TEORIA DE LA REGULACION, GRUPOS DE INTERES Y BUROCRACIA. UN MARCO PARA LA DISCUSION EUGENIO GUZMAN A.* El problema de la regulaci6n se circunscribe dentro de la ya tradi- cional discusién sobre los limites de la actividad del Estado. Si bien esta discusi6n aparece hoy dia bastante acotada, puesto que no se discute la legitimidad del mercado como mecanismo asigna- dor de recursos, no cabe duda que ella sigue estando en la agenda. Tal como lo ha sefialado J.Buchanan y desde otro punto de vista M. Taylor, el problema se resume en que como resultado de la crecien- te intervencién del Estado, ha tenido lugar una verdadera erosion de Ja responsabilidad individual, dado que libera a los individuos del deber de proveer bienes puiblicos y preservar las normas sociales!. La intervencién del Estado genera su propio “feedback” al generar in- centivos a la desvinculaci6n, la cual a su vez trae como consecuencia la necesidad de mas intervenci6n y regulacion. En el presente trabajo llevaremos a cabo una breve introduc- cion de los principales desarrollos tedricos sobre los procesos de regulacién como de los agentes involucrados en éste, a saber, los grupos de interés y las agencias burocraticas. Es decir, los efectos derivados que tienen las actividades reguladoras del Estado sobre la sociedad, tratando de dejar de resaltar que, en no pocos casos, * Ponencia presentada al Segundo Congreso de Ciencia Politica realizada en Iqui- que entre el 24 y 27 de noviembre de 1992. El autor desea agradecer a los economisias Cristian Larroulet V. y Luis Larrain A, por el apoyo brindado durante la elaboracién de este trabajo, particularmente por sus comentarios y criticas sobre el texto, que resultaron de gran utilidad para la claridad del mismo. Lo anterior, sin embargo, no los hace responsables de los juicios que se emiten en el trabajo. * Investigador Instituto Libertad y Desarrollo. 2 J. M. Buchanan y G. Tullock, The calculus of Consent (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962) y M. Taylor, The Possimility of Cooperation (Cambridge; Cambridge University Press, 1987).212 EUGENIO GUZMAN A. las distorsiones introducidas, a través de ellos, generan importan- tes pérdidas en el bienestar de la sociedad. A pesar de la existencia de un consenso basico sobre las venta- jas de una economia abierta y competitiva, atin en Chile y en otros paises de América Latina existe un alto nivel de regulacion. El argumento central para Ja introduccion de regulaciones descansa en la idea que los mercados no retinen las condiciones necesarias para generar resultados eficientes dentro del modelo de competencia, a lo que se suman, también, razones no econdmicas. Por otra parte, se puede sefialar que muchos de los problemas de “fallas de mercado” son el resultado 0 consecuencia de las carac- teristicas del “mundo” a que se enfrentan los agentes econémicos, mas que a fallas en si del mercado. Es decir, en un mundo incierto, claramente los costos de transaccién se hacen mayores y por lo tanto es altamente probable que el mercado no provea mecanismos que aseguren equilibrios relativamente estables. De alli que el rol del Estado consiste en la provision de mecanismos de informacién que permitan reducir costos de transacci6n. Lo anterior significa que no es e! mercado el que falla en sentido estricto, sino que dada una caracicristica distintiva de ia realidad, la incertidumbre, cualquier actividad humana esta expuesta al fra- caso, siendo por tanto las instituciones (contratos explicitos o impli- citos) mecanismos “ad hoc” de acuerdo para reducir incertidumbre. En lo que sigue de nuestro trabajo haremos, en primer lugar, un breve repaso de Jas principales teorias sobre regulacion para posteriormente centrar el andlisis sobre los principales desarrollos tedricos sobre grupos de interés y burocracia. TEORIAS SOBRE REGULACION Las primeras reflexiones en torno al tema de la regulacién se incluyen en lo se llama la Teoria del Interés Publico. La premisa fundamental de esta teoria descansa en la idea de que los regulado- res (agencias del Estado en muchos casos) estarian actuando en el interés de la sociedad. Asi, el Teorema Central de la Economia del Bienestar 2 establece que la sociedad esta mejor bajo equilibrios competitivos, de alli que, para que la intervencion reguladora sea 2 Bl Teorema Central de la Economia del Bienestar puede ser resumido en Ja si- guiente idea: Si todos, productores y consumidores, son tomadores de precios {pensemos que ni unos nf otros pueden afectarlos ya que enfrentan demandas y ofertas elasticas) y existe un mercado para cada bien, ello resultaré en una asignacién Pareto-eficiente de los recursos.TEORIA DE LA REGULACION, GRUPOS DE INTERES Y BUROCRACIA 213 apropiada, el ideal de equilibrio competitive debe ser mantenido para satisfacer los efectos derivados del teorema. Cuando el mercado es incapaz de alcanzar dichas condiciones a través de un equilibrio competitivo, se sefiala que existe una “falla o fracaso de mercado”. Ellas tienen lugar cuando una o mas condi- ciones para la competencia no estan presentes. El resultado es que el equilibrio competitivo no puede ser alcanzado y algun criterio de eficiencia no es cumplido3, A este respecto, existen tres circunstan- cia de fallas de mercado: problemas de costos, de informacion y externalidades. Problemas de Costos En aquellas circunstancias en que las firmas no son tomado- ras de precios resultan en una divergencia del precio respecto de los costos marginales, resultando en asignaciones ineficientes de recursos. La Ultima unidad producida tiene mayor valor, en el mar- gen, que los recursos sacrificados en la produccién del bien. Asi, la eficiencia social no es maximizada y una mejora paretiana es posi- ble a través de un desplazamiento de recursos; si esto no ocurre de manera espontanea se generan incentivos para la intervencion del gobierno. Las causas de tales limitaciones de mercado se piensa que estan basadas en cuestiones de costos. E] caso mas comun son los monopolios naturales donde la eficiencia minima requiere que sola- ° La demostracién del teorema genera tres resultados: a) Que en un mercado competitivo hay eficiencia en el consumo, esto es, que los consumidores tendran tasas marginales de sustitucién idénticas entre productos a un equilibrio competitivo. Si no se cumpliera dicha identidad en un equilibrio habria ganancia al seguir intercambiando (las valoraciones subjetivas serian dife- rentes), lo cual violaria el principio de optimalidad peretiana. ¥) Que en un mercado competitivo habria eficiencia en la produccién, tendrian las mismas tasas marginales de sustitucién técnica de sus imputs. Nunca habria equilibrio dado que habria ganancias de seguir intercambiando, si las empresas no tuviesen idénticas tasas marginales de sustituci6n técnica. Que los mercados competitivos asignan eficientemente sus recursos. El funda- mento de ello se encuentra en la idea de que el precio es igual al costo marginal. El precio automaticamente genera dos grupos: aquellos cuyas valoraciones mar- ginales del bien son menores que el precio (no-compradores) y aquellos para los cuales si lo son (compradores). El precio en ese sentido es un buen proxi de las valoraciones marginales sociales, y el costo marginal de las valoraciones margina- les sociales (en ausencia de externalidades). Si el equilibrio ocurre en un precio diferente al costo marginal, el equilibrio no ocurrira donde los costos y valoraciones marginales sociales sean iguales.