una reflexión sobre el proceso de formulación de la política de
primera infancia en Colombia. Aunque el tercer artículo lo presenta, menciona
hechos que actualmente ya se han concretado, como la aprobación del documento
Conpes No. 109, del 3 de diciembre de 2007, denominado Política pública nacional
de primera infancia “Colombia por la primera infancia”. Los autores mencionan las
propuestas, pero no dan como un hecho su aprobación.
Dos aspectos importantes se mencionan en el escrito. En primer término, la
necesidad de no confundir un programa nacional con una política pública. En ese
orden de ideas, se invita a reflexionar sobre las razones que llevaron al programa
Hogares Comunitarios de Bienestar, dada su amplia cobertura, a asumirse, por
muchos años, como la política pública dirigida a las clases menos favorecidas. En
segundo lugar, se expone la necesidad de mantener viva la dinámica participativa
e incluyente de diversidad de actores, no solamente en la formulación concertada
de la política de primera infancia sino en su implantación, evaluación y rendición
de cuentas sobre avances, dificultades y proyecciones a futuro.
El último artículo pone en el centro del debate la llamada educación inicial y
se pregunta si en Colombia este es un tema resuelto. Se hace un recorrido por el
concepto de educación inicial y todas sus nominaciones y acepciones, seguido por
los programas existentes en Colombia y se termina por ratificar lo que la profesora
Rosemberg, desde la perspectiva regional, plantea al inicio de la obra:
…Aquellos (los programas del ICBF) que cuentan con menos recursos financie-
ros y técnicos son los que llegan a la población más pobre y pueden constituirse
en estrategias de más baja calidad que aquellas que cuentan, por ejemplo, con
infraestructura para las acciones del programa y docentes capacitados.
El artículo igualmente se arriesga a analizar las tensiones entre programas
para la primera infancia versus programas para las familias, y aduce que si bien la
primera infancia no puede verse separada del contexto familiar, tampoco puede
descuidarse la intervención educativa directa a los niños y niñas menores de 6
años. Hay una yuxtaposición en los programas dirigidos a familias que se supone
que impactan a los niños, pero deben ser complementarios a la atención directa
de la población en primera infancia.
Finalmente se presenta el estado actual de articulación de acciones institucio-
nales entre el Ministerio de Educación Nacional y el ICBF para ampliar coberturas
educativas y optimar la calidad de las distintas modalidades de atención, en su
componente pedagógico y de educación. Se concluye que, a pesar de que se han
hecho esfuerzos para mejorar la educación inicial que se imparte a la primera in-
fancia, el país no avanza aún en desarrollar programas que superen la desigualdad
e inequidad en la población.
Tatiana Romero Rey
Coordinadora Programa Colombia
Save the Children – Canadá

Retos para las políticas públicas de primera infancia |9|


La deuda latinoamericana con respecto
a los niños y niñas menores de seis años

Fúlvia Rosemberg
Profesora de psicología social
Pontificia Universidad Católica de Sao
~ Paulo

C uando camino por las plazas de las ciudades latinoamericanas, especialmente


los domingos, veo escenas de afecto y de cuidado protagonizadas por padres
y madres con sus hijos e hijas más pequeños: expresiones de contacto corporal,
atención a detalles como la apariencia y la oferta de alimentos deliciosos, aún
si se trata de personas de escasos recursos económicos. En mi memoria están
guardados muchos hechos que se contraponen a la imagen que se tiene en el
ámbito internacional de abandono y descuido hacia los hijos e hijas de las familias
latinoamericanas por parte de sus progenitores.

Entonces, ¿cuál es el sentido del título de este artículo, referente a la deuda


latinoamericana con los niños pequeños? En primer término, hay que decir que no
son los padres y madres latinoamericanos en su conjunto quienes menosprecian
a los niños pequeños, sino la sociedad misma, y en especial cuando los individuos
se comportan de manera diferente con quienes no son sus propios hijos e hijas
y entonces generan una deuda hacia ellos. Trataré de analizar este tema
mediante la respuesta a cuatro interrogantes:

1. ¿Cuál es la justificación de la educación infantil en la


América Latina contemporánea?
2. ¿Cuál es la deuda de la sociedad latinoamericana con los
niños y niñas de la primera infancia?
3. ¿Por qué no conseguimos saldar esta deuda?
4. ¿Cómo saldar esta deuda?

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 11 |
1. ¿Cuál es la justificación de la educación infantil
en América Latina?
Este es mi punto de partida: me movilizo, y tengo la audacia de decir “nos
movilizamos”, por la expansión de la oferta de cupos en sala cunas y jardines
infantiles de calidad para los niños de cero a seis años; para cumplir, con equidad,
con el derecho a la educación de los niños y niñas, y con el derecho de los padres,
en especial el de las madres, al trabajo extra doméstico. Destaco con esto además
dos dimensiones integradas de la educación infantil: educar y cuidar.
Esta idea que viene forjándose desde la década de 1970, también es un nuevo
consenso en la sociedad latinoamericana, habilitado por instrumentos legales,
planes nacionales e internacionales, pero cuya concreción es aún débil, en parte
porque puede tratarse de algo novedoso, sobre todo en algunos países. Hasta la
década citada, para la sociedad latinoamericana la educación y el cuidado de los
niños durante la primera infancia constituían una preocupación privada en la vida
de las familias, especialmente de las madres. Insuficientes y poco divulgados eran
los indicios de que educar y cuidar a los niños y niñas durante la primera infancia
era una tarea de toda la sociedad: “quien parió a Mateo que lo asuma”, era el
dicho de la época en Brasil. No obstante, alteraciones demográficas, económicas
y culturales estimularon el cambio en esta concepción y se dio la más reciente
revolución de la familia y de varios sistemas educacionales latinoamericanos.
Hasta aquellos días, la idea generalizada era que sólo los niños y niñas pequeños
necesitados, los huérfanos, los abandonados y, en fin, los hijos e hijas de familias
y madres con problemas, debían ser educados y cuidados en instituciones. Sin
embargo, el reconocimiento de la ciudadanía plena de las mujeres abrió un abanico
de posibilidades para el control de la natalidad y la participación femenina en
el mercado de trabajo; para las familias latinoamericanas, independiente de su
condición social, el trabajo de la madre se tornó imprescindible para mantener
el nivel de vida. Después de eso, las mujeres de diferentes edades y clases sociales
pasaron a desempeñar roles en la vida pública, con mayor autonomía. Se observó,
también, el incremento de hogares con jefatura femenina. Paralelamente, como
causa y efecto, ocurrió una disminución importante de la tasa de fecundidad
total y, en consecuencia, el número de hijos e hijas pequeños fue cada vez menor.
Entonces, brindarles mayor atención a los niños pequeños fue posible y, mejor
aún, la sociedad pasó a reconocerlos como ciudadanos portadores de derechos,
actores sociales o sujetos, productores de cultura, individuos.
La sociedad reconoció también que esta fase de la vida es de gran riqueza,
patrimonio que se expande si se ofrecen buenas condiciones educacionales. Loris
Malagucci habla de los cien lenguajes de los niños, metáfora que usa para mostrar
la magnitud de sus potencialidades. Los economistas destacan el desperdicio en

| 12 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


el capital económico y humano, de no invertir en políticas para la infancia. La
neurociencia enfatiza la importancia de la infancia en el desarrollo posterior del
cerebro y de las funciones neurológicas. Esta nueva sociedad, esta nueva familia,
esta nueva madre, esta nueva mujer, estos nuevos padres, este nuevo hijo, esta
nueva hija, estos nuevos niños y niñas, esta sociedad en transición necesita una
institución social que, fuera del espacio doméstico, complemente y enriquezca la
educación y el cuidado de los niños y niñas durante la primera infancia. Si bien
la educación y el cuidado que brinda la familia en casa siguen siendo esenciales,
no pueden considerarse suficientes. De ahí la expansión de las guarderías y los
jardines infantiles en la primera infancia y la importancia que hoy se asigna a la
educación de los niños entre cero y seis años.
Cuando la movilización por la educación infantil llegó a América Latina no
teníamos un modelo estable, no sabíamos cómo hacerlo. Creíamos en soluciones
milagrosas. Conocíamos la escuela primaria como el modelo de educación para la
infancia; teníamos algunos pocos jardines infantiles, en especial para los sectores
medios, y contábamos con orfanatos como instituciones para los niños pobres sin
familia. Para las políticas públicas de educación latinoamericanas fue una expe­
riencia diferente acoger a los niños y niñas de la primera infancia, en especial a
los bebés, pues el asunto generaba un gran reto: asumir la integración entre cuidar
y educar, desafío que además debía contraerse como un derecho y no como una
acción asistencial.
¿Será la función de cuidar tan importante y digna como la de educar? ¿Cómo
educar niños y niñas tan pequeños? ¿La guardería es una escuela? ¿La educadora de
guardería o preescolar es o no profesora? ¿Cómo debe ser su formación? ¿Necesita
capacitación superior para cambiar pañales y dar teteros? ¿No basta ser mujer para
desempeñar estas funciones? ¿Es bueno que los niños y niñas pequeños vayan a
la guardería? ¿El valor per cápita de la sala cuna debe ser tan alto? ¿De dónde se
pueden obtener los recursos para su financiamiento? Tales preguntas y muchas otras
que salieron a la luz desde la década de 1970 evidencian la novedad y las tensiones
de esta revolución cultural y social en el ámbito latinoamericano.
A pesar de ser fundamental, el esfuerzo por establecer las bases de
una concepción compartida de educación infantil, mediante conven-
ciones, acuerdos y cambios en la legislación, ha sido superficial.
Tensiones y divergencias aparecen en el debate académico, en la
implementación de propuestas y, de manera especial, en la asig-
nación de recursos. Los debates se intensifican si se trata de niños
menores de cuatro años. Pareciera que no hay dudas sobre la oferta
de la educación preescolar (sólo contemplada en las estadísticas de
la Unesco), pero lo mismo no puede decirse para los niños y niñas más

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 13 |
pequeños, para quienes la oferta es reducida y los beneficios todavía son cues-
tionados. Tales perplejidades repercuten en embates sociales que se sitúan tanto
en el plano de los valores como en el de la asignación de recursos económicos y
sociales, esto es, en la esfera de poder.

2. ¿Tenemos nosotros, los adultos latinoamericanos, una deuda


histórica con los niños y niñas de la primera infancia?
¿Cuál es la deuda de la sociedad latinoamericana respecto a los niños y niñas de
cero a seis años? Algunos pueden extrañarse ante este tipo de preguntas. Aunque
los padres y las madres latinoamericanos amamos a nuestros hijos, como adultos no
siempre respetamos a los niños y niñas como ciudadanos. Percibo una desatención
histórica de las políticas públicas respecto a los niños y niñas de la primera infancia
cuando sus necesidades y sus derechos se llevan al espacio público. Es verdad, los
bebés individualmente son mimados por los políticos en periodo electoral. En todas
las campañas asistimos a las mismas escenas: los candidatos cargan en sus brazos o
besan a los bebés. Los niños, en este caso, se transforman en metáfora de bondad, de
sensibilidad: dejad que los niños vengan a mí. Sin embargo, no es esto lo que se observa
en diversos sectores de la política social, de la salud, de lo atinente a saneamiento
básico, de la cultura, de la política urbana y, en especial, de la educación.
Tres indicadores son particularmente importantes para evidenciar lo descrito:
la alta tasa de niños y niñas pequeños que viven en condiciones de pobreza, la
alta tasa de mortalidad infantil, en especial entre los cero y seis años, la falta de
equidad de la oferta (insuficiencia de cupos en instituciones) y la baja calidad de
la educación infantil. Aún más importantes cuando se reconoce que esta histórica
deuda tiene que ver con la desigualdad; esto es, con la inequitativa distribución
de la riqueza entre la población.
En América Latina el índice de pobreza es más alto entre las familias que
tienen niños y niñas de cero a seis años. Tal desigualdad causa impactos trágicos
en la vida de los pequeños latinoamericanos; sin duda, el peor es la mortalidad
infantil. No obstante, habrá quien diga que tal mortalidad es inevitable, por cuanto
los niños y niñas de esa edad son seres muy frágiles. Tal vez no exista situación
más dramática que la de sepultar a un hijo propio. Es inimaginable el dolor de
ver morir a un hijo o hija por condiciones que personal e individualmente no
pueden modificarse. A pesar de ello, las políticas públicas sectoriales también
han contribuido a propiciar esta situación.
Diversos estudios muestran que la mortalidad en la primera infancia disminuiría
mucho si las condiciones de saneamiento básico fuesen adecuadas. Los niños y
niñas pequeños en cierto modo son seres cautivos por cuanto su movilidad de-
pende de los adultos, su espacio de circulación es restringido. La mayoría de los

| 14 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


niños menores de tres años permanecen en sus casas las 24 horas del día, en las
condiciones de saneamiento básico allí existentes, o se someten a las que presen-
tan las sala cunas y jardines infantiles, si logran acceder a los cupos disponibles.
Si no es posible resolver la falta de equidad en la distribución de la riqueza en
América Latina, la política de saneamiento, por ejemplo, debe estar atenta para
no repetir tales inequidades.
Por otra parte, durante décadas el modelo adoptado para la expansión de la
educación infantil en América Latina –baja inversión de recursos públicos y uso
de espacios improvisados e inadecuados– ha contribuido al mantenimiento de
la perversidad del sistema. La distribución de recursos para los diferentes niveles
educativos históricamente discriminó al sector infantil, es decir, a los niños y niñas
de la primera infancia. La insuficiencia de recursos disponibles en este aspecto
explica, en parte, las otras carencias que se han mencionado.
A pesar de constituirse como el grupo con mayor índice de pobreza, los niños
y niñas pequeños, en especial los menores de tres años, son quienes disponen del
menor número de cupos escolares y la atención que se les brinda es la de peor
calidad. De hecho, en este sentido la deuda de la sociedad latinoamericana con
los niños y niñas pequeños es enorme. El déficit de la oferta es muy grande, y es
mucho mayor para los grupos sociales más necesitados. Pero eso no es todo, pues
ni qué decir de la calidad de la oferta.
Corregir las discriminaciones por edad, raza/etnia y condición económica que
caracterizan la oferta de la educación infantil, al tiempo que se mejora la calidad,
es la meta que tenemos en frente, en otras palabras, debemos expandir la oferta
con equidad y calidad. Pero, ¿por qué a pesar de las afirmaciones reiteradas, de
los compromisos firmados, permanecen tales indicadores? Me dirijo a la tercera
pregunta.

3. ¿Por qué no conseguimos saldar esta deuda?


Al final de la década de 1990, como metáfora de la educación infantil,
evoqué a Sísifo, héroe que trágicamente vivió la maldición de empujar
una piedra hacia arriba de la montaña, pero que por imposición de
los dioses, de su destino trágico, resbalaba eternamente ladera abajo
(Rosemberg, 2000). ¿Cómo se refleja la maldición de Sísifo en la
educación infantil latinoamericana? Con la amenaza constante de
las soluciones milagrosas y ocasionales, que dificultan la construc-
ción continua de identidad, y con el desarrollo de competencias
nacionales para la instalación de modelos locales sólidos de la
institución pública de educación y cuidado de los niños pequeños
con calidad y equidad.

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 15 |
Hemos tenido dificultad para que la educación infantil (en especial lo referente
a guarderías) sea definitivamente incorporada a la agenda de políticas públi-
cas. ¿Por qué? Porque a los miembros de la sociedad latinoamericana nos falta
tener más claridad sobre el asunto: al considerar la primera infancia como una
etapa preparatoria para la verdadera vida, como una etapa de corta duración,
concebimos la educación infantil como preparatoria de la verdadera vida escolar,
que se inicia con la enseñanza obligatoria, con los verdaderos aprendizajes, de
la lectura, de la escritura, de los cálculos. Desde este punto de vista olvidamos
que los niños y niñas de la primera infancia están viviendo hoy su humanidad,
su ciudadanía, y constituyendo las bases para el futuro. Olvidamos que si bien
esta etapa es muy corta respecto a la esperanza de vida de 70 años, para un niño
pequeño, para un bebé, tres años constituyen una vida entera. Permanecer ocho
horas diarias en una sala cuna o en un jardín excesivamente caluroso, o frío, sin
espacios adecuados para jugar, con adultos sobrecargados, sin área externa para
correr, sin estímulo para saciar la curiosidad, a la espera de las rutinas, es un gran
padecimiento para todos ellos. Si la infancia de la persona es transitoria en la
vida, ella es permanente como grupo en la sociedad.
No podemos olvidar que durante la primera infancia los niños y niñas disponen
de innumerables competencias, de un rico y complejo potencial de sensibilidad
y creatividad, cada vez más reconocido por la neurociencia, la psicología y la
educación. Este potencial supera muchas de las limitaciones de las disciplinas
escolares. Para ser alimentado, requiere atención personalizada en grupos peque-
ños; profesores y profesoras con mucha formación, capaces de acompañar la
curiosidad y la movilidad del niño o la niña. Desatender el gran capital humano
hoy, constituirá un desperdicio de incalculable valor ahora y en el futuro. Como
lo reconoce el documento del País de Gales: la experiencia de un niño en una sala
cuna o en un jardín infantil es experiencia de vida:
Los niños son considerados ciudadanos actuales en la comunidad. La inversión en los niños,
en su aprendizaje y en su desarrollo se justifica por el hecho de que ellos son valorados en
el presente y no apenas en la perspectiva de las repercusiones futuras. La vivencia de un
niño en una unidad de educación infantil es, al mismo tiempo, la vida y la preparación
para la vida (OECD, País de Gales, p. 63).

Por falta de claridad, hemos caído en la trampa de la escolaridad prematura,


que transforma el preescolar en vestíbulo, en la sala de espera, apenas en la fase
preparatoria para la enseñanza primaria; hemos acatado la reducción progresiva
de la edad para ingresar a la enseñanza primaria. Por fin, el sistema público de
enseñanza primaria está institucionalizado en América Latina, pero la dinámica
demográfica viene mostrando una disminución de la población en las edades
más jóvenes. Nada más simple que anexar una clase de educación infantil a una

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clase de primer año de educación básica con niños de cinco años, quién sabe si
de cuatro años. Creamos la categoría “niños en extraedad, niños en edad fuera
de lugar”, categoría nuestra que ya es antiguamente conocida. Un estudio que
realicé en la década de 1990 mostró que los niños y niñas brasileños mayores de
siete años en la educación infantil o de seis, o cinco años, en la enseñanza primaria
eran más pobres y, con mayor frecuencia, de raza negra, de los que estaban en la
edad correcta, “en el lugar correcto” (Rosemberg, 1995).
La historia internacional ha mostrado que la educación infantil no ha escapado
a la lógica de producción y reproducción de la pobreza por la vía de las políticas
públicas: los niños y niñas pobres tienden a frecuentar instituciones de peor cali-
dad que los niños no pobres. La tarea es inmensa, pues además de proyectarnos a
futuro, tenemos que abandonar las opciones del pasado que fueron implantadas
en los momentos de mayor restricción de recursos financieros y humanos, y de
menor movilización política, lo que nos llevó a un modelo de atención insufi-
ciente y con graves secuelas respecto a la calidad de los servicios.
Otra trampa ha sido el énfasis asistencialista de las guarderías, en especial en
la atención a los niños de cero a tres años: como el déficit de cupos es alto, las
metas de expansión parecen intangibles y los recursos socialmente negociados
son reducidos, la solución aparentemente más simple ha sido la de apelar a mo­
delos incompletos de emergencia o urgencia. Los ejemplos son múltiples, a veces
señalados como “flexibilización” del sistema o como modelos “alternativos”. Los
conocemos en la historia reciente latinoamericana con diversas características y
denominaciones: guardería domiciliar, madre cuidadora, pequeño hotel, vale para
guardería, lugar de juegos, beca para madres, educación de los padres. Hemos
observado un énfasis en las instancias gubernamentales e internacionales para
la extensión de la cobertura vía políticas “familiaristas”1 y domiciliares, especial-
mente para los menores de 3 años.
Esto no es algo nuevo en la historia reciente de las sociedades occidentales.
La familia, la madre, la casa, siempre fueron instancias privilegiadas para
la educación de niños y niñas durante la primera infancia. Tampoco es
novedosa la propuesta de las élites de educar a las llamadas familias
desamparadas. La puericultura, la higiene, la asistencia social (esto
es, el Estado, las iglesias, la sociedad civil representada por las
organizaciones filantrópicas y profesionales) proponen soluciones

1 Soluciones “familiaristas” son aquellas propuestas de educación y cuidado de niños


y niñas de la primera infancia que se apoyan en miembros de la familia, en especial
madres y mujeres designadas como madres sustitutas, y se desarrollan en espacios
domésticos como alternativa de los espacios institucionales y formalizados.

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 17 |
milagrosas de combate a la pobreza y de control moral de las “clases peligrosas” a
partir de la normalización de prácticas culturales relacionadas con la educación y
el cuidado de la prole. Nuestra historia de colonización y cristianización está llena
de ejemplos. El problema de tales propuestas radica en su carácter incompleto
(de ahí que yo prefiero las expresiones “modelo incompleto” o “alternativas
incompletas”) que no da cuenta de las dimensiones consensuales sobre la espe-
cificidad de la educación infantil: educar y cuidar con calidad y equidad. Nadie
está en contra de una sala de juegos (ludoteca), pero no estoy de acuerdo en
que ella sustituya una guardería completa; de la misma manera en que una red
de bibliotecas no sustituye una red de escuelas, una sala de juegos no substituye
las sala cunas ni los jardines infantiles. De igual modo, nadie está en contra del
programa de educación de las madres y padres, pero no estoy de acuerdo con
que esa educación se considere como expansión de la educación infantil, con que
se haga con sus recursos y no con los de la educación de jóvenes y adultos, y con
que sustituya la ampliación de cupos en guarderías y jardines infantiles.
Los niños y niñas y sus familiares tienen necesidades que van más allá de la
guardería y el jardín infantil, así como derechos reconocidos que van más allá
de la educación. La tentación ha sido dirigir los recursos de la educación infantil
para la salvación de los niños y niñas latinoamericanos. Sin embargo, su bienes-
tar integral es una tarea que exige recursos múltiples, integrados, que incluyan
la educación infantil pero no como único factor. Cuando reflexiono sobre los
indicadores latinoamericanos, me espanta la inmovilidad de su sociedad, de las
instancias políticas, de los movimientos sociales, de la academia y de los usuarios
de los servicios. No veo una movilización política en torno de los niños y niñas
de la primera infancia. Y pregunto: ¿por qué este tema, de profundo dramatismo
social, encuentra tanta dificultad para ocupar el primer plano en las políticas
públicas? Volviendo al punto de partida, ¿porqué los niños y niñas de la primera
infancia son relegados al limbo político en América Latina?
En el plano teórico y político hemos encontrado dos grandes obstáculos: por
una parte, las teorías de género y la agenda feminista contemporánea; por otra,
los nuevos estudios sobre la infancia y los derechos de la infancia.
El feminismo. Como se sabe, el debate contemporáneo sobre educación infantil,
iniciado en la década de 1970, contó con el aporte del resurgimiento del movi-
miento feminista cuya agenda incluía las guarderías como parte del derecho al
trabajo de la madre. En Brasil, esta propuesta fue incorporada en la Constitución
de 1988, que contempla la guardería en dos capítulos: el correspondiente a la
educación y el referente a los derechos de la trabajadora. Si miráramos la lucha
por las guarderías en Brasil durante las tres últimas décadas, verificamos que
esa institución se desenvolvió sobre todo a partir del derecho a la educación y

| 18 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


prácticamente nada desde el punto de vista del derecho al trabajo de las mujeres.
Esto por varias razones, entre ellas porque la legislación complementaria del
trabajo no fue reformada a la luz de la nueva Constitución (como sí sucedió con
la educación) y porque la agenda del feminismo se modificó en los años 1990 y
2000. Voy a citar, en parte, a Nancy Fraser (2002), teórica estadounidense, quien
ofrece una rica síntesis de las tendencias del feminismo contemporáneo. Según
la autora, el feminismo surge de la nueva izquierda de la década de 1970: “las
teorías de género repercutían aún en la nueva poderosa influencia del marxismo”
(p. 61) y las relaciones de género se situaban en el campo de la economía y la
política. La crítica fundamental fue la desigualdad y la búsqueda (o utopía) de la
construcción de relaciones igualitarias.
Continuando con Fraser, “corrientes adicionales de teorías feministas surgie­
ron del diálogo con el psicoanálisis” (p. 61), sea en la tradición de habla inglesa
amparada en las relaciones objetales, sea en la tradición francesa, lacaniana,
que se centraba, y aún lo hace, en la comprensión de la diferencia sexual en el
ámbito de la subjetividad y el orden simbólico. Para Fraser, a pesar de que algunos
feminismos rescataron la dimensión simbólica, ninguna de las corrientes se pro-
puso reemplazar la comprensión materialista. No obstante, “en los años noventa
(cuando) la nueva izquierda ya no era más que un recuerdo y el marxismo era
considerado letra muerta por varios teóricos (…), la mayoría de las feministas dio
la vuelta cultural (…) [y se pasó a entender] una identidad o una construcción
cultural”. Así, continúa Fraser, “la teoría de género es básicamente una rama de
los estudios culturales” (p. 61).
Esta orientación teórica ha dado una nueva dirección a las luchas feministas,
que pasaron a subordinar las luchas sociales a las luchas culturales, y las políti-
cas de redistribución a las políticas de reconocimiento. Fraser (2002) señala la
trágica ironía histórica pues el cambio ocurre en momentos de virulencia del
capitalismo globalizado liderado por los Estados Unidos, con la consecuente
exacerbación de la desigualdad económica. Para la autora, se pasó de
un economismo truncado a un culturalismo truncado. La propuesta de
Fraser es tratar el género como una categoría bidimensional, que
contenga tanto una dimensión política y económica como una
dimensión discursivo-cultural.
Sin embargo, voy un poco más allá, pues considero el género
ape­nas como una de las categorías para la comprensión de las
desigualdades sociales y de las identidades culturales. Como resultado,
mi búsqueda ha sido comprender la dinámica social como producto de
un juego complejo de desigualdades sociales, de género, etnia y edad en las
diferentes esferas económicas, políticas y culturales.

