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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

ESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA

DÉCIMO SEMESTRE DE CIENCIA POLÍTICA

CURSO
ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA DE GUATEMALA

ENSAYO
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA

ESTUDIANTE
PATAL GUTIÉRREZ, MARÍA ALEJANDRA 201315501

GUATEMALA, 17 DE AGOSTO DE 2017


Análisis del Impacto de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria

Introducción

Un gran porcentaje de la población guatemalteca presenta deficiencias alimenticias


y nutricionales, lo cual limita sus oportunidades, y vulnera sus opciones de desarrollo
humano. Esta situación de desnutrición alcanza niveles críticos en el área rural del país, y
afecta principalmente a los niños. En este contexto, el Estado en su conjunto – sociedad
civil y gobierno- , en 2005 elaboró y presentó la Política Nacional de Seguridad
Alimentaria.

El cometido de este ensayo es analizar el impacto de la Política Nacional de


Seguridad Alimentaria, para tal objetivo, el mismo cuenta con cuatro apartados; en el
primer apartado encontramos un marco teórico que nos orienta en materia de Seguridad
Alimentaria y Nutricional; seguidamente describimos en líneas generales el contenido de la
Política –antecedentes, justificación, estrategias, ejes programáticos, etc.-; en el tercer
apartado analizamos los impactos que ha tenido la Política en la reducción de los índices de
desnutrición, subalimentación, pobreza y pobreza extrema; en el último apartado
describimos la dinámica presupuestaria de la institución así como un análisis de la misma.
Finalmente, enlistamos unas conclusiones y las referencias bibliográficas que acompañaron
a lo largo de la elaboración de este ensayo.

1. Seguridad Alimentaria y Nutricional

Según el Instituto Nutricional de Centroamérica y Panamá –INCAP-, por seguridad


alimentaria y nutricional –SAN- se entiende al:

Estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de


acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan, en cantidad y
calidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un
estado de bienestar general que coadyuve el logro de su desarrollo (Citado por
Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la Salud, s.f.)
Los pilares de la SAN son: disponibilidad de alimentos, acceso a los alimentos,
consumo de alimentos y utilización o aprovechamiento biológico de los alimentos. Por la
disponibilidad de alimentos se entiende al suministro de alimentos a escala nacional,
regional o local, que puede ser resultado de la producción familiar y/o comercial,
importaciones y asistencia estatal. El acceso a los alimentos puede ser de carácter
económico, físico o cultural, además está vinculado con el empleo, el trueque, el crédito y
las remesas. El tercer pilar, el consumo de alimentos, está influido por las creencias,
percepciones y conocimientos relacionados con la alimentación y nutrición, donde la
educación y la cultura juegan un papel fundamental. Finalmente, la utilización o
aprovechamiento biológico de los alimentos puede darse a nivel individual o a nivel
poblacional (Organización Panamericana de la Salud & Organización Mundial de la Salud,
s.f.).

La mayor parte de riesgos para la SAN están asociados con el cuarto pilar, de tal
manera que los principales problemas son: la morbilidad1, vinculada a enfermedades
infecciosas –gastrointestinales y respiratorias-; la falta de acceso a servicios de salud, la
falta de acceso a agua potable y saneamiento básico, la falta de prácticas y conocimientos
pertinentes sobre el cuidado materno-infantil, y las prácticas inadecuadas para la
preparación, conservación, higiene y manipulación de alimentos (Organización
Panamericana de la Salud & Organización Mundial de la Salud, s.f.).

2. Política Nacional de Seguridad Alimentaria

El 14 de septiembre de 2005 es presentada la Política Nacional de Seguridad


Alimentaria y Nutricional –POLSAN- por el entonces Presidente, Oscar Berger, la misma
pretende recoger elementos y propuestas a través de un proceso participativo,
especialmente las obtenidas de la Mesa Nacional Alimentaria (Procuraduría de los
Derechos Humanos, 2008).

1
Se entiende por morbilidad a las enfermedades y dolencias que afectan a la población en un determinado
tiempo y lugar (EcuRed, 2018).
El propósito de la POLSAN es proporcionar un marco estratégico coordinado,
eficiente y permanentemente, entre el sector público, la sociedad civil y los organismo de
cooperación internacional -en materia de seguridad alimentaria-, que permita garantizar la
seguridad alimentaria y nutricional a toda la población guatemalteca a fin de llevar una vida
sana para contribuir al desarrollo y crecimiento económico del país (Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional , 2005).

