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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 12141270

OPINIÓN Nº 029-2018/DTN

Solicitante: Miguel Antonio Castillo Meza

Asunto: Prestaciones adicionales y reducciones en un contrato de obra


bajo el sistema de precios unitarios

Referencia: Comunicación S/N presentada el 25.ENE.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Miguel Castillo Meza formula


varias consultas relacionadas con la aprobación de prestaciones adicionales y
reducciones, en un contrato de obra, ejecutado bajo el sistema de precios unitarios.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas
al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre
temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o
específicos, de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley
de Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición
Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº
350-2015-EF1.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las consultas planteadas se encuentran


vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017, modificada por la Ley N° 29873 (en adelante, la
“anterior Ley”), y a su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-
2008-EF, modificado por Decreto Supremo N° 138-2012-EF (en adelante, el
“anterior Reglamento”)2; motivo por el cual, éstas serán absueltas bajo los alcances
de dicha legislación (en adelante, la “anterior normativa de contrataciones del
Estado”).

Las consultas formuladas son las siguientes:

1
Normas modificadas mediante Decreto Legislativo N° 1341 y Decreto Supremo N° 056-2017-EF, respectivamente; vigentes
a partir del 3 de abril de 2017.

2
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
2

2.1 “En la ejecución de un contrato de Obra pública bajo el sistema de precios


unitarios, ¿qué ocurre si un Precio Unitario ofertado por el postor
adjudicado omite dentro de su análisis de precios unitarios algún
componente que hace que dicho Precio Unitario ofertado sea inferior al
costo del mercado? ¿Correspondería un adicional de obra para incorporar el
componente omitido en el Análisis de Precios Unitarios? ” (Sic).

2.1.1 De manera previa, cabe indicar que, conforme a lo señalado en los


antecedentes de la presente Opinión, las consultas que absuelve este despacho
son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones
del Estado3, planteadas en términos genéricos y vinculadas entre sí; por lo que,
en vía de consulta, no es posible determinar si en un contrato de obra en
particular corresponde, o no, ordenar la ejecución de prestaciones adicionales,
toda vez que ello corresponde a una decisión de gestión de exclusiva
responsabilidad de cada Entidad.

Sin perjuicio de lo expuesto, tomando en consideración el tenor de la consulta


planteada, a continuación se efectuarán precisiones de alcance general, en el
marco de lo dispuesto en la anterior normativa de contrataciones del Estado.

2.1.2 En primer lugar, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido
en el primer párrafo del numeral 2) del artículo 40 del anterior Reglamento, el
sistema de contratación “de precios unitarios” era aplicable cuando la
naturaleza de la prestación no permitía conocer con exactitud o precisión las
cantidades o magnitudes requeridas.

De esta manera, la anterior normativa de contrataciones del Estado


contemplaba un sistema de contratación aplicable a aquellas contrataciones en
las que el cálculo exacto de las cantidades o magnitudes de las prestaciones que
debía ejecutar el contratista resultaba inviable debido a sus propias
características.

En esa medida, correspondía emplear el sistema “de precios unitarios” cuando


en un contrato de obra, los trabajos que debían ser ejecutados por el contratista
estaban definidos más no sus metrados4 -es decir, el cálculo o la cuantificación
por partidas de la cantidad de obra a ejecutar-, los cuales se encontraban
consignados en el expediente técnico de forma referencial.

2.1.3 En relación con el referido sistema de contratación “de precios unitarios”, el


tercer párrafo del numeral 2 del artículo 40 del anterior Reglamento disponía
que “En el caso de obras, el postor formulará su propuesta ofertando precios
unitarios considerando las partidas contenidas en las Bases, las condiciones
previstas en los planos y especificaciones técnicas, y las cantidades
referenciales, y que se valorizan en relación a su ejecución real y por un
determinado plazo de ejecución.” (El subrayado es agregado).

3
De acuerdo a las atribuciones conferidas a través del literal o) del artículo 52 de la Ley.

4
Conforme a la definición de “Metrado” contemplada en el numeral 31 del Anexo de Definiciones del anterior Reglamento.
3

Ahora bien, cabe señalar que de acuerdo a lo establecido en el artículo 197 del
anterior Reglamento “Las valorizaciones tienen el carácter de pagos a cuenta
(…)” (el subrayado es agregado); siendo que en el caso de las obras contratadas
bajo el sistema de precios unitarios, dichos pagos se formulaban en función
de los metrados ejecutados con los precios unitarios ofertados, agregando
separadamente los montos proporcionales de gastos generales y utilidad
ofertados por el contratista5.