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 19 |
La búsqueda de la comprensión simultánea de las jerarquías de género, etnia,
clase social y edad se ha basado, muchas veces, en un modelo acumulativo,
esperándose una asociación lineal entre los puntos de apoyo de la desigualdad.
Tal modelo asociativo no da cuenta, sin embargo, de la complejidad y de las
contradicciones observadas en las instituciones educacionales donde las dinámi-
cas de género, etnia, clase social y edad no son reducibles unas a las otras; lo
que evidencia, muchas veces, un movimiento no sincronizado. Ni las personas
indivi­dualmente, ni los movimientos sociales desarrollan en perfecta sincronía
conciencia de clase, género y raza. Por ejemplo, la búsqueda de superación de
desigualdades de género puede ignorar, o apoyarse, en desigualdades étnicas.
Con base en lo anterior, propongo como hipótesis de trabajo que en los diver-
sos tiempos sociales de la trayectoria de vida, la persona no enfrenta al mismo
tiempo los diferentes impactos de las desigualdades (Rosemberg, 2002). Así, a
pesar de que el niño o niña ya nace en una sociedad fuertemente marcada por la
identidad de género bipolar, me pregunto si en las sociedades occidentales ocurren
desigualdades de género en el plano material durante la primera infancia, diferente
de lo que ocurre con las desigualdades de clase social y etnia. Al contrario, las
identidades de clase social y de etnia están, desde la primera infancia, marcadas por
las desigualdades en el acceso a bienes materiales y simbólicos. En consecuencia,
considero imprescindible traer al debate de las teorías sociales que se ocupan de
las políticas públicas una reflexión sobre las categorías etarias. En este sentido, he
señalado el carácter adultocéntrico de las teorías feministas en cuatro aspectos:
• Generalización de las relaciones de género que caracterizaron la condición adulta
para todas las fases de la vida.
• Reconstrucción y construcción del género en la infancia a la luz de la bipolaridad
masculino-femenino que marca la fase adulta.
• La oposición infancia-naturaleza y adulto-cultura, especialmente encontrada en
las teorías que tratan de la construcción de identidad de género desde una pers­
pectiva de las relaciones objetales (por ejemplo, Chodorow, Gilligan, Rubin).
• El silencio sobre las contradicciones y relaciones de dominación de adultos
(hombres y mujeres) sobre niños y niñas en los planos material y simbólico, que
se traduce, entre otros aspectos, en la jerarquía entre edades, en la definición de
prioridades en políticas públicas.

En resumen, si las teorías feministas contemporáneas rompieron con el con-


cepto de que la biología es el destino, esto no se expandió a la concepción del niño
o la niña incorporado en la teoría, pues no se les reconoce su carácter histórico (y
su potencial de transformación), por cuanto cada nueva infancia se reconstruye
a la luz del paradigma de un adulto que vivió en otro tiempo histórico.

| 20 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Los nuevos estudios y derechos de la infancia. Un nuevo aporte para
“desbiologizar” al niño o niña en la primera infancia proviene de la corriente
contemporánea denominada sociología de la infancia (Sirota, 2001; James,
Jenks & Prout, 2002, entre otros). Varias tensiones teóricas y políticas pueden
captarse en este nuevo campo de estudios sin que no escapen a los grandes de-
bates metateóricos: diversidad estructural, particularidad universal. En suma:
infancia y/o infancias, infancias y/o niños-niñas.
Para no prolongar el debate, estoy adoptando la perspectiva de mirar la
infancia en el contexto de las relaciones sociales en doble aspecto: como rela-
ciones de edad (adultos y niños) y contextualizadas en segmentos de clase,
género y etnia.
Sin embargo, observo también en los nuevos estudios sobre infancia otros
aspectos: las sociedades contemporáneas refuerzan la socialización intrage­
neracional vía instituciones especializadas para la infancia: escuela, preescolar,
guardería y, en algunas sociedades, instituciones culturales y de entretenimiento.
Esto no ocurre sólo en el plano horizontal (clase, género y etnia), sino también
en el plano vertical (edad). La expansión de la educación infantil en las últimas
décadas es prueba de ello. Las relaciones intergeneracionales dejan de ocurrir
exclusiva o principalmente en el seno de la familia; hay adultos que interactúan
con los niños y niñas en espacios que son extra familiares. No obstante, esta
institucionalización carga en su seno una tensión: la convivencia de los niños
y niñas de la primera infancia en instituciones específicas los excluyen de los
espacios públicos, del convivir intergeneracional. Estos niños y niñas no tienen
visibilidad pública, su visibilidad se asocia a la esfera privada, secundada por los
padres, en especial por las madres, en el espacio doméstico.
Subrayo como tensión los límites etarios: ¿Con qué límites de edad la socio­
logía representa a la infancia? ¿Cuál es la edad de los niños de la sociología de la
infancia? Una de las primeras observaciones es que los textos de sociología
de la infancia se refieren a las edades desde el punto de vista “nativo”
(por ejemplo, Sarmiento & Pinto, 1997, o Franklin, 1995), pero
no desde su propia estimación, o sea, desde la sociología. Cuando
aluden a su punto de vista, sus referencias pueden ser muy vagas:
“los límites de los primeros años de la vida humana” (James &
Prout, 1990). ¿Desde cuándo y hasta cuándo van los primeros años
de la vida? Pienso que sería un ejercicio importante aprehender,
identificar/develar, el recorte de edad subyacente o implícito en los
estudios en sociología de la infancia.
La impresión que estamos construyendo es que el grupo de edad privilegiado
o de referencia se sitúa entre los cinco y los dieciséis años. Para fundamentar

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 21 |
esta percepción, destaco algunos de los nuevos paradigmas de la sociología de la
infancia propuestos por James y Prout (1990) y por James, Jenks y Prout (2003).
Llamo particularmente la atención sobre las siguientes proposiciones: “las rela-
ciones sociales de los niños y sus culturas deben ser estudiadas en sí” y “los niños
deben ser estudiados como actores en las construcciones de su vida social y de la
vida de aquellos que los rodean”. En estas proposiciones, ¿la configuración implícita
de la infancia incluye a los bebés? Por tanto, mi pregunta se relaciona, sobre todo,
con el rango correspondiente a los bebés. Si se confirma mi hipótesis –de grupo
privilegiado equivalente al de la mayoría de edad escolar– avanzaría en la búsqueda
de comprensión, caminando o por lo menos siguiendo la tan compleja ruta de
cuándo puede la alteridad del bebé constituir un objeto de investigación.
Cuando analizo las insuficientes políticas sociales para los niños y niñas de
la primera infancia, verifico que tales deformaciones están asociadas a otras dos
dimensiones más generales: la política espectáculo y las ideologías sobre pobreza
y familia pobre.
En este sentido, después de la promulgación del Año Internacional del Niño
(1979), organizaciones multilaterales pasaron a desarrollar campañas a favor de
los niños y niñas en situación de “riesgo”. Se inició un proceso de fragmentación
de la pobreza en subgrupos o temas como “niños de la calle”, “prostitución in-
fantil”, “embarazo en la adolescencia”, “erradicación del trabajo infantil”. Tales
campañas, sin duda humanitarias, encararon esos grupos como representativos
de la infancia en pobreza propia de los países en desarrollo. A partir de varios
estimativos, llegaron a cifras catastróficas para lograr acciones gubernamentales
urgentes y focalizadas. En sus modelos explicativos simplificados estigmatizaron a
niños y niñas y familias, enfatizaron causas y soluciones “espectáculo”, las cuales
entraron en los medios de comunicación masiva.
En 1981, el entonces asesor de Unicef en Nueva York para cuestiones relacio-
nadas con los niños “abandonados y sin familia”, Peter Taçon, trajo a la luz pública
lo que tal vez haya sido el primer estimativo mundial de “niños de la calle”: “tal
vez no existan niños más intensamente explotados y abusados en nuestro mundo
actual que aquellos forzados a sobrevivir en las calles de la ciudad –descendencia
de milagros económicos y tragedias humanas–. Cualquier estimativo razonable
podría evaluar su número cercano a los cien millones y es posible que la mitad
de ellos vivan en América Latina” (Taçon, 1983, p. 13).
De ese texto, dos componentes merecen ser destacados: lo exorbitante de
la cifra que permanecerá hasta casi el final del milenio con esa magnitud y las
determinaciones económicas y familiares; estas últimas evidenciadas en el texto
de Taçon por la alegoría a los “niños de la calle” como productos del milagro
económico y de la miseria humana.

| 22 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Los 100 millones estimados por Taçon se reducen a 70 millones para el
“mundo en desarrollo” en el libro escrito por Maggie Black sobre la historia de
Unicef, y la categoría “niños de la calle” gana sofisticación, siéndoles atribuido
la condición de “situación irregular”, que se expande al de la calle como con-
texto de vida, caracterizando el origen familiar de sus dificultades. “Individuos,
organizaciones voluntarias y departamentos gubernamentales concernidos
estiman que, aproximadamente, 70 millones de niños y niñas en el mundo en
desarrollo entrarían en una amplia definición de “situación familiar irregular”,
lo cual significa que viven “total o virtualmente sin apoyo de parientes (…). De
estos niños, 40 millones viven en América Latina, donde la industrialización fue
más intensa que en Asia y África. Esto significa que uno de cada cinco jóvenes
latinoamericanos viven de un modo diferente del tradicional de dependencia
de una familia y parentesco” (Black, 1986, p. 360).
Familias que abandonan a sus hijos, hombres y mujeres que no distinguen el
bien del mal, son discursos dominantes e irrespetuosos: “muchas personalidades
ya relataron lo que sucede a los menores abandonados en Brasil; 30 millones,
según algunos, 32 a 36 millones, según otros. Los jóvenes y las jóvenes se tornan
de manera natural en delincuentes (robo, asalto, atraco a personas de edad,
etc.), y las niñas en prostitutas con muy poca edad” (Federación Internacional
de Juristas Demócratas, 1987, p. 106).
Tales cuestiones, en su carácter “mediático”, movilizaron a los gobiernos na-
cionales que pasaron a canalizar recursos para programas específicos para “niños
de la calle”, “combatir la prostitución infantil”, “erradicar el trabajo infantil”, etc.,
y focalizaron las causas en la propia familia. Aquí hago un paréntesis: ¿Cuántas
de estas interpretaciones construidas sobre la familia pobre encuentran respaldo
también en recursos lingüísticos diversos? Niños, en inglés, idioma dominante de
las reflexiones sobre la infancia, es la misma palabra para hijo, lo que no ocurre
con el portugués o el castellano. Por esto señalé, al principio, esta distancia
entre amor de los padres y de las madres por sus hijos e hijas pequeños
y el menosprecio de los adultos en general por los niños y niñas.
Levinson (1991), analizando datos sobre Brasil, mostró que
una de las variables de mayor incidencia en la probabilidad de que
niños brasileños de 7 a 14 años trabajen y no estudien es el factor
de tener un hermano en edad preescolar. Para quien acompaña
las dinámicas familiares, la comprensión es simple: si la madre de
un niño o niña pequeño no dispone de alternativas de cuidado para
su hijo, o deja de trabajar y la familia desplaza a otro miembro inactivo la
responsabilidad de producir ingresos, o se mantiene trabajando y otro miembro
inactivo cuida al niño menor. Las familias no viven como piezas separadas, sino

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 23 |
como miembros interconectados, tal como mostró la abundante literatura de
la década de 1980 sobre estrategias de sobrevivencia2.
Ahora, si elimino del escenario la oferta de cupos en guarderías, ¿qué harán las
madres que trabajan? ¿Y las madres jefes de familia que tienen niños pequeños? ¿De-
jarán de trabajar para pedir limosna con los niños en los brazos? ¿Abandonaran a los
niños? ¿Dejarán al bebé con un hijo mayor? ¿Contratarán a una persona vecina para
cuidar del bebé? Esta es una alternativa recurrente en Brasil. ¿Quién sería esa persona,
capaz de cuidar de un bebé con un pago mínimo durante el tiempo que la madre
sale a trabajar? La gran probabilidad será una niña adolescente tanto o más pobre,
posiblemente afrodescendiente. Así se sustenta la desigualdad: el asesor de la política
crea el problema que, para solucionarlo, necesita de su competencia, salarios, viajes,
seminarios, publicaciones, etc. Al mismo tiempo se crean campañas para erradicar el
trabajo doméstico ejecutado por niñas pobres y, a menudo afrodescendientes.

4. ¿Cómo saldar esta deuda?


Respondo: trayendo al niño o la niña, su familia y sus necesidades al espacio
público, fortaleciendo su poder de negociación en la arena pública del debate
sobre las prioridades en políticas públicas. Nuestra tarea como investigadores(as)
es develar los procesos de naturalización de opciones históricas, de construcciones
sociales. ¿Por qué una proporción docente-alumno de 1 a 8 se considera deficiente
para la formación de posgrado y “excesivamente cara” para la educación infantil?
¿Por qué aceptar como “verdad” que los recursos sean reducidos para ampliar
los cupos con calidad en las guarderías y suficientes para construir aeropuertos o
exonerar de tasas a grandes empresas a título de incentivo fiscal?
En la perspectiva de participar del proceso de dar visibilidad pública a los bebés,
estoy desarrollando junto con mis estudiantes en el núcleo de género, raza y edad en
la Pontificia Universidad Católica de Sao~ Pablo una línea de investigación sobre
la construcción social, en este tiempo social, de los niños pequeñitos, los bebés,
los menores de tres años. Estamos procurando captar las representaciones sobre
este tiempo social entre mamás y papás, medios de comunicación, profesionales,
políticos y especialistas. Pensamos que el estudio sobre las representaciones so-
ciales del bebé puede ser un camino para su visibilidad pública. Voy a presentar, a
continuación, puntos preliminares de nuestra reflexión y que constituyen pistas
para la investigación y reflexión sobre la invisibilidad política del bebé.

2 Durante la década de 1980 se realizaron varias investigaciones que estimaron el número de niños
y adolescentes que vivían en la calle en Brasil. Para mediar, todos llegaron a cifras muy inferiores a
las estimadas internacionalmente. Al verificar la investigación que efectuó el conteo en la ciudad de
São Paulo (1993), encontramos menos de 4.000 niños y adolescentes durante el día (la gran mayoría
trabajando) y menos de 900 en la noche (Rosemberg, 2000).

| 24 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


• La primera infancia todavía se considera un tiempo social
relativo a la esfera privada y no pública, y se trata como di-
mensión de la vida reproductiva y no productiva. A su vez, la
esfera privada se trata en dos dimensiones, que generalmente
se omiten: la familia (la mamá y el séquito femenino) y la casa.
Las representaciones públicas de los niños menores de tres años
se remiten a estas dos esferas. De esta manera tienen poca
visibilidad pública, sea a partir del espacio privado (familia,
casa), sea a partir del espacio público (guarderías), pues su
institucionalización los convierte en invisibles a los ojos de
los formadores de opinión.
• Los adultos, formadores de opinión, no tienen experiencias
concretas de espacios institucionales colectivos para la edu-
cación y cuidado de niños y niñas más pequeños. Las imágenes
que se tienen de estos espacios constituyen fantasmas trágicos
y se alimentan de representaciones arcaicas (abandono, orfa-
nato) y sospechosas; se trata de lugares del desamor.
• Los medios no han contribuido a ampliar la visibilidad de los
niños y niñas de la primera infancia en otros espacios sociales
además de la casa. Niños y niñas son modelos para anunciar
productos usados en espacios domésticos. Niños y niñas son
tema de los medios sólo si están asociados a la condición de
víctima, noticias sensacionalistas, y que ocurren particular-
mente en situaciones de tragedia en el espacio privado.
• La reducción del número de nacimientos y el aumento de la
esperanza de vida hace muy corto el período de la primera
infancia durante la trayectoria de vida. La asociación entre la
primera infancia y las mujeres es intensa, y este último es el
segmento social con menor poder de actuación política.
• El tiempo de los niños y niñas de la primera infancia coincide
con el momento de la vida de la familia de mayor fragilidad,
cuando está centrada en sus necesidades propias, con dificultad
para participar de acciones reivindicatorias.
• La asociación entre niños y niñas y la condición de hijo o hija,
y no de niño sujeto público de derechos, no despierta el interés
de aquellos adultos que todavía no son papás de niños o niñas
o que ya fueron papás de niños y niñas pequeños y ya no lo
son más.

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 25 |
Como investigadores sabemos que nuestro conocimiento no es neutro. ¿Qué
concepciones sobre pobreza, familia pobre, niño o niña pobre orientan nuestros
trabajos? ¿De qué lado estamos? ¿A quién está sirviendo el producto de nues-
tro conocimiento? Laihre (2005) habla de “desevidenciar” certezas como una
de las finalidades de la producción académica. Habermas habla de crítica a la
sociedad.
Thompson (1995) destaca la ampliación en los marcos de referencia. Es
necesario escapar al discurso estigmatizador sobre la familia pobre. Es necesario
colocar a los niños pequeños en el espacio público más allá de su condición de
hijos; de hecho, deben mirarse como ciudadanos.

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| 26 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


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Vozes.

La deuda latinoamericana con respecto a los niños y niñas menores de seis años | 27 |
La primera infancia en la agenda local colombiana.
Análisis y recomendaciones1

María Cristina Torrado Pacheco


Ingrid Carolina Anzelín Zuluaga
Observatorio sobre Infancia
Universidad Nacional de Colombia

E l análisis del cumplimiento de los derechos de niños y niñas menores


de seis años en Colombia, así como el de la política pública orientada a
fortalecer tales derechos, ponen en evidencia la baja capacidad del Estado
como garante, y de la familia y la comunidad como corresponsables en la
promoción y restitución de los derechos de los ciudadanos más jóvenes de
nuestro país.
Esta situación se relaciona con múltiples factores: la realidad social y económica
caracterizada por la pobreza, la exclusión y el impacto del conflicto armado;
la ausencia de un marco orientador y regulador de las intervenciones
dirigidas a la primera infancia colombiana; la existencia de múl-
tiples planes y programas desarticulados, con baja inversión y
precarios sistemas de información; la visión sectorizada de las
intervenciones; las insuficientes coberturas y baja calidad de
los programas, y la ineficiencia de la gestión en el ámbito local.
Este desolador panorama movilizó –entre noviembre de 2004 y
noviembre de 2006– a un numeroso grupo de actores e instituciones

1 El trabajo de investigación y la producción de este texto hizo parte del Programa de apoyo para
la formulación de la política de primera infancia en Colombia, y recibió soporte financiero del
mismo. Una versión preliminar fue presentada en la III Conferencia de la red latinoamericana de
Childwatch International, realizada en la ciudad de México entre el 17 y 19 de julio de 2006.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 29 |


interesados en el desarrollo del grupo poblacional que nos ocupa a articularse
para adelantar un proceso de formulación y puesta en práctica de una política
integral que garantice el cumplimiento de los derechos a la supervivencia, al
desarrollo, a la protección y a la participación de los niños y niñas más pequeños
de nuestro país.
Como resultado de este esfuerzo surgió el Programa de apoyo para la formu-
lación de la política de primera infancia en Colombia, cuyo propósito fue definir
un marco institucional y un sistema de gestión local, regional y nacional que
permita garantizar los derechos de niños y niñas desde la gestación hasta los seis
años, así como ampliar las coberturas y mejorar la calidad de las intervenciones
y buscar estrategias que permitan empoderar a las familias y a la comunidad
para la atención integral de la primera infancia.
El programa se organizó en torno a los siguientes componentes:
• Mapeo de investigación. Su objetivo fue el levantamiento de un registro
de investigaciones pertinentes a la política y consolidación de la red de
grupos universitarios y de investigación con programas de niñez.
• Sistematización de experiencias regionales. Su propósito fue ofrecer
a la política la perspectiva de procesos locales y regionales de atención
integral, movilización social y construcción de actores sociales.
• Formación de talento humano. Su meta fue el desarrollo de un programa
de formación de talento humano y el mejoramiento de la cobertura y
calidad en la atención y educación de la primera infancia.
• Sistema de seguimiento y evaluación. Su objetivo fue el diseño de una
metodología para la gestión y el seguimiento del proceso de aplicación de
la política.
• Lectura en la primera infancia. Su meta fue proponer rutas de acción
que garanticen la formación inicial de usuarios de la lengua escrita en los
diversos ámbitos (familia, escuela, bibliotecas y comunidad).
• Comunicación y evaluación. Este componente tiene por meta la co-
municación y movilización para la construcción de la política de primera
infancia y la divulgación de sus resultados, identificando escenarios y
públicos, así como las herramientas necesarias para cada uno de ellos.
• Gestión y desarrollo local. Componente objeto de nuestro trabajo, que
se explicará a continuación.
En este marco, el componente de gestión y desarrollo local giró en torno al diseño
y desarrollo de estrategias para fortalecer la responsabilidad e iniciativa de las

| 30 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


autoridades locales en la protección integral de primera infancia, y contribuir
al mejoramiento de la capacidad de planeación, gestión y movilización social de
los municipios en la promoción de los derechos de la población infantil menor
de seis años, incluyendo a las madres gestantes.
Para desarrollar esta iniciativa se conformó un equipo, liderado por el Obser­
vatorio de Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, con la partici-
pación del DABS, ICBF, Unicef, Ministerio de la Protección Social, Federación
Colombiana de Municipios, Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez, y
Cinde. Si bien se trataba de iniciativas independientes, se buscó armonizar con
el proceso realizado por la Procuraduría, el ICBF y Unicef a través del programa
Municipios y departamentos por la infancia y la adolescencia (2006).
El componente trazó como estrategia de trabajo la identificación y el análisis
de experiencias de gestión y desarrollo municipal en primera infancia, con el
fin de identificar buenas prácticas y reconocer dificultades, para alimentar la
política en construcción al incorporar la perspectiva territorial. Después de un
cuidadoso análisis, se identificaron siete experiencias municipales que cumplían
uno o varios de los siguientes criterios: incluían el tema de primera infancia en
su plan de desarrollo, demostraban intervenciones y mejoramiento de la calidad
de vida de los niños de cero a seis años o implicaban movilización social en
torno al tema. Estas experiencias se dieron cita en el taller sobre gestión local,
del II Foro Internacional de Movilización por la Primera Infancia, desarro­
llado en el mes de junio de 2005, con el fin de compartir experiencias e iniciar
un proceso de reflexión sobre el lugar de la primera infancia en las agendas
públicas locales.
Después del foro, el equipo del componente visitó cada uno de los municipios
participantes para conocer mejor sus experiencias y llevar a cabo un
ejercicio de reflexión por medio del taller Cinco metas claves para
mejorar la calidad de vida de los niños y niñas menores de seis años en
el escenario local2. Este taller tuvo por objetivos el fortalecimiento
de las capacidades de quienes toman las decisiones en el muni-
cipio sobre el tema de primera infancia, el conocimiento de las
experiencias dirigidas a este grupo poblacional y el fomento de la
reflexión y aplicación de buenas prácticas de gestión municipal en
otros municipios invitados.

2 Las metas propuestas fueron: disminuir el bajo peso al nacer, disminuir la mortalidad infantil,
mejorar las oportunidades para el desarrollo infantil, promover el buen trato y mejorar la cober­
tura de agua potable.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 31 |


Con base en los resultados obtenidos del anterior proceso, se construyó
este texto, el cual presenta y analiza el tema de la gestión y el desarrollo local
como aporte a la formulación de la política pública de primera infancia en
Colombia.