Como toda construcción humana, la POLSAN es perfectible en el tiempo y el


espacio, pero inicialmente, según la Procuraduría de los Derechos Humanos –PDH-,
arranca con elementos teóricos y políticos que la hacen viable y legitima para los tiempos
actuales (2008).

2.1.Antecedentes

La POLSAN en Guatemala fue formulada e implementada hasta 2005, a pesar de


que ya desde 1974, durante el gobierno del general Kjell Laugerud, se habían registrado
esfuerzos para abordar esta problemática. En 1976 se elaboró el primer Plan Nacional de
Alimentación y Nutrición. Si bien se registran acciones en la década de los noventa, con la
elaboración del “Plan de Acción de Alimentación y Nutrición 1993-1996” y la creación de
la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –CONASAN-, no es hasta el
2001 que se presenta la iniciativa de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional que
promueve la creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional –
CONSAN- como ente responsable de la coordinación de la Política (Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional , 2005).

A pesar del rechazo a la iniciativa de ley, el CONSAN fue creado a través Acuerdo
Gubernativo 55-2002. Paradójicamente, fue disuelto el mismo año de su creación, dando
lugar al Vice Ministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional, adscrito al Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación mediante Acuerdo Gubernativo 90-2003 (Política
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional , 2005).
2.2.Justificación

La Constitución Política de la República de Guatemala establece que todos los


guatemaltecos tienen derecho a una alimentación y nutrición dignas2, de tal manera que es
función del Estado velar por este derecho. Sin embargo, el incumplimiento del mismo se ve
reflejado en las altas tasas de desnutrición, que alcanza a casi el 50% de la población, y
limita las posibilidades de desarrollo humano dado que incide en la capacidad productiva y
en el rendimiento escolar, y además provoca morbilidad severa y altas tasas de mortalidad
materna e infantil (Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional , 2005).

La situación alimentaria guatemalteca no es más alentadora; referente a la


disponibilidad de alimentos, el suministro global es insuficiente para cubrir las necesidades
mínimas de la población3. La dependencia externa de cereales ha aumentado en un 35%.
Por otro lado, el acceso a los alimentos es condicionado por el entorno socioeconómico; la
economía familiar se ve afectada por la pobreza, el poco poder adquisitivo, la falta de
empleo y los bajos salarios, las familias no logran cubrir ni el 40% del costo mínimo
alimentario. Respecto al aprovechamiento biológico de los alimentos, “las inadecuadas
condiciones ambientales, las deficientes condiciones de salud de los individuos y la
inocuidad de los alimentos afectan el aprovechamiento de los nutrientes ingeridos por las
familias”. La problemática se agudiza al abordar el control y regulación de la calidad del
agua, el 94% del agua que se consume en el área rural está contaminada con coliformes
fecales (Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional , 2005).

2.3. Ejes Transversales

Los cinco temas cuyo contenido debe ser aplicado de forma intrínseca en la
POLSAN son: ambiente, priorización de la población vulnerable, salud, vulnerabilidad ante
desastres y calidad de agua (Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ,
2005).

2
Artículos 1, 2, 51, 99 y 119, literal d.
3
Esto se debe a que no hay políticas que incentiven la producción de alimentos, al modelo agroexportador
que abarca la mayoría de tierras productivas, a los fenómenos naturales que afectan la producción de
alimentos, y a la falta de infraestructura que no permite el desarrollo de procesos productivos adecuados.
2.4.Objetivos

La POLSAN se traza nueve objetivos:

1) Asegurar la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad para toda la


población.
2) Priorizar aquellas acciones tendientes a mejorar el acceso a los alimentos.
3) Propiciar condiciones para asegurar el consumo diario de alimentos en cantidad y
calidad.
4) Incidir en el mejoramiento de las condiciones ambientales y el acceso a los servicios
públicos para garantizar condiciones de salud a toda la población.
5) Velar por la calidad de los alimentos.
6) Implementar un marco regulatorio institucional y operativo para los programas de
ayuda alimentaria.
7) Implementar un sistema de información sobre la seguridad alimentaria y nutricional
a fin de emitir alertas oportunas.
8) Desarrollar y fortalecer mecanismos de prevención y tratamiento de los problemas
nutricionales.
9) Establecer políticas y mecanismos de coordinación entre las instituciones
involucradas en la temática (Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional , 2005).

