Marco institucional y regulatorio

Las grandes directrices sobre la organización y el funcionamiento del sector eléctrico

peruano se encuentran establecidas en la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE), que
reestructuró la organización del mercado eléctrico y, en consecuencia, estableció
condiciones necesarias para su desarrollo, logrando el abastecimiento oportuno y
suficiente de energía para todo el Perú. La LCE se encuentra vigente desde 1992,
habiendo sufrido algunos cambios posteriores, en especial mediante la la Ley N° 28832,
Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la generación eléctrica (LDGE).
La regulación, al igual que la política fiscal y monetaria, es una de las principales
herramientas con las que cuentan los gobiernos para afectar las decisiones de los
agentes económicos. Un sistema regulatorio puede definirse como el conjunto de
normas legales y las distintas autoridades con competencias regulatorias que las
proponen, aprueban y, posteriormente, supervisan su cumplimiento en un determinado
ámbito económico.
La regulación del sector eléctrico está sujeta a los fines de la política energética,
la cual depende de la política económica general del Estado. Los organismos
reguladores eléctricos son creados con la intención de que sean agencias
independientes de todos los agentes con intereses en el sector (gobierno, empresas
e inversores, entre otros), y se espera que actúen con transparencia. De este modo,
se establecen las bases para garantizar un suministro eléctrico de calidad a precios
asequibles para los consumidores y que incremente el bienestar de la sociedad en
su conjunto.
La independencia es importante por una serie de características de la industria
eléctrica.
La regulación de la industria presenta tres problemas interrelacionados que
fundamentan la regulación independiente (Armstrong, Cowan y Vickers, 1994): falta
de compromiso (inconsistencia temporal), riesgo de captura e información asimétrica.
Una autoridad técnica e independiente podría aliviar estos inconvenientes en forma
simultánea. El diseño institucional y el desempeño en la industria energética tienen
una relevancia especial, dadas las características de las inversiones en servicios
públicos (Spiller y Levy, 1994). La independencia de los reguladores energéticos busca
proteger sus intervenciones frente a los intereses políticos y privados. Así, la
independencia del regulador es importante al hacer posible la toma de decisiones de
forma objetiva e imparcial.
En primer lugar, la independencia genera un compromiso creíble sobre la estabilidad
de las políticas, frente a los intereses de los gobiernos a corto plazo (Kydland y Prescott,
1977; Barro y Gordon, 1983).Asimismo, la independencia brinda legitimidad a las
decisiones de los reguladores frente a la influencia de los intereses privados. La captura
de regulador por las empresas privadas o la teoría de los grupos de interés,
subraya la importancia de los agentes privados en la formación de la política pública
(Stigler, 1971).La delegación de la regulación a autoridades independientes podría
solucionar de manera más eficiente los problemas relacionados con la información
asimétrica. En contraste con el Congreso y otras entidades ministeriales, la agencia
reguladora cuenta con tiempo, recursos y conocimientos para obtener información
por parte de la firma regulada (Laffont y Tirole, 1993). Asimismo, la 118
delegación generaría resultados más rápidos y eficientes, basados en la experiencia
(Maggetti et al., 2013) y, además, permitiría la adquisición de experiencia para
resolver asuntos regulatorios técnicos.
Posteriormente, se describe la racionalidad de emplear regulaciones para conseguir
los objetivos de política económica y energética establecidos por los gobiernos. En este
caso, la regulación del sector energético surge para minimizar los fallos de mercado
que, por sí mismos, los agentes involucrados no podrían resolver de forma eficiente.
Así, se abordan las cuestiones transversales en relación con la regulación social,
dada la existencia de bienes públicos, externalidades, e información asimétrica.
Luego, se analiza de forma particular la regulación de monopolios naturales en los
segmentos de transporte y distribución eléctrica. El capítulo finaliza mostrando el
cálculo de los precios de la electricidad en el Perú.
1. Marco legal e institucional
1.1. Marco legal
La visión original de la introducción de la regulación económica en los años
noventa fue la de controlar el poder monopólico en manos de empresas
recientemente privatizadas. La privatización de la industria tuvo como fin
garantizar la eficiencia económica y liberalizar al sector de la influencia a
corto plazo de los gobiernos.
En este nuevo marco institucional, la independencia de los reguladores era
vista como una condición esencial dentro de la gobernanza de dichas
instituciones y el correcto ejercicio de sus funciones. Los objetivos
principales del regulador energético, Osinergmin, eran los de proponer un
ambiente eficiente y sostenible para el sector.
 1.2. Marco institucional
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) y el Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) son las dos entidades claves
responsables de la implementación del marco regulatorio y del
cumplimiento de las regulaciones del sector energético y minero del Perú.
De acuerdo con la LCE, el MEM es el órgano rector del sector, cuya función
principal es formular y evaluar, en armonía con la política general y los
planes del Gobierno, las políticas nacionales referentes al sector
energético, mientras que Osinergmin es el ente encargado de regular,
supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y
técnicas de las actividades que desarrollan las empresas del sector.
Osinergmin, en cumplimiento de sus funciones, utiliza los instrumentos a su
disposición para ejecutar la política energética establecida por el MEM,
creando así un entorno regulatorio estable que garantiza que las
inversiones en el sector se realicen de la manera más eficiente posible. De
esta forma, asegura la sostenibilidad de las inversiones a largo plazo en
beneficio de los consumidores presentes y futuros.
A continuación, se explica en mayor detalle las funciones de Osinergmin y
de otras instituciones que participan en el sector eléctrico.