El municipio colombiano a partir de la Constitución de 1991


Latinoamérica vive desde finales de los años setenta un proceso de trans-
formaciones estructurales que la enfrentan a regular la estructura económica
y política de cada uno de sus países, no solo porque son escenarios de una
profunda crisis económica, sino por el carácter regresivo de los indicadores
sociales, la evidente pérdida de legitimidad de los gobiernos frente a sus
contextos locales y la precaria capacidad de representación social y política
en cada uno de estos contextos.
Con sorprendente simultaneidad, casi todos los países latinoamericanos
emprendieron reformas estatales, orientadas a promover la modernización
institucional y administrativa. Estas reformas, muchas veces inscritas o
dinamizadas por procesos constitucionales constituyentes, focalizaron sus
objetivos en tres ejes centrales: la privatización, la desregulación y la descen-
tralización (Gaitán & Moreno, 1994, p. 24).
La descentralización se concibe como una pieza clave y un recurso estra-
tégico de reformismo estatal, que ajusta las economías del área; apunta a la
modernización estatal, a la desconcentración de conflictos internos y a la
promoción de políticas adecuadas al contexto. Para Carlos Amtmann (1997),
la descentralización no es sólo una forma de concebir el funcionamiento del
Estado, sino también una manera de articular y repartir el poder en una sociedad
democrática. La descentralización tiene que ver en esencia con la transferen-
cia de poder y no solo con ajustes administrativos, y su éxito depende de la
posibilidad de que los actores locales protagonicen conjuntamente las accio­
nes a favor del desarrollo. Su fin es liberar sus fuerzas creativas y colectivas,
para profundizar en la democracia y en la creación y mantenimiento de las
condiciones requeridas para el establecimiento de entornos innovadores que
promuevan el desarrollo económico y social.
Es importante recalcar que a partir de la descentralización, los países lati-
noamericanos entran en un proceso de reorganización institucional en cada
rama del poder público, para delimitar el nivel de centralidad de cada insti-
tución y la asignación de funciones en los nuevos ámbitos territoriales.
Según Gaitán y Moreno (1994), uno de los puntos claves de la descentra­
lización es el desarrollo de estrategias tendientes a modificar las relaciones

| 32 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


entre el Estado central, las regiones y provincias y las localidades. Para estos
autores la necesidad de modificar el excesivo centralismo del Estado se mani-
fiesta en el diseño de políticas de descentralización fiscal y administrativa,
para alcanzar una mayor racionalización y eficiencia de la administración
pública. Dichas políticas expresan una gama de posibilidades que van desde
la reasignación de competencias y recursos, hasta el fortalecimiento de la
cogestión y la planeación local. Además, en todos los casos puede advertirse
el propósito de redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Este
objeto se traduce en la formulación de una serie de estrategias encaminadas
a despolitizar, cooptar o integrar las crecientes demandas de la población
para acceder al sistema productivo y de consumo, y para ampliar los espacios
de participación política y social.

La descentralización en Colombia
La Constitución de 1991 establece que Colombia es un Estado organizado
en forma de república unitaria, es decir, un Estado que mantiene unidad
de mando supremo, unidad en todas las ramas legislativas, administrativas
de justicia y políticas que tienen vigencia para todo el espacio geográfico
nacional; se divide en entidades territoriales que gozan de autonomía ad-
ministrativa y financiera para gestión. Los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas son entidades territoriales y se gobier-
nan por autoridades propias, elegidas por votación popular. Las funciones
básicas de estas autoridades locales son administrativas, de planeación, de
prestación de servicios y de promoción de la participación ciudadana.
El departamento es una entidad territorial que ejerce funciones
administrativas de coordinación, complementariedad de la acción
municipal, intermediación entre la Nación y los municipios, y
prestación de determinados servicios. Es autónomo en la admi­
nistración seccional, la planificación y promoción del desarrollo
económico y social en su territorio, y su administración estará
a cargo del gobernador. Al ser intermediario, debe administrar y
distribuir los recursos cedidos por la Nación a través del situado
fiscal, apoyar y promover las políticas nacionales entre los municipios
de su jurisdicción y responder por la acción municipal ante la Nación.
La entidad fundamental de la división política administrativa colombiana
actual es el municipio; la Ley 136 de 1994 en su artículo 3 señala que son
sus funciones: prestar los servicios públicos que determina la ley; ordenar
el desarrollo del territorio y construir las obras que demande el progreso

La primera infancia en la agenda local colombiana | 33 |


social; promover la participación y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes; planificar el desarrollo económico, social y ambiental del terri-
torio y solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, agua potable
y saneamiento ambiental, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y
deporte, haciendo énfasis en la niñez, la tercera edad y sectores discapacitados
directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con el de-
partamento y la nación3.
Como entidad primaria, el municipio debe desarrollar las principales
accio­nes a que está obligado el Estado, de conformidad con la concepción
del Estado social de derecho establecida por la Constitución. Es el escenario
donde deben ponerse en práctica los postulados constitucionales de acción
estatal, democracia participativa, planeación del desarrollo y participación
comunitaria. Así mismo, el municipio se encuentra regido por una serie de
leyes, decretos y reglamentos que deben guiar su actuar4.
Los municipios colombianos han sido clasificados en categorías, aten-
diendo al tamaño de su población y sus recursos fiscales, clasificación que
se relaciona también con las condiciones socioeconómicas y el desarrollo
institucional. En el cuadro de la página siguiente se presenta el sistema de
clasificación de los municipios adoptado por la Ley 136 de 1994.
Esta clasificación es un indicador de la diversidad de los municipios colom-
bianos y, de modo especial, de las brechas en cuanto a sus capacidades para
aplicar las normas y directrices frente a la descentralización y, en particular,
para trabajar de manera autónoma. A ello se agrega la heterogeneidad de los
procesos de descentralización, pues mientras algunos sectores, como salud y
educación, han avanzado significativamente, otros, como el bienestar social,
se siguen manejando desde el contexto nacional. Nos encontramos, entonces,
frente a un proceso de descentralización desigual y muy complejo.

3 La cursiva es nuestra.
4 El municipio está amparado por el Código de régimen municipal colombiano (Ley 136 de 1994;
Ley 177 de 1994 y Ley 617 de 2000), el Régimen fiscal y financiero municipal (Ley 610 de
2000; Ley 42 de 1993; Ley 819 de 2003; Ley 863 de 2003), el Régimen contractual (Ley 80 de
1993), Régimen disciplinario (Ley 190 de 1995; Ley 734 de 2002), Régimen de inhabilidades e
incompatibilidades (Ley 821 de 2003), Régimen de carrera administrativa (Ley 443 de 1998 y Ley
909 de 2004), Régimen del ordenamiento territorial (Ley 338 de 1997 y de 902 de 2004), los
mecanismos de participación ciudadana (Ley 134 de 1994), el Régimen de veedurías ciudadanas
(Ley 850 de2003) y el Sistema nacional de transferencias (Ley 715 de 2001).

| 34 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Cuadro 1
sistema de clasificación adoptado por la Ley 136 de 1994

Categoría Población Ingresos corrientes anuales


Especial Superior o igual a 500.001 Más de 400.000
Primera 100.001 - 500.000 100.000 - 400.000
Segunda 50.001 - 100.000 50.000 - 100.000
Tercera 30.001 - 50.000 30.000 - 50.000
Cuarta 15.001 - 30.000 15.000 - 30.000
Quinta 7.001 - 15.000 5.000 - 15.000
Sexta Igual o inferior a 7.000 No superiores a 5.000
Fuente: Ley 136 de 1994 (reformada parcialmente por la Ley 177 de 1994 y las leyes 169 y
617 de 2000).

La organización y gestión del municipio

Según García (2001), el municipio será representado por el alcalde, quien


se encargará de la administración municipal; será la primera autoridad de
la policía del municipio, el ordenador del gasto y representante legal de la
entidad te­rritorial. Así mismo, el municipio tendrá un personero, a quien
le corresponde representar los intereses de la colectividad y del ciudadano
ante los organismos administrativos y las autoridades judiciales; un contralor,
quien ejerce la vigilancia fiscal del municipio; un concejo municipal;
encargado de ordenar por medio de acuerdos lo conveniente para
la administración del municipio, y una junta administradora lo-
cal, que presenta al concejo municipal los proyectos relacionados
con sus funciones, recomienda la aprobación de determinados
impuestos y contribuciones y promueve la activa participación
de los ciudadanos en los asuntos locales.
En el ámbito municipal, Colombia ha concertado la implan­
tación de un espacio participativo de trabajo denominado Consejo de
Política Social. Este espacio, conformado por representantes de los organismos
gubernamentales, las ONG y las organizaciones comunitarias apunta a la
construcción de procesos dirigidos al diseño y control de la política social, la
acción intersectorial e interinstitucional, y la articulación de su trabajo con
la elaboración de la agenda pública para poder incidir en la formulación de la
política social territorial.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 35 |


La administración municipal utiliza los planes de desarrollo para orientar
su acción hacia el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, garantizar
unas mejores condiciones de vida de la población, satisfacer sus necesidades
básicas y lograr un eficiente uso de los recursos durante un tiempo determi-
nado. Cada candidato debe presentar un plan de gobierno que al ser elegido
se concretará en el plan de desarrollo de su período, y que se materializará en
programas y en proyectos.
A partir de la aprobación de la Ley 1098 de 2006, todos los planes de
de­sarro­llo municipales y departamentales deberán incluir una política de
infancia y adolescencia en la cual se establezcan metas y prioridades para la
promoción de sus derechos. Para orientar este trabajo el gobierno nacional
elaboró y difundió a finales de 2007 una guía de trabajo dirigida a los alcaldes
(Ministerio de Educación Nacional et al., 2007).
El plan de desarrollo municipal es el instrumento mediante el cual se definen
las estrategias, políticas, programas y proyectos que harán posible el desarrollo
del territorio y la utilización del suelo en términos de equidad y sostenibilidad
con el medio ambiente y los patrones sociales y culturales desarrollados sobre
el mismo. El plan consta de un diagnóstico real del municipio, un análisis
contextual de las características de cada una de las problemáticas diagnosti-
cadas, las acciones que se van a emprender, los recursos con los que cuenta y
las posibilidades reales de intervención. En otras palabras, es un instrumento
para priorizar los problemas y trazar las estrategias.
Los planes de desarrollo, según la legislación vigente, deben constar de
dos partes:
l Parte general: consigna un diagnóstico socioeconómico del municipio
así como las estrategias y las prioridades para la intervención; para esto
es importante hacer consultas a la población.
l Parte de inversiones a mediano y largo plazos: comprende un presu-
puesto para atender las situaciones priorizadas, así como un plan anual
que define las metas de inversión que se deben alcanzar.

Para la financiación del plan de desarrollo, la elaboración del presupuesto


de inversión y la consolidación realista del plan anual de caja, los alcaldes
deben armonizar la capacidad interna del municipio para generar recursos,
la participación del municipio en los ingresos corrientes de la Nación, la
posibilidad de movilizar recursos de cofinanciación del orden nacional y los
empréstitos municipales como recursos complementarios, teniendo como base
la Ley de Endeudamiento (Ley 385 de 1997).

| 36 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


La Constitución de 1991, a través de sus artículos 356 y 357, establece
el derecho de los municipios a ser partícipes de los ingresos corrientes de la
Nación. Estos artículos fueron reglamentados por la Ley 715 de 2001, por
la cual se crea el Sistema General de Participaciones, cuyo objetivo es la
financiación de los servicios que define la ley. El porcentaje que se transfiere
a las entidades territoriales se determina por la categoría del municipio, las
necesidades básicas insatisfechas de los pobladores en relación con el promedio
nacional, su eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en la
calidad de vida de sus pobladores5.
El presupuesto del municipio es la estimación de los ingresos que se recau-
darán durante la vigencia fiscal (un año), así como de los gastos de funciona-
miento, de deuda y de inversión a los cuales se puede comprometer con base
en los ingresos. Se exige a cada entidad territorial que su presupuesto guarde
concordancia con el contenido del plan de desarrollo, el plan plurianual de
inversiones y el proceso de planeación, y que ninguna autoridad pueda efectuar
gastos públicos, erogaciones con cargos al tesoro o transferir crédito alguno
que no figuren en el presupuesto.
Los recursos propios del municipio se derivan de ingresos tributarios tales
como impuesto predial, de circulación y tránsito, de industria y comercio, y
no tributarios como las tasas y tarifas por la utilización de espacios-servicios
públicos, las multas e infracciones, arrendamientos, aportes y auxilios naciona-
les y departamentales, participaciones de los ingresos corrientes de la nación,
regalías, participaciones departamentales, entre otros6.
Con el fin de garantizar una gestión transparente, la Constitución
Política de Colombia declara como derecho fundamental de todo

5 La transferencia de los recursos asignados a los municipios está sujeta a una


serie de reglas entre las que se encuentra que el 30% ha de destinarse a edu­
cación, el 25% a salud, el 20% a agua potable y saneamiento básico, el 5%
a educación física, recreación, deporte, cultura y tiempo libre, y el 20% a libre
inversión (esta­blecido en el plan de desarrollo). Los municipios podrán acceder a
recursos adicionales de los ingresos corrientes de la Nación por medio de los respectivos
departamentos, a quienes les son destinados los llamados recursos del situado fiscal, según
el número de usuarios potenciales y actuales de los servicios de salud y educación. Su distribución
entre municipios es concertada según los programas de ampliación de cobertura o mejoramiento de
la calidad de dichos servicios. Los departamentos deben asignar del total el 60% para educación,
el 20% para salud y el 20% entre los sectores según los programas concertados.
6 Con respecto a los ingresos que se obtengan por regalías, la Ley 141 de 1994 establece que se
destinarán a la promoción de la minería (20%), la preservación del medio ambiente (20%) y la
financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales (59%).

La primera infancia en la agenda local colombiana | 37 |


ciudadano la participación en la toma de decisiones, en la planeación, gestión,
ejecución y control de la actividad pública. Para asegurar tal participación, la
Constitución consagró dife­rentes mecanismos de acción que permiten a la
sociedad civil intervenir más activamente en el proceso de toma de decisiones
y de ejecución de planes y programas de beneficio común en los diferentes
ámbitos de la vida pública. Se enfatizó en el ámbito local, pues es allí donde la
distancia Estado-sociedad es menos apabullante y, al mismo tiempo, donde
la participación ciudadana puede ser más efectiva.
Los mecanismos de participación consagrados son la iniciativa popular
legislativa y normativa, el referendo, el cabildo abierto, la acción de tutela,
la acción de cumplimiento, la veeduría ciudadana, la acción popular y de
grupo, el derecho de petición, la audiencia pública, la revocatoria al mandato,
el referendo constitucional, el plebiscito, la consulta popular y la audiencia
pública. También existen otros espacios y dinámicas de participación ciudadana
orientados a la movilización y el control social.

Dificultades de la descentralización
Los expertos en el tema plantean que la descentralización en Colombia
ha asignado nuevas responsabilidades a los gobiernos locales y ha modificado
entidades nacionales encargadas previamente de su cumplimiento, en especial
en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
De esta manera se ha fomentado la legitimidad política de los gobiernos
locales y se ha dispuesto de importantes recursos para apoyar su gestión. Este
es un rasgo especialmente importante en el caso colombiano, donde la par-
ticipación de las transferencias a las regiones se acerca al 50% de los ingresos
corrientes de la Nación (Maldonado, 2000). Así mismo, este proceso se ha
centrado principalmente en la distribución de funciones y de transferencias en
materia de política social y de provisión de servicios públicos.
Restrepo y Cárdenas (2004) plantean que la descentralización ha traído con-
sigo varias tensiones que animan la nueva geografía de las relaciones al interior
de la nación. Por una parte, una mayor autonomía de los entes territoriales
del centro, es decir, más participación de la riqueza nacional, mayor libertad
de asignación local de los recursos transferidos, protagonismo en asuntos de
interés nacional y autodeterminación en perfiles de desarrollo local. En la otra
dirección pugnan fuerzas importantes que justifican recortar transferencias,
intervenir los modelos de gestión local, recentralizar recursos y supeditar las
agendas locales a las centrales.

| 38 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Este proceso que ha vivido Colombia, el cual ha tenido más en cuenta la
diversidad de los territorios que la componen, implica también la “territoria­
lización” de las políticas públicas. Para Restrepo y Cárdenas (2004), esto ha
sido beneficioso en la medida que es imposible hacer políticas uniformes para
categorías de municipios y departamentos tan dispares en posibilidades de
desarrollo institucional y económico. También determina que el tipo de des­
centralización aún no ha abierto el campo total de autonomía de las entidades
territoriales, debido a múltiples leyes nacionales y a la intervención de los minis­
terios y órganos técnico-financieros sobre los gobiernos locales que coartan su
libertad, determinan el destino de los recursos y los modelos de gestión que
deben adoptar en la prestación de las funciones y competencias descentralizadas.
Por tanto, la responsabilidad por los productos de la descentralización sigue
siendo incierta, ya que en buena parte los resultados en salud y educación son
imputables al crecimiento del gasto nacional en estos sectores y a los modelos
de gestión dictados desde la nación.
Es lógico que un proceso de fortalecimiento en la capacidad de gestión local
lleva implícita una total confianza en que su estructura administrativa actual
es suficiente para asumir las nuevas responsabilidades, pero la pregunta es si
estarán realmente preparados los gobiernos municipales para cumplir con todas
sus funciones y si cuentan con la capacidad técnica necesaria.
El reto para Colombia es hacer de esta descentralización un proceso ade­
cuado para garantizar las condiciones mínimas de impacto en un territorio, en
cuanto a capacidad de gestión y voluntad política de hacerse cargo del desarrollo
local; así mismo es importante fortalecer las relaciones que se mantienen
entre los actores, las instituciones y las distintas instancias regionales
y nacionales (Restrepo & Cárdenas, 2004).

Responsabilidades e instrumentos del municipio


colombiano para la gestión a favor de la primera infancia
La primera infancia es la etapa de desarrollo comprendida entre el momento
de la concepción y los seis años de edad. Es un período crítico para el proceso
de conformación y evolución cerebral, el desarrollo psicológico y la inclusión
social. Los expertos en el tema enfatizan que el desarrollo de los niños y niñas
en este período está influenciado por las condiciones de vida familiar y por
el contexto psicosocial que lo rodea; de ahí la importancia de asegurar un
cuidado integral de la salud y el bienestar infantil, responsabilidad que se

La primera infancia en la agenda local colombiana | 39 |


hace extensiva no sólo a su familia, sino a la comunidad a la cual pertenece,
así como a las autoridades.
Colombia ha adoptado un conjunto de acuerdos internacionales a favor
de la infancia, y ha formulado un conjunto de leyes, normas y directrices de
obligatorio cumplimiento por parte de los municipios que, sin ser muchas de
ellas exclusivas para la primera infancia, cobijan a este grupo poblacional desde
diferentes ópticas7. Esas directrices deberían guiar potencialmente las acciones
de los municipios y, por tanto, orientar su plan de desarrollo; pero como se
vislumbró en el estudio desarrollado por la Procuraduría y Unicef (2005), la
mayor parte de los municipios no incorpora en los planes de desarrollo la im-
plantación de dichas acciones debido a problemas en la planeación y gestión
local, por lo que no se orientan a garantizar el desarrollo y protección de la
infancia colombiana y a asumir responsablemente y con respuestas de calidad
los retos nacionales y territoriales.
El estudio determinó el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y
el ambiente sano en el marco de las garantías de los derechos fundamentales de
la infancia; a partir de la revisión de 32 planes de desarrollo departamentales
y 964 municipales:

7 La Procuraduría General de la Nación y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia –Unicef–
realizaron un estudio en 2005 denominado La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los
planes de desarrollo departamentales y municipales: una mirada a la planeación local en favor de
los niños, las niñas y los adolescentes. Según ese documento, las leyes, normas y acuerdos asumidos
por Colombia son: Convención Internacional de los Derechos del Niño (aprobada por la Ley 51 de
1981), Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social (1995), Declaración de los Derechos del Niño
(1959), Declaración del Milenio –aprobada en la Cumbre del Milenio de la Naciones Unidas (2000)–,
Declaración aprobada en sesión especial de la Asamblea General de la ONU a favor de la infancia
(2002), Constitución política de Colombia, Art. 44 (Derechos de la niñez), Ley 715 de 2001, que
define las normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación de
servicios de educación, salud y servicios públicos y domiciliarios; Ley 100 de 1993 –por medio de la
cual se crea el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), y se establecen normas para
la planeación y el monitoreo de la salud en las entidades territoriales–, Ley 854 de 2002, sobre la
protección integral de la Familia; Ley 9 de 1979, por la cual se dictan normas para la protección de
la niñez y se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar; Circular 18 de 2004, en la cual
se definen las directrices para el Plan de Atención Básica (PAB); Decreto 1137 de 1991, sobre el
Sistema Nacional de Bienestar Familiar; Decreto 2309 de 2002, que define el Sistema Obligatorio
de Garantía de la Calidad de la Atención en Salud; Acuerdo 244 de 2002 del Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud, CNSSS; Decreto 2131 de 2003, por medio del cual se reglamenta la
atención en salud a la población desplazada por la violencia; Acuerdo 290 de 2005 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, por el cual se define la distribución de los recursos Fosyga
para la ampliación del Régimen Subsidiado; Acuerdo 229 del Consejo Nacional de Seguridad Social
en Salud, que define actividades y presupuesto de las actividades de promoción y prevención del
régimen subsidiado.

| 40 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Los resultados del estudio evidencian que el grado de inclusión de la primera infancia en los
diagnósticos y en la formulación estratégica de los planes de desarrollo municipal varían signifi-
cativamente: en los temas de mortalidad materna, lactancia materna y registro civil, el grado de
inclusión tanto en el diagnóstico como en la formulación es mínimo, es decir, menos del 30%;
en los temas de atención prenatal, inmunización y mortalidad infantil se observa que el grado
de inclusión en el diagnóstico es moderado, (entre el 31% y el 60%), mientras que el tema de
inmunización se ubica dentro de la formulación estratégica en el rango de inclusión considerable
(más del 61%)… es claro que la posibilidad de que los niños y niñas tengan un mejor comienzo en
la vida, no solamente para sobrevivir, sino para desarrollar su potencial, depende de la voluntad
política de los gobernantes (Procuraduria & Unicef, 2005, p. 102).

Las siguientes son las acciones referidas a la atención de la primera infan-


cia, que por ley ha de implantar un municipio en Colombia para la promoción
de sus derechos, tal como se definen en la Convención Internacional de los
Derechos del Niño:
m Con respecto a los derechos de supervivencia, la Ley 715 de 2001 establece
como una obligación del municipio formular, ejecutar y evaluar planes,
programas y proyectos en salud en armonía con las políticas y disposiciones
de orden nacional y departamental, gestionar y supervisar el acceso a la
prestación de los servicios de salud para la población de su jurisdicción y
priorizar el gasto por estructura poblacional y perfil epidemiológico8. Así
mismo, debe financiar y cofinanciar la afiliación al régimen subsidiado
de la población pobre y vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos
destinados a tal fin.
En este marco, con respecto a salud pública, el municipio
debe formular, ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica
municipal, PAB (Circular Externa No. 18) a través del cual
debe priorizar la reducción de enfermedades inmunopreve-
nibles prevalentes de la infancia y la mortalidad infantil9, la

8 Los municipios certificados a 31 de julio de 2001 que hayan asumido la prestación de


los servicios de salud podrán continuar haciéndolo si cumplen con la reglamentación que
se establezca dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley. Ningún municipio
podrá asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes, y están obligados
a articularse a la red departamental. Podrán adquirir los servicios mediante modalidades de
pago, que sean consistentes con la cantidad y el valor de los servicios efectivamente prestados,
y priorizar el gasto de acuerdo con el perfil epidemiológico de esta población.
9 Acciones entre las que se encuentran el aumento en coberturas de vacunación, bajar la inci­
dencia de enfermedades como la poliomielitis, el sarampión, el tétanos, la difteria, entre otras,
disminuir la mortalidad infantil por causa de EDA e IRA, e implementación de estrategias como
Aiepi e IAMI.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 41 |


implantación de la política de salud sexual y reproductiva10, la prevención
y control de enfermedades transmitidas por vectores, la promoción de
estilos de vida saludable para la prevención y control de las enfermedades
crónicas, el fortalecimiento del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición,
la implementación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, y la reducción del impacto de la violencia en la salud.
Por su parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) ade­
lanta programas de recuperación nutricional y desayunos infantiles, con
beneficiarios de todas las edades, entre ellos los menores de seis años.
Garantizar el suministro de agua potable y el saneamiento básico es necesario
para la supervivencia de niños y niñas, pues las enfermedades transmiti-
das por esta vía son causa importante de la mortalidad y la morbilidad
infantil y afectan considerablemente su calidad de vida. Las leyes 142
y 715 establecen que es competencia de los municipios asegurar a la
población de manera eficiente los servicios domiciliarios, de acueducto,
alcantarillado y aseo.
m En los derechos al pleno desarrollo, debe recordarse que en este grupo se
incluye, además de la educación inicial, el acceso a la recreación y a la
cultura, así como un entorno familiar seguro.
En materia educativa, la Ley 115 de 1994 establece el nivel preescolar
como parte del sistema educativo nacional, el cual comprende tres grados
y se orienta a promover el desarrollo integral del niño en los aspectos
biológico, cognoscitivo, psicomotriz, socioafectivo y espiritual. La ley
establece como obligatorio sólo el último grado de educación preescolar
y determina que este se generalizará en todas las instituciones educativas
estatales que tengan primer grado de educación básica, en un plazo de
cinco años contados a partir de la vigencia de dicha ley.
La Resolución 1515 del 3 de julio de 2003 del Ministerio de Educación
precisa que la edad mínima para ingresar al grado obligatorio o de tran-
sición es de cinco años cumplidos a la fecha de inicio del calendario
escolar y establece que los municipios no certificados deberán aplicar las
directrices establecidas por los departamentos. Así mismo, define que
cada entidad territorial debe coordinar con las instituciones de bienestar

10 Entre las que se encuentra la reducción de la mortalidad materna evitable, reducir la incidencia
de sífilis congénita y la incidencia de embarazos en adolescentes.