2.5.Estrategias

La POLSAN estableció once estrategias a seguir:

1) Establecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –


SINASAN-.
2) Sensibilización.
3) Concertación y articulación de los actores principales.
4) Generación de empleo.
5) Promoción de sistemas de producción sostenible.
6) Priorización de poblaciones y áreas geográficas.
7) Formación de capital humano.
8) Respuesta ante emergencias.
9) Establecimiento del Sistema de Información, Monitoreo, Evaluación y Alerta de la
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
10) Respeto a la diversidad étnica y cultural.
11) Articulación con políticas nacionales de desarrollo (Política Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional , 2005).

2.6.Ejes Programáticos

La política cuenta con nueve ejes programáticos, seis corresponden a los campos de
acción y tres al funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional.

1) Disponibilidad de alimentos.
2) Acceso de la población a los alimentos.
3) Consumo de alimentos.
4) Aprovechamiento biológico de los alimentos.
5) Prevención y tratamiento de la desnutrición.
6) Sistema de información, monitoreo y alerta de inseguridad alimentaria y nutricional.
7) Fortalecimiento institucional.
8) Asignación de recursos.
9) Cooperación Internacional (Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional , 2005).

3. Evaluación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria

Según la Procuraduría de los Derechos Humanos, la debilidad institucional y el


escaso presupuesto son los dos factores que limitan el impacto de la POLSAN. Las
instituciones rectoras deben dedicarse a implementar programas de nutrición y alimento, y
no tratar de resolver problemas estructurales, para garantizar que la población que vive en
pobreza y extrema pobreza tenga capacidad para procurarse una alimentación adecuada.
Además se señala que las estrategias establecidas en la POLSAN no han logrado
implementarse y coordinarse en su totalidad con otras entidades del Estado, se han
registrado avances, pero aún se presentan muchos obstáculos (2008).

En contraste, José Vivero4 afirma que la institucionalidad de SAN en Guatemala se


ha consolidado en los últimos años, “tanto si se mira desde el punto de vista político, legal
y financiero como desde un punto de vista […] técnico”. Esta solidez es resultado del
trabajo de diferentes gobiernos, que traspasa colores políticos, el aumento de presupuesto,
la mejor articulación ministerial, los espacios para la participación social y las nuevas
herramientas de transparencia y rendición de cuentas. Además, el consultor sostiene que el
tema está “bien posicionado en la agenda pública de gobierno” (2014).

Sin embargo, si revisamos el Informe Final de cumplimiento de los Objetivos de


Desarrollo del Milenio –ODM-, específicamente el ODM1 y el ODM4, presentado en 2015
por el gobierno de Guatemala, podemos encontrar datos que sustentan objetivamente la
valoración del impacto de la POLSAN.

Respecto al ODM1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre5, si bien la pobreza


general ha presentado un descenso de 8.3%, la pobreza extrema aumentó en un 8.2%, lo
cual evidencia que la población que era pobre en 2006 pasó a ser pobre extremo en 2015,
de tal manera que no se lograron alcanzar las metas establecidas en materia de erradicar la
pobreza. En contraste, la proporción de niños menores de cinco años con peso inferior al
normal para su edad, es decir con desnutrición global, se logró reducir en 5.2%, el
porcentaje de niños que padece desnutrición crónica descendió en un 8%, por otro lado, el
porcentaje de subalimentación, es decir la comparación entre el consumo y el nivel mínimo
de energía requerido, presentó un descenso de 4.8%, si bien no se alcanzaron todas las
metas en materia de erradicar el hambre, si se registraron avances.

4
Autor del informe de consultoría del programa “Apoyo a la sostenibilidad de los ejes principales de acción
del Plan del Pacto Hambre Cero en el marco de la política de seguridad alimentaria y nutricional de
Guatemala” financiado por la Unión Europea.
5
Según el gobierno, la POLSAN contribuía a alcanzar los objetivos de las Metas de Desarrollo del Milenio,
puntualmente el ODM1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
En función del ODM4. Reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años,
la tasa de mortalidad de niños y niñas menores de 5 años logró disminuirse en un 18%. La
mortalidad infantil producida por enfermedades infecciosas intestinales y respiratorias,
provocadas por un mal manejo de alimentos, lograron disminuirse; respecto a las primeras,
la tasa logró disminuirse de 405 a 55, mientras que la tasa en función de las enfermedades
respiratorias disminuyó en menor proporción, de 435 a 125; de tal manera que la meta
establecida en este ODM logró alcanzarse.

Más allá del fortalecimiento institucional, para el cometido de este ensayo nos
interesa conocer el impacto que se ha tenido en la pobreza, desnutrición y mortalidad
infantil6. Si bien aún queda mucho por hacer, es necesario reconocer que la POLSAN, y/o
otras iniciativas, han logrado palear la desnutrición y mortalidad infantil, no obstante, la
pobreza, especialmente la pobreza extrema sigue siendo una de las mayores problemáticas
de Guatemala.