Sobre el particular, es propicio citar a Del Arco Torres y Pons Gonzales 6,


quienes señalan que “En este caso, el precio total se supedita al montante de lo
hecho, a razón de un tanto por cada una, señalado de antemano. Es decir, las
partes convienen en fijar un precio a cada unidad de obra quedando el precio
inalterable, aunque puede variar el número de unidades”; precisando que en
este tipo de contratos se determina “(…) el precio por unidad, pero dejando
sin concretar el número de unidades a ejecutar; al término de las obras se
paga según las cantidades ejecutadas.” (El subrayado es agregado).

En esa misma línea, Vargas Cantor7 sostiene que “El valor total de los
contratos de obra bajo el sistema de precios unitarios corresponde al que
resulta de multiplicar la cantidad de obra inicialmente contratada, y recibida
a entera satisfacción, por los precios unitarios fijados en la propuesta
adjudicada”.(El subrayado es agregado).

De esta manera, tomando en cuenta que en las obras contratadas bajo el sistema
“de precios unitarios”, la información contenida en los documentos del proceso
de selección de dichas contrataciones tenían un carácter referencial, no era
posible cuantificar con exactitud los trabajos que debían ser realizados por el
contratista; por lo que los metrados necesarios para una obra de esta naturaleza,
así como el monto que debía ser pagado por la Entidad, solo podían
conocerse –en su totalidad- cuando el contratista ejecutaba la obra,
considerando los precios unitarios ofertados en función de las partidas y
condiciones consignadas en el Expediente Técnico de Obra.

Al respecto, cabe precisar que de acuerdo a la definición contemplada en el


Anexo Único del anterior Reglamento, “Anexo de Definiciones”, las partidas8
son las partes o actividades que conforman el “presupuesto de una obra”, el
mismo que -conjuntamente con otros documentos de carácter técnico- integra
el “Expediente Técnico de Obra”.

Por lo expuesto, puede colegirse que en los contratos de obra ejecutados bajo el
sistema “de precios unitarios”, la Entidad debía efectuar el pago al contratista
conforme a los metrados efectivamente ejecutados y de acuerdo a los precios

5
Conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 197 del anterior Reglamento, “(…) a este monto se le agregaba, de
ser el caso, el porcentaje correspondiente al Impuesto General a las Ventas”.

6
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLES, Manuel. Derecho de la Construcción. Aspectos administrativos
y civiles, Granada: Editorial Comares S.L., séptima edición, 2006, página 135.

7
VARGAS CANTOR, Edgar Fernando. Las Obras Públicas, una visión pragmática del proceso general de contratación,
Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, primera edición, 2010, página 210.

8
De conformidad con la definición de “Partida” contemplada en el numeral 37 del Anexo de Definiciones del anterior
Reglamento, ésta corresponde a “Cada una de las partes o actividades que conforman el presupuesto de una obra”.
4

unitarios ofertados por éste, en atención a las partidas y condiciones


establecidas en el Expediente Técnico de la Obra.

2.1.4 Efectuadas las precisiones anteriores, corresponde señalar que el “Expediente


Técnico de Obra”, en el marco de la anterior normativa de contrataciones del
Estado9, estaba definido como “El conjunto de documentos que comprende
memoria descriptiva, especificaciones técnicas10, planos de ejecución de obra,
metrados, presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de
obra, Valor Referencial, análisis de precios, calendario de avance de obra
valorizado11, fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estado de suelos,
estudio geológico, de impacto ambiental u otros complementarios”.

Como se observa, el Expediente Técnico de Obra estaba integrado por un


conjunto de documentos de ingeniería y arquitectura que definían,
principalmente, las características, alcance y la forma de ejecución de una obra,
así como las condiciones del terreno en la que esta se iba a ejecutar. De ello se
infiere que dicho expediente tenía por finalidad brindar información a los
postores sobre el requerimiento de la Entidad, consistente en la ejecución
de la obra y las condiciones del terreno, a efectos de que éstos pudieran
realizar adecuadamente sus ofertas y, de llegar a ser contratistas, ejecutar la
obra cumpliendo las obligaciones técnicas establecidas por la Entidad y la
normativa vigente en materia de ejecución de obras.