| 42 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


social o familiar la identificación de los niños, la asignación de cupos
para el grado obligatorio en establecimientos educativos oficiales, con
el fin de garantizar el acceso y la continuidad en el sistema educativo.
Según las políticas actuales, y en concordancia con la Ley General de
Educación, sólo cuando se logre una cobertura del 80% en el grado de
transición se implantarán los otros grados del nivel preescolar; para lograrlo
es fundamental el esfuerzo de las entidades territoriales.
En adición, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) ha
generado distintas modalidades de atención a los niños y niñas menores
de seis años, entre las que se encuentran los Hogares Infantiles, Lactantes
y Preescolares, Atención Materno Infantil, y los Hogares Comunitarios
de Bienestar en las modalidades tradicional, empresarial, grupal, múl-
tiple y FAMI. Es importante reiterar que es el ICBF la institución con
mayor presencia nacional y las mayores coberturas de atención directa
a la primera infancia11; pero cabe aclarar que en el contexto municipal
las autoridades locales no pueden intervenir en las acciones realizadas
por el ICBF debido a que el instituto no está descentralizado y es desde
el nivel central desde donde se toman las decisiones de implantación e
inversión.
La Ley 789 de 2002, artículo 16, numerales 5 y 6, establece que las cajas
de compensación familiar se encargarán de administrar jardines sociales
propiedad de entidades territoriales, dispuestos para la atención integral
a niños y niñas de 0 a 6 años; en la destinación de estos recursos,
las cajas podrán atender niños de familias no afiliadas a la
caja respectiva. Corresponde al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar definir de manera general los estándares
de calidad que deberá satisfacer la infraestructura de los
jardines sociales para la atención integral de niños o niñas
y así habilitar a la entidad. Cuando se trate de jardines de

11 Por Hogares Infantiles: 125 mil niños por año, lo que significa una cobertura cercana al 2% de
la población menor de 6 años. Lactantes y preescolares: el número de beneficiarios en los dos
últimos años está por el orden de los 20.000 niños. Materno infantil: en 2005 el ICBF logró
atender a 206.857 beneficiarios del programa, lo cual significó un aumento cercano al 5%
respecto al año anterior. Hogares comunitarios de bienestar: 844.167 en 2005. Respecto del
total de menores de 6 años en el último año, la población atendida representa una cobertura de
15,3% que, aunada al grupo atendido a través de los hogares infantiles del ICBF, implica una
participación de la entidad al cuidado de la primera infancia cercana al 17% de la población
total en esa fase del ciclo de vida.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 43 |


propiedad de entes territoriales, la contratación será definida mediante
convenio tripartito entre la respectiva caja de compensación familiar,
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el ejecutivo del ente
territorial.
Con respecto a recreación y deporte, el municipio, por las leyes 181
y 715, debe proponer el plan local del deporte, recreación y aprove-
chamiento del tiempo libre, y efectuar su seguimiento y evaluación
con la participación comunitaria que establecen esas leyes. En cuanto
al acceso a los bienes culturales, debe señalarse que la Ley General
de Cultura y sus desarrollos posteriores no precisan obligaciones ni
acciones concretas relacionadas con la primera infancia a pesar de la
enorme importancia que en este momento de la vida tienen la litera-
tura, el juego y el arte. Por su parte, en los mencionados artículos de
la Ley 789 de 2002, establece que las cajas de compensación, a través
de los programas que a ellas corresponda, desarrollarán actividades de
recreación social, deportes y turismo, y culturales a través de museos,
bibliotecas y teatros.
m Frente al derecho de protección, el municipio cuenta con el siguiente grupo
de entidades: Fiscalía: realiza funciones de naturaleza constitucional y
legal en la recepción de denuncias, investigación de delitos y medidas de
protección a víctimas. El Cuerpo Técnico de Investigación Judicial (CTI):
recibe denuncias, evalúa la información para judicializar a las personas
y realiza capturas previa orden de la autoridad competente, trabajando
siempre como apoyo de la Fiscalía. Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar12: toma medidas de protección de niños y niñas en situación
de riesgo, y ejerce funciones de vigilancia. Desde esta institución se
promueve Haz paz, un programa de atención terapéutica cuyo objetivo
es brindarle psicoterapia al núcleo familiar trabajando tanto con el niño
como con la familia. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, responsable del funcionamiento del sistema de información para
el registro y vigilancia de casos de violencia. El Comando de inspección
de policía recibe las denuncias y remite a las entidades correspondientes;
así mismo, desarrolla programas de prevención y promoción. Desde la
Alcaldía y la Gobernación se debe promover la garantía del derecho a
través de las secretarías de Salud, de Gobierno y de Educación, las cuales
pueden adelantar diferentes programas preventivos y educativos, y prestar

12 En relación con el grupo poblacional objeto, el ICBF cuenta con otros programas de protección
especial dirigidos a niños con discapacidad, en situación de abandono o en peligro.

| 44 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


atención profesional a las víctimas y a los agresores. El Juzgado de familia:
investiga y resuelve las denuncias recibidas. La Personería municipal: entre
sus funciones está vigilar y promover el respeto a los Derechos Humanos
y velar por los derechos de las víctimas. Para los personeros es obligación
acudir a las audiencias cuando la víctima sea un menor de edad o una
persona con discapacidad.
Tener esta heterogeneidad de instituciones dificulta en parte el abor-
daje que desde el municipio se hace por garantizar la protección de
niños y niñas frente al maltrato y la violencia, haciendo evidentes las
dificultades de trabajo en red y los problemas de cobertura y calidad
de la atención.

m En relación con los derechos de participación y ciudadanía, es claro que


muchas normas y reglamentaciones promueven la participación de adul-
tos y cuidadores en la promoción de los derechos de la primera infancia.
Así mismo, existen algunas experiencias para reconocer la participación
directa de niños y niñas. En cualquier caso, el ejercicio de la participación
de niños y niñas requiere la construcción de relaciones democráticas en
todos los contextos de socialización.
El Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia
(2005) pudo identificar que frente a este tema Colombia propuso el Plan
decenal de Cultura 2001-2010, cuyo eje fundamental es la cons­
trucción de una ciudadanía democrática cultural. En este plan
la primera infancia no se reconoce como tal, pero frente a
la población infantil existen algunos elementos de políticas
y estrategias que, aunque son apenas un esbozo, resultan
significativos en su reconocimiento como agentes culturales
y políticos. Con referencia al campo de la participación, el
plan propone: a) promover la integración de un marco con-
certado de política de Estado entre lo educativo y lo cultural; b)
mejorar la calidad y aumentar la cobertura de la educación artística
y cultural formal, no formal e informal incluyente, y c) la integración de
la relación comunicación, educación y cultura en la creación de espacios
de comunicación y medios de participación de la infancia, en procesos
educativos que se den dentro y fuera de las fronteras de la escuela y a
partir del reconocimiento de las especificidades culturales.
El Observatorio encuentra que en el ámbito regional la Ley general de
cultura promueve en municipios y departamentos la formulación de sus
propios planes de cultura, en concordancia con la idea de una política

La primera infancia en la agenda local colombiana | 45 |


cultural adaptada a los contextos locales. En efecto, todos los departa-
mentos del país iniciaron en la administración 2002-2006 la elaboración
de sus planes de cultura o al menos incluyeron dentro de los planes de
desarrollo y de acción institucional alguna mención a lo cultural.
El estudio plantea que además de la Ley general de cultura, Colombia
cuenta con el Plan nacional de lectura y bibliotecas, el Plan nacional de
música para la convivencia y el Plan nacional de cultura y convivencia.
La formulación de estos planes se orienta a buscar el compromiso ac-
tivo y permanente de las instancias gubernamentales y a consolidar los
consejos municipales de cultura y los consejos departamentales de áreas
artísticas, así como algunos consejos departamentales de comunicación
ciudadana y comunitaria.
El estudio concluye que los programas y/o proyectos son imprecisos y no
recogen una indagación previa de las prácticas culturales infantiles mani-
fiestas en los departamentos; por el contrario, están más circunscritos a los
lineamientos de una visión institucional que tradicionalmente delimita
la cultura y lo cultural en el país, pero es notoria la emergencia de temas
antes no muy relevantes, como la formación, o incluso la importancia y
legitimidad de las fiestas tradicionales.
Con relación a la participación o el papel de los niños en los planes, se
plantea que aunque hay definidos proyectos y acciones para la población
infantil o juvenil, no es claro el papel del grupo como gestor de los proce-
sos culturales, sino que aparece como receptor de la “oferta cultural” que
tiene prevista cada departamento para responder a los lineamientos de
los planes de cultura nacional.

Como puede observarse, la promoción de los derechos durante la primera


infancia cuenta con cierto respaldo jurídico y normativo, con algunos recursos
financieros asegurados y con planes y programas para orientar la intervención
del municipio a su favor; la pregunta es: ¿por qué, a pesar de ello, se evidencian
unos diagnósticos tan alarmantes en la atención, articulación de las acciones y
calidad de vida de los niños y niñas de 0 a 6 años? ¿Cómo pasar del marco le­
gislativo al desarrollo de una política pública y, en particular, a su incorporación
en las agendas locales?
En este sentido, la Procuraduría (2005) señala que a pesar de ser la garantía
de los derechos de los niños una obligación del Estado, la inclusión del tema
en los planes de desarrollo –como instrumentos que definen las prioridades de

| 46 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


intervención –, demuestra que en la mayoría de los casos el municipio no cuenta
con un sistema de información adecuado para monitorear la calidad de vida de los
niños y niñas y, por tanto, es difícil determinar la magnitud de las problemáticas
que les afectan; por lo anterior, son pocos los programas en los planes de desarro­
llo que protejan los derechos de los menores de seis años.
Sería una posición reduccionista afirmar que las condiciones de vida de la
primera infancia se deben únicamente a la desatención de los mandatarios;
también están ligadas a otros factores que limitan la capacidad de los actores
locales en cuanto a recursos. Al respecto, debe señalarse que muchas veces se
transfieren responsabilidades a los gobiernos locales sin asignar recursos suficientes
o se expiden leyes del orden nacional que imponen a los municipios cargas que
afectan sus ingresos corrientes, excediéndolos, más aún cuando muchas de las
intervenciones que se realizan podrían verse beneficiadas si se trabajara desde
una óptica más integradora y menos sectorial.
En efecto, uno de los principales problemas que enfrentan los entes territoriales
en Colombia es la prevalencia y fortaleza de políticas públicas sectoriales con la
consecuente dificultad de coordinación y articulación, obstáculo que se agudiza
cuando se proponen políticas públicas para un grupo poblacional, en este caso
la primera infancia, ya que al tratar de implantar programas articulados, cada
uno de los sectores maneja unas reglas de juego particulares y lineamientos que
determinan un patrón de acción difícil de modificar. La perspectiva poblacional
exige que los diferentes sectores se comprometan con unos objetivos
comunes en materia de bienestar de los niños y niñas, los cuales
podrían ser pactados en el Consejo de Política Social.
Para asegurar los derechos de niños y niñas durante la primera
infancia se necesitan intervenciones integrales, ya que “todos” los
procesos que están vi­viendo ocurren al mismo tiempo; de ahí la
importancia de adoptar una perspectiva poblacional al momento
de diseñar políticas, planes y programas, pues no sólo se garantiza
una visión conjunta de los contextos sociales, políticos, económicos y
culturales de los territorios donde se encuentran estos grupos, sino que se pro-
mueve el esfuerzo de todos los actores para desarrollar un trabajo articulado,
complementario y sostenible.
Conocer adónde debemos llegar no necesariamente nos indica cómo hacerlo,
por eso acogemos la propuesta presentada por analistas internacionales que
coinciden en señalar la necesidad de “municipalizar los derechos de la niñez y la
adolescencia” (Hurtado Vega, 2004 , p. 6). Esta expresión es un reconocimiento
a la importancia de las dinámicas locales para avanzar en el cumplimiento de
los derechos de niños y niñas, en este sentido es indispensable que “la niñez y la

La primera infancia en la agenda local colombiana | 47 |


adolescencia, sus intereses y derechos estén integrados en agendas institucionales
y sociales, en planes de gobierno y en planes de desarrollo de los municipios”
(Hurtado Vega, 2004, p. 6).

Primera infancia y desarrollo local… un círculo virtuoso

En la búsqueda de alternativas para municipalizar los derechos, el tema del


desarrollo local adquiere una especial importancia. Cabe aclarar que el tipo
de desarrollo local al cual hacemos referencia no sólo incluye el crecimiento
económico y una mejor distribución de la riqueza, sino que supone una trans-
formación de las relaciones entre personas, grupos y clases para incrementar
la participación, la inclusión y la igualdad. En otras palabras, un crecimiento
económico con impacto social, si se entiende impacto como mejoramiento de la
calidad de vida de la población.

Lo que hace interesante esta perspectiva de desarrollo es la visibilidad de


lo local. Pensar en un proceso desde abajo, que va de lo particular a lo general,
supone pensar en una región, una localidad, un municipio. Cuando se introduce
la palabra local se asocia con un territorio y una población particulares, con redes
y relaciones sociales internas y externas no equiparables a otros contextos. Y es
precisamente esto lo que busca el desarrollo local: desencadenar dinámicas que
conduzcan al aprovechamiento óptimo de las potencialidades de ese contexto
local, y la articulación eficiente de la comunidad, con el ámbito municipal, de-
partamental y nacional, sin renunciar a los intereses sectoriales.

El desarrollo local es un proceso de cambio planificado que transforma la


estructura económica, social, educativa y política de una comunidad y de las
instituciones responsables, de tal manera que sus integrantes pasan de una etapa
particular a otra más elevada en términos económicos y sociales, lo que les permite
fortalecer sus valores así como sus raíces y mejorar sus condiciones de vida13.
Por tanto, es importante promover como estrategia de desarrollo la garantía de
los derechos de la población e intervenir desde los primeros años de vida de los
ciudadanos, ya que este tipo de acciones mejora considerablemente la calidad
de vida de toda la comunidad.

13 Ver al respecto el Programa de capacitación a distancia para el desarrollo social, del Instituto Mexicano de
Desarrollo Social.

| 48 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


La lógica de desarrollo local aparece claramente como una alternativa para
hacer frente a problemas apremiantes de nuestra población, dificultades que
no han podido ser resueltas desde la lógica centralista que, tal como se conoce,
no ha mostrado los resultados esperados, frente a los niños, niñas y familias
en situación de pobreza, inequidad, discriminación y exclusión social. El caso
de Colombia es dramático, y estos últimos diez años han mostrado modelos
de des­arrollo equívocos a nuestra realidad social, poco acordes con nuestro
proceso particular y con las diversas lógicas sociales, culturales, sectoriales y
locales que se manejan en cada uno de nuestros municipios.
Esta propuesta puede parecer una utopía en contextos donde no hay go­
biernos locales sólidos, efectivos y responsables, con dificultades de autonomía
del orden central y con recursos mínimos de inversión; pero todo es parte de un
proceso de construcción que necesita movilización y participación comunitaria,
apoyo técnico y fortalecimiento institucional.
Es importante resaltar que para que haya un desarrollo local articulado,
en especial cuando se trabaja desde un enfoque poblacional, el apoyo de las
organizaciones privadas, comunitarias e internacionales es fundamental, ya
que no sólo dan una mirada distinta a los enfoques gubernamentales, sino que
dan un carácter participativo a la política pública.

Primera infancia como estrategia de desarrollo


El Instituto de Desarrollo Internacional de Ámsterdam,
dirigido por Jacques van der Gaag (2003), ha realizado una
serie de estudios para demostrar los beneficios de las interven-
ciones e inversiones en primera infancia en el desarrollo de la
comunidad.
A través de estudios longitudinales se ha demostrado que los
niños de comunidades donde se ha intervenido con programas integrales
para mejorar la calidad de vida de los menores de seis años, gozan de mejor
salud, disfrutan más de los juegos y pueden tener redes sociales más fortale-
cidas; así mismo, se presentan coeficientes de inteligencia más altos que el
promedio y mejores destrezas de razonamiento; también se muestran niños
que están dispuestos a aprender, índices casi nulos de deserción escolar, y
mejor desempeño en la escuela, con altas probabilidades de terminar el ciclo
educativo.
Los resultados de la investigación muestran que a 20 años, estos sujetos
presentan mejores ingresos, generan un mejor entorno para sus propios hijos,

La primera infancia en la agenda local colombiana | 49 |


un ambiente físico más adecuado, mayor cohesión social, reducción de la
pobreza y caída en la tasa de fertilidad, todo acompañado de menor violencia
y criminalidad. Esto evidencia que una mayor inversión e intervención trae
consigo mejores condiciones de vida para la primera infancia, mejoras en la
calidad de vida presente y futura de los habitantes del municipio y, por ende,
mejor calidad de vida de la Nación.
Cuando se habla desde una lógica poblacional de los temas de primera infancia
y desarrollo local, las metas sectoriales pierden importancia y ganan primer plano
la calidad de vida integral y el compromiso por mejorarla de una manera más
radical. Sin embargo, muchos documentos hoy día siguen planteando el des­arro­
llo de su contexto local a partir de metas sectoriales que no logran articularse
entre sí; con ellos se dificultan las acciones conjuntas que incidan en la calidad
de vida de la población y esto es realmente una pena, porque a pesar de tanto
esfuerzo, tanta gestión y tantos recursos, ese énfasis sectorial —que olvida lo
poblacional y lo local— no nos lleva a un mismo lugar y estamos apuntándole a
metas desconectadas que no tendrán incidencia alguna a largo plazo.

¿Y las autoridades locales?


Si bien corresponde al orden nacional la formulación de la política pública
para la primera infancia, las posibilidades de hacerla realidad se encuentran
estrechamente ligadas a la iniciativa y capacidad de las autoridades locales
para generar nuevos espacios —en el departamento, municipio, vereda, ba­
rrio— y para tomar la decisión política de avanzar técnica y operativamente
en el tema. Las autoridades locales tienen la facultad de comprometer a los
corresponsables en la protección a la primera infancia, no solo a través de
mejores servicios sino, de manera especial, con el impulso al mejoramiento
de las condiciones sociales y materiales que rodean a niños y niñas durante
los primeros años de vida.
Es en el ámbito local donde se da la articulación de los actores, así como la
operatividad de la política de primera infancia. Son las autoridades locales las
llamadas a dinamizar, orientar y concertar la ejecución de los lineamientos de la
política nacional, con sus respectivas acciones y destinación de recursos, de acuer­
do con el conocimiento de sus realidades, de tal manera que, con el desarrollo y
uso de las facultades otorgadas por la Constitución y la ley colombianas, puedan
distribuirlos para responder a necesidades y problemáticas propias y específicas.
El Estado, al abrir espacios de participación en los municipios y locali-
dades, brinda la posibilidad de canalizar las aspiraciones de la comunidad y
de generar poder al otorgar autonomía de decisión y de recursos.

| 50 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Solamente con la unión de los esfuerzos locales se lograrán garantizar, en
lo social, familiar, comunitario y político, condiciones que aseguren el resta-
blecimiento y la realización plena de los derechos fundamentales de niños y
niñas. En este punto es importante resaltar la función del municipio y el rol
que cumplen los consejos de política social, espacio para la construcción y
ejecución de políticas públicas sostenibles y estables.
El Consejo de Política Social posibilita la articulación del Sistema Nacional
de Bienestar Familiar, SNBF, y facilita los espacios para que la construcción
de la política pública se desarrolle desde y con la comunidad. Es esa cons­
trucción participativa de políticas públicas lo que garantiza el proceso de
descentralización al promover la construcción de democracia. Enfatizamos
nuevamente la importancia del contexto local, en este caso el municipio,
como escenario indispensable de trabajo por la primera infancia, ya que es
allí donde deben hacerse efectivas las condiciones para el pleno desarrollo
infantil con base en las leyes, resoluciones, políticas y directrices.

Aprendiendo de las experiencias municipales


Como se mencionó en la introducción, parte de nuestro trabajo fue iden-
tificar experiencias municipales significativas. Al hacerlo fue evidente
que sí es posible invertir recursos económicos y humanos en la
primera infancia, generar modelos de intervención para atender
las necesidades específicas de este grupo poblacional y fomentar
la corresponsabilidad; estos esfuerzos e inversiones no sólo son
una consecuencia del desarrollo de un municipio, sino parte
importante de la generación del mismo.
A partir de los criterios establecidos por el componente14, se
seleccionaron siete municipios que, además de cumplir uno o varios
de estos criterios, dieran cuenta de la diversidad municipal colombiana por
población y ubicación territorial. Los municipios seleccionados fueron Guatapé

14 La selección de municipios con experiencias exitosas estuvo amparada por los siguientes criterios
establecidos por nuestra mesa de trabajo:
1. Inclusión del tema de primera infancia en el plan de desarrollo; se entiende como la voluntad
política de posicionar la primera infancia e intervenir las principales problemáticas o situaciones
que afectan a esta franja poblacional.
2. Evidencia de intervención e inversión en la primera infancia; se refiere al desarrollo de programas,
proyectos o acciones dirigidas a intervenir las principales problemáticas o situaciones que afectan
a niñas y niños en este ciclo de vida.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 51 |


(Antioquia), Puerto Inírida (Guainía), Dos Quebradas (Risaralda), Pasto
(Nariño), Sampués (Sucre), Bucaramanga (Santander) y Neiva (Huila).
Cada uno de los municipios visitados presentó características diversas en
cuanto a población, categoría, nivel de ingresos, costumbres, cultura, formación
y perfil de sus funcionarios; por tanto, los análisis que aquí se muestran no
pueden generalizarse en la medida que cada municipio posee unas caracterís-
ticas particulares en función de su contexto.
Del conocimiento y análisis de las experiencias municipales seleccionadas
pudimos identificar elementos claves que contribuyen a fortalecer una gestión
municipal orientada al desarrollo local, en la cual la calidad de vida de la
primera infancia se reconozca como una meta fundamental. En este sentido,
resulta de interés la convergencia con la propuesta planteada por Pedro Hur-
tado (2004), según la cual la estrategia general para lograr la municipalización
de los derechos de la niñez y la adolescencia consiste en trabajar por conseguir
el siguiente estado de cosas:
Necesitamos un gobierno municipal que conozca e interprete la situación
m
de la primera infancia y el estado de cumplimiento de sus derechos en el
territorio por la vía de diagnósticos, consultas a niñez, investigaciones,
etc. Alcaldes, secretarías e instituciones, entre otros, que no solo res­
palden los derechos, sino que también los promuevan.

Necesitamos un municipio con recursos humanos e institucionales ha-


m
bilitados para la promoción, defensa, cumplimiento y monitoreo de los
derechos de la primera infancia. (Ejemplo: existencia de una comisión
municipal de la niñez y adolescencia, y de un alcalde o gobierno munici-
pal amigo de la niñez, integrante de la red del mismo nombre; además,
personal capacitado en la promoción de los derechos de las niñas y los
niños —DDNN— y personal de instituciones conscientes del papel de
estas en relación con los DDNN).

1 3. Mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de niños y niñas de 0 a 6 años; expresa


el cambio positivo en el comportamiento de indicadores trazadores como mortalidad materna,
mortalidad infantil, bajo peso al nacer, desnutrición aguda y crónica y cobertura en programas
de educación inicial desde el año 2000.
4. Movilización social en la primera infancia; existencia de redes que lideren el tema, comités
que se dediquen a trabajar de manera general o particular alguna situación problemática que
afecta a este grupo o consejos de política social activos como expresión de coordinación, acción
intersectorial, cogestión y uso racional de los recursos.

| 52 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Para la adopción de los principios que fundamentan los derechos de
m
la primera infancia, las instituciones y organizaciones en el municipio
y el conjunto social necesitan una labor permanente y sistemática de
sensibilización y educación en Derechos Humanos.

De igual manera, municipios con instituciones y organizaciones que


m
interactúen en forma articulada en pro de los derechos de la primera
infancia, cada quien cumpliendo lo que le corresponde, lo cual implica
la ampliación de la base social e institucional en apoyo a los derechos,
mediante el establecimiento de acuerdos y alianzas con sectores con
grados de responsabilidad en relación con la primera infancia.

Necesitamos municipios que postulen la primera infancia como meta


m
prioritaria de trabajo, para avalar el mantenimiento de la temática en
la agenda pública del municipio independientemente del período de
gobierno, en especial la mejora y calidad de los servicios prestados para
asegurar la garantía y restitución de los derechos de los niños.

Necesitamos un municipio que promueva la participación de la prim-


m
era infancia en los ámbitos de la vida privada y pública. En particular
al interior de la familia, las instituciones educativas y los espacios
comunitarios y en la dinámica del municipio desde sus propios
intereses (ejemplo: por medio de la participación de sus
familiares como voceros de sus derechos, en procesos de
consulta para la planeación relacionada con los derechos
de la niñez, en mesas sociales y de niñez, y en espacios y
organizaciones propias). La participación de la niñez –un
derecho en sí mismo–, busca su plena integración social
en todos los órdenes y ámbitos de la vida, para reafirmar la
condición de los niños como sujetos sociales, con derechos y
responsabilidades, de acuerdo con su edad y desarrollo.

Deseamos municipios que puedan verse beneficiados del acompa-


m
ñamiento internacional, institucional, de las ONG y otras instituciones
del sector privado, con el fin de que se generen espacios de visibilidad
y respaldo en el tema de la primera infancia.

Necesitamos municipios que incorporen el cumplimiento de los derechos


m
por la primera infancia de manera visible y con metas específicas e
indicadores de cumplimiento en la agenda institucional y social del
municipio (ejemplo: en políticas, planes, proyectos y presupuestos;
planes de desarrollo municipal, planes de inversión multianual, planes

La primera infancia en la agenda local colombiana | 53 |


de inversión municipal, planes operativos anuales). Comparten res­
ponsabilidad los gobiernos municipales, las instituciones del gobierno
central, otros poderes del Estado y también las ONG.