4. Análisis del presupuesto

El Artículo 38 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y


Nutricional especifica que el Ministerio de Finanzas Públicas –MINFIN- “debe incluir en el
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado […], la asignación del medio punto
porcentual (0.5%) específicamente para programas y proyectos de [SAN] de la población
en pobreza y pobreza extrema […] (Citado por la Procuraduría de los Derechos Humanos,
2008).

Como mencionamos anteriormente, según la PDH, el escaso presupuesto es uno de


los factores que limitan el impacto de la POLSAN, sin embargo, también señalan que el
mismo no responde a la planificación estratégica de la institución y además el manejo de
los recursos es deficiente puesto que las entidades ejecutoras no disponen de metodologías
para examinar la calidad del gasto (2008).

6
Somos conscientes que es necesario medir los avances en el aumento del empleo, infraestructura, medio
ambiente, para dar una opinión acertada el impacto de la POLSAN.
Vivero Pol, en su informe, hace un desglose más específico de la evolución del
presupuesto en los últimos años (ver gráfico 1). Según el consultor, entre 2010 y 2012 el
presupuesto SAN de Guatemala se duplicó, pasando de representar el 18% al 30% del total
vigente institucional. Para 2013 el presupuesto SAN descendió al 20%, lo cual representó
una regresividad para SAN en el país. Si bien en 2014 se registró un aumento, esté no fue
significativo en función del descenso registrado el año anterior. La incidencia de los fondos
de la cooperación internacional es destacada, sin embargo, el aporte total es muy bajo.

Gráfico 1

Evolución del Presupuesto SAN 2010-2014

Fuente: Recuperado del informe de consultoría “Apoyo a la sostenibilidad de los ejes principales de acción
del Plan del Pacto Hambre Cero en el marco de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional de
Guatemala”, elaborado por Pol Vivero.

El gráfico anterior muestra la evolución del presupuesta descrita anteriormente, sin


embargo, también permite hacer la comparación entre el porcentaje que es asignado a
programas y proyectos y el porcentaje que absorbe el gasto institucional per se. La
diferencia entre ambos porcentajes es abismal, como en la mayoría de instituciones del
Estado guatemalteco, el grueso del presupuesto se utiliza en funcionamiento, el margen
para inversión cada vez es más reducido, lo que limita el impacto de las diferentes políticas
estatales.

Conclusiones

La Seguridad Alimentaria y Nutricional –SAN- sigue siendo una de los mayores


flagelos de la sociedad guatemalteca, si bien, en los últimos años se han logrado disminuir
las tasas de desnutrición global y desnutrición crónica en niños menores de cinco años,
siguen siendo de las tasas más altas en la región, de tal manera que los esfuerzos no han
sido suficientes. En materia de reducción de la pobreza y pobreza extrema los datos son
mucho más alarmantes, en los últimos años la pobreza se ha agudizado en el país; la
pobreza está íntimamente ligada con la SAN puesto que limita el poder adquisitivo de las
familias por lo tanto la calidad y cantidad de los alimentos se ve afectada.

El poco impacto que ha tenido la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y


Nutricional es resultado del escaso presupuesto que es designado a las instituciones
responsables, aunado al bajo presupuesto, el mayor porcentaje del mismo es utilizado para
el funcionamiento institucional, reduciendo aún más la inversión directa en las poblaciones
vulnerables.

Bibliografía

Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional . (14 de Septiembre de 2005).


Guatemala.

EcuRed. (Julio de 2018). Ecured. Recuperado el 15 de Agosto de 2018, de


https://www.ecured.cu

Guatemala. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLÁN-.


(2015). Informe final de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Guatemala: Segeplán.
Organización Panamericana de la Salud & Organización Mundial de la Salud. (s.f.).
Organización Panamericana de la Salud & Organización Mundial de la Salud.
Recuperado el 15 de Agosto de 2018, de https://www.paho.org

Procuraduría de los Derechos Humanos. (2008). Primer Informe de seguimiento a la


Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Gobierno de
Guatemala. Guatemala: Unidad de Estudio y Análisis.

Vivero Pol, J. L. (2014). Apoyo a la sostenibilidad de los ejes principales de acción del
Plan del Pacto Hambre Cero en el marco de la Política de Seguridad Alimentaria y
Nutricional de Guatemala. 2014: Informe de Consultoría.