En tal sentido, para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los
documentos que integraban el Expediente Técnico de la Obra fueran
interpretados en conjunto12 y que dichos documentos proporcionasen
información suficiente, coherente y técnicamente correcta que permitiera
formular adecuadamente las propuestas y ejecutar el contrato de obra en las
condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia; ello
considerando que la oferta ganadora, conjuntamente con los documentos
derivados del proceso de selección, conformaba el contrato, cuyo
cumplimiento era obligatorio para las partes13.

2.1.5 Adicionalmente, cabe indicar que la anterior normativa de contrataciones del


Estado14 disponía que, excepcionalmente y previa sustentación del área
usuaria de la contratación, la Entidad podía ordenar y pagar al contratista la
ejecución de prestaciones adicionales de obra, siempre que éstas fueran
indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.

9
Conforme a lo señalado en el numeral 24 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”.

10
De acuerdo con el numeral 21 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones” las
Especificaciones Técnicas eran “Descripciones elaboradas por la Entidad de las características fundamentales de los
bienes, suministros u obras a contratar.” (El subrayado es agregado).

11
De conformidad con el numeral 5 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones” el calendario
de avance de obra valorizado era “El documento en el que consta la programación valorizada de la ejecución de obra, por
periodos determinados en las Bases o en el contrato”.

12
Según el criterio contenido en el numeral 2.1.1 de la Opinión N° 045-2017/DTN.

13
Conforme a lo establecido en el artículo 142 del anterior Reglamento.

14
En atención a lo dispuesto en los artículos 41 de la anterior Ley, y en los artículo 207 y 208 del anterior Reglamento,
que regulaban la aprobación de prestaciones adicionales de obra.
5

Sobre dicha figura, resulta pertinente señalar que de acuerdo a las definiciones
contempladas en el Anexo Único del anterior Reglamento, “Anexo de
Definiciones”, una “Prestación adicional de obra” era “Aquella no
considerada en el expediente técnico, ni en el contrato original, cuya
realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la
meta prevista de la obra principal y que da lugar a un presupuesto adicional”15
(el subrayado es agregado); debiendo precisarse que la misma recaía en la
ejecución de una “obra”, la cual podía consistir en la “Construcción,
reconstrucción, remodelación, mejoramiento, demolición, renovación,
ampliación y habilitación de bienes inmuebles, tales como edificaciones,
estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, que
requieren dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o
equipos”16(el subrayado es agregado).

En tal sentido, en atención a lo dispuesto por la anterior normativa de


contrataciones del Estado, una prestación adicional de obra implicaba la
ejecución de una prestación de obra no prevista en el Expediente Técnico de
Obra, ni en el contrato, cuya realización era indispensable y/o necesaria para
alcanzar la finalidad de la contratación; no siendo aplicable dicha figura para
subsanar o modificar algún “componente” o “material” derivado de los precios
unitarios ofertados por un contratista.

2.1.6 Por tanto, se advierte que la omisión de un ‘componente o material’ en la oferta


ganadora del contratista no constituía, por sí misma, una causal que facultaba a
la Entidad a aprobar “prestaciones adicionales de obra”, en el marco de lo
dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado; ello tomando
en consideración que en los contratos de obra ejecutados bajo el sistema “de
precios unitarios”, correspondía a la Entidad efectuar el pago al contratista
conforme a los metrados efectivamente ejecutados y de acuerdo a los precios
unitarios ofertados por éste, en atención a las partidas y condiciones
establecidas en el Expediente Técnico de la Obra.

Sin perjuicio de lo expuesto, debe indicarse que de configurarse algún supuesto


que habilitaba a la Entidad a ordenar la ejecución de “prestaciones adicionales
de obra” –según las definiciones contempladas en el Anexo de Definiciones del
anterior Reglamento-, ésta podía disponer, de manera excepcional y previa
sustentación del área usuaria, la ejecución de dichos adicionales, siempre que
ello fuera indispensable para alcanzar la finalidad de la contratación, aspecto
que debía ser evaluado por la propia Entidad, a efectos de adoptar una decisión
de gestión de su exclusiva responsabilidad, en salvaguarda del interés público.