Elementos claves para la municipalización


de los derechos de la primera infancia
A continuación presentamos las características que a nuestro juicio facilitan
y promueven la inclusión y trabajo sobre la primera infancia en el municipio;
para cada una de ellas se presenta una definición y algunos aspectos que facilitan
o dificultan su desenvolvimiento:

1. Voluntad política: hace referencia a la voluntad de los actores políticos y


de aquellos que participan de manera evidente en la vida política municipal.
Esta voluntad garantiza el reconocimiento, interés, apoyo y movilización por
el trabajo con la primera infancia.
La voluntad política es un factor indispensable en cuanto facilita la inclusión
del tema en el plan de desarrollo y como prioridad para la intervención. Por esto las
dificultades con las que se encuentra el municipio cuando no hay voluntad política
de gestión frente al tema, a pesar del interés de algunas instituciones por desarro­
llar acciones frente a este grupo poblacional, estas se reducirán en la medida en
que apelarán a contextos sectoriales o institucionales. La diferencia de contar
con una voluntad política es no sólo aumentar la probabilidad de financiamiento
de los procesos, sino posicionamiento de los niños y niñas del municipio como
sujetos de atención y reconocimiento; sumando a esto la obligación del Estado
en cabeza de los funcionarios municipales por la corresponsabilidad establecida
por la Declaración de los Derechos del Niño.
Un problema detectado en uno de los municipios radica en que el desarrollo
de la primera infancia lo asumen casi exclusivamente actores políticos que actúan
en un periodo determinado; su liderazgo pierde vigencia en la medida en que no
se integre con lineamientos programáticos e institucionales del municipio para
garantizar la sostenibilidad en los siguientes períodos de gobierno.
Estos riesgos se verán minimizados a partir de la vigencia del nuevo código
de infancia y adolescencia, pues la inclusión de planes de acción para promover
el bienestar de la primera infancia se convierte en una obligación de los gober-
nantes. Sin embargo es necesario que ellos comprendan la importancia de estos
planes para el desarrollo local.

| 54 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


2. Capacidad técnica, de gestión e intervención: hace referencia a la ca-
pacidad del municipio para alcanzar los objetivos comunes, definidos en sus
planes de desarrollo, mediante el empleo de sus recursos tecnológicos, físicos,
humanos y financieros; también tiene en cuenta el nivel de conocimiento,
las destrezas y habilidades técnicas especializadas para el trabajo con la pri­
mera infancia y su capacidad de acción sobre sus realidades o problemáticas
determinadas.
De la capacidad de gestión, técnica y de intervención, pueden decirse muchas
cosas. Una de ellas es que un municipio con una baja capacidad de gestión frente
al tema de primera infancia tiene dificultades para alcanzar los objetivos que
fueron planteados; es decir, que no sólo se debe contar con buenas intenciones,
sino que hay que generar espacios de gestión que garanticen y promuevan las
acciones planeadas con los recursos con que se cuenta. Así, un municipio con
bajos recursos tecnológicos, físicos, humanos o financieros, o que haga un mal
uso de ellos, genera un estancamiento en el proceso de desarrollo de este grupo
poblacional, caso que es realmente problemático por cuanto las acciones que no
se desarrollen en este momento de vida de los niños y las niñas no se desplegarán
posteriormente.
Una buena capacidad de gestión implica integralidad, es decir, una
gestión que responda a todos los derechos de los niños y niñas, no
sólo a unos derechos particulares, como los de supervivencia, ya que
estaríamos sesgados al perder una visión integral de su desarrollo.
La perspectiva de promoción de los derechos puede contribuir a
superar una visión asistencialista para la infancia. Con respecto a
la capacidad técnica (entendida como conocimiento en primera
infancia, destrezas y habilidades especializadas de los funcionarios)
en la mayoría de los municipios pudimos ver que el tema se reconoce,
pero sólo en un caso es propuesto como eje de desarrollo local y mantenido
en el tiempo. Es importante recalcar la importancia de la capacidad técnica en-
contrada en los funcionarios del ICBF y las ONG que trabajan con esta población,
debido a su alto grado de capacitación en el tema y el apoyo a las instituciones
y sociedad del municipio.
En muchas ocasiones por falta de conocimiento de los procedimientos o por
demoras en hacer el trámite, los municipios pierden la oportunidad de acceder
a nuevos recursos financieros o a escenarios de formación de los funcionarios
para fortalecer sus acciones por la primera infancia. De ahí la importancia de
contar con equipos humanos interesados en mejorar su capacidad de gestión e
intervención para optimizar los servicios dirigidos a los niños y niñas más peque-
ños del municipio.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 55 |


3. Coordinación interinstitucional: proceso de avance de las instituciones
del municipio hacia metas compartidas; implica la capacidad de proyectarse
a largo plazo y actuar organizada y sistemáticamente para lograr los objetivos
impuestos.
Es importante resaltar que uno de los problemas más recurrentes que encon-
tramos en los municipios es la ausencia de un trabajo intersectorial coordinado,
en especial en el campo de la protección. Y lo consideramos problema en la
medida en que para que haya un desarrollo local es necesaria la articulación de
programas, proyectos y demás, con el fin de hacer eficientes los recursos físicos,
humanos, financieros, etc. No podemos desconocer que cada uno de los sectores
y las instituciones manejan recursos y lineamientos de acción distintos; pero se
ha hecho visible en experiencias municipales exitosas, como la de Guatapé, que
es posible hacer acuerdos de trabajo frente a grupos poblacionales determinados,
como los niños, que garanticen una atención integral y de calidad haciendo uso
eficiente de los recursos destinados.
La ausencia de un marco intersectorial se hace evidente cuando los niños son
atendidos en distintos programas que ofrecen casi los mismos servicios; lo que
de una manera organizada podría evitarse y así generar programas integrales que
puedan alimentarse desde distintas lógicas de trabajo; esto daría mayor cobertura
y permitiría coordinar recursos intersectoriales entre los que se encuentran los
humanos, financieros y de redes de información.
La coordinación intersectorial es una manera de avanzar hacia una pers­
pectiva poblacional en la política local, pues permite centrar la atención de las
autoridades en un grupo de ciudadanos del municipio y en sus derechos par-
ticulares. Al analizar la situación de las madres gestantes y los niños pequeños
para identificar cuáles son los obstáculos que les dificultan el acceso a servicios
fundamentales como la salud o la educación inicial, el municipio podrá orientar
mejor sus acciones y recursos que cuando se centra en operar programas dise­
ñados sectorialmente. Esta es una de las tareas que puede asumir el Consejo
de Política Social.

4. Sostenibilidad: condición o característica referida a la capacidad del mu-


nicipio de darle continuidad a los procesos, planes, programas y proyectos
que evidencian mejoramiento en las condiciones de vida de los niños de cero
a seis años.

El tema de sostenibilidad es un punto álgido en este análisis en la medida en


que los programas que conocimos en estos contextos locales no nos permiten
vislumbrar sostenibilidad en el tiempo por varias razones. Por una parte, una

| 56 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


iniciativa que se desarrolle desde un programa de gobierno y que no haya
generado mecanismos para ser incluido en el siguiente tiende a desaparecer,
ya que no habría nadie que lo liderara abiertamente.

Por otra parte, pudimos ver que muchos de los programas y proyectos de
primera infancia están a cargo de personas-funcionarios y no de las institu-
ciones o sectores, corriendo el riesgo de que cuando hay remoción de cargos,
los programas pierdan fuerza, sea por empalme o por la falta de interés de los
nuevos funcionarios. Hacemos la claridad al respecto, porque hay diferencia
entre un funcionario que llega a una institución en la cual el tema es una
prioridad y, por tanto, es su obligación mantenerla, a aquel funcionario que
tiene la prioridad, sin que ella esté formalizada dentro de la institución. Uno
de los municipios atento a este problema nos mostró una estrategia de trabajo
realmente novedosa para generar sostenibilidad, y es cuando la comunidad y
los funcionarios se empoderan del desarrollo de los programas y proyectos de tal
manera que empiezan a generar procesos de demanda a los alcaldes que llegan
con el fin de que los proyectos, de los cuales son beneficiarios, sean mantenidos
y mejorados. En otras palabras, lograron que la comunidad y la sociedad civil,
de la mano de sus funcionarios, se apropiaran del desarrollo de su contexto
local y terminaran generándolo y sosteniéndolo.

Los programas dirigidos a la promoción de los derechos de


niños y niñas de la primera infancia se sostienen en el largo plazo
si se cuenta con los recursos necesarios, pero también se requiere
mantener el interés por renovarlos para que respondan a nuevas
situaciones surgidas en el municipio.

5. Movilización social: estrategia de participación efectiva de los


habitantes del municipio, en la cual se convocan voluntades para actuar
en la búsqueda de un trabajo en común, con una interpretación y sentido
compartidos.

En la visita a las experiencias seleccionadas pudimos constatar la importancia


que tiene la participación de los padres y madres, de los lideres comunitarios
y de la ciudadanía en el compromiso del municipio con los derechos de los
niños y niñas menores de seis años, incluidos aquellos que están por nacer. La
movilización social puede ayudar a convertir el bienestar de la primera infancia
en un asunto de interés público.

Esta participación es muy importante en los momentos de discusión y


elaboración del plan de desarrollo municipal para contribuir al diseño de

La primera infancia en la agenda local colombiana | 57 |


nuevos proyectos para la primera infancia o a aumentar la inversión en uno
ya existente; también es fundamental crear estrategias de veeduría ciudadana
durante las fases de ejecución y evaluación del plan.

6. Acompañamiento: modalidad de apoyo y capacitación a funcionarios y


habitantes del municipio en el tema de la primera infancia por parte de las
instancias departamentales, nacionales o internacionales, con el fin de mejorar
la calidad de gestión del municipio.

Muchas de las estrategias que hemos visto como generadoras de desarrollo


en los municipios frente al tema han surgido con el apoyo y acompañamiento
de entes externos a su contexto local, es decir, personas de los ámbitos depar-
tamental, nacional, de las ONG u organizaciones internacionales, quienes
aportan al desarrollo del municipio, además de capacitación a la comunidad y
a los funcionarios, nuevas percepciones y estrategias de trabajo que garantizan
un mejor uso de los recursos y mejor implantación y eficiencia de las acciones
desarrolladas y por desarrollar.

En efecto, el intercambio de experiencias y el diálogo con actores externos es


un factor generador de ideas para innovar o fortalecer las acciones que adelanta
el municipio para promover los derechos durante la primera infancia.

7. Monitoreo y evaluación: seguimiento y evaluación a los programas del


municipio, con el fin de determinar si las intervenciones se realizaron en el
tiempo establecido, con el monto económico planeado y se obtuvieron los
productos esperados. De igual manera, conocer si las acciones realizadas por
el municipio tuvieron impacto frente a las problemáticas y necesidades de la
población.
Ninguno de los municipios visitados posee un sistema de monitoreo y
evalua­ción de las experiencias que han desarrollado frente a la primera in-
fancia. Es posible encontrar que se haga un seguimiento a algunos programas,
pero hay que considerar que un programa no da cuenta del carácter integral
de las accio­nes que se desarrollan en un municipio; además al centrarse en los
beneficiarios se generan problemas con el manejo de los datos, pues se trabaja
con una población determinada y no con la población global.
Con frecuencia los datos que presentan los diversos programas no corres­
ponden entre sí, lo que dificulta la validez y confiabilidad de la información y
la monitorización de las acciones desarrolladas por el municipio. Esto, sumado
a la ausencia de sistematización de las experiencias, que se dejan a la simple

| 58 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


memoria de sus formuladores o gestores, implica que más allá de los actores no
haya registro de las experiencias exitosas detectadas, con todos los problemas
que esto trae consigo.
Además de la sistematización y evaluación de las intervenciones, se requiere
contar con indicadores que permitan monitorear la situación de los niños y niñas
menores de seis años así como de las madres gestantes. Más que un diagnóstico
en un momento determinado, se trata de construir herramientas de seguimiento
para conocer cuáles son los cambios positivos y negativos que se han dado a lo
largo de un periodo de tiempo. De esta manera podrán identificarse los resultados
y proponerse nuevas metas por lograr.

Conclusiones y recomendaciones

v En la mayoría de los casos, la primera infancia aparece en la agenda local


reducida a los temas de supervivencia incluidos en el PAB, lo que muestra
las debilidades en cuanto a oportunidades para la educación inicial, la re­
creación y el acceso a la cultura. Si bien pueden existir limitaciones
de recursos, esta situación pone más en evidencia el efecto de la
fragmentación, generado por las políticas sectoriales, así como
la debilidad de las iniciativas locales.
v El respeto y ejercicio de su autonomía encierra para el muni-
cipio un potencial que lo convierte en lugar propicio para la
búsqueda de un desarrollo integral de los niños y niñas, que
va de la mano del cumplimiento de los Derechos Humanos y,
de manera específica, aquellos que le son particulares a la niñez.
Infortunadamente, por razones históricas, son pocos los municipios del
país que pueden ejercer esta autonomía.
v Es urgente adelantar acciones para fortalecer la voluntad política, la ca-
pacidad técnica y el control social en los municipios para avanzar en el
compromiso de hacer realidad los derechos de la niñez en el país. Así
mismo, se recomienda fortalecer la capacidad de formular e implementar
planes de desarrollo orientados al desarrollo local.
v En consecuencia, debe asumirse el enfoque territorial como uno de los
referentes de la política nacional para la primera infancia, pues se parte
del ideal constitucional de “un Estado social de derecho, organizado en
forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía en sus enti-

La primera infancia en la agenda local colombiana | 59 |


dades territoriales”. En ese sentido se reconoce la importancia del territorio
como unidad funcional donde se expresan y encuentran diversos actores
sociales, formas de relación, escenarios y estrategias de convivencia y
construcción. Por tanto, la gestión estatal del territorio, además de ga-
rantizar la calidad de vida, debe promover el ejercicio de la democracia
participativa, lo cual implica la participación y el fortalecimiento de los
actores sociales, así como la articulación, interrelación e interdependen-
cia de los diferentes sectores y organizaciones sociales con una visión de
desarrollo compartida.
v Como ha venido insistiendo la Federación Colombiana de Municipios
desde hace varios años, es necesario brindar a los ciudadanos el derecho
a evaluar la gestión de sus mandatarios locales y decidir, a través de un
ejercicio democrático, la continuidad de los programas de gobierno que
solucionen las necesidades más sentidas y los anhelos de los municipios
y sus ciudadanos.
v Es importante trabajar en el fortalecimiento de los consejos de política
social en el tema de primera infancia, a través de acciones de asesoría
y seguimiento. Esta es una estrategia que favorece la corresponsabilidad
de entidades del estado, privadas y de las ONG, y la articulación de las
acciones entre las que se incluyen los sistemas de información unificada,
de seguimiento de programas, análisis de comprensión, espacios de
retroalimentación y evaluaciones de impacto. Así mismo, tales consejos
permitirían identificar propuestas conjuntas que faciliten la puesta en
común de recursos sectoriales del sistema nacional de participaciones.
v Promover el conocimiento sistemático de la situación de la primera infancia
y el estado de cumplimiento de sus derechos en el municipio por medio
de diagnósticos, consultas sobre niñez e investigaciones.
A continuación se presentan algunas propuestas y recomendaciones que
permitirían definir con mayor precisión las metas y estrategias de la política
nacional para la primera infancia, orientadas al fortalecimiento de la gestión
y el desarrollo local.

Liderazgo de las administraciones locales


v Las administraciones locales deben garantizar que sus planes de desarro­
llo, proyectos y programas sigan los lineamientos nacionales de política
pública para la primera infancia. Para ello, se debe orientar al equipo

| 60 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


de trabajo para fortalecer las acciones que ya existen y
emprender otras.
v Se recomienda intervenir de manera oportuna en la primera
infancia. Con ese fin, se promoverán pautas de crianza ade­
cuadas desde la gestación, para crear bases sólidas para la
supervivencia, el crecimiento y el desarrollo integral de los
niños, así como para el desarrollo social del municipio.
v Invertir recursos en la atención prenatal, garantiza invertir
menos dinero en la atención de problemas de salud suscep­
tibles de ser prevenidos y tratados desde la gestación. Así
mismo, la inversión en programas de desarrollo infantil
desde el primer año de vida reducirá las tasas de repetición
y deserción escolar en la educación básica. Al hacerlo, en el
futuro disminuirá el presupuesto del municipio destinado a
mitigar problemas sociales y se aumentan las posibilidades
de fortalecer acciones de desarrollo capaces de llevar pros-
peridad a la comunidad.
v Un municipio que invierte de forma sostenida en la promo-
ción de pautas de crianza adecuadas, que desarrolla, apoya
y expande programas y proyectos eficaces para la atención
de los niños y niñas desde su nacimiento hasta los seis años
de edad, que genera y fomenta la cultura de la inversión
en la infancia, se beneficia de la rentabilidad de invertir
en la niñez, pues en el futuro tendrá menos problemas que
atender y contará con ciudadanos más productivos en tér-
minos económicos y sociales y, lo que es más importante,
con ciudadanos más felices y capaces de contribuir a crear
un clima de paz y convivencia pacífica en su sociedad.

Vinculación de las familias


v Es preciso reconocer el papel fundamental que tiene la familia
como contexto de socialización esencial en la supervivencia
y el desarrollo de los niños desde la gestación hasta los seis
años. Hay que vincularlas a acciones y programas, espe-
cialmente a aquellas que se encuentran en mayor riesgo
social, para que adquieran los conocimientos, las prácticas,
la confianza en sí mismas y la organización requeridas para

La primera infancia en la agenda local colombiana | 61 |


cumplir con la responsabilidad de garantizar el ejercicio de los derechos de
la niñez y con la función socializadora, constructora de valores y aval del
desarrollo afectivo.
v Como la familia es el nicho fundamental del desarrollo infantil, se requiere tra-
bajar con ella y vincularla a procesos de formación y capacitación permanente
para que adquieran conocimientos y se fortalezcan los vínculos afectivos.

Veeduría ciudadana
v Se debe propiciar y respetar la participación ciudadana (niños y niñas, padres,
miembros de la familia y de la sociedad civil) en el diseño, implantación y
evaluación de la política pública de primera infancia.
v La veeduría ciudadana puede convertirse en un elemento clave en la evalua­
ción y mejoramiento de la calidad de las diferentes modalidades: quiénes
mejor que las familias, las comunidades y los mismos niños para indicar qué
tanta utilidad ha tenido una modalidad o programa. Hay que empoderar a las
comunidades en esta función, darles elementos técnicos y de conocimiento
para que hagan una veeduría constructiva, que permita, a la vez, apropiarse
de los servicios y hacer sus aportes para un mejor funcionamiento.

Sistemas de información
v Se requiere desarrollar un sistema de información que posibilite realizar
seguimiento a la situación del desarrollo de la primera infancia en el país
y en cada uno de los municipios; será pertinente utilizar un conjunto de
indicadores definido y que establezca claramente las fuentes y mecanismos
de recolección de la información.

Sistema de seguimiento y evaluación


v Es necesario establecer estrategias de sistematización y evaluación de procesos y
resultados de la educación de la primera infancia, que abarque tanto los progra-
mas como los responsables, para conocer avances y logros, vacíos y necesidades.
Con base en ese conocimiento se podrá fortalecer, modificar o implementar
programas. Para tal efecto, se requiere la construcción de indicadores que den
cuenta del avance en la ejecución de la política de primera infancia.
v La evaluación involucra la toma de decisiones y la puesta en marcha de
accio­nes correctivas que garanticen la cualificación de atención. Debe enten­
derse como un proceso reflexivo sistemático, formativo, flexible y objetivo,

| 62 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


orientado a crear mayor conciencia sobre el quehacer de la
comunidad frente a la primera infancia en sus distintas áreas
de intervención.

La evaluación debe:
1 Garantizar resultados que den cuenta de la calidad del bienes­
tar infantil, del ejercicio de los derechos de la infancia y la
comprensión por parte de las familias usuarias de los progra-
mas de desarrollo infantil, de la importancia de las pautas de
crianza.
2 Garantizar resultados de proceso, que midan en el tiempo
el impacto y la efectividad de los programas en la población
infantil beneficiaria.
3 Utilizar los resultados del seguimiento en el desarrollo de las
intervenciones.
4 Permitir a los actores SNBF, partícipes en desarrollo de las
modalidades de atención, intervenir en el proceso de acuerdo
con los estándares y lineamientos diseñados y definidos.
5 Desarrollar el componente de análisis orientado a identificar
situaciones críticas y proponer correctivos mediante nuevas
estrategias y nuevas decisiones frente a la ejecución de los
lineamientos.
Los planes, programas, proyectos y acciones orientadas a
propiciar pautas de crianza adecuadas deben ser evaluados
de forma cuantitativa y cualitativa e incluir la participación
de la comunidad y de agentes externos (técnicos de diferentes
entidades). Los resultados deben tenerse en cuenta para ajustar
los programas y optimizar su eficacia.

Investigación
Entendida como proceso de construcción colectiva de nuevos
conocimientos socialmente relevantes para incidir en la transfor-
mación de la realidad familiar, la investigación debe ser insumo
para la formulación de la política de infancia y familia. Debe servir
para mejorar la calidad de la atención brindada y la planeación
de nuevos programas, acordes con las características locales.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 63 |


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Bogotá.

La primera infancia en la agenda local colombiana | 65 |


Acciones de acuerdo con el ciclo de vida*

• Actuar desde la gestación


A partir de los avances de la psicología y de la neurociencia,
que reconocen que cuanto más temprana sea la intervención
positiva, mayores serán el impacto obtenido y su perdurabili-
dad en el tiempo, es necesario realizar programas dirigidos a
padres, madres y grupos de familias gestantes; se debe garan-
tizar la atención durante la gestación, el parto y el puerperio
y, a la vez, realizar procesos de formación acerca de la crianza
y el cuidado responsable y amoroso.
Las acciones deben incluir aspectos relacionados con la preparación para
la gestación y con los cuidados durante ella:
a) Fortalecer y/o introducir programas de orientación y educación para la
paternidad y maternidad responsables.
b) Promover y hacer efectiva la atención a la mujer antes de la concepción: valo-
ración física y psicológica, revisión del calendario de vacunación y análisis
de los factores de riesgo personales y familiares que pueden afectar el normal
desarrollo de la gestación.
c) Garantizar el acceso de la mujer gestante al control prenatal, lo cual implica
eliminar los obstáculos que estas puedan encontrar al acudir a solicitar el
servicio.

*
Agradecemos la colaboración de la psicóloga María Francisca Concha Perdomo en la elaboración
de esta guía.

Acciones de acuerdo con el ciclo de vida | 67 |


d) Garantizar las pruebas de VIH/sida a la mujer que desea quedar embarazada o
durante la gestación a fin de brindar la atención especializada en los casos en
que los resultados sean positivos.

e) Optimizar los programas de control prenatal. La atención debe ser temprana,


de calidad y con personal especializado; se garantizará el seguimiento del
desarro­llo del bebé y la observación de la salud de la madre.

f) Impulsar campañas de información y programas de orientación a las madres,


padres y familias gestantes, como también a la población general, sobre los
perjuicios (para la salud de la madre y el bebé) del consumo de sustancias
como el alcohol, el cigarrillo, las drogas psicoactivas y la automedicación
durante la gestación.

g) Fortalecer acciones orientadas a la información de la mujer y su pareja sobre


diversos temas relacionados con la gestación, como: en qué consiste y cuáles
son sus características, cambios físicos y psicológicos en la madre, adaptación
del contexto familiar y de la pareja durante esta etapa, proceso de crecimiento
y desarrollo del niño que está gestándose, factores de riesgo que pueden afectar
al bebé y a la madre y cómo identificarlos para pedir ayuda médica.

h) Promover una actitud de compromiso en el personal de salud a fin de que


asignen una mayor importancia al componente psicoafectivo en la atención a
la gestante.

i) Fortalecer y optimizar programas de capacitación del personal de salud respon­


sable de la atención durante el período de gestación.

j) Fortalecer los programas de apoyo a la lactancia materna. La madre, su pareja


y la familia deben recibir orientación sobre diversos aspectos de la lactancia
desde la gestación: inicio, duración, cómo lactar al bebé, alimentación de la
madre, entre otros.

k) Motivar a las entidades de salud a constituirse en instituciones amigas de la


infancia (IAMI).

l) Implementar o ampliar programas de alimentación complementaria para la


gestante a fin de prevenir problemas de desnutrición que afecten el normal
desarrollo de la gestación.

m) Introducir o fortalecer grupos de apoyo entre madres y familias gestantes de tal


forma que puedan compartir su experiencia y apoyarse mutuamente.

| 68 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


• El parto
El nacimiento es un momento fundamental para el ser humano, no se deben aho­
rrar esfuerzos para proporcionar a la madre un parto seguro que garantice su salud
y la del bebé.
a) Optimizar y ampliar la asistencia especializada durante el parto, con personal
experto, sensibilizado y respetuoso, en instalaciones higiénicas y seguras.
b) Invertir y promover la inversión en el mejoramiento y adecuación técnica de
las instalaciones locativas destinadas a la atención del parto y la recuperación
de la madre durante el posparto.
c) Gestionar la vinculación de las mujeres gestantes y los recién nacidos al
Sistema de Seguridad Social en Salud y velar para que reciban una atención
de calidad.
d) Favorecer y hacer efectiva dentro del contexto de las entidades de
salud en el municipio la presencia y acompañamiento del padre, o
de una persona importante para la madre, durante el trabajo de
parto y en el momento de este. En el caso del padre esto es fun-
damental porque contribuye a vincularlo afectivamente con su
hijo e incide en una mayor participación del varón en la crianza,
lo cual es necesario para fortalecer la maternidad y paternidad
responsables.
e) Promover atención especializada en los casos en que la madre se en-
cuentre afectada por VIH/sida.