Principios de gobernanza regulatoria de la OCDE

De acuerdo con la OCDE, la política regulatoria y la gobernanza se definen como “una
actividad de Gobierno entero integrada en el ciclo normativo del diseño, aplicación,
revisión y evaluación de la regulación, con el apoyo de las instituciones adecuadas”.
En ese sentido, la política regulatoria, como parte de la gobernanza pública, ayuda a
configurar la relación entre el Estado, los ciudadanos y las empresas. Apoya el
desarrollo económico, la consecución de los objetivos de política y fortalece el estado
de derecho.
La gobernanza de los organismos reguladores ayuda a asegurar que las decisiones
reglamentarias se hacen sobre una base objetiva, coherente, sin conflicto de intereses,
parcialidad o influencia indebida. Existen dos tipos de gobernanza en los reguladores:
la externa e interna. La primera tiene que ver con los roles, relaciones y distribuciones
de poderes y responsabilidades entre el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial y el
modelo de gobernanza del regulador, mientras que la segunda se refiere a las
estructuras organizacionales del regulador, como estándares de conducta, roles,
rendición de cuenta, reportes financieros y supervisión de la industria. Los principios de
la OCDE basados en mejores prácticas para la gobernanza de los reguladores se
resumen:
Análisis de Impacto Regulatorio en Osinergmin
El Análisis de Impacto Regulatorio (RIA, por sus siglas en inglés: Regulatory Impact
Assessment) es una herramienta para realizar una evaluación sistemática y coherente
de las políticas emitidas por una institución regulatoria, en el marco de sus competencias
legales y en línea con sus objetivos estratégicos. Involucra una serie de procesos que
facilita y mejora el procedimiento de toma de decisiones desde la definición del problema
y los objetivos, la identificación de alternativas viables, la evaluación de cada alternativa
y, finalmente, la elección de la mejor opción.
De forma general, los pasos a seguir para la elaboración del RIA son (Osinergmin,
2016a):
i) Identificación del problema: la definición del problema debe explicar por qué existe un
problema, cuál es su magnitud, si se ha intervenido previamente y el porqué de la
situación actual. Se debe tener cuidado de no confundir los síntomas con las causas
que origina el problema.
ii) Definición de los objetivos: los objetivos deben estar directamente relacionados con
el problema que se ha identificado. Son importantes porque permiten la identificación y
comparación de las opciones de política, así como el análisis de sus posibles impactos.
iii) Identificación de alternativas: el RIA no debe establecerse como una justificación de
aquella opción regulatoria establecida ex ante, sino presentar una serie de opciones que
puedan servir para el objetivo que se pretende alcanzar.
Las opciones deben estar relacionadas claramente con el problema y los objetivos.
Entre las alternativas, además de considerar opciones regulatorias, pueden
considerarse opciones no regulatorias, la autorregulación y la co-regulación.
iv) Analizar los beneficios y costos de las alternativas: se debe identificar los impactos
económicos, sociales y ambientales de cada una de las alternativas por cada uno de los
grupos de interés, independientemente de si se expresan en términos cualitativos,
cuantitativos o monetarios. Los impactos positivos son los beneficios, mientras que los
negativos son los costos. Este análisis debe considerar los efectos sobre la competencia
en el mercado y los efectos sobre las cargas administrativas.
v) Elección de la mejor opción: se deben comparar las opciones regulatorias a fin de
elegir la opción que genere mayores beneficios netos para todos los involucrados
(regulador, sociedad, regulados) y permita cumplir mejor con los objetivos estratégicos.
vi) Establecer supervisión y monitoreo: una vez elegida la mejor opción, se debe
establecer sistemas de seguimiento y evaluación, así como indicadores, con el objetivo
de evaluar la consecución de los principales objetivos de la propuesta. Los indicadores
deben ser sencillos. En otras palabras, la colección de datos no debe ser más costosa
que el valor de la información que proporcionan
A lo largo de todo el proceso RIA debe realizarse un proceso de consulta con todos los
grupos de interés, a fin de obtener mayor información y evidencia que apoye la
realización del RIA. La consulta sirve para establecer la legitimidad de la regulación.
Es importante resaltar que el RIA proporciona, a quienes toman decisiones, información
detallada y datos empíricos acerca del impacto (costos y beneficios) de la medida
reglamentaria, siendo así una herramienta clave para mejorar la calidad de las normas
legales y la regulación.
Osinergmin, con la visión de ser un regulador de clase mundial y en concordancia con
las políticas de gobernanza de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), ha aprobado la Guía de Política Regulatoria N° 1: Guía para la
realización del Análisis de Impacto Regulatorio en Osinergmin (Guía RIA) y ha dispuesto
su aplicación en un periodo de prueba durante 2016 (prorrogable) para dos propuestas
normativas piloto. Esta decisión se materializó mediante el Acuerdo del Consejo
Directivo de Osinergmin 01-13-2016-CD del 12 de abril de 2016.
El desarrollo conceptual de este proyecto se inició en 2014, con la revisión del marco
regulatorio del sector energía en el Perú, la cual motivó la decisión de Osinergmin de
elaborar una Guía Metodológica de Análisis de Impacto Regulatorio durante 2015 y
establecer un periodo de prueba de la metodología RIA durante 2016, actividades que
se han venido ejecutando con éxito.