2.2 “En relación con lo anterior, ¿qué ocurre si fuese a la inversa, es decir, si
algún componente este considerado en exceso dentro del Análisis de un
Precio Unitario? ¿Se debería aplicar un deductivo para retirar dicho
excedente?

2.2.1 Tal como se indicó preliminarmente, las consultas que absuelve este despacho
15
De acuerdo con la definición de “prestación adicional de obra” contemplada en el numeral 40 del Anexo Único del
anterior Reglamento, “Anexo de Definiciones”.

16
Conforme a la definición de “Obra” contemplada en el numeral 33 del Anexo Único del anterior Reglamento,
“Anexo de Definiciones”.
6

son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones


del Estado17, planteadas en términos genéricos y vinculadas entre sí; por lo
que, en vía de consulta, no es posible determinar si en un contrato de obra en
particular corresponde, o no, ordenar la reducción de obras, toda vez que ello
corresponde a una decisión de gestión de exclusiva responsabilidad de
cada Entidad.

Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo precedente, corresponde indicar que


en concordancia con lo expuesto al absolver la primera consulta, el exceso de
un ‘componente o material’ en la oferta ganadora del contratista no constituía,
por sí mismo, una causal que facultaba a la Entidad a reducir prestaciones de
obra, en el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones
del Estado; ello tomando en consideración que en los contratos de obra
ejecutados bajo el sistema “de precios unitarios”, correspondía a la Entidad
efectuar el pago al contratista conforme a los metrados efectivamente
ejecutados y de acuerdo a los precios unitarios ofertados por éste, en
atención a las partidas y condiciones establecidas en el Expediente Técnico de
la Obra.

No obstante, de configurarse algún supuesto que habilitaba a la Entidad a


ordenar la reducción de la obra –según lo regulado en la anterior normativa de
contrataciones del Estado- ésta podía disponer su reducción, de manera
excepcional y previa sustentación del área usuaria, siempre que ello fuera
indispensable para alcanzar la finalidad de la contratación; aspecto que debía
ser evaluado por la propia Entidad, a efectos de adoptar una decisión de gestión
de su exclusiva responsabilidad, en salvaguarda del interés público.

¿O en ambos casos prevalece únicamente los Precios Unitarios Ofertados


por el Postor Adjudicado?

Conforme a lo señalado al absolver las consultas anteriores, la anterior


normativa de contrataciones del Estado establecía que en los contratos de obra
ejecutados bajo el sistema “de precios unitarios”, correspondía a la Entidad
efectuar el pago al contratista conforme a los metrados efectivamente
ejecutados y de acuerdo a los precios unitarios ofertados por éste, en
atención a las partidas y condiciones establecidas en el Expediente Técnico de
la Obra.

3 CONCLUSIONES

3.1 La omisión de un ‘componente o material’ en la oferta ganadora del contratista


no constituía, por sí misma, una causal que facultaba a la Entidad a aprobar
“prestaciones adicionales de obra”, en el marco de lo dispuesto por la anterior
normativa de contrataciones del Estado; ello tomando en consideración que en
los contratos de obra ejecutados bajo el sistema “de precios unitarios”,
correspondía a la Entidad efectuar el pago al contratista conforme a los
metrados efectivamente ejecutados y de acuerdo a los precios unitarios
ofertados por éste, en atención a las partidas y condiciones establecidas en el
Expediente Técnico de la Obra.

17
De acuerdo a las atribuciones conferidas a través del literal o) del artículo 52 de la Ley.
7

3.2 El exceso de un ‘componente o material’ en la oferta ganadora del contratista


no constituía, por sí mismo, una causal que facultaba a la Entidad a reducir
prestaciones de obra, en el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de
contrataciones del Estado; ello tomando en consideración que en los contratos
de obra ejecutados bajo el sistema “de precios unitarios”, correspondía a la
Entidad efectuar el pago al contratista conforme a los metrados efectivamente
ejecutados y de acuerdo a los precios unitarios ofertados por éste, en atención a
las partidas y condiciones establecidas en el Expediente Técnico de la Obra.

Jesús María, 6 de marzo de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Técnico Normativa
LAA/.