• Posparto
La llegada del bebé implica cambios significativos para la pareja; la familia se
amplía y debe reorganizarse para atender de manera adecuada a las demandas del
bebé y de los demás miembros. Es el momento de poner en práctica los acuerdos
realizados antes de la gestación y durante esta, con respecto al cuidado del bebé
y la orientación de su crianza.
Los cuidados durante el posparto garantizan el seguimiento de la salud de la madre
y el niño, favorecen la valoración de la salud del recién nacido, garantizan la toma
de decisiones oportunas con respecto a la salud de la madre y el niño, reducen las
muertes maternas y neonatales, apoyan la lactancia materna, favorecen el retorno
de la pareja a la vida cotidiana y la adaptación de la familia a la presencia de su
nuevo miembro.

Acciones de acuerdo con el ciclo de vida | 69 |


a) Optimizar la atención a la madre después del parto y los controles de salud
con posterioridad a este; con especial relevancia, aquellos casos en los cuales
la madre y su bebé están afectados por VIH/sida.
b) Valoración del estado de salud del niño o la niña después del nacimiento,
siguiendo el protocolo de la entidad en la cual se produce el parto.
c) Garantizar unas condiciones óptimas durante la permanencia del bebé con su
madre después del nacimiento en el centro hospitalario, así como la presencia
del padre o un acompañante.
d) Apoyar a la madre y a su pareja en el inicio de la lactancia materna una hora
después del nacimiento del bebé.
e) Brindar información a la mujer, su pareja y la familia sobre los cuidados que
requiere en el período de posparto.

• El primer año de vida


Los cuidados durante el primer año son vitales para la supervivencia y el desarro­
llo del niño. La lactancia materna, la aplicación del esquema básico de vacunas,
el cuidado de la salud y el afecto garantizan las condiciones adecuadas para el
crecimiento y desarrollo saludable del niño o la niña.
El niño o la niña requieren cuidados físicos pero, sobre todo, amor, establecer
un vínculo afectivo con su madre, con su padre y con los demás miembros de la
familia.

El nacimiento como ciudadanos: el registro civil


El primer derecho de un niño o niña es el derecho a la identidad. El niño debe ser
reconocido por sus padres desde su nacimiento. El registro civil de nacimiento es
un derecho de la niñez y constituye un elemento clave para la identidad y sentido
de pertenencia a una determinada familia. Además, el registro civil es indispensable
para el acceso del niño o la niña a los servicios del Estado.
El personal de las notarías y demás funcionarios del Estado responsables del registro
civil de los niños y niñas deben facilitar este trámite.
Deben tomarse todas las medidas para que el 100% de los niños y niñas que nazcan
sean registrados lo más pronto posible.
Realizar campañas de sensibilización e información para la población en general
sobre la importancia del registro civil de nacimiento e impulsar campañas para su
trámite oportuno, considerando la importancia de este documento para la identi-
dad del niño.

| 70 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Fortalecimiento del vínculo afectivo
Todo niño o niña debe ser amamantado desde la primera hora de nacido hasta
los seis meses de edad, en ese período la leche materna debe constituir el único
alimento que reciba, no sólo por contener los nutrientes necesarios, sino por el
contacto físico indispensable para promover vínculos afectivos fuertes y estimular
el desarrollo integral. Es urgente fortalecer los vínculos afectivos de los padres
(hombres) con sus hijos involucrándolos en el proceso de atención a la gestación
(controles prenatales) y del cuidado de los niños en esta etapa de su desarrollo. El
trabajo hacia fortalecer esos vínculos afectivos claramente busca prevenir relaciones
en las que los conflictos se resuelvan por vías violentas.

La nutrición
Deben incluirse, además de la lactancia materna, acciones orientadas a una ade­
cuada nutrición, construcción de hábitos alimentarios saludables, educación
nutricional, prevención y protección específica frente a la deficiencia
de micronutrientes, con especial atención de hierro y vitamina A,
vigilancia del estado nutricional de los niños, prevención y el control
de intoxicaciones alimentarias; garantizar que los niños consuman
alimentos seguros e inocuos, vincular a los niños con déficit nutri-
cionales y con carencias específicas en programas especiales.

Crianza fundamentada en el amor y el respeto


Los proyectos, los programas, las acciones en favor de la primera infancia deben
constituirse en propuestas que garanticen la construcción de contextos familiares,
comunitarios e institucionales donde se promueva el buen trato, se respete a los niños,
se les dé amor y protección y se les garantice el ejercicio de todos sus derechos. Así
mismo, a través de diferentes estrategias, dirigidas a toda la sociedad, se debe proteger
a los niños del maltrato, de la explotación y de cualquier forma de abuso.
La construcción de una sociedad más democrática, más tolerante y menos violenta
pasa necesariamente por garantizar a los nuevos seres, desde el momento de la
gestación, unas mínimas condiciones de vida, así como una crianza fundada en el
amor y el respeto, una familia y una comunidad que los protejan y una sociedad y
un Estado que estén pendientes de ellos. Una crianza que fomente seres amorosos,
libres, respetuosos de sí mismos y de sus semejantes permitirá generar individuos
solidarios, constructores de paz y democracia, creativos, resilientes (capaces de
superar las dificultades) y, por supuesto, productivos para la sociedad.
a) Fortalecer programas en los cuales el componente afectivo juegue un papel
relevante.

Acciones de acuerdo con el ciclo de vida | 71 |


b) Fortalecer el componente afectivo en los programas de orientación a los padres
y madres, en las escuelas para padres o familias y demás estrategias de capaci-
tación de cuidadores y cuidadoras. Esto es, promocionar el afecto como un
alimento esencial para el niño o la niña, como una estrategia preventiva ante
situaciones como el maltrato infantil y como un eje central de la articulación
de la vida familiar armónica que requiere el niño o niña para su desarrollo.

Las condiciones materiales


Para que los niños se desarrollen adecuadamente se requiere que permanezcan
en entornos que posibiliten este desarrollo; es decir, que cuenten con condiciones
sanitarias (acueducto, agua potable, alcantarillado y disposición adecuada de
basuras), que las construcciones sean seguras, higiénicas, iluminadas, ventiladas,
con mínima contaminación.
Promocionar acciones de saneamiento básico ambiental en las comunidades a
fin de optimizar las condiciones ambientales del contexto donde viven los niños
y las niñas.

La salud: condición para el desarrollo humano


Dado que en el primer año de vida y en toda la primera infancia las enfermedades
y los problemas de salud afectan seriamente la vida de los niños y sus familias, con
repercusiones en su crecimiento y desarrollo, las acciones con la primera infancia
deben estar estrechamente relacionadas con las políticas de salud, en especial
en lo relacionado con la promoción de la salud y prevención de la enfermedad,
garantizándoles el acceso a los servicios de salud.
R Todos los niños y niñas deben recibir las vacunas reglamentarias durante el primer
año, así como los refuerzos correspondientes, lo cual los protegerá de enferme-
dades que pueden afectar su desarrollo normal y su futuro. Es responsabilidad de
los padres, madres y cuidadores llevar a vacunar al niño o niña en las edades y
fechas específicas, no cuando la enfermedad ha aparecido. Para esto se debe ga-
rantizar la disponibilidad de las vacunas y la obligatoriedad de las EPS de brindar
este servicio, promover y organizar jornadas de vacunación prestando especial
atención a las zonas más apartadas del municipio, fortalecer y hacer seguimiento
a la vacunación de los niños del municipio a fin de garantizar que todos reciban
las vacunas reglamentarias durante el primer año de vida y los refuerzos corres­
pondientes durante la primera infancia, realizar campañas locales de información
para promocionar la importancia de las vacunas para la salud del niño.
R Los niños deben ser inscritos y llevados rigurosamente a la consulta de control
del crecimiento y desarrollo, y la madre, el padre o adulto(s) responsable(s)

| 72 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


deben seguir las orientaciones del personal de salud, lo cual requiere fortalecer
y optimizar el programa de crecimiento y desarrollo y otros mecanismos.
R La madre y el padre deben recibir orientación sobre el proceso de crecimiento
y desarrollo del niño o la niña para que puedan detectar oportunamente cual-
quier anormalidad y establecer una comunicación más fluida y productiva con
el personal de salud.
R Los niños con condiciones especiales por tener algún grado de limitación o
discapacidad deben tener acceso a procesos educativos, de habilitación y reha-
bilitación, que les permitan mejorar sus potencialidades, integrarse a la sociedad
y ser ciudadanos participantes y productivos. Para cumplir con este propósito
es fundamental la detección temprana de esta situación y la atención integral y
oportuna. Aquí es importante resaltar que las familias de los niños especiales deben
vincularse a procesos de capacitación para que comprendan las características
de desarrollo de sus hijos y puedan actuar para impulsarlo.

• Del segundo al quinto año de vida


Afecto y juego
a) Propiciar o fortalecer el desarrollo de acciones de formación a las
madres, padres y cuidadores y cuidadoras sobre la importancia
del afecto, y el juego en la vida del niño o niña y cómo desarrollar
acciones en el medio familiar tendientes a fortalecer estos aspectos de
la vida de los niños.
b) Garantizar espacios de recreación, juegos y manejo del tiempo libre en los
municipios para que los niños y niñas puedan disponer de zonas seguras para
las actividades lúdicas en compañía de sus padres y familiares.
c) Promover eventos culturales y recreativos que contribuyan al sano esparcimiento
de la población infantil menor de cinco años y al rescate de juegos, rondas,
cantos y demás elementos de la cultura tradicional.

Crianza fundamentada en el amor y el respeto


a) Propiciar el fortalecimiento de las escuelas para familias en centros de atención
a la primera infancia en las cuales deben abordarse temas relacionados con el
establecimiento de acuerdos para el manejo de la autoridad, normas y límites,
entre otros.
b) Desarrollar acciones educativas tendientes a sustituir el uso del castigo físico
para corregir al niño por alternativas como el diálogo, el establecimiento de
acuerdos y normas claras.

Acciones de acuerdo con el ciclo de vida | 73 |


c) Desarrollar acciones educativas locales orientadas a promocionar hábitos de
higiene y, en general, aquellas pautas culturales que además de favorecer la
salud del niño o la niña le permitan su incorporación al contexto en que se
desenvuelve.

Alimentación y nutrición
a) Ampliar y optimizar los programas nutricionales con enfoque integral de nu-
trición, salud y educación, atendiendo a las enormes dificultades económicas
de numerosas familias y lo fundamental de una adecuada alimentación en el
desarrollo integral de los niños y niñas.
b) Propiciar programas de orientación nutricional y de manejo de los ingresos
familiares para mejorar la alimentación de los niños y niñas en las familias.

La salud: condición para el desarrollo humano


a) Garantizar el acceso a la salud de los niños y niñas y vigilar la calidad de la
atención que se les brinda.
b) Garantizar el acceso de los niños y niñas a atención odontológica preventiva.
c) Garantizar de manera oportuna la aplicación de las vacunas reglamentarias en
este período.
d) Realizar campañas locales tendientes a promocionar y cumplir con el esquema
de vacunación básico a los niños y niñas durante esta etapa.

Vinculación a programas de socialización y de desarrollo infantil


a) Garantizar a los niños y niñas en el ámbito rural y urbano el acceso a programas
de educación y socialización que respondan a sus características de desarrollo,
y favorezcan su vinculación exitosa al sistema educativo formal (grado de
transición), que sean espacios de socialización consecuentes con el contexto
cultural, donde se les garanticen sus derechos.
b) Coordinar con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con el sector
educativo, con organismos locales y la comunidad la ampliación de coberturas
para la atención a la primera infancia y la puesta en marcha de programas de
desarrollo infantil a fin de responder a las necesidades de atención integral de
todos los niños y niñas del municipio.

| 74 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


c) Capacitar y sensibilizar a los educadores institucionales y comunitarios vincu-
lados con la primera infancia, sobre los derechos de los niños y niñas, sobre
pautas de crianza adecuadas y sobre la importancia de los primeros años en su
desarrollo.
d) Evaluar los programas y las metodologías que actualmente están implementán-
dose en el país para propiciar el desarrollo infantil, con el fin de extenderlos a
grupos de padres, madres, niños y niñas cuidadores y cuidadoras.
e) Fortalecer y complementar la capacitación a los agentes educativos vinculados
con las diferentes modalidades de atención, con el fin de enseñar habilidades
a los padres, que les permitan comprender el desarrollo de sus hijos e hijas, y
dar respuesta a sus comportamientos con métodos distintos al castigo físico o
psicológico.
f) Fomentar prácticas educativas no sexistas en el interior de las modali-
dades de atención.

Acciones de acuerdo con el ciclo de vida | 75 |


Política de primera infancia en Colombia:
un análisis desde la perspectiva de los actores
involucrados en el proceso de formulación1

María Cristina Torrado Pacheco


Camilo Andrés Guáqueta Rodríguez
Observatorio sobre Infancia
Universidad Nacional de Colombia

Introducción
En los últimos años la promoción del desarrollo y calidad de vida durante la
primera infancia –etapa del ciclo de vida comprendida entre el nacimiento y los
seis años de edad– ha tenido un reconocimiento creciente en la agenda pública
internacional. Este hecho se ha dado gracias a las acciones de un selecto grupo
de actores y organizaciones internacionales, entre las que se encuentran el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de Estados
Americanos OEA, Unesco y Unicef, que han evidenciado los beneficios de invertir
en la primera infancia como una estrategia orientada al desarrollo humano y a
la lucha contra la pobreza.
Este contexto internacional explica de manera parcial el proceso reciente
(2003-2007) de posicionamiento de la primera infancia como un tema social-
mente relevante dentro de la agenda pública colombiana, en el cual participaron
organizaciones no gubernamentales, instituciones estatales con competencia en
el tema, universidades y grupos de investigación –entre ellos el Observatorio

1 Una versión preliminar del este texto fue presentada en el Primer Coloquio Internacional “Análisis y evaluación
de las políticas públicas en Colombia: experiencias, teorías y métodos de debate”, realizado en la Universidad
Nacional de Colombia, sede Bogotá D.C., los días 5 y 6 de diciembre de 2007.

Política de primera infancia en Colombia | 77 |


sobre Infancia– así como educadores y autoridades locales. Durante cinco años
este grupo de actores organizó diversas actividades de movilización, discusión y
estudio del tema, encaminadas hacia la construcción de un documento de política
pública que en su momento se denominó Colombia por la primera infancia.
Este artículo presenta un análisis preliminar de dichos procesos de política
pública de primera infancia emprendidos entre 2003 y 2007, lo cual implica para
los autores un reto importante en tanto exige un cambio de perspectiva: pasar de
actores a analistas del proceso. Desde este nuevo rol, el análisis que se propone es
de carácter subjetivo y se relaciona con la capacidad de establecer proposiciones
basadas más en el conocimiento del “terreno” que en procesos inductivos o de-
ductivos (Subirats, 1994). Sea la oportunidad para señalar que esta perspectiva
algunas veces es subvalorada por los analistas de políticas públicas que centran
su atención en la aplicación de modelos positivistas, que fragmentan la realidad
y pierden de vista el carácter dinámico y relativo de los fenómenos sociales como
los procesos de políticas públicas.
Entendiendo el análisis de política pública como “una disciplina aplicada de la
ciencia social que usa múltiples métodos de investigación y argumentación para
producir y transformar la información pertinente para una política”, (Duna citado
por Meny & Thoening, 1985) nos proponemos presentar una serie de argumentos
críticos que buscan fomentar aprendizajes para los procesos que siguen en este
campo de las políticas de infancia, en particular de la fase de implementación y
seguimiento, de la cual derivarán nuevas decisiones.
El enfoque propuesto responde al interés, reconocido en los últimos años por
diversos autores, de centrar la atención en los distintos contextos y medios insti-
tucionales en que ocurren los aspectos procesales de la planeación de políticas
públicas (Bryson & Crosby, 1998). Se privilegia entonces el análisis del proceso
con énfasis en el rol de los actores; se incluye también alguna referencia a los
antecedentes y al proceso de posicionamiento del tema de la primera infancia
en la agenda pública colombiana, así como algunos elementos prospectivos
relacionados con los retos que se vislumbran.

Antecedentes
En Colombia el interés por la de primera infancia ha transitado entre las
agendas públicas coyunturales e institucionales (Meny & Thoening, 1985),
hecho que explica su visibilidad durante algunos períodos y su desaparición de
los ámbitos de debate durante otros. En este sentido, no se trata de un asunto
nuevo que deba ser reconocido por los actores políticos, lo cual no significa que
haya ganado el lugar de prioridad que merece.

| 78 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Para desarrollar un poco más esta idea debemos remontarnos a mediados de la
década de los años ochenta, momento en el cual se da el primer posicionamiento
del tema de la primera infancia en la agenda coyuntural, aún cuando pueden
reconocerse importantes antecedentes en la década anterior, ligados a la creación
del ICBF. A pesar de que en 1985 existían programas sectoriales dirigidos a la
atención de niños y niñas menores de seis años, la formulación del Plan Nacional
para la Supervivencia y el Desarrollo Infantil (Supervivir), adoptado por decreto
presidencial en febrero de ese mismo año, constituye un momento histórico clave
en la construcción de una política para el desarrollo de la primera infancia, gracias
a su mirada integral y al número de actores involucrados.
El lugar ganado en la agenda pública, la participación de Unicef y la experien-
cia del país en el tema condujeron a otra decisión definitiva para la política
nacional de primera infancia en la misma década: la adopción, a finales
de 1986, del programa Hogares Comunitarios de Bienestar, como
la principal estrategia de atención a los niños menores de siete
años. Esta decisión marca un momento importante ya que con el
transcurrir del tiempo este programa se constituiría prácticamente
en el eje de la política pública para la atención de la primera in-
fancia. El análisis de este modelo de intervención, así como de su
consolidación en el país, merece un estudio en profundidad que no
abordaremos en este trabajo.
Puede afirmarse que hasta 1992 el país avanzó de manera considerable en la
política nacional orientada al desarrollo de la primera infancia; en este período
no solo se diseñaron y pusieron en práctica diversas estrategias y programas, sino
que, además, se logró crear un contexto favorable para la investigación, el diseño
de materiales e instrumentos, el intercambio de experiencias y la consolidación
de modelos de intervención. Todo ello gracias a esfuerzos orientados a lograr la
coordinación intersectorial, las iniciativas locales, la sistematización de expe­
riencias, la producción de conocimiento y la movilización social (Torrado, Reyes
& Durán, 2006).
A mediados de los años noventa, la política social del país da un giro impor-
tante relacionado posiblemente con el auge de las tendencias neoliberales de
la época, el desmonte del Estado de bienestar, el cuestionamiento del subsidio
a la oferta y el énfasis en la focalización. En este contexto el tema de la primera
infancia pierde progresivamente relevancia en los ámbitos de debate y el Estado
opta por dejar en manos del ICBF su responsabilidad respecto a los niños y niñas
menores de seis años, a través de su programa bandera de Hogares Comunitarios
de Bienestar (HCB). De esta manera la atención integral de la primera infancia
se constituye en un tema de la agenda institucional, y pierde importancia e

Política de primera infancia en Colombia | 79 |


intensidad en las preocupaciones de la agenda pública social y, por supuesto, en
la asignación de recursos.
Son varios los aspectos emergentes que pueden vincularse para la formulación
de hipótesis explicativas en relación con este fenómeno, como la preocupación
del Estado por la universalización de la educación básica primaria y/o la cobertura
en salud. Dejamos planteados sobre la mesa estos elementos para posteriores
análisis y espacios de discusión.

Período objeto de análisis


El período objeto de nuestro análisis se remonta al año 2003, cuando el tema
de la primera infancia vuelve a posicionarse en la agenda coyuntural, gracias a
la movilización de un grupo de actores institucionales que buscaban sacarlo del
lugar secundario que había tenido desde mediados de los años noventa. A partir
de ese momento se inicia la implementación de diversas estrategias orientadas
a la construcción de consensos, lo que da lugar a un interesante proceso de pla-
neación participativa de políticas públicas.
Siguiendo los planteamientos de Meny y Thoening(1985) respecto al
surgimiento de una política pública, puede decirse que el caso de la primera
infancia no corresponde al modelo de ascenso democrático representativo, que
sugiere un proceso de posicionamiento del tema a partir de demandas aisladas
surgidas de la base o de un sector específico de la población, como tampoco al
modelo de la tiranía de la oferta referido al proceso donde autoridades públicas
son las encargadas de moldear las necesidades y los temas de los cuales debe
ocuparse la política pública. El caso que nos ocupa es el típico ejemplo de la
política que surge a partir de una política pública ya existente, en el curso de su
ejecución. De este modo, al tiempo que se implementaban acciones rezagadas
de la década de los años noventa, se configuraban nuevos ámbitos de debate y
controversia e instancias de discusión para el diseño de los lineamientos de la
nueva política sobre el mismo asunto.
Esta situación tiene implicaciones importantes para el ejercicio de análisis, por
cuanto los elementos empíricos del proceso ratifican una de las críticas hechas al
famoso modelo del ciclo de la política propuesto por Jones, en la medida en que
no encontramos la secuencia lineal de cinco fases: identificación del problema,
formulación de soluciones, toma de decisión, ejecución y evaluación. Por el con-
trario, en un mismo momento pueden presentarse actividades que corresponden
a dos o más fases del modelo.
El proceso que estamos analizando se inicia formalmente con la organización
y realización a comienzos de 2003 del foro que llevó por título Primera infancia

| 80 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


y desarrollo: el desafió de la década. Este evento, que contó con la participación
de expertos internacionales y la asistencia de más de mil personas de todo el país,
expresa con toda claridad la voluntad de los actores responsables de poner en
el mismo escenario a oradores especialistas y a un público interesado en el tema
para promover resignificaciones sobre la importancia de la primera infancia para
la agenda pública nacional (Bryson & Crosby, 1998).
El foro permitió la discusión y difusión de nuevos argumentos éticos y cientí-
ficos sobre la importancia de invertir en la primera infancia, así como el análisis
de algunas experiencias. Con ello se generó un importante efecto de movilización
entre actores de diversa índole, incluidos algunos decisores de política pública de
carácter nacional y territorial. El foro y la posterior publicación de las memorias
(Instituto Colombiano de Bienestar Familiar et al., 2006) hicieron posible
la vinculación de numerosas personas e instituciones al proceso y
marcaron un avance en la construcción de un nuevo consenso que
señalaba al Estado colombiano la importancia de prestar especial
interés a la población menor de seis años.
Ya en ese momento se reconocía la necesidad de superar la
situación en que se encontraba la política pública de primera in-
fancia en el país, caracterizada por la dispersión de la intervención,
el carácter sectorial de la planeación e implementación de los progra-
mas, los problemas de cobertura y calidad, entre otros. La crítica situación de
los niños y niñas menores de seis años en el país era otro punto que llamaba
la atención: los indicadores de mortalidad infantil o desnutrición mostraban
cifras preocupantes, no se alcanzaban metas como la universalización del grado
obligatorio de preescolar y los altos índices de «repitencia» en el primer grado
ponían en evidencia los niveles de inequidad con los más pequeños. Esto sin
hablar del impacto del desplazamiento forzado y el conflicto armado durante
la primera infancia.
Pero el trabajo de incidencia política apenas comenzaba. Por esta razón du-
rante el año 2004 el grupo de actores comprometidos con el proceso creció de
manera considerable y se abrió el camino para la configuración de nuevos esce-
narios ahora orientados claramente a la formulación de la política. Este nuevo
contexto fue posible gracias a la puesta en marcha del Programa de apoyo para
la formulación de una política de primera infancia en Colombia, el cual contó
con recursos nacionales e internacionales y con el compromiso de organizaciones
gubernamentales del orden nacional y no gubernamentales, de cooperación
internacional y académicas.
El programa se propuso como meta la formulación de un documento de di-
rectrices de política pública de primera infancia que recogiera los acuerdos del

Política de primera infancia en Colombia | 81 |


proceso y se apoyara en ejercicios de reflexión, sistematización de información y
amplios debates. Para lograr este objetivo se conformaron seis grupos temáticos,
los cuales mantuvieron una intensa agenda de trabajo durante dos años.
El Observatorio sobre Infancia lideró uno de los grupos temáticos, denominado
Gestión y desarrollo local, cuyo trabajo permitió conocer el lugar de la primera
infancia en las agendas de los alcaldes y las posibilidades que existían para pro-
mover iniciativas en escenarios locales. Fueron muchos los aprendizajes de este
proceso y sus resultados se han plasmado en varios documentos, incluido uno
dirigido a los alcaldes y comités de política social municipal que brinda orien-
taciones sobre cómo gestionar un política pública integral de primera infancia
desde el ámbito local.
Como parte de las actividades del programa, a mediados del año 2005 se
realizó un segundo foro internacional, denominado Movilización por la primera
infancia. A diferencia del foro anterior, orientado a abrir el debate y la sensibi-
lización sobre el tema, fue la ocasión de compartir y debatir propuestas para la
política de primera infancia haciendo evidentes los avances en la producción de
significados y en la identificación de aspectos críticos, como el papel que debería
cumplir el Ministerio de Educación Nacional. A la vez, fue una nueva ocasión
para capitalizar acciones concretas de movilización y enrolamiento de actores
públicos.
Terminado el segundo foro, los grupos temáticos continuaron trabajando
y se inició la fase de construcción participativa del documento de política de
primera infancia; este trabajo demandó numerosos encuentros con diversos acto­
res del sector educación, con actores locales tanto gubernamentales como no
gubernamentales, con funcionarios de protección social y planeación nacional,
representantes de la academia y de las ONG, entre otros. Diversas versiones del
documento fueron objeto de discusión hasta lograr el consenso; dándose así lo
que podría considerarse como un proceso ideal de diseño de política pública,
dada la variedad de voces participantes.
A finales de 2006 se entregó el documento resultado del proceso, el cual
creíamos, por lo menos los actores que estuvimos involucrados, que se constituiría
en la base para la toma de decisiones para la política pública. Allí se concibe la
política de primera infancia desde una perspectiva de derechos y se presentan los
antecedentes y referentes conceptuales, una clara definición de metas y estrategias
organizadas en torno a cinco grandes objetivos.
Por tratarse de una política poblacional, propone mecanismos de coordinación
intersectorial e identifica a los responsables de su puesta en marcha en los ámbitos
nacional y territorial. Infortunadamente, en el mismo momento en que culmina
la redacción del documento se produce un cambio en la dirección general del

| 82 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


ICBF –entidad responsable de coordinar el programa de apoyo–, lo cual generó
la pérdida de uno de los actores clave del proceso y un cierto debilitamiento de la
voluntad política necesaria para llegar a feliz término. En consecuencia, durante
el año 2007 un nuevo equipo de personas –menos amigo de grandes convocato-
rias y debates– asumió el proceso de ajuste final del documento para someterlo a
consideración del Departamento Nacional de Planeación (DNP), lo que generó
un distanciamiento del grupo de actores que lideró el proceso.
De esta manera la iniciativa perdió en parte su carácter de consenso entre
diversos actores para convertirse en una tarea de la agenda institucional del ICBF
y el DNP, con todas las consecuencias negativas que ello conlleva, en cuanto a
la visibilidad del tema en la agenda pública.
Sin embargo, debe reconocerse que el proceso vivido logró algunos
impactos, como la decisión de incluir el tema en el plan de desarrollo
del actual Gobierno nacional a través de un proyecto de coope­
ración entre el Ministerio de Educación Nacional y el ICBF, que
busca aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la educación
inicial en el país. Sin quitarle mérito a esta iniciativa, es evidente
que este tipo de acciones no producirá los cambios necesarios en las
agendas institucionales ni el reconocimiento de la atención integral a
la primera infancia como una prioridad de la agenda social nacional. Más
bien, es probable que con el cambio de gobierno este proyecto desaparezca.
A la fecha sabemos que el DNP culminó el proceso de revisión y ajuste, y que
los compromisos del país con la primera infancia quedaron consignados en el
documento Conpes No. 109, el cual establece las metas para los próximos años.
De este modo se nos plantea desde ya la responsabilidad de monitorear la fase
de implementación de la política, con el fin de establecer el impacto que tuvo el
proceso analizado en este documento en las acciones que el Estado emprenderá
durante los años venideros a favor de los niños y niñas colombianos menores de
seis años, y de este modo determinar si la participación de actores sociales en
procesos de formulación de política es realmente tenido en cuenta o si es tan
solo un ejercicio simbólico para legitimar las acciones e intereses preestablecidos
desde el Estado.
Un punto crítico para la discusión pública y futuros análisis es el modelo de
atención de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HCB), el cual, por
sus características, contribuye a ampliar las brechas en materia de oportunidades
entre los niños y niñas más pequeños del país de sectores sociales diferentes.

Política de primera infancia en Colombia | 83 |


Conclusiones

v El análisis que acabamos de presentar da cuenta de un proceso de política


pública aún inconcluso, en el cual ha sido decisiva la participación de
diversos actores; reconocer este hecho como parte del juego implícito
en estos procesos puede permitir aprendizajes significativos que cuali-
fiquen la intervención pública.
v La infancia sigue siendo un tema que algunos autores califican como de
alto consenso y baja intensidad; el caso de la primera infancia ratifica
esta afirmación.
v El racionalismo técnico en algunos casos, como el que suscita nuestro
análisis, sigue imponiéndose sobre el racionamiento político, pues las
élites tecnócratas y reducidas siguen transformando la voluntad política
de los actores que promueven cambios estructurales. Estamos frente a
las políticas públicas que naturalizan los presupuestos y justifican que
se focalice la escasez de los mismos.
v El “hacer que hace” sigue siendo una tendencia de política simbólica
utilizada por el Estado para diluir temas que llegan a la agenda pública
coyuntural, de esta manera se apaciguan los ánimos de los actores
interesados.
v El Estado colombiano tiene el deber moral y la obligación política de
revisar el modelo de HCB, si realmente quiere acortar la brecha de la
inequidad que no solo se manifiesta en la distribución de las riquezas
entre la población, sino también en la distribución del capital cultural
y el ejercicio de la ciudadanía; en ella el goce efectivo de los derechos
durante la primera infancia es un factor fundamental.
v El país tiene retos importantes para los procesos de implementación
que seguramente generarán otros escenarios de debate académico y
político.

| 84 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


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Política de primera infancia en Colombia | 85 |


La educación inicial en Colombia,
¿tema resuelto?
María Cristina Torrado Pacheco
María Consuelo Gaitán Clavijo
Diana Carolina Bejarano Novoa
Observatorio sobre Infancia
Universidad Nacional de Colombia

L as acciones estatales que promueven el desarrollo integral de los niños y niñas


menores de seis años han vuelto a cobrar vigencia en la agenda política de la
mayoría de los países de Latinoamérica. De esta manera se reconoce la inversión
durante la primera infancia como una estrategia para compensar las deficiencias
en las llamadas dotaciones iniciales, favorecer la equidad en el acceso a oportu-
nidades para el desarrollo y garantizar el pleno ejercicio de los derechos desde el
inicio de la vida; se trata, por tanto, de una prioridad para la política social y una
responsabilidad que deben asumir el Estado, la familia y la sociedad.
Durante 2006 y 2007 Colombia vivió un proceso de debate y construcción
de política pública que culminó en una toma de decisiones; ahora es el momento
para comenzar a trabajar en las metas y compromisos definidos como claves para el
mejoramiento de la calidad de vida de los niños y niñas, desde su gestación hasta los
seis años. Los arduos debates, la articulación de esfuerzos y la identificación de estas
metas y compromisos producto del movimiento nacional Colombia por la primera
infancia, deben considerarse como un importante avance en cuanto a movilización
social y posicionamiento del tema como prioridad del país. No obstante, tras la re-
ciente aprobación del documento Conpes 109, que constituye el mayor resultado de
este trabajo, es necesario reconocer que en el proceso se perdieron de vista algunas
limitaciones que históricamente han afectado las acciones de educación y cuidado
dirigidas a la primera infancia en el país, y cuya solución sigue empantanada.

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 87 |


En este sentido, este texto señala algunos de los actuales desafíos y retos para la
política pública de primera infancia de Colombia en materia educativa, para lo cual
se presenta un análisis en torno a cuatro situaciones que se entrelazan y configuran
un complejo panorama para los programas de atención integral para la primera infancia:
el propósito de estos programas, su situación en Colombia, la población a la que van
dirigidos y la actual apuesta del Estado colombiano frente a la educación y atención
de los niños y niñas menores de seis años. Así mismo, recoge las conclusiones de
un proceso de discusión del grupo académico UN Observatorio Sobre Infancia,
desarrolladas durante el segundo semestre de 2007 y que fueron la base para la
programación del coloquio sobre infancia organizado el mismo año, Primera infancia:
estado actual del debate y retos para las políticas públicas. Es necesario reconocer que
en este texto no se incorporan los avances más recientes en torno a la definición
de acciones para promover la realización de derechos de los niños y niñas menores
de seis años, y de los cuales aún no se conocen mayores resultados.

1. Propósitos de los programas para la primera infancia:


¿asistir, atender, acompañar, cuidar o educar?
En la actualidad con el término educación inicial se hace referencia a todos
aquellos programas que buscan favorecer el desarrollo integral de los niños y niñas
menores de seis u ocho años1. Como señala Egido (1999, p. 120), “… la educación
inicial incluye, en la práctica, una mezcla de guarderías, preescolares, círculos
infantiles, jardines de infancia, clases de pre-primaria, programas asistenciales,
etc., presentes en buena parte de los países del mundo. De esta forma, aunque
exista una terminología más o menos común para referirse a ese ámbito, en reali-
dad viene a enmascarar una gran diversidad de prácticas y sistemas de atención
a la infancia”.
En este contexto, varios autores han propuesto diferenciar las acciones de
cuidado para la primera infancia de la educación inicial, señalando que: mientras
las acciones de cuidado se relacionan con “… la atención a las necesidades de
tipo fisiológicas que son básicas para la mantención de la vida, es decir, aquellas
referidas a la protección, alimentación, higiene, abrigo, etc.” , la educación inicial
implica “… los procesos educativos oportunos y pertinentes que se generan a partir
de las necesidades, intereses y características [de los niños y niñas menores de seis
años]… a fin de favorecer aprendizajes significativos que aporten a su desarrollo
integral, dentro de una concepción del niño como persona en continuo perfec-
cionamiento humano” (Peralta & Fujimoto, 1998, p. 17).

1 El límite de edad de los niños y niñas que acceden a estos programas lo define cada país, de
acuerdo con su normatividad.

| 88 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


El énfasis en uno de estos dos polos permite describir y diferenciar los pro-
gramas y servicios dirigidos a grupos de niños y niñas y a sus familias, e incluso
conduce a áreas distintas de la política social. Sin embargo, por las características
propias del periodo de la vida en cuestión, resulta difícil pensar que se trata de
opciones excluyentes. En otras palabras, siempre será necesario combinar accio­
nes de cuidado con acciones educativas; de ahí la propuesta de denominar las
acciones que integran cuidado y educación como atención integral a la primera
infancia (Peralta & Fujimoto, 1998); véase la figura 1.

Figura 1
Componentes de la atención integral
para la primera infancia

Necesidades del párvulo

Necesidades básicas para la Necesidades básicas para el


preservación de la vida desarrollo y aprendizaje humano

generan generan

Ciudados del párvulo + educación inicial

Atención integral del párvulo

Fuente: Peralta y Fujimoto, 1998, p. 18.

Por su parte, el Estado colombiano ha adoptado el término educación inicial


para referirse a “uno de los elementos básicos, conceptual y operativamente,
para garantizar la atención integral a la primera infancia” (Departamento Na-
cional de Planeación [DPN] et al., 2007, p. 22). De igual forma, ha señalado
que el objetivo de la educación inicial es “… proporcionar a niños y niñas
experiencias significativas en su desarrollo presente… potenciar sus capaci-
dades y adquirir competencias para la vida, en función de un desarrollo pleno
que propicie su constitución como sujetos de derechos” (DPN et al., 2006, p.
23). En este mismo sentido, ha definido como derechos impostergables de la
primera infancia “… la atención en salud y nutrición, el esquema completo

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 89 |


de vacunación, la protección contra los peligros físicos y la educación inicial”
(Código de Infancia y Adolescencia, 2007, artículo 29). De este modo, queda
claro que la educación inicial es tan solo un componente de la atención integral
a la primera infancia, la cual debe incluir en la práctica acciones de cuidado,
preservación y protección de la vida.
Esta definición de la educación inicial y de la atención integral a la primera
infancia debe entenderse como un importante avance que, poco a poco, promueve
y fortalece la identidad de las acciones integrales para los niños y niñas menores de
seis años. Además, debe considerarse que se trata de un logro en el reconocimiento
de los derechos de la primera infancia y un buen intento por conciliar la histórica
distinción entre el cuidado y la educación como propósitos diferentes de las in-
tervenciones dirigidas a este grupo poblacional. En ese sentido, las definiciones
superan la idea de satisfacción de necesidades, y la remplazan por las garantías
propicias para el goce efectivo de derechos. Finalmente, se evidencia una evolución
conceptual, en la medida en que supera la denominación histórica “educación
preescolar”, que dejaba a un lado a los niños y niñas menores de cinco años y que
no permitía tener una visión integral de las acciones para la primera infancia.
No obstante, al margen de las definiciones conceptuales, en la práctica, en
Colombia como en otros países de Latinoamérica, la educación y el cuidado
tienden a diferenciarse como dos propósitos distintos de los programas para la
primera infancia, y las acciones públicas parecen centrarse en la satisfacción de
las necesidades básicas de los niños y niñas (como la alimentación y la salud),
dejando a un lado la obligación de brindar las garantías para el goce efectivo de
todos los derechos. Sobra decir que el desarrollo integral de niños y niñas, así
como el ejercicio de su ciudadanía, requieren otro tipo de acciones.
Así, el énfasis en la educación o en el cuidado, ha conducido a una división
en dos modalidades de intervención para la primera infancia: la primera asume
como propósito “… potenciar los aprendizajes según la edad del niño o niña, a
través de la atención integral, considerando aspectos pedagógicos, de nutrición,
salud y cuidado” (Reveco, 2006, p. 162); la segunda, tiene un mayor énfasis
asistencial en “la protección y satisfacción de las necesidades básicas de los
niños y niñas [aunque incorpora] actividades que [potencian] el desarrollo,
especialmente para la población más pobre” (Reveco, 2006, p. 163).
En el caso colombiano existe una fuerte diferenciación entre estas es-
trategias de intervención ya que los programas educativos no incorporan
el componente de cuidado o lo hacen sólo parcialmente, o bien se ofrecen
programas centrados casi exclusivamente en el cuidado de los niños y las
niñas. Así mismo, las dos modalidades de intervención atienden a la idea

| 90 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


de focalización de la política social, de modo que se dirigen principalmente
a niñas en situación de desplazamiento, etc.

2. Programas y modalidades de atención y educación


para la primera infancia en Colombia
En el ámbito nacional, en el campo de atención y educación para la primera
infancia, se reconoce principalmente la labor desarrollada por dos institu-
ciones estatales: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF,
y el Ministerio de Educación Nacional, MEN. Cada una de estas
entidades tiene una amplia presencia en el territorio colombiano
y desarrolla estrategias distintas encaminadas a promover el desa­
rrollo integral de los niños y niñas menores de seis años.
El ICBF hace parte del Sistema Nacional de Bienestar de Co-
lombia, y ha desarrollado, desde hace veintidós años, la intervención
más importante de promoción del desarrollo infantil, en cuanto a
cobertura e inversión: el programa Hogares Comunitarios de Bienestar, HCB.
El MEN, por su parte, es el responsable de diseñar e implementar las políticas
educativas para la población colombiana, incluyendo el nivel preescolar, el cual,
según la legislación, se compone de tres grados y sólo uno de ellos –transición,
grado anterior a la educación básica– es obligatorio.
El programa HCB y la educación preescolar representan dos estrategias distin-
tas de atención y educación para la primera infancia, aun cuando tienen propósitos
similares. Así, aunque el programa HCB se define como: “… un conjunto de
acciones del Estado y de la comunidad, encaminado a propiciar el desarrollo
psicosocial, físico y moral de los niños menores de siete años pertenecientes a
los sectores de extrema pobreza” (Acuerdo 021, 1989, artículo 1) y se dice que
la educación preescolar se “… ofrece al niño para su desarrollo integral en los
aspectos biológico, cognoscitivo, psicomotriz, socio-afectivo y espiritual, a través
de experiencias de socialización pedagógicas y recreativas” (Ley 115 de 1994,
artículo 15), una y otra estrategia se desarrollan de forma distinta y hasta ahora,
lamentablemente, ninguna de las dos intervenciones constituye una estrategia
de atención integral para la primera infancia.
En el programa HCB se diferencian dos grandes modalidades (véase cuadro
1): la modalidad hogar comunitario tradicional y la modalidad hogar comunitario
FAMI –familia, mujer e infancia–. Los dos tipos de hogares se desarrollan con
el apoyo de la comunidad, que en ocasiones permite el uso de espacios y loca-
ciones, y con la participación activa de personas que se convierten en agentes

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 91 |


educativos y se encargan de desarrollar los programas. La principal diferencia
entre uno y otro radica en que a través de la modalidad tradicional se presta
atención y cuidado diario a un grupo de niños y niñas, mientras mediante la
modalidad FAMI se realiza un acompañamiento educativo a mujeres gestantes,
y a padres y cuidadores de niños y niñas menores de dos años2. Finalmente,
cabe aclarar que dentro de la modalidad tradicional existen variantes, algunas
de las cuales cuentan con mayores recursos, lo que permite que se conviertan
en opciones con mejor calidad3.
El programa HCB cuenta con tres documentos conceptuales y metodológicos
importantes que, sin embargo, podrían estar desactualizados por el momento en
que se elaboraron: “El desarrollo infantil. Una conceptualización desde el ICBF”
(1990), “El proyecto pedagógico educativo comunitario en el ICBF” (1990) y
“Escala de valoración cualitativa del desarrollo infantil” (1995). Estos documen-
tos constituyen la base de las orientaciones para el trabajo que desarrollan todas
las madres comunitarias y las personas que implementan el programa en todo el
territorio nacional.
En la actualidad no es posible señalar que el programa HCB constituya una
estrategia de atención integral para la primera infancia, ya que las razones que
justificaron su puesta en marcha en la década de 1980 resultan insostenibles
en el contexto actual, a lo que se agrega una constante percepción de desmejo-
ramiento de la estrategia con el paso de los años. De este modo, hoy persisten
algunos de los problemas que se señalaron en 1996, cuando el ICBF llevó a
cabo la primera evaluación de los HCB: bajo nivel educativo de las madres
comunitarias, exagerado número de niños en algunos hogares, poco apoyo de
la comunidad hacia las madres comunitarias y deficientes condiciones físicas
de los hogares en cuanto a acceso a servicios públicos (Castañeda, Babativa &
Baracaldo, 2005), a lo que se suma la baja asignación presupuestal que provee
el Estado. Así, aunque no se desconoce que se ha desarrollado un trabajo de
cualificación de las educadoras, se debe aceptar que los factores mencionados
afectan el desarrollo del programa, y lo convierten en una estrategia de baja
inversión y deficiente calidad.

2 En teoría, la modalidad FAMI debe atender al grupo de niños y niñas más pequeños, y la modalidad
tradicional a los niños mayores de dos años y menores de cinco, pero en la modalidad tradicional
en ocasiones participan niños y niñas menores de dos años, aunque en menor proporción.
3 Las posibilidades de conformar y fortalecer las estrategias de mayor calidad de estos hogares
comunitarios tradicionales depende, por ejemplo, de las capacidades presupuestales e infraes­
tructurales de los municipios; de este modo, municipios con fuentes de financiación, como
recursos de libre inversión y apoyo de empresas privadas, cuentan con mayores oportunidades
de mejorar esta oferta de atención para los niños y las niñas.

| 92 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Por su parte, el nivel de educación preescolar (véase cuadro 2), al que asis-
ten niños y niñas entre tres y cinco años de edad, se desarrolla en instituciones
educativas públicas y privadas –jardines infantiles, escuelas y colegios–, muy
diferentes por la naturaleza y la calidad de los programas que cada uno ofrece.
Los lineamientos pedagógicos y curriculares en este nivel son prácticamente
inexistentes, aunque existe un documento denominado “Lineamientos Cu­
rriculares del Preescolar” (1998) que, frente al surgimiento de un nuevo marco
jurídico y conceptual de la política para la primera infancia, se ha vuelto obsoleto.
Además, salvo contadas excepciones, no existe vigilancia por parte de
las autoridades educativas locales, que se han centrado en lograr la
universalización del grado de transición dentro de la educación
pública y en la política de libre empresa para la educación privada,
y han intervenido débilmente en la toma de decisiones frente a la
educación de los niños y niñas menores de cinco años.

De igual forma, es importante señalar que en las aulas de


preescolar tiende a dejarse de lado el cuidado y la nutrición, porque
se limita su campo de acción a los aspectos educativos que, en muchos
casos, se reducen al aprestamiento y preparación para la primaria, con lo que
se niega la especificidad y función de la educación para la primera infancia.
De esta manera se configura otro de los grandes retos de la educación inicial,
el paso del niño de las modalidades no formales al sector educativo formal y,
el paso de transición al primer grado de la básica primaria.

En consecuencia, no sólo existen interrogantes respecto a cuáles son las


instituciones que tienen la competencia de la educación de los niños y niñas
menores de seis años, sino sobre las dificultades existentes entre el paso de un
programa a otro, y cómo en la actualidad el sistema educativo genera espa-
cios distintos, e incluso opuestos, para los niños y niñas. Es decir, al ingresar
al grado primero se ven abocados a una ruptura con los procesos que venían
desarrollando; de esta manera, la escuela diferencia dos formas de vivir la
infancia. Se presenta entonces una clara tensión entre una “cultura infantil”
y una “cultura escolar”, como si el niño y el escolar fuesen dos sujetos dis-
tintos. Desaparece la categoría infancia de nuestro sistema educativo y será
la categoría alumno la que ocupe el lugar protagónico. De modo que, como
afirma Gimeno Sacristán (2003), “sin poder evitarlo, nos representamos a los
menores como seres de corta edad escolarizados”.

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 93 |


Cuadro 1

Características de los programas y modalidades de atención y


educación para la primera infancia que desarrolla el ICBF

Programa
Población
Modalidad
Lactantes y preescolares Niños y niñas entre 3 meses y 5 años.

HCB familiares y grupales Niños y niñas entre 0 y 6 años, idealmente de los niveles 1
y 2 del Sisben. En casos excepcionales, en los municipios
que no cuentan con el nivel de transición, se atienden
niños de hasta 7 años.
HCB múltiples Niños y niñas menores de 5 años.

Hogares infantiles Niños y niñas entre 6 meses y 5 años que presentan riesgos
en su crecimiento, desarrollo y socialización, ocasionados
por privaciones afectivas o socioculturales, debidas a la
ausencia de sus padres o acudientes durante el día por sus
ocupaciones laborales.
Jardines comunitarios Niños y niñas entre los 2 y los 5 años de edad, de los sec-
tores más vulnerables de la población.

HCB Familia, Mujer e Mujeres gestantes, madres lactantes y niños y niñas meno-
Infancia FAMI res de dos años, idealmente de los niveles 1 y 2 del Sisben.

| 94 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Educadores
Propósito Infraestructura
Formadores
Cofinanciar cupos en orga- Entidades privadas Depende de las entidades
nizaciones sin ánimo de lucro ejecutoras
que hacen parte del Sistema
Nacional de Bienestar.
Propiciar el desarrollo psico- Viviendas de las madres Madres
social, moral y físico de los comunitarias. comunitarias
niños y niñas menores de 6
años, pertenecientes a sec-
tores de extrema pobreza. Infraestructuras cons­ Madres comunitarias,
truidas para desarrollar docentes y otros
las actividades del pro- profesionales; depende
grama, que son cofinan- de las entidades contratistas.
ciadas por empresas,
organizaciones no guber-
namentales, entidades
territoriales o la comu-
nidad.
Infraestructura del ICBF

Promover que los padres Docentes, especialistas y padres


aprendan a cumplir de la de familia.
mejor manera su deber de
atender el desarrollo integral
de sus hijos e hijas.
Mejorar la función Viviendas de las familias
socializadora y fortalecer la participantes y de las
participación de los padres, madres comunitarias.
las madres y los hermanos
en el desarrollo de los niños
más pequeños del hogar.

Fuente: Elaborado a partir de Educación, compromiso de todos (2006).

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 95 |


Cuadro 2
Características del nivel preescolar de educación
de acuerdo con lineamientos MEN

Educadores-
Programa Población Propósito Infraes­tructura
Formadores
Promover el desa­
rrollo integral de los
niños y niñas en sus
Infraestructura
Niños aspectos biológico,
del MEN; cole- Profesionales
y niñas cognoscitivo, psico-
Preescolar gios privados en educación
de 5 y 6 motriz, socio-afectivo
con infraestruc- preescolar.
años. y espiritual, a través
tura propia.
de experiencias de so-
cialización pedagógi-
cas y recreativas.
Fuente: Elaborado a partir de Educación, compromiso de todos (2006).

La distinción entre HCB y aulas de preescolar representa la histórica di-


visión entre las dos funciones de los programas para la primera infancia que
se han mencionado: cuidar y educar. Esta situación permite plantear impor-
tantes preguntas en materia de política pública, como: ¿la atención integral
de la primera infancia es competencia del ICBF y, por tanto, sus programas se
entienden como acciones compensatorias de bienestar social?, o ¿se trata de
un asunto de política educativa fuertemente relacionada con la equidad y el
desarrollo social?, ¿no debería avanzarse hacia una oferta de educación inicial
universal y de la más alta calidad? De este modo, hablar de los propósitos
de la educación inicial en Colombia confronta dos grandes retos: en primer
lugar, la integralidad de los programas de atención —lo que implica el trabajo
interinstitucional— y la definición de competencias claras frente al tema; y
el segundo, la garantía de un proceso educativo articulado durante toda la
primera infancia.
Queda claro que los programas y modalidades, a pesar de tender hacia el
mismo objetivo de promoción del desarrollo integral, siguen estrategias dife­
rentes y cuentan con recursos distintos que dan lugar a intervenciones diversas
y particulares. Sería apresurado concluir a favor de tal o cual estrategia con
base en esta poca información; sin embargo, no deja de ser evidente que, por
ejemplo, en el caso de los programas del ICBF, los que cuentan con menos
recursos financieros y técnicos son los que llegan a la población más pobre y
pueden constituirse en estrategias de más baja calidad que aquellas que cuen-

| 96 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


tan, por ejemplo, con infraestructura adecuada para las acciones del programa
y docentes capacitados. Así mismo, podría aplicarse un criterio similar para el
nivel preescolar de educación.

3. Situación de la atención y educación


para la primera infancia en Colombia
En primer lugar, es posible señalar que aun cuando existe esta variada
oferta de programas, por lo menos el 52,2% de los niños y niñas
menores de cinco años permanece al cuidado de sus padres en la
casa, 34,6% asisten al programa HCB, 11,5% queda al cuidado de
otra persona en un sitio distinto de su casa, y un 1,7% permanece
al cuidado de sus padres en el sitio de trabajo. Al examinar esta in-
formación según el lugar de residencia, cabecera-resto, la tendencia
se mantiene, a pesar de que para los restos municipales aumenta la
permanencia de los niños y niñas al cuidado de sus padres, y disminuye
la asistencia al programa HCB (DANE, 2003). Por otro lado, en cuanto al grupo
entre cinco y seis años de edad, se encuentra una asistencia del 86%, y son las
zonas rurales las que presentan más alta tasa de inasistencia (cálculos MEN, con
base en Sineb y proyecciones de la población según censo DANE 2005).
En segundo lugar, al examinar esta distribución de acuerdo con las capacidades
económicas de las familias, es posible señalar que existe una diferencia significativa
en la asistencia a programas de atención y educación para la primera infancia
entre los niños y niñas de las familias más ricas y los de las más pobres.
Como señala la gráfica 1, sólo el 25% de los niños y niñas de las familias más
pobres asiste a un hogar comunitario, guardería o preescolar, en tanto que el
51% de los niños y niñas de las familias más ricas participa en alguno de estos
programas. Así mismo, mientras que el 65% de los niños y niñas de las familias
más pobres permanece al cuidado de sus padres en la casa, sólo el 26% de los
niños y niñas de las familias más ricas se encuentra en esta situación.
Al examinar la distribución por modalidades de atención de acuerdo con las
familias más ricas y las más pobres del país, la situación es igualmente dramática.
Como lo muestra la gráfica 2, el 63% de los niños y niñas de las familias más
pobres asiste al programa HCB, en tanto que el 86% de los niños y niñas de las
familias más ricas asiste a guarderías y jardines infantiles privados. Finalmente,
es necesario resaltar que el porcentaje de niños y niñas que accede a otros pro-
gramas públicos, como los que ofrece la actual Secretaría de Integración Social
en Bogotá, es similar para los niños y niñas de las familias más pobres y para los
de las familias más ricas.

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 97 |


Gráfica 1
Atención recibida por niños y niñas
menores de cinco años por deciles de ingreso

70%
65%

60%
51%
50%

40%

30% 25% 26%

20%
12%
10% 7% 8%
3% 2%
1%
0%
Asiste a un hogar Con su padre Con su padre Al cuidado de Al cuidado de Al cuidado de un
comunitario, guardería o madre o madre un pariente de una empleada pariente menor
o preescolar en casa en el trabajo 18 años o más o niñera de 18 años

Familias más ricas Familias más pobres

Gráfica 1
Atención recibida por niños y niñas menores de cinco años por deciles de ingreso
Familias Familia
más ricas más pobres
Asiste a un hogar comunitario, guardería o preescolar 51% 25%
Con su padre o madre en casa 26% 65%
Con su padre o madre en el trabajo 3% 1%
Al cuidado de un pariente de 18 años o más 12% 7%
Al cuidado de una empleada o niñera 8%
Al cuidado de un pariente menor de 18 años 2%
Total 100% 100%

| 98 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Gráfica 2
Acceso a programas de atención y educación
para la primera infancia por deciles de ingreso

100%
90%
80% 86%
70% 63%
60%
50%
40%
30%
20%
20%
10%
10% 7% 6% 7%
1%
0%
Hogar Comunitario Guardería o Jardín Otra guardería, Guardería,
de Bienestar Familiar ICBF o DABS preescolar o jardín preescolar o jardín
oficial privado

Familias más ricas Familias más pobres

Gráfica 2
Acceso a programas de atención y educación
para la primera infancia por deciles de ingreso
Familias Familia
más ricas más pobres
Hogar Comunitario de Bienestar Familiar 1% 63%
Guardería o Jardín ICBF o DABS 7% 10%
Otra guardería, preescolar o jardín oficial 6% 20%
Guardería, preescolar o jardín privado 86% 7%
Total 100% 100%

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 99 |


En conclusión, el acceso a la educación inicial aún es un privilegio en nues­
tro país; de igual forma, quienes tienen mayores dificultades para acceder a
los programas, una vez acceden, ingresan a los programas de más baja calidad.
Los grupos poblacionales históricamente excluidos, como los habitantes de las
zonas rurales del país, encuentran las mayores dificultades de acceso, dada la
limitada oferta y presencia del Estado en estos sectores. En el área urbana, los
elevados costos que implican para las familias, impiden acceder y mantener
a sus hijos en los programas.
Es importante aclarar que el problema no radica en la existencia de diversas
modalidades de atención, lo que es insostenible es la inequidad entre ellas,
ya que obedecen a distintos niveles de calidad y asignación de recursos, lo
cual ha generado que las que implican menor inversión de recursos sean las
que en últimas atiendan a los niños y niñas más pobres del país. Finalmente,
como se ha mencionado, la oferta de programas aún es insuficiente y sigue
generando la exclusión de poblaciones históricamente vulnerables, como los
niños y niñas de las zonas rurales.
Entonces, puede afirmarse que la educación inicial en Colombia ha recreado
la desigualdad, lo que reproduce las brechas sociales existentes, sin avanzar en
una de sus principales funciones: la de lograr compensar las dotaciones iniciales
de los más necesitados. Por ende, se hace imperativo buscar estrategias que
garanticen la educación a todos los niños y niñas. No puede seguir pasándose
por alto la necesidad de ofrecer escenarios propicios para la educación inicial;
hay que avanzar en la universalización, pensar en la generalización de la edu-
cación gratuita y de calidad para todos los niños y niñas menores de seis años.
Este constituye, sin duda, el principal reto de la política pública de primera
infancia en el país: disminuir las brechas en materia de acceso a programas de
educación inicial de calidad que integren las acciones de cuidado y educación.
Lo anterior supondría la inversión de recursos para transformar los hogares
comunitarios en centros de atención integral que puedan incorporar no sólo
la trayectoria de las madres comunitarias, sino que incluya profesionales de
la educación. De igual modo implica avanzar en el nivel preescolar, hacia es-
trategias de atención integral que consideren como prioritaria, la articulación
de la educación inicial con la básica primaria.
Finalmente, deben sumarse otros factores controversiales al panorama
de la educación inicial en el país. Será de particular interés analizar la oferta
de programas de acuerdo con la edad de los niños y niñas, la dificultad de
lograr acciones integrales y la corresponsabilidad de las familias, el Estado y
la sociedad.

| 100 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


4. ¿Programas para la primera infancia o
programas para las familias?
Los programas para la primera infancia en ocasiones se dirigen al fortale­
cimiento de las capacidades de padres y cuidadores para favorecer el desarrollo
integral de los niños y niñas más pequeños4; de esta forma, se considera que la
educación para los adultos en temas relacionados con el cuidado y el
desarrollo infantil es una estrategia para la atención integral de los
niños y niñas, en particular de los más pequeños.
Esta propuesta educativa se relaciona, a su vez, con la división
de los programas para la primera infancia, de acuerdo con la edad
de los niños y niñas que participan en cada modalidad. Por tanto,
es posible señalar que en Colombia, como en varios países de la
región (p.e. Argentina, Chile, Cuba), en el diseño de las interven-
ciones se combinan estrategias de apoyo y formación para las familias
con niños y niñas menores de tres años, y programas de atención directa para
los niños y niñas de entre tres y seis años, que incluyen el preescolar y otras
modalidades. Tal como señala Reveco (2006, p. 158), los programas de atención
para la primera infancia en Latinoamérica se encuentran “… generalmente sub-
divididos en dos tramos o niveles… el primer nivel abarca desde el nacimiento
hasta los tres ó cuatro años, y el segundo desde los tres ó cuatro años hasta los
cinco ó seis años; en otros casos, el límite no es la edad sino el ingreso del niño
a la educación primaria”.
Tal división se ha justificado en la idea de ajustar las intervenciones a las
necesidades de los niños y niñas, de acuerdo con el momento de desarrollo que
estén viviendo. De este modo, gracias al conocimiento acumulado por diversas
áreas, se ha sugerido que durante los dos o tres primeros años de vida, los niños y
niñas construyen las bases de su desarrollo emocional; de allí que algunos países
hayan diseñado programas de acompañamiento a las familias para promover
relaciones seguras y vinculantes que propicien condiciones favorables para el
desarrollo durante la primera infancia.
Simultáneamente, se han implementado estrategias educativas para los niños
y niñas de tres a seis años, con un componente pedagógico fuerte orientado a
favorecer la adquisición de herramientas básicas para el buen desempeño escolar,
una vez ingresen al nivel básico. De nuevo las políticas estatales, en este caso a
través del ICBF o por iniciativa de las autoridades locales, generan diferencias
en la oferta, ahora con el criterio de la edad.

4 Como se ha mencionado para el caso de la modalidad FAMI de HCB.

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 101 |


En ese orden de ideas, frente al tema de fortalecimiento familiar podría
afirmarse que si bien, tal como lo sugiere Reveco, es necesario considerar que
“… el niño o la niña no viven aisladamente, conviven viven con una familia y
en una comunidad, en una determinada cultura; por ende, hablar de educación
es consustancial a la educación del niño pequeño, la educación con la familia
y la comunidad del infante” (2000, p. 12), por la vía de privilegiar la educación
de la familia, se ha desestimulado en Colombia y América Latina la inversión
de recursos públicos en programas de atención directa a niños y niñas menores
de tres años. No se trata de “escolarizar” a los niños y niñas más pequeños, pero
sí de reconocer la necesidad de ofrecer opciones de educación y cuidado a las
familias que lo necesitan, así como de las ventajas que supondrían esas opciones
en materia de oportunidades para el desarrollo infantil.
Tal como lo señala Rosemberg (2006), no se trata de criticar los programas
que buscan mejorar las capacidades de las familias para el cuidado y educación
de niños y niñas, sino de aclarar que este tipo de intervenciones debería comple-
mentar la atención directa que se les brinda y no sustituirla. En este sentido, es
posible señalar que los recursos que deben llegar directamente a los niños y niñas
se emplean en estrategias de intervención familiar que son más económicas que
las alternativas de atención directa, convirtiéndose en una manera de atención
a bajo costo y, lastimosamente, de más baja calidad.
En esas condiciones, una vez más la variedad de ofertas representa una seria
amenaza para la calidad de los programas. No obstante, es importante señalar
que difícilmente un país con las diversidades étnicas y culturales como las de Co-
lombia, y con condiciones políticas tan complejas como las que se han generado
por el conflicto armado interno, pueda favorecer el ejercicio de los derechos de
todos los niños y niñas menores de seis años, a través de una sola estrategia. De
hecho, en el mundo entero se reconoce la necesidad de poner en marcha mo-
dalidades flexibles que se adapten a los contextos locales o a las necesidades de
las familias. Sin embargo, es necesario considerar que la diversidad de ofertas no
puede traducirse en una diversidad de calidades, como se ve en la práctica.
Como se ha señalado, los niños y niñas de las familias más pobres del país
son quienes acceden a los programas de más baja calidad, de mayor cobertura
y con menos recursos financieros y técnicos para su implementación. Estos
programas han sido diseñados atendiendo las dificultades económicas de los
países en desarrollo que no cuentan con los recursos suficientes para financiarlos
y que requieren los aportes de las familias, la comunidad, el sector privado y
la cooperación internacional para su ejecución. La formulación de estrategias
de baja inversión, como los programas de educación no formal, dentro de los
cuales podemos ubicar los HCB, incluida la modalidad FAMI, responde a esta

| 102 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


lógica. De este modo, apoyándose en los recursos de la comunidad –en el caso
de Colombia, las madres comunitarias–, el Estado puede prescindir de algunos
elementos que resultan elevados en costos, por ejemplo, deja de invertir en
infraestructura y, en cambio, utiliza las viviendas o cualquier otro espacio de
las personas de la comunidad. Sin desconocer que este tipo de acciones logran
construir y fortalecer una importante red social, lo que puede subrayarse
como el resultado más notable de estas estrategias, las cuales en
ocasiones logran tal flexibilidad que se acomodan a las necesidades
culturales de las comunidades.
Cabe aclarar que de ningún modo se presenta una crítica a
los programas de educación no formal en su esencia; a su vez,
es necesario señalar la tendencia a la baja calidad de este tipo de
intervenciones, dada la precaria inversión con que se cuenta para su
ejecución. Así mismo, no se busca proponer una reforma de la educación
inicial caracterizada por la formalización y la temprana escolarización como
estrategias. Sin embargo, se considera de especial relevancia resaltar que la
educación inicial debe elevarse a la categoría de derecho fundamental de los
niños y niñas colombianos y que, en ese sentido, el Estado debe convertirse en
el garante fundamental de este derecho, lo cual supone incrementar la inversión
de recursos y vigilar la calidad de las intervenciones. Por su parte, la familia y la
sociedad deben promover el cumplimiento de este y de todos los derechos de
los niños y las niñas, con el reconocimiento del Estado como el responsable de
brindar las condiciones necesarias para que los niños y niñas reciban la mejor
atención y educación durante la primera infancia.

5. La actual apuesta por la articulación de acciones


institucionales: política educativa para la primera infancia
Como se ha señalado, la oferta de programas y modalidades de educación
inicial representa una histórica división entre el cuidado y la educación y, por
la misma vía, una separación de competencias institucionales que pocas veces
logran articularse. No obstante, la actual propuesta de Política educativa para la
primera infancia plantea un importante proceso de articulación de las acciones
del ICBF y del MEN (propuesta que tuvo un primer piloto en el 2007 en algunos
municipios del país, y del cual aún no se conocen resultados).
Esta estrategia de articulación, construida bajo la figura legal de convenio
interinstitucional, busca aunar esfuerzos y articular acciones para mejorar las
modalidades de atención para la población menor de cinco años. Con el fin de
lograr este objetivo, el convenio ha definido tres entornos educativos que se

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 103 |


convierten, a su turno, en tres modalidades educativas: entorno familiar, en-
torno comunitario y entorno institucional. Según el MEN, el entorno familiar
está dirigido a “… los niños y niñas que, debido a dificultades geográficas o de
otro tipo, no pueden acceder a ofertas institucionalizadas tales como los hogares
comunitarios de bienestar o los jardines infantiles. Su propósito es formar a los
padres de familia para que asuman el rol de educadores en el hogar”. El entorno
comunitario “se destina a los niños y niñas que actualmente asisten a los hogares
comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en zonas
urbanas. Allí se complementarán los servicios de cuidado y nutrición con el
componente educativo”. La modalidad de entorno institucional “está dirigida a
la atención de niños y niñas mediante la utilización de la capacidad instalada y
la experiencia de operadores privados. A ellos se les brindará los componentes
de educación inicial, salud, nutrición, recreación, cuidado afectivo y social”
(2007). Además, con el fin de garantizar unos adecuados niveles de calidad de
las modalidades, se definieron requerimientos relacionados con la infraestructura,
la gestión administrativa e institucional y el perfil del talento humano.

Cuadro 3
Modalidades y entornos educativos
del convenio interinstitucional ICBF-MEN

Educadores-
Modalidad Población Propósito
Formadores
Entorno Niños y niñas Desarrollo Los padres asumen
familiar que no pueden autoestima, el rol de educadores
acceder a HCB o adquisición por ser actores claves
jardines infantiles. de destrezas y en el proceso de
habilidades. socialización.
Entorno Niños y niñas Promover el desa­ Las madres comunita­
comunitario que actualmente rrollo de competen- rias que recibirán infor-
asisten a HCB en cias, aprendizajes mación para garantizar
zonas urbanas. variados y en- un entorno saludable.
riquecedores.
Entorno Niños y niñas no Brindar educación Los oferentes privados
institucional cobijados por las inicial, salud, (docentes profesionales)
otras modalidades. nutrición, con capacidad instalada
recreación, cuidado y experiencia.
afectivo y social.
Fuente: Información extraída de la presentación del Ministerio de Educación Nacional,
Política educativa para la primera infancia, en el marco del Tercer foro
internacional de primera infancia, Medellín-Colombia. 2007.

| 104 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


La propuesta, que representa un avance en cuanto a apoyo pedagógico para
las madres comunitarias y formadores del ICBF, plantea una gran expectativa
frente a la articulación del cuidado y la educación como propósitos indisociables
de la educación inicial. La categorización en tres entornos educativos que se
transforman en tres modalidades distintas deja abierta la discusión frente
a la reproducción de la desigualdad en el acceso a los programas para
los niños y niñas que, históricamente, han estado marginados. Por
ejemplo, los niños y niñas de las zonas rurales y municipios peque-
ños estarían incluidos como población de la modalidad de entorno
familiar; los niños y niñas de las cabeceras urbanas de municipios
grandes asistirían al programa HCB, y los niños y niñas de las ciu-
dades tendrían oportunidad de ingresar a instituciones educativas
formales privadas que hayan certificado su experiencia en el campo
de la educación inicial y que, además, formulen un proyecto pedagógico.
De este modo, aun cuando se proponen algunos estándares de calidad, las mo-
dalidades de educación no formal que corresponden a los entornos familiar y
comunitario, no se cuestionan en su base; en tanto el entorno institucional, que
corresponde a una modalidad de educación formal, enfatiza la importancia de un
currículo para los niveles educativos y un importante protagonismo del docente.
En consecuencia, en ningún momento queda claro cuál va a ser la apuesta del
Estado respecto a los HCB.

Al sugerir que es muy importante involucrar a la familia y a la comunidad en


los programas de atención y educación para la primera infancia se busca, por un
lado, que los padres y madres se comprometan con la educación de sus hijos e hijas
y que no deleguen esta tarea en las instituciones y, por otro, que el conocimiento y
las prácticas propias de cada comunidad no entren en conflicto con la educación
de la primera infancia, de modo que sea posible fortalecer la idea de correspon-
sabilidad y se construya un ambiente de respeto por los derechos de los niños y
las niñas. Sin embargo, en la propuesta de la política educativa para la primera
infancia esta idea asume un carácter distinto, pues cada entorno parece hacer
recaer mayores responsabilidades en cada uno de los tres actores implicados: el
Estado, la familia y la sociedad. Por ejemplo, en el entorno familiar, aun cuando
se cuenta con el apoyo de formadores profesionales, los padres asumen el rol de
educadores de sus hijos e hijas, y en el entorno comunitario, las madres comuni-
tarias vuelven a convertirse en las principales actoras del proyecto educativo, y
la comunidad se convierte en la responsable de la ejecución del programa.

Como puede observarse, la historia se repite. En lugar de apuntarle a pro-


gramas universales y de calidad, se privilegia una oferta diferenciada por grupos
de población, edades y calidad de recursos, recreando la inequidad en materia

La educación inicial en Colombia, ¿tema resuelto? | 105 |


de oportunidades educativas y culturales de los colombianos y colombianas
más pequeños; ¿no será posible cambiar esta manera de orientar las políticas de
infancia en el país?

Conclusiones
v Colombia ha construido una definición de educación inicial y de programas
de atención para la primera infancia que supera la histórica distinción entre
educación y cuidado como dos propósitos distintos de las intervenciones
dirigidas a los niños y niñas menores de seis años. No obstante, la oferta
actual de programas no ha integrado esta definición.
v El Estado colombiano ha reconocido la educación inicial como un derecho
impostergable de la primera infancia; sin embargo, sólo se reconoce como
un derecho constitucional un grado obligatorio de educación preescolar.
Por esta razón, la política educativa no se ha comprometido con la amplia-
ción de la oferta para niños y niñas de tres y cuatro años. Entonces, se hace
urgente un nuevo marco jurídico que permita hablar de educación inicial
para todos ellos.
v La educación inicial en Colombia sigue reproduciendo grandes desigualdades
e inequidades: los niños y niñas históricamente excluidos acceden a los
programas de atención y cuidado de más baja calidad. Así mismo, el acceso
a los programas de atención y educación para la primera infancia en el país
está restringido para los niños y niñas menores de cinco años que habitan las
zonas rurales y para aquellos que pertenecen a las familias más pobres.
v La diversidad de programas y modalidades de atención y educación para la
primera infancia se caracteriza por una disparidad de calidades.
v La educación inicial muestra una continuidad al pasar de modalidades de
educación no formal a otras formales de baja calidad; y muestra una ruptura
que tiende a diferenciar al niño o niña (que asiste al jardín, HCB) del alumno
(que va a la escuela).
v El actual convenio MEN-ICBF, a través de su estrategia de atención integral
en tres modalidades, deja sin resolver problemas históricos de reproducción
de la desigualdad y oculta la obligatoriedad del Estado frente a la educación
de los niños y niñas más pequeños. Al mismo tiempo, no se hace una apuesta
política, clara y contundente frente a la modalidad de Hogares Comunitarios
del ICBF, hecho que traduce, en la práctica, que los niños y niñas menores
de seis años no se reconozcan como sujetos titulares de derechos, sino como
objetos de intervenciones asistencialistas.

| 106 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


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de Bienestar Familiar.

| 108 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Índice analítico

Acciones de cuidado 88, 89, 90, 100

Análisis de política pública 78

Atención integral 7, 30, 43, 56, 73, 74, 79, 83, 88, 89, 90, 91, 92, 96, 100, 101,
106

Capacidad de gestión 39, 55

Consejo de Política Social 35, 47, 51, 56

Control prenatal 67, 68

Deporte 34, 37, 44,

Derechos del niño, DDNN 40, 41, 52, 53, 54

Derechos de supervivencia 41

Derechos Humanos 45, 53, 59

Desarrollo local 30, 32, 38, 39, 48, 49, 50, 52, 54, 55, 56, 59, 60, 82

Descentralización 8, 32, 33, 34, 38, 39, 51

Desigualdad 9, 14, 19, 20, 24, 100, 105, 106

Educación infantil 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 24

Educación inicial 7, 9, 42, 52, 56, 59, 83, 87, 88, 89, 90, 93, 96, 100, 103, 104,
105, 106

Enseñanza primaria 16, 17

Equidad/inequidad 8, 9, 12, 14, 15, 18, 36, 49, 81, 84, 87, 96, 100, 105, 106

Retos para las políticas públicas de primera infancia | 109 |


Escuela 13, 18, 21, 30, 45, 49, 58, 72, 73, 93, 106

Exclusión 29, 49, 100

Feminismo 18, 19

Feminista 18, 19, 20

Género 18, 19, 20, 21

Gestación 8, 30, 61, 67, 68, 69, 71, 87

Gestión y desarrollo local 30, 82

Guardería 13, 16, 17, 18, 21, 24, 25, 88, 97, 98, 99

Hogares Infantiles 43, 94

Hogar Comunitario, HCB 79, 84, 91, 92, 94, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 104,
105, 106

Hogar comunitario FAMI 43, 91, 92, 94, 101, 102

Instituciones amigas de la infancia, IAMI 41, 68

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, 9, 31, 40, 42, 43, 44, 50, 55,
56, 74, 79, 83, 91, 92, 94, 95, 96, 99, 101, 103, 104, 105, 106

Jardines infantiles 12, 13, 15, 18, 93, 97, 104

Lactancia materna 41, 68, 69, 70, 71

Ley General de Cultura 44, 45, 46

Ministerio de Educación Nacional, MEN 9, 36, 82, 83, 91, 96, 97, 103, 104

Mortalidad infantil 14, 31, 41, 52, 81

Municipalización 8, 52, 54

Nutrición 42, 71, 74, 89, 90, 93, 104

Participación ciudadana 33, 34, 38, 62

Parto 8, 67, 69, 70

Pautas de crianza 61, 62, 63, 75

| 110 | Retos para las políticas públicas de primera infancia


Plan de atención básica, PAB 40, 41, 42, 59, 65

Plan de desarrollo 31, 36, 37, 40, 51, 54, 57, 83

Pobreza 7, 14, 15, 17, 18, 22, 26, 29, 49, 50, 77, 91, 95

Política social 14, 35, 38, 47, 79, 82, 87, 89, 91

Posparto 8, 69, 70

Preescolar 13, 16, 21, 23, 42, 43, 81, 90, 91, 93, 96, 97, 98, 99,
100, 101, 106

Prenatal 41, 61, 67, 68, 71

Recreación 34, 37, 42, 44, 59, 73, 104

Registro civil 41, 70

Sala cuna 13, 16

Saneamiento básico 14, 15, 37, 38, 42, 72

Sistema Nacional de Bienestar Familiar, SNBF 40, 51, 63

Sociología de la infancia 21, 22

Sostenibilidad 8, 36, 54, 56, 57,

Supervivencia 7, 30, 41, 42, 55, 59, 61, 70, 79

Sociedad civil 8, 17, 33, 38, 57, 62

Veeduría ciudadana 38, 58, 62

Voluntad política 8, 39, 41, 51, 54, 59, 83, 84

Retos para las políticas públicas de primera infancia | 111 |